INTRODUCCION A LA TEORIA Y METODOLOGIA DE LA

GESTION AMBIENTAL URBANA

Roberto Fernndez

CARRERA DE ESPECIALIZACIN Y MAESTRA EN

GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA
FADU UBA
Buenos Aires
2009

1
 TEMA 1
SOBRE LA SUSTENTABILIDAD

EL CONCEPTO DE SUSTENTABILIDAD
Hoy ya podra muy bien hablarse de una insustentable sustentabilidad, del
comprobado alcance de una real insustentabilidad. Al mismo tiempo que se
establece la nocin ecumnica de sustentabilidad ( Cumbre de Rio de 1992 y un
poco antes, en los documentos Our Common Future que haba hecho uso del
concepto acuado por la WWF - World Wildlife Found para referir a las
porciones necesarias de territorio susceptibles de sustentar especies animales en
peligro de extincin ) ya existe comprobacin cientfica emprica que el mundo y la
sociedad mundial ha entrado en una instancia de insustentabilidad avanzada y
quiz irreversible, al menos dentro del modelo evolutivo capitalista1.
Es curioso advertir que el concepto de sustentabilidad o mejor: el de desarrollo
sustentable nace casi al mismo tiempo que se disponen de constancias
cientficas empricas acerca de la insustentabilidad ecosfrica del mundo, o bien,
que es posible proponer un grado de sustentabilidad slo si una parte del mundo
en referencia tanto a sociedades y territorios son insustentables en s.
Una idea non sancta e impresentable de sustentabilidad est pus vinculada a la
sustentabilidad diferencial de una parte del mundo ( una parte de su sociedad y
una parte de su territorio ) a expensas de otra, cuyo tamao puede crecer
ajustndose a las necesidades de mantenimiento de un grado de sustentabilidad
de la parte del mundo favorecida.
El principio hipereconomicista del Consenso de Washington, de inicios de los 90,

1
Uno de los primeros documentos sobre la sustentabilidad entendida como
supervivencia de especies en peligro de extincin fue el de P. Nijkamp, Regional
sustainable development and natural resource use, WB Annual Conference on
Development Economics, Washington, 1990. En cuanto a los estudios empricos
conducentes a la comprobacin cientfica de la insustentabilidad uno de los mas
reconocidos es el llamado huella ecolgica ( ecological footprint ) desarrollado por
W. Rees, al cul se aludir ms adelante en este mismo texto. Por ahora diremos
que si la huella ecolgica per cpita promedio Rees calcula la HE de un
habitante de Vancouver en Canad, una ciudad desarrollada pero no efluente y
excesivamente dispendiosa, llegando a un ndice de unas 4 hectreas de
naturaleza por habitante y multiplicando tal ndice por la poblacin mundial (
digamos unos 6 mil millones de personas, aunque ya es algo mas, debido al
incremento anual de unos 120 millones nuevos habitantes ) se obtiene la cifra de
24 mil millones de hectreas, ms del doble de las 10 mil que extremando la
mayor intensificacin productiva tiene actual y absolutamente la ecsfera. De
modo que segn este ndice ya tenemos una flagrante y absoluta
insustentabilidad: nos falta medio mundo natural o nos sobra media sociedad. De
hecho, dado el hecho que un cuarto de poblacin mundial se encuentra debajo del
umbral de pobreza, est ocurriendo fcticamente el segundo tipo de ajuste.

2
es un tpico instrumento de sustentabilidad diferencial2.
De manera que la nocin ideal de sustentabilidad se apoya por una parte,
cientficamente en el aserto de la insustentabilidad ecosfrica global y por otra,
ideolgicamente, en la apropiacin diferencial de quntums de sustentabilidad por
parte de un sector de la sociedad global en detrimento de otra.
En este ltimo aspecto debe entenderse la globalizacin y trasnacionalizacin
ecumnica de la economa tanto como la devaluacin de la autonoma poltica de
los viejos estados nacionales como las condiciones esenciales para que ocurra tal
apropiacin diferencial de la sustentabilidad global ecosfricamente disponible.
As como los cientficos apuntan a definir nociones ligadas a una creciente
complejidad sistmica y a una imbricacin progresiva de todos los procesos y
actividades incluso activadas por la copresencia en tiempo directo de todos los
actores socio-econmicos planetarios que la globalizacin informtico-econmica
ha suscitado - los polticos y administradores del poder socio-econmico global
abonan teoras concretas basadas en la asistematicidad y en la ruptura planificada
de interacciones y conectividades de tal mundo complejamente unificado.

SUSTENTABILIDAD VERSUS COMPETITIVIDAD

De all que pueda hablarse de una sustentabilidad competitiva, o sea de una
sustentabilidad relativa de una parte de la sociedad y del territorio obtenida a
expensas de mermas de sustentabilidad de otras, actuando regresivamente si se
quiere, en orden a tal sistematicidad compleja de la actual globalizacin.
La sustentabilidad competitiva sera la puesta en accin dinmica de procesos de
activacin de lo que antes llamamos sustentabilidad diferencial, que es como
referirse al trmino exitoso y estabilizado de un proceso competitivo.
Lo que implica adicionalmente ensanchar las brechas entre racionalidad (de la
bsqueda de calidad de vida generalizada, es decir esa racionalidad todava
tributaria del pensamiento iluminista) y poder (ligado a la exacerbacin de la
diferenciacin socio-territorial, obtenida no transaccionalmente va intercambios
puros de mercado sino mediante el ejercicio violento de tal poder: vanse todas
las guerras punitivas recientes organizadas por USA).
2
El libro El Informe Lugano, de la poltologa Susan George, miembro del
globalifbico colectivo Attac Editorial Icaria, Barcelona, 2000 es, dentro de la
forma ficcionalizada de una utopa al estilo swiftiano, una trgica satirizacin de
supuestas decisiones tomadas por un poder mundial que, a la luz de un
diagnstico multidisciplinar de expertos dedicados a pronosticar la inviabilidad
general del mundo dentro del modelo capitalista, ofrecen a los referentes de tal
poder mundial ( integrado por representantes desde el board de las grandes
multinacionales hasta los responsables de entes globales como el WB, FMI o la
Oficina de Comercio Mundial ) algunas ideas para llevar adelante polticas de
sustentabilidad diferencial, desde un neo-malthusianismo del control demogrfico
hasta guerras, conflictos distribudos estratgicamente por el globo,
enfrentamientos por recursos, hambrunas, desatencin programada de la
mortalidad infantil, retroceso planificado de metas elementales de calidad de vida
generalizada, etc.

3
Una nueva racionalidad relativiza toda posible nmesis devenida desde lo natural;
un nuevo poder exacerba el riesgo.
La economa, las tecnologas y las polticas del desarrollo poco se interesan en
debates puntuales y tcnicos sobre la explicacin de las causas de la
insustentabilidad, extremadamente confiadas en el mejor de los casos en
saltos hacia delante o apuestas a un futuro redimido por el derrame emergente del
exceso de productividad de una sociedad mundial finalmente dotada de los
medios tcnicos capaces de satisfacer demandas de la sociedad entera.
Incluso desde luego, la tendencia a modelizar escenarios ideales de
sustentabilidad como el modelo triarticulado de Ro 92 tienden a establecer
condiciones relativamente aisladas de cada una de las tres sustentabilidades,
intentando dar pi a cierta clase de acuerdo o negociacin entre los actores
sustantivos y los objetivos especficos de cada sustentabilidad del triple modelo
econmico, social y ecolgico. Hay una suerte de falsa moral ligada a imaginar
una especie de sustentabilidad consensuada basada en una ideal combinatoria de
las metas de cada sustentabilidad especfica3.

TRANSFORMACIONES TERRITORIALES
Nos proponemos entonces, indagar los trminos de los efectos de transformacin
territorial resultantes del nuevo paradigma econmico de la globalizacin. A
nuestro entender la expansin capitalista tarda conjuga dos procesos
contradictorios, consecuentes de exigencias y modelaciones territoriales
devenidas del movimiento del capital: por una parte, en la fase ascendente de esa
expansin que podra datarse entre la inmediata posguerra y la cada del muro
de Berln se presencia el incremento del proceso general de urbanizacin, la
tendencia a una virtual homogeneizacin de un desarrollo de asentamientos
poblacionales concentrados en puntos discretos del territorio; por otra parte, en la
fase descendente (?) que se manifiesta desde la dcada del 90 hasta ahora
una disolucin de los criterios concentratorios urbanos de capital y poblacin
progresivamente tendiente, en nuestra hiptesis, a una ocupacin territorial
intensiva y extensiva, de carcter dispersivo pero a la vez de alta interactividad,
que podra connotar, el inicio de una era o fase de posurbanidad. A su vez, se
globaliza la pobreza urbana un tercio de la poblacin mundial es pobre,
debiendo sobrevivir con un ingreso menor a 2 U$S diarios; hay 40 millones de
nios de la calle slo en Latinoamrica fenmeno ya reconocido pero no
atendido o resuelto por los poderes hegemnicos actuales10.
3
Hay muchos pensadores y polticos progresistas que aceptan que la
armonizacin relativa de las metas especficas y divergentes de cada clase de
sustentabilidad (econmica, social, ecolgica) del modelo de Ro 92 es
directamente una misin imposible y que el concepto mismo de desarrollo
sustentable desplegado en base a tal argumentacin es una cortina de humo
ideolgico para distraer el debate del problema sustantivo que afronta el modo
productivo hegemnico en este momento histrico que es sin ms, como
garantizar la sustentabilidad econmica, es decir mas precisamente, la
sustentabilidad econmica de tal modo productivo.
10
Vese el dantesco documento Cities Transformed. Demographic change and its

4
Entendemos as por escenarios posurbanos, a las nuevas configuraciones
territoriales devenidas de efectos del comportamiento del capitalismo tardo o
globalizado, que diluyen la caracterstica centralidad urbanstica convencional y
avanzada ( reas metropolitanas organizadas alrededor de un polo urbano ) y que
parecen configurar organizaciones de asentamientos extremadamente dispersivos
en vastas reas territoriales, relativamente conectados por hard-systems (canales
y medios de transporte de energa, materiales y personas) y ms an, por soft-
systems (canales y medios de transporte de flujos de informacin).
Una caracterstica adicional y muy importante de estos escenarios posurbanos es
que la dispersividad urbano-territorial y la configuracin de ocupaciones de tipo
extensivo, es muy laxa, variable y no necesariamente dependiente de una
infraestructuracin rgida y pesada de las cuencas territoriales.

SUSTENTABILIDAD Y CIUDAD
Como consecuencia de haberse arribado a un momento del capitalismo avanzado
caracterizable como de economa lquida, en tanto parecen maximizarse las
alternativas para la circulacin del capital, devienen cambios significativos en la
producin de la ciudad y de lo urbano, que suponen primordialmente, el virtual
estallido de la ciudad.
La ciudad se desgarra territorialmente y en estructuras de red, como resultado del
proceso sistemtico y progresivo de incremento de la conectividad, no tanto o no
slo como interaccin de reas de centralidad relativa y/o de centros/hinterlands
territoriales (que haba institudo la figura de una economa de escala), sino como
una hiper-multi-conectividad rizomtica (o sea, no jerrquica o arbrea) que diluye
o relativiza las formas territoriales escalares (como los centros o ncleos duros de
actividades urbanas o los hinterlands o reas regionales tensionadas por alguna
correlacin funcional escalar) instituyendo la figura de una economa de alcance.
Ello estara implicando la cada de importancia de la centralidad estratgica, lenta
y gravitatoria ligada a la acumulacin, que se trueca progresivamente en una
centralidad tctica, fugaz u oportunista y atpica ligada a la conectividad
relacional.
Las consecuencias espaciales territoriales y urbanas de este cambio son
extremadamente significativas y conducentes a procesos rpidos (pero no
necesariamente estables) de transformacin de la funcionalidad territorial y de
prdida de significacin econmica y poltica de los tpicos epicentros del
paradigma gravitatorio de acumulacin: las ciudades.
El desarrollo de las economas globales, originadas en epicentros decisionales
urbanos, tiende a la produccin (y no al consumo) en el sentido de generar bienes
y servicios urbanos no situables en un estado social de necesidad ni programables
en un estado poltico de organizacin.
Los cambios tecnolgicos posfordistas manifestan una progresiva tendencia a
segregar las decisiones locacionales [1] de la proximidad relativa a las fuentes de

implications in the developing world, preparado por el National Research Council

de USA, The National Academic Press, Washington, prepublication copy, 2003,
informacin a la que puede accederse en el sitio www.nap.edu

5
materias primas y / o de recursos energticos, [2] de la oferta de mano de obra de
baja y alta capacitacin y [3] de la proximidad relativa a focos poblacionales de
consumo. Lo cul conlleva a un proceso que ayuda a la indiferenciacin locacional
de las actividades productivas.
De all surge la transformacin territorial como negocio o emprendimiento en s y
como base abierta y especulativa de desarrollos oportunistas o actuaciones
hbridas aptas para acoger alternativas productivas marcadas por el efecto
competitivo de innovacin11. La capacidad de innovacin territorial es as, muy
alta y nada previsible de ventajas comparativas espaciales o preexistencias
locacionales y urbanas.

PLANEAMIENTO URBANO Y SU CRISIS

Tradicionalmente, desde hace poco ms de un siglo, dicho control estaba ejercido
por la teora y prctica del planeamiento ( en tanto y sobre todo, sistemas
prescriptivo-normativos de disposicin de las actividades en los territorios: ste
considerado en sus diversas escalas administrativas y de gestin, como la regin
o una jurisdiccin especficamente urbana o bien, incluso, de parte de ella ).
El planeamiento planning, y sobre todo, la sub-especie de la zonificacin o
identificacin de reas de homogeneidad o relativa heterogeneidad, zonning fue
antepuesto de un sistema prescriptivo previo, el urbanismo (urbanisme en la
tradicin francesa y statdtbau en la tradicin germnica ), del cul resulta en cierta
manera tributario, aunque ste refuerza un nivel de normacin o prescripcin
dominantemente morfolgico (en las corrientes paisajsticas del arte de
embellesiments urbanos de raigambre parisina) y / o morfo-tecnolgico (en las
corrientes ingenieriles alemanas orientadas al diseo de soportes o redes de
infraestructuras duras).
Las primeras expresiones de las prcticas planificatorias urbanas refuerzan su
voluntad constitutiva de elementos de control del desarrollo urbano: sea en la
organizacin de la expansin periurbana (con la larga tradicin que va de los
ensanches decimonnicos a las garden-cities, los suburbios habitacionales como
los constitudos por las siedlungs de entreguerras, las villes-nouvelles francesas o
las new-towns inglesas y norteamericanas) o en las intervenciones de
recentralizacin (desde el plan parisino del prefecto Haussmann hasta los
fragmentos renovadores y el urban renewal de los aos 60 e incluso las prcticas
de gentrification a antiguas reas centrales de valor patrimonial social e
inmobiliario). El as llamado planeamiento urbano, como dispositivo de control,

11
Existen muchas interpretaciones de los cambios tecno-productivos y
econmicos recientes en relacin a sus efectos territoriales. Para el caso europeo
es interesante la compilacin realizada por A. Tosi A. Cardia (ed.), Il Territorio
dellinnovazione, Editorial F. Angeli, Miln, 1987. En esta antologa en que
figuran ensayos de D. Miller, P. Veltz, M. Savy y J. Van Kerchove se recoge el
debate en algunos pases europeos como Francia, Italia y Gran Bretaa, y se
analizan los efectos reterritoriales de la dispersin productiva en nuevas figuras
como los science parks o las entreprise agencies as como los posibles efectos de
neo-concentracin devenidos del desarrollo de los polos de innovacin R+D.

6
puede ser caracterizado como un arte de capturas, una bsqueda, a menudo
aleatoria, de los criterios lgicos de localizacin de actividades en los territorios.
Es evidente que el paradigma del planeamiento constituido en la segunda mitad
del siglo XX, fue fuertemente connotado por las metforas gravitatorias,
provenientes de los modelos matemticos astronmicos, en el sentido de suponer
que las actividades territoriales tienden hacia un modelo ideal gravitatorio de
disposicin en el soporte territorial, de lo cul emergi una teora de interpretacin
de esas hiptesis de equilibrio (que pudo desplegarse desde los modelos
hipertericos de Christaller o Thnen hasta la organizacin espacial territorial de
Isard o los modelos polarizados de Perroux) segn la cul las fuerzas econmicas
ms o menos institucionalmente reguladas mediante el doble sistema de
restricciones o normas/planes y estmulos o beneficios crediticios y/o fiscales
podan encontrar un locus territorial ideal y estable.
El desarrollo del capitalismo avanzado ha puesto notoriamente en crisis estos
dispositivos de control en trminos generales, de la supuesta locacionalidad ideal
territorial del capital y en trminos especficos, de la lgica de produccin de la
ciudad.
La globalizacin de la circulacin del capital financiero es como un aceite que
fluye entre las rigideces sociales y culturales de las diferencias territoriales, de tal
forma que de las mezclas de lo rgido-territorial y de lo fluyente-financiero surgen
infinitas variaciones, por otra parte, aceleradas y oportunistas.
En algunos casos estos procesos pueden resultar de alta relevancia en grandes
espacios econmicos, como por ejemplo, los proyectos de configuracin de
enlaces biocenicos en varias latitudes sudamericanas (enlaces Maracaibo-
Buenaventura, San Pablo-Lima, Baha Blanca-Concepcin, etc.) o las
reestructuraciones territoriales devenidas de iniciativas de transformacin espacial
ligadas a movimientos significativos de capital pblico y privado como el desarrollo
del sistema de ciudades del Sunbelt americano (Los Angeles, Houston, Austin,
Dallas, San Antonio, Atlanta, Miami) emergentes de la poltica de las interstate
freeways de los aos 50 o la conformacin de vastas reas especializadas-
integradas en Europa, como el sistema del Randstadt holands o el Ruhrgebiet
alemn.
Los parmetros globales del rendimiento del capital globalizado (en el sentido de
no sujeto a ninguna lgica preestablecida de localizacin gravitatoria) funcionan [1]
como los verdaderos medios de control de la experimentalidad en las
transformaciones territoriales (por encima de cualquier clase de control
prescriptivo-normativo tradicional, como los cuerpos legales nacionales) y [2] como
precondiciones de la competividad urbana.

NUEVA PLANIFICACION ESTRATEGICA

La capacidad de innovacin territorial es muy alta y nada dependiente o previsible
de ventajas comparativas espaciales y / o preexistencias urbanas. As, puede
entenderse que la ltima generacin ( ltima? ) de dispositivos de planificacin la
as llamada planificacin estratgica, devenida doblemente del planning
estratgico-militar y del planning empresarial se haya tornado en un mecanismo
de exploracin y captura de las tendencias y apetencias de dicha movilidad del
capital, internalizando en la toma de decisiones de un asentamiento cualquiera, las

7
condiciones de competividad impuestas en realidad por los movimientos
experimentales del capital en el territorio.
Un ejemplo notable de la aplicacin del strategic planning para identificar
oportunidades en el desarrollo de los procesos de circulacin del capital lo
configura el montaje del plan estratgico de Barcelona14, cuando funda toda su
estrategia de redesarrollo en el apoyo a la transformacin de la economa urbana
de un rol histrico dominantemente secundario o industrial al despliegue de un rol
terciario avanzado, pasaje que reclamar un ajuste territorial de la escala al
alcance (o de la concentracin a la dispersin).
El supuesto acomodamiento adaptativo de la prctica y pensamiento urbano-
arquitectnico a las nuevas circunstancias de produccin urbana, dado en los
conceptos de talante posmodernista de city-collage, plan de proyectos o ciudad de
proyectos-fragmentos tampoco parece resultar una respuesta adecuada a tales
nuevas circunstancias.
En efecto, los planes urbanos tipo collage no asumen adecuadamente las
exigencias de hiperconectividad y flujo, no aceptan el marcado carcter
contingente u oportunista de los desarrollos neo-inmobiliarios ni acomoda sus
rasgos de estaticidad y marcada definicin espacial y funcional de sus fronteras
(los bordes del fragmento dentro del collage urbano) a tales exigencias.
En cierta forma, ello explica o el fracaso o las contundentes maniobras de
adaptacin que tuvieron que soportar la mayora de los proyectos emblemticos
de la nueva generacin de planes-proyecto, como los resonantes casos de Canary
Wharf, Nova Icaria, Milano Due, Firenze-Novolli o Battery Park.
El planeamiento estratgico, en tanto mecanismo decisorio pseudosocial
democrtico (dado el encubrimiento de su innata caracterstica de expresin de
hegemonas en la lgica de movilizacin del capital) ha asumido bastante mejor
que el el planning de proyectos, el principio de xito en la toma de decisiones en
aspectos de produccin de ciudad y ciudad-territorio, que es sin duda, la obtencin
de la mejor instancia de competitividad, demostrada segn la performance de la
hiperconectividad.
La crisis del paradigma tradicional de la planificacin (urbana y/o territorial) se da
entonces, en tanto imposibilidad de articular control y produccin de lo urbano-
territorial.
La economa emerge como cuestionadora de la eficacia y pertinencia de la
planificacin, no slo al seno del propio movimiento de la economa (no hay
ejemplo ms ntido del fracaso de la planificacin que en el ocaso de la
planificacin econmica y bsicamente de la planificacin econmica pblica,
demasiado tensada a supeditar sus decisiones de inversin, cada ves ms
magras, como subsistema del movimiento de la economa privada multinacional)
sino tambin y sobre todo, respecto de la planificacin espacial (regional, urbana,
local).
La planificacin espacial convencional o gravitatoria es considerada como
demasiado lenta respecto de la velocidad del movimiento de los flujos economico-

14
Plan Estratgico Econmico y Social Barcelona 2000, Ayuntamiento de
Barcelona, 1990.

8
financieros, sobre todo por sus rigideces en sus sistemas de informacin o base
de datos y de toma de decisiones.
A esto se une la programada obsolescencia y crisis del sector pblico.
Por otra parte existe un proceso de redemocratizacin de las sociedades urbanas
que tiene varias caractersticas crticas de este fenmeno general de cambios en
la produccin de la ciudad y de cada de los dispositivos de control, as como,
inversamente, otras caractersticas funcionales a tal fenmeno.
Una caracterstica crtica ntida es la emergencia de un paradigma alternativo a la
planificacin burocrtica, dado en el desarrollo de formas de gestin participativa.

GESTION COMO SUSTITUTO DE PLANIFICACION

El paradigma de la gestin aparece como fundado en

[1] la organizacin de la participacin de los agentes sociales implicados en las

transformaciones urbanas y territoriales,
[2] la formulacin de una crtica a la falta de transparencia del proceso de
produccin de ciudad y de lo urbano y
[3] la asuncin de un rol ms bien ocupado de la mitigacin de los problemas
antes que de la decisin en los procesos.

Como condicin consecuente de las caractersticas apuntadas aparece un nuevo

debate sobre la esencia de lo local. Qu es lo local?
Tradicionalmente es el grado de identidad de pertenencia a una estructura social
profunda (la comunidad o gemeinschaft) no a la estructura social
instrumentalista (la sociedad o gesselschaft) -, la convencin endgena de
establecer cierres a la posible mutacin brusca de esa comunidad y el acuerdo
geopoltico de articular comunidad y locus territorial.
Sin embargo, contemporneamente lo local se re-presentara como la
maximizacin de la participacin en los beneficios de la productividad posturbana:
es decir, en participar, en alguna forma, de las nuevas instancias de la economa
de alcance que vienen a convertir a las ciudades no ya en polos gravitatorios de
concentracin/acumulacin sino en focos atractores de flujos post-gravitatorios.
Posiblemente estemos de cara a un momento histrico que presenta la modalidad
del fin del plan.
Sin plan y ante la necesaria prosecucin de un orden que proponga condiciones
mnimas de anti-entropa, reemerge la figura del proyecto urbano: proyecto como
unidad de produccin de lo urbano y proyecto como instancia posible de control;
proyecto sinttico-productivo y proyecto analtico-crtico.

GESTION AMBIENTAL COMO GESTION DE PROYECTOS

Las posibilidades de un control social implcito en los dispositivos proyectuales
puede relacionarse con los cambios de la arquitectura social, en lo referente al
desarrollo de los procesos participativos de transformaciones urbanas (como el
proceso de Design by conmmunity o el mtodo take part, ambos de USA19), el
19
Vese el nmero monogrfico Design by community, de la revista Process 3,
Tokio, 1978.

9
peso creciente de los movimientos sociales urbanos (como los fenmenos de los
squatters), la relevancia progresiva de acciones de urbanismo tnico (o
postcolonial como lo designa J. Jacobs en su ltimo libro20) o el estudio crtico
(como los trabajos de M. Aug sobre los no-lugares 21) o positivo (como las
investigaciones de N. Garca Canclini sobre la etnodiversidad urbana mexicana 22)
de las nuevas configuraciones urbanas de transformacin de las viejas entidades
del espacio pblico.
La necesidad de imaginar procesos proyectuales de tipo narrativo que superen el
tradicional sesgo de lo que llama procesos proyectuales lineales es asimismo
propuesta por Richard Sennet como forma posible de institucin de nuevos
medios de control en la produccin de lo urbano.
En otro plano, el proceso de expansin territorial de lo urbano abre una
perspectiva de confrontacin ligada a los postulados de la sustentabilidad
ambiental territorial (Agenda Local XXI24, biorregionalismo25, ecological
footprints26, etc.).
El movimiento de los flujos del capital hacia la indeterminacin territorial o la
perdida de la focalidad concentratoria de lo urbano, sugiere la posibilidad de
debatir tal lgica en torno de una idea de proyecto crtico basado en el paradigma
ambiental y relacionado con los datos de la frgil sustentabilidad territorial para
soportar tal expansin.
Cities Transformed es un reciente estudio encargado por la Academia de Ciencias
de USA que tom el trabajo de realizar un anlisis de la dinmica poblacional
urbana y sus efectos en factores sustanciales de la calidad de vida urbana como la
salud, la educacin, el trabajo o la economa de las ciudades, justamente en
relacin al irresistible impulso a una urbanizacin planetaria casi total, ya que si

20
J. Jacobs, Edge of Empire. Postcolonialism and the city, Editorial Routledge,
Londres, 1996.
21
M. Aug, Los no-lugares. Espacios del anonimato. Una antropologa de la
sobremodernidad, Editorial Gedisa, Barcelona, 1994. Slo los antroplogos,
devenidos en analistas urbanos, parecen dar cuenta de algunas transformaciones
naturales de la vida urbana, como las de la expansin de una pseudo vida social
en mbitos orientados al movimiento continuo, la despersonalizacin y
enmudecimiento y la cada del concepto heidegggeriano de morada o locus, como
en el caso de los shoppings centers o las aeroestaciones.
22
N. Garca Canclini, Consumidores y ciudadanos. Conflictos multiculturales de la
globalizacin, Editorial Grijalbo, Mxico, 1995. A la integracin global - el glocalize
o la ciudad global se le opondra ( o mejor: se le yuxtapondra ) la dispersin
espacial, la ciudad sin mapa.
24
ICLEI, The Local Agenda 21 Planning Guide, Edicin ICLEI-IDRC-UNEP,
Toronto, 1996.
25
R. Sale, Dwellers in the land. The bioregional vision, Editorial Sierra Club
Books, San Francisco, 1985.
26
W. Rees, Ecological footprints and appropiated carrying capacity: what urban
economics leaves out, ensayo en revista Environment&Urbanization, vol. 4-2,
Londres, 1992.

