ADMINISTRACIÓN DE ORGANISMOS DEL ESTADO

Unidad I

Siglo XVII :

I- Antecedente en los estados absolutistas/modernos:

-Prusia con las ciencias camerales estudiaba todos los conocimientos útiles para el gobierno.
-Francia con la ciencia de la policía: abarcar todo lo que hacía el poder público.

Ambas escuelas se expanden a América latina.

Siglo XIX a mitad XX

II- Surge luego de la Revolución Francesa con el Estado de Derecho:

Origen de la Administración pública: tiene como madre a las cs. Políticas y como padre al Management;
en la tradición Europea Occidental hay un segundo padre que es el derecho público.

Con el establecimiento del estado de derecho con su despersonalización e institucionalización, el derecho

administrativo pasa a tener el monopolio casi total del estudio de las cs. Administrativas. Esto dura en
Europa Occidental hasta que con la llegada del Estado de Bienestar se requieren otros conocimientos.

Hay un esfuerzo en establecer la constitución, en cómo administrar las organizaciones públicas eficaz y
honestamente sirviendo al interés público.
Visión institucional, normativa y estática de la responsabilidad moral y política concebida en términos
jerárquicos de la responsabilidad de las organizaciones públicas con respecto a la autoridad política electa.
Otra corriente: se preocupaba por trasladar cuestiones de administración privada al interior de las
organizaciones públicas. Técnicas cuantitativas, medición del trabajo, etc.

Ambas corrientes perseguían la construcción de estructuras de administración y gobierno formando una

burocracia, luego el foco se trasladó a cómo controlar esa burocracia.

Década del 1930 apogeo de la adm. Pública a medida que el estado se hace más presente en la vida
social (Taylor, Weber)

Década del 40: estudio del poder administrativo.

Luego de las post guerra (1945) en la sociedad post industrial aumenta la complejidad y aumenta el
tamaño de la adm. Púb.

La paz idílica del Estado Liberal va desapareciendo para dar paso al Estado de Bienestar y las políticas de
bloque.

Luego de la segunda mitad del siglo XX

Década del 60-70
1° corriente: rechaza el modelo burocrático y la forma de abordar la acción pública y se propone mayor
preocupación social y organizaciones más flexibles con mayor capacidad de respuesta a las necesidades
ciudadanas.
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2° corriente: también rechaza el modelo burocrático de la separación administración – política. Defiende el
pluralismo, la descentralización y participación.

Surge la Nueva Administración Pública, que tiene como principios la participación, legitimidad,
negociación, descentralización.

El concepto de adm. Púb. Va variando con el tiempo de acuerdo al sistema político de gobierno. Los
conceptos de administración y de público van variando de acuerdo al papel social que se le reconoce al
estado y a las relaciones del estado con la sociedad.
Estado Liberal; Estado de Bienestar; Estado Post social o Neoliberal.

Enfoques:

Diversos enfoques de aproximación a la adm. Púb. Responden a la necesidad de resaltar una faceta del
objeto de estudio en cada momento de la historia del pensamiento y a la acumulación de saberes
disciplinares y de formas distintas de aproximación a la realidad empleada por las cs. Sociales.

 Desde la instauración del Estado-Nación hasta el asentamiento del Estado de Bienestar, la adm.
Púb. Se define materialmente por una personalidad jurídica y desde una perspectiva jurídica.
 Desde la ampliación de las funciones del estado la adm. Púb. Se define por su existencia material
y por las misiones que cumple. Las perspectivas de gestión, jurídica, económica, políticas,
sociológicas se mezclan en un enfoque de adm. Púb. y políticas públicas.

Algunos ven a la adm púb como una derivación de la adm privada; otros la ven como una institución
política.
Weber concebía a la adm como un rol de implementación.

¿ Qué disciplinas contribuyeron al campo científico de la Administración Pública?

Mencione los aportes conceptuales realizados por cada una de ellas al objeto de estudio de la
Administración Pública.

ECONOMÍA…
 Preocupación central: es que la burocracia distorsiona la asignación de recursos y
toma recursos públicos para intereses propios. Por lo tanto, su objetivo es minimizar las distorsiones
generadas por asincronías de información.
 Contribución principal: resolver estos problemas a través del diseño institucional.
 Herramientas: la herramienta principal son los mecanismos de mercado, como la privatización, contratos
y subastas. Cuando por medio del mercado no es posible por sus fallas, el diseño institucional busca
mercados internos que generen los mismos incentivos. Estos mecanismos pueden ser:
o Competencia interna,
o Distintos sistemas de remuneraciones,
o Descentralización administrativa;
o Mayor autonomía para managers públicos;
o Sistemas de control que minimicen la discrecionalidad de la burocracia.
 Limitaciones: la economía suele decir poco respecto de cómo debe implementar los procesos de cambio.
Sólo señala como debería organizarse el Estado.

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POLÍTICA…
Es útil para comprender el funcionamiento del sistema político dentro del cual opera la Administración
Pública.
 Preocupación central: son las cuestiones de instituciones, de poder y de legitimidad. Realiza planteos
sobre:
o El rol de la política y la estrategia en las decisiones.
o División entre administración y política.
o Accountability (responsabilidad del funcionario por el manejo de recursos).
 Herramientas: para identificar los actores, intereses, conflictos y el campo de interacción del sistema
político.
 Limitaciones: se ocupa poco de cómo debería ser la Administración Pública, qué tipos de cambios
lograrían hacerla más eficiente, eficaz y honesta.

SOCIOLOGÍA…
Es útil para entender las normas de juego dentro de una organización y las limitaciones al cambio.
 Preocupación central: comprender cómo funcionan las organizaciones, cómo surgen, de qué manera se
institucionalizan reglas de juego internas, cuáles son sus intereses, y cómo operan los procesos de cambio
organizacional. Suponen que las organizaciones actúan racionalmente según sus propios intereses.
 Aportes: es útil para comprender la dificultad y complejidad de los procesos de cambios de culturales en
organizaciones. También permite entender las relaciones entre ciudadanos, clientes, políticos, funcionarios
y empleados públicos.
 Limitaciones:
o Supone un grado excesivo de inercia organizacional,
o Ignora el rol de los individuos,
o Ignora la cuestión de incentivos.

MANAGEMENT…
Es útil para identificar soluciones concretas y entender casos específicos. Su flexibilidad le permite
incorporar soluciones de varios campos adaptando las lecciones del sector privado.
 Preocupación central: cuestiones de eficiencia, calidad e innovación.
 Herramientas y enfoques:

1- emplea conceptos de incentivos, calidad total, outsourcing y misión organizacional para mejorar la
gestión.
2- Nueva Adm. Púb. busca como maximizar el valor público.
3- Magnament humanístico: aprendizaje organizacional, empowerment, cambio cultural, liderazgo,
motivación.
 Limitaciones: hace un trabajo insuficiente de adaptar las lecciones de lo privado a lo público.
Suele ignorar preguntas respecto al rol del estado excepto la Nueva Adm Púb.

En síntesis, ningún enfoque disciplinar es capaz por sí sólo de dar las respuestas a los problemas y
desafíos que enfrenta la Administración Pública.

En base a todo esto se pueden dar distintas definiciones de Administración Pública:

a. Como proceso: consiste en el proceso relativo a todas las operaciones encaminadas al

planeamiento, organización, ejecución, control, de las políticas del estado en cumplimiento de sus
fines.

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 b. Como institución: es el conjunto de órganos que intermedian entre el estado y la sociedad, para
satisfacer las necesidades públicas de dicha sociedad.
c. Como instrumento: es el instrumento que el gobierno moviliza para la ejecución de sus programas.
d. Como actividad: es la actividad administrativa que realiza el estado para satisfacer sus fines.
e. Como fin: se encarga de satisfacer el bienestar de la sociedad y para ello administra recursos a fin
de producir bs y servicios públicos.

Función del aparato público: implementar políticas públicas que generen bienes y servicios públicos
eficiente y honestamente.

Objetivo de la Administración Pública: generar valor público VS objetivo de la adm privada que es
generar valor económico

La Administración Pública coexiste en un contexto político con otros actores con roles complementarios o
competitivos. Estos actores, toman roles protagónicos en la prestación de servicios públicos.

El Estado como tena de estudio

Concepto y análisis básico:
El Estado es aquella organización social de base territorial, dotada prácticamente del poder soberano, que,
mediante la creación e imposición de un orden jurídico determina las condiciones tendientes a satisfacer
las exigencias de un bien común.

Elementos:
Pueblo: supone un grupo humano establemente asentado en un territorio determinado, cuya unidad se
funda en datos y presupuestos anteriores a la propia vinculación jurídica que el Estado genera, son
personas que tienen alguna semejanza, deben tener intrínsecamente una determinada base de cohesión,
que permita su identificación y su vida en común.
Territorio: es el espacio donde se asienta la población o el ámbito que alcanza el poder o el límite de su
competencia.
Poder: Implica la fuerza capaz de establecer la cohesión (Acción y efecto de reunirse o adherirse las
cosas entre sí o la materia de que están formadas) del grupo social estabilizando e imponiendo un
determinado orden.

Profundizando:

Para entender al Estado hay que analizar los determinantes sociales del proceso de formación estatal.

Hay que preguntarse cuál es el grado de desarrollo de otras manifestaciones de organización y

funcionamiento social con la cual aquel proceso de halla relacionado.

Manifestaciones de organización y funcionamiento social:

 Existencia de una nación

 Difusión de relaciones de producción e intercambio económico
 Concepciones ideológicas predominantes

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  Grado de cristalización de clases sociales

El surgimiento del Estado está asociado a estadios diferentes en el desarrollo de estos fenómenos
sociales. Pero a la vez su proceso formativo tiende a modificar profundamente las condiciones sociales
prevalecientes en su origen.

Estos determinantes sociales no solo emergen en la explicación de dicho proceso sino que encuentran en
el mismo, un factor determinante de su propia constitución como realidades históricas.

La dinámica de esta verdadera construcción social no se ajusta a un patrón de comportamiento normal,

sino que, se ve marcada por largos periodos de estancamiento, saltos violentos, hipertrófia de algunos de
sus componentes, desarrollo contradictorio, que tienden a negar y a transformar la naturaleza del conjunto.

Estado: en un sentido ideal-abstracto se puede concebir como una relación social, como la instancia
política que articula un sistema de dominación social.

Nación: explica entre otros atributos, la existencia de:

 Mercado
 Relaciones de producción

Y estas dos remiten a su vez a la constitución de clases sociales, y esta es a su vez generadora de un
sistema de dominación. Esto último evoca la noción de Estado vinculada en tanto ámbito territorial y
referente ideológico, a la idea de nación.

La idea de Nación tiene los siguientes elementos materiales e ideales:

 Materiales: se vincula con el desarrollo de intereses resultantes de la diferenciación e integración

de la actividad económica dentro de un espacio territorial determinado.
- Actividad económica y sus relaciones
- Territorio determinado
 Ideales: implican la difusión de:
- Símbolos
- Valores
- Sentimiento de pertenencia a una comunidad
- Compartir lenguaje, etnia
- Y otros factores de integración que configuran una identidad colectiva

Estado Nacional: hace referencia a la idea de formación del Estado como un proceso que presupone la
existencia o paralela constitución de una nación formalmente independiente. La existencia de una Nación
es al igual que en el caso del Estado, es el resultado de un proceso y no de un formal acto constitutivo.

 Manifestación material del Estado Nacional: es un conjunto interdependiente de instituciones que

conforman el aparato en el que se condensa el poder y los recursos de la dominación política.

La existencia del Estado presupone entonces la existencia de condiciones materiales que posibiliten la
expansión e integración del espacio económico (mercado) y la movilización de agentes sociales en el
sentido de instituir relaciones de producción e intercambio crecientemente complejas mediante el control y
empleo de recursos de dominación.

Esto significa que la formación de una economía capitalista y de un Estado Nacional son aspectos de un
proceso único.

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Es decir, el surgimiento de condiciones materiales que hacen posible la conformación de un mercado
nacional es condición necesaria para la constitución de un Estado Nacional.

Por su parte, la constitución del sistema de dominación (autoridad. poder) que denominamos Estado,
supone la creación de una instancia y de un mecanismo capaz de articular y de reproducir el conjunto de
relaciones sociales establecidas dentro del ámbito material y simbólicamente delimitado como Nación.

Estatidad: el Estado no surge por generación espontanea ni es creado, su existencia deviene de un

proceso formativo a través del cual va adquiriendo un complejo de atributos que en cada momento
histórico presenta un nivel distinto de desarrollo (grado de estatidad adquirido).

Todo este análisis nos permite dilucidar los atributos del Estado.

Atributos del Estado: incluyen tanto capacidades materiales para controlar, extraer y asignar recursos
sociales respecto de una población y territorios dados, como también capacidades colectivas entre los
ciudadanos y habitantes de una nación determinada.

1- Externalizar su poder: reconocimiento de soberanía por otros Estados.

2- Institucionalizar su autoridad: imposición de una estructura de relaciones de poder, capaz de
ejercer un MONOPOLIO sobre los medios de organización de coerción.
3- Diferenciar su control: surgimiento de un conjunto diferenciado de instituciones públicas
relativamente autónomas de la sociedad civil, con reconocida capacidad de extraer establemente
recursos de su contexto, con cierto grado de profesionalización de sus funcionarios y cierta medida
de control centralizado de sus múltiples actividades.
4- Internalizar una identidad colectiva: capacidad de emitir desde el estado los símbolos que refuercen
los sentimientos de pertenencia y solidaridad social como componentes ideales de la nacionalidad
y aseguren por lo tanto el control ideológico de la dominación.

Cuestiones sociales y atributos de la estatidad

La cuestión social: es la conceptualización de un conjunto de problemas mediante una categoría analítica.

Existe una relación de determinación reciproca entre adquirir ciertos atributos de estatidad y resolver
cuestiones sociales.

Hay que analizar:

 Los impactos y repercusiones que ciertas decisiones o políticas relativas a una cuestión social
tienen respecto de otras.
 La acción estatal como parte de un proceso social tejido alrededor del surgimiento, desarrollo y
resolución de cuestiones que una sociedad (y ese Estado) consideran cruciales para la
reproducción del orden social que se va conformando.
 Analizar los cambios que se producen en determinado parámetros (cambio de demanda externa,
disponibilidad y afluencia de capitales del exterior, innovación tecnológica, etc) observando su
efectos sobre la dinámica del conjunto.
 El carácter contradictorio, no lineal del proceso de formación del Estado, existen fases o ciclos en
el proceso.
 La acción del Estado se orienta alternativamente hacia la resolución de distintos problemas
sociales, estas políticas estatales tienen respuestas de diferentes actores sociales, creaciones y
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 reagrupamiento de institucionales, cambios en la extracción y asignación de recursos, y así
sucesivamente.

El aparato institucional del Estado

Son los actores concretos (organismos del estado) que son la objetivización institucional del estado. (acá
es donde se enlaza y vincula con la Administración pública)

El desarrollo de instituciones estatales constituye solo uno de los atributos de la estatidad. Es la imposición
de una cierta estructura de relaciones de poder y el control ideológico de la dominación.

Las instituciones que componen el aparato estatal representan notorias diferencias en términos de
autonomía, funciones, tamaño, clientela, jurisdicción, recursos.

En su objetivización institucional, el aparato del Estado se manifiesta entonces como un actor social
diferenciado y complejo, en el sentido de que sus múltiples unidades e instancias de decisión (política) y
acción (administración) traducen una presencia estatal difundida y a veces contradictoria en el conjunto de
las relaciones sociales.

El referente común de su diversificado comportamiento, el elemento homogeneizador de su heterogénea

presencia, es la legítima invocación de autoridad del Estado que en su formalización institucional, pretende
encarnar el interés general de la sociedad.

Estos actos de involucramiento suponen al Estado como parte de la sociedad, lo que a su vez implica
reconocerle potestad para:

a- Invocar un interés superior que subordina los intereses de las otras partes
b- Extraer los recursos que posibilitan sus intentos de resolución de las cuestiones sociales
planteadas

Unidad II

¿A partir de qué hecho histórico podemos hablar de conformación del Estado de

derecho? Previamente, ¿qué antecedentes históricos pueden mencionarse?

Precedentes históricos:

El Estado de Derecho se institucionaliza tras la Revolución Francesa (1789) en los

Estados Liberales del siglo pasado. Existen precedentes de la idea del “Imperio de la ley” en la Antigüedad
y en la Edad Media. Estas ideas no llegaron a institucionalizarse, pero existe como meta deseable, la
exigencia de ser gobernadas por leyes antes que por el arbitrio y voluntad de los hombres.
Los Estados Absolutos (estados modernos) surgen cuando acaba la Edad Media y perduran hasta la
Revolución Francesa. La organización feudal medieval no permitía la imposición de un monarca absoluto
pues la autoridad del mismo estaba limitada por el status.
En la Edad Media hay señores feudales y estamentos dotados con respecto al pueblo de un poder
absoluto. En ésta época es erróneo hablar de Estado de derecho porque se cumple el derecho de unos
pocos.
La autoridad del monarca aparece limitada moral y religiosamente por el estamento
eclesiástico, social y por el estamento nobiliario. No existe un estado nobiliario válido
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para las relaciones entre el monarca, los señores feudales y el estamento eclesiástico. Las limitaciones
recíprocas de poder se amparan más en criterios éticos, religiosos y sociales, que en criterios
estrictamente jurídicos.
Tanto la incipiente burguesía, como artesanos y campesinos, no pueden limitar el poder del monarca ni de
los señores feudales (terratenientes).
Es esa época surgen textos legales que comienzan a establecer una cierta protección
jurídica, son antecedentes de las declaraciones de Derecho:
 Decreto de Alfonso IX a las Cortes de León, España 1188.
 Carta Magna del Rey Juan II de Inglaterra, 1215.

Éstos textos legales medievales, constituyen concesiones otorgadas (bajo presión popular) por los
soberanos. Son formalmente la voluntad de los monarcas sin que haya intervención legislativa del pueblo.

Este carácter de unilateral resultará superado por los documentos que se encontraron en la Edad Moderna
como antecedentes válidos de lo que después será el Estado de Derecho:
 Hill of Right ingles de 1689: Pacto entre el Rey Guillermo de Orange y el pueble representado en ele
Parlamento. Aunque las garantías para la protección de lo pactado sean todavía muy insuficientes y
carezcan de institucionalización jurídica.
 Declaración of Right del Estado de Virginia, Estados Unidos 1776. Ésta declaración fue formulada y
promulgada por los representantes del pueblo reunidos en Asambleas.

2. ¿A qué régimen político se vincula el origen del Estado de Derecho? ¿Hacia qué forma
evoluciona?

La Revolución Francesa (1789), marca el fin del antiguo régimen absolutista y el comienzo de la
instauración de los regímenes liberales (se pasa de una sociedad estamental a una sociedad de clases,
soberanía popular).
El Art.16 de la Declaración de 1789 dice lo siguiente: “La sociedad en la que la garantía de los derechos
no está asegurada ni la separación de los poderes determinada, carece de Constitución”. No toda
sociedad tiene Constitución, por lo tanto, no serán sistemas constitucionales aquellos donde no se
cumplan esas condiciones.
No todo Estado es, Estado constitucional o Estado de derecho, hacen falta ciertos requisitos para serlo.

