La eficiencia y su importancia en el sector pblico

Nuria Rueda Lpez

Resumen: en este artculo se analiza el concepto de eficiencia pblica y la necesidad de que sta mejore para poder
seguir garantizando el nivel actual de servicios pblicos en la economa espaola. En primer lugar, se presenta y
delimita la composicin del sector pblico, y se analizan los ingresos y gastos pblicos, as como su repercusin
en el dficit pblico. A continuacin se define y desarrolla el concepto de eficiencia aplicado al sector pblico, y
se muestran los resultados de su medicin en Espaa desde una perspectiva nacional e internacional. El trabajo
finaliza justificando la urgente necesidad de que en el contexto actual mejoren los niveles de eficiencia del gasto
pblico espaol para colaborar as con la recuperacin econmica y el mantenimiento del Estado del bienestar.

Palabras clave: sector pblico, eficiencia, dficit pblico.

Cdigos JEL: H10, H21, H41, H62.

1. Introduccin que el gasto pblico sea sostenible en el tiempo, que

el sector pblico no incurra en gastos innecesarios,

L
que ahorre cuando sea posible y que, en definitiva,
os ciudadanos muestran un inters constante el gasto se efecte de un modo racional, evitando
en conocer la cantidad de servicios pblicos el despilfarro de recursos o la mala gestin de los
que reciben y que se financian mediante el pago mismos. Precisamente, la eficiencia es el trmino que
de sus impuestos. En trminos generales, cuanto nos permite calcular dicha relacin, es decir, es el
mayor es dicha cantidad (permaneciendo constante la concepto que posibilita medir cmo utiliza el sector
calidad de los servicios), mayor grado de satisfaccin pblico los recursos o gasto que tiene asignados para
manifiestan respecto a la actuacin del sector pblico cumplir con la prestacin de servicios a la sociedad.
correspondiente (central, autonmico o local). En
efecto, cuando se realizan encuestas para valorar la El objetivo de este trabajo es doble. En primer lugar,
situacin y calidad, por ejemplo, de servicios pblicos pretende profundizar en el significado del concepto de
como la educacin, sanidad, polica y justicia, entre eficiencia pblica (o eficiencia del gasto pblico) para
otros, un resultado bastante frecuente es el deseo por poder explicar la relacin que existe entre sta y el
parte de la poblacin encuestada de que se aumente la dficit pblico. En segundo lugar, dada su repercusin
cantidad y cobertura de los mismos. sobre las cuentas del sector pblico, se analiza la
necesidad de que aqulla mejore para poder seguir
garantizando el nivel actual de servicios pblicos en la
Sin embargo, no debe perderse de vista que para economa espaola.
ofrecer dichos servicios el sector pblico incurre en
un gasto pblico que no es ilimitado. Es decir, si el Con tal fin, el trabajo se estructura en los apartados
sector pblico incrementa su gasto para satisfacer que a continuacin se detallan. En primer lugar, tras
estas demandas sociales deber disponer de unos la introduccin, se presenta y delimita la composicin
ingresos superiores. En caso contrario, al igual del sector pblico. En segundo lugar, se analizan
que ocurre en una familia o una empresa, deber los ingresos y gastos pblicos y su repercusin en el
solicitar financiacin para ese exceso de gasto y, por dficit pblico. A continuacin se define y desarrolla
consiguiente, endeudarse. el concepto de eficiencia aplicado al sector pblico y
se muestran los resultados de su medicin en Espaa
Se deriva que a los ciudadanos no slo les interesa desde una perspectiva nacional e internacional, lo cual
conocer la oferta de servicios pblicos de la que nos permite conocer en qu posicin se encuentra
pueden disponer, sino tambin la relacin que existe nuestro pas respecto a los de la Unin Europea (UE).
entre sta y el gasto pblico que genera la produccin El trabajo se cierra justificando la urgente necesidad
de la misma. En este sentido, es de crucial importancia de que en el contexto actual mejoren los niveles de
para que esa relacin sea la adecuada y, por lo tanto, eficiencia del gasto pblico espaol para colaborar as

