El Procedimiento
Administrativo
Sancionador en el OEFA
Carlos Salas Ojeda
Asesor legal de la Direccin de
Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de Incentivos
05 de marzo del 2014
1. Mandatos
Constitucionales
Ambiente
A la paz, a la tranquilidad, al
disfrute del tiempo libre y al
descanso, as como a gozar de un
ambiente equilibrado y adecuado
al desarrollo de su vida.
(Art. 2inciso 22)
Libertad
Empresarial
El Estado estimula la creacin de
riqueza y garantiza () la libertad
de
empresa,
comercio
e
industria. (Art. 53)
2. Tribunal Constitucional (TC)
y el Desarrollo Sostenible
TC
En cuanto al vnculo existente entre la
produccin econmica y el derecho a un
ambiente equilibrado y adecuado al
desarrollo de la vida, se materializa en
funcin al principio de desarrollo sostenible.
(Exp.0048-2004-PI/TC)
LGA
La gestin del ambiente se sustenta en la
integracin equilibrada de los aspectos
sociales, ambientales y econmicos del
desarrollo nacional, as como en la
satisfaccin de las necesidades de las
actuales y futuras generaciones. (Art. V del TP)
3. La certificacin y la
fiscalizacin ambiental
IGA
Preventivos
Correctivos
Sistema de Evaluacin
de Impacto Ambiental
(SEIA)
Sistema Nacional de
Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental
(SINEFA)
Certificacin Ambiental
Fiscalizacin Ambiental
Ex - Ante
Ex - Post
4. La certificacin y la
fiscalizacin ambiental
Presentacin
de solicitud
2. Clasificacin
de la solicitud
I. DIA
II. EIA-sd
III. EIAd
3.Evaluacin
Certificacin
ambiental
5.Segui
miento y
control
4. Resolucin
5. Qu es la
Fiscalizacin Ambiental?
Accin de control que realiza una
dependencia estatal dirigida a verificar el
cumplimiento
de
las
obligaciones
ambientales que tiene a su cargo un
administrado - sea ste una persona
natural, jurdica o una entidad de la
propia administracin pblica.
6. Qu comprende la
fiscalizacin ambiental?
Acciones:
vigilancia,
monitoreo,
control,
seguimiento, verificacin y otras similares que se
enmarcan dentro de las funciones de: evaluacin,
supervisin, fiscalizacin y/o sancin.
7. Qu es la fiscalizacin
ambiental directa?
FISCALIZACION AMBIENTAL COMO MACRO PROCESO
EVALUACIN
SUPERVISIN
FISCALIZACIN
Y SANCIN
FISCALIZACION AMBIENTAL COMO EJERCICIO DE
LA POTESTAD SANCIONADORA
8. En qu consiste
cada funcin?
EVALUACIN
SUPERVISIN
DIRECTA
FISCALIZACIN
Y SANCIN
Vigilancia, monitoreo para asegurar el
cumplimiento de las normas ambientales
Verificacin del cumplimiento de
Obligaciones Ambientales
Fiscalizables
Imposicin de medidas
administrativas
Investigacin de comisin de infracciones
administrativas
Imposicin de sanciones y medidas
administrativas
Otorgamiento de Incentivos para el cumplimiento
de la legislacin ambiental
9. Esquema de Transferencia
de Funciones (E, S, F) al OEFA,
en Materia Ambiental
D.S. N 001-2010-MINAM
21.01.10
Hidrocarburos
Electricidad
Minera
D.S. N 009-2011-MINAM
03.06.11
Pesca
Industria
16.03.2012
17.01.2013
Ley 29325 (*)
05.03.09
OSINERGMIN
* Ley del Sistema Nacional
de Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental
22.07.10
04.03.2011
Artculo 3,
DS 001-2010-MINAM
M
H
E
21.01.10
6m
12 m
12 m
10. Organigrama
del OEFA
Consejo Directivo
Tribunal de Fiscalizacin
Ambiental
Presidente del
Consejo Directivo
Direccin de Evaluacin
Direccin de Supervisin
Direccin de Fiscalizacin,
Sancin y Aplicacin de
Incentivos
11. Estructura Orgnica de la
Direccin de Fiscalizacin, Sancin
y Aplicacin de Incentivos (DFSAI)
DFSAI
Sub Direccin de
Instruccin e
Investigacin
COFEMA
12. Funciones de la Direccin
de Fiscalizacin, Sancin y
Aplicacin de Incentivos
Investigar
la
comisin
de
posibles
infracciones
administrativas sancionables.