3. ¿Cuáles son las principales características del Estado de Derecho? Mencione y explique su
alcance.

Caracteres generales del Estado de Derecho:

 Imperio de la ley: ley como expresión de la voluntad general.
En el Estado de Derecho la ley de caracterización racional de la voluntad popular, manifestada a través de
un órgano de representación popular libremente elegido. La ley ordinaria se conecta y subordina a la
voluntad fundamental (Constitución).
También es ley, el derivado da la voluntad individual de un dictador o de un monarca
absoluto que logra dar vigencia a la normatividad por él creada.
No todo “imperio de la ley” es Estado de Derecho, no hay derecho si la ley proviene de
una voluntad individual absoluta y no de una Asamblea de representación popular libremente elegida; es
decir, que no hay Estado de Derecho si la ley no es expresión de la voluntad generada.
En el contexto autoritario, “imperio de la ley” significa “imperio de la voluntad absoluta del ejecutivo

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incontrolado”.
En el Estado liberal, la ley era la expresión de la voluntad de la burguesía. El liberalismo cumple el mínimo
de condiciones válidas para el punto de arranque del

Estado de Derecho.
Este tipo de Estado es la doctrina que sin negar la autoridad del Estado, sostiene que ésta no es absoluta
y que los ciudadanos conservan una parte de autonomía que el Estado debe respetar.
 Separación de poderes: la creación de las leyes es una función que corresponde al poder legislativo, y la
aplicación de las leyes corresponde a los poderes ejecutivo y judicial.
Los titulares de los poderes legislativo y ejecutivo no podrán juzgar, ni inmiscuirse en la función judicial; y
los encargados de la función ejecutiva no coincidirán con los órganos legislativos ni con los judiciales.

Se trata de una distribución o división de funciones y poderes, necesitada de una serie de relaciones,
controles e intervenciones mutuas y recíprocas. Lo que se trata de evitar es la concentración de los
poderes en manos del titular del ejecutivo, a fin de lograr el respeto de los derechos y libertades de los
ciudadanos que, representados democráticamente constituyen el poder legislativo.
Los tres poderes constituyen una garantía frente al absolutismo y la dictadura.
El poder legislativo está limitado por la Constitución y por los Tribunales que velan por la garantía de la
constitucionalidad de las leyes. Ésta sujeto a limitaciones y controles de carácter político como lo crítica de
la opinión pública, libertad de prensa, libertad de expresión, partidos políticos, etc.
La independencia del poder judicial requiere q la Administración de Justicia se realice a través de un
sistema procesal regular, ordenado y coherente, un sistema que garantice la seguridad jurídica de todos
los ciudadanos.
 Principio de legalidad de la Administración: la Administración, en su actuación, deberá respetar la
primacía de la ley, ajustando a ella su modo de proceder. La ley constituye el marco en que actúa la
Administración.
La Administración debe proceder según la ley, para que sea posible evitar infracciones legales llevadas a
cabo por los órganos de la administración y así poder controlar su actividad. Esto constituye una firma
garantía para los ciudadanos.
 Derechos y libertades fundamentales: garantía jurídico-formal y efectiva
realización material.
El objetivo de este Estado de Derecho y de sus instituciones básicas se centra en lograr una suficiente
garantía y seguridad para los derechos fundamentales de la persona humana.
El liberalismo clásico constituye de manera insuficiente garantías para esa realización y protección de los
derechos y libertades de todos los hombres, pero fue el punto de arranque del Estado de Derecho.
El Estado de Derecho lo que pretende la instauración de una sociedad o Estado de bienestar.
Los principales derechos que cabe considerar como verdaderas exigencias humanas de carácter
fundamental. Su falta o abusiva limitación impide la existencia de un auténtico Estado de Derecho, y
favorece la implantación de un sistema político absolutista, autoritario o totalitario.
o Derecho a la vida y a la integridad física,
o Respeto a la dignidad moral de la persona,
o Derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, también a una veraz información,
o Derecho a la libertad religiosa y de creencias, con manifestación externa del culto, etc.,
o Derecho a la libertad de circulación y residencia e inviolabilidad del domicilio, correspondencia, etc.,
o Derechos económicos y sociales tendientes a una efectiva nivelación e igualdad
socioeconómica (dcho. al trabajo, seguridad social, huelga, etc.),
o Derechos políticos tendientes a la institucionalización de la democracia y del Estado de Derecho
(intervención y fiscalización efectiva en las funciones de gobierno, elecciones libres, etc.),
o Derecho de todos los hombres a una participación igualitaria en los rendimientos de la propiedad, que
tenderá a adoptar formas de carácter colectivo,

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 Derecho de igualdad ante la ley,
o Derecho a la seguridad y garantía de la administración de justicia (dcho. a no ser arbitrariamente
detenido, dcho. del detenido a no ser objeto de malos tratos, dcho. a un proceso dotado de la suficientes
garantías, dcho. a contar con recursos jurídicos adecuados, etc.)

Revolución Francesa (1789): hecho q divide a la historia en dos partes:

Edad media Edad Moderna Rev. Francesa Estado de Derecho

Est.Teocráticos Est. absolutistas Est. Liberal Est. Bienestar Est. Post social

 Estados Teocráticos: vinculado a la Edad media siglo V a XVI

Sociedad: caracterizada por ser “soc. estamental”
Había diferentes niveles en la sociedad (siervos, campesinos, clero, nobles, rey)
Los D y obligaciones se obtenían por pertenecer o no al “estamento”. No había movilidad social.
El rey ni Sres. feudales tenían el poder q tenia la iglesia. No existía la Monarquía, el Rey se limitaba a la
Iglesia (Poder Teocrático).

 Estados Absolutistas o Estado Moderno: Monarcas como la máxima autoridad (el Estado soy yo),
creían que eran Dioses, no admitían autoridad superior a ellos. Continuaba la sociedad
estamental. Siglo XVII- XVIII. La ley no emanaba de representantes electos por el pueblo sino del
monarca, por eso no es un estado de derecho.

 Estado de Derecho: nace en su forma liberal fines siglo XVIII

Empiezan a aparecer las características de la organización social que son:
o Imperio de la ley: mejor organizarse bajo el imperio de la ley (voluntad gral) y no bajo los actos arbitrarios
de un monarca.
Leyes en manos de un órgano legislativo
o Separación de poderes: división p evitar la concentración (PE, PL, PJ)
o Legalidad de la Administración: someter a la Adm a la ley.
Los actos que realizan los funcionarios públicos deben estar respaldados por una norma.
Esta previsto como deben actuar.
Soberanía popular: el órgano legislativo deba garantizar que la población ejerza el
gobierno a través de sus representantes.
o Garantía de D y libertades: protección y garantía a los D Humanos.

Evolución de los Derechos:

S IX: D Civiles (D a la propiedad privada)
S XX: D Políticos (D al voto de la mujer, inmigrantes)
S XX: D Económicos (D colectivos que se tienen por pertenecer a una clase)
S XX: D Ambientales (D al consumidor). Se avanza a Derechos comunitarios en función q avanza la
sociedad.
- Se comienza a hablar de sociedad de clases (antes estamental)
- Nacen las constituciones para garantizar los principios antes nombrados
- La Rev. Francesa: tiene q ver con un cambio en la condición económica.
Nace una nueva clase: Burguesía (lucha por sus intereses económicos)
Clase de los industriales: la industria aparece cuando se comienzan a formar las grandes ciudades
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(talleres de artesanos se agrupan y comienza la actividad industrial)
Industriales: 2 clases
 Los propietarios de los medios de producción (burguesía)
 Los propietarios de la fuerza de trabajo (trabajadores)

Choque entre Burguesía (dueños de los medios de producción) y terratenientes

(propietario de las tierras)

Resumiendo
El estado de D nace como necesidad de una nueva clase (Burguesía) que necesitaba
defender sus propios intereses (sacan al rey Luis XVI)
Burguesía  trabajadores  nacen las industrias  se forman las grandes ciudadesnace el capitalismo.

Estado Liberal de Derecho (o Estado Gendarme o Estado Policía o simplemente Estado Liberal).

Reduce el tamaño del Estado a la mínima expresión para ejercer las funciones de soberanía, siempre con
respeto a las libertades individuales y a la libre concurrencia económica.

El Estado existe para establecer la primacía de la ley frente a la arbitrariedad y la igualdad de los
ciudadanos frente a la ley.

La administración al servir a este fin, fundamente la justificación de su existencia en la defensa de lo

universal y la garantiza mediante el poder.

Estado de Bienestar (o Social o Providencia o Benefactor o nacional y popular)

El estado pasa de solo encargar de cuestiones de soberanía a construir grandes obras públicas,
infraestructuras de comunicación, prestación de servicios asistenciales que sustituyen los que prestaban
las iglesias, educación, hasta constituir al Estado en un actor muy importante en la visa económica y
social.

La idea es la expansión continua del Estado y sus funciones y el aumento ilimitado del gasto público.
Estrategia incremental.

Con el paso del Est Liberal al de Bienestar se afecta al concepto de Adm Púb, pasando de una postura de
subordinación a l apolítica, de ser una mera variable dependiente en el plano conceptual y normativo, a
tener propia actividad al margen de los mandatos legales. Se convierte de garantista de legalidad a
creadora de legalidad en le plano reglamentario. Se convierte en productora, pasa a ser el empresario
singular de cualquier economía y a ser el mayor consumidor.

Su función social es redistributiva, de protección de los ciudadanos marginales y de prestación de

servicios.

La delimitación del nuevo concepto de adm púb se realiza desde una perspectiva económica, politóloga y
de cs de la administración, alejadas del positivismo jurídico.

Estado Post Social o Neoliberal

La sociedad pasa a ser el mercado donde los intereses se equilibran y armonizan por la libre concurrencia.
Se busca la introducción de los métodos de adm privada buscando eficacia y eficiencia. Se revisa la
naturaleza y función social del estado.
La acción pública tiene que justificar su utilidad en términos económicos y de apoyo social.
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La legitimidad administrativa no reside en el Que o el Cuanto, sino en el Cómo.

Hay un choque en el Est de Bienestar y el Neoliberal, entre el estado burocrático weberiano y la gestión de
la calidad, la eficiencia y eficacia.

Organización jurídica del Estado

 Funciones del Estado:
- F. Legislativa: legislar, hacer leyes. Mandato de 4 años con 1 re elección. Cada 2 años
se renuevan la mitad de las bancas.
- F. Ejecutiva: es tarea del órgano ejecutivo ejecutar las leyes y hacerlas cumplir, y llevar
a cabo la actividad administrativa del Estado. Duración 4 años + 1 re elección.
- F. Judicial: encargada de impartir justicia, integrada por Corte Suprema que es el
tribunal superior y de última instancia, tribunales inferiores y consejo de la
magistratura(selecciona candidato a jueces)

 Forma de Estado y de Gobierno en Argentina:

- Forma de Estado: Argentina es un Estado Federal, es decir que se trata de un grupo de
provincias organizadas en común, y el Estado Federal se constituye a partir de la
Constitución nacional de 1853, en el Congreso Constituyente de Santa Fe. Actualmente
son 23 provincias + CABA.
En el est Fed el poder y el gobierno se descentralizan territorialmente. Coexisten un EF
que es soberano y varios estados autónomos (provincias). Entonces existen en un
mismo territorio dos órdenes de gobierno, un gobierno central y los gobiernos
provinciales.
A su vez nuestra CN tiene prevista las descentralizaciones administrativas a través de
los municipios.
Las provincias dictan su propia constitución bajo el sistema representativo republicano.
Deben asegurar el régimen de municipios y de educación básica obligatoria y gratuita y
demás principios de la CN.
Las provincias envían sus representantes a la cámara de senadores del congreso
nacional, participando así de la toma de decisiones del gobierno federal
Las provincias conservan todo el poder que no delegaron al gob fed y el que
expresamente se reservaron al momento de su incorporación.

- Forma de gobierno:
+ Republicana: Igualdad política, todos los hombres son iguales y con los mismo
derechos, división de poderes, renovación periódica de los mandatos, libertad de
prensa, existencia de partidos políticos, publicidad de los actos de gobierno,
responsabilidad de los funcionarios.
+ Representativa: Art 22 CN: el pueblo delibera y gobierna a través de sus
representantes y autoridades creadas en la CN. Forma de gobierno Democracia
Indirecta.
La reforma de la CN del año 1994 incorpora formas de Democracia Semidirecta:
1- Iniciativa popular de leyes: los ciudadanos pueden presenta proyectos de ley en la
cámara de diputados y el Congreso debe tratarlos dentro de los 12 meses, se tienen
que juntar firmas por el 3% del padrón electoral para juntarlo.
2- Consulta popular, que pueden ser: a- vinculantes, de carácter obligatorio, lo que se
vota se convierte en ley. La convoca el Congreso. B- No vinculante, convoca el
Congreso o el PEN, no es obligatorio votar.

Constitución nacional: es la ley suprema de un país, de la que surgen derechos y obligaciones básicas
de la población y de la organización y funcionamiento de los poderes que gobiernan el estado.
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Supremacía de la CN sobre la legislación nacional, y del derecho federal sobre el provincial. Toda norma
contraria a la CN carece de validez.
El control constitucional lo puede realizar cualquier juez, éste puede declarar que una norma es
inconstitucional por pedido de partes en conflicto.

Derechos y libertades de la CN:

1- De Primera Generación: derechos individuales siglo XIX, personales, privacidad, propiedad,

libertad de comercio, industria, asociación, de enseñanza, religiosa, política.
2- De Segunda Generación: económicos-sociales, fines del siglo XIX y principios del XX. Art 14 bis.
3- De Tercera Generación: reforma del 94.colectivos, calidad de vida, bien común, solidaridad.
Proyección al siglo XXI. Art 41 y 42 CN.

Principales Derechos Civiles:

 Libertad de todas las personas
 Igualdad ante la ley
 De propiedad, es inviolable
 Intimidad
 Legalidad: todo lo que mandan o prohíben las autoridades debe basarse en la ley
 Los extranjeros gozan de los mismo derechos civiles que los ciudadanos

El modelo en crisis. Situación de la Administración Pública en países desarrollados.

2.1) ¿Qué factores contribuyeron al surgimiento del modelo burocrático o racional legal?
La Administración Pública fue edificada sobre el modelo burocrático weberiano, el cual define el tipo el tipo
de autoridad como racional-legal. La burocracia es el gobierno por las reglas, hacer lo que está establecido
y no arbitrariamente.
El modelo surge por una serie de motivos:
 Etapa de industrialización principios del S.XIX: se traslada la población a zonas urbanas, reclamando
más y distintos servicios al Estado. Surge la burocracia para satisfacer éstas necesidades.
 S. XIX y XX: las autoridades políticas buscaron expandir su poder y recursos de forma legítima.
 S.XX: los movimientos reformistas buscaban dotar al Estado de mayor eficiencia operativa y honestidad.
Características del modelo Burocrático-Racional Legal:
 El carácter de la burocracia es racional y procesal,
 Enfatiza el cumplimiento de procedimientos claros y preestablecidos.
 Es un Estado máquina, reflejo de las necesidades de la sociedad frente a la industrialización y
modernización.

2.2) ¿Cuáles son los principios que el modelo busca en la administración de lo público?
Principios:
 Un servicio público no influenciado; capaz de servir al gobierno de turno,
 Uso de formas organizacionales jerárquicas regidas por ciertos meritocráticos, y tratamiento igualitario a
los empleados públicos y usuarios,
 El establecimiento de servicios civiles institucionalizados y con cierto grado de autonomía,
 Restricciones al uso del cargo para beneficio personal,
 El ejercicio de responsabilidades por parte de técnicos especializados en áreas sustantivas y
administrativas.

2.3) ¿Qué efectos tuvo la creación del aparato burocrático?

 Cambio la base de legitimación de la autoridad (ya no se obedece al maestro, sino a la norma).
 El estado se consolida moralmente ya que se obedece por el convencimiento de obedecer lo correcto.
 La burocracia facilita la etapa de grandes transformaciones económicas y sociales de sociedades rurales
y agrarias a urbanas e industriales.
 La burocracia tendrá un rol protagónico en paliar grandes crisis como la Gran Depresión.
 Además de los roles de administrar la defensa, justicia y seguridad, el Estado fue adquiriendo roles en
materia educativa, se previsión social y de bienestar general.
13
El éxito del aparato estatal en resolver los problemas de la modernidad, justificó la consolidación de un
nuevo actor social con enormes recursos y crecientemente, intereses propios.

2.4) ¿Qué factores contribuyeron a su crisis?

 Crisis de crecimiento: afecta al mundo industrializado a partir de 1973. Luego de décadas de alto
crecimiento, la crisis del petróleo generó un período prolongado de estancamiento económico, que redujo
la capacidad de financiamiento del Estado (se hizo más difícil justificar su tamaño).
 Renacimiento de corrientes intelectuales: presentan argumentos y evidencias
contrarias a un Estado grande.
 Revolución en el sector privado: el auge en la globalización de los negocios y la creciente aplicación de
tecnologías informáticas amplió la brecha de productividad entre el sector privado y el público. La
globalización permitió al sector privado producir a escala global haciendo uso de los costos disponibles.
También éste sector toma la delantera en la aplicación de sistemas en nuevas formas de atención al
cliente y de organización del trabajo. La tecnología generó nuevas formas de estructura organizacional
basada en redes, que implican mayor descentralización.

Modelos de reformas emergentes tras la crisis de la Burocracia:

Parte de diferentes ideologías o conceptos respecto del rol del estado, definición de los problemas que
enfrenta y respuesta de cómo debería estar organizado.

1- De Mercado: T. económica aplicada a la reforma del Estado. La Burocracia es un monopolio y

como tal se producen asincronías de info. y falta de incentivos para que los empleados actúen
correctamente. Pretende reemplazar a la burocracia por mecanismos de mercado, outsourcing,
privatizaciones, remates,etc. Busca simular competencia de mercado para lo que no se pueda
privatizar, realizar contratos de incentivos, pago según desempeño, descentralización, asignación
directa de costos por UNEs. Fin garantizar la máxima eficiencia.
2- Participativo: es la antítesis del de mercado, busca mecanismos de decisión colectiva que mejoren
el funcionamiento democrático, aun aumentado el costo de funcionamiento del Estado. Es desde
abajo hacia arriba, desde la ciudadanía a la clase política. Empowerment en los empleados,
reconoce que la burocracia tiene un rol en la implementación de políticas. Calidad total, trabajo en
equipo, aplanamiento jerárquico, audiencias públicas. El empleado no solo se mueve por interés
económico.
Raíces en el movimiento comunitario, humanismo organizacional y democracia deliberativa.
3- Desregulado: generar un gobierno flexible, generar un marco que permita a los managers gerenciar
con libertad. Años de leyes códigos reglamentos han generado una máquina de impedir que las
personas funcionen eficientemente.
Emprendimiento, creatividad, innovación, organizar en función de responsabilidades y proyectos,
equipos ad hoc, organizaciones virtuales, personal temporario, PBC, evaluación de desempeño.
4- Managment: incluye al modelo de mercado y toma varias cosas de los demás. Reinvención del
Estado, espíritu emprendedor. Aplicación de modelos y técnicas de adm privada. Eficientista.

