EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891-1924 Ren Millar C.
Introduccin
La tradicin autoritaria que dej el rgimen portaliano, dificulto al parlamentarismo, sistema de gobierno que se intent implantar en Chile desde mediados del s XIX. La revolucin de 1891 elimin los ltimos obstculos para su funcionamiento. Alo pocos aos de la revolucin hubieron sntomas de frustracin, abundando la crtica a las deficientes prcticas parlamentarias. El parlamentarismo chileno: amplia preeminencia del Congreso sobre el presidente, que garantizaba exageradamente los derechos de las minoras. Esto se explica por la histrica lucha contra el autoritarismo presidencial La historiografa chilena, se basa en la crtica y los vacos del sistema, exponiendo al parlamentarismo, sin embargo, exagera sus deficiencias Objetivo: hacer un anlisis desapasionado del rgimen. I.
La historiografa del parlamentarismo chileno
Todos los autores, salvo mnimas excepciones, han dado una imagen negativa del sistema. Tras esa uniformidad hay matices diversos, dada la formacin y contexto ideolgico de los historiadores. Alberto Edwards: el perodo 1891-1924 es de letargia poltica, de inmovilidad. No se realiza ninguna obra fructfera, dejndose problemas sin solucionar. La parlisis fue de tal envergadura que, sin no hubiesen ocurrido acontecimientos significativos, podra hablarse de un Chile sin historia. Con la revolucin de 1891, la antigua clase dirigente se hizo con el poder total, haciendo del presidente un elemento decorativo. Esta oligarqua se dedico a sus juegos polticos, que consista en hacer y deshacer alianzas, y a organizar o derribar gabinetes. Tras estas maniobras, solo existan los intereses personales o de grupo. No hubo enriquecimiento doctrinario, solo afn por el prestigio social. Segn Edwards un asiento en las Cmaras equivala a un ttulo de nobleza. Los aspectos positivos que observa Edwards tienen que ver con la tranquilidad pblica del perodo, el decoro de los procedimientos, el respeto a la legalidad, la continuidad de del orden jurdico y la honradez personal de la mayora de los gobernantes. Los aspectos negativos: inmovilidad, graves problemas que no se resolvieron (como defectos en la instruccin pblica, la organizacin municipal, formulas de financiamiento fiscal y devaluacin del peso) Gonzalo Vial: visin tremendamente negativa, en la que nada se salva y se omiten referencias de aspectos rescatables. El presidente es reducido a su ms mnima expresin, mientras el Congreso se transformaba en el verdadero soberano. Los que gobernaban eran los partidos, responsables directos de los abusos del Parlamento y de su desorbitada autoridad. Manifestaciones de los excesos del parlamento: auto calificacin de las elecciones, la obstruccin de las minoras (incuso las insignificantes, que podan paralizar un proyecto), la exagerada utilizacin de las interpelaciones y votos de censura, y la injerencia irresponsable de los parlamentarios en el presupuesto del Estado y en materias delicadas como el poder judicial, las fuerzas armadas y las relaciones exteriores. Para Vial, el parlamentarismo no solo fue ineficiente, sino que adems favorecieron la corrupcin tanto en poltica como en los negocios. Concluye que la corrupcin e ineficiencia del parlamentarismo contribuyeron a su creciente desprestigio, convenciendo a a diversos sectores que el rgimen deba desaparecer. Las visiones tanto de Edwards como Vial estn marcadas por su admiracin a Portales y el autoritarismo de la poca pelucona. Julio Heise: pretende una reivindicacin de la etapa parlamentaria, mostrando sus facetas positivas. Centra su afn rectificador, en dos aspectos, uno, la significancia de la escuela cvica y el otro, que sirvi de antecedente de la democracia social contempornea. Sostiene en el primer aspecto, que el parlamentarismo acentu el respeto a la legalidad y al orden constitucional, lo que se manifest en la subordinacin de las fuerzas armadas al poder civil, en el acatamiento de las reglas y prcticas parlamentarias, en el normal funcionamiento de la relacin entre gobierno y oposicin, que haca posible la alternancia en el poder, y el rechazo a la violencia como herramienta poltica. Destaca el respeto a las libertades pblicas, libertad de prensa, de reunin, asociacin y libertades religiosas. La crtica de Heise apunta a la inestabilidad de los gabinetes. Se muestra en desacuerdo con que haya existido desorganizacin y corrupcin. Francisco Antonio Encina: es quien hace uno de los anlisis ms desapasionados y ecunimes. Plantea que durante el rgimen se produce un deterioro econmico, pero esto no puede imputarse al sistema, sino a elementos ajenos de difcil control. Afirma que la visin que se tiene del perodo es exageradamente negativa, en razn de los contemporneos que vean como sus ilusiones no se cumplan, se encargaron de desprestigiarlo, al tiempo que idealizaron la etapa anterior 1830-1891.