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con la recuperacin econmica y el mantenimiento ha denominado fundaciones. Se caracterizan por
del Estado del bienestar. producir servicios no destinados a la venta para
determinados sectores o agentes, como, por ejemplo,
2. El sector pblico como agente econmico: su las familias. Los recursos proceden fundamentalmente
delimitacin y composicin de aportaciones voluntarias de otros agentes.
En la economa de cualquier pas participan 2.5 Familias: son la principal unidad que consume en
distintos agentes que realizan diversas funciones y cualquier sistema econmico. Sus recursos proceden,
persiguen objetivos diferentes. Si atendemos a los principalmente, de la remuneracin de los factores de
criterios de delimitacin establecidos por el vigente produccin (fundamentalmente el trabajo y el capital)
Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95)1, las diferentes y de las transferencias que reciben de otros agentes,
entidades o instituciones que operan en una economa como son determinadas ayudas y subsidios.
nacional se pueden clasificar en las siguientes
categoras: 2.6 Resto del mundo: es el sector que representa,
con carcter residual, a las entidades o agentes que no
2.1. Empresas no financieras: su principal funcin residen en el pas en cuestin.
consiste en producir bienes y servicios no financieros
que se destinan a la venta. Su principal fuente de De todos los agentes mencionados con anterioridad,
recursos son los ingresos por las ventas que realizan. las AAPP se engloban dentro del sector pblico, pero
Pueden ser tanto pblicas como privadas. no son el nico componente del mismo. En efecto,
cuando se estudia el sector pblico, debe tenerse en
2.2. Instituciones financieras: comprenden tanto cuenta que existen diversas definiciones del mismo
instituciones de crdito como empresas de seguros. dependiendo de cul sea su composicin. Las ms
Las primeras se caracterizan porque su principal utilizadas son las siguientes3:
funcin consiste en financiar, obtener, transformar
y distribuir recursos financieros. Pueden ser de 1. Sector pblico en sentido estricto: tambin se
titularidad pblica o privada. Su fuente bsica de denomina sector pblico administrativo y coincide
recursos son los fondos que proceden de los depsitos con el concepto anterior de AAPP. En el caso de
efectuados en ellas por otros agentes. Las segundas, las Espaa, los subsectores que componen las AAPP son
empresas de seguros, consisten en entidades, pblicas los siguientes:
o privadas, encargadas de asegurar y garantizar un
pago en caso de siniestros. Sus recursos proceden 1.1. Administracin Central: se compone a su vez
fundamentalmente de las primas pagadas por los de:
asegurados.
1.1.1. Estado: compuesto por la Administracin
2.3. Administraciones pblicas (AAPP) : conjunto 2 de los rganos Constitucionales (por ejemplo,
de instituciones cuya funcin principal consiste en Casa del Rey y Cortes Generales, entre otros) y por
producir bienes y servicios que no se destinan a la Administracin Central del Estado (compuesta
la venta para la sociedad y efectuar operaciones fundamentalmente por el Gobierno y los Ministerios).
de redistribucin de la renta y de la riqueza, para
1.1.2. Organismos de la Administracin Central:
intentar favorecer a aquellos grupos sociales con
se trata de organismos autnomos4 dedicados a la
menores ingresos. Los recursos que financian sus
realizacin de actividades de fomento, prestacin o
actuaciones proceden fundamentalmente de los pagos
gestin de servicios pblicos. Tambin se incluyen en
obligatorios (principalmente impuestos) efectuados
este apartado las Agencias Estatales de nueva creacin
por otros agentes econmicos (familias y empresas,
y otros organismos pblicos5.
entre otros).
3. Para un anlisis ms detallado de la composicin media y
2.4. Instituciones sin fines de lucro al servicio funciones del sector pblico consultar Domnguez (2008) y Albi,
de los hogares (ISFLSH): Tradicionalmente se las Gonzlez-Pramo y Zubiri (2009).
4. Un organismo autnomo se caracteriza porque tiene
1. Consiste en el conjunto de normas y reglas que permiten personalidad jurdica propia e independiente. El proceso de
delimitar los agentes o sectores de una economa, as como definir modernizacin de las AAPP en Espaa est potenciando el grado
y cuantificar las operaciones que stos realizan, para poder llevar de autonoma de gran parte de este tipo de organismos. Entre este
una adecuada contabilidad de sus ingresos y gastos. Por tanto, tipo de organismos se encuentran el Servicio Pblico de Empleo
este conjunto de principios permite confeccionar la Contabilidad Estatal, el Fondo de Garanta Salarial, el Consejo Superior de
Nacional de un pas. El sistema de cuentas aplicado en los pases Deportes y el Instituto Nacional de Estadstica, entre otros.
miembros de la UE es el denominado Sistema Europeo de Cuentas 5. Entre este tipo de agencias de nueva creacin se encuentran,
(SEC-95). El contenido del mismo puede consultarse en el por ejemplo, la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas
Reglamento (CE) N 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996 Pblicas y la Calidad de los Servicios y la Agencia Estatal Consejo
2. En ingls se denominan con la expresin General Government. Superior de Investigaciones Cientficas. Por otro lado, dentro de la

N 1. 2011 39 eXtoikos
 1.2. Comunidades Autnomas (CCAA) o 3. Los ingresos y gastos pblicos y el concepto de
Administraciones de las CCAA. dficit pblico

1.3. Administraciones Locales (AALL) o Tradicionalmente, la mayor parte de las actividades

Corporaciones Locales. y actuaciones del sector pblico estn dirigidas a
garantizar un nivel y calidad de vida suficiente a todos
1.4. Administraciones de Seguridad Social: abarca los ciudadanos dentro del denominado Estado del
a las distintas unidades institucionales pblicas, bienestar. Las polticas de bienestar social consisten
centrales y territoriales, cuya principal funcin en aplicar las medidas desarrolladas por las AAPP con
consiste en gestionar las actividades relacionadas con el objetivo de proveer y producir bienes y servicios
el sistema de proteccin social. sociales para mejorar las condiciones materiales de
vida de los individuos as como para aumentar su
2. Sector pblico en sentido amplio: aunque
calidad de vida. Por ejemplo, es el caso de los servicios
la definicin de sector pblico hace referencia,
de sanidad, seguridad social, educacin, vivienda,
fundamentalmente, a entidades cuya produccin
proteccin social y promocin social, urbanismo,
de servicios no se destina a la venta, ste tambin
ordenacin del territorio, ocio, cultura y proteccin
puede ser titular de empresas y realizar actividades
del medio ambiente, entre otros.
empresariales. En este caso, cabe hablar de una
segunda definicin como es la de sector pblico Esquema 1. Composicin del sector pblico

en sentido amplio. ste comprende a las AAPP SECTOR PBLICO

(concepto definido anteriormente) y al sector pblico EN SENTIDO AMPLIO

empresarial (o empresas pblicas). A su vez, el sector

pblico empresarial est compuesto tanto por las SECTOR PBLICO EN
SENTIDO ESTRICTO
EMPRESAS PBLICAS:
del Estado
de CCAA
empresas no financieras como por las instituciones
(AAPP)
de Administraciones Locales

financieras pblicas. En general, se diferencian de las ADMINISTRACIN

ADMINISTRACIONES ADMINISTRACIONES
DE SEGUIRDAD

AAPP en que se financian con ingresos procedentes de

ADMINISTRACIONES LOCALES:
CENTRAL:
DE LAS CCAA: Diputaciones. SOCIAL:
Estado Central
CCAA
CCAA Ayuntamientos.
Ayuntamientos.
Organismos
O i d
de Autonmica
sus ventas (al menos en el 50 por ciento de sus costes
Org. Autnomos y similares Otros (cabildos, consejos
Adm. Central Local
insulares, etc...)