Relación Administración / Política

Ambas se relacionan estrechamente, en este sentido la teoría de la administración es también una teoría
política.
La T. de la administración incorpora conceptos y elementos de la T. política y a su vez la T. política para
ser eficaz tiene que incorporar elementos de la T. administrativa.

Decisión (política) => acción (administración)

Relación entre poder (pol) y su ejercicio (adm)

14
Dicotomía política/administración

Los lineamientos políticos emanan de los representantes electos, la adm púb esterilizada de la política se
encarga de implementar políticas públicas que generen bs y servicios públicos, eficaz y honestamente
(modelo de burocracia ideal de Weber).

En la práctica esto no sucede, por:

1- El supuesto monopolio de los políticos en el diseño y selección de políticas públicas no es

tal. Se ha identificado que los administradores participan en la generación de políticas
públicas cómo mínimo al adaptar normas y leyes abstractas a programas concretos.
2- El supuesto monopolio de los ciudadanos y políticos en la selección de políticas en la realidad no
es así, ya que, existen grupos de interés que tienen gran capacidad de influencia (sindicatos,
ONGs, centros de estudio, entidades empresarias, iglesia, etc).
3- Al mismo tiempo la implementación dejó de ser un ámbito exclusivamente del sector público a
través de privatizaciones, outsouncing, contratos de servicios, etc, tanto el sector privado con fin de
lucro como las ONG han tomado roles protagónicos en la prestación de bs y servicios públicos.
4- La adm. Púb. carece de un monopolio sobre la gestión de bs y servicios púb, pero al mismo tiempo
participa en actividades de neto corte político como el planeamiento y divulgación de políticas
públicas.

“Burocracia y tecnocracia”. Manuel García Pelayo.

Burocracia: se entiende en primer lugar, un sistema objetivo de gestión y administración, el cual a su

vez, puede ser concebido y valorado no sólo de manera distinta, sino incluso polar, es decir:
* Como un sistema de gestión y administración altamente racionalizado y de máxima eficiencia técnica,
caracterizado por ciertas notas como la organización jerárquico autoritaria, la asignación de funciones en
virtud de una capacidad objetivamente demostrada, la rigurosa delimitación de competencias entre las
distintas ramas que lo integran, la estructuración con arreglo a normas y a reglas técnicas objetivas e
impersonales, el procedimiento formal y escrita en la tramitación y resolución de los asuntos, etc.
* Como un sistema de racionalidad y funcionalidad aparente y de arbitrariedad y disfuncionalidad reales,
cuyo resultado es la ineficacia y caracterizado por actuar con un formalismo ignorante de la realidad, por
ser un sistema de organización incapaz de corregirse en función de sus errores y cuyas disfunciones se
convierten en uno de los elementos esenciales de su equilibrio interno.
Se puede afirmar que la burocracia en el sentido 1 puede transformarse dialécticamente en su contario, es
decir en la burocracia en el sentido 2 y por lo tanto, que el funcionalismo (eficacia) de la primera
concepción puede convertirse en el disfuncionalismo (ineficacia) de la segunda, disfuncionalismo que en
algunos casos puede ser quizá el costo a pagar por la adaptación para supervivencia más o menos
deficiente.

*Alto grado de especialización

*Estructura jerárquica de autoridad: 3 o más niveles jerárquicos, se diferencia de la época feudal en que se
basa en la aceptación de las reglas por la creencia en la corrección de las mismas y no por creerlas
sagradas por tradición.

*Las relaciones jerárquicas son impersonales.

*Áreas bien delimitadas de competencia y responsabilidad

15
*Discrecionalidad e iniciativa reducidas

*CLARA DIFERENCIA entre la renta y la fortuna privada de los miembros y la oficial del estado, a
diferencia del absolutismo donde renta privada y oficial era lo mismo

*Subsistemas técnico (ejecución), administrativo (gestión interna), institucional (dirección coordina a los
otros)

CUERPO O CONJUNTO INSTITUCIONAL

Por burocracia se entiende también un cuerpo o conjunto de personas (funcionarios)
jerárquicamente organizadas y caracterizadas por ciertas notas estructural o coyunturalmente cambiantes,
pero entre las que se cuentan, en todo caso:
- Carecer de propiedad sobre el objeto, los medios y el producto de la gestión, de manera que hay una
separación entre función y propiedad;
- No se elegidos por los administrados, sino nombrados por la autoridad superior;
- Estar dotados de un específico saber y de un status jurídico y/ o social;
- Tener como profesión única o principal el servicio a la organización burocrática;
- Actuar leal o metódicamente, y sometiendo rigurosamente su actividad a las formas y
contenidos de unas normas o de unos precedentes, aunque ello contradiga sus propios criterios y
convicciones.
 La burocracia en este sentido es en principio concebida como un puro instrumento de gestión y
administración rigurosamente subordinado a las instancias en las que se condensa el poder de decisión
política. Es un instrumento situado como eslabón intermedio entre los gobernantes y los gobernados y en
rigurosa dependencia de los primeros, a los que está vinculado no sólo por la relación jurídica de
subordinación, son también por la relación ética de lealtad. No decide políticamente. Ha sido designada
como “estamento de funcionarios”. Gobernante- burocracia- gobernados.
 Por burocracia se entiende en ciertos contextos, un sistema político no sólo administrado sino también
dirigido por funcionarios. Viene a acumular los poderes de decisión política y los de ejecución
administrativa, sea formal o fácticamente. Dualidad burocracia gobernados.
Ambos son extremos de un continuo entre los cuales caben distintas posiciones intermedias.

Racionalidad burocrática - jurídica: se reduce la racionalidad a términos jurídico legales, aunque también
puede incluir normas consuetudinarias creadas por la burocracia. La división de tareas se configura como
distribución de competencias jurídicas que delimitan el ámbito de actuación, deberes, atribuciones y
asignación de funcionarios a través del cargo: que es la posición dentro del sistema jerárquico
determinada y definida por ley.

Se pueden aplicar técnicas administrativas, pero o se transforma en técnica jurídica mediante ley o bien
solo pueden ser aplicadas dentro del ámbito permitido por el derecho.

Racionalidad técnica: relaciona objeto o personas pero tratadas como elementos, se sustenta en una
legalidad natural. Prescribe manipulaciones adecuadas a la consecución de un resultado, critica a la
acción por su funcionalidad o eficacia.

Tecnocracia: imagen del Estado y la sociedad como sistemas técnicos o simplemente sistemas. Las
entidades han de ser configuradas y orientadas fundamentalmente según principios y los objetivos propios
de la razón técnica.

16
Los conocimientos adecuados a la configuración y dirección del Estado son proporcionados por disciplinas
cuyas conclusiones son válidas y aplicables a distintos sistemas. Para cada problema hay una solución
óptima.

Implica una absorción o adaptación de la estructura política-institucional a las exigencias estructurales de

la razón técnica y a la dialéctica de sistemas.

Se puede considerar como tecnocrático a un sistema de dirección y de gestión política sustentado total o
parcialmente sobre supuestos técnicos o sobre representaciones generales derivadas de una concepción
técnica de las cosas.

Se entiende por tecnocracia a una estructura de poder en la cual los técnicos condicionan o determinan la
toma de decisiones, tendiendo así a sustituir al político en la fijación de políticas y a los burócratas
tradicionales en la operacionalización de las decisiones o en su participación en la decisión misma.

La tecnocracia es un subproducto de la sociedad del conocimiento.

Nueva Gestión Pública: busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a través de una gestión
pública eficiente y eficaz. Desarrollar servicios de mayor calidad con un sistema de control que permita la
transparencia en los procesos y planes, y la participación ciudadana. Incorpora elemento de la adm
privada a la pública:

- Formulación estratégica - Gestión por resultados

- Crear valor público - Reingeniería de procesos
- Benchmarking - outsourcing
- Desarrollo de instituciones y dimensionamiento adecuado del Estado
- Mejoramiento de las conquista económicas y de la equidad social
- Desregulación de normas y leyes
- Gestión orientada al cliente
- Responsabilidad de gestión y motivación para mejorarla
- Introducción de la competencia y el mercado
- Descentralización en unidades mas cercana al cliente
- Reorganización de la gestión

Principios de la NAP:

 Participación
 Legitimidad
 Descentralización
 Negociación
 Equidad, inclusión
 Transparencia
 Organización, integración, cooperación
 Competencia
 Servicio al cliente

17
Ciclo de la gestión pública: estas funciones se suceden secuencialmente e interactúan y retroalimentan
permanentemente.

Planeamiento => normas y regulaciones => dirección y ejecución => supervisión .

. evaluación control

Ciclo de las políticas públicas: ídem

Identificación y definición del problema=> formulación y evaluación de las alternativas de solución=>

elección de una alternativa=> implantación de la alternativa=> evaluación de los resultados

Esquema de sistema político:

Demandas sistema político decisiones

Apoyos regulaciones

Orientaciones políticas

Patrimonialismo: es la enajenación de los bs públicos por parte de los que ejercen el poder.

Es una forma de gobernabilidad en la que todo el poder fluye directamente del líder, constituye la mezcla
de los sectores públicos y privados. Son régimenes autocráticos u oligarcas, sultanismo, feudalismo,
estado estamental, estado absoluto.

Dominación tradicional patriarcal

Patrimonial

El paso de la dominación patriarcal a la patrimonial se caracteriza por la diferenciación entre la casa del
patriarca y la región dominada que se amplía y ve el surgimiento de una organización administrativa y
militar.

Dominación (Weber)

Todos estos sistemas o modelos descansan en la dominación (autoridad) y la legitimidad..

La dominación es la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos

específicos o para toda clase de mandatos. No es por tanto, toda especie de probabilidad de ejercer poder
o influjo sobre otros humanos.

La dominación puede descansar en los más diversos tipos de sumisión: desde la habituación inconsciente
hasta los que son consideraciones puramente racionales con arreglo a fines o con arreglo a valores.

Un determinado mínimo de voluntad de obediencia, o sea interés (interno o externo) en obedecer, es

esencial en toda relación auténtica de autoridad.

18
Además de la dominación con arreglo a fines o a valores, se procura despertar y fomentar la creencia en
su legitimidad. Legitimo: algo que es cierto, genuino, verdadero en cualquier línea, lícito.

Se pueden distinguir las clases de dominación según sus pretensiones típicas de legitimidad.

Existen 3 tipos puros de dominación legítima. El fundamento primario de su legitimidad puede ser:

1- De carácter racional: descansa en la creencia en la legalidad de ordenaciones estatuidas y de los

derechos de mando de los llamados por esas ordenaciones a ejercer la autoridad (autoridad legal).
En la autoridad legal se obedecen las ordenaciones impersonales y objetivas legalmente estatuidas
y las personas por ellas designadas, en merito éstas de la legalidad formal de sus disposiciones
dentro del círculo de su competencia.
2- De carácter tradicional: descansa en la creencia cotidiana de la santidad de las tradiciones que
rigieron desde lejanos tiempos y en la legitimidad de los señalados por esa tradición para ejercer la
autoridad (autoridad tradicional). En la autoridad tradicional se obedece a la persona del Sr.
Llamada por la tradición y vinculado por ella (en su ámbito) por motivos de piedad, en el círculo de
lo que es consuetudinario.
3- De carácter carismático: descansa en la entrega extraordinaria a la santidad, heroísmo o
ejemplaridad de una persona y a las ordenaciones por ella creada o reveladas (autoridad
carismática). En la autoridad carismática se obedece al caudillo carismáticamente calificado por
razones de confianza personal en la revelación, heroicidad o ejemplaridad, dentro del círculo en
que la fe en su carisma tiene validez

Obediencia: significa que la acción del que obedece transcurre como si el contenido del mandato se
hubiera convertido, por si mismo, en máxima de su conducta y eso únicamente en mérito de la relación
formal de obediencia, sin tener en cuenta la propia opinión sobre el valor o desvalor del mandato como
tal.

Sumisión: acción de someterse: aceptar la voluntad o autoridad de otra persona, sin oponer
generalmente resistencia.

UNIDAD III

Emancipación, organización y Estados en América Latina.

EL proceso de emancipación constituye un punto común de arranque en la experiencia nacional de AL,

pero el acto de ruptura con el poder imperial no significó la automática suplantación del estado colonial por
un estado nacional.
Esto se debió a que en su origen la mayoría de los movimientos emancipadores tuvieron un carácter
municipal, limitados generalmente a las localidades de residencia (Bs As) de las autoridades coloniales.
A los débiles aparatos estatales independentista (conjunto de instituciones administrativas y judiciales) se
le fueron superponiendo órganos políticos (juntas, triunviratos, directores) con los que se intentó sustituir el
sistema de dominación colonial y establecer un polo de poder alrededor del cual constituir un Estado
Nacional.

El periodo independentista se caracterizó por tendencias secesionistas que desmembraron los virreinatos
y modificaron drásticamente el mapa político de AL.
19
La estructuración de los nuevos estados de AL se vio condicionada por 2 factores:
 La inexistencia de interdependencia de Sres. feudales que se ligaran entre sí o se sometiesen a
uno en función de la lucha por el poder.
 La acción de la burguesía urbana que mantendría contactos con el exterior y explotaría toda
posibilidad de intercambio externo.

Así mientras surgirán posibilidades de exportación, el grupo urbano tendería a consolidarse al mismo
tiempo que se integraba con algún grupo rural, creándose de ese modo condiciones para la estructuración
de un efectivo sistema de poder. La efectividad de este sistema dependió del grado de articulación logrado
entre los intereses rurales y urbanos.

La creación de una economía más integrada y compleja, la preservación de ciertas instituciones coloniales
como instrumentos de control político, fueron la base que amalgamaría a la sociedad territorialmente
asentada y al incipiente sistema de dominación, en un Estado nacional.

En los nuevos estados de AL, las asignaciones de recursos destinados a fortalecer el aparato represivo
tendieron en números casos a disminuir su viabilidad institucional (comprometían el desempeño de otras
funciones irrenunciables), pero en la medida de que ese fortalecimiento se tradujo en la creciente
legitimación y manifiesta capacidad para crear un orden estable, aumentaron en el largo plazo las
posibilidades de asignar recursos a apoyar el proceso de acumulación de capital.

Formación del Estado Argentino

La formación no resultó automáticamente de la guerra emancipadora, tampoco la Nación Argentina fue su
necesario correlato. Varios fueron los factores que impidieron la organización nacional una vez roto el
vínculo colonial con España.
Al producirse el movimiento revolucionario, el Virreynato del Rio de la Plata se extendía sobre un:
 territorio prácticamente despoblado,
 Con una población sedentaria
 Actividad ganadera y agricultura primitiva

Las Provincias Unidas lograron mantener aglutinado a estos habitantes dispersos usando la estructura
política heredada por la colonia y su aparato burocrático.
Al tiempo se separaron Paraguay, el Alto Perú (Bolivia), y la banda Oriental (Uruguay).
Bs As aspiró desde el mismo momento de la Revolución de Mayo de 1810 a constituir un Estado unificado
bajo su hegemonía.
Los sectores dominantes de Bs As no buscaron formar una unidad política mayor o más fuerte, sino evitar
la disgregación de la existente y producir una transición estable de un Estado colonial a un Estado
Nacional.

La unidad nacional Argentina durante las primeras décadas de vida independiente se asentó más en
elementos expresivos, simbólicos que en vínculos materiales plenamente desarrollados. Se hablaba de
unidad diplomática externa, unidad de glorias, la bandera, de armas, República Argentina, territorio
argentino, nación Argentina; pero a la vez contradecían la unidad prolongados interregno de aislamiento,
absoluta independencia provinciales, pactos de unión interrumpidos, viejas tradiciones municipales,
caudillos…..además de obstáculos geográficos.

El Litoral importaba, el interior producía tejidos y viñedos.

Igualmente había un convencimiento de formar un Estado Nacional dado que las provincias eran pobres y
no tenían individualmente perspectivas de desarrollo.

Se experimentaba lo siguiente:
 Debilitamiento de economías regionales
 Surgimiento de un circuito mercantil financiero
 Mejoramiento de comunicaciones
 Desarrollo de mercado interno para algunas producciones del interior
Todo esto contribuyó a un lento proceso de homogeneización de los intereses económicos de diversas
provincias.
20
También la élite intelectual estaba muy inspirada en lo que pasaba en EEUU y Europa.

A partir de 1850 se produce la integración de mercados en espacios territoriales más amplios, producto en
buena parte de haber condensado el centro de poder para formar nuevas identidades nacionales.
Simultáneamente se produce la extensión Revolución Industrial, la revolución de los transportes y el alza
continuada de la demanda de bs primarios y simultáneamente creciente población urbana.
 Gran expansión del comercio mundial
 Flujo de capitales financieros
 Inversión y diversificación de la actividad productiva y comercial
 Inmigración y aumento de fuerza de trabajo
 Infraestructura
 Exportaciones de productos primarios
El Estado potenció el abanico de oportunidades en los países con alto potencial desarrollable.
Para esto existían los siguientes problemas:
 Mercados muy localizados dispersos
 Población escasa
 Rutas intransitables
 Anarquía monetaria
 Inexistencia de mercados financieros
 Mucho territorio bajo control indígena
 Caudillos locales
 Continua guerra civil

La clase dominante buscaba homogeneizar sus intereses y superar estas restricciones instituyendo un
orden estable y promover actividades destinadas a favorecer el proceso de acumulación.

Orden y progreso

La instalación del orden además de producir una profunda reconstitución de la sociedad, significaba dar
vida real a un Estado nacional cuya existencia hasta entonces no se evidenciaba más allá de la CN (CN
de 1853 Alberdi)

 5 décadas de guerras civiles

 La Confederación Argentina solo compartía con Bs As el reconocimiento externo de soberanía; las
provincias se reservaban los medios de coerción. Dispersión de la autoridad
 Precariedad del aparato administrativo y jurídico.

Para la instalación de un orden se requirió:

 Soberanía externa indisputada
 Autoridad institucionalizada en todo el territorio
 Control monopólico de la coerción
 Diferenciación e integración del aparato institucional
 Centralización jurídico administrativa
 Creación simbólica de consenso como fundamento legitimador de la supremacía del Estado sobre
otra instancia de poder.

A partir del triunfó de Pavón (1861), que confirmó la hegemonía de Bs As sobre el resto del territorio
argentino, allanó a partir del 1862 el camino para la definitiva organización del Estado Nacional.
El nuevo pacto de dominación se basó en cambiantes coaliciones interburguesas y a las que
gradualmente se incorporaban sectores de la burguesía del interior.

Anteriormente en Caseros (1852) se había realizado el primer intento de creación de un Estado Nacional,
que al no contar con la adhesión legitimante ni los recursos de la auto excluida provincia porteña,
sobrevivió tan solo una década.

21
Debilitada por los enfrentamientos con Bs As, la Confederación Arg. Resignó en Pavón su liderazgo del
proceso de organización Nacional.

Que significaba Orden y Progreso

Orden: aparecía paradogicamente como una drástica modificación del marco habitual de las relaciones
sociales. No implicaba le retorno a un patrón normal de convivencia sino a la imposición de uno diferente,
congruente con el desarrollo de una nueva trama de relaciones de producción y dominación social.