Resolver en primera instancia los procedimientos
administrativos sancionadores, imponer las sanciones
administrativas y/o medidas correctivas que correspondan y
comunicar de la imposicin de las mismas a la Oficina de
Administracin.
Otorga incentivos a los administrados, cuando corresponda.
Absolver consultas y emitir opinin tcnica en el mbito de
su competencia.
Disear y administrar el Registro de Infractores Ambientales
y el Registro de Actos Administrativos.
Elaborar a solicitud del Ministerio Pblico la opinin tcnica
sobre los casos que puedan constituir delitos ambientales.
13. Procedimiento
Administrativo Sancionador
15 das
Informe
Tcnico
Acusatorio
Direccin
de
Supervisin
Autoridad
acusadora
Inicio del PAS
(Resolucin de
inicio)
Descargos
Autoridad instructora
(Sub Direccin de
Instruccin e
Investigacin)
180 das
Resolucin
Directoral
15 das
90 das
Resolucin
Final
Apelacin
(2da Instancia)
(1ra Instancia)
Autoridad decisora
(Direccin de
Fiscalizacin, Sancin
y Aplicacin de
Incentivos)
Direccin de Fiscalizacin, Sancin y
Aplicacin de Incentivos
Tribunal de
Fiscalizacin
Ambiental
14. Instrumentos Normativos
del Procedimiento
Administrativo Sancionador
Resolucin de Consejo Directivo
N012-2012-OEFA/CD: Regula el
Procedimiento Administrativo Sancionador.
Resolucin de Consejo Directivo N035-2013-OEFA-PCD: Metodologa
para el clculo de multas y sanciones.
Resolucin de Consejo Directivo N016-2012-OEFA-CD: Reglamento del
Registro de Infractores Ambientales
Resolucin de Consejo Directivo N020-2013-OEFA-PCD: Aprueban
lineamientos para determinar la reincidencia.
Resolucin de Consejo Directivo N 010-2013-OEFA/CD: Lineamientos
para la aplicacin de medidas correctivas
Reglas Generales de la Potestad Administrativa, aprobadas por
Resolucin
N 038-2013-OEFA/CD
15. Sanciones impuestas por el
Organismo de Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental
(2010 15 de diciembre de 2013)
Sector
2011
2012
2013
Muta UIT
Multa S/.
Minera
2056.94
15930.26
31803.91
49791.11
S/. 183,224,900.00
Hidrocarburos
659.46
1648.56
25324.94
27632.96
S/. 102,093,585.40
Pesquera
1256.56
1042.81
2299.37
S/.
8,444,841.00
Electricidad
69.32
1462.32
1531.64
S/.
5,663,602.00
Total
2716.4
18904.7
59633.98
81255.08
S/. 299,426,928.40
35000
30000
Minera
25000
Hidrocarburos
20000
Pesquera
15000
Electricidad
10000
5000
0
2011
2012
2013
Fuente: OEFA (Consolidado DFSAI TFA)
16. Medidas
Administrativas
Recomendaciones
Mandato de carcter Particular
Medidas Preventivas
Medidas Cautelares
Medidas Correctivas
Reglamento de Supervisin
Directa
Resolucin N 007-2013OEFA/CD
Reglamento de Procedimiento
Administrativo Sancionador
Resolucin N 012-2012OEFA/CD
17. Mandatos de
Carcter Particular
Base Legal:
Art. 16-A de la Ley del SINEFA, incorporado por la Ley N 30011
(26.4.2011)
Literal i) del artculo 5de la RCD 007-2013-OEFA/CD
Definicin:
Disposiciones exigibles al administrado con el objetivo de que este
realice determinadas acciones que tengan como finalidad garantizar la
eficacia de la fiscalizacin ambiental.