de produccin). Este tipo de entidades empresariales

adquieren la naturaleza de pblicas cuando son
SECTOR PBLICO ESTATAL

controladas por las AAPP; es decir, cuando estas

ltimas tienen capacidad para determinar la poltica
Fuente: Elaboracin propia a partir de Domnguez (2008).
general de la unidad mediante el nombramiento de
sus administradores. La cobertura de las polticas de bienestar social no
est totalmente limitada ni es homognea entre todos
3. Sector pblico estatal: comprende las
los pases, sino que sta va amplindose conforme
instituciones del sector pblico, tanto AAPP como
los respectivos pases van superando determinadas
empresas pblicas e instituciones sin fines de lucro
cotas de desarrollo econmico (por ejemplo, la
que dependen de la Administracin Central del
proteccin del medio ambiente es una de las ltimas
Estado, tal y como se recoge en el esquema 1. Es el
incorporaciones a este tipo de polticas, que pretenden
concepto de sector pblico que se corresponde con el
reducir los efectos adversos de una de las consecuencias
utilizado en el mbito de los Presupuestos Generales
del desarrollo econmico: la contaminacin). Adems
del Estado (PGE)6 .
de las polticas de gasto anteriores, tambin pueden
Dentro de la economa nacional, todas aquellas considerarse polticas de bienestar social aquellas que
entidades que no pertenecen al sector pblico se se dirigen a regular la provisin de bienes y servicios
dice que constituyen el sector privado. A diferencia y las condiciones de trabajo7 .
del sector pblico, aquel se caracteriza por producir
Las crisis econmicas tanto de principios de los aos
bienes y servicios que se venden en el mercado con
ochenta como noventa han supuesto los primeros
la finalidad de maximizar su beneficio (es decir, la
varapalos de estas polticas pblicas. En efecto, en la
diferencia entre los ingresos que obtienen con la venta
primera de estas crisis se cuestionaron de un modo
y los gastos que implica su produccin).
generalizado los tradicionales efectos positivos
categora de otros organismos pblicos se incluyen la Agencia atribuidos a este tipo de polticas, y en la segunda se
Estatal de la Administracin Tributaria, el Instituto Cervantes y el profundiz en esta desconfianza, proponindose un
Museo del Prado, entre otros. Estado de bienestar social mixto; es decir, no slo con
6. Es el documento que recoge las previsiones de los ingresos y
gastos del Estado para cada ao. stos deben aprobarse en nuestro
una participacin del sector pblico sino tambin
pas anualmente por el Congreso mediante una ley a la que se de- 7. Para un estudio completo de la regulacin pblica y su puesta
nomina Ley de Presupuestos Generales del Estado (LPGE). en la prctica, consltese el trabajo de Molina y Guarnido (2009).

eXtoikos 40 N 1. 2011
del sector privado, la cual debera impulsarse con el perodo 1995-2009. La unidad en la que se expresan
tiempo. En la actualidad, esta crtica al tradicional es en porcentaje del Producto Interior Bruto (PIB)
Estado de bienestar se ha acrecentando al cuestionarse (variable esta ltima que representa el total de la
su sostenibilidad debido fundamentalmente a produccin que se genera en un pas por todos los
factores tales como el envejecimiento de la poblacin sectores que la componen). Es decir, se expresan
y la cada de la natalidad, los cuales van a generar tanto ingresos como gastos mediante el cociente de su
necesariamente un mayor gasto pblico (con especial importe y el valor del PIB en Espaa, multiplicando
incidencia en la sanidad y las pensiones, mientras dicho cociente por ciento. De este modo la cifra
que las cotizaciones de la poblacin empleada van a obtenida es ms representativa, ya que nos informa
disminuir). Sin embargo, otra postura, totalmente del peso que tienen estas variables en el conjunto de
contraria a la anterior, considera imprescindibles este la economa.
tipo de actuaciones pblicas para paliar los efectos
nocivos de la actual crisis econmica mundial.
Cuadro1:DficitosupervitpblicoenEspaa(%s/PIB)

Segn lo anterior, la finalidad ltima del gasto Ingresospblicos Gastospblicos
Dficit()Supervit(+)
pblico
pblico es incrementar el bienestar de los individuos 1995

38,0

44,4 6,5
mediante la produccin de los denominados 1996 38,4 43,2 4,9
1997 38,3 41,6 3,4
bienes preferentes (aquellos bienes o servicios 1998 37,8 41,1 3,2
imprescindibles para el desarrollo del individuo y 1999 38,4 39,9 1,4
2000 38,1 39,1 1,0
que el sector pblico obliga a consumir en cantidades 2001 38,0 38,6 0,7
incluso superiores a las preferencias personales; 2002
2003
38,4
38,2
38,9
38,4
0,5
0,2
por ejemplo la educacin, la vivienda, etc.) y los 2004 38,5 38,9 0,4

programas de prestaciones econmicas (que consisten 2005

2006
39,4
40,4
38,4
38,4
1,0
2,0
en transferencias monetarias del sector pblico hacia 2007 41,1 39,2 1,9
2008 37,1 41,3 4,2
los individuos para garantizar un nivel de vida digno; 2009(p) 34,7 45,8 11,1
por ejemplo: el subsidio de desempleo, las pensiones, Nota:(p):Datoprovisional

etc.). El conjunto del gasto se financia con el total de Fuente:IGAE(2010).