10
slo haba 16 ciudades de ms de un milln de habitantes a inicios del siglo XX, al
final del mismo hay 400, con el agravante que tres de cada cuatro de tales
ciudades se encuentran en las regiones ms pobres del globo27.
El estudio presenta algunas certezas un tanto amargas, contra el optimismo de los
adalides del neoliberalismo econmico y la globalizacin. Justamente, si tal
globalizacin planteaba que algunas ciudades centrales se desplazaban al sector
terciario, ello dejara impulsos para la industrializacin de otras muchas perifricas,
que deban fungir de locomotoras del crecimiento marginal: este estudio constata
que tal transformacin no ocurri, aunque la nueva economa otorga ms
autonoma a las ciudades a la bsqueda de sus oportunidades, lo cul puede ser
ventaja para algunas y retroceso para muchas otras.
Si bien el trabajo hipotetiza que a mayor crecimiento econmico regional, mayor
crecimiento urbano (lo que explicara el crecimiento urbano sudasitico), los
resultados no hacen pensar que tales nuevos habitantes urbanos tengan mejores
estndares de vida que sus orgenes rurales o de asentamientos pequeos: estn
ahora ms cerca de hospitales o escuelas pero a menudo no pueden pagar tales
servicios.

GOBERNABILIDAD URBANA
El crecimiento demogrfico tiende a regularse puesto que hay ms control en las
ciudades pero no mejora la alimentacin o la regulacin de las enfermedades
ms virulentas, como el Sida y otras; empleo informal, como prlogo al flagelo
mayor del desempleo sin redes de contencin social.
La globalizacin econmica tambin ha impuesto en las ciudades, mercados
laborales muy voltiles y algo que antes no ocurra ahora prolifera, cul es la alta
exposicin de habitantes urbanos de cualquier punto de planeta a efectos
emergentes de crisis peridicas de la economa globalizada, como ocurriera en
Indonesia y Mxico, pero tambin en Gran Bretaa y Alemania, donde ha bajado
bastante drsticamente el gasto social, eso que haba sido el combustible del
welfare state desde la segunda posguerra.
La gobernabilidad de las ciudades, por ms que ha crecido exponencialmente su
poblacin y por tanto, las problemticas socio-urbanas son cada vez ms las
problemticas sociales a secas, no ha tenido cambios cualitativos significativos, ni
al nivel de las formas de la administracin poltica ni de los criterios de asignacin
de la inversin pblica.
Lo que los analistas urbanos y socio-demogrficos han ido descubriendo en estos
trabajos, suele ser moneda corriente de la vida cotidiana de las capas populares
de las grandes ciudades (incluso las grandes ciudades de economas prsperas,
que empiezan a enquistarse de problemas como pobreza, marginalidad de
minoras tnicas, violencias e inseguridades urbanas, etc.) pero adems, las
constricciones de la economa real de las ciudades, sus dificultades de
gobernabilidad y financiamiento, su alta exposicin a los vaivenes cclicos y
oportunistas de la economa y el empleo, son adems factores que, directa o

27
M. Montgomery et al, Cities Transformed: demographic change and its
implications in the development world, op. cit. nota 10.

11
indirectamente, inciden en la generacin o intensificacin de problemas
ambientales urbanos y en la vulneracin de umbrales razonables de
sustentabilidad.
Las ciudades, como una presa ms de los fenmenos de organizacin general de
la macroeconoma capitalista avanzada, no poseen adecuados niveles de
gobernabilidad ya que a pesar de la retrica poltica acerca de la preeminencia de
los poderes locales, carecen de condiciones de autonoma y autarqua adecuadas
a sus problemticas reales. A pesar de la gran concentracin que representan en
la formacin del producto bruto territorial, administran una parte ajustada de tal
generacin de riqueza y el financiamiento de las actividades y servicios urbanos
tiende a ser cada vez ms inadecuado respecto de las demandas. Las ciudades y
sus pobladores estn en la primera lnea de fuego frente a las ofensivas en la
privatizacin de servicios de saneamiento, salud y educacin: vivir en las ciudades
tiende a costar cada vez ms e incluso esta carga se hace ms gravosa para los
habitantes urbanos ms nuevos.
Estas circunstancias de iliquidez presupuestaria unida a privatizacin creciente de
prestaciones sociales engendran retos muy grandes a la gobernabilidad, ya que la
administracin de ciudades pasa por satisfacer las demandas de servicios bsicos
de sus habitantes (tanto como controlar adecuadamente a los prestadores
privados de servicios) y tal satisfaccin ha decrecido sistemticamente en el
contexto de las ltimas dos dcadas de un fin de la historia coincidente con la
hegemona absoluta del capitalismo globalizado. Adems la presin tendiente a
obtener ms productividad y competitividad de los actores productivos de la ciudad
engendran cada vez ms marginalidad (del trabajo, del consumo, del transporte,
de la integracin social ciudadana, etc.) con lo cul gobernar ciudades es cada vez
ms dar algunos apoyos a los marginales o excluidos emergentes de aquella
dinmica inexorable de la economa reciente.
Es as que algunas gestiones exitosas recientes en el campo de la gobernabilidad
urbana como los casos de Seattle (con la alcaida de Schell, bajo la gobernacin
de Oregon de Tom McCall) , Barcelona ( bajo el gobierno Maragall ) Roma (con
la administracin Rutelli ), Porto Alegre ( en la intendencia de Genro), Curitiba (en
el municipio de Lerner) encuentran oportunidades ya sea mejorando el
financiamiento devenido de otros gobiernos nacionales o federales, aprovechando
nichos favorables en coyunturas temporales y geogrficas concretas, rediseando
el perfil de participacin pblica y popular en la administracin local y reformulando
la gobernabilidad sectorial tradicional mediante el montaje de programas de
relaciones sinrgicas .

ALTERNATIVAS PARA LA GESTION LOCAL

Podramos concluir este mdulo con una mnima referencia exploratoria a cauces
de accin alternativa a la lgica imperativa del pensamiento nico de la
globalizacin insustentable especialmente manifiesta en la vida urbana,
crecientemente advenida a vida contempornea sin ms, vista la declinacin de la
calidad territorial como sustento y balance de aquellos focos disruptivos de flujos
de energa y materia que siempre fueron las ciudades. Algunos de estos ejes de
reflexin y trabajo podran ser los siguientes:

12
 Crisis de la gobernabilidad urbana y despliegue de formas alternativas de
democracia participativa. El modelo Porto Alegre.
Movilizaciones socio-polticas que incluyen hiptesis de reorganizacin
territorial racional: propuestas del EZL y del MST.
Fortalecimiento de las economas populares (economas alternativas a la
dicotoma entre economas pblicas y privadas: informalidad, autogestin,
microproyectos, etc.).
Crisis de la abstraccin territorial de las macroeconomas neoliberales.
Biodiversidad y etnodiversidad: fortalecimiento de las reivindicaciones de las
minoras urbanas.
Modelos de complementariedad territorial antes que de competitividad
(Agendas Locales XXI versus planes estratgicos). Redes versus ciudades
globales. Culturas de la posurbanidad.

13
 TEMA 2
PROBLEMTICA URBANO-AMBIENTAL EN AMERICA LATINA

AMBIENTE Y CIUDAD EN AMERICA LATINA

La poblacin urbana de Amrica Latina supera los 350 millones de habitantes que
implica un poco mas del 80% de su poblacin total, lo que convierte al
subcontinente en una de las regiones mas urbanizadas del mundo, aunque se
trate de esa urbanizacin sin urbanidad que mencionramos, a esas clsicas
aglomeraciones que sin llegar al extremo de las nuevas ciudades(?) asiticas
imponen la consecuencia de una necesidad imperativamente histrica de
exigencias de un Mercado depredador de mano de obra y un Estado rayano en la
impotencia.
La tasa media de desempleo es apenas inferior al 10% pero la precarizacin
laboral trepa , segn los indicadores que se tomen, del 30 al 70%. Si la referencia
es pertenencia al mercado formal de empleo la irregularidad americana en tal
sentido es del 55%: si en cambio, se mide el acceso econmico a un ingreso
mnimo de superacin del umbral o lnea de pobreza entonces si se puede tomar
el dato del 30%, lo cual empero quiere decir que un tercio de la poblacin urbana
americana es indigente.
Solo en el rea metropolitana de Buenos Aires que tuvo un drstico descenso de
calidad de vida en el ltimo lustro, entre sus 12 millones de habitantes se
computan 3 millones de pobres ( tcnicamente, capas sociales debajo de la NBI,
necesidades bsicas insatisfechas, que supone un ingreso menor a 220 U$S /
mes por grupo familiar ) y 1 milln de indigentes ( que estn debajo de la LP, lnea
de pobreza, que equivale a ingresos menores a 55 U$S / mes por grupo familiar ).
Obviamente tal perfil socio-econmico explica las caractersticas de mermas
graves de calidad fsico-ambiental. Por ejemplo CEPAL informa que el parque de
viviendas de Amrica Latina es de 90 millones de unidades pero a su vez que el
dficit habitacional asciende al 30% de esa cifra, lo cul implica admitir que faltan
unos 27 millones de viviendas asimilables al mnimo habitativo elemental, cifra que
incluye a los sin techo de diferentes clases, desde homeless absolutos hasta
tugurizados y hacinados. En un esquema razonable sera preciso construir unas
2.7 millones de vivienda-ao en las ciudades de Amrica Latina. Actualmente se
construye menos de la mitad de esa cifra, de las que un 75% se trata de vivienda
autoconstruda.
Lo que socilogos enjundiosos llaman vivienda subnormal eufemismo que
permite no referirnos a miseria extrema o enfermedades sociales alcanza el
porcentaje del 60% en Bogot, del 50% en Caracas o Quito o del 40% en Lima o
Mxico. En Ro de Janeiro tanto como en Sao Paulo se admite que hasta un 20%
de su poblacin es favelada.
Por otra parte el problema no es meramente de vivienda como artefacto autnomo
o solucin extra-urbana sino que al contrario, esas expresiones se computan
delineadas sobre enormes problemas infraestructurales visibles en apenas otro
par de datos: de los 90 millones de viviendas citadas, 25 millones no disponen de
agua potable de calidad razonable ( agua de red o de pozos bajo control mnimo

14
de calidad de agua ) y unos 35 millones no poseen cloacas con alguna clase de
tratamiento elemental de las aguas servidas.
Muchas de las mejores ciudades latinoamericanas de mas de un milln de
habitantes tienen mas de tres cuartas partes de sus estructuras urbanas con
cloacas armadas sectorialmente o sea, sin redes integrales y sin control sanitario.
Lima soluciona el servicio de agua de las nuevas expansiones urbanas colocando
tanques en la cota mas alta de la nueva expansin (que inconvenientemente se
hace sobre laderas escarpadas) para aprovechar la distribucin gravitatoria, pero
el bombeo a tales tanques es cada vez mas costoso e ineficiente en las presiones.
En ciudades que tuvieron un perfil razonablemente adecuado hace 7 u 8 dcadas
hoy admiten severos retrocesos: Buenos Aires tena en 1930 un 55% del total de
viajes de transporte pblico bajo regmenes de energa elctrica; hoy apenas se
alcanza al 15%. Sao Paulo tiene un promedio de conmuting (tiempo de traslado
residencia / trabajo / residencia) que supera los 160 minutos, lo que implica que
quiz un tercio de su poblacin, unos 10 millones de habitantes de radicacin mas
marginal destine probablemente mas de 4.5 horas diarias de traslados .
Los datos, centrales para una mirada ambiental y sustentable, del hbitat urbano
latinoamericano referentes a produccin y tratamiento de basura urbana y de
consumo de suelo para usos preurbanos son igualmente crticos e indicativos de
los problemas a afrontar en orden a la posible planificacin.
Las grandes metrpolis americanas producen entre 0.8 (Buenos Aires ), 1.2
Mxico) o 1.3 (Sao Paulo ) kilos per cpita de basura diaria lo que es bastante
poco comparado con ciudades de mas alto perfil de consumo pero que dado los
tamaos respectivos de esos ejemplos implica entre 10 millones T-da ( Buenos
Aires) hasta 22 para las otras dos grandes metrpolis citadas que adems ocupan,
valga el dato, las posiciones 1 y 2 de rango de tamao de ciudad en el ranking
mundial. El problema es que apenas entre un 38 y un 42% de esos volmenes
alcanzan el discutible estandar de alguna clase de tratamiento que en general se
reduce al ms elemental relleno sanitario.
El consumo de suelo periurbano es otro dato flagrante de la baja calidad ambiental
de las grandes aglomeraciones latinoamericanas, ya que una consecuencia de la
planificacin imposible en las ciudades de Amrica genera ocupacin sin mas del
suelo disponible, en muy baja densidad y nula infraestructuracin. Un par de datos
al respecto: el rea metropolitana de Mxico pas de tener 28000 hectreas en
1950 a 147000 medio siglo despus; en enclaves urbanos dispuestos en territorios
tpicos de oasis como la implantacin de Santiago de Chile o Lima, dentro de
estrechos valles - se pierden casi unas 1000 hectreas al ao fruto de la mera
expansin informal de las ciudades.
Por ltimo los problemas de gerencia urbana en Amrica Latina son muy graves
por la escasz presupuestaria: un estudio patrocinado por CEPAL que tiene
datos de hace una dcada pero que seguramente los mismos se han agravado en
ese lapso indicaba que el promedio anual de contribuciones impositivas
(impuestos y tasas por servicios ) que pagaban habitantes de unas veinte
ciudades americanas de un rango que iba de 0.4 a 1.2 millones era de unos 40
dlares/ao. Complementariamente debe decirse que los mecanismos de
redistribucin de los impuestos captados a escala nacional son de los mas
retrgrados a nivel mundial, incluso en los nicos 3 estados nominalmente

15
federales (Brasil. Mxico y Argentina) que se agregan en el continente a USA, el
restante organismo nacional de corte federativo.
Es probable que hayamos alcanzado globalmente un estadio posplanificatorio en
referencia genrica al atributo moderno de modelar prospectiva y racionalmente
un futuro deseable que es lo que supuso ser histricamente la nocin de plan
tanto en al mbito del capitalismo progresivo ( las sociedades de bienestar ) como
en el del socialismo real: los gobiernos, las economas, las empresas o las
ciudades ya no planifican en el sentido de prefigurar racionalmente la
programacin secuenciada de acciones sujetas a una finalidad objetiva sino que
gestionan, actuando tcticamente buscando la correccin de algunos indicadores.
El modelo administrativo no es hoy actuar en el alcance de las metas y objetivos
de un plan (aunque esa retrica todava se mantenga) sino gestionar un
scoreboard o tablero de control, el cuadro de variacin objetiva y medible de
algunos indicadores, que los politlogos de turno se ocuparn de seleccionar.

CRISIS DEL PLAN Y APOGEO DE MODELOS DE RIESGO

Ese supuesto abandono del paradigma de la planificacin va de consuno con el
incremento del escenario de riesgo en las esferas de decisin de cualquier mbito
o escala. Aumentar el riesgo y alejar la consideracin de eventualidad del suceso
intempestivo son aspectos descriptivos del actual pasaje tcnico del planning al
management tanto del desplazamiento poltico de la relevancia decisional del
Estado a favor del Mercado (o de la previsin prescripta o normada a la accin
caracterizada por el beneficio del actor en cuestin). Una norma no escrita de los
urban business del sector privado es en las ciudades, externalizar los efectos
emergentes de una situacin no estandar: as incluso se pone en los contratos de
servicios con lo cul la planificacin es menos necesaria y la toma de riesgos se
puede aumentar .
Es lo que estara unificando la comprobacin de efectos poscatastrficos en
eventos como la destruccin suscitada por el tsunami de 2004 en Indonesia o por
el huracn Katrina en New Orlens en 2005. En ambos casos no hubo
planificacin urbano-territorial para prevenir y paliar el efecto catastrfico pero
probablemente si haya habido algn clculo de riesgo admisible en alguna esfera
decisional que ya no es la de los gabinetes tcnicos de los planificadores sino
algn board ilustrativo de la militarizacin de la poltica social y urbana susceptible
de utilizar trminos hoy ya tan habituales como bajas, prdidas, daos colaterales,
afectado, damnificado, etc. La struggle for life se ha generalizado y encarnado en
la vida cotidiana de las ciudades.
Si bien esta caracterizacin pudiera ser extendida a cualquier escenario urbano
inscripto en la actual fase de globalizacin del capitalismo, algunos de sus
matices son mas especficos en las ciudades latinoamericanas, en aquello que
algunos autores como Octavio Paz se atrevieron a denominar modernidad
imperfecta, incompleta o ausente, entendiendo a la modernidad, primero como
superestructura de la modernizacin (Habermas) y luego como manifestacin
simblica del orden de la especializacin y especializacin racional iluminista . En
todo caso estas cuestiones son mas ntidas en Amrica Latina por su acelerada
tanto como dbil e imperfecta urbanizacin y por la virtual desaparicin de las

16
sociedades rurales y tambin concomitantemente, de los centros de servicio
rurales o asentamiento de rango pequeo y medio.

DESARROLLO HISTORICO-POLITICO LATINOAMERICANO

El impecable anlisis histrico de la ciudad latinoamericana de Jos Luis Romero4
es, a pesar de su relativamente defectuosa comprensin del populismo poltico
latinoamericano (tambin fue relevante el populismo norteamericano contra
quines creen en la virtud europea de USA), claramente demostrativo de la
imposibilidad de consumar el programa emanicipatorio del liberalismo iluminista en
Amrica, en tanto falencias bsicas en la consumacin de figuras institucionales
tan claves como democracia o identidad entre formacin burguesa y conformacin
de la vida urbana en Amrica Latina.
Los problemas urbanos (y quiz las ventajas) latinoamericanos son as,
estructuralmente problemas sociales y coyunturalmente problemas polticos: hay
poca especificidad de la esfera estrictamente urbana y consecuentemente hay una
pobre tradicin urbanstica.
Como nunca parece haber habido democracia como licuacin de la irreductible
diferencia entre masa o pueblo y lite, solo antidemocrticamente rearticuladas en
los espordicos xitos del populismo ni ciudad conformada como tal en tanto
entorno de clases burguesas (lo que dio origen a la formacin de una renta urbana
sustrada de la renta agraria y motivadora del industrialismo y la posibilidad de
utilizar una franja de esta segunda plusvala en capitalizar la infraestructura bsica
de la ciudad como organismo generador de servicios de urbanidad, pero que
indirectamente tambin dio origen crticamente a la va democrtica posburguesa
del socialismo) consecuentemente es difcil encontrar manifestaciones de un
imaginario planificador, de una sociedad democrticamente organizada y
capitalizada para afrontar un futuro consumador de aquellos servicios de
urbanidad extensivos a toda la ciudadana, escena que paradjicamente, en
Europa, el lugar donde esto se fund hace unos 8 siglos, ahora entra en crisis.
A costa de simplificar groseramente el modo como se manifest el paradigma de
la planificacin moderna a escala de la ciudad y de la produccin de sus planes
arriesgaramos la existencia de dos largas tradiciones: la del plan francs (en tanto
modelo paisajstico-visibilstico y pensado en torno del control formal de las
estructuras urbanas) y la del plan alemn (como las estipulaciones
dominantemente tcnicas e ingenieriles y basadas en la organizacin tcnica de la
infraestructura de la ciudad compleja moderna como ciudad grande y extensa,
multifuncional y densa).
Si bien se puede aceptar que la ciudad americana tena caractersticas que hoy
encontramos naturales (en 1910 Buenos Aires tena un servicio privatizado de
agua potable y las primeras cloacas de la ciudad, realizadas hacia 1880, haban
sido de diseo, financiamiento y operatoria inglesas; Lima arm su estructura
metropolitana tridual el tringulo Lima-Miraflores-El Callao mediante una
operacin a la vez de ingeniera vial y de loteamientos en la que estuvo, en la
dcada del 20, directamente involucrado su presidente Legua, que antes haba
sido abogado de las compaas azucareras de origen norteamericano que
4
J.L. Romero,Latinoamrica: las ciudades y las ideas, Editorial Siglo XXI, 2001.

17
derivaron parte de sus ganancias en esa reorganizacin privatista de ciudad en
torno del trazado de la Avenida Arequipa ) y que por tanto, siempre fuimos
posmodernos y de tendencia fcil a receptar los flujos globales de la economa, lo
cierto es que luego de esa fase denominable de fundacin republicana sobreviene
una ola de populismo vinculable al intento de conseguir un modelo de welfare
state ( en regmenes como los de Crdenas, Pern o Vargas respectivamente en
Mxico, Argentina o Brasil ) que de alguna forma a nivel urbano supuso el arraigo
de alguna clase de planificacin sobre todo ligada a eso que llamamos plan
alemn y a una intencin de trabajar la ingeniera bsica de las ciudades como
obras pblicas tanto como obtener cierta aceptable dotacin de equipamiento
pblico.
La arquitectura de los 40-50 de Mxico (Mendiola, Legarreta, Villagrn) o mejor
an la brasilera (Reidy, Moreira Salles, Vilanova Artigas) es de la arquitectura
moderna mas avanzada del mundo de entonces inmediata posguerra no solo
por la calidad proyectual sino por el contenido de progreso social de los
programas. En Espaa un xito semejante deba esperar los felipistas 80. Un
momento de filo histrico tal que merced al fatdico Consenso de Washington
supuso para Latinoamrica la absoluta suspensin de aquel proceso y el ingreso a
un abrupto modelo de servicios pblicos privatizados, proceso que cont con un
prolijo lavado de cabezas social a cargo de los polticos de turno. Si en USA solo
el 5% de las aguas potables de consumo de red se transa por empresas privadas
o en Alemania el 90% del servicio ferroviario es estatal y es bueno, en las
ciudades de Amrica Latina se procedi a una total cesin de la operacin de los
servicios a grupos empresarios internacionales que en un nmero relevante de
casos implic un descenso en la calidad de los servicios y fundamentalmente, un
cierre de la accesibilidad a los mismos de los sectores populares que no
alcanzaban a los precios de mercado.
Ese fin del modelo del plan alemn y de la sociedad urbana de financiamiento
solidario establece en parte, un modo escapista por el cul los estados locales
superaban su creciente stress de financiamiento y sus limitaciones de
gerenciamiento urbano de los servicios (aunque una de las tremendas paradojas
del cambio que mencionamos supuso que las empresas multinacionales captarn
mas del 70% de los cuadros tcnicos superiores para seguir manteniendo alguna
eficiencia operativa, lo que permite pensar que tales cuadros antes estatales no
eran tan ineficaces ni caros) y por otra parte presupondr la supresin de la
infraestructura a crdito y el pago financiado como alcuota de la tarifa del servicio,
que era la base sustantiva del modelo tecnocrtico de planificacin del plan
alemn.
La llegada plena a unas ciudades muy complejas cuyo desarrollo est en manos
de las empresas de operacin de los servicios, cuya tasa de inversin en
crecimiento de redes y prestaciones en general est por debajo de la media
histrica corregida de inversin estatal establece un ntido acceso socialmente
diferencial a los servicios, aun cuando en algunos pocos casos se plante un
modo llamado de tarifa social (a veces subsidiado directamente por el Estado) y
en trminos generales se arriba a un modelo de crecimiento de las infraestructuras
all donde haya garantas de usuarios en condicin de libre juego de mercado.

18
Hoy los 30 dlares mnimos por disposicin de una tonelada de basura o el 1.2
dlar por acceder a un metro cbico de agua lo debe pagar de modo directo cada
usuario, en sociedades urbanas donde un tercio de su volumen est en rgimen
de indigencia. Si para un salario testigo considerado bsico a nivel de
susbsistencia en 1960 el costo relativo de los servicios urbanos esenciales
(incluido el transporte pblico) no superaba el 7% de tal ingreso, hoy roza el 30%.