Competencia:
OEFA Direccin de Supervisin y EFA
18. Medidas
Preventivas
Base Legal:
Art. 22-A de la Ley del SINEFA, incorporado por la Ley N 30011
(26.4.2011)
Literal j) del artculo 5de la RCD 007-2013-OEFA/CD
Definicin:
Disposicin a travs de la cual se ordena al administrado la
ejecucin de una obligacin en particular -sea de hacer o no
hacer- cuando se evidencia un peligro inminente o alto riesgo de
la generacin de dao grave al ambiente, los recursos naturales
y la salud de las personas, as como tambin para mitigar las
causas que generan la degradacin o el dao ambiental.
Competencia:
OEFA Direccin de Supervisin
19. Recomendaciones
Base Legal:
Literal L) del artculo 5de la RCD 007-2013-OEFA/CD
Resolucin de Consejo Directivo N046-2013-OEFA/CD
Definicin:
Disposicin mediante la cual se brinda al administrado la
posibilidad de subsanar el hallazgo de una presunta infraccin de
menor trascendencia dentro del plazo establecido por la
autoridad competente.
Competencia:
OEFA Direccin de Supervisin
20. Medidas
Cautelares
Base Legal:
Definicin:
Artculo 146 de la Ley 27444
Artculo 21de la Ley del SINEFA
Artculo 20 de la RCD 012-2012-OEFA/CD
Se dictar medida cautelar para asegurar la eficacia de la resolucin final
cuando exista verosimilitud de la existencia de infraccin administrativa y
peligro de dao por la demora en la expedicin de la resolucin final.
Competencia:
OEFA Presidencia del Consejo Directivo
21. Medidas
Correctivas
Base Legal:
Artculo 136de la Ley 28611
Art. 22de la Ley del SINEFA
Artculo 38 de la RCD 012-2012-OEFA/CD
RCD N010-2013-OEFA/CD Lineamientos para la aplicacin de las
medidas correctivas previstas en el literal d) del numeral 22.2 del artculo
22 de la Ley N29325
Definicin:
() las medidas correctivas tienen por objeto revertir o disminuir en lo
posible el efecto nocivo de la conducta infractora; buscan corregir los
efectos negativos de la infraccin sobre el bien jurdico protegido;
reponer el estado de las cosas a la situacin anterior al de la comisin de
la infraccin.
Competencia:
OEFA Direccin de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de Incentivos
22. Tipologa (i)
Medidas de Adecuacin
Finalidad
Adaptar
las
actividades
del
administrado
a
estndares
determinados, para asegurar la mitigacin de posibles efectos
perjudiciales en el ambiente o la salud de las personas.
Requieren actuacin positiva del administrado obligacin de hacer
ante impactos de carcter menor.
Medidas Concretas:
Cursos de capacitacin ambiental obligatorios, cuyo costo ser asumido por el
infractor y cuya asistencia y aprobacin ser requisito indispensable.
Procesos de adecuacin conforme a los instrumentos de gestin ambiental
propuestos por la autoridad competente
23. Tipologa (ii)
Medidas de Paralizacin o Cese
Finalidad
Cesar la actividad daosa, para evitar que contine la afectacin al
ambiente.
Medidas Concretas:
El decomiso de objetos, instrumentos, artefactos o sustancias empleados para el
desarrollo de la actividad econmica.
La paralizacin, cese o restriccin de la actividad econmica causante de la
infraccin.
El cierre parcial o total del local o establecimiento donde se lleve a cabo la
actividad econmica causante de la infraccin.
24. Tipologa (iii)
Medidas de Restauracin
Finalidad
Revertir los impactos generados debido a la comisin de la
infraccin, restaurando, rehabilitando o reparando los componentes
ambientales afectados.