recursos que tiene asignado el sector pblico, a los

que se denominan ingresos pblicos, y que proceden
fundamentalmente del pago de los impuestos que Del cuadro anterior se deriva que Espaa durante
soportan las familias y las empresas (principales el perodo 1995-2004 ha registrado un dficit pblico,
componentes del sector privado). para pasar a un supervit durante el trienio 2005-2007,
el cual se ha convertido de nuevo en dficit pblico
La diferencia entre los ingresos y gastos pblicos a partir del inicio en 2008 de la crisis econmica
permite valorar las actuaciones y polticas realizadas mundial. En efecto, el sector pblico ha tenido que
por el sector pblico, sobre todo la poltica incrementar su gasto pblico como consecuencia de
presupuestaria. Esta valoracin global debera los efectos negativos de dicha crisis, lo cual ha hecho
realizarse tomando como referencia los ingresos que esta cifra empeore.
y gastos del sector pblico en su conjunto; es decir,
del sector pblico en sentido amplio, tal y como se Centrndonos en el dficit pblico, debe subrayarse
ha definido en el apartado anterior. Sin embargo, las que ste representa la diferencia negativa que existe
dificultades para delimitar y conocer con exactitud entre los ingresos y gastos o entre los recursos y
las operaciones de las empresas pblicas explican empleos, si se utilizan trminos contables de las
que tradicionalmente dicha valoracin se realice ba- AAPP. Para poder cubrir ese exceso de gasto las AAPP
sndose en los ingresos y gastos de las AAPP, sobre se ven obligadas a emitir deuda pblica, de modo que
todo en las comparaciones internacionales. En este obtienen fondos mediante la colocacin de ttulos
sentido, cuando los ingresos superan los gastos de en los mercados de dinero y valores que les permite
las AAPP8 se genera un supervit pblico (o tambin financiar ese exceso de gasto y tener liquidez. A travs
denominado capacidad de financiacin) y cuando los de estas emisiones de deuda pblica, se formaliza un
gastos son inferiores a los ingresos se registra dficit contrato en que el Estado se compromete a pagar
pblico (o necesidad de financiacin). peridicamente unos intereses y a la devolucin del
principal (es decir, el importe por el cual se emite el
El cuadro 1 refleja los ingresos y gastos pblicos, as ttulo) a los particulares o pases que han adquirido
como la diferencia entre ambos, en Espaa durante el dichos ttulos. En el cuadro 2 se recoge el valor de la
8. Se consideran los ingresos y gastos no financieros; es decir, deuda pblica para un conjunto de pases europeos.
aquellos que no afectan ni a la posicin deudora ni acreedora de Se observa cmo Espaa es la que registra un menor
las AAPP.

N 1. 2011 41 eXtoikos
 importe de la misma (del 62,8 por ciento del PIB), anterior del proceso productivo pblico, de forma que
situndose por debajo de la media de los pases que describe el proceso de transformacin de los factores
tienen como moneda el euro (zona euro), cifrada en en productos, que en el caso del sector pblico
un 84,7 por ciento. consisten fundamentalmente en servicios pblicos.
Con dichos servicios, como los de sanidad, educacin,
Cuadro2:Deudapblica(%s/PIB)
Pases 2010
justicia, pensiones, etc. se pretende incrementar el
Italia 118,2 bienestar social. As, por ejemplo, en el caso de la
MediaZonaEuro 84,7 sanidad pblica, los factores de produccin son, entre
Francia 83,6
otros, los mdicos contratados y las camas utilizadas
ReinoUnido 79,1
Alemania 78,8 en hospitales pblicos. Por otro lado, entre los
Espaa 62,8 productos obtenidos destacan las analticas as como

Fuente:MinisteriodeEconomayHacienda(2010).
las intervenciones quirrgicas realizadas. Con dichos
productos, y el resto de los que se proporcionan con
la sanidad pblica, el sector pblico pretende mejorar
Los pases deben procurar registrar supervit el bienestar de la sociedad a travs de una mejora
pblico y en caso de incurrir en dficit pblico, ste del estado de salud de la poblacin o ampliando la
no puede superar ciertos lmites, ya que en caso cobertura sanitaria.
contrario podra crear tensiones en la economa
nacional y, en un caso extremo, llevar a la quiebra al
sector pblico al ser su deuda pblica excesivamente Esquema 2
Proceso de produccin de servicios pblicos
elevada. Precisamente, para evitar estas situaciones (Sanidad)

ms adversas, los pases que pertenecen a la UE

mediante la aprobacin de un acuerdo denominado
Pacto de Estabilidad y Crecimiento se comprometen
a intentar mantener el dato del dficit pblico por FACTORES
BIENESTAR
SOCIAL

debajo del 3 por ciento del PIB y la deuda pblica

PRODUCTOS
DE (SATISFACCIN
(OUTPUTS)
PRODUCCIN DE NECESIDADES

por debajo del 60 por ciento del PIB. En caso de

(INPUTS) SOCIALES)
Analticas
Radiografas
Mdicos Mejorar estado de salud
superarse estos lmites, est previsto que se aplique Medicamentos
Camas en hospitales
Intervenciones
quirrgicas
de la sociedad
Ampliar cobertura