Sus crticas a esta historiografa sonsidera que los fraudes electorales, si bien se desarrollaron, no son comparables a los del perodo anterior, que eran sistemticos y favorecan solo al partido oficial. Tambin indica que las rotativas ministeriales no paralizaron la administracin, se muestra en desacuerdo con la parlisis poltica del parlamentarismo, ya que estima que los gobernantes ejercieron con cierta eficacia, tambin discrepa con que existi una generalizada corrupcin, y la remite a casos puntuales y sobre todo a calumnias y acusaciones sin fundamento. La apreciacin de Encina es significativa, ya que su admiracin por Portales no le impeda ver con objetividad el parlamentarismo. La historiografa del parlamentarismo deja ver que la imagen que deja del rgimen no es objetiva, y que a pesar de contener elementos vlidos, son ms bien distorsionadoras.
II.
Las caractersticas del parlamentarismo chileno
Una de las primeras caractersticas a destacar es el marco constitucional base, dado que nunca se dist un texto que estableciera de manera especfica un rgimen parlamentario. Rigi la Constitucin de 1833, que fue dictada por quienes apoyaban un Ejecutivo con amplias atribuciones, elemento lgicamente rechazado por la clase poltica desde fines del s. XIX. El rgimen autoritario fue evolucionando hacia un equilibrio entre los poderes y finalmente hacia un predominio del Congreso, pero esto se hizo sin derogar la Constitucin de 1833. El resultado fue un rgimen inorgnico que concentr el mayor nmero de facultades en el Congreso. a) La responsabilidad poltica de los gabinetes Dentro de este marco institucional imperfecto, un elemento clave es la responsabilidad poltica de los ministros, cuya permanencia dependa de la confianza del Parlamento. Al margen de la Constitucin, y teniendo por fundamento la facultad fiscalizadora de las Cmaras, se logr imponer dos prcticas que contribuyeron a consagrar la subordinacin de los ministros al Congreso: Las interpelaciones y los votos de censura. Despus de 1891, la responsabilidad poltica de los ministros se har efectiva en ciertos casos con el rechazo del Parlamento a algn proyecto presentado por el Ejecutivo, o tradicionalmente a travs de interpelaciones y votos de censura. La reglamentacin era mnima, lo que facilitaba la obstruccin de las minoras, bastaba que un diputado anunciara una interpelacin, para que fuese discutida ocupando tiempo, y dificultndose de este modo, la funcin legislativa. Sin embargo, el efecto negativo de ese hecho para la funcin legislativa no fue tan importante. Ambas cmaras podan ejercer facultades polticas ante el ministerio, es decir, interpelar, censurar, y en ltimo termino obligar a la constitucin de un gabinete que representara la mayora parlamentaria. b) La falta de limitaciones a las facultades polticas del Congreso En la mayora de los pases europeos parlamentarios, as como el Congreso poda censurar al gabinete, el primer ministro o el rey, contaban con la facultad para disolver el Parlamento y convocar elecciones para su renovacin. De ese modo, el temor de los parlamentarios, los llevara a ser ms precavidos a la hora de censurar un ministerio. En Chile, el presidente de la repblica no posea esa facultad. Mariano Egaa no lo contempl en la Constitucin de 1833. Despus el proceso de reformas a la Constitucin, tuvo como objetivo disminuir las atribuciones del presidente. Por otra parte, las atribuciones fiscalizadoras del Congreso resultaban exageradas al haber Cmaras con idnticas facultades c) Los vacos en el reglamento de las Cmaras El vaco ms importante tena que ver con la clausura al debate. Un parlamentario poda hablar ininterrumpidamente por tres o ms sesiones, paralizando el desarrollo de cualquier proyecto. Bastaba con la accin concertada de dos o tres diputados para obstaculizar el progreso de un proyecto. La clausura al debate no estaba contemplado en el reglamento de la Cmara de Diputados de 1846. La reglamentacin existente no se modific hasta 1912 cuando por vez primera aprob una disposicin que estableca la clausura