19
 TEMA 3
DEL PLAN AL CONTROL

DEL MODELO-PLAN AL MODELO-CONTROL

Las ciudades y sus formas de administracin estn sufriendo el pasaje del
modelo-plan al modelo-control, la deriva de unas formas previsibles y anticipadas
de tender a un futuro posible y deseable ( el horizonte del plan ) segn una
oportuna asignacin de los medios y recursos disponibles ( se planifica porque hay
mas necesidades insatisfechas que ofertas de servicios y por tanto planificar es
organizar la asignacin priorizada de los recursos ) hacia unas formas mas
azarosas e imprevisibles que de todas formas, en un determinado contexto de
convivencia social, hay que regular de forma de impedir excesos ( daos
colaterales ) o efectos que engendren nuevos problemas y nuevas demandas
insatisfechas.
Obviamente esta traslacin tiene que ver con el acceso a las formas posfordistas
de la economa globalizada, al retroceso del Estado a favor de cierta omnipotencia
del Mercado ( incluso para encontrar de manera natural, sus puntos de equilibrio o
inflexin: supuestamente el Mercado nunca ir estructuralmente contra los
consumidores, aunque puede que los reemplace: vese el actual inters en los
llamados targets segmentados, o sea, en orientarse a vender cosas a una porcin
singular del mercado global ), al concomitante trnsito en la vida de las ciudades,
del actor ciudadano al actor consumidor y finalmente a la necesidad de modificar
las conductas regulativas de la administracin del Estado en relacin al creciente
imperativo de una sociedad de riesgo progresivamente mas alto. Ulrich Beck y
Niklas Luhman han escrito sendas obras cruciales en la caracterizacin del actual
pleno arribo a lo que llaman una sociedad de riesgo, que introduce la urgencia de
una sociologa del riesgo.
Hace unos aos se incendi una discoteca en Buenos Aires y murieron all casi
doscientas personas. El debate se centr no en analizar y evaluar si exista una
adecuada planificacin (si el uso estaba permitido en esa localizacin, si los
estandares urbansticos estaban cumplidos, etc.) sino en considerar la ineficacia
de los instrumentos de control, desde la vigilancia de los encargados de
inspecciones tcnicas hasta las garantas de procedimientos que deba ofrecer
todo el dispositivo de actuacin en la emergencia. Es decir, no hubo mayor nfasis
en discutir el modelo-plan (o la falta de l ) sino la calidad del modelo-control.
La sociedad asume que puede existir muy plausiblemente un evento catastrfico
(porque en un esquema mercadocntrico se estara avalando asumir riesgos, por
ejemplo, de instalar una actividad determinada en un lugar equivocado) y en tal
caso manifiesta preocupacin por la calidad de los controles no por una decisin
planificadamente racional que hubiera minimizado el peligro simplemente
reduciendo la exposicin de riesgo .
El caso de la destruccin del centro histrico de New Orlens, adjudicado a la
fuerza sobrenatural del huracn Katrina, es equivalente. No es casual que qued
afectada el rea urbana de los sectores de menores recursos, aquellos que no
haban podido, va mercado, financiar mejoras preventivas o simplemente
aquellos, tambin va mercado, que debieron y no pudieron, relocalizarse

20
oportunamente. El debate ulterior al evento tampoco se centr en las condiciones
de un modelo-plan sino en las cualidades o mas bien las fallas, del modelo-control:
si existi un adecuado monitoreo preventivo del evento, si funcion la alarma de
abandono urgente del sitio, si la defensa civil minimiz los daos colaterales, etc.
De modo que esta oscilacin del plan al control parece ser un dato central de la
gestin urbana, dado que las ciudades se convierten en el primer teatro de
operaciones de esta fase actual de la globalizacin econmica, poltica y cultural.
Lo que pasa en las ciudades americanas es sintomtico de este proceso y en
Latinoamrica en tal sentido, parece muy ntida cierta influencia de problemas y de
instrumentos emanados desde la experiencia estadounidense.

ALTERNATIVAS DE GESTION URBANA

Desde tal punto de vista concluimos con un corto resumen de esas tendencias o
manifestaciones tanto problemticas como operacionales dentro del actual trabajo
de gestin urbana en la escena americana. El aluvin de palabras
norteamericanas que usaremos es un sntoma mas de la relacin que hoy existe
entre las experiencias de USA y las de Amrica Latina.

Design by Community: under-city patchwork

Lo que genricamente se llama en USA Design by Community es una derivacin

del activismo radicalizado socialmente microcsmico que se engendr all desde
mediados de los 60, en parte como consecuencia de la accin de viejos patriarcas
como Lewis Mumford y Murray Bookchin, en parte como influencia del rol de
algunos nuevos activistas urbanos como Robert Goodman o David Lewis, quines
tambin ensean versiones mas advocrticas o gestionarias de la planificacin
urbana as como suelen practicarla desde la consultora institucional. Lo mismo
vale para Lawrence Halprin y Jim Burns, que son los autores de la metodologa
Take Part, editada en un libro con ese nombre y que implica un trabajo
concertativo en talleres . Con o sin ayuda de los poderes locales ( al menos con su
aquiescencia, pero en general recurriendo a fondos indirectos como los de
diversas ONG s) se multiplicaron micro-intervenciones genricamente en reas
urbanas deprimidas a menudo del tipo ocupadas por minoras tnicas y en los 60-
70, raciales.
El nmero antolgico de la revista Process5 denominado Community Design:By
the people, registra esta clase de trabajos, con ejemplos como el bastante
mencionado Wey Project en Los Angeles que fue la construccin de un espacio
pblico popular con muy alta participacin comunitaria o los proyectos
consensualistas promovidos por el American Institut of Architects (AIA) en
Denver, Long Branch, Trenton y Birmingham, dentro del modelo de accin
expeditiva que hacia 1976 llevaron adelante varios colectivos de trabajo dentro de
la organizacin R/UDAT ( Regional/Urban Design Asstanse Teams ) con la
actuacin de algunos team leaders versados en multiactoral planning como Jules
Gregory o Stanton Eckstut.
5
Revista Process, 3, Tokio, 1977

21
Estas tareas han confludo, dentro del espritu small is beutiful a actuaciones
pequeas del orden del planning de proyectos, pero en vez de orientarse hacia un
tipo de segregacin diferencial ascendente ( el modelo gentrification ) operaron
mas bien en una densificacin de mejoras urbanas parciales en los cuadros de
necesidades de sectores marginales. Por tanto se prestaron bastante
naturalmente a aplicaciones frecuentes en el mbito de las ciudades
latinoamericanas donde se han multiplicado organizaciones de ayuda tcnica y
financiera para esta clase de microemprendimientos.
Desde una perspectiva mas integrada en cuanto a polticas urbanas es de
destacar la accin que llev adelante el prefecto Luiz Paulo Conde junto a su
planificador jefe Sergio Magalhaes en Rio de Janeiro realizando los programas
Favela Bairro y Rio Cidade, dos conjuntos de pequeas actuaciones ( ellos usaron
la expresin acupuntura urbana ) la primera unos 90 proyectos en reas
marginales y la segunda otro tanto en reas urbanas mas centrales y formales.

City comfort o la microplaneacin. Homeopatas urbanas

Otra referencia interesante en orden a la generalizacin de prcticas urbansticas

de baja intensidad es la representada por los microproyectos que el socilogo
David Sucher desarroll en Seattle y que fue compilado en un libro titulado City
Comforts, que antologiza un centenar de pequeos mdulos de intervencin en el
espacio pblico de esa ciudad, que ha ido consolidando un perfil de laboratorio de
investigacin urbanstica ya que all se superponen y complementan al citado
planteo de Sucher, el modelo de planificacin integral Seattle 2000 ( que se
propone aggiornar el plan que Olmsted prepar para esa ciudad a inicios de siglo
y que potenciaba una clase de urbanizacin montada sobre un cuidado manejo de
los recursos naturales en que se sustenta esta ciudad ), el modelo de planificacin
sectorial el Plan of Commons llevado adelante por el alcalde Paul Schell junto
al mecenas urbano (?) Paul Allen ( el nmero 2 de Microsoft que financia muchas
operaciones urbansticas, que concibe como negocios y presenta como
donaciones ) y hasta el desarrollo de una muy promocionada Agenda Local XXI de
sustentabilidad urbano-territorial que contiene una treintena de indicadores
urbansticos ( entre ellos el muy conocido referente al volumen de biomasa de
alevines de salmn en una unidad de agua cercana al puerto ) que tienen que ser
medidos , presentados y defendidos ante la sociedad civil una vez al ao.
Si bien en Seattle, por razones de marketing urbano y estadual, se ha podido
desplegar un arsenal tecno-poltico de administracin urbana que hasta ahora
poda considerarse exitoso ( una de sus compaas punta, la Boeing, inicio el
desmantelamiento de su sede Seattle, para pasarse, con mejores ventajas
impositivas, a instalarse en Chicago ) la nocin de city comfort, como un concepto
vlganos el smil, equivalente a las prcticas homeopticas de la medicina,
tambin ha tenido un fuerte efecto multiplicado en muchas ciudades americanas,
por ejemplo en Lima o en Medelln, donde pueden advertirse mdulos de
actuacin de esta pequea escala de transformaciones del espacio pblico.

Social watching: participando del control

22
Un emergente de los tems precedentes se liga a un intento de maximizar la
participacin de los actores sociales dentro del cuadro de modificaciones de las
actuales prcticas urbansticas. Ello en parte es consecuencia del debilitamiento
de la sociedad polticas y los poderes locales, especialmente en Amrica Latina,
de modo que cierto auspicio de mayor participacin ciudadana pretende
constituirse a la vez en paliativo o freno frente a la casi omnmoda capacidad del
Mercado en transformar la ciudad segn sus expectativas de beneficio diferencial.
Curiosamente en USA ocurrira asimismo un fenmeno semejante pero en este
caso mas bien ligado a cierto fortalecimiento del poder de gestin local antes que
su debilitamiento.
Sin embargo una de las formas mas generalizadas de esta eventual tendencia a
mayor participacin se da no tanto en obtener modos efectivos de involucrar a la
sociedad local en tomas de decisin concertadas sino mas bien en incluir en parte
a esos actores en actividades de monitoreo y control de los procesos, dentro
obviamente del antes citado preferenciamiento de ms prcticas de control de
excesos en lugar de planificacin de logros, mejoras o ventajas.
En muchas ciudades latinoamericanas han proliferado ongs dedicadas a
monitorear procesos de cambio que son bsicamente organizaciones de control y
denuncia antes que de propuesta. En casos como los barrios industriales
marginales del Gran Sao Paulo con enormes afectaciones ambientales como la
contaminacin del Ro Tiete o en las luchas que se llevaron a cabo por mas de
20 aos en el puerto peruano de Ilo contra una procesadora de cobre de capital
norteamericano, son referencias, moderadamente exitosas, de cmo la sociedad
civil adquiri modalidades de control de efectos urbanos adversos y llev adelante
luchas por su mitigacin.

Empowerments versus governance

El punto precedente pone en relieve la actual dicotoma y tensin que la teora y

prctica urbansticas americana (del Norte y del Sur) tiene en torno de dos
conceptos politolgicos de evidente fortuna reciente. El empowerment (que
malamente podra traducirse como apoderamiento o fortalecimiento) aludira a la
consolidacin de aspectos que tienen que ver con cierta reemergencia de la
sociedad civil, reorganizada no ya alrededor de factores de ciudadana y sus
formatos de autoridad representativa, sino de colectivos a veces vinculados con
cierto tipo de homogeneidad social (minoras de distinto tipo), a veces asociados a
campaas reivindicativas en torno de algn problema urbano directo. Un ejemplo
ntido de forjamiento de mayor empowerment sera el caso del llamado
presupuesto participativo inaugurado en Porto Alegre y hoy aplicado en muchas
ciudades brasileras y latinoamericanas.
La nocin de governance suele presentarse como evolucin del concepto mas
histrico de gobernabilidad (entendido como la performance autnoma de un
rgano de Estado sobre todo dentro de regmenes sociales de fuerte intervencin,
sean aquellos del auge del welfare state o del socialismo) y tiene que ver con las
vicisitudes de gobernar en un ambiente hegemonizado por nuevos actores
vinculados a las fuerzas del Mercado. Implica pues posibilismo y contractualidad,

23
capacidad de negociar bien con los actores privados, supuestamente a favor de
demandas de la sociedad civil .
Su acuamiento original en los socilogos Renate Mayntz y Bob Jessop implica un
sesgo optimista, tal que la governance estara refirindose a las realidades de una
mayor horizontalidad institucional y actoral y a la posibilidad de la autorregulacin
social. La governance mirada de esta forma, se entiende como cogestin (entre
diversos actores) y como una transformacin del steering (liderzazo de gestin
decisional) que puede transarse entre los diferentes actores.
La governance, como definicin operacional de los agentes de actuacin en
procesos de cambio urbano tiene mucho que ver con acuerdos tcticos y
coyunturales, con el intento de administrar el modelo de planning de proyectos y
tambin con cierto refugio en el mencionado estatus del control pasivo (respecto
de acciones externas al Estado local) en lugar de la planificacin activa,
prescriptiva, normativa o regulativa.
Una parte de la deriva a formas de governance suele asociarse al auge de los
llamados acuerdos neg/reg (negociation/regulation) que implica normas mas laxas
o de un espectro regulativo mas amplio (por ejemplo sustituyendo la prohibicin de
accin o localizacin por la multa de desempeo inadecuado) en donde puede
situarse una mesa de concertacin entre actores negociando un estatus
determinado o indito de la norma flexibilizada.
Los politlogos ms optimistas sealan que hoy una buena gestin urbana solo es
posible por una confrontacin razonable entre los componentes del empowerment
de la sociedad civil y los desempeos de la governance de la sociedad poltica.
Los profesores de Medelln Fernando Prada y Peter Brand han realizado un
estudio interesante6 del componente governance en la nueva (y pos) planificacin
urbana de las cuatro ciudades colombianas mas grandes ( Bogot, Medelln, Cal
y Barranquilla).

El capitalismo urbano o los mega-developers.

Desde luego que advertir una suerte de vaco o implosin en los modos modernos
convencionales de la planificacin urbana en general y de Amrica en particular
tiene que ver con la reduccin de potencia de los agentes pblicos con
representacin social ampliada pero a la vez y quiz con mas relevancia, se
conecta con la emergencia de nuevos actores de los que descuellan los
developers en tanto una figura econmicamente superior y mas compleja respecto
del viejo mercader de suelo, loteador (operando una autorizacin de
fraccionamieno conferida por la autoridad de planificacin) y transador (tramitando
un cambio dominial de uno a otro sujeto privado ) de unidades de suelo preurbano
o urbano. Lo que siempre existi desde que la ciudad funciona con leyes
capitalistas de compraventa de componentes de la misma es decir desde
aproximadamente el siglo XII en Europa y en Amrica desde su ingreso al mundo
colonial en el siglo XV ahora se magnifica y distorsiona en base al rol de grandes
6
F. Prada P. Brand , La invencin de futuros urbanos. Estrategias de
competitividad econmica y sostenibilidad ambiental en las cuatro ciudades
principales de Colombia, Editorial UN-Colciencias, Medelln, 2003.

24
empresas capitalistas de suelo urbano, entre las cules cabe mencionar a la
canadiense Olimpia-York que regente (y quebr en el intento) la megaoperacin
de los Docklands londinenses o el grupo Berlusconi que en Miln se hizo a cargo
desde fines de loas 80 del emprendimiento Milano Due.
En las ciudades latinoamericanas esto no es nuevo: ya mencionamos las
empresas de origen norteamericano que abrieron la Avenida Arequipa en Lima y
que desarrollaron ya desde los aos 20, barrios enteros como Lince. En
Montevideo un solo empresario llamado Francisco Piria, activo al filo de cambio de
siglo, vendi ms de ciento ochenta mil lotes urbanos, posiblemente un tercio de la
ciudad.
Lo que en cambio si es nuevo es la creciente autonoma y ausencia de regulacin
que los grandes empresarios de suelo urbano adquieren en los ltimos 15 aos a
expensas de la anterior cualidad regulativa ejercida desde la administracin de los
planes. En Europa como los casos de la madrilea Corredor del Sur o la
catalana Icaria surgen modelos hbridos o sociedades mixtas estatales-pblicas
cuyo comportamiento para muchos analistas tiene todas las caractersticas
discutibles de los megadevelopers norteamericanos bajo la piel de cordero del
accionista estatal.

Exacerbacin del control: el modelo EIA Ottawa.

El modelo que deriva del plan al control obviamente tiene que ver con el mayor
inters en prcticas autnomas de los grandes operadores privados, ya que en
definitiva no importa que es lo que hagan o se propongan en tanto existan
suficientes dispositivos de control. Este pasaje a un modelo que llamaramos
pasivo o negativo no impulsar y proponer lo conveniente y necesario sino
restringir lo inadecuado (restriccin que la mayora de las veces trueca a
negociacin adaptativa, muy difcilmente a veto absoluto) se identifica con las
operatorias de contralor como la llamada evaluacin de impacto ambiental (EIA).
La ciudad de Ottawa prcticamente dispone de este nico instrumento para
ejercer su funcin de administracin urbana, a travs de un complejo mecanismo
llamado scanning/screening por el cul pasan todas las iniciativas de cambio
urbano (incluso las pblicas ) siendo reconducidas a diversas fases e instancias
de tramitacin, evaluacin y aprobacin.
El mecanismo de trabajar con una suerte de pantalla de opciones y parmetros
por la cul se analizan las condiciones de cada proyecto resulta muy seductor
vista la actual condicin de retroceso en la que est el sector pblico como agente
activo de planificacin pero tiene muchos riesgos, sobre todo por el carcter tipo
grano grueso que tienen las metodologas EIAs. Actualmente una derivacin mas
comprehensiva llamada evaluacin ambiental estratgica, mas integrativa y
sistmica parece ofrecerse para cubrir este rol controlador quiz con mayor
eficacia.

Sinergia proyectual versus planificacin. El caso IPPUC Curitiba

Fuera del desproporcionado xito meditico que tuvo Curitiba la capital

ecolgica de Amrica all se pusieron en prctica algunos conceptos

25
interesantes tales como la idea de desarrollar proyectos interactivos y sinrgicos
entre si, casi configurando de manera inductiva programas y hasta planes. El
sistema de transporte pblico multimodal articulado es un ejemplo de ello como
as tambin el proyecto llamado Lixo que nao e Lixo (Basura que no es Basura)
de gran incidencia socio-ambiental.
El modo con que se trat de manera conjunta aspectos tales como las
inundaciones urbanas resultantes de cuencas intraurbanas desreguladas y la
perspectiva de crear nuevos parques urbanos bajo la forma de humedales o
esponjas capaces de recibir excedentes hdricos transitorios, es otro caso exitoso.
Curitiba aprovech su origen como nueva administracin urbana dentro de
regmenes militares y antidemocrticos de la dcada del 70, en un lanzamiento
bastante autoritario que resolvi manu militari futuros problemas socio-urbanos
como erradicar de su jurisdiccin capas sociales y actividades de posible
conflictividad. Pero tambin dise estrategias muy innovativas de gestin como la
oficina de control de gestin sectorial llamada IPPUC (Istituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano de Curitiba), un pequeo grupo que analiza, investiga,
correlaciona y autoriza la puesta en marcha de polticas pblicas sectoriales.

Brand city. El concepto urbano de strategic plan como derivacin

empresarial

Ciudades como las mencionadas Seattle o Curitiba han ido desarrollando una
verdadera marca, un modo de presentarse diferencialmente dentro de un supuesto
mercado genrico de ciudades a fin de convertir a tal ciudad en un potente atractor
respecto de posibles ventas de servicios tanto a particulares ( lo que es tpico del
actual turismo cultural, donde lo que se venden son determinados servicios
prestados exclusivamente por una determinada ciudad, desde el tango porteo a
la salsa caribea o el Beckett Day de Dubln ) cuanto a empresas, factor ste de
principal relevancia en el posicionamiento como ciudad competitiva de Seattle con
sus firmas-bandera, Microsoft y Boeing ) o Curitiba (Volvo, Renault).
O el caso tan comentado de Barcelona cuando en el marco de su planificacin
estratgica decide implantar una calidad de oferta de servicios urbanos que
trueque su volumen/alcance ( 2 millones de consumidores / 45 kilmetros de radio
promedio de sus prestaciones ) al lanzado en el primer plan ( 10 millones / 300
kilmetros ), lo cul es un temprano efecto a nivel urbano del impacto del just in
time de la economa productiva posfordista que implica competir adecuadamente
en la oferta de esos servicios en un territorio no controlado polticamente sino a
travs del mecanismo de los mercados oferentes y de su calidad de prestaciones
por menor costo / mayor escala o por exclusividad. Lo que impone a las ciudades,
como entidad suministradora de servicios como cualquier empresa de rango
terciario, un cada vez mas sofisticado manejo de la logstica.
En toda esta variacin mas o menos reciente del rol regional competitivo de las
ciudades (entusiastamente saludado como nueva era del desarrollo urbano en el
clebre manual de Manuel Castells y Jordi Borja7) lo que aparece como
7
M. Castells- J.Borja, Local y Global. La gestin de las ciudades en la era de la
informacin, Editorial Taurus, Barcelona, 1999

26
instrumentalmente necesario son los llamados planes estratgicos, originalmente
desarrollados como su terminologa militar por los juegos de guerra ( fra ), luego
pasados como know how a las empresas asociadas al sector militar como Rand o
Bell, extendidas mas tarde a empresas de cualquier clase y finalmente llegadas a
alternativas para la competitividad regional entre ciudades, a partir de las primeras
aplicaciones conocidas como el caso de Stuttgart y poco despus Barcelona, que
lo asoci a las oportunidades coyunturales de una fuerte inversin oportuna de
deespegue como fue la inyeccin econmica del gobierno central para montar los
Juegos Olmpicos de 1992.
Tal vez resulte confuso situar esta clase de instrumento planificatorio dentro de la
tradicin conocida de los planes, en parte porque carecen de intereses
locacionales y a veces de precisin ejecutiva (en trmino de desgloses precisos de
cadenas de proyectos y decisiones) y en parte porque resultan acuerdos macro
entre actores hegemnicos en la dinmica de la ciudad como conglomerado
econmico.
El factor de competitividad que sesga este instrumento por otra parte, suele estar
asociado a crear un branding de ciudades, una clase de atraccin de mercado de
consumo respecto de determinadas ofertas de ciudades similar a la que despierta
la pasin crematstica asociada a marcas que son way of life (Nik, CK, BMW,
MacDonald, Coca Cola, etc.).

La gestin urbana como sustituto de la planificacin urbana

Todo lo cul conlleva, cerrando estas enunciaciones, a sintetizar un cambio

notorio de modalidad en las tareas de administracin del cambio de las
actividades, las funciones y las estructuras de las ciudades, desde el ahora
histrico modelo moderno de lo que llamamos planeamiento (como produccin
tcnica de planes y sistemas normativos) y planificacin (como gestin
administrativa racionalmente articulada al alcance de las metas y objetivos
prescriptos en los planes) hacia lo que podra genricamente llamarse gestin
urbana (urban management), mezcla de habilidades gerenciales y prctica de las
posibilidades de governance como una especialidad mas si se quiere, dentro del
tan prestigioso y actual campo de las BA sciences (Businness Administration),
dentro del cual ambientes tan relevantes como los de Harvard, Princeton, Stanford
o Chicago ofrecen formaciones especficas entendiendo el urban management
como una rama mas del management.

27
 TEMA 4
EVOLUCION DEL SABER AMBIENTAL

DESARROLLO EVOLUTIVO DE LA NOCION DE AMBIENTE

Si bien podra hablarse de una larga historia de relacionamiento diverso de las
sociedades con sus entornos de naturaleza, la cuestin ambiental como
emergencia problemtica de esa relacin es ms bien uno de los efectos de la
modernizacin y de la intensificacin industrial de las tecnologas de explotacin
de la naturaleza como escenario productivo y de la complejizacin de los
asentamientos humanos. En ese sentido, como ha ocurrido en otras dimensiones
de la modernizacin, la cuestin ambiental se ha desarrollado segn un arco de
construcciones tericas que va de lo abstracto a lo concreto, de la modelstica
cientfica a las aplicaciones territoriales localizadas.

1.1 El desarrollo abstracto de la idea de ambiente

La construccin histrica de la idea de ambiente, como un concepto definido en un

nivel abstracto, tiene recientemente, varias vertientes. Una ligada a la historia de
las ciencias, propone la derivacin del concepto de ambiente, desde un campo
denominado de las ciencias ambientales que por ejemplo en Bowler8, se describe
como el desarrollo de una creciente complejizacin en los abordajes especficos
de las antiguas ciencias de la naturaleza: en rigor, unas ciencias ambientales
podran conceptualizarse como aquellas que analizan la complejizacin evolutiva
de las unidades u objetos de la naturaleza, las que establecen algunos lazos de
relaciones entre los sectores tradicionales por ejemplo, entre la biologa y la
fsica y las que intentan internalizar algunos efectos resultantes del proceso
tcnico moderno de la antropizacin de los recursos naturales y sus propiedades.
Una segunda vertiente asume el protagonismo reciente de la ecologa, como
dispositivo cientfico hegemnico para la interpretacin de las relaciones entre las
sociedades y sus entornos naturales, aunque tales relaciones devengan, en esta
perspectiva, muy determinadas por el campo natural. De las varias historizaciones
ambientales sesgadas por la perspectiva ecolgica destaca el trabajo de
Deleage9, que aunque centrado en la historizacin del propio desarrollo de esa
ciencia, se expande para analizar la construccin moderna de la nocin de
ambiente.
Una tercera vertiente se liga a la historizacin de los procesos de gestin
ambiental en tanto manifestaciones que sintetizan los esfuerzos para construir
alternativas polticas referentes a una optimizacin de la relacin entre sociedad y
naturaleza. Uno de los aportes en este sentido es el texto de Bramwell acerca de
la historia del desarrollo poltico de la ecologa, incluyendo el clebre caso de la
poltica blau und boden del partido nazi en el Tercer Reich, presentado por la
autora como uno de los hitos de la utilizacin polticamente incorrecta de las ideas
8
P. Bowler, Historia Fontana de las Ciencias Ambientales, Editorial del FCE,
Mxico, 1997.
9
J. P. Deleage, Historia de la Ecologa,Editorial Icaria-Nordan, Montevideo, 1993.

28
ecologistas10. De manera ms filficamente abarcativa propuestas como la
ecosofa o deep ecology del noruego A. Naess, se postulan como modelos crticos
de la complejidad contempornea, aunque el fundamentalismo resultante sea
polticamente inviable11.
Y un cuarto y final grupo de aportes en el sentido aqu enunciado, proviene de la
crtica ambiental de la economa que por tal razn comparte la dimensin de
abstraccin de los conceptos de esta disciplina, como los de valor, espacio, flujo o
recurso. En este ltimo nivel destacan aportaciones como las de J. OConnor12,
Daly13, Sachs14, Martnez Alier15 y Leff16.

1.2 La aplicacin regional del concepto de ambiente

Si puede hacerse una reconstruccin de cmo se fund histricamente un

concepto o nocin abstracta de ambiente, tambin puede intentarse situar esa
nocin en el seno de su caracterizacin espacial, en un primer nivel de superacin
de su condicin histrico-abstracta, en torno de su relacin con el concepto de
regin, a la sazn tambin dependiente de un desarrollo conceptual abstracto. Las
revisiones ambientalistas de la idea tradicional y economicista de regin ha sido
ejemplarmente traspuesta a un estilo alternativo de planificacin territorial por
autores como I. McHarg, quin construy un marco conceptual y metodolgico
extremadamente riguroso a partir de una serie de estudios de redesarrollo
territorial, la mayora de caractersticas ligadas a la insercin regional de grandes
sistemas urbanos (Washington, Filadelfia, Nueva York, etc.)17.