En la primera etapa de periodo independentista los Estados concentraron sus esfuerzos a eliminar todo
resabio de poder contestatario, extendiendo su autoridad a la totalidad del territorio sobre los que
reivindicaban soberanía.
Capacidad de ejercer el control e imponer mando efectivo y legítimo (constitución, milicias, vías de
comunicación, desarrollo de instituciones, mecanismos jurídicos).

Progreso: surge como correlato lógico del orden.

Los Estado de LA en su etapa formativa fueron desarrollando sucesivamente sus aparatos de represión,
de regulación y de acumulación de capital social básico. Sus cristalizaciones institucionales (legislación,
organismos públicos, mecanismos administrativos, pautas de asignación de recursos) reflejaron las
diversas combinaciones a través de las cuales el Estado procuró resolver los problemas de Orden y el
Progreso.
Pero todo esto exigía de recursos, es decir, el estado debía desarrollar paralelamente una capacidad
extractiva y un aparato de recaudación y administración financiera que aseguraban su propia
reproducción, de modo de consolidar su poder, ligitimarse y continuar sosteniendo las condiciones de
expansión económica.

Recursos:
 Ingresos por rentas aduaneras, recurso principal del Estado
 Expansión de producción de bs primario, dependencia de esta exportación

Por otro lado:

o El estado intervino para favorecer la expansión económica exportadora y mercantil
o + 1875 realizó obras de infraestructura, comunicaciones en gral
o Surgen nuevas actividades intermediadoras (comerciales, bancarias, transporte ,etc)
o El estado pudo ofrecer seguridad a personas, bs, transacciones, que facilitó las condiciones para
un mercado interno
o Extendió la educación y la salud, y contribuyo a poblar el territorio

Identifique las dos grandes modelos que en nuestro país se conformaron desde mediados del siglo
XIX hasta mediados de la década del 70 y que dieron lugar a dos formas diferenciadas de relación
entre el Estado y la sociedad.

Previo a estos modelos solicitados, desde 1816 a 1850 se puede hablar de un Modelo Mercantilista: abarca el
periodo de transición desde la colonia a la independencia y que continúa luego. El legado de España y
Portugal han transmitido a las colonias y que perdura luego de la independencia, códigos culturales, rasgos
de personalismo, nepotismo, ritualismo, valores anticapitalistas, y otras prácticas e ideales contrarios a la

22
modernización económica como ser corporaciones de artesanos y comerciantes, la iglesia, pautas de
educación, prácticas administrativas, etc..

En realidad hay que hablar de 3 grandes modelos: el constituido a mediados del siglo XIX con el Estado
liberal oligárquico; el conformado a partir de la década de los ’40 como Estado social, nacional y popular; y
el que comienza a conformarse a fines de los ’70 con la crisis del Estado de Bienestar, las políticas de
ajuste y la nueva integración al mercado mundial: el Estado postsocial o neoliberal.

Analice o caracterice las dimensiones sociales, políticas y económicas del contexto histórico
de cada uno de los
II.
modelos.

¿Qué roles asumió el Estado en cada uno de los modelos identificados? ¿Que tipos de
III.
derechos garantizaban?

El Estado Liberal-oligárquico. A mediados del siglo XIX el Estado promovió el surgimiento de una
sociedad capitalista con plena inserción en el mercado mundial. El modelo de acumulación agroexportador
se apoyo en una clara división internacional de trabajo (Inglaterra, proveedora de productos
manufacturados; Argentina, proveedora de materias primas).
Durante el periodo de conformación del Estado-nación, cuyo punto de partida institucional fue la
Constitución de 1853, este no se limito a asegurar condiciones de estabilidad política y seguridad jurídica,
sino que promovió la
creación de infraestructura de trasporte e hizo posible el poblamiento de áreas desiertas en zonas alejadas
de la costa. A partir de la derrota de Rosas en manos de Urquiza (1852), se dio fin a una forma de
gobierno caracterizada por una descentralización según la cual las provincias de la llamada Confederación
Argentina se reservaban al máximo su capacidad de decisión; entonces se logro que estas cedieran parte
de su poder, comenzando la construcción del Estado Nacional (terminando ese proceso en 1880). La
conformación de la nación trajo el vuelco de una masa migratoria de Europa occidental desde fines del
siglo XIX, y su vinculación con los contingentes originales o criollos dio particulares características a la
conformación de esa nacionalidad. El proceso de organización nacional arraso a partir de los ’60 con las
autonomías provinciales a través del ejército nacional, constituyendo monopolio de la coacción, el mercado
de trabajo, llevando a cabo la integración territorial mediante obras de infraestructura y comunicaciones, y
extendiendo las relaciones capitalistas a todo el territorio nacional.
Contexto nacional:
Económico: La estancia fue el elemento productivo central del modelo de acumulación agroexportador.
Social: se promovió la integración social mediante el acceso de los ciudadanos al sistema educativo
público, con la Ley N° 1.420 de educación laica, gratuita y obligatoria.
Político: el Estado nacional mostro escasa autonomía respecto de la clase dominante (oligarquía). Se
constituyo un régimen político censitario, centralizado bajo la forma de unicato (1886 - J.A. Roca le cede el
mandato a Miguel Juarez Celman), de control de las provincias y de la sucesión.
Fue un periodo denostado y a la vez ensalzado por la historiografía posterior: desde una perspectiva
modernizadora, fue destacado como una etapa de crecimiento y ascenso en el concierto mundial y, desde
una perspectiva democrática, fue criticado por su carácter elitista y autoritario. Desde la lógica del
desarrollo, fue cuestionado por una visión no industrialista, generadora de un desarrollo económico
sesgado por su alta dependencia de las fluctuaciones del comercio internacional.

23
 o En 1912 se promulgo la Ley Sáenz Peña, que consagra el voto universal, secreto y obligatorio a
hombres mayores de 18 años nacidos en Argentina.
Pero el Estado liberal-oligárquico cambia de régimen político en 1916. Se produce el paso del
Estado liberal oligárquico al democrático liberal y por lo tanto, de la democracia restringida
censitaria a la ampliada gracias a las luchas a favor de la democracia y libertad política
desarrollada por el radicalismo yrigoyenista; Presidentes Yrigoyen; Alvear (1916-30). Se trato de
una lucha por la libertad política, y si bien durante estos gobiernos no se logro una modificación
institucional significativa, se produjo el pasaje del Estado considerado como exclusivo protector de
los derechos civiles hacia un rol de mediador de la conflictividad (Estado Gendarme).

* 1928: Segunda presidencia de Yrigoyen: se sanciono la ley de jornadas de trabajo.

 1929: Crisis del capitalismo: caída de la bolsa de NY. Tuvo impacto en todo el mundo, las economías se
cerraron, cada país trataba de abastecerse con lo propio. Argentina no vende (ya que no le compran), al
no vender no puede comprar (sustitución de importación).
Estados Unidos tenía industrias desarrolladas por lo que no necesitaba del comercio internacional. En
cambio Argentina se había concentrado mucho en las exportaciones y no tenia un modelo industrial (entra
en crisis ya que no podía exportar cereales).
No obstante, no hubo ruptura con la clase dominante, esta sigue hegemonizando en la medida en que
había consenso sobre la forma de entender el progreso económico.
* El golpe militar del ’30 y la crisis internacional van a constituir el punto de inflexión entre dos tipos de
Estado: el liberal y el social. Como consecuencia de la caída del comercio internacional y de la reducción
nacional de la capacidad de compra, surge la intervención del Estado en la economía. En 1934 se
constituye el régimen de unificación y coparticipación de impuestos, un mecanismo de distribución de la
renta estatal.

b) El Estado nacional-popular o social. Este modelo es producto de la crisis del capitalismo del ’30, la
guerra fría (47 a 91) y la sustitución de importaciones. La búsqueda de superación de la recesión y el
estancamiento y el desorden político que generaba el capitalismo del laissez faire, dieron una respuesta
común de carácter estatista. Se realizo la incorporación de sectores trabajadores a través de líneas
nacionales-populares. El contexto del surgimiento del Estado benefactor es el de la incorporación de
grandes masas, la necesidad de contrarrestar las crisis periódicas del capitalismo y de conciliar el
imperativo de la acumulación con el de legitimación… (continua abajo).

I
¿Cómo se interpreta la compatibilización de las dos lógicas que configuran
V
o caracterizan el surgimiento del Estado Benefactor según Atilio Borón?
.

…“El Estado de bienestar reposaba pues sobre la problemática compatibilización de dos lógicas: una de
tipo económico, orientada hacia la reanimación y estabilización de la acumulación capitalista, otra de tipo
política, preocupada por aventar los peligros de la revolución, asegurar la pacificación social, la
institucionalización de los conflictos clasistas y la creación de un poder burgués estable y legitimo”. El
estado deja de concebirse como gendarme y exclusivo protector de derechos individuales para convertirse
en garante de derechos sociales.
Político: El estado deja de concebirse como gendarme y exclusivo protector de derechos individuales para
convertirse en gendarme de derechos sociales. Se realiza por la intervención, por su acción en forma de
prestaciones sociales, dirección económica y distribución del producto nacional. Se constituyo el
“movimientismo” como un modelo de partido predominante con tendencias hegemónicas que presuponían
una alta politización de las relaciones sociales, una organización de los sectores populares, centralidad del
Poder Ejecutivo pero escasa importancia dada a los aspectos institucionales y al Parlamento.
24
Contexto nacional:
Económico: la Argentina no compartía con los Estados capitalistas centrales dos condiciones básicas del
nuevo modelo de desarrollo: la inexistencia previa de un patrón de desarrollo industrial autosostenido y
con capacidad de financiamiento que otorga un mercado propio, y la inexistencia de un masivo mercado
laboral urbano asalariado, con las necesidades sociales que tal mercado implica y con los conflictos
sociales que el desarrollo industrial genera.
Social: se produce una migración de significativa importancia, que es de sectores rurales del interior hacia
las zonas del litoral industrializadas. Esta función tan inclusiva y sustantiva del Estado requería de
consensos políticos más amplios.
El desconocimiento de la necesidad de efectivizar pactos y reconocimientos institucionales con sectores
de la oposición, de lograr consensos amplios mas allá de su constitución electoral mayoritaria, llevo a que
esta visión de la justicia social fuera vista como una imposición autoritaria del populismo. De esta forma, se
facilito también desde el gobierno la polarización y con ello las estrategias desestabilizadoras de la clase
dominante.
Luego de la Revolución Libertadora (golpe de Estado 1955 – Aramburu), en la cual expulsan a Perón por
descontentos debido a la inflación y corrupción, cambia el régimen político pero la intervención del Estado
en el desarrollo continua en un nuevo subtipo del Estado social: el Estado desarrollista. La estrategia
económica desarrollista se pronuncio a favor del aumento de la inversión y la integración del capital
extranjero a este proceso. Había un rol mayor para el empresariado, para la racionalidad técnica del sector
público y menor para los sindicatos y la movilización popular.
En 1966 se inicia la fase burocrático-autoritaria del Estado social (golpe de estado Onganía). Esta se
caracterizo por la exclusión política y la presencia de las corporaciones industriales en el poder. Partía de
considerar que la única restricción al proyecto de desarrollo y modernización del país residía en el alto
nivel de conflictividad social de la época. A pesar de los éxitos económicos de los primeros años del
régimen autoritario (estabilización monetaria y crecimiento industrial), el gobierno militar no podrá superar
la crisis de legitimidad con que surge y se verá confrontado a una nueva movilización política.
En 1969 se produce el Cordobazo (paro en la industria cordobesa) generado por el congelamiento salarial
de toda la industria cordobesa. Estudiantes, obreros y sectores de la clase media tomaron la ciudad.
Onganía fue desplazado pero asumió Lanusse (seguía el régimen de facto).
Con la crisis del modelo Burocrático-Autoritario y la movilización creciente de masas, se produce el
nuevo periodo democrático a comienzos de los ’70. El regreso de Perón (1973) se vincula al intento de
concertación social y de pacto político de conformación más plural. Pero la conjunción de diversos factores
internos y externos, como la inflación incontrolada, la crisis del petróleo, la violencia guerrillera y la alta
conflictividad intragubernamental, llevará nuevamente a la clase dominante y a los sectores liberal-
conservadores a proponer el “vacío de poder” como legitimante de su nuevo acceso al gobierno. En 1974
asume Isabel de Perón, y 2 años mas tarde (1976) se produce otro golpe de Estado: Videla, Massera y
Agosti.

V. ¿Qué subtipos o fases puede identificar en el Modelo Liberal y en el Modelo Social?

Modelo Liberal:
1) Estado Liberal oligárquico y
2) Estado liberal democrático

Este periodo fue la época dorada de la Argentina donde por PBI se encontraba entre los 5 países más
pujantes del mundo impulsado con la consolidación del Estado Nación desde la década del 1880 dirigido
por la gran generación del 80 (en 1885 y 1886 Argentina fue el país N° 1 del mundo por PBI per cápita),
ésta pujanza durará hasta el golpe del 30, donde ya comenzará el intervencionismo del estado y la
debacle ininterrumpida del país (año 2016 puesto 60 por PBI per cápita).
.

25
Modelo Social:
1) Estado Nacional-popular: Perón (1945-1955),
2) Desarrollista: Frondizi; Illia (1955-1966),
3) Modelo burocrático-autoritario: crisis del Estado benefactor (1966-1976). Onganía (1966-1973); Perón
(1973-1976). Es un tipo de Estado que se caracteriza por anular los mecanismos políticos y democráticos
con el fin de restablecer un determinado orden social y económico anterior a los resultados de la
organización autónoma de la población.

“La crisis del Estado Benefactor”

Crisis del Estado en AL

Luego de la Post guerra los Estados de mayor desarrollo de la región comienzan a implementar más
políticas sociales.

Comienza el manejo estatal de la economía, sustitución de importaciones y desarrollismo, nacionalización

de empresas, protección de mercado interno, créditos subsidiados.

Para la década el 1980 el Estado abarca ¼ de la economía de la región, lo que implica un modelo de
desarrollo Estado-céntrico.

Hacia mitad de la década del 70 (Rodrigazo en Argentina) (crisis del petróleo) se empieza a advertir el
fracaso de esta políticas, el endeudamiento internacional con el que se promovían el desarrollismo y el
financiamiento para infraestructura desembocó en la crisis de deuda del 80. Para fines de los 80 en
Argentina se da la hiperinflación, que desemboca en las reformas del Estado de los 90.

Pero en AL la crisis del estado es anterior a los 70, los bs y servicios públicos como educación, salud,
justicia, seguridad, estuvieron en subproducción crónica desde mucho antes, con un Estado incapaz de
dar respuestas a las necesidades básicas de la población. Corrupción endémica.

Se puede hablar de un Estado Predatorio o Estado Parasitario: es un Estado en donde los gobernantes
persiguen sus propios intereses. El Estado no solo se apropia de los recursos de sus ciudadanos y de los
ciudadanos de otros países (vía deuda) por medio de una ingeniosa ingeniería fiscal y contable, sino que
también extorsiona a jueces a parlamentarios, compra leyes, está asociado a grupos delictivos (barras
bravas, narcos), etc.

Tres procesos que explican la crisis del Estado argentino

1- Agotamiento del modelo sustitutivo: dificultad del estado para garantizar la expansión industrial
sostenida y la incorporación social sin un creciente conflicto distributivo
2- Crisis de la balanza de pagos: contradicción de las exportaciones primarias y la política de
fomentar la industrialización liviana que aumentaba el consumo y achicaba los bs a exportar. El
proceso de industrialización por la sustitución de importaciones desemboca en un grave
estrangulamiento externo
3- Estanflación: inflación con recesión. Suba de precios con estancamiento o caída en la actividad
económica

26
Reforma del Estado

¿Cuál fue el objetivo de la Reforma del Estado en Argentina y cuales las ideas fuerza que la
orientaron?
La reforma del Estado apunta a la reestructuración de su aparato productivo y administrativo, con la idea
de afirmar la supremacía del mercado sobre el Estado para optimizar la asignación de recursos. La idea de
eficacia aparece como el lema de esta reforma basada en privilegiar lo que es rentable y en que cierren las
cuentas.
II. ¿Cuándo y de qué manera empieza La Reconversión del aparato estatal?
Ya desde los años ’70 se ha venido reconvirtiendo los ministerios del Estado de Bienestar.
El Ministerio de acción social pierde gran parte de sus organismos y presupuestos, mientras que las
políticas sociales se descentralizan y privatizan. La dimensión social queda subordinada a las variables
macroeconómicas, y este ministerio tiene solo las responsabilidades administrativas de las erogaciones
corrientes (salarios). Se transforma en gestor ante el ministerio de económica y/o hacienda mientras que la
acción social se transfiere a las provincias.
El Ministerio de planeamiento se convierte, desde los ’80, en una secretaria de transmisión de
demandas sectoriales. Las políticas de estabilización hacen que la planificación reduzca su alcance y
posibilidades. La planificación que tenía fuerte influencia sobre la presidencia y luchaba por la cúspide de
la jerarquía ministerial, es desplazada por el ministerio de economía.
El Ministerio de trabajo no representa ya al movimiento obrero en el Estado; se preocupa más por sacar
leyes de desregulación. Su objetivo es llevar a cabo la adaptación técnica del ajuste y cambiar las
relaciones laborales vía flexibilización. El Estado se desresponsabiliza de la reproducción de la clase
trabajadora y busca que el conflicto de clases deje de atravesar el interior del Estado y se descentralice a
nivel de empresa.
El Ministerio de Obras y Servicios se transforma en el de las privatizaciones y es absorbido por el de
Economía.
El Ministerio de Economía aumenta su poder y se transforma en un verdadero superministerio que
direccionaliza y otorga racionalidad a las distintas áreas del gobierno. Es un poder vinculado al equipo
económico, que toma el puesto de dirección del Estado.
El Ministerio del Interior también se modifica: si antes era el ministerio más importante del gabinete
ahora se ocupa de la seguridad y su carácter es más técnico. La política principal viene dada desde arriba
ya que el ministerio que verticaliza al resto del gabinete es el de Economía.

III. 1) ¿Qué fin perseguía la Política de Privatizaciones?

En el nuevo modelo, el desplazamiento hacia el mercado está fundado en la búsqueda de austeridad
como forma de resolución de los problemas fiscales. Las privatizaciones se ven como el medio
esperanzador no solo de suprimir gastos sino de allegar recursos adicionales al tesoro mediante la venta
de activos con los que enjuagar el desajuste de las cuentas públicas y evitar la crisis fiscal.
Los cambios producidos desde fines de los ’70 ponen en crisis al sistema de empresas públicas, motor del
crecimiento económico sustitutivo, dada la rigidez de sus mecanismos de producción y administración y la
escasa o nula capacidad estatal para financiamiento de la inversión pública que queda a partir del
endeudamiento. La crisis de las empresas públicas impacta sobre la sociedad, dada su anterior capacidad
de absorber empleo y de subsidiar vía tarifas reducidas al consumo local.
Este proceso de privatización es apoyado por el Banco Mundial, que provee de los fondos necesarios para
llevar a cabo los ajustes sectoriales, los retiros voluntarios, y diseñar los planes de privatización.

2) ¿Cuáles fueron los argumentos utilizados para llevarla adelante?