del debate. Una nueva reforma se dio en 1918 con una mayora parlamentaria liberal La clausura del debate fue un instrumento poco eficaz en ambas cmaras. En este sentido, el rgimen chileno se diferenciaba de los procedimientos establecidos por la mayora delos pases Otros vacos o deficiencias: - El ilimitado derecho de los parlamentarios a presentar el numero de indicaciones que quisieran en el debate de ls leyes, lo que por una parte alargaba la discusin y por otra, restaba armona y claridad a llas normas despachadas. - Las peticiones de segunda discusin, que podan ser presentadas por cualquier diputado, que diferan el pronunciamiento sobre una materia
- El tiempo excesivo destinado a la hora de incidentes, que era equivalente a la orden del da (labor legislativa), pudiendo a veces ocupar tiempo de esta. d) Imprecisa separacin entre jefe de Estado y jefe de Gobierno Durante el s. XIX y desde el gobierno de Jos Joaqun Prez, el ministro del interior tendi a ser asimilado a un Primer Ministro. Influa en esto, la lectura del programa que haca el jefe de gabinete ante las Cmaras, como su determinante papel en la configuracin del gabinete, al tiempo que al Presidente de la Repblica se le iban cercenando sus atribuciones. Tras la revolucin de 1891, las reformas del Congreso redujeron los poderes del Presidente de la Repblica, perdiendo as su relevancia poltica. De todos modos, en la prctica desempeaban un papel ms activo que el que poda esperarse del marco impuesto. La mayor o menor influencia de cada presidente dependa de su destreza y carcter, ejemplo: Riesco y Barros Luco, tuvieron escasa presencia en la conduccin de la vida poltica, pero otros como Errzuriz Echaurren (relaciones internacionales), Pedro Montt (vasto programa de Obras Pblicas) y Juan Luis Sanfuentes (poltica econmica proteccionista e intervencionismo estatal), tuvieron una activa participacin a pesar de la constante oposicin parlamentaria. e) El Sistema de Partidos Sistema multipartidario. En total 6 partidos con representacin parlamentaria: Liberal, Conservador, Radical, Liberal Democrtico, Nacional y Demcrata. En el perodo 1891-1924 no se producen cambios significativos en el sistema, se mantiene el nmero de partidos y su respaldo electoral. Estabilidad dada por las prcticas electorales: - Elecciones de diputados: sistema de voto acumulativo que favoreca a las minoras, siempre alcanzaban un grado de representacin impidindose los triunfos aplastantes de las mayoras. - Intervencin electoral habitualmente utilizada por los partidos: cacicazgo (clientelismo principalmente rural, donde viva ms de la mitad de la poblacin)y cohecho (compra de votos) Los seis partidos, si bien tenan importantes discrepancias, coincidan en materias como el orden social, el sistema econmico y el rgimen poltico. Desde el punto de vista doctrinario las diferencias se centraban en la distinta valoracin a la religin y el racionalismo. El Partido Conservador tena a Dios como fuente de todas las cosas, asignando un papel determinante en la sociedad a la religin catlica y los principios cristianos, en tanto los dems partidos tenan una herencia liberal y laicista europea. Sin embargo, tras las luchas religiosas de tienen cada vez menos influencia en la contingencia poltica. Los programas partidarios en temas sociales y econmicos eran generales dejando estas materias a la opinin de cada militante. A excepcin de la enseanza, los partidos no tenan opiniones discrepantes. Por ejemplo, en todos los partidos en materia econmica tenan una tendencia proteccionista y otra liberalista, en lo social, por velar por los derechos de los trabajadores mediante legislacin o por regulacin de oferta y demanda. La organizacin interna de los partidos era poco eficiente, salvo el Partido Radical y el Conservador, que posean una estructura institucional a lo largo del pas. Tampoco haba disciplina de partido, pues los acuerdos difcilmente eran respetados por todos los parlamentarios. Falta de disciplina interna de las colectividades y ambiciones personales de caudillos.