Medidas Concretas
La obligacin del responsable del dao de restaurar, rehabilitar o reparar la
situacin alterada, segn sea el caso, y de no ser posible ello, la obligacin a
compensarla en trminos ambientales y/o econmicos.
25. Desarrollo de caso 1
(i)
Actividad:
Mina a tajo abierto que contiene concentrados de fosfatos,
trasladados mediante una faja transportadora y cargados mediante
una manga en buques (shiploaders) para su traslado final.
Hechos Imputados:
El mtodo de carga de concentrado a las bodegas del buque
(shiploader) no es el adecuado por cuanto est acreditado que
esparce volmenes de material particulado (concentrado de fosfatos
con partculas finas) que probablemente afecta la zona de influencia
de la descarga.
26. Desarrollo de caso 1
(ii)
Datos Adicionales:
Competencia del OEFA en materia de mediana y gran minera desde
el 22 de julio de 2010. Mediana y gran minera (Capacidad instalada
para 350 TM/d o 2,000 Has.)
Comprende la verificacin de compromisos derivados de instrumentos
de gestin ambiental (Ley del SINEFA)
Compromisos Ambientales:
(...) transporte hasta el puerto mediante faja transportadora tipo tubular y para
la carga de concentrados al barco se tendrn una manga cubierta que ingresa
hasta la bodega del barco.
(...) para la carga de concentrados al barco, el cargador de barcos contar
con una manga cubierta, que ingresar hasta por debajo de la cubierta superior
de las bodegas del barco, esto elimina la posibilidad de que el concentrado sea
arrastrado por el viento durante las operaciones de carga de concentrados
Sancin Impuesta:
27. Desarrollo de caso 1
(iii)
10 UIT (tasada vs. graduable)
Medida Correctiva:
Produccin de efectos Nocivos
Necesidad de imponer la medida para revertir o disminuir los efectos del a
conducta infractora
1. Implementar medidas a fin de que no se genere material particulado en la carga
de concentrados a las bodegas de los barcos. Encapsular instalaciones a fin de
evitar que se genere material particulado en la carga de concentrados a las
bodegas de los barcos.
2. Elaborar estudio detallado sobre el direccionamiento de los vientos y su relacin
con el traslado elico del material particulado, identificando a las posibles zonas
impactadas por sta en su zona de influencia directa e indirecta. En base a dicho
estudio, la empresa minera deber implementar los puntos de monitoreo
correspondientes.
3. Paralizar inmediatamente actividades de carga de concentrados a los barcos
hasta que acredite el cumplimiento de los puntos 1 y 2 precedentes.
28. Desarrollo de caso 2
(i) Actividades de Electricidad
Generacin
La energa es
generada a travs de
Centrales Hidroelctricas (CH),
Termoelctricas, otras
Transmisin
Torres y Lneas de
Transmisin de Alta
o Muy Alta Tensin.
Distribucin y
Comercializacin
Redes de
Distribucin a Media
o Baja Tensin
(Edelnor y Luz del
Sur)
29. Desarrollo de caso 2
(ii) Ttulos habilitantes para la
actividad de transmisin
Concesin Temporal
Concesin Definitiva
Se otorga a efectos
que el titular realice
estudios para
determinar la
factibilidad del
proyecto.
Se otorga a efectos
de autorizar la
actividad.
30. Desarrollo de caso 2
(iii) Requisito para la concesin
definitiva
Concesin Definitiva
Resolucin que
apruebe un Estudio
de Impacto
Ambiental (EIA)
Cabe precisar que en el caso de la actividad minera, se
otorga primero la concesin y luego se tramita los
permisos o autorizaciones, entre ellos, el EIA.
31. Desarrollo de caso 2
(iv) Cundo no se requiere
concesin definitiva para realizar
actividades de transmisin elctrica?
Cuando no se afecte
bienes de propiedad
del Estado.
Cuando no se requiera
la imposicin de
servidumbres por parte
del Estado
No obstante,
debe
cumplirse con
las normas en
materia de
proteccin
del ambiente.