Uno de los principales argumentos esgrimidos para llevar a cabo esta política fue la necesidad de mejorar
la calidad d los servicios y eliminar la corrupción vinculada a la “patria contratista”, a las compras del
Estado y a los sobreprecios.
Algunos objetivos que perseguía esta reforma eran:

27
- Terminar con la crisis fiscal,
- Mejorar la calidad de los servicios públicos,
- Disminuir el gasto público,
- Aumentar la inversión,
- Eliminar la corrupción,
- Regularizar la situación con los acreedores externos (disminuir la deuda externa).
3) ¿Se lograron los resultados esperados?
En términos microeconómicos, el balance de este proceso de privatizaciones es ambiguo: en algunos
casos, se producen algunas inversiones y modernización, pero con servicios que no alcanzan la eficacia
del primer mundo y precios que los superan (Entel). En otros, el proceso termina en desastre tanto en
eficiencia como en la reducción del paquete accionario inicial del Estado, en el caso de Aerolíneas.
Tampoco existen mecanismos de control suficientes para asegurar que los objetivos fijados por las
privatizaciones se cumplan a posteriori. En este sentido, la experiencia privatizadora desarrollada en
nuestro país se caracterizo por el papel casi excluyente del P. Ejecutivo en la determinación del proceso:
expreso
también una mayor preocupación por garantizar las transferencias de las empresas a los privados que por
establecer una efectiva presencia reguladora y garantizar inversiones acordes con un proyecto de
desarrollo y expansión productiva. Y si bien en 1991 (con el Plan de Convertibilidad) se abre una etapa
donde este proceso privatizador muestra más transferencia y control, aun sique aplicándose el criterio de
sacarse de encima todo lo que sea gravoso para las cuentas fiscales sin tomar la precaución de preservar
o tener en cuenta áreas o industrias estratégicas.

I ¿En qué consistía la Política de Desregulación, que objetivos perseguía y

V cuál fue el resultado de su
. implementación?

Significa la introducción de modificaciones en la base jurídico-normativa del Estado tendiente a aumentar

las libertades económicas con el objetivo de orientar al Estado a sus roles originales de administrador de
justicia, seguridad, educación básica, resguardo de la salud pública, seguridad social y preservación del
medio ambientes.
La ola desreguladora de fines de los ’80 se traslada al comercio exterior e interior, disolviendo entes
reguladores de precios (Juntas), reformando la seguridad social y las negociaciones colectivas de trabajo,
desregulando la práctica profesional de escribanos, abogados, arquitectos, etc.
Todo esto integra medidas que buscan bajar los costos y reforzar la formación privada de capital. La
flexibilización apunta a la reducción del costo de la mano de obra, a favorecer una contratación más
precaria y a reducir los gastos empresarios en aportes sociales.
El impacto principal es que termina por quebrar el mundo mercado internista y reorientar a los grupos
económicos que ya no pueden seguir viviendo del Estado. Pero no es solo el mundo industrial y urbano se
desestructura, ya que el impacto de la desregulación sobre la actividad agropecuaria con la disolución de
las juntas y la mayor presión impositiva sobre los productores es también significativos.
Las consecuencias fueron:
 La económica se concentra cada vez más (la propiedad del capital), Se amplía la distancia entre ricos y
pobres.

V. ¿Cuáles son los servicios que e descentralizaron, cual fue la causa principal que motivo el
proceso y como
impacto el mismo en los estados subnacionales?
El Estado argentino no fue tradicionalmente centralizado, federal en su constitución pero unitario en su
poder real. A la fuerte centralización política que constituyo el Estado liberal-oligárquico le siguió la
concentración económica en el Estado nacional-popular. De allí la novedad que significa el traslado de
competencias hacia municipios y provincias iniciado ya en la administración radical. Se acentúa esta
tendencia en los ’90 en una relación distinta y más descentralizada entre el Estado federal y las provincias.

28
El Estado central ha perdido capacidad de gestión y es el primer interesado en desprenderse de
actividades a las que, hasta hacia poco, no estaba dispuesto a renunciar. Se trata de una
descentralización basada en una fuerte causación económica, como mecanismo de reducción de déficit
central.
Las provincias deben aumentar su atención a la recaudación impositiva propia, ya que los acuerdos con el
gobierno nacional sobre coparticipación les implica una reducción de los giros de los montos que Buenos
Aires hacia el interior.
También las provincias grandes pierden con el nuevo régimen de coparticipación. Esta descentralización
se concreta mediante políticas de retiro del Estado central, traspaso de competencias hacia provincias y
municipios en salud,educación, transporte y vivienda. La reforma estatal elimina mecanismos distributivos
de carácter espacial permitiendo mayores niveles de libertad y autonomía para los entes provinciales y
municipales, pero a la vez convalidando la desigualdad. En este contexto se produce la municipalización
de la crisis del Estado social.

Explique sintéticamente en que consistieron las políticas de Reforma

V
Administrativa, Reducción del Gasto
I.
Público y Regionalización.
Reforma Administrativa. A partir de la desfinanciación de la etapa dictatorial, la administración pública
experimenta un largo proceso de deterioro. En los ’90 se lleva a cabo una reforma basada en la reducción
de personal y en la búsqueda de constituir una nueva clase tecnocrática de nivel intermedio, guiada por
exigencias gerenciales y de diferenciación salarial (el SINAPA). Se empieza a generar un sistema de
profesión cuyo objetivo es establecer los nuevos criterios conceptuales
para el manejo público, comisiones de selección a aspirantes a cargos públicos, reencasillado del personal
de los ministerios y recalificación del mismo.
Se busca incorporar nuevas normas de gestión de la cosa pública, con una racionalidad de resultados más
que sobre la base de normas: se intenta dotar al Estado de mayor capacidad gerencial frente a formas
arcaicas de control y funcionamiento formales. Pero la reducción del personal no lleva necesariamente a la
desburocratización. El intento de profesionalizar la administración pública choca con las magras
retribuciones y la pérdida de motivación del personal que hace que numerosos técnicos se desplacen al
sector privado.
La administración funciona como una realidad dual; junto con esta nueva clase gerencial permanece la
anterior burocracia con sus problemáticas y cultura.
La reducción del gasto publico. La reducción del gasto se logra mediante privatizaciones, reducción de la
inversión pública, transferencia de escuelas, de hospitales y otros servicios al ámbito provincial o municipal
sin el acompañamiento de las respectivas partidas presupuestarias, cancelación de los prestamos que el
Banco Central efectuara a los bancos provinciales y al sistema de previsión social; reducción de
empleados públicos, de ayudas del Tesoro Nacional a las provincias, etc.
El aumento de los recursos se logra mediante una reforma tributaria que comienza a cambiar el
mecanismo de financiación del Estado; impidiendo la evasión y aumentando la base imponible, reduciendo
las alícuotas de ciertos impuestos que impiden tanto el desarrollo de mercado de capitales como el
proceso interno de ahorro inversión y el retorno de capitales nacionales fugados al exterior. La carga fiscal
tiene tendencias regresivas, ya que aumentan los impuestos al consumo. Con respecto al gasto social, el
proceso de ajuste lo considera como “blando” y procede a su reducción dejando sobrevivir mecanismos
compensadores. La política social queda subordinada a los requerimientos de la modernización económica
y del equilibrio fiscal y se descentraliza, incorporándose políticas “minimalistas” o focalizada dirigidas a los
grupos de riesgo.
Regionalización. El Estado nacional lleva a cabo una política activa en la búsqueda de integración. El
Mercosur como tratado de unión aduanera no se trata solo de una búsqueda de libre comercio sino de unir
políticas de alta tecnología, ciencia, educación, entre los distintos países.
Se busca compensar el debilitamiento del Estado (a raíz de la globalización) mediante la constitución de
29
articulaciones plurinacionales. El nuevo regionalismo impone sobre gobiernos y actores la búsqueda de
una mejor performance y efectividad en el conjunto de la económica. En este proyecto de constitución de
un bloque regional comienzan a tener importancia las consideraciones sobre eficiencia económica global,
la competitividad y productividad, más que las de autosuficiencia y autarquía nacional.
Pero en las constitución del Mercosur se observan diversos conflictos: el derivado de las asimetrías que
presentan las economías de cada país, en donde, a las naturales dificultades de integrar económicas tan
disimiles como las de la Argentina, Brasil, Paraguay o Uruguay, se suman las distintas situaciones fiscales
de los principales Estados y sus diferentes estrategias económicas, y a la vez, con las distintas políticas
internacionales seguidas por ambos países.

Consenso de Washington

Es el conjunto de 10 recomendaciones de política económica formuladas en 1989 por el economista inglés

Jhon Williamson, que tenían como objetico orientar a los países inmersos en crisis económicas para lograr
salir de las mismas.

Estaba formado por el FMI, BM y el tesoro de EEUU (todos con sede en Washington de ahí el nombre).

Las recomendaciones pretendían lo siguiente: liberar el comercio y la inversión y reducir el gasto.

Por el lado de LA se consideró que había 2 causas fundamentales que habían provocado la crisis:

a- El proteccionismo y el excesivo intervencionismo del Estado

b- La incapacidad de los gobiernos por controlar el déficit fiscal

Las 10 medidas son:

 Disciplina fiscal
 Reordenación de las prioridades del gasto público, aplicarlo a sanidad, educación, infraestructura
 Reforma tributaria
 Liberalización de la tasa de interés al mercado
 Liberalización del tipo de cambio al mercado
 Liberar el comercio
 Liberación de la inversión extranjera directa
 Privatizaciones
 Desregular la economía
 Garantizar los derechos de propiedad

I. ¿Cómo cree que los siguientes factores, datos y hechos afectaron a la lógica del Estado Social a
partir de mediados de los ’70: fin de la Guerra Fría, globalización, cambio del paradigma tecno-
productivo, dualización de la sociedad?
La nueva modernización vinculada a la globalización produce una ruptura en la lógica cotidiana de los
sectores medios y populares. Estos quedan fragmentados y con las anteriores comprensiones de la
realidad deslegitimadas. El cambio promueve el individualismo, orientaciones al propio interés y quiebre de
anteriores lazos sociales. Toda comprensión delmundo se derrumba. La crisis hace desaparecer
arraigadas direcciones sociales a la vez que otras comienzan a emerger.
Desde fines de los ’70 el mecanismo autorregulador del mercado vuelve actuar. Es un proceso
reestructurador, por el cual lo que comienza a dejarse atrás es la sociedad conformada por la
industrialización sustitutiva, la política de masas y el desarrollo industrial orientado hacia adentro, donde
comienzan a modificarse los diversos rasgos que caracterización al Estado de bienestar: las orientaciones
30
hacia el “pleno empleo”; el apuntalamiento del sistema de seguridad social; la provisión publica de
servicios sociales universales; el mantenimiento de un nivel mínimo de calidad de vida asegurado por el
Estado a través de legislación específica, y una concepción del aparato del Estado vehiculizada a través
de la centralización y una racionalidad administrativa del tipo burocrático.
Esta nueva modernización va a estar acompañada por significativo cambios económicos, políticos y
sociales que alteran la coherencia del anterior modelo y van a dar lugar a una ruptura con el mismo. Se
trata de buscar apertura, flexibilidad y desregulación para articular la económica anteriormente “cerrada” a
un capitalismo globalizado.

II. ¿Cómo caracterizaría el Estado postsocial o neoliberal en su dimensión económica, política,

social y cultural?
En lo económico, la crisis del modelo de acumulación sustitutivo basado en la demanda e interna es el
correlato periférico de la crisis del keynesianismo de los países centrales frente a procesos de inflación con
recesión conjuntos (estanflación). El impacto del endeudamiento y de las políticas de ajuste se produce
conjuntamente con la necesidad de lograr una nueva inserción internacional de la económica. En el ’75
comienza con el “Rodrigazo”, con la crisis de la alta inflación mas recesión, luego, con el intento de
resolución vía autoritaria en el ’76 y políticas de apertura económica. En los ’80, ya con la democracia,
explora la crisis de la deuda y al fin de la década se produce la profundización de la crisis del
Estado que hace eclosión con las hiperinflaciones. En los ’90 comienzan los primeros síntomas de
superación de esa crisis y una reforma estatal que delinea más claramente el nuevo modelo de
acumulación.
Es que en todo este proceso la globalización de la producción y de las finanzas erosiona la capacidad del
Estado de controlar la económica. Los procesos de concentración y centralización del capital se suman a
la influencia de un nuevo paradigma tecnológico que altera y modifica los procesos organizacionales en la
relación capital-trabajo. Esto hace que la acumulación de capital dependa cada vez menos de los recursos
naturales y del trabajo y cada vez más de la intensidad del conocimiento. El eje del proceso económico
deja de ser el trabajador y su organización y pasar a ser el mercado, el consumidor y el management. En
la medida en que se diluyen las fronteras nacionales, se desmenuza la primacía del Estado. Los
fenómenos de globalización afectan a la naturaleza de las economías nacionales y erosionan su soberanía
y es así como el Estado comienza a tener una menor incidencia y control de la económica interna.
En lo político, se produce el pasaje de régimen autoritario al democrático. En la Argentina se extienden las
patas del liberalismo democrático como las bases de legitimación del Estado. La vinculación de la
democracia liberal con los ajustes erosiona sus contenidos sociales y económicos, donde desaparece del
horizonte colectivo la idea de democracia social y sustancial a favor de democracia formal. La democracia
ya no va a ser vinculada tanto a la participación, respuesta a las demandas que surgen de la voluntad
popular, como el Estado garantista, a la representación y a la opinión pública.
Declina la idea de sujeto, y los fenómenos de corrupción generan apatía y crisis de representación.
En el contexto internacional, se produce el fin de la guerra fría y el derrumbe de los socialismos reales, la
caída del muro de Berlín, la hegemonía militar norteamericana y la constitución de un orden internacional,
que hace que la conflictividad externa ya no quede ligada al conflicto típico de la guerra fría. La
problemática mayor que enfrenta el Estado es de tipo económico-tecnológica, y lo que se trata es de
insertarse en un mundo económico unificado con tendencia al reforzamiento de la primacía del Norte,
perdida del peso de América Latina en los flujos económicos mundiales por menor importancia de la mano
de obra barata y de sus materias primas, dependencia financiera y debilitamiento de su capacidad de
negociación internacional. Es la quiebra no solo de la doctrina de la Seguridad Nacional, sino también de
las visiones antiimperialistas y tercermundistas que se les contrapusieron.
Se produce la paulatina inscripción de la Argentina dentro del área de influencia norteamericana junto al
paralelo alejamiento de Europa. Y si bien los EEUU presentan indicadores de declinación económica, su
presencia político-cultural y económica es creciente en la región, y desde fines de los ’80 la Argentina se
inserta plenamente dentro de su área de influencia.
31
En lo social, las relaciones internas comienzan a no corresponder ya a la sociedad del industrialismo
sustitutivo. Hay perdida de homogeneidad social; la sociedad se presenta cada vez menos como
organizada en clases sociales claramente definidas y en su ligar encontramos una pluralidad de grupos
sociales y actores cuya desagregación no responde a posicionamientos funcionales o a las lógicas
socioproductivas claramente identificables (informales, cuentapropistas, terciario expandido). El progresivo
envejecimiento de la población implica un incremento considerable en el número de perceptores de
pensiones, usuarios de los servicios sanitarios, con las consiguientes tensiones presupuestarias que ello
introduce en las instituciones estatales de bienestar.
Se asiste a la perdida de homogeneidad de la sociedad, el aumento de la diferenciación (que pasa a ser
parte del modelo) y de la desigualdad. El Estado deja de cumplir los roles productivos y de reproducción
social y las relaciones con actores son mas contractuales.
En lo cultural, se produce la crisis de las ideologías sociales evidenciándose los efectos de la crisis del
sujeto y de una concepción de la historia lineal y progresiva. La influencia de un paradigma individual-
competitivo muestra el pasaje de un modelo cultural vinculado a lo público-estatal de solidaridades
nacionales hacia u otro vinculado al mercado, a la sociedad civil y competencias. La amplia socialización
de valores individualistas, narcisistas, en el seno de la sociedad de consumo y el impacto desmovilizador
de la crisis desplazan el centro de atención ideológico del ámbito público al privado y de la acción colectiva
al espacio de la privacidad. Es el pasaje de la centralidad que adquirirá la figura del “trabajador” en el
welfare estate a la del “consumidor”.
En síntesis, la relación Estado-sociedad se modifica paralelamente con la consolidación del modelo
democrático liberal y la económica de mercado. Los márgenes de acción del Estado se restringen y se
vuelve a reestructurar tanto en relación a factores internos y externos, dando luz a un nuevo modelo: el
Estado Postsocial o neoliberal.

“El estado transversal”, Oscar Oszlak.

Quienes en su momento financiaron el achique del Estado advirtieron, una vez más, que el neoliberalismo
genera fallas que sólo el Estado puede resolver. Y si bien la primera oleada de reformas produjo un fuerte
impacto sobre su composición, al punto de transformarlo en uno de los aparatos más pequeños del mundo
en relación con su población, PBI y otros indicadores, considerar que se está en presencia de un Estado
mínimo por el hecho de que el gobierno nacional se ha desprendido de dotación y funciones es negar,
simultáneamente, la estatidad de los Estados subnacionales.
El sistema capitalista que anida en una economía de mercado, genera fallas que sólo el Estado es capaz
de resolver. Estas fallas son tales en tanto aparecen como efectos indeseables de un patrón de
organización de la producción y distribución de los excedentes que no sólo tiende a generar injusticias y
desigualdad social, sino que a menudo pone en jaque las propias reglas de funcionamiento del capitalismo
como sistema económico. En la medida en que estos valores formen parte de las concepciones
ideológicas dominantes y que el capitalismo continúe siendo paradigma del orden social deseable, el
Estado tendrá reservado un papel fundamental en asegurar la gobernabilidad y la equidad distributiva.
Cabe preguntarse, sin embargo, si el Estado que ha regresado es el mismo que se replegó, o estamos en
presencia de un fenómeno nuevo???
Se pretende dar cuenta de una nueva modalidad de organización y funcionamiento del estado. Se trata de
una reflexión aún incipiente y por lo tanto provisional.
Se denomina transversal a un tipo de Estado que rompe con los típicos compartimientos estancos que
separaban a sus planos nacional- subnacionales y público- privado, asumiendo un rol cualitativamente
diferente en la articulación horizontal de esos componentes polares.