1.3 La aplicacin territorial del concepto de ambiente

Siendo la regin todava una nocin revestida de abstraccin, el descenso de las

concepciones ambientalistas a una aplicabilidad mayor a las relaciones reales
entre las sociedades y sus soportes naturales, podra verificarse en la idea geo-
histrica de territorio. En efecto, enfoques tales como los de cuenca y sistemas de
asentamientos permiten una mayor precisin y delimitacin de componentes
sociales y naturales, dando curso a modelizaciones ms sistmicas, incluso
10
A. Bramwell, Ecology in the 20th Century. A history, Editorial Yale University
Press, New Haven, 1989.
11
A. Naess, Ecology, communnity and lifestyle: outline of an ecosophy, Editorial
Cambridge University Press, Cambridge, 1989.
12
J. OConnor, Natural causes. Essays in ecological marxism, Editorial The
Guilford Press, Nueva York, 1998.
13
H. Daly, Steady-state economics, Editorial Island Press, Washington, 1991.
14
I. Sachs, Ecodesarollo: desarrollo sin destruccin, Edicin de El Colegio de
Mxico, Mxico, 1982.
15
J. Martnez Alier, De la economa ecolgica al ecologismo popular, Editorial
Nordan/Icaria, Montevideo, 1995.
16
E. Leff, Ecologa y capital: racionalidad ambiental, democracia participativa y
desarrollo sustentable, Editorial Siglo XXI, Mxico, 1994.
17
I. Mc Harg, Design with nature, Editorial Doubleday, Nueva York, 1969.

29
aquellas ligadas a la definicin de balances de entradas y salidas de materia y
energa.

1.4 . La aplicacin urbana del concepto de ambiente

Por fin, la voluntad de espacializar fenmenos de tipo ambiental puede encontrar

an una dimensin espacial todava ms precisa o puntual, al referirse a los
asentamientos urbanos, susceptibles de estudiarse segn el modelo de los
ecosistemas, de modelizarse como grandes organismos de reelaboracin y
consumo de insumos trfico-energticos y excretores de residuos y de
caracterizarse como mbitos concretos de relacin entre demandas del habitar de
un grupo social y ofertas del hbitat de una segunda naturaleza compuesta de
recursos naturales y de densas redes de mediaciones tecno-estructurales.
Sin embargo, esta supuesta concentracin de las problemticas ambientales en
los sistemas urbanos puede obturar el adecuado anlisis de las dinmicas
ambientales, que suelen reenviar a dimensiones extra-urbanas o territoriales de
variable escala y complejidad. La nocin de huella ecolgica es una de las ideas
que, para establecer una medida de la racionalidad ambiental de un asentamiento
urbano, requiere analizar el grado de dispersividad territorial de ste, sea como
demandante lejano de recursos naturales, sea como oferente tambin
hipotticamente lejano, de residuos resultantes del funcionamiento del
metabolismo urbano.

LO AMBIENTAL COMO DISPOSITIVOS Y PARAMETROS DE CONTROL

Las notas precedentes pretenden situar el origen y desarrollo de las ideas
ambientales en el contexto de un cierto desarrollo histrico que se eslabona desde
lo abstracto-cientfico hasta lo concreto-territorial: en tal sentido, dicho desarrollo
remite a entender un determinado posicionamiento epistemolgico de estos
saberes en el evolutivo campo de divisin intelectual del conocimiento. Por lo
dems, el diverso decurso de ambas dimensiones revela el grado de desarrollo
desigual de la cuestin ambiental en las esferas cientfica y poltica respecto del
ms generalizado desarrollo cultural, ciertamente vinculable con una mayor
encarnacin local o territorial de las problemticas ambientales verificable en la
importancia creciente del movimientismo ambiental y la participacin social bsica.
En paralelo a este despliegue de saber bsico, se constituye un posible campo de
saber aplicado, cuya finalidad remite ms bien, a constituir un enfoque crtico
exgeno al desarrollo socio-histrico-tecnolgico, cuya validacin endgena
tienden a ejercer las disciplinas convencionales: lo crtico-exgeno de la mirada
ambiental aplicada a otros saberes constitutivos y regulativos de lo real-natural se
presenta esencialmente como dispositivos de control de aquellas transformaciones
ambientales de lo real-natural histricamente dadas segn el marco del saber /
poder dominante.
En realidad podra decirse que la profundizacin de un rol dominante de control
que el saber ambiental tiende a arrogarse respecto del desarrollo socio-productivo
histricamente constituido, resulta simtrico del proceso segn el cul, dicho

30
desarrollo parece haberse fundado, como lo sostiene Luhmann18, en un progresivo
y sostenido incremento del riesgo: en efecto, un margen del cul dependen
resultados supuestamente evolutivos del desarrollo es llevar a umbrales
crecientes de riesgo las operaciones genricas del desarrollo entendido como
antropizacin de la naturaleza. De all entonces que, si un saber cientfico-
tecnolgico se ha ocupado de aumentar sistemtica y exhaustivamente los
umbrales de riesgo, es explicable que de manera interactiva, emerja un saber
alternativo y crtico que procure definir parmetros de control de ese proceso casi
ldico, de aumentar las apuestas de riesgo, no necesariamente legitimadas ni por
la consistencia cientfica (la banalidad de unas ciencias econmicas que no
contemplan la segunda ley de la termodinmica es un ejemplo de esta
inconsistencia aceptada) ni por la legalidad poltico-jurdica ( dada la reconversin
del Estado en rgano subsidiario del Mercado y la regresin de la Sociedad a
entidad manipulada por el consumo info-meditico ).

2.1 La nocin de indicador de sustentabilidad

Dentro de los criterios generales segn los que, el saber ambiental se define como
un campo de control de los procesos de transformacin social y especficamente
aquellos procesos de referencia espacial territoriales o urbanos uno de los
dispositivos ms utilizados es el de indicador: un indicador no es ms que una
expresin paramtrica de una o ms variables, por lo cul aporta una informacin
acerca del estado ptimo o deseable de aquellas variables y por tanto, del proceso
que ellas describen. La definicin de una plataforma de control de procesos puede
darse mediante una seleccin de un conjunto de indicadores y si ellos son
correctamente monitoreados pueden tomarse decisiones correctivas sobre el
proceso descripto. Si la seleccin de un conjunto de indicadores es lo
suficientemente consistente y comprehensiva, el mecanismo puede garantizar una
condicin de supervisin o comando respecto del campo social analizado. El
ejemplo ms clebre en cuanto a la aplicacin a la gestin ambiental urbana de un
sistema de indicadores de sustentabilidad es el aplicado en la ciudad de
Seattle19. Puede haber indicadores de sustentabilidad o crticos e indicadores de
calidad u ptimos. El desarrollo y aplicacin de este dispositivo de control tiende a
invertir la tradicin prescriptiva del planeamiento clsico: en efecto, si aquella se
18
N. Luhmann, Sociologa del riesgo, Editorial de la Universidad Iberoamericana,
Guadalajara, 1992.
19
Sustainable Seattle, The sustainable Seattle indicators of sustainble community,
Edicin Sustainable Seattle, Seattle, 1994. Se trata de un conjunto de 39
indicadores agrupados en 4 grandes tems: medio ambiente ( 5 indicadores, uno
de ellos es cantidad y calidad de salmones en los ros de la regin ), poblacin y
recursos ( 8 indicadores, uno de ellos es acres de tierra disponibles para 5 usos:
residencial, comercial, espacio abierto, transporte, bosques ), economa ( 9
indicadores, uno de ellos es horas de empleo pagado al salario promedio
necesario para aforntar las necesidades bsicas ) y cultura y sociedad (17
indicadores, uno de ellos es promedio de vecinos que el ciudadano medio dice
conocer de nombre ).

31
ocupa taxativamente de prescribir lo deseable, el modelo implcito de
planeamiento o control propio del uso de sistemas de indicadores se interesa ms
pasivamente en detectar lo indeseable, mediante la comprobacin de la
superacin de algn tipo de umbral.

2.2 Sensibilidad

Una determinada correlacin de indicadores y su monitoreo de variacin

frecuencial es lo que constituye una matriz o modelo de sustentabilidad: otro
instrumento cuya funcin principal, segn el anlisis de las variaciones en las
expresiones de los indicadores de modo que no vulneren umbrales de criticidad,
es tambin la de operar como elemento de control externo de procesos. El
ejemplo ms desarrollado de matrices de sensibilidad como basamento
informtico de una gestin urbana es el montado en Francfort20, experiencia que
tanto como demostrar uno de los picos ms altos de aplicacin de este
instrumento, es a la vez, un caso que evidencia los lmites, sobre en todo en
cuanto a la dificultad de la toma de decisiones en un contexto de exceso de
informacin.

2.3 Impacto ambiental

El concepto de IA tiene una historia ya relativamente larga, desde sus iniciales

aplicaciones vinculadas al anlisis de efectos ambientales adversos en grandes
emprendimientos tecnolgicos como embalses hidroelctricos o carreteras.
La llamada matriz de Leopold, desarrollada por el gelogo A. Leopold para el
anlisis de explotaciones mineras y desde entonces convertida en instrumento
usual de las llamadas evaluaciones de impacto ambiental (EIA) fue propuesta en
la dcada del 40.
La fortuna de este instrumento no fue del todo relevante, toda vez que sirvi para
reducir los costos de externalidades de un proyecto tecnolgico o tambin, para
recomendar paliativos en la propia ingeniera de dichos proyectos, y casi nunca
como un instrumento poderoso de control que decidiera, por ejemplo,
implantaciones o tecnologas alternativas o menos an, la viabilidad misma de un
proyecto.
Sin embargo las EIA se instituyeron cada vez ms no tanto por un grado alto de
efectividad, sino ms bien por la recurrente aparicin de eventos catastrficos en
emprendimientos21.
Ms recientemente se disearon aplicaciones de las EIA a la gestin urbana,
algunas de carcter sustitutivo de los planes urbanos como la metodologa de

20
F. Vester A. Von Hessler, Sensitivitymodell, Edicin del Ayuntamiento de
Francfort, Francfort, 1984.
21
Un completo manual del actual estado de desarrollo de los conceptos y tcnicas
EIA es el libro de C. Barrow, Environmental and social impact assessment. An
introduction, Editorial Arnold, Londres, 1997.

32
Roberts22 y otras planteando plataformas de control poltico-tcnico de proyectos
de desarrollo, como el llamado modelo MEEP aplicado en el Municipio de Ottawa
y segn el cul, se invierte la tradicin hiperprescriptiva del planning tradicional
que propone un uso y una intensidad de uso para cada punto de la ciudad a
favor de la idea general que sostendra que cualquier proyecto es pasible de ser
aceptado toda vez que atraviese favorablemente un mecanismo de estratificadas y
progresivamente ms exigentes EIA23.

2.4 Sustentabilidad

Por fuera del tema especfico y si se quiere, hpertcnico- de los indicadores de

sustentabilidad, este concepto segn su desarrollo de la dcada de los 90 ( desde
su inicial formuacin por Nijkamp24 aplicado a estudios del WWF hasta su
entronizacin poltica, va Strong y Bruntland25 en los documentos preparatorios de
la cumbre de Rio ) ha ocupado un lugar central en las ciencias polticas e
indirectamente en una modificacin del anlisis de las polticas urbanas en las que
puede hablarse de unas sustentabilidades poltica, productiva, social y ecolgica,
de cuya adecuada intreraccin depende en definitiva el xito de una gestin
urbana y las mejoras de la calidad de vida integral de sus habitantes.
Inversamente, es posible utilizar esta plataforma conceptual para acceder a un
diagnstico de las problemticas ambientales urbanas que no sea una mera
constratacin de efectos de causas externas o lejanas, sino un modelo de
interaccin entre los elementos que articulan las relaciones entre las sociedades y
los territorios que administran, ligado a la idea de una sustentabilidad no infinita.
Una aplicacin de este criterio de anlisis urbano ligado a la idea de
sustentabilidad es el concepto de huella ecolgica, desarrollado por Rees26, segn
el cul las ciudades tratan de resolver su sustentabilidad tendiendo a expandir
indefinidamente el territorio terico del cul importan recursos naturales y al cul le
exportan residuos. Ese territorio, medido per cpita, est definiendo valores de 5 a
6 has. por habitante urbano en las sociedades avanzadas: si se multiplica tal valor
por la poblacin mundial se arribara a una cifra de ms del doble de la tierra
efectivamente disponible (unos 10 mil millones de hectreas), con lo cul se arriba
22
J. Roberts, Environmental sensitivity analysis, Editorial Carmichael, Sacramento,
1973.
23
El procedimiento MEEP ( Municipal environmental evaluation process ) se aplica
en el Municipio de Ottawa. Vese una descripcin y comentarios del mismo en mi
libro La naturaleza de la metrpolis, Edicin Ugycamba-FADU-UBA, Buenos Aires,
1999, pp. 141-4.
24
P. Nijkamp, Regional sustainable development and natural ressource use,
Edicin de The World Bank, Conference on Development Economics, Washington,
1990.
25
WCED, Our common future, Editorial Oxford University Press, Nueva York-
Londres, 1987.
26
W. Rees, Ecological footprints and appropiated carrying capacity. What urban
economics leaves out, ensayo en revista Environmental Urbanization, 4-2, N. York,
1992.

33
a una conclusin desalentadora: la sustentabilidad ecosfrica se afirma en el no
alcance de los parmetros per cpita indicados para mas del 75% de la poblacin
mundial. En el caso de las grandes ciudades latinoamericanas los clculos de
huella ecolgica realizados, por ejemplo para Buenos Aires y Santiago de Chile,
arrojan valores de menos de 2 has. por habitante, cifras que dados los tamaos,
define de cualquier forma, afectaciones de territorios muy extensos pero, por otra
parte, el grado de insuficiencia recursstica, comparada con los estndares
avanzados, encubre severas deficiencias de los metabolismos urbanos, causales
de problemas ambientales especficos.

2.5 Proyectos y tecnologas urbano-ambientales

En la modalidad de controlar fenmenos y problemticas ambientales urbanas

destaca el desarrollo de proyectos (como unidades de gestin) y tecnologas
(alternativas ): si bien suele tratarse de criterios distantes de la voluntad genrica o
sistmica de la planificacin pueden erigirse en grmenes de procesos de
transformacin de la calidad ambiental urbana27. Entre los proyectos podra
sealarse la modalidad de emprendimientos basados en metodologas de
participacin comunitaria Take part, Makes community , Design by community,
etc.- o algunos desarrollos considerados exitosos desde la perspectiva ambiental:
Christiania en Copenhaguen, Dinamarca o Davis en California, por ejemplo.
Tambin en cierto sentido, el llamado modelo Curitiba de gestin ambiental
urbana, puede interpretarse como un exitoso desarrollo de ciertos proyectos
estratgicos para la ciudad, como Lixo que nao e lixo, el transporte intermodal de
superficie o el sistema de parques metropolitanos que anan la provisin de
espacio verde recreativo con la funcin de regulacin hdrica.
Las tecnologas alternativas despliegan una vasta panoplia de oportunidades
generalmente basadas en el manejo eficiente de energa como los sistemas de
ligth rail o el llamado modelo Bremen de motorizacin individual cooperativa o
las tcnicas de depuracin de la contaminacin urbana como los sistemas
australianos del grupo Memtech -.

2.6 Eficiencia ecosistmica de las ciudades

Devenido de la tradicin de la Chicago School de ecologa social y a la vez de las

modelizaciones ecosistmicas como los estudios de Hubbard Brook28 se ha
27
En el manual de H. Girardet, Ciudades. Alternativas para una vida urbana
sostenible, Editorial Celeste, Madrid, 1992, se registra un conjunto de proyectos y
tecnologas que procuran afrontar las patologas de la insustentabilidad urbana (
parte segunda del libro: Ciudades enfermas, mundo enfermo ) segn una batera
de minisoluciones empricas y acumulativas o de sinerga positiva ( parte tercera
del libro: Curar la ciudad ). Aunque la tercera parte es una suerte de David frente
al Goliath de la segunda, all se comentan experiencias como las de Davis o
Christiania o proyectos como los de Mentech.
28
J. Gosz et al, El flujo de energa en un ecosistema de bosque, ensayo en revista
Ciencia e investigacin, mayo 1978, Barcelona, pp. 46-57.

34
desarrollado una interpretacin de la ciudad como ecosistema, especie de
compleja caja negra con una rbita de entradas y salidas tambin configura en
modelo de control. A partir del anlisis ecosistmico de una ciudad ideal
desarrollado por Wolman29, hubo numerosos intentos de modelizacin
bsicamente orientados la medicin de la cantidad y calidad de los flujos de
energa y materiales que entran a y salen de las ciudades: Naredo30 para Madrid,
Terradas-Pars-Pou31 por un lado y Rueda Palenzuela32 por otro, para Barcelona,
Montenegro33 para Crdoba, Argentina, son algunos de los modelos
concretamente desarrollados para ciudades concretas, con diverso nivel de
refinamiento de los datos de modelo. En un sentido un tanto diferente, los estudios
de Boyden34 y Newcombe dentro del proyecto MAB 11 para ciudades como Hong
Kong o Lae en Filipinas, tambin manejan modelos de entradas y salidas, pero
intentando desmontar los circuitos internos de las cajas negras urbanas mediante
instrumentos cualitativos complementarios, como las encuestas sociales.

LA CRISIS DEL PLANEAMIENTO URBANO TRADICIONAL

Como contracara del precedente despliegue de avances devenidos del saber
ambiental entendibles ms como dispositivos de control que de planificacin,
pueden advertirse sntomas evidentes de decadencia de los paradigmas
planificatorios que en cierto modo hacen parte del ciclo histrico que vincula el
momento de la ilustracin y el cientificismo con la consolidacin de la
modernizacin. Este ciclo haba estipulado una relativa confianza en la voluntad
de la planificacin, tanto para institucionalizar vas de desarrollo capitalista de
Estado como para organizar la viabilidad socio-productiva de las experiencias
polticas socialistas. La doble decadencia de los modelos de los Estados
nacionales proclives a un desarrollo capitalista de aspiraciones sociales (los
modelos del welfare state central o de los desarrollismos coyunturalistas
perifricos) y del bloque socialista, constituye la causa fundamental de la crisis del
planeamiento del planeamiento socio-econmico en general y de los
planeamientos regionales y urbanos en particular-, dado el carcter funcional e
instrumental de stos en relacin a las polticas de desarrollo tanto capitalistas
como socialistas. Pero esta crisis, fundamentalmente en las dimensiones
espaciales de la planificacin, no es mera ni nicamente atribuble a las
29
A. Wolman, The metabolism of cities, artculo en revista Scientific American,
volmen 213, nmero 3, N. York, 1965, pp. 179-190.
30
J.M. Naredo, Flujos de energa, agua, materiales e informacin en la comunidad
de Madrid, Edicin de la Consejera de Economa de la CAM, Madrid, 1988.
31
J. Terradas-M. Pars G. Pou, Ecologa de uma ciutat: Barcelona, Edicin del
Ayuntamiento de Barcelona, Barcelona, 1985.
32
S. Rueda Palenzuela, Ecologa urbana. Barcelona e la seva regi metropolitana
com a referents, Editorial Beta, Barcelona, 1995.
33
R. Montenegro, La ciudad como ecosistema: bases para el desarrollo de una
ecologa urbana, Edicin del Instituto de Ecologa de Crdoba, Serie documentos
de trabajo DT/1, Crdoba, Argentina, 1191.
34
S. Boyden, Un enfoque ecolgico integral para el estudio de los asentamientos
humanos, Edicin del Programa Mab-Unesco, Pars, 1979.

35
transformaciones polticas de las dos ltimas dcadas y al advenimiento
consecuente de la etapa del omnimercadismo globalizado, sino que previamente,
la experiencia precedente de las tcnicas planificatorias haban revelado serias
deficiencias tcnicas y un esquematismo muy inelstico an para contribuir
eficazmente en aquellos procesos ascendentes de las democracias desarrollistas
capitalistas y de los socialismos reales.

3.1 Matus y las teoras de sistemas

Las propuestas del planificador chileno, aparecidas hacia los primeros 80 y

sumamente influyentes desde entonces, tuvieron el mrito de asimilar para un
intento de reformulacin tcnica de la planificacin, las ideas triunfantes de la
teora de sistemas. Si bien obviamente no fue el nico ni el primer ensayista
ocupado en el intento, su sistematizacin35 valga la redundancia sirvi para
terminar de afirmar la inutilidad de la planificacin prescriptiva propia del
entusiasmo desarrollista y competitivo entre s, de los modelos polticos del
welfare state y del socialismo. El planteo de Matus es a la vez claro y consistente
cuanto inoperativo: afirma que la inherente sistematicidad de los fenmenos socio-
polticos obliga a instalar cada problema en una situacin (que lo desborda y
determina ), la que a su vez se caracteriza por intersectar un nmero ms grande
de variables, con lo que cada fenmeno queda automticamente situado en una
dimensin de complejidad.
Autores como E. Morin36 o F. Guattari37 , en el plano de la investigacin filosfica y
sico-sociolgica, avanzaron en sus propuestas al convertir el escenario de la
complejidad contempornea tanto en dimensin inexcusable del anlisis y la
reflexin especulativa en torno de una nueva relacin posmetafsica entre sujeto
o campo social y objeto o campo tecnlogico (el que vendra a quedar subsumida
una naturaleza definitivamente cosificada y devenida un subsistema ms de
mercancas) como en postulacin epistemolgica de un nuevo espacio de saber,
no abarcable desde la perspectiva multi o interdisciplinaria tradicional.
La inoperatividad resultante del enfoque matusiano de la planificacin, remite a la
dificultad inherente a modelizar los criterios de la complejidad de los hechos en
situaciones, y por tanto, a la inviabilidad de medios tcnicos de influencia en el
35
C. Matus, Planificacin de situaciones, Editiorial FCE, Mxico, 1980.
36
E. Morin, El Mtodo, volumen II, La vida de vida, Editorial Ctedra, Madrid,
1993. Este segundo tomo del vasto proyecto de cuatro grandes captulos de
revisin y aggiornamiento del cartesianismo ajustado a la modernidad de la
complejidad, se propone definir una ecologa generalizada para abarcar ( pero, por
su dimensin, sin capacidad para proponer una nueva metodologa fctica para
modelar / gestionar la complejidad de lo real-vital ) una sistemtica del mundo de
lo vivo ( biolgico y tecno-metablico ).
37
F. Guattari, Caosmosis, Editorial Manantial, Buenos Aires, 1996. La redefinicin
de la subjetividad en y por el mundo maqunico da pi a Guattari para proponer un
marco de aprehensin de lo complejo segn el concepto de objeto ecosfico,
frente a cuya entronizacin contempornea, solo cabra la perspectiva de un modo
de conocimiento sesgado por lo esttico.

36
campo decisional, salvo una operacin de enorme concentracin de poder cuanto
a la vez, de capacidad de abstraccin, que parece slo se ha verificado en el
plano prctico en la condicin de la globalizacin de mercado.

3.2 Harvey y el capital inmobiliario

El mrito de los estudios de Harvey38 es el de haber traducido los trminos

abstractos de las proposiciones marxistas al contexto concreto de las ciudades,
resituando as nociones que como las de capital, valor y plusvala pueden dar
cuenta de las condiciones actuales del devenir urbano. Un aporte sustantivo del
anlisis propuesto por Harvey es el ligado al concepto del capital fijo cuyo carcter
emerger como el indeseado residuo del movimiento capitalstico de lo urbano y
segn autores ecomarxistas como OConnor39, el elemento que define el actual
nivel de crisis del modo de produccin capitalista, no como crisis de exceso de
capital reflejada en las relaciones de produccin sino como crisis de escasez de
capital manifiesta en las condiciones de produccin. Cuando los diversos
instrumentos de trabajo dice Harvey son producidos como mercancas,
intercambiados como mercancas y consumidos productivamente dentro de un
proceso de trabajo encaminado a la produccin de plusvala y al final de su vida
til, reemplazados por nuevas mercancas, se convierten segn el lxico de Marx
en capital fijo. Por tanto, el Kf no es otra cosa sino un proceso de circulacin de
capital por medio del uso de objetos materiales, pero una de cuyas cualidades
especficas devenidas de su condicin material es el desgaste: cuando la mquina
se desgasta el Kf se ha consumido enteramente dentro del proceso de produccin
y nunca regresa a la esfera de circulacin. Este anlisis culmina segn Harvey, en
la condicin tpica del desarrollo urbano segn la cul ste se ha fundado en no
contemplar una reserva de valor para la reposicin de tal Kf: el acto final en el
drama de la circulacin del Kf viene cuando la mquina est desgastada y
requiere reposicin. Si el Kf se de reproducir, entonces se debe hacer una reserva
de valor suficiente para reemplazar la mquina al final de su vida til.
Este es el punto en que sita su anlisis de la crisis ambiental urbana OConnor,
al sealar la marginacin del criterio de reserva de valor para reposicin del
desgaste del Kf degradado de la ciudad (y extensivamente, el territorio) ya que si
la actual fase de acumulacin capitalista se basa en un incremento del capital
que es cociente entre capital variable y capital fijo montado nicamente en la
reduccin del Kf, tal condicin equivale automticamente al desarrollo progresivo
de problemas ambientales o externalidades resultantes de la desconsideracin de

38
D. Harvey, Los lmites del capitalismo y la teora marxista, Editorial FCE,
Mxico, 1990. En los captulos finales de este libro Harvey sita el dispositivo
conceptual marxista para analizar la categora general del espacio / territorio y
especfica del espacio urbano. La crtica del desarrollo urbano moderno y de sus
formas de planificacin se trata tambin en su libro Consciousness and the urban
experience, Editorial Blackwell, Oxford, 1985.
39
J. OConnor, Las condiciones der produccin. Por un marxismo ecolgico. Una
introduccin terica, ensayo en revista Ecologa Poltica 1, Barcelona, 1990.

37
reposicin del desgaste de Kf. La planificacin ha operado en ese sentido, como
acompaamiento de procesos de externalizacin de tal caracterstica.