32. Desarrollo de caso 2
(v) Proyecto de AYEPSA
Construccin de lnea de transmisin en 180 kV
entre la CH Pas y la Subestacin Llacuabamba
21/08/2009
Inicia
Construccin
de lnea de
transmisin
23/11/2010
Supervisin
OSINERGMIN
26/01/2011
El MEM
declara
improcedente
la aprobacin
el EIA
solicitado.
18/11/2011
Inicio del
Procedimiento
Sancionador
33. Desarrollo de caso 2
(vi) Imputacin de cargo
Construir la lnea de transmisin 180 kV
CH Pias - SSEE Llacuabamba sin contar
previamente con certificacin ambiental
otorgada por la autoridad competente.
34. Desarrollo de caso 2
(vii) Defensa de AYEPSA
No requera contar con EIA para la
construccin de su lnea de transmisin, pues
este es un requisito para obtener una concesin
definitiva y su proyecto no requera concesin
definitiva.
Cuando inici la construccin de su lnea de
transmisin, no se haba aprobado el
Reglamento de la Ley del SEIA, que aprob el
listado de proyectos que requeran certificacin
ambiental.
35. Desarrollo de caso 2
(viii) Anlisis del caso
realizado por el OEFA
El hecho que AYEPSA no requiriese
concesin definitiva, no lo exima de
cumplir
con
las
normas
de
conservacin del ambiente.
(Art. 7 del Decreto Ley N25844
Concesiones Elctricas)
Ley
de
La LCE fue publicada en 1992, es decir
17 aos antes de que se iniciara la
construccin de la lnea de transmisin.
36. Desarrollo de caso 2
(ix) Anlisis del caso realizado
por el OEFA (ii)
Pero, Qu normas de conservacin del
medio ambiente se encontraban vigentes
en agosto de 2009?
Ley N 27446 - Ley del SEIA, publicada el 23
de abril de 2001, cuyo artculo 3-ya
modificado por el Decreto Legislativo
N1078 el 28 de junio de 2008-, dice:
No podr iniciarse la
proyectos ni actividades
comercio () autorizarlas,
concederlas si no cuentan
certificacin ambiental ()
ejecucin de
de servicios y
permitirlas,
con
37. Desarrollo de caso 2
(x) Anlisis del caso realizado
por el OEFA (iii)
23/04/2001 28/06/2008
LCE
Ley del
SEIA
DL. 1078
mod. Ley
del SEIA
21/08/2009
23/11/2010
Inicia
Construccin
de lnea de
transmisin
Supervisin
OSINERGMIN
26/01/2011
El MEM
declara
improcedente
la aprobacin
el EIA
solicitado.
Precis el artculo 3de la Ley del SEIA
retirando la mencin a que deba aprobarse el
Reglamento para que fuese obligatoria la
Certificacin Ambiental.
18/11/2011
Inicio del PAS
38. Desarrollo de caso 2
(xi) Sancin y Medida
Correctiva
Multa de 40.55 UIT.
Medida correctiva de suspensin de
construccin
y
de
paralizacin
de
actividades de ser el caso. 95% de avance
al inicio del procedimiento.
(Suspendida por Accin de Amparo)
39. Criterios
Resolutivos
40. Ttulo Habilitante
Certificacin Ambiental
Resolucin Directoral N 027-2012-OEFA/DFSAI (15.02.2012)
() la DFSAI consult a la Direccin General de Asuntos Ambientales
Energticos (en adelante, DGAAE), si es que todas las lneas de
transmisin necesitan o no EIA, independientemente que le
corresponda o no concesin para transmisin elctrica. En base a ello,
mediante oficio N 2336-2011/MEM-AAE del 25 de octubre del 2011, la
DGAAE corri traslado a la DFSAI el Informe N 0346-2011-MEM-AAENAE/KCV, donde se concluy que () todas las lneas de transmisin
requieren de certificacin ambiental previa y que es posible que una
Lnea de Transmisin opere nicamente con el certificado ambiental
respectivo (folio 15 del expediente N 126-2011-DFSAI/PAS).