un mecanismo de sanciones a los respectivos pases, sanitaria

excepto en determinadas situaciones, entre las que se

encuentran la de padecer una crisis econmica, como
es el caso presente. Segn este Pacto de Estabilidad Fuente: Elaboracin propia.
y Crecimiento, Espaa tiene la obligacin de situar
el dficit pblico en el 3 por ciento del PIB en el ao En lneas generales, el concepto de eficiencia puede
2013. Para ello se ha establecido la senda de reduccin aplicarse a distintas parcelas de la economa. En el
reflejada en el cuadro 3. mbito de la produccin de bienes y servicios, la idea
general contenida en el concepto de eficiencia es que
Cuadro3:PrevisionesdedficitpblicoenEspaa(%s/PIB)
Ao DficitPblico
no exista despilfarro en la utilizacin de los recursos;
2010 9,3 es decir, la eficiencia exige obtener el mximo de
2011 6,0 produccin a partir de una cantidad dada de recursos,
2012 4,4 o, a la inversa, minimizar los recursos consumidos
2013 3,0
para obtener una determinada produccin. Segn
Fuente:MinisteriodeEconomayHacienda(2010). esta doble definicin se puede hablar de eficiencia en
trminos de output, en el primer caso, y en el segundo,
en trminos de input, tal y como se resume en la tabla
4. Qu es la eficiencia pblica? 1. Por ejemplo, centrndonos en el mbito pblico, un
centro sanitario A ser ms eficiente que otro B, si el A
El sector pblico utiliza un conjunto de factores
es capaz de realizar un mayor nmero de pruebas de
productivos9, fundamentalmente trabajo y capital,
diagnstico (que podra considerar como un tipo de la
con los que, dado un nivel tecnolgico, produce
produccin en el servicio de sanidad) pero utilizando
un conjunto de servicios pblicos. El esquema 2
el mismo nmero de profesionales y aparatos (en este
representa de un modo simple la interpretacin
caso seran los inputs o factores productivos) que B,
9. Los factores productivos tambin suelen denominarse re-
cursos productivos o inputs (trmino ingls). A partir de los siempre y cuando no vaya en detrimento de la calidad
factores productivos, como es el personal, se puede obtener una del servicio producido10.
produccin determinada de bienes y servicios, a la que tambin
10. Segn lo anterior, se podra aadir que la eficiencia lleva
podemos referirnos con los trminos producto o output (del
implcita la idea de conseguir la mayor productividad posible,
ingls).

eXtoikos 42 N 1. 2011
 La eficiencia debe diferenciarse de la eficacia, o provistos por dicha unidad son imprescindibles
concepto con el que suele confundirse. La eficacia es para satisfacer las necesidades bsicas personales y
un trmino que mide el grado de cumplimiento de un colectivas de los ciudadanos.
objetivo propuesto por una entidad. Si se ha alcanzado
plenamente el objetivo planteado inicialmente, se 5. La produccin de servicios pblicos y el nivel de
dice que se ha actuado con eficacia. Por ejemplo, si eficiencia del gasto pblico en Espaa
una campaa pblica de vacunacin contra la gripe
Resulta de suma importancia para cualquier sector
en un determinado municipio, al final de la misma
pblico conocer el nivel de eficiencia con el que
consigue vacunar a 75 personas de un total de 100,
produce los servicios pblicos, ya que cuanto ms
que es el pblico objetivo, se dir que ha actuado con
eficiente sea mayor ahorro de recursos conseguir y,
una eficacia del 75 por ciento. Por el contrario, si se
por tanto, menos gasto ser necesario para garantizar
vacunan a todas ellas la eficacia habr sido del 100 por
una cantidad determinada de servicios pblicos a la
cien.
sociedad. Para calcular dicho nivel, y basndonos en
Tabla1:Definicindeeficiencia
la definicin de eficiencia desarrollada en el apartado
Definicin
Produccin
(Output)
Recursos
(Inputs)
anterior, es necesario conocer y medir la cantidad de
factores utilizados as como la produccin obtenida y
Eficienciaentrminosdeoutput Mximo Constantes
compararlos posteriormente. En primer lugar, por el

Eficienciaentrminosdeinput Constante Mnimos
lado de los factores de produccin la tarea es bastante
sencilla, ya que la informacin sobre los mismos est

Fuente:elaboracinpropia. disponible y se confecciona con bastante regularidad,
Debe tenerse presente que una actuacin eficaz como es el caso, por ejemplo, de los datos referidos a
no implica eficiencia en la consecucin de los los empleados pblicos contratados en cada una de las
objetivos planteados. A la inversa, se puede dar el principales categoras de servicios pblicos.
caso de una entidad que minimice el consumo de
Sin embargo, existen serias dificultades para valorar
factores productivos (actuacin eficiente) pero que
la produccin pblica, ya que a diferencia de lo que
no cumpla los objetivos preestablecidos (actuacin
ocurre en el sector privado (como es el caso de una
ineficaz). Sin embargo, en el mbito de actuacin de
empresa) no existe una definicin de lo que es una
una entidad pblica es frecuente que el cumplimiento
unidad de producto pblico y no existe un precio de
de los objetivos previstos (eficacia) se anteponga a la
venta del mismo. As, retomando un ejemplo anterior,
asignacin racional de los recursos (en trminos de
en el caso de una fbrica de coches la unidad de
eficiencia11), cuando los bienes y servicios producidos
producto obtenido es un coche y se valora mediante el
aunque ambos elementos, eficiencia y productividad, no son precio de venta del mismo. En el sector pblico parte
sinnimos. As, por ejemplo, considerando el caso ms sencillo de la produccin es intangible, lo cual dificulta su
de una produccin (por ejemplo el de una fbrica de coches) en el cuantificacin y, adems, no se vende en el mercado12,
que se utiliza un solo tipo de input (por ejemplo, mano de obra)
y se produce un solo tipo de output (coches), la productividad
por lo que no existe un precio para valorar y medir la
se representa mediante el cociente entre el output obtenido y el sanidad, educacin, el servicio de la polica, etc.
input empleado. Es decir, cuanto mayor sea el nmero de coches
producido por un trabajador mayor ser su productividad. Sin Para solventar este inconveniente, en los ltimos
embargo, la eficiencia viene determinada por la relacin entre aos se han desarrollado unos indicadores en trminos
los valores reales de los inputs y de los outputs que registra fsicos de los productos de los servicios pblicos.
una entidad y los valores ptimos de los mismos (para el caso
de los inputs el ptimo sera el mnimo consumo y para los
Una muestra de los mismos se recoge en la tabla 2
outputs el ptimo sera el mximo). Cuanto ms cerca estn los diferenciando por categora de servicios pblicos.
valores reales de de los ptimos, ms eficiente ser la unidad de Entre las principales ventajas que se derivan de su uso
produccin considerada. Por tanto, la eficiencia es un indicador destaca el que permiten ofrecer una visin global de la
relativo que ofrece una evaluacin de la actuacin de las entidades
produccin pblica y evaluar tanto la productividad
productivas, diferencindose as de la productividad, indicador
absoluto con menor poder informativo. Sin embargo, para unos como la eficiencia pblica.
inputs dados, es obvio que todo aumento de la productividad de
una unidad productiva eleva la eficiencia. En la prctica es necesario disponer de tcnicas que
11. Entre los tipos de ineficiencia, destaca la denominada inefi- permitan medir la eficiencia pblica, ya que sin ellas
ciencia X, la cual se caracteriza porque se genera por razones im- tal y como ha afirmado el profesor Valle (2003)
putables a los individuos que intervienen en el proceso productivo.
En efecto, los individuos pueden limitar su esfuerzo y maximizar
predicar una asignacin eficiente de recursos pblicos
su utilidad consumiendo ms recursos (por ejemplo, tiempo de no pasara de ser un discurso vaco. Tradicionalmente,
trabajo) de los necesarios para un output determinado. Este tipo cultivo para esta clase de ineficiencias, debido a la falta de incen-
de ineficiencia suele aparecer cuando no existen controles sufici- tivos en la que generalmente se desarrolla la actividad.
entes dentro de la propia entidad para que no se desperdicien los 12. Para analizar en mayor profundidad esta dificultad, puede
recursos, por lo que el sector pblico constituye un buen caldo de consultarse el trabajo de Domnguez (2004).