LA AGENDA PERMANENTE
Algunos sectores enrolados en la nueva izquierda sintetizan su modelo de sociedad deseable en la
fórmula capitalismo social y democrático. Postulan, en consecuencia que sin renunciar al carácter
capitalista del modo dominante de organización social, es preciso asegurar que el funcionamiento de ese

32
capitalismo se encuadre en las reglas de juego de la democracia y se oriente hacia un desarrollo humano
más pleno y equitativo.
Cabría preguntarse si los términos que componen esa fórmula son compatibles entre sí o, por lo contrario,
son intrínsecamente contradictorios.
Se plantea la congruencia entre tres cuestiones que no sólo han dado contenido básico a la agenda del
Estado, sino que en su mutuo despliegue han generado una tensión permanente en el modelo de
organización de nuestras sociedades: la gobernabilidad, el desarrollo y la equidad, que son precisamente
las que componen la fórmula capitalismo (en tanto modo de desarrollo), social (en tanto modo de
redistribución equitativa del excedente) y democrático (en tanto modo de
gobernabilidad).
El papel de Estado abarca esos tres planos, ya que no existe progreso económico duradero sin orden, ni
orden estable sin mínima equidad social.
La agenda del Estado comenzó a engrosarse con diferentes manifestaciones de lo que dio en llamarse la
cuestión social o en términos más actuales, la equidad distributiva.
El Estado se fue transfigurando. Fue gendarme, represor y organizador de sus funciones estrictamente
ordenadoras; empresario, subsidiador y promotor en el plano del desarrollo; benefactor, empleador y
protector de derechos en el plano de la equidad social. La compleja convivencia de estos roles se prolongó
durante la mayor parte del siglo 20 y en la mayoría de las experiencias de la región, acabó configurando
un aparato burocrático pesado e inmanejable.
Desde fines de loa 80 y durante toda la década del 90, la mayoría de los países del mundo se embarcaron
en programas de reforma más o menos ambiciosos, cuyo rasgo principal fue la reducción del aparato
estatal a través de políticas de desregulación, descentralización.
Privatización, tercerización y achicamiento de las dotaciones de personal. El Banco Mundial las englobó en
la común denominación de reformas de primera generación, previendo que una segunda generación de
reformas acometería la tarea pendiente de mejorar el aparato institucional remanente.

EL ESTADO MINIMO
Durante la administración de Menem, el Estado nacional renunció a continuar desempeñando el papel de
prestador directo de bienes y servicios. Con excepción de la enseñanza superior, se desprendió de todos
los demás servicios educativos, que transfirió las provincias junto con los de salud. Entregó a la empresa
privada la concesión de casi todos los servicios públicos. Eliminó un gran número de organismos y
unidades estatales a cargo de funciones reguladoras de la actividad económica. Devolvió al mercado
laboral a empleados públicos, incentivados por generosos retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas.
Continuaron a cargo las funciones de defensa, seguridad, relaciones exteriores, justicia, hacienda y
finanzas brindados por lo general a través de organismos descentralizados. También incorporó nuevas
funciones reguladoras, a cargo de la defensa de la competencia, el control de los servicios públicos
privatizados.
Estos cambios permitieron minimizar el Estado nacional, es decir, reducir su intervención a las funciones
básicas que postula la doctrina subsidiaria??? Según la forma en que lo midamos, las conclusiones
pueden resultar altamente contradictorias.
Estamos en presencia de un fenómeno nuevo que, como tal, exige una conceptualización diferente. El
Estado, ciertamente, ha sufrido una profunda metamorfosis en su rol frente a la sociedad, en su
organización interna, en el perfil de su dotación y en la composición de su presupuesto. Pero además.
Está experimentando transformaciones fundamentales en sus vinculaciones fiscales, funcionales y de
poder con las instancias estatales subnacionales, con el mercado, con las organizaciones sociales y con
actores de contexto internacional que ayudan a explicar con mayor propiedad la aparente paradoja de un
aparato estatal súbitamente empequeñecido pero mucho más gastador.
Hoy ya no es posible imaginar al Estado como un conjunto de compartimientos estancos territorialmente
delimitados.

33
Estado transversal. El concepto alude a una forma estatal que atraviesa las diversas instancias o niveles
jurisdiccionales y establece entre éstos nuevas reglas de interacción en los planos de la distribución del
poder, la división de responsabilidades y el financiamiento de la gestión pública, creando así un sistema de
vasos comunicantes, abarcativo y continuo.

EL ESTADO HA MUERTO: ¡VIVA EL ESTADO!

La primera oleada de reformas produjo un fuerte impacto sobre la composición del Estado nacional, al
punto de transformarlo en uno de los aparatos más pequeños del mundo, con relación a su población, PBI
y otros indicadores. El nuevo esquema de división del trabajo establecido entre el Estado nacional, los
Estados subnacionales, le mercado y la sociedad en su conjunto.
Más relevante fue el impacto sobre el empleo público en las provincias y municipios, que vieron
acrecentadas sus dotaciones por las transferencias, desde la Nación.
Junto con estas transformaciones en el tamaño del Estado, en las funciones a su cargo y en la
composición de las dotaciones de personal, se produjo otro fenómeno, la virtual desaparición de la
presencia del Estado nacional en el ámbito subnacional. En la actualidad, sólo quedan en territorio
provincial efectivos de las fuerzas armadas, personal de las universidades nacionales, empleados de la
AFIP y el INTA y pequeñas dotaciones de algunos otros organismos nacionales.
En los últimos 10 años se produjo una fuga de empleos públicos del Estado nacional hacia los Estados
subnacionales. Las provincias y municipios se han constituido en fuertes empleadores, forzados por las
transferencias unilaterales de gestiones desde la jurisdicción nacional, por las crisis de sus economías y
por la continuada vigencia del nepotismo político. Considerar que se está en presencia de un Estado
mínimo por el hecho de que el gobierno nacional se ha desprendido de dotación y funciones es negar,
simultáneamente, la estatidad de los Estados subnacionales.
Argentina se asemeja hoy mucho más a países federales avanzados donde las burocracias estaduales
son abultadas, aun cuando las provincias argentinas no hayan alcanzado niveles semejantes de
autonomía fiscal y operativa. En este sentido, debe subrayarse su alto grado de dependencia del Tesoro
Nacional y del endeudamiento interno y externo, fuentes ambas en las que el Estado nacional sigue
jugando un papel primordial pese a su aparente extinción.

EL ESTADO GASTADOR
El gasto público consolidado en 1999 registro un crecimiento del 57,5%. Contrastando con la envergadura
de las reformas orientadas a contraer su aparato institucional, parecería indicar que, lejos de extinguirse, el
Estado ha crecido visiblemente. Cual Estado??? Primero el Estado consolidado en sus tres niveles
jurisdiccionales. Pero también, tomando singularmente el Estado nacional. El ritmo de crecimiento en este
último nivel fue menor que en el nivel subnacional, pero si se toma en cuenta el destino del gasto, esta
conclusión se relativiza.
Desde el lado de la composición de los egresos según el objeto del gasto, las cifras son muy reveladoras.
El análisis del gasto nos proporciona importantes elementos de juicio para apreciar el papel y la función de
producción del Estado. Al respecto, conviene separar dos grandes categorías de partidas: por una parte,
las destinadas a cubrir gastos en personal, bienes y servicios no personales, inversiones y trabajos
públicos; por otra parte, las asignadas a transferencias y servicios de la deuda. En el primer caso, se
considera la forma en que el Estado configura lo que he denominado su función de producción, es decir, la
combinación de recursos humanos, financieros y materiales requerida para producir los bienes,
regulaciones y servicios que justifican la existencia y reproducción de su aparato institucional. En el
segundo caso, el análisis se centra más bien en el volumen y distribución de recursos estatales
transferidos a terceros para su afectación a diferentes objetivos, los que habitualmente son clasificados
como transferencias y servicios de la deuda. Es el caso de subsidios, reintegros, aportes, etc.
En el año 2000, debido al recorte en los sueldos de la administración nacional y al
encarecimiento de la deuda, la relación salarios/ intereses alcanzó 1,30 pesos de pago a los acreedores

34
por cada peso abonado al empleado público.

EL ESTADO TRANSVERSAL
La minimización del Estado ha terminado siendo, en parte, la continuación del Estado por otros medios.
Esto es particularmente visible en el caso de la descentralización de funciones en el nivel subnacional, ya
que el personal de educación y el de salud, que ahora depende de los gobiernos provinciales, continúa
desarrollando su actividad básicamente en los mimos establecimientos y con rutinas similares a la época
anterior al traspaso jurisdiccional. A partir de los años 90 las políticas adoptadas durante esa década
dieron nuevo impulso a un proceso de descentralización que había tenido manifestaciones incipientes
durante los gobiernos militares previos. La trasferencia total de servicios de salud y educación primero, y la
descentralización parcial de servicios de acción social, vialidad y otros más tarde, implicaron
simultáneamente la reducción del aparato estatal nacional y la correspondiente expansión de las
administraciones provinciales y, hasta cierto punto, municipales.
Esta reinterpretación del papel del Estado nacional pone el énfasis en el hecho de que la división del
trabajo entre los diferentes sectores de la sociedad ha pasado a ser cualitativa y cuantitativamente distinta
de la del pasado reciente. Si bien el sector privado, el sector público no estatal y los niveles subnacionales
de gobierno se han hecho cargo de funciones ejecutoras que antes eran propias del Estado nacional, este
último no se ha despojado de toda responsabilidad dado el carácter público de los bienes y servicios
entregados a esas otras manos. Pero no ha conseguido asumirlas plenamente. Probablemente, el recurso
a que ha hecho mano para, al menos, mantener algún grado de supervisión sobre la ejecución
descentralizada de las políticas estatales ha sido, el control de caja.

EL ESTADO CAJERO
El Estado nacional no cuenta aún con plena capacidad para asumir los roles de orientación política,
planificación, coordinación, información, seguimiento, evaluación y control de gestión, que deberían haber
reemplazado a su tradicional papel ejecutor. Dispone, en cambio, de un poderoso mecanismo subrogante:
la llave de la caja. Dicho de otro modo, se ha convertido en un Estado cajero, que concentra y asigna
gran parte de los recursos del gobierno general, ejerciendo de hecho un cierto poder de veto sobre el
destino de esos recursos y cumpliendo, de este modo, un papel de orientación y control no
necesariamente fundado en los criterios de racionalidad técnica que deberían informar el desempeño de
tales funciones.
Se ha convertido así en cajero y banquero de los niveles subnacional del Estado. Sostiene sus pesadas
burocracias, se ha hecho cargo de sus cajas de jubilaciones y cubre sus déficit operativos como parte de
su gestión cotidiana. Podrá aducirse que este esquema es propio del federalismo fiscal que acompaña
todo proceso de descentralización, pero lo cierto es que lo que debe alentar un sano federalismo fiscal es
la independencia y control de las fuentes de recursos por parte de los nuevos prestadores locales.

REFLEXIONES LOCALES
La gestión pública es ejecución, pero es también planificación y control. Corresponde ahora al Estado
nacional asumir más plenamente las tareas de dirección y orientación general del proceso de reproducción
social, en consonancia con el proyecto político que sostiene el actual elenco gubernamental. Y
corresponde a esta misma instancia asumir, con mayor responsabilidad que en el pasado, las tareas de
seguimiento, evaluación y control de gestión, especialmente cuando son otros los actores responsables de
la ejecución cotidiana de las políticas estatales. En otras palabras, el Estado nacional debe ahora articular
los tres tiempos de la política: el futuro (orientar, planificar, conducir hacia una visión de país deseable); el
presente (producir a diario los bienes y servicios que demanda la ciudadanía y que, en general, ya no
están a su cargo); y el pasado (juzgar la ejecución de los planes y la producción de los resultados propios
de la gestión, sancionando su incumplimiento).

35
 Estado y sociedad. Nuevas fronteras y reglas de juego”, Oscar Oszlak.
LAS NUEVAS FRONTERAS
La simple reducción del aparato estatal no conduce necesariamente a su fortalecimiento. Este resultado
sólo puede conseguirse si, junto con la redefinición del papel, estructura y dotación del estado, se
promueven medidas de reforma administrativa en el sentido clásico del término. La reforma del estado es,
al mismo tiempo, un concepto más abarcativo y más restringido que el de reforma administrativa. Esta ha
sido siempre un proceso fundamentalmente intraburocrático, consistente en intentos deliberados de
mejoramiento de uno o más aspectos de la gestión pública; la composición o asignación de sus recursos
humanos, la racionalidad de sus normas y arreglos estructurales, la obsolescencia de sus tecnologías, el
comportamiento de su personal, etc.
Sin duda, la reforma del estado llevada a cabo en la Argentina en los años 90 tuvo un alcance muy
limitado ya que el cambio intraburocrático se convirtió en un aspecto parcial y en buena medida,
subordinado de la estrategia de reforma. De hecho, la mayoría de los blancos usuales de la reforma
administrativa fue postergada hacia un futuro indefinido. El foco de la reforma estatal se trasladó hacia la
redefinición de las fronteras entre el dominio de lo público y lo privado, al restringir de diversas maneras la
extensión y la naturaleza de la intervención del estado en los asuntos sociales.
La transformación de las relaciones entre estado y sociedad implicó una externalización de la reforma.
Esta dejó de consistir en un proceso principalmente intraburocrático y pasó a ser, un nuevo tratado sobre
los límites legítimos que debían trazarse entre ambas esferas. El alcance de la reforma estatal involucró al
conjunto de la sociedad civil, en la medida en que las fronteras se corrieron, se adjudicaron nuevos roles a
diferentes grupos o actores sociales o se privó a otros de los beneficios de la actividad del estado. Por lo
tanto, sería incorrecto referirse a la reforma estatal como un proceso confinado al aparato estatal que
pretende su mejoramiento tecnológico.
Este componente interno de la reforma se subordinó al objetivo principal de modificar las reglas de juego
entre los sectores público y privado.
Esta visión limitada de la reforma del estado reconoce tres momentos, secuencialmente vinculados:
 La transformación del papel de estado
 La reestructuración y reducción de su aparato institucional
 El recorte de la dotación de personal.
En relación con el primer aspecto, cuatro medidas fueron tomadas para reducir el alcance de la
intervención del estado y modificar consecuentemente su papel en la gestión de la sociedad; juntas
reivindican la superioridad del mercado sobre el estado, como mecanismo para optimizar la asignación de
recursos en una sociedad:
 Privatización: supone limitar el alcance o modificar la naturaleza del papel del estado en la gestión de
los asuntos sociales. Correlativamente aumenta el campo de acción de ciertos actores sociales en dicha
gestión y, por lo tanto, produce una serie de consecuencias sobre las relaciones de producción, la
legitimidad de los dominios público y privado o el poder relativo de diferentes actores sociales y estatales.
Naturalmente, la simple transferencia de empresas o servicios al sector privado no asegura de manera
automática que el mercado ajustará más eficientemente las relaciones entre empresarios, trabajadores y
consumidores. Cuestiones tales como la creación de monopolios naturales en manos del sector privado; el
debilitamiento de la capacidad de regulación y controlar del estado sobre las actividades privatizadas; la
formación de grandes conglomerados empresario y su consecuente impacto sobre la estructura de
producción y las relaciones de poder entre estado y corporaciones; la subordinación del interés social a
criterios de rentabilidad empresaria; la situación de la fuerza de trabajo desplazada del empleo público y
no absorbida por la empresa privada fueron nutriendo la agenda del estado precisamente cuando menor
era su capacidad para resolverlas.
 Descentralización: política y administrativa no implica, en principio, una retirada del
estado seguida por la ocupación de espacios de decisión y gestión por la sociedad, como ocurre con la
privatización. Si supone un achicamiento del estado nacional y una correlativa expansión de los estados
36
subnacionales que asumen las funciones descentralizadas. Aumenta las oportunidades para que los
ciudadanos ejerciten su derecho a intervenir y decidir en los asuntos locales que afectan su vida cotidiana.
 Desmonopolización: no implica, en sí misma, una reducción del alcance de la actividad estatal, pero
normalmente conduce a este resultado en la medida en que la competencia privada disminuye la demanda
de bienes producidos o servicios prestados por el estado.
En ciertos casos, se vincula con la privatización de empresas públicas que previamente funcionaron como
monopolios estatales. Es suprimir un monopolio liberalizado las barreras reglamentarias a la entrada,
suprimiendo subvenciones a las empresas públicas, etc. Implica hacer competir a las empresas púb con
las privadas. No es igual a privatizar, pero puede darse de que la empresa púb se privatice además de
hacerla competir.
 Desregulación: pocas son las áreas de la actividad privada y pública que no están
alcanzadas por alguna forma de regulación estatal. La regulación estatal ha intentado, por lo general,
reducir la entropía potencialmente generada por comportamientos individuales no siempre compatibles con
criterios de convivencia civilizada. Algunas, en tal sentido, crearon vacíos normativos que la mano invisible
no consiguió reemplazar.

El segundo aspecto es la racionalización de las estructuras organizativas del estado. Cuando no puede
apelarse a la privatización o a la transferencia de organismos a jurisdicciones menores, la contradicción
del aparato estatal toma a veces la forma de eliminación lisa y llana de secretarías o subsecretarías. En
ciertas ocasiones, se reduce el número máximo de unidades que debe existir en cada nivel de las
organizaciones estatales. En otras, se contrae la pirámide institucional, es decir, se suprimen niveles
jerárquicos reduciendo el número de eslabones en la cadena de mando.
Una característica bastante habitual en estos casos es la adopción de medidas inespecíficas, es decir, de
alcance generalizado para todo el sector público. A menudo, da lugar a arreglos institucionales que
pueden terminar esterilizando o tornando inviable la gestión misma. Tercer aspecto. La redefinición del
papel de estado y la consecuente contradicción de su aparato institucional proporciona una justificación
indiscutible: bajo las nuevas circunstancias, sobra personal.
La capacitación de funcionarios, la simplificación de normas y procedimientos, el desarrollo de equipos y
sistemas informáticos o la introducción de nuevas tecnologías de gestión son todavía el blanco de muchos
esfuerzos. El Banco Mundial las ha denominado “reformas de segunda generación”, por aposición a las
de primera generación orientadas a que el estado se desprenda simplemente de áreas de intervención. El
punto por destacar es que la aplicación de estos instrumentos convencionales de reforma administrativa,
propios ahora de la agenda de transformaciones hacia adentro del estado, se ha visto superada por la
obsesión de construir un estado mínimo o modesto, como la denomina Crozier. “Menos” llegó a adquirir
una connotación mucho más positiva que “mejor”. O más bien, “menos” se convirtió en un prerrequisito de
“mejor”. Como el tiempo es por lo general escaso, las mejoras son mucho más difíciles de lograr que las
reducciones del aparato estatal.