III.
El funcionamiento del rgimen
Un rgimen con esas caractersticas inevitablemente tendra serios problemas de funcionamiento. El primero, y siempre destacado en la historiografa es la rotativa ministerial. La denominada esterilidad gubernativa tiene relacin directa con la labor legislativa. En 1903, Agustn Ross deca Sin temor de exagerar, puede decirse que el Congreso de Chile, es una de las corporaciones ms estriles que en el mundo existen. No puede desconocerse que el Congreso fue muy ineficiente. Hay casos extremos como la Ley de Instruccin Primaria, que se inici su discusin en 1909 y se promulg en 1920, la Ley de Accidentes del Trabajo, que comenz a tramitarse en 1904 y se promulgo en 1916, junto otras leyes de larga tramitacin como la Ley de habitaciones obreras o la Ley de descanso dominical. Agustn Ross, sobre el Congreso en 1903 los ferrocarriles estaban en anarqua, las carreteras intransitables, los puertos en estado miserable y peligroso, el pas plagado de bandidos, la administracin de la justicia dilatoria y dispendiosa, la instruccin pblica en extremo deficiente y las rentas pblicas desperdiciadas. Gonzalo Vial sobre el ferrocarril fue sin duda el grande (y quizs nico) legado material y espiritual que nos dej el parlamentarismo.
Segn la prensa y contemporneos de la poca, el rgimen no slo haba sido ineficiente sino que adems habra fomentado la corrupcin. Segn Vial, el origen de esta decadencia, estaba en el sistema electoral, dada la amplitud de los fraudes e intervenciones ilegtimas en las elecciones. La historiografa tradicional insiste en mostrar al parlamentarismo como ineficaz y estril. Es efectivo que las rotativas ministeriales causaron trastornos pero no implica que haya paralizado la labor de gobierno. El Congreso legisl con lentitud pero esto dista de que se produjese una esterilidad legislativa, como lo afirman los crticos. Las interpretaciones tradicionales han considerado a la poca parlamentaria como un perodo de anarqua, esterilidad, corrupcin y decadencia generalizada. Slo ponen el acento en los aspectos negativos, desconociendo o reduciendo las facetas positivas de la poca. Ms all de la crtica al sistema se pone nfasis en una supuesta decadencia moral de la clase dirigente, en la cuestin social y en el estancamiento de la economa. Aspectos positivos segn el autor: incremento en la produccin agrcola, los aportes de la minera del salitre y el cobre en educacin, salud, obras pblicas y en la construccin de alrededor de 8 mil kilmetros de vas frreas. Estabilidad institucional por ms de 30 aos, fomento a las libertades pblicas (no hubieron cierres de peridicos, ni restricciones a la libertad de reunin y asociacin) y la bsqueda del consenso poltico (si no se escuchaba y respetaba a la oposicin, un gobierno estaba destinado al fracaso dada la cantidad de herramientas obstruccionistas). La cuestin social, uno de los problemas ms graves de la poca, no fue producto del rgimen sino a un fenmeno que parti desde Europa como consecuencia del capitalismo industrial. Las corrientes migratorias del campo a la ciudad fueron la causa ms importante en Chile y dado su volumen, los gobiernos se vean sobrepasados en las posibilidades materiales, tcnicas y polticas para enfrentar el problema. Sin embargo, la responsabilidad del rgimen se manifiesta en que la legislacin social fue escasa y poco operativa, en concreto, en la regin salitrera falt decisin poltica para mejorar las condiciones de vida de los trabajadores, pero tambin hay que considerar las adversas circunstancias del medio geogrfico. Las faenas mineras eran tradicionalmente duras y desprotegidas en todo el mundo.