3.3 Jameson y el capital ficticio

El anlisis que aportar Jameson40, en la lnea de los estudios de Harvey, es

considerar la renta generada por la tierra urbana como capital ficticio, un concepto
que tambin plante - pero no desarroll suficientemente- Marx. En efecto, si el
valor generado por la produccin industrial es puramente condicin del trabajo
aplicado, la tierra urbana no puede explicarse, en su adquisicin de valor, por tal
condicin y por lo tanto queda definida como una expectativa de valor futuro,
segn la cul, por caso, ser funcional que la misma tienda a una cualidad de
espacio isomtrico absoluto (un ejemplo de lo cul ser la radicalizacin propuesta
por Mies, la Chicago frame del anlisis de C. Rowe sobre las proposiciones
miesianas). En este punto no puede decirse que la planificacin ambiental haya
fracasado, salvo en cuanto tendi a maximizar tal condicin isomtrica y por lo
tanto, la aceleracin de la presentacin abstracta del suelo urbano como materia
isomtrica y maximizacin de la oportunidad de incrementar las oportunidades de
generacin y captacin de capital ficticio. Aqu tambin hay una operacin
simtrica al desgaste del capital fijo que encubre la emergencia del problema de
sustentabilidad ambiental.

3.4 Soja y la condicin posmetropolitana

Despus de su incursin en pos de una geografa posmoderna, G. Soja desde su

privilegiado observatorio de Los Angeles que no por nada sirvi de modelo a la
anticipacin degradada de Blade Runner, que muestra esa ciudad hacia el 2025
introduce la concepcin de posible finitud histrica de los enclaves territoriales
llamados ciudades e incluso de las primarias expansiones de tal condicin en las
diferentes nociones de metrpolis, megalpolis, urban corridors, urban sprawl,
etc., al presentar sus tesis sobre lo posmetropolitano41. En rigor la experiencia de
Los Angeles pero no slo de LA sino adems de ciudades como Phoenix o
Houston y todo el sun belt, o rea de la tercera y ltima frontera de desarrollo
urbano norteameriano manifiesta el triunfo absoluto de los lobbies de los
developpers inmobiliarios con la entronizacin del devastador modelo de la
hiperperiferizacin dependiente de bajas densidades, serios deterioros del soporte
bio-periurbano y stress de las redes de infraestuctura y encarecimiento geomtrico
del coste de los servicios. Fenmenos todos explicativos de la potenciacin de
problemas ambientale estructurales que en el rea de LA han tendido a plantearse
40
F. Jameson, El ladrillo y el globo: arquitectura, idealismo y especulacin de la
tierra, ensayo includo en su antologa El giro cultural, Editorial Manantial, Buenos
Aires, 1999 (pp. 212-248). Este ensayo fue originariamentre una rescensin del
importante libro de R. Fitch, The assassination of New York, Editorial Verso,
Londres, 1996.
41
E. Soja, Six discourses on the postmetropolis, ensayo en revista Urbana, 2,
Madrid, 1998.

38
 en su intento de mitigacin slo en una dimensin territorial, el urban corridor,
expresada en el proyecto GMCP42 (Growht Management Consensus Project ).
Los argumentos principales del anlisis de Soja examinan las consecuencias
espaciales de la conversin de la economa polarizada en lquida43 y el cambio de
las cuencas o hinterlands superpuestos a derrames indeterminados definidos ya
no por nociones de escala o tamao sino por una indita condicin de economa
de alcance en la que la telematizacin (ms de un 50% del trabajo y el consumo
del rea centro-californiana se deslocaliz en el sentido de su ingreso a la
dimensin virtual del espacio electrnico y una nueva clase de sujetos de tal
virtualizacin los nerds desprecian literalmente la vida urbana convencional ) y
la terciarizacin (o pasaje de la actividad econmica centrada en los productos a
los servicios), terciarizacin por ltimo, estratificada en capas de diferente calidad
e interconflictividad y competencia como nuevas dimensiones de una suerte de
lucha de clases.

APORTES PARA UNA PLANIFICACION URBANO-AMBIENTAL

El desarrollo de las ideas ambientalistas dirigidas al plano de instrumentacin de
dispositivos de control anteriormente comentados junto a la consumacin de una
crisis del planeamiento tradicional y la emergencia de nuevas visiones crticas y
reformuladoras sealadas en la seccin precedente, dan pi, de forma
convergente, al despliegue de aportes y contribuciones, tal vez todava no
demasiado sistemticas ni operativas, tendientes a pensar un estilo alternativo de
planificacin que empieza a denominarse como urbano-ambiental cuya cualidad
principal pareciera residir en la voluntad de internalizar aquellos dispositivos de
control en estrategias ya no proactivas o indicativas de una forma de desarrollo
urbano, sino en cambio, de moderacin o regulacin de la creciente autonoma de
las decisiones de mercado.

4.1 Planes estratgicos con sesgo ambiental

42
Una sntesis de este proyecto consta en M. Carley et al, Managing sustainable
development, Editorial Earthscan, Londres, 1992. Signific un marco concertativo
para manejar el desarrollo urbano en un corredor de mil kilmetros de extensin
que va de San Francisco a San Diego - y 36 millones de habitantes , concebido
as como recuperacin de un rea de manejo ya perdida en las dimensiones
urbanas puntuales. Otra idea sustancial es la convocar mbitos deliberativos
amplios y representativos ( caucuses ) que generen alguna clase de veto o
moderacin de las acciones de los actores hegemnicos del desarrollo urbano y
territorial.
43
Estos argumentos tambin los propone A. Zaera Polo en su ensayo Order out
chaos ( the material organization of advanced capitalism ), ensayo en revista
Architectural Design 64, 3-4, Londres, 1994, en el qu un desarrollo de las ideas
de Harvey le sirven para presentar unos escenarios de posurbanidad en los cules
propone la necesidad de identificar alternativas neotipolgicas de la arquitectura (
contenedores hbridos, fashion buildings, franchising architecture, mediatecas,
temathic parks, etc.).

39
Los planes estratgicos urbanos derivacin de la planificacin militar y luego de
la planificacin competitiva empresarial surgieron desde los 80 como evidente
signo de acompaamiento de la economa globalizada (interesada en concentrar
su inversin de capital y en pasar del sector manufacturero al info-meditico) y de
la decadencia del Estado nacional cuanto del debilitamiento de los estados
locales. En realidad, tal contexto promovi alianzas defensivas de los estados
locales y los sectores hegemnicos del capital privado localizado (no
necesariamente local) para concebir planes estratgicos ideados como intentos de
obtener condiciones prioritarias en el aprovechamiento de oportunidades
regionales. Bajo un habitual barniz hiperparticipativo (contrarrestado
genricamente por el activismo de actores hegemnicos, la persuasin meditica
y la cooptacin poltica) los PE promueven un salvataje de las ciudades
relativamente egoista desde el punto territorial. En algunos casos, la capacidad
integrativa de los enfoques macroconmicos en que debieron situarse estos
procesos, sirvi para incorporar variables ambientales al menos en dos aspectos.
El primero para fortalecer la capacidad de atraccin de inversiones segn el
modelo de ciudad ecolgica o de alta calidad de vida (imagen objetivo obtenida
exitosamente por Seattle bajo la hgida del gobernador McCall) y el segundo para
incorporar la discusin pos-Ro del tema de la sustentabilidad ambiental y sus
costes econmicos y socio-polticos.
En cualquier caso, la dimensin o sesgo ambiental muy ocasionalmente tiene un
peso determinante en las orientaciones o acuerdos de los PE: existi, pero no
centralmente por ejemplo, en las dos primeras ediciones del PE de Barcelona o en
el PRET de Madrid. Autores como Borja y Castells44 se hacen cargo de la
importancia central de los PE en la devaluada condicin actual de la planificacin,
pero tienden a exaltar su cualidad de promocin de proyectos de desarrollo urbano
y metropolitano, antes que a caracterizar la posibilidad de potenciacin del anlisis
ambiental en tales instrumentos.
Algunas experiencias recientes de una planificacin estratgica encarada como
decisin macroterritorial tal como el proyecto arriba citado del GMCP californiano
que resite el desarrollo urbano en marcos paramtricos de sustentabilidad
territorial parecen haber perdido significacin en pocas recientes: el GMCP
aparece contrariado por la apologa del sprawl del new urbanism de Duany y
Plater, el informe de R. Rogers al premier ingls Blair tendiente a consolidar la
inner city antes que la hiperperiferizacin fue prcticamente desechado, la
redefinicin territorial de las comunas chinas , para mejorar su sistentabilidad en
base a un mix rural/urbano del tipo 80-15 va camino de su fracaso visto el
incremento de la tasa de urbanizacin y el clebre plan NNEPP (Netherland
National Environmental Policy Plan) y su idea del ringstadt o anillo de ciudades
equilibrado va camino de su desmontaje a manos de los lobbies inmobiliarios que
se estn disputando el indito para Holanda plan de financiamiento de un
milln de viviendas ofrecido al sector privado.

4.2 Las agendas locales XXI

44
J. Borja- M. Castells, Local y global. La gestin de las ciudades en la era de la
informacin, ver nota 31.

40
El modelo de las agendas locales XXI deriv de las recomendaciones de la
Cumbre de Ro de 1992, que en su captulo 28 propona este instrumento, aunque
en realidad su relativa fructificacin dependi del renacido espritu defensivo de
comunidades locales y ONGs frente a las comprobaciones de efectos perversos
de la globalizacin: hoy hay cerca de 1500 ciudades en casi 40 pases que han
encarado procesos agendsticos, segn un enfoque metodolgico que se basa en
la puesta a disposicin del mecanismo de control relacionado con un set de
indicadores ambientales (segn el concepto de objetivo o target y la nocin auxiliar
de disparador o trigger) a un conjunto representativo de voceros o stakeholders de
las comunidades implicadas. El sistema resulta ms que un medio alternativo de
planificacin, una especie de mbito de control crtico o caja de resonancia de las
polticas pblicas urbanas, pero parece anticipar an en su actual estado
relativamente utpico o voluntarista los grmenes de una nueva democracia
localista e interesada en los asuntos microambientales, especficamente la
calificacin de los servicios urbanos en sentido amplio. Curiosamente en tal
dimensin frecuentemente micopoltica y an de talante populista, es que puede
accederse a un marco de discusin responsable de la cuestin de la
sustentabilidad.45

4.3 Planes urbano-ambientales

Los planes urbano-ambientales parecen emerger como una nueva categora

dentro de la sucesin histrica moderna de planes urbanos que eslabona hitos
desde los planes de ensanche y reforma interior hasta los directores, reguladores,
indicativos, master plans, use land plans, etc. A pasar de la declinante tendencia
de tal produccin de las disciplinas urbansticas sigue habiendo incluso por
exigencias institucionales la necesidad de proponer marcos genricos al
desarrollo urbano y en tal sentido es que emergen dispositivos diferentes que
intentan integrar nociones devenidas del paradigma ambiental. Como por ejemplo,
el diagnstico de elencos de problemas ambientales para concentrar la gestin del
plan en la mitigacin de los mismos o la incorporacin de indicadores urbano-
ambientales que puedan operar como dispositivos de control de los procesos de
desarrollo invirtindose los trminos de la tradicin prescriptiva puntual del
planning tradicional: todo en principio puede ser posible o aceptable en tanto no
vulnere determinado conjunto de indicadores. Todo ello deriva la gestin no slo a
una adecuada seleccin de los indicadores sino luego a una eficaz accin de
monitoreo y vigilancia para lo cul es necesario la promocin de una intensa
participacin. Uno de los ejemplos relativamente exitosos de este tipo de
planificacin es el desarrollado para Porto Alegre46, donde se incorporaron
45
Un manual para el desarrollo de las agendas locales es el elaborado por ICLEI
(International Council for Local Environmental Initiatives), The local agenda 21
planning guide. An introduction to sustainable development planning, Edicin de
ICLEI, Toronto, 1996.
46
Vese de V. Mzell Jardim et al, 2 Plano diretor de desenvolvimento urbano
ambiental, Edicin de la Prefeitura municipal de Porto Alegre, Porto Alegre, 1998.

41
activamente criterios de gestin urbano-ambiental en simultneo con inditos
dispositivos participativos como las asambleas barriales para establecer formas de
asignacin del presupuesto pblico municipal.

4.4 Planes hiperparticipativos y SIA

En otras experiencias en que destaca una perspectiva de aportes ambientales a

una revisin del planeamiento urbano tradicional, se postula que una planificacin
de efectos participativos solo es posible si se democratiza ampliamente el acceso
a la informacin para la opinin y la ulterior incidencia en la toma de decisiones.
Este objetivo se garantiza mediante el diseo de plataformas de informacin sobre
los indicadores del desarrollo sustentable y sobre el performance de los proyectos
respecto de tales indicadores. Una de las experiencias ms interesantes en este
sentido fue el desarrollo del PGAMC47 ( Plan de Gestin Ambiental del Municipio
de Cartagena ) para dicha ciudad colombiana, dentro del cul se organiz un
vasto dispositivo participativo de ms de dos mil diversos representantes o actores
del desarrollo urbano regional, se registraron cerca de mil proyectos o iniciativas
de desarrollo pblico y privado de todas las escalas y se sistematiz un conjunto
de indicadores de medicin de la performance de los proyectos, todo ello inserto
en un SIA ( Sistema de Informacin Ambiental ) digitalizado y de amplio acceso
pblico. En la ciudad inglesa de Leicester se mont una experiencia semejante,
conducente luego de diversos sistemas de recoleccin de informacin sobre
problemas y proyectos en diferentes estratos de la comunidad a la proposicin de
un informe anual el denominado Blueprint for Leicester findings que sirve para
proveer la informacin bsica para una participacin generalizada.

4.5 Terapeticas urbano-ambientales

Ms arriba se aluda a proyectos y tecnologas ambientales dentro del campo de

las novedades aportadas por el desarrollo del paradigma ambiental. Normalmente
este tipo de instrumentos, usualmente coyunturales o no estructurales, puntuales y
ms bien tcticos, pueden encuadrarse dentro del campo de las terapeticas
orientadas a mitigar los efectos negativos de las enfermedades ambientales: la
ptica situada en un pragmatismo que articula patologas y teraputicas es como
antes viramos la posicin sustentada en el conocido manual de Girardet.
Proyectos de diferente escala y cualidad, como el desarrollo de una miniciudad
modelo, Davis, cerca de Sacramento en California, con sus village homes y sus
tcnicas de permocultivos; la comuna de Lightmoore Village, cerca de Telford en
Inglaterra; el desarrollo de coviviendas en Dinamarca y USA; la ciudad de Rottweil
en Alemania, que pudo resolver la demanda energtica de sus 20000 habitantes
con procesos integrales de coenerga; los asentamientos populares
autoorganizados de Villa El Salvador en Lima, Per y de Klong Toey, cerca de
Bangkok, Birmania; la ciudad libre de Christiana prxima a Copenhaguen,
Dinamarca; el montaje de los sistemas de trueque LETS en Inglaterra y Canad; la
47
F. Cabanzo et al, Plan de Gestin Ambiental del Municipio de Cartagena,
Edicin IDEADE, Bogot-Cartagena, 1996.

42
remodelacin que el grupo Stern hizo del llamado bloque 103 en el barrio berlins
de Kreutzberg; la Asociacin de la Gente del barrio Notting Hill Gate en Londres y
sus cooperativas y eventos como el carnaval multitnico; las eco-infeaestructuras
del artista D. Magnus en Mainz, Alemania; el movimiento de los 100000 nios de
la Salud en Bombay segn el clebre proyecto del mdico V. Bulerao; las huertas
urbanas de uso social en Ashram Acres en Birmingham, etc.
Tambin en el libro de Girardet se apunta el caso de los proyectos alternativos de
gestin urbana como el sistema Wonerven que impulsa el trnsito lento en las
ciudades holandesas o el sistema Gewoba, empresa que impulsa el modelo de
cooperativas de transporte que evita el uso privado exclusivo de autos en Bremen
y otras ciudades alemanas; las tecnologas de depuracin de aguas servidas
desarrolladas por la empresa australiana Mentech o el proyecto de W. Soppler en
la Penn State University en el que se reciclan los lquidos residuales de una ciudad
de 70000 habitantes en un rea boscosa de 200 hectreas y la poltica de
promocin de reutilizacin de tierra desafectada a usos industriales que alcanza
en el Reino Unido a unas 70000 hectreas, que el 5% del total de tierra urbana
disponible.
La lista es muy extensa e incluye empresas populares de limpieza urbana en La
Paz, Bolivia y Lima, Per48; biohuertos en ciudades del altiplano americano;
tecnologas alternativas de construccin en Argentina (experiencias del grupo
CEVE), uso de la guadua en Colombia, banco de materiales populares en
Nicaragua y Per; la restauracin de riberas de ros urbanos como el Miami en
Dayton o el Suqua en Crdoba o la alta cuenca del Adigio del Friuli en Italia; la
promocin del principio llamado city comforts en Seattle49; el proyecto
multipropsito del Emscher Park en la clebre y devastada cuenca del Emscher-
Ruhr en Alemania50; el modelo de ecosistema industrial de Kalundborg en
Dinamarca; la prctica del grupo de diseo industrial alternativo italiano Branco o
los desarrollos ecoalternativas de productos como Terrasana o Styrofoam,
Electrolux o Miller, etc51.

48
Este y el siguiente ejemplo se describen en el libro de L. Miranda Sara,
Ciudades para la vida. Experiuencias exitosas y propuestas para la accin,
Editorial Ipadel, Lima, 1996.
49
Vese el libro de D. Sucher, City comforts. How to build an urbans village,
Editorial City Comforts, Seattle, 1995.
50
Vese el artculo de G. Seltmann y A. Kolkan, La IBA de Emscher Park, en
revista Ciudad&Territorio 100, Madrid, 1994.
51
Vese el nmero monogrfico dedicado a las relaciones entre diseo y
sustentabilidad de la revista Domus 789, Miln, 1997 y en especial el artculo de E.
Manzini, Progettare la sostenibilit. Leapfrog: anticipazioni di un futuro possibile .

43
 TEMA 5
AGENDA LOCAL XXI

QUE ES LA AGENDA LOCAL XXI?

Como consecuencia de la cumbre mundial de Ro de Janeiro de 1992, referida a
Ambiente y Desarrollo, el documento final de la misma recomend en su artculo
28, que para garantizar la meta global de mejoramiento de la sustentabilidad
ecosfrica a largo plazo, los estados firmantes deban comprometerse a auspiciar
que los gobiernos locales definieran una estrategia concreta de convergencia a las
metas globales en su propia jurisdiccin.
A partir de esa directiva, numerosos trabajos se pusieron en marcha y un poco
mas tarde, una ONG canadiense la ICLEI, International Council for Local
Environmental Initiatives edit un manual metodolgico para la realizacin de
ALXXI. Los documentos de la cumbre de Ro, incluyndose el compromiso fijado
en el artculo 28, de desarrollar agendas locales XXI, fueron suscriptos
formalmente por 179 pases, entre ellos, Argentina.

DONDE SE APLICO?
Con cierta caracterstica oficial (es decir: convocatoria y financiamiento derivado
del sector pblico) se realizaron ms de 1500 ALXXI de ms de 40 pases. En su
gran mayora estas agendas, como indica su nombre, son locales o propias de
gobiernos locales, municipios en general y muy especficamente municipios
urbanos.
Tambin se hicieron agendas referidas a reas territoriales regionales (o sea,
inclusivas de varias jurisdicciones locales), algunas con caractersticas propias
como ser reas desrticas, selvtico-tropicales o de borde costero (marino,
lacustre o fluvial), es decir, en trminos ambientales, reas relativamente frgiles y
sensibles a malos manejos antrpicos o susceptibles de desarrollo sustentable,
por ejemplo, turstico.
En otros casos, hubieron agendas sub-locales, o sea desarrolladas por una
comunidad concreta en un barrio o paraje. Por ltimo, otro conjunto de agendas,
relativamente ms recientes, tienen que ver con la revisin de una actividad o
sector socio-econmico e institucional, como el turismo, la industria o el transporte,
con el fin de aprovechar el formato participativo-consensualista de este
instrumento para definir criterios de sustentabilidad y mejoramiento de tal
actividad, ulteriormente tiles para la formulacin de planes y polticas pblicas,
as como tendientes a la creacin de cierto grado de conciencia social frente al
tema.

COMO ES SU METODOLOGIA?
No hay una metodologa nica ni generalizable, salvo la que result del manual
elaborado por el ICLEI que antes mencionbamos, que describe una secuencia de
pasos especficos, pero que a su vez, en su referencia a experiencias prcticas
realizadas, admite la multiplicidad posible de los enfoques metodolgicos.
En trminos bsicos podra decirse que se realizan los siguientes pasos:

44
[1] diagnstico (o community vision): que implica un expeditivo recuento de
problemas y oportunidades verificables en el mbito y/o sector de trabajo,
incluyndose fundamentalmente, una referencia a las expectativas de la
comunidad implicada, que en esta etapa, es convocada a travs de la
identificacin de un conjunto representativo de actores sociales que luego sern
llamados a participar, en principio revisando y enriqueciendo ese primer
diagnstico que habitualmente es hecho por un grupo de expertos ms los aportes
de informantes calificados,

[2] evaluacin: supone un trabajo participativo basado en Talleres en los que

debe analizarse el diagnstico y establecerse metas (goals) con objetivos
alcanzables en un tiempo determinado (targets) referidos tanto a mitigacin de
problemas como a aprovechamiento de oportunidades,

[3] propuesta (action planning): se trata de una sntesis, tambin trabajada en los
Talleres participativos, que propone formas de alcanzar las metas y objetivos
antes enunciados, identificando indicadores (o sea, formas de medir el
problema/oportunidad y ver si avanza en lo planteado por las metas/objetivos) y
acciones (o sea, actuaciones concretas, ya sea de la sociedad poltica- a travs de
polticas pblicas o de la sociedad civil a travs de recomendaciones y
acuerdos consensuados de comportamiento) y

[4] monitoreo y realimentacin: se trata de evaluaciones peridicas de

cumplimiento de lo pactado (a travs de la medicin de la performance de ciertos
indicadores adoptados, en una declaracin pblica, habitualmente anual el
llamado SOE, state of environment que se compromete a efectuar la
dependencia o agencia convocante de la ALXXI) y de actividades de reajuste del
trabajo a travs de nuevos Talleres peridicos, en los que se discute la evolucin
del tema de trabajo y de las propuestas transformativas y su aplicabilidad que este
proceso haya propuesto.

QUE RELACIONES TIENE CON LA PLANIFICACION DEL

DESARROLLO SUSTENTABLE?
Las ALXXI, ya desde su proposicin en 1992, apuntan a mejorar el manejo y
planificacin de regiones, municipios y sectores/actividades en base al alcance de
metas de sustentabilidad. La sustentabilidad se defini como la obtencin
equilibrada de metas de sustentabilidad econmica, social y ecolgica
garantizando en lo posible, su sostn a lo largo del tiempo. Esto implica la
bsqueda de equilibrios entre aspectos o intereses de cada una de esas tres
esferas (la de la productividad econmica, la del bienestar social y la de la
integridad ecosistmica ) a travs de acuerdos transaccionales entre referentes de
cada esfera ( por ejemplo: empresarios, usuarios-consumidores y ambientalistas).
El siguiente grfico ilustra acerca de la sustentabilidad como un concepto que
intenta congeniar tres planos de sustentabilidad (SP, SE, SC), cada uno con una
finalidad en s:

45
 SP SUSTENTABILIDAD PRODUCTIVA
PRODUCTIVIDAD

SC SE
SUSTENTABILIDACOMUNITARIA SUSTENTABILIDAD ECOLOGICA
BIENESTAR SOCIAL INTEGRIDAD

Elaboraciones posteriores a Rio, agregaron sobre todo en relacin a los

pases emergentes un cuarto polo de sustentabilidad, que puede ser
llamado sustentabilidad gestionaria o poltica ( SG ), tambin con su
finalidad ( gobernabilidad ) configurndose as un concepto integrado como
se indica en el siguiente grfico:

SUSTENTABILIDAD PRODUCTIVA SUSTENTABILIDAD GESTIONARIA

PRODUCTIVIDAD GOBERNABILIDADD
SP SG

SC SE
BIENESTAR SOCIAL INTEGRIDAD
SUSTENTABILIDACOMUNITARIA SUSTENTABILIDAD ECOLOGICA

CUAL SERIA LA APLICABILIDAD DE ESTE INSTRUMENTO

PARA EL MEJORAMIENTO DEL DESARROLLO SUSTENTABLE EN UNA
CIUDAD O METROPOLIS?
Bsicamente, se tratara de incorporar el anlisis referido a la sustentabilidad del
eficaz funcionamiento socio-productivo-ambiental a largo plazo de la ciudad o
metrpolis a travs de un mtodo que organiza la participacin de los actores
involucrados (empresarios, consumidores, gobiernos locales, ambientalistas, etc.).
Existen muchos temas actualmente mal o no resueltos que podran empezar a
analizarse segn esta metodologa, dando paso luego a acciones de diversos tipo
(desde campaas de concientizacin hasta modificacin de normativas o
priorizacin de obras pblicas ), por ejemplo: mejoramiento del manejo de los
ciclos del agua, la energa y los residuos, mejoramiento de la sustentabilidad de
los sistemas de transporte y optimizacin de la conectividad intra-urbana y

46
metropolitano-regional, reduccin de contaminacin del aire, suelo, agua y
acstica, identificacin de los mejores puntos de ruptura e intercambio,
ordenamiento del transporte de cargas con reduccin de sus efectos de impacto
ambiental, regulacin de los circuitos de transporte de sustancias peligrosas,
mejoramiento de la accesibilidad de vas regionales y del atravesamiento urbano,
promocin del desarrollo de reas postergadas por mejoras de conectividad,
mitigacin de las incompatibilidades entre actividades (segn cambios de
zonificacin y/o perfeccionamiento de los sistemas de EIA), aprovechamiento de
incremento de densidades en reas potencialmente densificables, redefinicin de
los sistemas de espacios pblicos, diversificacin e incremento de las dotaciones
de reas verdes urbanas, etc.