QUEMAR LAS NAVES (metáfora)

Reformas de segunda generación mucho más vinculadas con cambios en los procesos y estilos de gestión
que con recortes de su aparato institucional. Su talón de Aquiles es la dificultad para lograr y mantener en
la práctica los valores y principios sobre los que se asienta su racionalidad técnica.
Alea jacta est: sólo es posible funcionar bajo nuevas condiciones impuestas por una decisión irreversible.
Algunas de las reformas estatales de segunda generación que se están encarando en la Argentina y en
casi todo el mundo, se prestan a la aplicación de esta metáfora. En particular, aquellas políticas y acciones
orientadas a fortalecer la capacidad institucional de los aparatos estatales, entre las que sobresalen la
reestructuración organizativa, la profesionalización de normas o procedimientos, y la introducción de
nuevas tecnologías de gestión.
Estas reformas son anunciadas pomposamente y ratificadas mediante normas jurídicas que intentan, a la

37
vez, otorgarles legitimidad y efecto compulsivo.
Resulta mucho más fácil logara reformas irreversibles cuando su objetivo es minimizar el estado que
cuando se trata de mejorarlo. Las reformas orientadas a lograr menos estado suponen una reducción de
su intervención en diversos planos de su relación con la sociedad, encerrando un renunciamiento a
continuar desempeñando los roles implícitos en las responsabilidades transferidas a otros actores sociales
o estatales; en cambio, las orientadas a mejorarlo no pueden trasladar a nadie la responsabilidad de la
gestión, existiendo siempre el riesgo latente de que los cambios que se introduzcan puedan revertirse.
En las reformas de primera generación han predominado consideraciones de tipo jurídico y financieras
mientras que en las de segunda generación, las transformaciones tienen un trasfondo tecnológico y
cultural mucho más determinante. El factor diferencial entre ambos tipos de reforma es la naturaleza de os
costos y beneficios que habitualmente generan unos y otros, ya que mientras en el primer caso se
producen beneficios o los efectos de las reformas son relativamente neutros, en el segundo entrañan casi
siempre costos cuya recuperación es incierta, indirecta y de largo plazo.
Reformas de segunda generación:
 La reestructuración organizativa del aparato administrativo
 El rediseño de las plantas de personal estatal
 La desburocratización de las normas, procesos y trámites administrativos
 La implantación de sistemas de carrera administrativa basados sobre el mérito
 La capacitación y el desarrollo permanente del personal
 El mejoramiento de los sistemas de información y sus soportes computacionales
 El fortalecimiento institucional de entes reguladores
 La mejor articulación entre niveles de gobierno en ámbitos de responsabilidad compartidos
 El establecimiento de una real gestión por resultados
 La promoción de la responsabilización por la gestión
 El mejoramiento de la capacidad de imposición y recaudación
 La institucionalización de mecanismos de participación ciudadana y control de la gestión pública,

Este conjunto de medidas sigue constituyendo el núcleo duro de las reformas pendientes. El éxito de las
reformas de segunda generación depende en gran medida de que las premisas valorativas sobre las que
se fundan las nuevas tecnologías de gestión consigan permear la cultura políticoadministrativa vigente.
Sólo así será posible asegurar la irreversibilidad de los cambios que se introduzcan.
Cada cultura tiene su propia visión sobre cómo deben comportarse los funcionarios públicos y la
legitimidad de sus roles está fuertemente determinada por esta cultura. La cultura opera como un factor
homogeneizador pero, al mismo tiempo, como elemento diferenciador frente a otras culturas.
El punto ya no es si las tecnologías “sirven” a las necesidades de gestión de nuestros estados, sino si
pueden “forzar” su adopción y así desterrar, definitivamente, sus patrones culturales indeseables. En estos
casos, por lo tanto, las influencias homogeneizadoras de la cultura tienden a convertirse en restricciones
organizacionales, es decir, factores que retardan o interfieren la acción organizacional bajo normas de
racionalidad. En los países centrales, en cambio, el efecto homogeneizador de la cultura es casi
imperceptible, dado el grado de congruencia entre tecnología y cultura. Dicho de otro modo, los contenidos
tecnológicos de la cultura son coherentes con los supuestos culturales de la tecnología.

Reforma del estado y posibilidades de cambio en el modelo de gestión”.

Norberto Góngora.
Durante años se han intentado realizar reformas que abarcaran la totalidad de la administración.
Esta estrategia tiene un límite, luego hay que bajar la lente y mejorar específicamente cada uno de los
servicios que presta la administración: es la hora de lo micro. Es necesario tener en cuenta la
heterogeneidad de las actividades estatales y la consecuente especificidad de sus organismos.
Esto significa cambiar el modelo de gestión. Se considera importante plantear, en esta oportunidad, una
38
alternativa al actual modelo de gestión por normas y describir un modelo de gestión por resultados.

CARACTERIZACION DEL MODELO DE GESTION POR NORMAS

Parte de una idea negativa del hombre, según la cual éste tiene una natural tendencia a la holgazanería y
la inmoralidad, por lo que todas las actividades deben ser normadas y reguladas ya que las personas no
pueden organizar ni eficiente ni eficazmente su trabajo. Este modelo se estructuró, en base a considerar a
la administración pública como un conjunto homogéneo de organismos con iguales características,
cualesquiera fueran sus actividades. En consecuencia, sus normas deberían ser comunes, así se trate de
un registro civil, un hospital o una empresa de aviación.
Genera en consecuencia un sistema altamente centralizado y marcadamente burocrático. Este esquema
organizativo se caracteriza por su lentitud y su incontrolabilidad, donde los funcionarios tienen una baja
responsabilidad personal, ya que la misma recae de hecho en las normas. El control se vuelve también
burocrático.
La tendencia a la normalización genera una hipertrofia del orden jurídico, produciéndose una
superposición de normas.
El problema no se soluciona racionalizando personal o entrenándolo para convertirlo en un agente de
cambio, o para que adquiera mejores destrezas en la realización de su tarea, sino removiendo primero las
causas estructurales que generan la burocracia, para luego continuar con las restantes, más vinculadas
con la modernización tecnológica y al desarrollo de las potencialidades organizacionales.
Genera una excesiva concentración de las decisiones en pocas manos, premia al autoritarismo y a la
burocracia y castiga la creatividad, el servicio a la comunidad y la participación ciudadana.

HACIA UN MODELO ALTERNATIVO. CARACTERIZACION DEL MODELO DE

GESTION POR RESULTADOS
Resulta necesario poner en marcha u nuevo estilo administrativo, sustentado en dos ejes íntimamente
relacionados:

 La descentralización administrativa: resultará posible involucrar a políticos, funcionarios y ciudadanos en

la identificación y solución de los problemas concretos que les atañen, participando en la toma de
decisiones y en el control de los organismos que componen la administración estatal.
 El modelo de gestión por resultados: establece la existencia de dos grandes áreas estructurales bien
definidas y diferenciadas:
 La administración central: se define como aquella parte de la administración que tiene la función de
formular políticas, conducir estratégicamente y controlar la gestión.
Esta parte estaría destinada al cumplimiento de tres grandes tipos de funciones: de agregación, de
articulación y de provisión y coordinación de capacidades y recursos.
Responsabilidades:
 La conducción estratégica
 La coordinación y armonización de los planes y programas de toda la administración
 Las orientaciones básicas en materia de legislación y administración tributaria
 La asignación de recursos presupuestarios a las áreas descentralizadas
 La evaluación de proyectos y de la gestión de los distintos organismos del gobierno
 El desarrollo y administración de los sistemas de información para la evaluación y control por resultados
de políticas y programas
 La administración descentralizada: se define como aquella parte de la administración que tiene por fin
principal la satisfacción directa de las necesidades públicas a partir de la producción de bienes y servicios.
Estará localizando todo loo que implique acción.

Responsabilidades:
 La detección y análisis de necesidades públicas de la población- cliente a la cual sirven
39
 La organización, dirección operativa, ejecución de planes y programas y la administración de sus
recursos acordados con el nivel central
 Deberá asegurar la transparencia decisoria destinada a facilitar la participación de la comunidad en el
control de su accionar.

VENTAJAS QUE TENDRIA LA ADOPCON DE ESTE MODELO

 Disminuye los gastos del Estado: la descentralización de las compras y las posibilidades de su
desregulación, posibilitarán que el Estado compre a mejor precio y reduzca los múltiples stocks existentes
a distintos niveles del Estado
 Permite aumentar los ingresos del Estado: desde el momento que el personal observe que pueden
recaudar directamente, por prestaciones y servicios que hoy se otorgan sin cargo por costumbre o para
evitarse complicaciones administrativas
 Posibilita la participación ciudadana: pretende legitimar la participación conjunta de
autoridades políticas, funcionarios, trabajadores y ciudadanos  Desburocratización: evitar que la toma de
decisiones se realice en niveles alejados de los lugares donde se producen los inconvenientes
 Productividad: implica que se debe dejar de trabajar para cumplir las normas y reglamentos, para pasar
a trabajar en el incremento de la producción, la mejora del servicio y potenciar la productividad y la
eficiencia
 Cambio en la cultura administrativa: requiere inevitablemente transformar a la organización misma y a la
cultura dominante
 Transparencia administrativa: se intenta facilitar al ciudadano el acceso a las distintas áreas de
gobierno, a través de la mayor calidad de información posible
 Premios y castigos: la ineficiencia puede ser castigada con la exclusión de sus causantes.

FUNCIONAMIENTO DE LAS UNIDADES DE GESTION Y RESULTADOS (UGR)

Podrá considerarse como UGR a todo organismo que tenga por objetivo satisfacer con acción directa
necesidades públicas, mediante la producción de bienes y servicios.
 Tendrán personería jurídica propia
 Dispondrán de autonomía decisoria en lo programático y operativa
 Elaborarán su respectivo Estatuto, el que será aprobado por la Administración Central y que contendrá
las especificidades de su organización y regímenes de funcionamiento
 Habrá un Director Ejecutivo, que será el encargado de ejecutar las decisiones programativas y
operativas
 Tendrán autarquía económica- financiera, es decir contarán con presupuesto propio
 Tendrán posibilidades de obtener recursos provenientes de donaciones, créditos del extranjero o de
organismos internacionales y por contraprestaciones de servicios brindados a otros entes públicos o
privados
 Elaborarán un Plan Anual de Actividades
 Existirá un Acta Compromiso, como manifestación de compromiso explícito sobre los resultados a
alcanzar, programas a desarrollar y recursos a utilizar
 Se utilizarán como forma presupuestaria el presupuesto por programas o presupuesto por resultados
 Deberá elaborar un Balance que sea auditado, dictaminado y certificado por un Contador Público
 Deberán rendir cuenta de su gestión anualmente, en audiencia pública y en presencia de
organizaciones intermedias y representativas, y de los usuarios y ciudadanos en general.

40
 UNIDAD IV
Ley 24.156: Administración financiera y de los sistemas de control del Sector Público
Nacional.
Sancionada el 30/09/92 como una herramienta más del gran aparato de Reforma del Estado.
Según esta ley, la Administración Financiera (AF) Art.2: La Administración financiera comprende el
conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención
de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado.

Desde el punto de vista conceptual, la reforma de la administración financiera se sustenta en los siguientes
2 planteamientos básicos:
a) Interrelaciones entre los sistemas: el desarrollo y funcionamiento eficaz y eficiente de cada sistema
se halla directamente influido por los sistemas vinculados. Estos constituyen una cadena cuyo nivel de
desarrollo está determinado por los avances alcanzados en el sistema menos estructurado. Por lo tanto,
las características con que se encare la reforma de uno de ellos condicionan necesariamente a los
restantes.

Los 6 sist se relacionan entre sí, y son subsist del sist AF que a su vez es subsist del sist de AP………

b) Centralización normativa y descentralización operativa: la centralización implica dar orientación e

integrar, desde el punto de vista de políticas, normas y procedimientos, el funcionamiento de cada uno de
los sistemas. La descentralización se basa, a su vez, en que la administración de los mismos, para que
sea eficiente y eficaz, debe ejecutarse en cada una de las instituciones públicas. Para que estos conceptos
tengan efectiva vigencia, es necesario que la organización de cada sistema contemple un organismo
central y organismos periféricos.

I. ¿Cuál es el principio de organización de la Administración Financiera del sector público nacional

en el marco de la Ley 24.156? Explique brevemente en qué consiste.
En primer lugar, hay que considerar a la administración pública como un sistema socio-técnico abierto en
permanente interrelación con el medio social, político, económico y cultural sobre el que influye y por el
cual es influido. Se trata de un sistema creado por el hombre, complejo, probabilista, vivo y abierto. La ley
habla permanentemente de sistemas integrados y sistemas de control
Es por esto que surgen diferentes principios (de la AF no del presupuesto) no excluyentes entre sí:

41
i. Integridad: es necesario un único sistema de aplicación de administración financiera pública para
evaluar al Sector Publico. Su aplicación debe ser para todas las Provincias y Municipios.
ii. Homogeneidad: en la aplicación de los procesos, obtención de información, y controles a realizar.
iii. Centralización normativa y descentralización operativa: principios y marcos normativos a nivel de
los Órganos Rectores de cada uno de los Sistemas y funciones operativas a nivel de los Servicios
Administrativos Financieros) de cada entidad o jurisdicción; descentralización de las funciones de todos los
sistemas excepto Crédito Público. También se aplica este principio para el sistema de control
(centralización normativa de SIGEN y descentralización operativa a través de las UAI).
iv. Transparencia: en la gestión financiera publica y “garantiza” una mayor eficiencia en su
funcionamiento.

I ¿Cuáles son los sistemas que componen la Administración Financiera

I Nacional y cuales sus órganos rectores
. según la Ley? Elija uno de los sectores y explique brevemente.
Art.5: Administración financiera: Integrada por los siguientes sistemas que deberán estar interrelacionados
entre sí:
 Sistema presupuestario
 Sistema de crédito público
 Sistema de tesorería
 Sistema de contabilidad
 Sistema de compras
 Sistema de recursos humanos
Éstos 2 últimos sistemas no están en la ley pero se los deben tener en cuenta.
Cada uno a cargo de un órgano rector que dependerá directamente del órgano que ejerza la coordinación
de todos ellos.

La Hacienda Pública = AF: “Es la coordinación económica-financiera formada y actuada en el Estado con
adecuados organismos personales y la riqueza o materia administrable con un fin concreto: prestar
servicios o funciones públicas en su más amplio sentido.”

Elementos:
1. “Coordinación Activa = Acción” coordinar es disponer con métodos. En la hacienda pública existe
una coordinación de personas que actúan en la administración de bienes materiales con una finalidad
determinada. Los funcionarios públicos manifiestan su accionar a través de actos y hechos administrativos
que se traducen en
⋅ Decisiones administrativas (Jefe de Gabinete)
⋅ Decretos (Presidente)
⋅ Resoluciones (AFIP)
2. “Adecuados organismos personales = Funcionarios Públicos” ⇒ la administración pública deberá
ser eficiente, eficaz, profesionalizada.
3. “Riqueza o Materia administrable = Recursos Originarios y Derivados” ⇒ los originarios son
aquellos que integran el propio patrimonio del Estado, en cambio los derivados surgen del poder de
imperio del Estado (poder tributario), se trata de los
impuestos (directos e indirectos), tasas y contribuciones.
4. “Prestar Servicios o Funciones Públicas = Fines del Estado” ⇒ la finalidad de la hacienda pública
es satisfacer necesidades colectivas.
El elemento humano o subjetivo (2) actúa sobre el elemento objetivo (3) a través de un accionar (1) para lograr un fin
determinado (4)

2.2 Organización de la Hacienda Pública:

FUNCIONES ÓRGANOS
Directivo: encauza y guía la labor administrativa dentro de las normas trazadas por el
Directivas órgano volitivo, define los caminos a seguir.
Art. 99-inc.1 (CN): “…a cargo del PE representado por el Presidente de la Nación”
42
 Ejecutivo: realiza materialmente el plan elaborado por el órgano volitivo, está
subordinado y sujeto al contralor del que dirige y preside la actividad administrativa
Ejecutivas
propiamente dicha.
Art. 100–inc.1 (CN): “…recae en el Jefe de Gabinete de Ministros”
Volitivo: en los Estados democráticos y representativos éste órgano radica en el pueblo
políticamente organizado, que ejerce su potestad soberana al elegir a sus representantes.
Volitivas Como órgano volitivo delegado (se supone que debe interpretar el deseo del todo social)
le incumbe al PL tratar, por medio de leyes y dentro de los principios básicos fijados por
la CN, el plan general de Administración Pública.
De Control Externo: ésta función estaba originariamente en manos del PL…
Artículo 75 (CN): Corresponde al Congreso…
8. Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este
Artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional, en
De Control base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la
cuenta de inversión.
…y contemplaba los aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos. La
misma fue delegada a
la Auditoría General de Nación (AGN) y fue ampliado su alcance, ya que abarca aspectos
de legalidad, de gestión, de auditoría y demás funciones que la ley le otorgue.
Artículo 85 (CN): El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.
El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la
Administración Pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación.
Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo
que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por
mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente de organismo será designado a
propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.
Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la
Administración Pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de
organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite
de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.
De Control Interno: puede notarse una centralización de las normas a cargo de la
Sindicatura General de la
Nación (SIGEN) y una descentralización de las funciones a cargo de la Unidad Auditora
Interna que cada jurisdicción y entidad designen.

De Asesoramiento: La LAF los instituye en sus art.:

Art. 17-inc. i) Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) en materia de presupuesto
Art. 74 inc. j) Tesorería General de la Nación (TGN) emite opinión previa sobre
De inversiones temporales de fondos
Asesoramien Art. 91-inc. c) Contaduría General de la Nación (CGN) asesora y asiste técnicamente en
to materia de contabilidad
Art. 104-inc. i) Sindicatura General de la Nación (SIGEN) es su función atender los
pedidos de asesoría que le formulen el PE y las autoridades de las jurisdicciones y
entidades en materia de auditoría y control interno.
De Racionalización: fueron creados sucesivamente, son muy variantes, algunos son:
INAP (Instituto Nacional de la Administración Pública): que se encarga de capacitar,
actualizar, especializar a los funcionarios, desarrollar investigaciones sobre la
Administración Pública, etc. El INAP es organismo rector de la capacitación de
funcionarios del Estado y escuela gubernamental de formación, así como el centro de
De eficacia investigación y documentación especializado en la Administración Pública Nacional.
SINAPA (Sistema Nacional de la Profesión Administrativa): Es el régimen de carrera
administrativa de la Administración Pública Nacional. Tiene como objetivo profesionalizar
el empleo público. Se aplica a todos los agentes de la Administración Central o
Descentralizada, con excepción del personal de Lotería Nacional Sociedad del Estado y de
todos los organismos que poseen régimen propio.