N 1. 2011 43 eXtoikos
las tcnicas de estimacin utilizadas para este tipo de al producto obtenido refleja la ineficiencia en el proceso
medicin son de dos tipos. Por un lado, las tcnicas productivo pblico; es decir, aumenta mucho ms lo
frontera ofrecen una medida de la eficiencia relativa que cuesta producir los bienes y servicios pblicos
de una unidad productiva por comparacin con otras que la cantidad generada de los mismos. Entre las
unidades similares13. Por otro lado, se encuentran las razones que explican este resultado se encuentran el
tcnicas no frontera, que se basan en la elaboracin de consumo de factores productivos innecesarios o una
indicadores representativos de la actuacin y gestin remuneracin excesiva de los recursos utilizados.
del sector pblico. La seleccin de la tcnica ms
adecuada para cada tipo de anlisis constituye una de En el mbito internacional, trabajos como el
las cuestiones fundamentales que hay que resolver en de Afonso, Schuknecht y Tanzi (2005) evalan la
este campo de estudio. eficiencia global pblica, en concreto en 23 pases de
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Entre las vas propuestas para medir la eficiencia Econmico (OCDE). Con dicho objetivo, y a partir de
del conjunto del sector pblico en Espaa destaca la construccin tambin de un indicador global de la
la iniciada por Valle (1989 y 1992) y que ha tenido actividad de los respectivos sectores pblicos, aplican
continuacin en los trabajos de Rueda (2003 y 2009). una tcnica frontera. Tanto en trminos de inputs
sta consiste en calcular, por un lado, un indicador como de outputs, Espaa registra una ineficiencia
total de la produccin de los servicios pblicos (a del 80 por ciento y muy prxima a la media de la
partir de la agregacin de indicadores fsicos del tipo muestra. Es decir, en el caso de que nuestro sector
de los comentados en prrafos anteriores) y, por otro pblico empleara los recursos de un modo eficiente,
Tabla2:Indicadoresfsicosdeproductopblico
podra obtener el mismo output o producto pero
SERVICIOPBLICO INDICADORDEPRODUCTO
consumiendo tan slo el 80 por ciento de los inputs o
ORDENPBLICOYSEGURIDAD
Delitosresueltosporlapolica.
Sentenciasemitidasporlosjueces
factores utilizados realmente (eficiencia en trminos

DEFENSANACIONAL
Nmero de misiones de paz en las que ha
intervenidoelejrcito. de input) o, alternativamente, podra aumentar aproxi-
EDUCACIN
Nmerodemaniobrasrealizadas.
Horasdeclaseimpartidas. madamente un 20 por ciento su produccin a partir
del mismo nivel de recursos (eficiencia en trminos
Alumnosmatriculadosformados
Estanciasenhospitalespblicos

Intervencionesquirrgicas
SANIDAD
Consultasexternas.
Nmerodepensionestramitadas.
de output). Centrndonos en los resultados obtenidos
SEGURIDADSOCIALYASISTENCIA
Nmerodesubsidiosdesempleotramitados
Prstamosdelibrosenbibliotecaspblicas.
en trminos de inputs, se pueden agrupar los pases
en tres categoras segn el trabajo anterior. Entre los
CULTURA
Nmerodevisitantesamuseospblicos