COMO ENFOCAR UNA ALXXI DE UNA CIUDAD DE AMERICA

LATINA Y QUE RESULTADOS PODRIAN ESPERARSE ?
Los puntos anteriores indican que es una ALXXI y como organizarla, adems de
identificar aspectos ligados a la mejora de sustentabilidad del asentamiento, que
es aquel campo de cuestiones (mitigacin de problemas, aprovechamiento de
potencialidades) en los que el montaje de instrumentos como el de agenda puede
ayudar al mejoramiento de las polticas pblicas sectoriales, en este caso,
mediante el procesamiento de consensos entre actores involucrados de forma que
aquellas polticas emerjan de este consenso. Los resultados pueden ser altamente
variados: desde propuestas de acciones derivables en polticas pblicas ( normas
y obras) hasta propuestas y recomendaciones a otras jurisdicciones ( nacional,
provincial, municipal) y acuerdos de gestin con sectores socio-productivos
directamente implicados en el desarrollo urbano ( desde empresas vinculadas al
desarrollo urbano o prestadoras de servicios hasta ligas de consumidores u ONG
ligadas a la defensa de intereses de consumidores y sociedades vecinalistas y
barriales).

QUE ETAPAS PODRIAN PREVERSE EN EL DESARROLLO DE

UNA ALXXI PARA UNA CIUDAD DE AMERICA LATINA?
En principio y de acuerdo al estado del desarrollo de las metodologas de agendas
locales, las etapas seran las indicadas ms arriba:
[1] diagnstico expeditivo e identificacin de actores a convocar,
[2] evaluacin, basada en una serie de Talleres,
[3] propuestas, identificndose (a) metas, objetivos e indicadores y (b) acciones y
[4] propuesta de formas de monitoreo y realimentacin (modo de organizar un
SOE, Talleres de realimentacin, etc.).
El proceso puede ir generando resultados parciales y un conjunto de instrumentos
de difusin y concientizacin: boletines, resmenes de experiencias exitosas,
gacetillas periodsticas, guas de trabajo para educadores bsicos, propuestas y
recomendaciones a sectores empresariales y de la comunidad, etc.

47
 QUE OBJETIVOS PODRIA PERSEGUIR LA ELABORACION DE UNA
ALXXI?
1 Elaborar una versin de la ALXXI para la planificacin del desarrollo sustentable
de la ciudad que se trate.
2 Entender la sustentabilidad en el sentido de lo acordado en los
documentos de la Conferencia de Ro de Janeiro acerca de Ambiente y Desarrollo
(1992) como la obtencin integrada de metas de sustentabilidad econmico
(productiva), social (comunitaria) y ecolgica, surgidas de la exploracin de
consensos entre los actores significativos relacionados con las actividades
urbanas (bsicamente prestadores y consumidores de servicios), dirigidas a
sostener la calidad y diversidad de tales actividades a largo plazo, con
maximizacin de beneficios sociales y minimizacin de impactos ambientales y
orientadas a ofrecer fundamentos y argumentos para el diseo y aplicacin de
polticas pblicas relativas al desarrollo urbano sustentable incluso,
fundamentalmente, considerando la jurisdiccin urbana o local como parte de
sistema regionales, con el cul deben reformularse relaciones sistmicas que
tambin coadyuven al mejoramiento de la sustentabilidad de tal sistema.
3 Enfatizar el inters en el examen de las condiciones actuales y de potencial
desarrollo de la ciudad y su poblacin, basado en la consideracin de sus
problemas y oportunidades, de forma de orientar las conclusiones de esta tarea de
asistencia tcnica hacia la mitigacin de los problemas y el aprovechamiento de
las oportunidades detectadas. Este objetivo implica coordinar la pertinencia de
este instrumento de planificacin del desarrollo sustentable con otros elementos
vigentes del sistema planificatorio de la ciudad, como por ejemplo si existieran,
principalmente, el plan estratgico y el plan urbano-ambiental, de los cules
debern asumirse aquellas directivas genricas que impliquen lneas ya optadas
en las alternativas de desarrollo. As como, en forma retroalimenticia, podr ocurrir
que algunos resultados de la puesta en marcha de este instrumento planificatorio
complementario, aporte metas u objetivos eventualmente, redifinidores de
elementos de aquellos otros dos instrumentos de planificacin.
4 Utilizar esta actividad de asistencia como caso testigo para la exploracin
de formas alternativas de planificacin basadas en la maximizacin de la
participacin de los actores significativos del sector y tendientes a ofrecer
instrumentos diversos y no vinculantes a las autoridades de aplicacin para su
ulterior y eventual conversin en polticas pblicas (normas, regulaciones,
decisiones inherentes a obras, etc.). Asimismo, el carcter innovativo de las
agendas auspicia que, desde el nivel pblico, puedan proveerse indicaciones para
el mejoramiento de los roles de los actores implicados en la prestacin de
servicios as como aportes para un aumento de la conciencia y participacin de los
actores sociales que puedan representar la auditacin comunitaria de criterios de
calidad y diversidad de los servicios.
5 Organizar el proyecto tendiendo a introducir una cultura de la
contractualidad (entre los actores pblicos y privados y, en stos, entre los
productores-prestadores y consumidores-usuarios de servicios) orientada a
generar consensos del tipo todos ganan (win-win) y basada en metas graduales y
procedimientos tipificados acordados para garantizar un monitoreo de alcance
progresivo de objetivos.

48
6 Asumir el rol central del Estado en una instancia arbitral y regulatoria conducente
a una potenciacin de una funcin susceptible de perfeccionar las relaciones de
ofertas y demandas de servicios en el mbito jurisdiccional considerado ( y en su
proyeccin metropolitana ), que apunte a la sustentabilidad en el sentido antes
sealado y por tanto, a la mitigacin de problemas y al aprovechamiento de
oportunidades en la triple dimensin productiva, comunitaria y ecolgica.
7 Introducir, en base a la informacin disponible, los datos de nuevos escenarios
del sector, por ejemplo, innovaciones tecnolgicas, avances regulatorios y de
polticas pblicas en otros contextos de gestin, impactos esperables de nuevas
condiciones de la geografa econmica internacional, regional y provincial,
directivas emergentes de otros instrumentos de planificacin como el plan
estratgico o el plan urbano-ambiental, etc.

QUE METODOLOGIA GENERICA PODRIA APLICARSE PARA

DESARROLLAR UNA ALXXI?

1 Diagnstico

Consiste en la elaboracin de un documento diagnstico bsico, efectuado de

manera expeditiva y apoyado en la sistematizacin sinttica de la informacin
disponible as como aquella que se requerir especficamente a informantes
calificados, pertenecientes tanto al campo de los prestadores de servicios como al
de los usuarios. Esta tarea implicar desarrollar los siguientes aspectos de trabajo:
A/ Perfil bsico del estado de la sustentabilidad urbana: sistemas de servicios
urbanos (relativos al agua, energa, manejo de residuos, transporte: descripcin de
modos, redes y cuali-cuantificacin de prestaciones en cada asociacin de modo-
canal), sistemas de soportes urbanos (relativos a los soportes cuasi-naturales
suelo, subsuelo, relieve, clima, flora, fauna, etc.-. y relativos a los soportes
antrpicos tipo y densidad de tejidos, tipo y cualidad-cantidad de espacio
pblico, tipo y cualidad-cantidad de reas verdes) y sistemas de actividades
urbanas (relativos a los usos de suelo y sus intensidades relativas de demandas
de servicios y grados de compatibilidad ). Estos tres sistemas urbanos (servicios,
soportes y actividades) deben ser analizados en cuanto a su patrn u organizacin
espacial y en cuanto a su funcionalidad (en relacin a las necesidades de la
sociedad). Desde un punto de vista tcnico-metodolgico y en relacin al equipo
de trabajo y los perfiles de sus miembros, una unidad tcnica afrontar la cuestin
del sistema de servicios y otra, el abordaje integrado de los sistemas de soporte y
actividades. Este primer resultado del proyecto deber incorporar
complementariamente, el anlisis del sistema de gestin respecto del cul existen
diferentes relaciones de los tres sistemas precedentes. El sistema de gestin
(relativo a las dimensiones del Estado juridicciones, incumbencias, digesto
normativo, etc.- a las de la Sociedad jurisdicciones locales vinculadas al rol de
ONGs y OBCs y a las esferas privadas de actuacin pblica jurisdicciones e
incumbencias de empresas privadas de servicios pblicos, etc.) tambin tiene un
patrn u organizacin espacial (por ejemplo: mbitos de las instancias
descentralizadas de gestin local) y una funcionalidad (mecanismos regulatorios,
instancias de control de gestin de actividades, etc.). Los tres planos bsicos que

49
constituyen el ncleo bsico de este diagnstico o perfil (sistemas de servicios,
soportes- actividades y gestin ) deben ser abordados segn una doble escala de
anlisis: [1] la escala urbana ( o sea: su espacialidad-funcionalidad al interior de la
jurisdiccin de la ciudad de Buenos Aires ) y [2] la escala metropolitana ( o sea: los
desbordes de espacialidad-funcionalidad de los sistemas en relacin al contexto
metropolitano).
B/Anlisis diagnstico del estado de la sustentabilidad urbana diagnosticado en el
tem anterior segn la matriz DAFO (debilidades / aptitudes / fortalezas /
oportunidades). Un criterio de orden para la aplicacin de esta metodologa
sugiere diagnosticar debilidades/oportunidades (tambin entendibles como
problemas/potencialidades) referente a los sistemas de servicios y soportes-
actividades, y aptitudes/fortalezas (tambin entendibles como capacidad instalada
para la gestin ) referente al sistema de gestin.
C/Presentacin de escenarios alternativos de desarrollo futuro de la ciudad, en
relacin a la consideracin de hiptesis de proyeccin y/o prospeccin de
variables futuras.
D/Resumen del diagnstico planteado como un borrador de community vision o
visin ideal de la comunidad en relacin directa o indirecta con las condiciones
actual y potenciales del estado de la sustentabilidad urbana.
E/Identificacin y proposicin del elenco de actores significativos que sern
interesados en formar parte del presente proceso agendstico, segn diversas
modalidades posibles de participacin (encuesta, entrevista, documento o informe,
taller, etc.). Estas cinco tareas sern registradas en un documento preliminar de
diagnstico.

2 Evaluacin

Se trata, sobre la base del anlisis y elaboracin del producto de la etapa anterior,
de producir un exmen de los elementos provistos por el diagnstico
(bsicamente: problemas y oportunidades, o bien, instancias imperfectas u
objetables de la relacin general entre el campo de ofertas y el de demandas de
servicios urbanos, siempre caracterizada tal imperfeccin desde la ptica de la
sustentabilidad ) para acordar, entre los actores significativos - prestadores,
usuarios y Estado un esbozo de un plan de accin (action planning), implicando
los siguientes aspectos de trabajo:
A/ Redefinicin, ajuste, completamiento y mejoramiento del diagnstico efectuado
en la fase precedente, en un diagnstico integrado, incluso incorporando los
resultados referentes al entorno metropolitano.
B/Convocatoria e implementacin del Taller de Evaluacin, que implicar, sobre la
base del elenco de actores elaborado en la fase anterior, realizar un trabajo
programado de revisin del diagnstico tendiente a evaluar los trminos del mismo
y proceder a instrumentar una primera fase del plan de accin (action planning)
consistente en la seleccin de un conjunto de metas (goals) y objetivos (targets)
referentes tanto a mitigar deficiencias o problemas como a aprovechar
oportunidades. Eventualmente, si fuera posible y conveniente, tambin se podrn
formular compromisos de alcance de los objetivos (triggers). Segn las
posibilidades, esta actividad de Taller se realizar en forma unificada (todos los

50
actores significativos a escala urbana) y en forma sectorial (en comisiones o
subtalleres abocados a temas como: agua, energa, residuos, transporte, suelo-
subsuelo-relieve, clima, fauna-flora, tejidos, espacio pblico, reas verdes y
asociacin de usos) o bien segn una serie de talleres temticos. El taller tendr
una parte de su actividad en forma unificada y otra, en sub-talleres o comisiones
temticas del caracter indicado. La actividad del taller ser precedida por [1] el
envio del documento de diagnstico a todos los convocados, junto a una gua de
reelaboracin del mismo, conducente a organizar la actividad del taller y [2] una
encuesta de opinin que registre sistemticamente la posicin de los actores
frente a un conjunto de temas de los que podrn inferirse aspectos inherentes al
establecimiento de metas y objetivos. En trminos metodolgicos generales, debe
preverse que las metas y los objetivos deben en lo posible, ceirse a [1] mitigacin
de problemas y [2] aprovechamiento de oportunidades, segn [3] una
consideracin de la capacidad instalada de gestin para una eventual modificacin
de las condiciones de problematicidad y/o de oportunidad.
C/Procesamiento de los resultados del trabajo del taller y elaboracin de un
documento preliminar de propuestas que ser girado a todos los participantes,
junto a instrucciones para registrar acuerdos y divergencias as como avances de
implementacin de metas y objetivos.

3 Propuesta

Consiste en un refinamiento y definicin de implementacin de la tarea

precedente, en trminos de completar el proceso del plan de accin (action
planning) y a fin de perfeccionar la instancia de aplicabilidad de lo acordado en la
fase precedente. Esta etapa incluye tratar los siguientes aspectos:
A/ Elaboracin del documento preliminar de propuestas, procesndose los
comentarios y posturas recibidos de los actores a los que fue girado tal
documento. Esta elaboracin incluir la proposicin de un documento detallado de
propuestas que contendr [1] la reelaboracin de metas y objetivos en relacin a
la identificacin de indicadores que tiendan a cuanti-cualificar aquellas directivas,
de forma de obtener criterios de control para el alcance de metas y objetivos, [2] la
proposicin de grupos-objetivo (targets groups) que puedan coadyuvar al control
del desempeo de tales indicadores y [3] la enunciacin tentativa de acciones a
emprender para alcanzar las metas y objetivos (obras, normas, regulaciones,
recomendaciones para actores, propuestas a los diversos estamentos del Estado
municipal y a otros niveles de Estado, etc.).
B/Tratamiento participativo del documento precedente en un taller con las mismas
caractersticas unificado/temtico del precedente, en el cul, previa remisin y
anlisis del documento precedente por los actores convocados, puedan
establecerse nuevos acuerdos y consensos, ahora orientados a una fase de
implementacin y control de desempeo de los indicadores adoptados.
C/Elaboracin de una revisin del documento detallado de propuestas,
procesndose los acuerdos y consensos establecidos en la fase precedente e
incluyndose especficamente, una seccin orientativa para la formulacin de
polticas pblicas para el desarrollo sustentable en la jurisdiccin municipal y/o en

51
mbitos multi-jurisdiccionales (por ejemplo: rea metropolitana, jurisdicciones
provincial y nacional en diferentes instancias sectoriales, etc.).

4 Monitoreo y realimentacin

Esta cuarta y final etapa de trabajo propio de esta metodologa supone la

definicin de los mecanismos que aseguren la continuidad y aplicacin del criterio
de planificacin perseguido, en base al desarrollo de los siguientes aspectos:
A/Elaboracin del documento final del proyecto, con especial nfasis en la
posibilidad que ste pueda ser conocido y debatido en todos los sectores de la
comunidad, en base por ejemplo, a la realizacin de gacetillas periodsticas,
cartillas de difusin a utilizarse como insumos de la educacin formal, textos de
difusin general que aseguren la profundizacin de una concientizacin
comunitaria acerca de la sustentabilidad, etc.
B/Definicin del criterio de monitoreo peridico que debe ser asumido por la
autoridad local para dar cuenta del avance progresivo de las metas acordadas
segn sus formas de medicin (comportamiento variable de los indicadores
seleccionados), eventual institucin de un informe anual (del tipo de los conocidos
como SOE, state of environment ), etc.
C/Definicin del criterio de realimentacin del proceso agendstico, eventualmente
a travs de la convocatoria peridica de talleres de evaluacin y reelaboracin de
lo agendado.

El siguiente grfico muestra la secuencia operacional de la

metodologa:

MONITO-
DIAGNOS- EVA- PROPU-
REO Y
TICO LUACION ESTAS
REALIMEN-
TACION

I II III IV

1.PERFIL 1. DI 1. DPP 1. RDFP

2.ANA-
LISIS
2. TE 2. TP 2. SOE
DAFO 3. DPP 3. DDP 3. RA
3.EA
4.ACTO-
RES
5.CV

52
Referencias del grfico :
Fase I
1 Perfil o diagnstico
2 Anlisis DAFO
3 EA: Escenarios alternativos
4 Actores
5 CV: Community vision
Fase II
1 DI: Diagnstico integrado
2 TE: Taller de Evaluacin
3 DPP: Documento preliminar de propuestas
Fase III
1 DDP: Documento detallado de propuestas
2 TP: Taller de Propuestas
3 RDDP: Revisin Documento detallado de propuestas
Fase IV
1 DFP. Documento final del proyecto
2 SOE: State of environment (Informe anual sobre el estado del ambiente)
3 RA: Retroalimentacin del proceso agendstico

53
 TEMA 6
EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL

LA NOCION DE EIA (EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL)

En la literatura conceptual y tcnica concerniente a la temtica ambiental se le
ha prestado una atencin sustancial al concepto de evaluacin de impacto
ambiental (EIA, cuya sigla tambin coincide con la denominacin inglesa de este
mtodo: environmental impact assessment ).
En trminos generales, los EIA se han venido aplicando como mtodos de
evaluacin de proyectos (entendidos a la vez, como mdulos o unidades de
gestin, actuacin e inversin ) y en grado menor, como mtodos de evaluacin
de actividades o procesos. Existe una tendencia creciente a discutir la efectividad
ad-hocista de los EIAs en tanto suelen remitir a una consideracin remedialista y
contrafctica de los proyectos de desarrollo. Dentro de las caractersticas de este
instrumento se entiende entonces que un mejor uso del mismo podra redefinir el
concepto mismo de proyecto (no meramente remediarlo ) y a la vez funcionar de
un modo mas sistmico e integrativo tal que rearticule las nociones de plan y
proyecto, es decir, que avance hacia una recuperacin de una capacidad
modelstica mas integral sin perder su efectividad tcnica.
Discutiremos en este contexto dos hiptesis:
[1] el concepto de proyecto como mdulo o unidad que se relaciona con la
unidad o mdulo activa y productiva consecuente de un proceso agendstico,
puede ser discernido como un modo de control frente al impacto de proyectos y
actividades que la comunidad local padece y,
[2] dicha idea posible de proyecto en tanto, mdulo de accin o intervencin
discernido en una agenda podra ser conceptualizado como un proyecto positivo
es decir, como una unidad de gestin que se piensa de nulo o mnimo impacto
ambiental y por tanto, pro-sustentable.
La primera hiptesis aludira a un tipo de proyecto negativo o contra-proyecto y
supone visualizar en la actividad del grupo que realiza una agenda local, la
sustancial tarea de promover un control crtico de las actividades y proyectos
pblicos y privados que tienen vigencia en la comunidad local que se tratare.
Si bien esta actividad de control o de realizacin de EIAs tiende a ser asumida
por el causante del posible disturbio, segn procedimientos directos o indirectos,
es posible empero suponer necesario cierto tipo de control social que por ahora
dependera del montaje de agendas ambientales locales o de desarrollo
sustentable.
Los procedimientos directos citados aluden a los instrumentos EIAs que
autoaplica cada generador real o eventual de impacto ambiental: desde las
auditoras ambientales municipales o empresariales hasta los procesos EIA que
puedan realizarse al interior de cada organizacin (gobierno o empresa) .
Los procedimientos indirectos comentados se refieren a las regulaciones
institucionales existentes de aplicacin de EIAs o los dispositivos normativos de
adjudicacin de calidad de producto (normas del tipo ISO 9000) o de calidad
ambiental de productos y procesos ( normas del tipo ISO 14000).
Genricamente los procesos de EIAs suelen ser metodologas bastante
rutinizadas de verificacin de relaciones entre causas impactantes del proyecto

54
de desarrollo o de la actividad analizada: por ejemplo, de un emprendimiento de
regulacin hdrica o de la actividad agrcola intensiva y efectos ambientales
(sobre el subsistema natural, el subsistema social y / o sobre ambos).
En algunos casos, los mtodos definidos por el anlisis matricial alrededor de las
propuestas de la llamada matriz de Leopold si bien, pueden ser abastecidos por
opiniones y dictmenes de expertos, resultan comprensibles y aplicables para los
actores intervinientes en una agenda local.
Como se suelen usar expresiones paramtricas de impactos relacionadas con la
magnitud de algunos indicadores para cada tipo de impacto, la evaluacin puede
concentrarse en la verificacin de la performance de esos indicadores y, tambin,
desde la perspectiva de actores sociales amplios, puede convertirse en algn tipo
de monitoreo respecto de dichos indicadores (por ejemplo, verificacin de la
superacin de un umbral de emisin txica de un establecimiento industrial o de la
actividad del transporte pblico).
Est claro que el problema de hacer una EIA si bien puede tener exigencias
tcnicas, a su vez, resulta comprensible u operable desde un grupo de actores
sociales.
Las EIAs proporcionan informacin para que se active alguna toma de decisin,
por ejemplo, aprobar un proyecto , exigirle adaptaciones tecnolgicas o prohibirlo.

EIA, GESTION Y DESARROLLO DE AGENDAS

El proceso MEEP, usado en algunas ciudades canadienses como mtodo
municipal de evaluacin, est organizado para hacer que los representantes
comunales , equivalentes a los concejales argentinos, puedan efectuar tales tomas
de decisiones, de modo que en el seno de una agenda local como la que hemos
propuesto, tambin se podran realizar procesos semejantes al MEEP y si no
tomar decisiones que le competen al gobierno local si fijar posiciones del grupo
de stakeholders involucrado.
Las rutinas del MEEP los ciclos y alternativas de aprobacin de proyectos, los
screen o pantallas de magnitudes aceptables de indicadores de impacto para cada
actividad o tipologa de proyecto suelen ser instrumentos fcilmente manejables
por un grupo de stakeholders aplicado a trabajar en una agenda local.
Los conceptos implcitos en las EIAs sirven adems, en el proceso de agenda, no
slo para incorporar evaluaciones de la performance de calidad ambiental de
actividades y proyectos, sino como ya vimos , para organizar la ponderacin de la
magnitud de los problemas ambientales, punto de partida emprico o fctico de un
proceso agendstico.
El desglose de esta evaluacin de impacto atribuible a los problemas en impacto
poltico, econmico, social y ecolgico no es ms que una propuesta de
correlacin con la mirada cuatripartita de la sustentabilidad, de modo que cada
problema pueda ser evaluado en su grado de impacto respecto de una condicin
ideal dada en un estado de sustentabilidad (racionalidad ambiental presente y
sostenida en el tiempo).
Y al pedrsele al grupo de actores, cuando tiene que realizar la primera fase del
proceso y realizar el diagnstico, que establezca dicho desglose de cuatro
impactos y que luego los correlacione en la ponderacin integrativa de una
calificacin y cuantificacin de sntesis de impacto de cada problema, se le est

55
planteando la posibilidad de discutir acerca de opciones de sustentabilidad, o sea,
grado de correlaciones entre impactos (y respuestas a preguntas del tipo qu
grado de impacto de cualquiera de tales dimensiones est dispuesta a aceptar mi
comunidad? , si se debe aceptar un margen de afectacin en el manejo de cada
problema, cul tipo de impacto se preferencia?, etc.).
Tambin puede volver a tomar decisiones sobre EIAs, ya no en la etapa de
manifestacin del problema en tanto el problema ambiental est ligado a un
impacto ambiental de un proyecto o actividad sino tambin en la tercera fase del
mtodo, cuando al trabajar sobre la fase propositiva , debe considerar opciones de
actuacin y definicin de viabilidad de las acciones: en este momento, definida
una accin que ser tambin una actividad o contra-actividad o un proyecto o
contra-proyecto tambin es posible aplicar criterios de EIAs, esta vez ms
ligados quiz a la ndole de la tecnologa a aplicar.
Es decir, en sntesis, que aqu se identifica la agenda como un instrumento
vinculable al mtodo de los EIA, no como forma sustitutiva de stas que pueden
seguir desarrollndose en el nivel de trabajo de expertos en el tema sino como la
aprehensin de algunos de sus criterios en el ordenamiento de los procesos de
anlisis y propuestas de gestin que los actores realizan en las instancias del perfil
y la agenda propiamente dicha, ya sea para medir y calificar los problemas y para
seleccionar y optar determinadas tecnologas de las acciones a proponer.
En base a las consideraciones precedentes podemos plantear otra definicin
de la agenda ambiental local o proactiva del desarrollo sustentable local, cul es
aquella de sistema de EIA, ya sea de un subsistema de EIA que redisean
situaciones, acciones o actividades de tipo crtico o anti-sustentable que requieren
algunas clase de control, ya sea de un susbsistema de anti-EIA, o como vimos,
proyectos concebidos como de bajo o nulo impacto ambiental.
Una agenda pensada como un sistema de EIA, tendra as, un grupo de objetivos
de control de proyectos y actividades generadores de problematicidad y un grupo
de objetivos de promocin de proyectos y actividades pro-sustentables.

MIRADA COMPREHENSIVA DE LA EIA

Un texto, realizado por C. Barrow52 ofrece una consideracin ms comprehensiva
de los EIAs, til para su manejo al nivel de procesos agendsticos.
Diferencia impacto de impacto ambiental (que sera un tipo especfico del impacto
de acciones / proyectos y procesos / actividades) y tambin, EIs de EIAs, con lo
que ayuda a configurar la caracterstica pluridimensional del impacto que hemos
propuesto (poltico, social, econmico-productivo y ecolgico, cuya integracin
refiere al anlisis de condiciones de sustentabilidad), al definir genricamente, la
evaluacin de impacto como un puente que vincula los anlisis de las ciencias
ambientales con las polticas de manejo de recursos y acordar, con G. Smith, que
el concepto de impacto es ms una filosofa que una herramienta tecnocrtica .
Al tratar de conceptualizar la cuestin general del desarrollo ambiental y social
apropiado, el EIA puede significar, para Barrow, un trmino genrico para designar
52
C Barrow, Environmental and Social Impact Assessment. An Introduction, ver
nota 45.