IV.
a.
La Crisis del Sistema
Las deficiencias orgnicas: Entre los diversos factores que llevaron al fracaso al parlamentarismo estn los vacos en su constitucin. El gobierno y la administracin se movan con lentitud dificultndose la accin oportuna y la eficiencia. Surge una corriente de opinin que apuntaba a la disolucin de la Cmara Baja y la eliminacin de las atribuciones polticas del Senado, la reorganizacin de los partidos y la reforma a los reglamentos, sobre todo en cuanto a la clausura del debate. A medida que avanza el tiempo, estas voces apoyadas por la prensa, la ctedra universitaria y el mismo Congreso van adquiriendo mayor intensidad. Los desequilibrios sociales El parlamentarismo coincidi con un perodo de agudizacin de los desequilibrios sociales. Las desigualdades fueron hacindose cada vez ms visibles e irritantes, generando tensiones y rencores desconocidos con anterioridad. La llegada en masa de emigrantes a Santiago trajo muchos problemas: vivienda, infraestructura urbana (alcantarillado, agua potable, extraccin de basuras), higiene, salud (falta de hospitales, epidemias, enfermedades infecciosas, desnutricin), desequilibrio entre oferta y demanda de trabajo, bajos salarios e insalubridad, accidentes en faenas y problemas de ndole moral (alcoholismo, prostitucin). Frente a las masas de trabajadores que vivan esa realidad, una minora llevaba una vida similar a la europeaque hacan ms marcado el contraste. Los desequilibrios sociales y la cada vez menor identificacin de ciertos grupos obreros con la clase dirigente afectaron el funcionamiento del sistema de gobierno, contribuyendo a su crisis. Para mucho el parlamentarismo no era ms que institucionalidad oligrquica, as el entendimiento entre la autoridad y la ciudadana se hizo cada vez ms difcil. La crtica europea antiparlamentaria y el auge del autoritarismo A fines del s. XIX casi todos los pases europeos posean gobiernos de tipo parlamentario, producto del liberalismo impuesto desde inicios de siglo. En su base estaban la creencia que reinaran la justicia y la paz cuando los pueblos son gobernados por sus verdaderos representantes, que desde el Parlamento controlaran los actos del Ejecutivo. Sin embargo, tras un siglo, las crticas abundaban. Francia: se dio una forma imperfecta del sistema de asamblea. Un autor sintetizaba el parlamentarismo es una especie de anarqua que mina la sociedad organizada.
b.
c.
En ciertos crculos europeos, las crticas iban unidas a preposiciones que reivindicaban el retorno de un Ejecutivo fuerte. Tras el trmino de la Primera Guerra, sumado a la crisis econmica, poltica y social postguerra, se desarrollan tendencias y movimientos de corte autoritario, en reaccin a la debilidad de algunos gobiernos parlamentarios. Estos planteamientos fueron conocidos en Chile, pasando a formar parte de una atmsfera propicia para la crisis.
d.