Fuente:elaboracinpropia.
pases situados en torno a la media y que, por tanto, se

incluyen en una categora intermedia, se encuentran,
junto a Espaa, Reino Unido, Portugal y Canad,
lado, del coste que se genera con dicha produccin. superados, en trminos de eficiencia, por Estados
Una vez calculados dichos indicadores se comparan Unidos, Japn y Luxemburgo (los ms eficientes).
sus respectivos crecimientos. Aplicando este mtodo
de clculo en el presente trabajo se obtiene que durante A conclusiones similares llega Rueda (2003) en el
el perodo 1985-2008 la produccin pblica ha anlisis de la eficiencia global de los pases de la UE-15
registrado un crecimiento del 1,67 por ciento mientras y Estados Unidos mediante la aplicacin de la tcnica
que el coste de la misma ha aumentado a una tasa del frontera DEA. Una vez ms se comprueba el buen
4,51 por ciento; siendo, por tanto, el diferencial entre comportamiento de los sectores pblicos nrdicos
ambas variaciones de 2,84 puntos porcentuales. Sin en trminos de eficiencia y, por el contrario, la baja
embargo, la tendencia en este diferencial ha mejorado eficiencia de los pases mediterrneos como Grecia
respecto a estimaciones anteriores, como la recogida y Portugal. Sin embargo, Espaa, siendo de los ms
en Rueda (2009) para el perodo 1985-2007, donde ineficientes, registra un ndice de eficiencia del 79 por
el diferencial ascenda a 2,99 puntos porcentuales, ciento, muy prximo a la media (del 86 por ciento).
resultado de una tasa de crecimiento del producto del
1,43 por ciento y del coste del 4,42 por ciento. 6. La necesidad de mejorar la eficiencia del gasto
pblico en el contexto actual de crisis
Por tanto, este fuerte crecimiento del coste respecto
El dficit pblico ha llegado a unos niveles muy
13. Se basan en la estimacin de una frontera que representa el
comportamiento ptimo, la cual refleja el mximo o el mnimo elevados en Espaa durante el ao 2009, situndose
valor de la funcin que puede ser registrado bajo ciertas en un 11,1 por ciento del PIB, tal y como refleja
condiciones impuestas por la tecnologa. El ndice de eficiencia el cuadro 1 anterior. Para lograr que se cumpla el
as obtenido es representativo de la distancia existente entre los objetivo de 2013 de situarse en el 3 por ciento del
valores observados de la entidad productiva y los valores ptimos
representados mediante la frontera. Entre los mtodos frontera
PIB, en principio, es necesario que se incrementen los
ocupa un lugar destacado en las aplicaciones empricas al sector ingresos pblicos (fundamentalmente los impuestos)
pblico el Anlisis Envolvente de Datos (DEA). o reducir el gasto pblico.

eXtoikos 44 N 1. 2011
 Por un lado, la posibilidad de incrementar los de servicios pblicos a partir de los recursos actuales.
impuestos se diluye en un contexto como el actual en La urgencia de tal logro se intensifica en la actualidad
el que importe total de los impuestos que soportan debido a la presin ejercida por tres factores bsicos.
los ciudadanos no es nada despreciable y, sobre todo, El primero, el fenmeno de la globalizacin, que
en una coyuntura actual de crisis econmica que se obliga a todos los sectores de la economa, incluidas
ha traducido en una importante prdida de renta de las AAPP, a ganar en eficiencia, de modo que la
las empresas y familias. Por otro lado, los intentos economa en su conjunto pueda avanzar posiciones
de reduccin del gasto pblico se encuentran con el en el ranking de los pases desarrollados en trminos
obstculo que suponen las tradicionales demandas de competitividad. El segundo, el envejecimiento de la
crecientes de gasto pblico de los ciudadanos poblacin, fundamentalmente en los pases europeos,
(fundamentalmente gasto social y en infraestructuras), que inevitablemente va a elevar en el medio y largo
las cuales se han acentuado por los efectos adversos de plazo el consumo por parte de los ciudadanos de
la crisis. determinados servicios sanitarios y de asistencia
social de titularidad pblica, lo cual puede empujar
Sin embargo, dada la gravedad de las cotas
el gasto pblico hacia cifras ms elevadas. El tercero,
alcanzadas por el dficit pblico en Espaa, con el
las mayores necesidades de gasto pblico social
objetivo de acelerar la reduccin del gasto pblico
el gobierno espaol aprob para el ao 2010 el Plan (fundamentalmente subsidios de desempleo y ayudas
de Accin Inmediata, que supone una reduccin a las empresas) como consecuencia de la actual crisis
del gasto de la Administracin General del Estado econmica.
de 5.000 millones de euros en 2010, y el Plan de Los principales pases de la UE, conscientes de la
Austeridad de la Administracin General del Estado
imperiosa necesidad de mejorar la eficiencia pblica
para 2011-201314. A las iniciativas anteriores se
que les permitan conseguir ahorros en sus recursos
sumaron la aprobacin del Real Decreto-Ley 8/2010,
pblicos y, por tanto, en su gasto, han aplicado
de 20 de mayo, de medidas extraordinarias para la
medidas dirigidas a este fin. Un primer grupo de
reduccin del dficit pblico (cuyas principales lneas
ellas van dirigidas a introducir un mayor control
de actuacin se recogen en la tabla 3); un nuevo
sobre la utilizacin de los recursos que se recogen
acuerdo de no disponibilidad relativo a inversiones y
en el presupuesto pblico. Los pases nrdicos,
a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) por importe
de 2.425 millones de euros, y el Plan de Revisin del junto a Dinamarca y Reino Unido, son los que
Gasto de la Administracin General del Estado 2011- tradicionalmente mayor confianza han depositado en
2013, segn las directrices aprobadas en el Plan de estas tcnicas.
Austeridad de la Administracin General del Estado
2011-2013.
Tabla3:MedidasadoptadasporelRealDecretoLey8/2010,de20demayo,
demedidasextraordinariasparalareduccindeldficitpblico
Los recortes de gasto recogidos en las medidas
anteriores tienen efectos negativos sobre la sociedad, Reduccin de un 5 por ciento de los sueldos en el sector
por lo que suelen ser bastante impopulares. En pblico.

consecuencia, dadas las necesidades y exigencias Suspensin de la subida de las pensiones en 2011, de
forma excepcional y excluyendo las no contributivas y
anteriores, la mejora de la eficiencia del gasto pblico mnimas.
aparece como una alternativa ms adecuada e
Reduccindelgastofarmacutico.
imprescindible para dar continuidad a los necesarios
programas de gasto pblico que exigen los nuevos Eliminacin de la retroactividad en el reconocimiento de
lasprestacionesdedependencia.
escenarios econmicos. En efecto, el objetivo fijado
debe consistir en conseguir un gasto pblico ms Supresindelconocidocomochequebeb.