56
un proceso que mira a una mezcla de administracin, planeamiento, anlisis y
participacin pblica en la evaluacin (de un proyecto o actividad nuevos , o de un
problema ya generado por proyectos o actividades existentes) antes de la toma de
una decisin (tendiente a aceptar un nuevo proyecto o actividad o a corregir
efectos negativos de proyectos y actividades en curso).
As, segn este autor, habra al menos tres grandes categoras de impactos y
evaluaciones:

la evaluacin de impacto social (EIS o SIA, social impact assessment, en la

sigla inglesa),

la evaluacin de impacto ambiental (EIA),y

la evaluacin de impacto cultural (EIC o CIA, cultural impact assessment, en

ingls).

Un conjunto amplio de mtodos sirven a todas esas clases de

evaluaciones: evaluacin de riesgo, evaluacin de tecnologas, monitoreos,
pronsticos de futuro, ecoauditoras, etc. Y tambin habra diferencias de entidad
objetiva o subjetiva entre tcnicas o mtodos, como consta en el siguiente grfico:

Relacin entre entidad y tcnica / mtodo de EI (tomado de C. Barrow)

ENTIDAD TECNICA / METODO DE EI

Objetiva Anlisis ( analysis )
Valoracin ( appraisal )
Subjetiva Evaluacin ( assessment )

La distincin propuesta de entidades respecto de tcnicas / mtodos de EI es

significativa puesto que si, la evaluacin propiamente dicha (assessment) es de
ndole subjetiva, ello estara exigiendo, para una construccin legtima y
verdadera, un tratamiento participativo e interactoral, es decir, un tratamiento
de agenda.
En base a lo presentado y coincidiendo entonces, con Matthews, que una EI es
ms un arte que una ciencia Barrow presenta el siguiente grfico para insertar la
temtica de los EI en un marco de planeamiento comprehensivo, expandiendo
cierto oportunismo tctico propio de las EIAs aplicada proyecto por proyecto (en
muchos casos no considerando la acumulacin de pequeos efectos negativos)
hacia una dimensin mas abarcativa de una gestin integrada.

Aproximacin integrativo-holstica a un planeamiento comprehensivo basado en

los EI ( segn C. Barrow).

57
 CONSIDERACION ANALISIS
DE POLITICAS DE IMPACTO FUTURO

Evaluacin de Evaluacin Evaluacin de

Impacto Ambiental Tecnolgica Impacto Social

Interfase Anlisis/ Interfase Accin/

Accin Futuro

ANALISIS PRONOSTICOS INVESTIGACION INVESTIGACION

AMBIENTAL TECNOLOGICOS OBJETIVOS FUTUROS P/A

De acuerdo a los comentarios sugeridos en las propuestas de este autor, se

derivan diferentes alternativas de implementacin de los conceptos y tcnicas de
EI y especficamente de EIA, como por ejemplo, la ampliacin de los habituales
enfoques de EIA de tipo predictivo a posibles realizaciones de EIA postdictivos o
retrospectivos, no tan dirigidos a la gestin de manejo del IA sino ms bien, a la
comprensin de los procesos generadores de impactos en un decurso temporal y
en un territorio dados.
El precedente esquema desarrollado por Barrow para rearticular fases del
proceso de desarrollo de EIA en un criterio comprehensivo de planeamiento y
que, por cuyas caractersticas demanda o prefigura posibilidades de un manejo
participativo del tipo agendstico se abona en la utilizacin de un conjunto de
tcnicas y mtodos globales de EIA, cuya mera enumeracin, que a continuacin
realizamos en el grfico siguiente , da cierta nocin del estado de la cuestin y de
la disponibilidad metodolgica relativa de un conjunto muy amplio de dispositivos
tcnico-metodolgicos, la mayora de los cules pueden ser practicados en el
seno de un grupo de trabajo agendstico local y / o pueden definir productos
susceptibles de utilizarse como insumos de dicho trabajo:

58
Lista de tcnicas y mtodos de EI ( segn C. Barrow )

Nmero DENOMINACION TECNICA-METODO

1 Pilot studies ( estudios piloto )
2 Delphi technique ( tcnicas Delphi )
3 Economic Impact Assessments ( evaluaciones de impacto
econmico )
1.1. CBA ( cost-benefit analysis ) ( anlisis de costo-beneficio)
1.2. CEA ( cost-effectiviness analysis ) ( anlisis de costo-
efectividad )
1.3. FIA ( fiscal impact assessment ) ( evaluacin de impacto fiscal )
1.4. LFA ( logical frameworks analysis ) ( anlisis de trama lgica )
1.5. IOA ( input-output analysis ) ( anlisis de insumos y egresos )
1.6. MCA ( multi-criteria analsis ) ( anlisis multicriterial )
4 Enviromental assessment ( evaluacin ambiental )
5 Environmental appraisal ( valoracin ambiental )
6 Ecological Impact Asssesment ( evaluacin de impacto ecolgico )
7 Habitat evaluation ( evaluacin del hbitat )
8 Ecosystems approaches ( aproximaciones ecosistmicas )
1.1 Ecosystem assessment ( evaluacin ecosistmica)
1.2 Ecosystem analysis ( anlisis ecosistmico )
1.3 Ecosystem impact assessment ( evaluacin de impacto
ecosistmico )
9 Environmental modelling ( modelizacin ambiental )
10 Futures modelling ( modelizacin de futuros )
11 Futures research ( investigacin de futuros )
12 Land use planning, land classification ( planeamiento de uso de
suelo, clasificacin de suelo )
13 Universal soil loss equation ( ecuacin universal de prdida de
suelo )
14 Agroecosystem assessment ( evaluacin de agroecosistemas )
14.1 Agroecosystems assessment
14.2 Farming systems research ( investigacin de sistemas
agrcolas )
15 Participatory assessment ( evaluacin participativa )
15.1 Rapid rural appraisal ( valoracin rural expeditiva )
15.2 RUEA (Rapid Urbana Environmental Assessment ) ( Evaluacin
ambiental urbana expeditiva )
15.3 PRA ( Participatory Rural Appraisal ) ( valoracin rural
participativa )
15.4 Culturally adapted market research ( investigacin cultural-
mercadotcnica )
16 Hazard and risk assessment ( evaluacin de azar y riesgo )
16.1 Hazard assessment ( evaluacin de peligros potenciales )
16.2 Risk asssessment ( evaluacin y cculo de riesgo )
17 Technology assessment ( evaluacin tecnolgica)

59
18 LCA ( Life Cycle Assessment ) ( evaluacin de ciclo de vida de
productos )
19 Monitoring and Surveillance ( monitoreo y vigilancia)
20 Thresolds assessments ( evaluaciones de umbral )
20.1 Ultimate environmental thresolds analysis ( analisis de
umbrales ambientales mximos, anlisis de
vulnerabilidad/resiliencia )
21 AIA (Aesthetic Impact Asesssment ) ( evaluacin de impacto
esttico )
21.1 Landscape analysis ( anlisis del paisaje )
21.2 Urbanscape analysis ( anlisis del paisje urbano )
22 SEA ( State of the Environment Account ) ( estado de las cuentas
ambientales )
22.1 SEA Evaluation ( evaluacin ECA )
22.2 SEA audit & assessment ( evaluacin & auditora ECA )
23 Ecoauditing ( ecoauditora )
23.1 Site or facility audit ( auditora de implantacin e instalaciones)
23.2 Compliance audit ( auditoria empresarial integral )
23.3 Issues audit ( auditoras temticas )
23.4 Property transfer audit ( auditoras de cambios dominiales )
23.5 Waste audit ( auditoras de residuos )
23.6 LCA ( Life Cycle Assessment ) ( evaluacin de ciclo de vida )
23.7 BS 7750 ( aplicacin de la norma )
23.8 ISO 14000 ( aplicacin de la norma )
23.9 EMAS ( European Union Eco-management and Audit Scheme )
( esquema de eco-gestin y auditora de la UE )
23.10 IERS ( International Environmental Rating System) ( sistema
de evaluacin australiano equivalente a EMAS o BS 7750 )
24 Ecolabelling ( eco-etiquetado )
24.1 Blue Angel ( etiqueta alemana de calidad ambiental 0
24.2 EcoMark ( etiqueta japonesa )
24.3 EcoLogo ( etiqueta canadiense )
24.4 Environment Mark ( etiqueta del Consejo Nrdico )
25 ACA (Asesssment of Contaminated Land ) ( evaluacin de
contaminacin del suelo )
26 DA (Decision Analysis ) ( anlisis decisional )
27 Project and programme appraisal & evaluation ( evaluacin y
valoracin de proyectos y programas )
28 Policy evaluation, asssesment and analysis ( evaluacin y anlisis
de polticas )
29 Post-project analysis ( anlisis post-proyectuales )
30 ESA ( Expert Systems Approach) ( aproximacin de sistemas
expertos )
31 IDA (Initial Decision Analysis ) ( analisis de tomas de decisiones
primarias )

60
 TEMA 7
EVALUACION AMBIENTAL ESTRATEGICA

LA NOCION DE EAE (EVALUACION AMBIENTAL ESTRATEGICA)

La expresin EAE contiene dos adjetivaciones o cualidades: lo ambiental y lo
estratgico, la primera ya protagnica en el desarrollo ideolgico y cientfico de la
ltima mitad del siglo XX y la segunda relacionable con la mas reciente derivacin
que ha tenido el desarrollo de la planificacin territorial y urbana dentro del modelo
de los llamados planes estratgicos. Corresponde comentar brevemente, en ese
contexto, ambas caractersticas.
La cualidad ambiental aplicada a acciones estructurales como el diagnstico, la
evaluacin o la gestin sugiere una reformulacin de tales acciones o sistemas
instrumentales segn categoras devenidas del pensum ambiental entendiendo
ste como una teora general de las relaciones racionales entre sociedades y
naturaleza o an, una teora crtica formulada como una caracterizacin de la
irracionalidad implcita en la apropiacin social de la naturaleza con finalidades
bsicamente productivas.
Lo ambiental como campo cognitivo se presenta entonces como un espacio
analtico relacional de la presin antrpica sobre los servicios, recursos u ofertas
que proveen los ecosistemas en su diferente grado de calidad tal que procura
establecer umbrales o techos a tal presin siempre que el anlisis de los
ecosistemas que la soportan permita reconocer prdidas significativas de su
calidad intrnseca.
As como los campos de conocimientos orientados a los estudios sociales como
los referidos a los estudios naturales ( preferentemente los que son abarcados por
las ciencias ecolgicas ) han ido adquiriendo un componente de sistematicidad y
complejo como reflejo epistmico de la propia sistematicidad y complejidad del
objeto ( o situacin ) de conocimiento, el saber ambiental no puede constituirse
fuera de modelizaciones que trabajen sobre esa doble caracterizacin sistmico-
compleja, incluso por tanto dentro de los que suelen llamarse sistemas complejos.
Debido a la relativamente reciente constatacin del alcance de situaciones crticas
o irreversibles del deterioro del polo natural de la ecuacin ambiental ha aparecido
recientemente, desde el inicio de la dcada del 90, la nocin de sustentabilidad
que aplicada al campo ambiental estricto parece relacionarse con las capacidades
de soporte ( de actividades y de poblacin ) que tiene un fragmento cualquiera de
naturaleza, dentro de su pertenencia a campos de sistemas complejos.
Asi entendido lo sustentable parece referir a un momento o estado final de los
procesos dinmicos de transformacin de sociedad y naturaleza, una teora de
lmites ambientales al menos desde el punto de vista de la capacidad de soporte
del mundo natural.
El concepto de sustentabilidad sin embargo se complejiz incorporando el anlisis
o la consideracin de la calidad de sustentabilidad del polo social de la ecuacin
ambiental, al menos en dos aspectos del mismo cuya sustentabilidad especfica
puede no ser concurrente: la sociedad propiamente dicha (que permite hablar de
sustentabilidad social) y la sociedad productiva (que permite referirse a
sustentabilidad econmica).

61
El atributo estratgico deviene como se sabe de cierta clase de estudios y
modelos cuyo origen estara situado en los llamados juegos de guerra, a saber
esquemas de resolucin de conflictos que articulasen decisiones tcticas de cara
a finalidades estratgicas, de las que la de mayor importancia es solucionar el
conflicto (o sea, ganar la guerra).
Fuera del posible reflejo de utilizacin de categoras del anlisis poltico
maquiaveliano el fin justifica los medios el pensamiento estratgico emerge as
sustancialmente como un pensamiento finalista, resolutorio y de cierto inters en
el cierre o estabilizacin de la situacin mutante o fluida que caracteriza un
conflicto a saber, una contradiccin insalvable entre intereses de diferentes
actores sociales.
El concepto de evaluacin que en nuestro caso es la accin o actividad
doblemente connotada por los atributos o cualidades de lo ambiental y lo
estratgico debe ser entendida como precondicin del diagnstico y la gestin:
en el diagnstico la evaluacin implica un recorte selectivo de factores incidentes
en la caracterizacin de la problemtica (sea sta la de una situacin
caracterizada por la criticidad o por la potencialidad ) de tal modo que sta resulte
precisada en su entidad - por ejemplo establecindose prioridades de importancia
a los factores considerados en el anlisis y en la gestin como un ordenamiento
de las decisiones a tomar por ejemplo definiendo secuencias de aplicacin de
medidas o decisiones parciales dentro del plan general .

La evaluacin consiste entonces en un mecanismo lgico de ordenamiento y

utilizacin de la informacin provista por el diagnstico definiendo las condiciones
de irracionalidad en las relaciones ambientales, sus magnitudes de afectacin, sus
actores y/o sus damnificados o actores pasivos.
Diversos autores han hecho hincapi en la caracterizacin de las problemticas
ambientales no como algo en si objetivo sino siempre relativo y referente a alguna
clase de efectos negativos diferencialmente receptados por determinados sujetos
o grupos sociales, concepto que a la vez implica entender la nocin de problema
como una confrontacin de intereses o afectaciones entre actores o grupos
sociales, preferentemente entre actores activos (o generadores de la perturbacin
o accin impactante) y actores pasivos (o receptores directos o indirectos,
mediatos o inmediatos de tal accin impactante).
En rigor dada la naturaleza objetiva del derecho, entendido bsicamente como
campo de afectacin de intereses de sujetos de derecho, el derecho ambiental
finalmente queda caracterizado como una estipulacin de las diferentes figuras de
afectacin que determinados sujetos hacen a otros.
Estas consideraciones actorales y de articulaciones activas entre sujetos puede
redefinir la nocin de evaluacin, tanto en la fase diagnstica como en la de
gestin, como un modo de analizar las interacciones sociales en tanto relaciones
ambientalmente modificadas por acciones pertubantes o problematizantes que
uno o varios actores realizan a expensas de otros.

GESTION DE SUSTENTABILIDAD Y EAES

Desde ese punto de vista la gestin puede desdoblarse en una gestin genrica
ligada a una tipificacin normativa y regulativa del conjunto general de acciones

62
por ejemplo, las del marco urbano de una sociedad local y una gestin
especfica vinculada al acometimiento de formas de resolver conflictos o disensos
entre actores toda vez que tal situacin desborda la tipificacin que regulan las
normas.
Instrumentos como las EIAs entendidos como los procedimentos que pueden
establecer una descripcin mas o menos precisa de las afectaciones de impacto
ambiental que unos actores generan sobre otros ejemplifican el doble rango de
una gestin a la vez genrica y especfica.
Genrica por cuanto existen normas generales de aplicacin de las EIAs
definidas previamente a las acciones o actividades que deben ser evaluadas
porque generan real o presuntivamente efectos o impactos que pueden establecer
conflictos entre actores generadores de tal efecto y actores receptores de los
mismos y porque existen criterios generales de caracterizacin de efectos como
resulta del cotejo de la accin de presunto impacto con una tabla o pantalla
casustica general (cuya aplicacin da paso al mtodo de EIA denominado
screening o de cotejo paramtrico).
Especfica al contrario por cuanto la ndole puntual de la accin a evaluar en sus
aspectos de impactacin ambiental pueda ser de una clase diferente a las
repertorizaciones o clasificaciones y ello obligue una anlisis ex novo, lo que
implica efctuar una descripcin analtica y una ulterior evaluacin o medicin de
efectos segn un modelo propio en cada caso (lo que suele definirse como un
mtodo de EIA llamado scanning o de evaluacin ad hoc ).
Todo lleva pus, tanto en las fases de diagnstico como en las de gestin, a darle
peso refererente a la representatividad actoral dentro de la situacin que est
considerndose ya all deben definirse a los sujetos de las transformaciones
urbanas y tambin a su posible nuevo rol en las dimensiones de control de tales
transformaciones desde el campo referencial de la calidad ambiental y de
sustentabilidad.
Adems tal identificacin actoral en un gradiente amplio que va desde el actor
calificado dada su relevancia decisional en la transformacin a que aplica hasta
los actores genricos, incluso estadsticos, de la situacin a analizar y/o gestionar;
desde el actor activo hasta los diversos actores pasivos por ejemplo en relacin a
una actividad determinada no slo constituye un campo preferente de la
levantada de datos ( as como opiniones, posturas, deseos, expectativas, etc.) y
conformacin de la base informtica del diagnstico sino tambin un aspecto en
el que los conflictos o problemas ambientales redefinen su supuesta objetividad en
campos de confrontacin o disenso entre diferentes actores, por lo cul trabajar
con el discurso que proveen los sujetos implicados en una situacin
ambientalmente problemtica es tambin empezar a trabajar con la definicin
misma de los problemas que pierden asi su caracterstica genrica para
convertirse en un conflicto especfico entre actores, sus intereses, sus
percepciones y sus propias definiciones de calidad ambiental.
Las EAEs deben aplicarse como antes referimos a situaciones funcionales y/o
estructurales (actividades y/o territorios) caracterizadas doblemente por su
complejidad y su sistematicidad.
La complejidad podra conectarse con el tipo de descripcin plurivalente del
concepto articulado de sustentabilidad y la sistematicidad con la consideracin de

63
tal situacin dentro de contextos fuertemente determinantes entre los cules
destacan los conjuntos de macrodecisiones que directamente o no afectan el
proceso, el estado y el futuro de una situacin en torno de prescripciones o
marcos decisional externos tales como lo sintetizado en la nocin de ciclo PPP
(polticas, planes, programas).
Dentro de tal caracterizacin cuando intentamos aplicar una EAE a una situacin
problemtica como las urbanas que primordialmente interesan en este enfoque, es
preciso desentraar en ellas una sistemtica de los procesos de cambio urbano en
los cules finalmente tal cambio se concreta mediante mdulos de
gestin/intervencin que llamamos proyectos que pueden ser considerados como
la unidad bsica de las transformaciones urbanas o el nivel mas detallado y
operacional en que concluye o se encarna el citado ciclo PPP.
Hablamos obviamente de una definicin amplia de proyecto que implica la
elaboracin de un protocolo completo de actuacin tcnica transformadora que
intenta implementar empricamente lo decidido en las otras P mas amplias del
proceso de toma de decisiones que se aplica en una administracin local,
definicin amplia dentro de la que caben los proyectos urbanos convencionales
(como aquellas operaciones de transformacin fsica y funcional de una ciudad:
por ejemplo, autopistas, conjuntos residenciales, intercambiadores de transporte,
grandes parques urbanos, etc.) pero que va mas all de tal caracterizacin e
incluye como unidad bsica de gestin los mdulos mnimos de actuacin y
concrecin de polticas econmicas, sociales, educativas, sanitarias, energticas y
en general los mdulos actuacionales bsicos de cualquiera de aquellos sectores
que tradicionalmente segmentan las administraciones urbanas.
El anlisis de los proyectos ( o de una gran mayora de ellos ) puede ser efectuado
mediante el procedimiento convencional de los diversos tipos de EIAs que
bsicamente son pues evaluaciones de impacto ambiental de proyectos.

EAES COMO SUPERACION DE LAS EIAS

Hay all que apuntar dos consideraciones que explican el porque de las EAEs: en
primer lugar las EIAs no satisfacen la cobertura analtica de las relaciones de
diversos proyectos entre si, entre ellos y sus contextos sistmicos (estructurales
y/o funcionales ) y en el grado acumulativo de microimpactos que un conjunto de
pequeos proyectos genera aun fuera de la posibilidad que cada uno de esos
pequeos proyectos sea fruto de una EIA dados sus efectos negativos
microscpicos escapando por ello de las parametrizaciones.
En segundo lugar cada proyecto puede en gran medida contener una negatividad
por as llamarla endgena, que no depende de la calidad del proyecto en si sino
de determinaciones que a este le impone el citado ciclo PPP: por tanto una EAE
debe trascender el anlisis clsico de la EIA de un proyecto y evaluar el plexo
normativo PPP que hay antes, encima o detrs de de cada proyecto.
De otra parte la dinmica de cambio de una situacin urbana (una ciudad pero
tambin una parte significativa de ciudad, una actividad relevante de su
funcionalidad o el borde expansivo de la misma, etc.) se verifica como una
yuxtaposicin de procesos transformativos versus proyectos o de una mezcla de
transformaciones lentas/extensivas y transformaciones bruscas/puntuales. A

64
veces estos dos fenmenos el proceso lento/extensivo y el proyecto
brusco/puntual se relacionan o articulan (por ejemplo, uno intenta corregir o
moderar el otro), a veces no.
Las EAEs deben tener en cuenta ambas caractersticas o fenmenos, con modos
de describir el efecto de proyectos (EIAs + anlisis de correlacin de
proyectos/ciclo PPP) y de procesos (descripcin del desarrollo espacio-temporal
de los procesos) y con formas de relacionar ambas cuestiones.
Tambin es importante entender al proyecto en tanto dispositivo acelerador de
una transformacin - como instrumento emergente en un momento determinado
del desarrollo de procesos y por tanto, como un aspecto que resulta sincronizado
o al revs, discordante.
Por sus caractersticas las EAEs resultan instrumentos de aplicacin en
ambientes territoriales, es decir en casos de anlisis, estudio y/o gestin que
poseen una plataforma territorial o sea una expresin fsica.
Resulta significativo por caso, iniciar un proceso aplicativo del procedimiento EAE
sobre un objeto caracterizado por su entidad territorial y por su definicin de
lmites; ello por fuera de tener en cuenta (porque hace parte de las caractersticas
conceptuales del instrumento EAE) las caractersticas contextuales de tal entidad
o delimitacin a la que se aplicar.
Asimismo el hecho de una expresin espacial referencial no supone
necesariamente un mbito o delimitacin territorial de tipo continuo, ya que existen
correlatos territoriales consecuentes de aspectos de la dinmica funcional por
ejemplo, el transporte urbano cuya expresin espacial es discontinua, fluctuante,
fragmentaria, etc. y ya hemos sealado que pueden realizarse EAEs referentes a
actividades Un antecedente ubicable del concepto de EAE son las tareas
vinculadas con las polticas de la regionalizacin ambiental como modo de
resegmentacin problematizada de continuos territoriales que se solan realizar en
la dcada del 60, de las que existen ciertas experiencias realizadas en tal poca
asi como varios aportes tericos de evaluadores ambientales de caractersticas
territorialistas (ms all de aquello mas vinculados al tipo de evaluacin asimilable
genricamente a las EIAs) como los espaoles Gonzlez Bernaldez y Gmez
Orea.
En toda esa experiencia emprica y terica el propsito era doble ya que por una
parte se trataban de unas aplicaciones que buscaban nuevas delimitaciones
geoambientales las llamadas regiones o unidades ambientales o en otros casos
como en Mxico, ecozonas por fuera de las fronterizaciones mas tradicionales
como las definidas por la poltica, la economa o an la geografa meramente
fisiocrtica.
Y por otra parte tales redelimitaciones geoambientales adquiran un estatus
posible de objetos de anlisis tan como unidades de gestion, en los cules tal
delimitacin era til para establecer dentro de dichas unidades diagnsticas y
eventualmente prospectivas, el conjunto de eventos explicativo de la racionalidad
relativa de cada una de tales reas, a saber, el catlogo de problemas y
oportunidades, criticidades y potencialidades que cada espacio as formulado
contena.
Estos razonamientos son convergentes a la nocin de evaluacin estratgica, en
el sentido que no se trataba de forzar o imponer a cada una de las regiones

65
modelos de desarrollo genricos sino al contrario repensar modelos viables y
ecoeficientes dentro de los parmetros de calidad sustentable de cada espacio as
considerado.
Las EAEs tcnicamente no tienen como objetivo definir un rea dada segn
determinadas caractersticas de homogeneidad de problemtica ambiental
apriorsticamente considerada sino que se aplican sobre un rea o actividad que
contiene ya alguna evidencia de disfuncionalidades de orden ambiental y que
resulta difcil evaluar ya sea por la insuficiencia del dispositivo EIAs aplicado
sobre proyectos aislados, por la ndole yuxtapuesta de mltiples pequeos efectos
que pueden considerarse inocuos desde la ptica de las EIA y/o que resultan
afectadas por decisiones prescriptivas jurisdiccionalmente superiores y/o de
caractersticas genricas y abstractas ( que es lo que aborda el anlisis del ciclo
PPP dentro de una EAE ).
Pero en cualquier caso aquella nocin de regin ambiental que haba sido el
objeto de los estudios de regionalizacin bien puede ser entendida como una
hiptesis de ambiente a ser objeto de una EAE, ya que sta convenientemente
debe ser aplicada a reas de las cules tenemos presunciones de homogeneidad
en cuanto al perfil de su problematicidad, reas que tienen en s tanto
caractersticas que las definen como reas-problema y/o reas-oportunidad.
Por tanto bien podra decirse recogiendo la citada experiencia de trabajo en la
regionalizacin ambiental, que las reas sobre las que apriorsticamente resulta
adecuado aplicar una evaluacin EAE son aquellas que poseen ciertas
condiciones de homogeneidad de problemas y potencialidades.
A veces estas caractersticas son concomitantes del grado de especializacin de
un rea, como ocurriera en el caso del barrio de Mataderos en Buenos Aires, en el
que una cierta homogeneidad problemtica tiene que con el dominante rol del
funcionamiento del mercado de hacienda y sus actividades complementarias as
como una cierta perspectiva que la convierte en rea-oportunidad tiene que ver
con su erradicacin.
Este segundo aspecto aprovechamiento de una oportunidad que en si ana la
neutralizacin de la criticidad emerge ntidamente en aquellos casos donde es
viable un proceso de regeneracin urbana, como fuera en otro ejemplo, el proceso
de Puerto Madero en la ciudad de Buenos Aires.