La violacin de los principios bsicos del rgimen El parlamentarismo con todas sus imperfecciones funcion medianamente hasta 1920 haba estabilidad institucional, respeto a las libertades y una labor legislativa lenta pero que funcionaba. Sin embargo, a partir de ese ao la situacin tender a cambiar notoriamente, una figura cobra especial importancia, el candidato Arturo Alessandri. Su discurso fue claramente populista, anti-oligrquico y crtico a las prcticas polticas tradicionales, sumado a un estilo propagandstico nuevo, las concentraciones de masas, discursos incendiarios y enfoque en el carisma personal. Sus adversarios le vieron con temor, por propagar el odio de clases y sostener posturas demaggicas, considerando inaceptable que un miembro del grupo dirigente recurriera a formulas que ponan en riesgo la estabilidad del pas. Se generaron odiosidades que perduraron. Durante el gobierno de Alessandri, aumento el obstruccionismo de parte de la oposicin parlamentaria, impidiendo que el presidente cumpliera su programa. Los nicos importantes que pudo lograr fueron el impuesto a la renta y la reserva de cabotaje a la marina. No pudieron hacerse realidad la creacin del Banco Central, la reforma del rgimen de gobierno, la solucin definitiva al problema limtrofe del norte, la descentralizacin administrativa, la igualdad jurdica de la mujer, la creacin del Ministerio del Trabajo y Previsin Social, y la separacin de Iglesia y Estado. El factor determinante en la esterilidad legislativa fue el temperamento de Alessandri, quien va gobernar como los presidentes del antiguo rgimen, identificndose con Montt y Balmaceda. No se conformaba con ser el jefe de un Estado parlamentario, y si bien no hizo declaraciones pblicas contra el rgimen, en la prctica se mostr reacio a aceptar sus reglas. Hasta el trmino de su administracin mantuvo la misma actitud. La oposicin se endureci recurriendo al obstruccionismo y una fiscalizacin implacables. En 1923 el rompimiento fue total. La labor del gobierno se vio paralizada de manera irremediable, y el parlamentarismo sufri un fuerte desprestigio.
V.
Notas Finales
El movimiento militar de 1924, aunque sin planificacin previa, respondi al sentir de amplios sectores de la ciudadana. Tena dos objetivos: regenerar el mbito moral y poltico y establecer un rgimen de gobierno para esta nueva vida poltica. El distanciamiento de esos objetivos por parte del gobierno, llev a que en 1925 jvenes oficiales retomaran el sentido de movimiento. Se consider que Alessandri deba ser el encargado de concretar un nuevo texto constitucional. La Constitucin de 1925, que estableci el rgimen presidencial de gobierno, fue obra exclusiva de Alessandri y los militares. Para el plebiscito, los partidos Conservador, Radical y Comunista rechazaron el proyecto que buscaba acabar con el parlamentarismo, y se manifestaron a favor de un rgimen parlamentario perfeccionado. En el fondo, la gran mayora de la clase poltica sigui considerando al parlamentarismo como el rgimen ideal de gobierno. En sntesis, el parlamentarismo criollo se caracteriz por tener una estructura orgnica deficiente, en que el Congreso dispona de los instrumentos para imponer sus trminos al gobierno de una manera difcil de contrarrestar, y por otra parte las minoras gozaban de un poder excesivo entorpeciendo la accin de las mayoras. Estas fallas dificultaron la labor legislativa, al tiempo que entorpecieron la accin del gobierno, restndole continuidad a sus polticas. No obstante, el sistema, al obligar a la bsqueda del entendimiento, hizo posible una gran estabilidad poltica y garantiz con eficacia las libertades pblicas. El parlamentarismo con sus luces y sombras, funcion de manera pasable hasta 1920. A partir de ese ao cambi radicalmente paralizndose su funcionamiento. A la agudizacin de las diferencias sociales se uni el rompimiento del ideario comn que una a la clase dirigente, llegar a entendimiento era cada vez ms difcil, ms cuando el Presidente desconoci las reglas del juego parlamentario. El nuevo rgimen se impuso en contra de la opinin de la mayora de la clase poltica, que an consiente de los problemas del parlamentarismo, sigui considerndolo como el sistema que mejor garantizaba los derechos ciudadanos.