41. El denunciante no
necesita inters legtimo
Resolucin Directoral N 363-2012-OEFA/DFSAI (26.11.2012)
() la denuncia es un derecho que tiene todo ciudadano de poner
en conocimiento de la administracin la comisin de hechos
supuestamente ilcitos. Dicha iniciativa no debe confundirse con la
potestad de la administracin de dar inicio (siempre de oficio) el
procedimiento administrativo sancionador.
11. Adems, el numeral 105.1 del artculo 105de la LPAG reconoce el
derecho de los administrados a formular denuncias administrativas por
aquellos hechos antijurdicos que conociera, sin que por este hecho sea
considerado parte o sujeto del procedimiento; por lo que en el
presente caso no es necesario que el denunciante acredite algn tipo
de afectacin o inters legtimo para que la autoridad administrativa d
trmite a su denuncia.
42. Incumplimiento de
LMP es dao potencial
Resolucin N082-2013-OEFA/TFA (p.15.04.2013)
54. () la definicin de dao ambiental prevista en la Ley N 18611
recoge dos elementos de importancia:
a) El dao ambiental debe importar un menoscabo material al
ambiente y/o a alguno de sus componentes.
b) El referido menoscabo material debe generar efectos negativos,
que pueden ser actuales o potenciales.
()
60. Por ello, si una empresa excede los LMP, causa o puede causar un
dao que () constituye un dao ambiental. En este caso, el
menoscabo material se verifica mediante la debida comprobacin del
exceso de los LMP, es decir, la superacin de los niveles tolerables de
descargas al ambiente, respecto de un determinado parmetro;
mientras que, los efectos negativos de tal menoscabo material pueden
ser actuales o potenciales.
43. Incumplimiento de
LMP es dao potencial
Resolucin Directoral N 482-2013-OEFA/DFSAI (14 de octubre de 2013)
El incumplimiento de LMP involucrar la existencia de dao ambiental
siempre que se acredite una afectacin real o potencial a componentes
biticos (flora y fauna).
Para comprobar si el exceso de LMP genera dao ambiental, primero
corresponde detallar la relacin que existe entre degradacin ambiental,
contaminacin ambiental y dao ambiental. As, la degradacin ambiental
supone la existencia de contaminacin ambiental y/o dao ambiental real o
potencial, mientras que la contaminacin ambiental podra generar dao
ambiental real o potencial.
Asimismo, para determinar la generacin de dao ambiental real o
potencial, la autoridad evaluar el porcentaje en que cada parmetro
excede el LMP establecido por la norma.
44. Compromisos sociales del IGA
son de obligatorio cumplimiento y
el titular asume la responsabilidad
por los contratistas
Resolucin Directoral N 354-2013-OEFA/DFSAI del 6 de agosto de
2013
En aplicacin a los principios de primaca de la realidad y verdad
material, la autoridad consider que, independientemente del
momento en que se formaliz la relacin contractual entre el titular
minero y la empresa naviera, esta ltima actuaba, en los hechos, como
su contratista. En ese sentido, determin que la empresa minera era
responsable por el incumplimiento de los compromisos sociales
asumidos en su EIA-sd
45. La ruptura de nexo
causal es eximente de
responsabilidad
Resolucin Directoral N 402-2013-OEFA/DFSAI del 29 de agosto de
2013
Si bien era obligacin del titular minero realizar las acciones de previsin
y control de modo permanente en el tiempo para evitar la afectacin
del ambiente mientras duraba la actividad minera, la continuidad de
sus labores de remediacin en el rea de operaciones de la Unidad
Minera correspondiente se vio afectada por la invasin de los ex
trabajadores de la empresa minera. En consecuencia, la autoridad
administrativa dispuso eximir de responsabilidad al titular minero por la
conducta infractora, en la medida que esta fue causada por un hecho
determinante de tercero, y archivar el procedimiento.
Gracias