EAES COMO INSTRUMENTOS DE GESTION

La EAE tiene por objeto ofrecer justamente una evaluacin completa y compleja
del pasaje de un problema a una oportunidad, constatando como acta el plexo
normativo existente y/o nuevo ( el ciclo PPP ) y tambin como se articulan las
opiniones e intereses de los actores sociales involucrados (por ejemplo, evaluando
y eventualmente neutralizando el genrico proceso llamado gentrification ).
As como las regiones ambientales en su momento fueron entendidas y definidas
como objetos dentro de sistemas reas extremadamente imbricadas en redes y
flujos interactivos exgenos las reas urbanas a las que se puede aplicar una
EAE tambin forman parte de relaciones del rea en cuestin con solicitaciones
que les son externas y que hay que interpretar dentro del marco de la evaluacin.
Este ltimo comentario es particularmente relevante en el caso de la aplicacin de
los instrumentos EAE en ambientes urbanos ya que en esa situacin aparece con

66
nitidez un lugar intermedio de esta clase de evaluacin entre las dimensiones ms
tradicionales del plan y el proyecto urbano.
Las EAEs tratan de replantear la problemtica urbana sistmica en un conjunto
de reas o funciones que son a la vez subsistemas o componentes de la ciudad
como sistema y delimitaciones mas complejas que aquella que compete al
modelo interventivo del llamado proyecto urbano.
Al mismo tiempo as como es posible hacer una crtica a la disfuncionalidad
general ( incluso ambiental ) de la ciudad y del plan urbano entendidos como
sistema de proyectos que lleva a cuestionar el modelo conocido como city collage
el plan reconceptualizado como sumatoria adecuada o no de proyectos
tambin es posible cuestionar el carcter abstracto de un modelo integrado de
planificacin urbana que entiende a sta como un dispositivo tipo caja negra del
cul hay que regular determinadas expresiones.
Las referencias que arriba se hacan al enfoque de las regionalizaciones
ambientales aluden a una determinada escala territorial nacional, regional,
provincial, departamental- en la cul se puede establecer un repertorio de formas
de ocupacin productiva y de redes de asentamientos sobre plataformas naturales
y recurssticas, es decir reas naturales de determinada calidad natural (tipificada
por ejemplo segn la clase de suelo, el rgimen de lluvias y de heladas, la
existencia y calidad de agua superficial y/o subterrnea, etc.): la correlacin
mediante mecanismos de tipo layer u overmapping permite definir algunas
peculiaridades de la homogeneidad de problemas y potencialidades ambientales
estipulado relaciones entre soporte natural, actividades productivas y formas y
redes de asentamientos.
En escenarios urbanos esas problemticas son bastante diferentes: las escalas
son mucho menores, las plataformas naturales estn sobredeterminadas de
tecnologas correctivas (por ejemplo entubados de arroyos ), las actividades son
fluctuantes y de variabilidad mucho mas corta, los asentamientos tambin se
redefinen mediante suplementos de tecnologas de mejoramientos y la ocupacin
humana es mucho mas mvil y contingente .
Fuera as de las diferencias que obviamente se manifiestan entre ambientes
dominantemente naturales y ambientes fuertemente transformados por sucesivas
aportaciones de tecnologas como es el caso de las configuraciones urbanas
deben apuntar una serie de precisiones acerca de la nocin de ambiente urbano
segn las cules pueden entenderse el pasaje o mutacin de las relaciones
sociedad/naturaleza a las relaciones habitar/hbitat: del concepto de carga (social)
en soportes (naturales) a las nociones de capacidad de carga poblacional en
asentamientos urbanos y de huella ecolgica (como presin urbana sobre
territorios extraurbanos).
A pesar de tales diferencias entendemos de todas maneras frtil y oportuno seguir
manejando los criterios propios del paradigma ambiental para modelizar la
complejidad de los ambientes urbanos dada la relevancia del anlisis interactivo
habitar/hbitat o los criterios que aporta la nocin de huella ecolgica tanto para
establecer criterios de racionalidad ecofuncional en un asentamiento dependiente
de insumos externos o de vastos territorios dominantemente naturales sobre los
que se ejercen presiones antrpicas superiores a la resiliencia de los mismos
como para aportar datos que contribuyan a medir y monitorear la calidad

67
sustentable de un ambiente urbano, calidad que no debe ser entendida como un
en-si endgeno (que dependa meramente de la capacidad econmica de comprar
servicios ambientales exgenos) sino como un valor adaptado a condiciones
bioregionales.
Haciendo las salvedades propias entonces, el criterio de efectuar anlisis de tipo
ambiental estratgico que arriba veamos como relacionados con las
investigaciones de tipo regional o territorialmente extensivas tambin puede ser
aplicado a la indagacin de las caractersticas de calidad y racionalidad ambiental
y sustentable de fragmentos o partes relevantes de las ciudades precisamente
caracterizables por consistir en partes del continuo urbano connotables por
aspectos ambientalmente problemticos tanto en su cualidad de reas-problema
como de reas-oportunidad (a veces ambas caractersticas son discernibles en un
mismo fragmento en distintos momentos de su desarrollo).
De tal forma as veremos que existe la posibilidad de EAEs aplicables sobre
estructuras (territorios o delimitaciones espaciales emergentes de determinados
procesos de ocupacin, especializacin funcional, etc.) y de EAEs aplicables
sobre funciones (comportamientos socio-econmicos complejos especializados
con correlatos espaciales eventualmente afectados por procesos mal gestionados
o controlados, etc.).

EAES APLICADAS A ESTRUCTURAS

Las primeras son reas o territorios urbanos definibles, como antes aludamos en
el caso de la regionalizacin que comentamos, en tanto poseedores de una cierta
clase de homogeneidad al interior de tal delimitacin areal que en tal caso los
convierte en diferentes a caractersticas operantes fuera de tal delimitacin.
Las segundas son manifestaciones territorialmente reconocibles del
comportamiento de una determinada actividad cuya entidad es correlativa de una
manifestacin espacial, por ejemplo, un sistema de transporte pblico, una red de
agua, drenaje o cloacas, un sistema de manejo de residuos slidos domiciliarios,
etc.

Una tipologa elemental de casos de EAEs referentes a temas estructurales

contemplara en trminos generales la nmina siguiente:

reas monofuncionales conflictivas (reas residenciales de baja calidad,

reas industriales o comerciales degradadas, etc.)
reas multifuncionales conflictivas (reas de conflictividad entre usos
vivienda/industria, vivienda/usos terciarios, etc.)
reas de interfase como componentes naturales relevantes (reas
adyacentes a zonas dominantemente naturales como lechos o cursos de
agua, reservas naturales, bosques o biomas dominantemente naturales,
etc.).
reas de borde de ciudad expansiva o difusa
reas de conflictividad (por ejemplo, zonas propias de intercambios
modales de transporte)

68
 reas de potencialidad (por ejemplo, reas de potencial de desarrollo por
infraestructura disponible, conectividad / centralidad / accesibilidad, etc.).
reas definidas por determinadas especificaciones normativas (reas
estipuladas por zonificaciones de usos, densidades y condiciones
determinadas de edificabilidad, etc.).
reas definidas por condiciones de borde (como barreras urbansticas ) y/o
por equipamientos significativos (por ejemplo cementerios, mercados,
enclaves productivos, predios de disposicin de residuos, etc.).

EAES APLICADAS A FUNCIONES

Una tipologa sinttica de casos de EAEs referentes a temas funcionales podra
incluir la lista que sigue:

reas de cobertura de redes de servicios bsicos

reas de no-cobertura de redes de servicios bsicos
reas de alcance de prestaciones de servicios de transporte y movilidad
pblicos
reas definidas por impactos negativos de actividades (reas receptivas de
contaminacin atmosfrica o hdrica, reas afectadas por trnsito, etc.)
reas definidas por condiciones negativas del medio (reas inundables, con
suelos o relieves degradados o peligrosos, etc.).

ENCUADRE METODOLOGICO DE LAS EAES

Como argumentacin preliminar para esta presentacin de un marco o secuencia
metodolgica abierta para la aplicacin del instrumento EAE cabe resaltar la
nocin de la necesaria adaptabilidad de esta secuencia a las caractersticas
especficas del caso por abordar.
En efecto el caso en si puede hacer evidente cierta clase de asimetras o de
nfasis especficos en torno de determinadas cuestiones que surgen del caso en
si: a veces es importante el grado de movilizacin social, el protagonismo actoral y
los conflictos que del mismo emanan; en otras ocasiones es relevante el deterioro
de un determinado componente del soporte material ambiental (aire, agua, tierra).
Cuando se elaboraron las manualizaciones al uso referidas a la preparacin de
Agendas Locales XXI de Sustentabilidad, tales documentos revelaron la
extremada diversidad de abordajes que en diferentes casos generaron tales
agendas y tal diversidad de abordajes tena que ver tanto con las diferentes
escalas y caractersticas de cada comunidad local en si tanto como con la
existencia y comportamiento dismil de diversos actores protagnicos o con
situaciones mas ligadas a la remediacin de conflictos respecto de otras
vinculadas al aprovechamiento de potencialidades.
La diversa manifestacin de tal conjunto, entre muchos otros, de factores (escala,
actores, problematicidad, potencialidad) que sern diferentes en importancia en
cada caso por aplicar una EAE hace que tal diversidad imponga modalidades
diversas de mtodos de realizacin de tal EAE. Lo que sigue es una enumeracin
de pasos de una metodologa general de aplicacin de EAE:

69
 Delimitacin del objeto de trabajo

Circunscribindonos a la descripcin de situaciones en las que es posible o

adecuado realizar EAE s sean tales situaciones como ya se mencion,
estructurales o funcionales es importante iniciar la aplicacin de una
metodologa EAE tal que exista un objeto de trabajo, un rea de estudio precisada,
fuera de una ulterior complejizacin sistmica de la misma. Es por tanto necesario
definir lmites fsicos y/o funcionales.

1. Lmites fsicos

Se trata de seleccionar lmites fsicos razonablemente vlidos como delimitadores

funcionales (por ejemplo: barreras urbano-arquitectnicas, interfases ntidas de
heterogeneidad fsico-funcional, vacos urbanos, etc.) o bien lmites coincidentes
con jurisdicciones, lo que fuera de la imprecisin de los mismos a los efectos de
considerar problemticas tpicas de la condicin sistmica al menos pueden ser
tiles como punto de partida del trabajo, del acopio de informacin y de una
primera consideracin de instrumentos del ciclo PPP que habitualmente refieren a
una dimensin jurisdiccional.

2. Lmites funcionales

Se alude a lmites funcionales sobre todo cuando estamos realizando EAE de la

categora funcional que antes referamos y que consisten en general en evaluar el
tipo de problemticas que una determinada actividad o funcin urbana provoca
sobre matrices territoriales. En estos casos la delimitacin del rea de estudio
debe ligarse a la traza territorial especfica de tal actividad o servicio (por ejemplo
el rea cubierta por una red de infraestructura, el rea abastecida por un
determinado servicio como la recoleccin de residuos por caso) y/o al rea de
alcance de la prestacin (por ejemplo, zonas abastecidas segn indicadores de
prestacin por una red de transporte, reas afectadas por una corona terica de
dispersin de efectos contaminantes de una actividad agresiva).

3. Caractersticas del contexto sistmico

Tal delimitacin areal entendida como necesaria para dar cuerpo e inicio a la
aplicacin de una EAE debe ser inmediatamente contrastada con los diferentes
tipos de desbordes que el anlisis pone en evidencia respecto de aquellos lmites,
sean tales desbordes aquellos que tengan que ver con la continuidad y
sistematicidad de componentes y funciones del soporte natural (napas
subterrneas de agua, cursos superficiales, patrones de drenaje, etc.) o con la
dinmica de las actividades y la poblacin (inputs/outputs, flujos y
desplazamientos, articulaciones funcionales externas a los lmites considerados,
etc.)

70
 Anlisis histrico ( o microhistrico) del proceso de cambio del objeto de
estudio.

Es relevante entender que una situacin, por fuera que su anlisis EAE se
emprenda en un momento concreto, en rigor es el estado actual de un proceso de
transformaciones que tiene su propia historia, sus orgenes, sus desarrollos,
cambios y mutaciones, sus tendencias (entendidas como lneas mas o menos
permanentes de evolucin hacia cierta finalidad) y que tal procesualidad es incluso
relevante para rastrear la condicin gentica de los problemas. Es decir, los
problemas ambientales en general no se presentan como fenmenos instantneos
sino como procesos que en un momento dado alcanzan tal estado de
problematicidad. Este diagnstico es relevante por cuanto probablemente la
gestin remedial del problema tambin deba ser gradual o entendida como un
contra/proceso o un proceso positivo de reversin de la constitucin gentica de
aquella condicin de problematicidad.
Sealamos tambin que es importante ubicar en tal anlisis de la procesualidad
histrica que existe en cada rea de estudio, la eventual aparicin de momentos
sustantivos o puntos de quiebre positivos o negativos, tales como la decisin
acerca de concluir o inciar respectivamente alguna actividad y/o instalacin cuya
incidencia en la caracterizacin de la calidad ambiental de un rea sea relevante.

Diagnstico de situacin. Elaboracin de un modelo tipo DAFO cargado

con criterios ambientales ( Matriz DAFO 1)

El instrumento ideal para sintetizar el diagnstico de la situacin bajo anlisis es

una matriz tipo DAFO en la que se registren en un sentido los componentes o
elementos bsicos de la situacin (por ejemplo: componentes naturales primarios
suelo, aire, vegetacin, agua, escorrenta, etc.-, componentes naturales
secundarios pavimentos, infraestructuras, equipamientos, edilicia, vegetacin
implantada, paisaje, etc. -, actividades , etc.) y en el otro las condiciones o
atributos de problematicidad (D: deficiencias, A: aptitudes, F: fortalezas, O:
oportunidades). La matriz puede rellenar sus puntos de cruces con una indicacin
de ocurrencia/no ocurrencia, con una indicacin cualitativa de magnitud de la
ocurrencia (por ejemplo en graduaciones del tipo bajo/medio/alto con una
graduacin 1-10) y/o con la indicacin cuantitativa de la magnitud de ocurrencia
cuando tal dato se posea. La matriz tendr adems una seccin que registre
comentarios para cualquiera de los puntos de cruces y ser acompaada por un
texto que establezca comentarios y evaluaciones de la misma.
Pueden adicionarse indicaciones de priorizacin u ordenamiento de las
magnitudes analizadas y/o una caracterizacin de colores clsicos (rojo/problema,
verde/no problema, amarillo/condicin intermedia-indiferente) de modo que pueda
hacerse una lectura gestltica rpida de las caractersticas y campos en que
predominan los problemas.
La matriz debe ser rellenada como paso ulterior a disponer de informes de
expertos sectoriales que ofrecen su diagnstico del caso, expertos que deben
conformar el grupo de trabajo y cuya seleccin se har segn el anlisis a priori
del objeto de estudio en cuanto a sus aspectos ms cruciales.

71
 Caracterizacin del plexo normativo referente al objeto y su contexto
sistmico.

Referimos en este punto al anlisis del ciclo PPP que forma parte de la EAE en
tanto la identificacin de estatus regulativo y normativo que incide sobre el rea de
estudio incluyndose las estipulaciones que tienen que ver con los aspectos
directamente incluidos en prescripciones normativas directamente establecidas
para el rea en cuestin o para cualquier jurisdiccin superior que incluya a sta y
todas las caracterizaciones orientativas emergentes de instancias e instrumentos
de gestin activos e incidentes en cualquier medida sobre el rea (polticas
generales o sectoriales, planes, programas). Se trata de deslindar de todo el plexo
normativo activo o vigente por caso en una sociedad local determinada, aquellos
dispositivos o instrumentos que a priori parecen tener relacin ms o menos
directa con las problemticas ambientales en general y con las problemticas
ambientales especficamente presupuestas en el rea de anlisis.
Se trata en general de llevar adelante los siguientes pasos:

1. Caracterizacin del plexo normativo general incidente sobre el objeto de

estudio (anlisis del ciclo PPP referido a un objeto estructural o
funcional)

Consiste en el acopio del corpus legal, normativo, administrativo y aplicativo de

instancias de gestin y planificacin que se consideren a priori como de eventual
incidencia en los aspectos problemticos del objeto de estudio.
Tal inventario de elementos debe ser descripto, sintetizado (en sus aspectos ms
puntualmente vinculados con el rea bajo anlisis y su problemtica) y evaluado
en cuanto a la importancia y caractersticas de tal incidencia. Deben ser
establecidas las caractersticas de articulacin y relacin entre los dispositivos que
tuvieran entre si tanto relaciones concurrentes (leyes y decreto de reglamentacin
por ejemplo) o divergentes (instrumentos de rango inferior que divergen, anulan o
relativizan instrumentos de rango superior y/o precedentes).

2. Anlisis de pertinencia / aplicabilidad del plexo normativo.

Debe realizarse el referido anlisis de pertinencia/aplicabilidad del conjunto de

instrumentos considerado establecindose efectivamente que aspectos o
componentes problemticos del rea de estudio estn definidos por estipulaciones
normativas de alguna clase, si stas son efectivas o de aplicacin y vigencia o si
por el contrato no lo son. Deben evaluarse adems las condiciones habitualmente
muy genricas de lo normativo o sea su caracterstica de grano grueso para la
aplicabilidad concreta relativa a alguna situacin problemtica en anlisis.

3. Lo fctico-recurrente como paliativo de lo no normado.

Pueden existir circunstancias de cierta clase de condicin de consuetudinareidad o

sea de comportamientos, actitudes o acciones que no siendo parte de normativas

72
explcitas se realicen y comporten alguna incidencia relevante en el cuadro de
anlisis. Debe tenerse en cuenta aqu el carcter negativo de las regulaciones
urbanas (se especifica y puntualiza todo lo explcitamente prohibido o sometido a
alguna clase de regulacin) siendo ajeno a tales estipulaciones conductas o
acciones que pudiendo ser legales ( en tanto no prohibidas ) sean a la vez y de
manera acumulativa, generadoras de problemas o disfuncionalidades.

4. Reelaboracin de la matriz tipo DAFO reinterpretando los

problemas ( D ) / oportunidades ( AFO ) segn su correlacin con el
plexo normativo vigente sobre el objeto de estudio ( Matriz DAFO 2).

Recogida y evaluada toda la documentacin referida al cuerpo de normas y

disposiciones de toda clase que afecta o determina caractersticas del rea de
estudio es decir, realizado el anlisis del ciclo PPP que sobrevuela
preescriptivamente el objeto en anlisis resulta posible reconsiderar la matriz
DAFO indicada precedentemente incluyendo ahora todos los aspectos negativos
y positivos emergentes del cuadro normativo.
Entre los aspectos negativos deben indicarse:
(1) los tems prescriptitos o regulativos que se consideren inaptos
o inapropiados en relacin a la problemtica analizada o sea especficamente,
la identificacin de las cuestiones de problemas devenidos de normas o
prescripciones inadecuadas,
(2) las contradicciones explcitas o formales entre distintas normas
y prescripciones y
(3) las omisiones en tanto carencia de normas o prescripciones para
caractersticas problemticas que podran merecer alguna clase de regulacin
normativa.
Entre los aspectos positivos podran incluirse:
(1) la existencia de normas o prescripciones que empero no se
cumplen y que tal incumplimiento es inherente a la causa de alguna cuestin
problemtica, de tal forma que la recomendacin de gestin emergente de la EAE
sea efectivizar el cumplimiento o vigencia de tal norma o prescripcin,
(2) la identificacin de modos o alternativas de rectificacin o ajuste de
comprobadas incongruencias o contradicciones entre distintas piezas del conjunto
de normas y prescripciones analizadas, cuya proposicin constituya en si una
directiva de gestin emanada de las recomendaciones de la EAE y
(3) la posibilidad de crear una nueva norma o prescripcin de
carcter viable y razonable cuya existencia permita presumir una ulterior
mitigacin o eliminacin del problema considerado en cuyo caso la recomendacin
de gestin sea la implementacin de dicha norma o prescripcin.

Identificacin de actores significativos (stakeholders) y sistematizacin de

sus percepciones/opiniones

En cualquier situacin ambiental que involucra la accin de sujetos sociales las

EAE a realizarse deben realizar el anlisis de las motivaciones e intereses de tales
actores cualquiera sea el rango actoral de los mismos (representatividad, poder,

73
visibilidad social, liderazgo) y cualquiera sea el grado positivo (ventajas) o negativo
(afectacin) que cada actor en concreto goza o sufre dentro de la situacin en
cuestin.
En principio dentro de una EAE sera deseable contar con una representacin
indirecta del complejo multiactoral involucrado en el colectivo social de la situacin
bajo anlisis tanto como una representacin directa. Entendemos que la primera
es condicin necesaria para la realizacin de una EAE y la segunda adicionada a
la primera, es una condicin deseable aunque no siempre alcanzable por los
costos que supone su realizacin.
La representacin indirecta es la que corresponde a un anlisis de actores
significativo o estratgicos (stakeholders) y sus caractersticas son las que se
comentan en los apartados siguientes.
La representacin directa consistir en el relevamiento estadstico de una muestra
significativa de la poblacin general implicada en la situacin bajo anlisis, el que
podr caracterizar la opinin generalizada de una comunidad afectada e implicada
incluso registrando niveles diversos de inters y conocimiento de la situacin. Esta
llamada representacin directa es independiente (aunque articulada) a la
representacin indirecta o de lderes sociales/actores significativos y sta a su vez
difcilmente quede incluida o explicada en la precedente.
Llevar adelante el registro inherente a la identificacin de la representacin
indirecta indicada implicar la aplicacin de distintas tcnicas, desde la entrevista
y registro de opinin, el focus group (o la reunin y debate de un conjunto de
actores alrededor de la consideracin de un tema-objetivo con el que tienen
intereses directos) y el anlisis de los discursos que implica la registracin y
anlisis de lo formulado por cada actor en el seno de una interpretacin de sus
enunciados vinculando al actor con su posicionamiento social en la situacin, sus
intereses no manifiestos y sus estrategias discursivas indirectas.

1. Relecturas de las matrices DAFO 1 y 2 segn las pticas actorales

Obtenidos e interpretados los registros del conjunto de actores seleccionado como

representativo del colectivo social estudiado puede realizarse una reelaboracin
de las matrices DAFO 1 (problemas/oportunidades) y 2 (problemas/oportunidades
redefinidas en relacin al ciclo PPP) dando curso a una matriz DAFO 3
(problemas/oportunidades redefinidas en relacin al ciclo PPP y en relacin a las
posturas de los diferentes actores involucrados). Esta tercera matriz puede dar luz
a vas de solucin (convergencia de inters de actores) o vas de mayor
problematicidad (evidenciamiento de contradicciones de intereses entre actores,
por ejemplo, en relacin a un problema objetivo, aparicin del sujeto activo o
beneficiario y del sujeto pasivo o damnificado).

2. Caracterizacin de un cuadro de consensos/disensos

El registro de las opiniones actorales puede compilarse en la forma de un cuadro o

matriz que en un sentido indique componentes o elementos sustantivos de la
situacin en anlisis y en otro sentido registre la opinin de los diferentes actores
frente a tales componentes o elementos. La interpretacin de este cuadro o matriz

74
puede indicar el modo diferencial con que los actores actan de cara a tales
componentes y su interpretacin correlativa puede dar paso a la identificacin de
alianzas o disensos.

3. Identificacin de problemas secundarios emergentes de disensos entre

actores.

En cuanto a los disensos ello puede dar paso a ncleos concretos que habiliten
una parte de la gestin en tanto aproximacin a una toma de decisiones por
negociaciones entre actores o por el contrario, a la visualizacin de una clase de
problemas secundarios (que pueden ser convertibles en primarios o cruciales en la
problematicidad o conflictividad del objeto de estudio) emergente de la
intransigencia de los intereses de los actores y dificultad para alcanzar frmulas
negociadas.

4. Identificacin de oportunidades potenciadas por consensos entre actores

Por el contrario deben entenderse como oportunidades aquellas situaciones en las

que la opinin de los diversos actores da paso a identificar acuerdos o alianzas
que pueden ser puntos de partida de gestiones negociadas (el modelo conocido
en USA como neg-reg, contraccin del tndem negotiation/regulation) .

5. Relevamiento de alianzas, acuerdos, consensos relativos o tcticos, etc.

Una parte del anlisis del registro de las opiniones y posturas de los diferentes
actores debe ser la indagacin sobre la naturaleza de las alianzas, acuerdos o
consensos entre ellos, la verificacin de su carcter tctico e estratgico, el
anlisis si se trata de alianzas negativas (o generadoras de efectos crticos
ulteriores ) o alianzas que destraben la intransigencia actoral e inhabiliten la
adopcin de acciones graduales de remediacin, etc.

6. Identificacin de tensiones existentes entre actores directos (locales

o localizados) e indirectos (no locales/no localizados con intereses locales).

Tambin es preciso establecer las cuestiones inherentes al inters local y extra-

local dentro del anlisis de las posturas actorales, ya que es de sobra conocida la
importancia de actores extralocales en algunas problemticas con lo cul es
necesario relevar las condiciones decisorias intra-comunitarias respecto de
aquellas aperturas positivas o no que hoy caracterizan las tensiones globales
sobre el campo decisional local.

Relevamiento de acciones proyectuales (bsicamente GPU - grandes

proyectos urbanos -si los hubiera) entendibles como modificatorias de la
situacin del objeto analizado.

1. Tipificacin de los proyectos (pblico/privado, ordenados segn escala-

tamao, funcin, respuesta a demandas, etc.)

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 2. Tipificacin de los instrumentos decisorios (normas, leyes, tomas de
decisin formal de gobiernos, etc.) que los habilitan como tales. Evaluacin
de las condiciones de relacin entre el ciclo PPP y los proyectos
analizados.

3. Tipificacin de microproyectos (o microacciones del colectivo social)

convergentes a problemticas sinergizadas o acumuladas.

Evaluacin de la sustentabilidad del objeto de anlisis en s y respecto del

contexto sistmico del mismo.

Realizacin de EIAs sobre proyectos significativos

Evaluacin integrada de microimpactos ambientales

Realizacin de propuestas metaproyectuales

Elaboracin y anlisis de escenarios futuros

EAE de sntesis

Caractersticas de los resultados de las EAEs

EAE y gestin ambiental urbana

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