eficiente; es decir, que permita aumentar la produccin Introduccin de diversas medidas para mejorar el control
del gasto pblico en el Estado y en otras niveles de las
14. A este esfuerzo presupuestario se unieron las Administraciones
AAPP.
Territoriales (CCAA y AALL) mediante la aprobacin de los
Acuerdos marco de sostenibilidad de las finanzas pblicas. En la Fuente:elaboracinpropia.
misma lnea, el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera y la Comisin
Nacional de Administracin Local aprobaron modificaciones de
los Acuerdos marco que recogan un compromiso de un ahorro
En segundo lugar, se han practicado cambios
adicional de 1.200 millones de euros de las Administraciones institucionales y en la organizacin del sector pblico.
Territoriales. Este tipo de medidas adoptadas por el gobierno de En concreto, se ha tendido hacia una simplificacin
Espaa encaminadas a la reduccin del gasto pblico y, por tanto, de la organizacin de la Administracin (mediante
del dficit pblico, se acompaan con reformas que impulsen el
crecimiento econmico, entre las que se encuentran la reforma
una revisin de las funciones y responsabilidades
del mercado de trabajo, del sistema financiero y en los sectores de asignadas a las distintas unidades componentes) as
servicios y de energa. como hacia una externalizacin en la prestacin de

N 1. 2011 45 eXtoikos
los servicios. Respecto a la simplificacin destacan, pblicos; simplificar la organizacin del sector pblico;
entre otras, las iniciativas basadas en una reduccin remunerar a los empleados pblicos en funcin de
del nmero de administraciones locales en pases los objetivos alcanzados; y seguir potenciando la
como Dinamarca, as como en una reorganizacin de utilizacin de las nuevas tecnologas en la gestin
las mismas como ha ocurrido en Finlandia, y en una de los servicios pblicos. En este sentido, sirve de
mayor supervisin de las existentes, como es el caso referencia, por ejemplo, la iniciativa puesta en marcha
de Francia. en el Reino Unido para incrementar la eficiencia en el
sector pblico local. En concreto, se establece como
En tercer lugar, tambin se ha actuado en el objetivo alcanzar unas ganancias de eficiencia de
mbito de la gestin de los recursos humanos. En
un 2,5 por ciento anual, con la condicin de que al
este punto las medidas aplicadas se han concentrado
menos la mitad de esa ganancia se ha de materializar
prioritariamente en introducir una mayor flexibilidad
en recursos que se puedan reasignar a otras polticas.
en la contratacin y en las oportunidades de trabajo,
El resto se pretende conseguir mediante la produccin
as como potenciar la remuneracin en funcin de los
de servicios pblicos adicionales a partir del mismo
objetivos e implantar sistemas de evaluacin de los
consumo de factores o mediante mayores cotas de
resultados alcanzados. Experiencias en este sentido
calidad en dichos servicios.
se han desarrollado en Portugal, Hungra, Finlandia,
Dinamarca e Irlanda15 . En la actual situacin de crisis econmica esta
mejora de la eficiencia del gasto tendra efectos
Por ltimo, un cuarto grupo de medidas se han
centrado en reforzar el uso de las tecnologas de la muy positivos sobre la economa espaola, ya que al
informacin y la comunicacin (TICs). El uso de las mejorar la misma facilitara el mantener el nivel de
TICs se ha extendido vertiginosamente en el mbito servicios pblicos actuales pero registrando un menor
pblico, ya que permiten importantes reducciones gasto pblico, gracias a los ahorros conseguidos.
en los costes administrativos y mejorar la calidad Dichos ahorros permitiran reducir el dficit pblico,
del servicio prestado a empresas y particulares, no y una vez superada la crisis podra permitir incluso
slo porque posibilita una interaccin continua ofertar mayor cantidad o nuevos tipos servicios con el
con el pblico va internet, sino tambin porque mismo nivel de recursos. Por tanto, una reduccin de
agiliza los procesos internos al disponer las distintas la ineficiencia pblica no es sinnimo necesariamente
unidades administrativas de una mayor cantidad de de recortar la plantilla de funcionarios, sino de
informacin en formato electrnico. reestructuraciones organizativas y reasignaciones de
tareas, eliminando duplicidades de gasto innecesarias.
7. Conclusiones
Por el contrario, si se abandona la va de avanzar en
A lo largo de la ltima dcada, los gobiernos de los los niveles de eficiencia del sector pblico espaol, la
pases desarrollados han acentuado su inters por los nica alternativa para controlar el gasto y evitar as el
resultados generados mediante las actuaciones del perjudicial dficit pblico ser aplicar la tijera a la cifra
sector pblico As, tcnicos, polticos y cientficos del gasto pblico, lo cual se traducir inevitablemente
se afanan por averiguar si, con los recursos pblicos en un recorte del bienestar de la sociedad.
utilizados, se obtiene la cantidad de servicios pblicos
(produccin pblica) ptima o si el nivel de produccin Referencias bibliogrficas
obtenido podra alcanzarse con una menor cantidad
de recursos. Por tanto, el objetivo no es la reduccin AFONSO, A.; SCHUKNECHT, L. y TANZI, V.
del sector pblico, sino cmo mejorar su eficiencia, lo (2005): Public Sector Efficiency: An International
cual a posteriori s permitira reducciones en el gasto Comparison, Public Choice, Vol. 123, N 3-4, pgs.
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La creacin en Espaa de la Agencia Estatal de AFONSO, A.; SCHUKNECHT, L. y TANZI, V.

Evaluacin de la Calidad de los Servicios y de las (2006): Public Sector Efficiency: Evidence for New
Polticas Pblicas ha sido de lo ms oportuna, ya que EU Member States and Emerging Markets, European
supone un respaldo institucional a este objetivo. A Central Bank, Working Paper N 581.
travs de esta agencia se pueden reforzar todas aquellas
medidas involucradas en este proceso de mejora, como ALBI, E.; GONZLEZ-PRAMO, J.M. y ZUBIRI,
es potenciar el control en la utilizacin de los recursos I.(2009): Economa Pblica I y II, Ariel Economa.
15. En Espaa, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico
Madrid.
del Empleado Pblico pretende inyectar una mayor flexibilidad y
convertir a la evaluacin de resultados en el pilar de la gestin de DOMNGUEZ. J. M. (2004): La produccin
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