43
El Enfoque sistemático:
Según al art. 5 de la LAF, la administración pública está integrada por 4 sistemas:
Órgano de Coordinación
Originalmente estaba a cargo de la Secretaría de
Hacienda y ésta era asistida por las dos
subsecretarías de Finanzas y de Hacienda. Luego
se elevó el rango de las mismas a Secretarías.
Art. 6-DR: I. Las funciones de Órgano
Órgano Rector Responsable de la coordinación de los sistemas
Sus funciones son establecer las distintas que integran la Administración Financiera del
normas Sector Público Nacional, serán ejercidas
Sistemas
(centralización de las normas y conjuntamente por la SECRETARIA DE
descentralización HACIENDA y la SECRETARIA DE FINANZAS,
de las funciones) ambas del MINISTERIO DE ECONOMIA Y
PRODUCCION.
La dirección y supervisión de los sistemas de
tesorería, presupuesto y contabilidad serán
ejercidas por la SECRETARIA DE HACIENDA,
mientras que la de Crédito Público le
corresponderá a la SECRETARIA DE
FINANZAS, en ambos casos
asistidas por las respectivas
Subsecretarías que las integran.1
Secretaría de Hacienda
Art. 16: Oficina Nacional de
1) Sist. de Presupuesto y
Presupuesto (ONP)
Secretaría de Finanzas
Art. 68: Oficina Nacional de
2) Sist. de Crédito Púb. ídem
Crédito Público (ONCP)
Art. 73: Tesorería General de la
3) Sist. de Tesorería ídem
Nación (TGN)
Art. 88: Contaduría general de la
4) Sist. de Contabilidad ídem
Nación (CGN)
Existen otros órganos que no están en la LAF:
Órgano de
Sistemas Órgano Rector
Coordinación
1) Sist. de Contrataciones: Dec-delegado: (equivale
una Oficina Nacional de
Jefatura de Gabinete
ley porque salió por delegación del PL al PE -ley de Contrataciones
superpoderes) 1023/01
Art. 51 a 54: No hay órgano
2) Sist. de Gestión de Bienes: Dec-ley 23.354/56 rector,
(ratif. la CGN tiene en sus manos
por ley 14467) llevar el
Inventario permanente

Disposiciones generales
Art.1: Ésta Ley establece y regula la AF y los sistemas de control del SPN.
Art.3: Los sistemas de control comprenden las estructuras de control interno y externo del SPN y el
régimen de responsabilidad que estipula.
Art.4: Objetivos de ésta ley:
- Garantizar la aplicación de los principios de legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención
y aplicación de los recursos públicos.
- Sistematizar las operaciones de programación, gestión y evaluación de los recursos del SPN.
- Desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y confiable sobre
comportamiento financiero del SPN.
- Establece como responsabilidad propia de la Administración Superior de cada jurisdicción o entidad del

44
SPN, la implantación o mantenimiento de:
 Sistema contable adecuado
 Eficiente y eficaz sistema de control interno

 Procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente de las actividades

institucionales, etc.
 Estructurar el sistema de control externo del SPN.
Art.6: El PEN establecerá el órgano responsable de la coordinación de los sistemas que integran la
Administración Financiera, el cual dirigirá y supervisara la implantación y mantenimiento de los mismos.
Art.7: Sindicatura General de la Nación (SGN): Órgano rector de control interno.
Auditoría General de la Nación (AGN): Órgano rector de control externo.
Art.8: Las disposiciones de ésta Ley serán de aplicación en todo el SPN integrado por:
 Administración Nacional: Administración Central y Organismos descentralizados (Instituciones de
Seguridad social
 Empresas y Sociedades del Estado
 Entes públicos excluidos de la Administración Nacional: Abarca cualquier organismo
estatal no empresarial, con autarquía financiera, PJ y patrimonio propio.
 Fondos fiduciarios: Integrados totalmente o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado
Nacional.
Art.9: Se entiende por:
Institución: Organismos destinados a cumplir una función pública.
Entidad: Toda organización publica con personalidad jurídica y patrimonio propio.
Jurisdicción: PL, PJ, Presidencia de la Nación, Ministerios y secretarias del PEN y el Ministerio Público.
Art.10: El ejercicio financiero del SPN comenzara el 01/01 y finalizara el 31/12 de cada año.

Defina que es el presupuesto público de acuerdo a la concepción moderna

del mismo. Cite algunos de los
principios presupuestarios.
Actualmente el presupuesto no se concibe solo como la expresión financiera del programa del gobierno,
sino como un instrumento útil para la programación del área económica y social, al reflejar la producción
de los bienes y servicios en términos físicos, y no solo el gasto asociado a la misma.
El presupuesto público es un instrumento de programación económica y social, de gobierno, de
administración financiera y fundamentalmente un acto legislativo.
1) Instrumento de programación económica y social: las acciones de programación en el largo y mediano
plazo se elaboran en términos de agregados para el conjunto de la realidad nacional, provincial, regional o
municipal. En el presupuesto se detallan los objetivos y medios necesarios para la acción directa y
cotidiana, es decir, que es el medio que posibilita materializar, en el corto plazo, el cumplimiento de las
políticas de desarrollo en el ámbito de la producción publica.
2) Instrumento de gobierno: el presupuesto constituye una herramienta eficiente para el seguimiento y
monitoreo de las decisiones de acción en materia estatal plasmadas en el mismo por el gobierno.
3) Instrumento de administración financiera: el programa de gobierno llevado a la práctica, convertido en
hechos, entra en el campo de la administración financiera. Cada dependencia publica lleva a cabo una
parte del conjunto de acciones del programa de gobierno y para ello requiere conocer la naturaleza y
cantidad del bien o servicio al cual contribuye con su labor como así también debe saber con qué cantidad
y calidad de recursos cuenta y cuáles son los procedimientos que tienen que emplearse en el proceso de
combinación de recursos para la producción de bienes y/o servicios.
4) El presupuesto como acto legislativo: en un sistema representativo de gobierno, la participación de los
ciudadanos en materia presupuestaria queda garantizada por la intervención de sus representantes en el
proceso, por lo que la aprobación del presupuesto constituye un acto legislativo indispensable.
5) Documento
45
Principios presupuestarios:
1. Programación: necesidad de programar actividades, y en relación a esto analizo los recursos
necesarios, etc.
2. Universalidad: incluye todo los gastos y recursos sin compensación. Cualquier cuestión relacionada con
el presupuesto, tiene que estar incluida en el.
3. Exclusividad: acto legislativo exclusivo, no puede contener disposiciones ajenas a la Ley de
Presupuesto, no puede incluir disposiciones que se contradigan con otras leyes.
4. Unidad: documento único (aunque tenga anexos, información complementaria, etc.). tiene que haber
una política presupuestaria única.
5. Claridad: versiones sintéticas, partes donde se pueden ver las grandes variables a través de agregados.
Que se pueda entender al ser leído.
6. Especificación: cada partida de recursos/gastos debe estar especificadas, debe tener un determinado
código: manual de clasificación presupuestario.
7. Periodicidad: se debe respetar siempre los mismos periodos para fines comparativos.
8. Continuidad: relacionado con la periodicidad, si no lo hacemos todos los años no podemos realizar
controles posteriores. No puedo hacer el presupuesto de este año sin saber lo que paso el año anterior.
9. Equilibrio: gastos y recursos deben guardar relación. Depende de cada gobierno.
10. Publicidad: mayor difusión posible.
11. Flexibilidad: que se puedan realizar modificaciones durante el año según situaciones que van
surgiendo (no se pueden realizar modificaciones de gastos de capital o gastos corrientes) (no se puede
destinar dinero de obra pública o contratar más personal).

V. ¿Cuáles son las etapas del proceso presupuestario?

Etapas y sub-etapas:
1) Formulación del proyecto de presupuesto:
 Definición de la política presupuestaria previa,
 Elaboración de los anteproyectos de presupuesto:
- Anteproyectos de Ingresos.
- Anteproyectos de Gastos.
 Elaboración del Proyecto de Ordenanza de presupuesto.

El PEN lo aprueba luego de tratarlo y acordarlo con el gabinete de ministros para que luego el Jefe de
gabinete lo envíe al Congreso.

El PEN determina y fija anualmente los lineamientos generales, los ministros evalúan el posible
cumplimiento. Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos
descentralizados (coordinado todo por el Ministerio de Economía), la Oficina Nacional de Presupuesto
(ONP) confecciona el Proyecto de Ley, que debe contener la siguiente info:

 Presupuesto de recursos y gastos de la adm central y organismos descentralizados

 Recursos asignados a cada uno de los proyectos de inversión a ejecutar
 Resultados de la cuenta corriente y cuenta de capital de la adm central, org descentralizados y
para el total de la adm nacional.

Luego lo remite al Jefe de Gabinete.

2) Aprobación del presupuesto:

- La Ley Orgánica de Municipalidades establece en su Art. 39, Inc. 17 que corresponde al Concejo
Municipal fijar anualmente el presupuesto general de gastos y el cálculo de recursos de la administración.

46
- Sancionado un presupuesto seguirá en vigencia hasta la sanción de otro. En ningún caso el presupuesto
votado podrá aumentar los sueldos y gastos proyectados.

El Presup se trata en la Cámara de Diputados mediante la “Comisión de presupuesto y hacienda” formada

por diputados de los distintos partidos políticos, luego del análisis lo envían al recinto para su 1-
tratamiento general (se aprueba o se rechaza), 2- discusiones particulares. Una vez sancionado en
Diputados pasa a la Cámara de Senadores donde también lo analiza una Comisión, luego es tratado y
sancionado.

EL proyecto sancionado por ambas Cámaras pasa al PEN y de no mediar reparos es promulgado y
publicado.

 En este proceso ambas Cámaras pueden introducir cambios

 El PEN puede vetar partes que se hayan modificado por las Cámaras siempre que la parte no
vetada tenga autonomía normativa y que no altere el espíritu de unidad del proyecto. La parte
vetada vuelve al congreso.

3) Programación de la ejecución del presupuesto:

 Modificaciones presupuestarias.
 Refuerzos presupuestarios.  Expresión física: conjunto de acciones orientadas a lograr la producción
prevista en el presupuesto.
 Expresión financiera: conjunto de acciones tendientes a administrar los recursos asignados en el
presupuesto.

4) Ejecución presupuestaria:
 Ingresos percibidos;
 Gastos.
- Compromiso preventivo,
- Compromiso definitivo,
- Mandado a pagar,
- Pagado.

5) Evaluación de la ejecución:
 Eficiencia: mejor combinación y la menor utilización posible de recursos reales y financieros necesarios
para producir bienes y servicios.
 Eficacia: medición de la magnitud y en el análisis de la calidad con que la producción publica contribuye
al
logro de las políticas y objetivos previstos en los planes.

Se controla las 3 E: eficacia, eficiencia, economicidad

 La ONP evalúa la ejecución trimestralmente e informa desvíos.

 La CGN emite EECC, informes, cumplimiento de objetivos y metas, comportamiento de costos,
deuda, etc. Cierre 31/12
 La Cuenta Inversiones elaborada por la CGN será presentada al Congreso para ser estudiada por
la “Comisión parlamentaria mixta Revisora de Cuentas”, se envía la Cuenta Inversión a la AGN
para que emita dictamen.

La Ley de Presupuesto Nacional, constará de 3 títulos:

I- Disposiciones generales
II- Presupuesto de recursos y gastos de la adm central

47
 III- Presupuesto de recursos y gastos de los organismos descentralizados

Constitución de la Provincia de Santa Fe: Utiliza una terminología obsoleta (ya que no ha sido
reformada) y distingue a los gastos en ordinarios y extraordinarios (guerras, obras públicas
significativas): “no sancionado en tiempo el presupuesto seguirán las partidas ordinarias hasta que haya
uno nuevo”, es decir, se reconducen sólo las partidas ordinarias.
ART. 55 (CPcial – Santa Fe): Corresponde a la Legislatura…inc. 8- Fijar anualmente el presupuesto de
gastos y cálculo de recursos. En el primero deben figurar todos los gastos ordinarios y extraordinarios de
la Provincia, aun los autorizados por leyes especiales, las que se tendrán por derogadas si no se incluyen
en el presupuesto las partidas para su ejecución. La Legislatura no puede aumentar los sueldos y gastos
proyectados por el Poder Ejecutivo, salvo para la ejecución de las leyes especiales, en cuanto no excedan
el cálculo de recursos. No sancionado en tiempo un presupuesto, seguirá en vigencia el anterior en sus
partidas ordinarias, hasta la sanción del nuevo.

Ésta solución es también utilizada por la Municipalidad de Rosario en su art. 13 de la Ordenanza de

Contabilidad

48
Criterios de Clasificación del Presupuesto – Evolución del Presupuesto a través del tiempo
A) Presupuesto Tradicional o Financiero: su clasificación se basaba en tres criterios:
1) Clasificación Económica: permite identificar la naturaleza económica de las transacciones que realiza
el sector público, con el propósito de evaluar el impacto que generan las acciones fiscales en la
49
económica. ¿en qué se gasta?
1.a.1) Gastos Corrientes: Expresan erogaciones para atender el funcionamiento del Estado, se agotan en
el ejercicio. Es como si en él pusiéramos la cuenta de resultados. Ej: gastos de consumo (bienes y
servicios).
1.a.2) Gastos de Capital: Muestran la inversión que realiza el sector público y su contribución al
incremento de la capacidad productiva, tienen un efecto multiplicador. Ej: inversión real directa
(construcciones).
1.b.1) Gastos Efectivos: Existe una contrapartida, se compran bienes y servicios.
1.b.2) Gastos de Transferencias: no hay contrapartidas. Ej: jubilaciones, subsidios, etc.

2) Clasificación Orgánica, Institucional o Jurisdiccional: Tiene por objeto identificar a los funcionarios
competentes y
responsables que pueden gastar. ¿quién gasta?
- Poder Ejecutivo: ej: Secretaría general de la presidencia.
- Poder Legislativo: ej: Cámara de Diputados.
- Poder Judicial:
- AGN
- SIGEN

3) Clasificación por Objeto del Gasto: Es un orden sistemático y homogéneo de bienes y servicios, de
las transferencias y de las variaciones de activos y pasivos que el sector público aplica en el desarrollo de
su actividad, muestra la naturalesza del gasto. ¿en qué se gasta? Determina los objetivos generales y las
acciones con que se pretende alcanzarlos. ¿cuánto se gasta? Ej: sueldos, viáticos, bienes y servicios no
personales (energía eléctrica), intereses de la deuda, etc.
Después de la 2ª Guerra Mundial fue cuestionado éste sistema por no brindar información precisa (ej: el
Hospital-Escuela “Eva Perón” se encontraba dentro del presupuesto de la universidad, esto no expresaba
claramente si se trataba de un gasto en salud o en educación). Para resolver ésta cuestión aparecen los

B) Presupuestos Funcionales: Que clasifican por :

4) Finalidad y Función: ¿para qué se gasta? Se presenta según la naturaleza de los servicios que las
instituciones públicas
brindan a la comunidad.
Finalidad Función
Legislativa
Administración Administrativa
Gubernamental Jurisdiccional
Control
Ejército
Defensa y Seguridad Marina
Servicio Penitenciario
Saludos cordiales,
Educación
Servicios Sociales
Promoción Social
(jubilados)
Combustibles
Servicios Económicos
Transporte
Deuda Pública
A partir de la Guerra Fría (1945-1985), se propone el C) Presupuesto Moderno o por Programas, de
manera de mostrarle a la sociedad a dónde se dirigía el presupuesto concretamente, el mismo fue
aplicado en Argentina hasta el año 1966, año en que se suspende por el Golpe Militar y vuelve a aplicarse
e el año 1992 con la LAF. El mismo consite en fijar determinados objetivos, asignar recursos reales
(humanos, materiales, servicios, tecnología, etc.) y financieros (recursos reales expresados en moneda $),
utiliza la:
5) Clasificación por Categoría Programática: ¿cómo se gasta, en qué plazo, con qué medios, a qué
costo, etc.? Intenta develar cuáles son los logros en términos cuantitativos, cuantifica las acciones
proyectadas por el gobierno. La identificación de cada acción programática se logra indicando:

Los sistemas anteriores al Presupuesto Moderno permitían sólo un “Control de Legalidad” (consiste en
verificar si se les dio el destino para el que fue votado y evitar la malversación de caudales públicos), con
50
la aparición del mismo se puede realizar un
“Control de Gestión”= “3 E”
que permite analizar al GP desde sus raíces, con una mayor explicitud de sus
recursos y de los medios que se necesitan para alcanzarlos

Presupuesto Base Cero (PBC): surge a partir de las limitaciones del PPP. No trabaja con herramientas
de programas sino con paquetes de decisión (los realizan los responsables directos de la ejecución de los
programas).
Cada año ninguno gasto tiene un derecho adquirido por haber estado en el presupuesto anterior; se parte
desde cero y se deben ir justificando los gastos. Cada paquete de decisión se clasifica en 3 niveles de
esfuerzo (mínimo, medio y máximo) y cada paquete de decisión será un presupuesto diferente en cada
escenario. La ventaja que tiene es que es más simple si se tiene un ajuste presupuestario.

Conceptos:
Programas Generales
Programa: Es la categoría esencial, el eje de la programación presupuestaria. Comprende todo conjunto
de acciones orientadas al logro de un objetivo concreto en el marco de la actividad gubernamental para el
cual se asignan recursos reales y financieros (es necesario establecer una unidad de medida para
cuantificar la producción) necesarios para su desarrollo y una unidad gubernamental responsable para su
ejecución = “Unidad Ejecutora de Programa (UEP)” (en el ejemplo anterior sería la Facultad).
Ejemplo: “Formar 1.000 Profesionales en Cs. Económicas (unid. de medida = nº de egresados)”
Si egresan 800, la eficacia será del 80%, la relación insumos-productos determinará la eficiencia y los
costos que se necesitaron para obtener esa producción de 800 egresados expresarán la economía y así
se completará el “Control de Gestión”.
Subprograma: Cuando el objeto del programa es complejo y su consecución se considera como el
resultado de la suma de los objetivos parciales es conveniente utilizar el principio de división del trabajo y
definir subprogramas que funcionarán como subconjuntos menores.
Actividad: Comprende la parte de las acciones de un programa (o subprograma) agrupables en base a
cierto grado de homogeneidad entre ellas. Cada actividad, si bien no materializa por sí sola el logro de un
objetivo, al vincularse con las restantes se complementan para alcanzarlo. Cada programa (o
subprograma) está compuesto por “n” actividades y cada una de ellas, a su vez, comprende “n” tareas.
Tarea: representa una de las “n” acciones homogéneas que componen cada actividad, es la unidad menor
en que se puede descomponer el proceso de programación.

Programas de Inversión
Proyecto: es la obra o conjunto de obras y su primer equipamiento para crear o aumentar una capacidad
dada de producción de bienes o servicios, siendo la “unidad de inversión mínima autosuficiente”.
Obra: es el equivalente a la actividad, son las actividades necesarias para alcanzar el proyecto, se trata de
ejecuciones parciales del proyecto.
Trabajo: es la parte o etapa de la Obra.

VIII. ¿Cómo se clasifican los productos según dicha técnica?

Productos:
i. Terminales
Acabados;
En proceso.
ii. Intermedios
Directos;
Indirectos.

51
SISTEMA DE CREDITO PÚBLICO:
Crédito Público: Capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de
financiación para:
 Realizar inversiones (escuelas, hospitales)
 Atender casos de necesidad nacional (urgencia nacional) (terremotos)
 Reestructurar su organización
 Financiar sus pasivos
Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos como sueldos, luz, gas,
insumos, etc.
El endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se denominara: DEUDA PÚBLICA y
puede originarse en:
 Emisión y colocación de títulos, bonos y obligaciones a mediano y largo plazo
 Emisión y colocación de letras del tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio
financiero
 Contratación de préstamos
 Contratación de obras y servicios públicos
No se considera Deuda Pública a la deuda del Tesoro Nacional.
La Deuda se clasifica en:
 Según el lugar donde sea exigible:
- Interna: Aquella contraída con personas físicas o jurídicas domiciliadas en el país.
Exigible en el mismo territorio.
- Externa: Aquella contraída con otro Estado u organismos internacionales u persona
física o persona jurídica no domiciliadas en el país. El pago puede ser exigible fuera
del territorio.
 Según la naturaleza del deudor:
- Directa: La deuda la toma el Estado. Aquella asumida por la Administración central
en calidad de deudor principal
- Indirecta: Cuando el Estado sale de garante del deudor principal. Aquella asumida por otra persona física
o persona jurídica privada o pública distinta de la Administración
Central pero avalada por ésta.
 Según el tipo de moneda:
- Local
- Extranjera
 Órgano rector: Oficina Nacional de Crédito Público. Único órgano que se puede endeudar.
Su función principal es la búsqueda de alternativas más económicas para el endeudamiento (lleva un
registro). Administra la Deuda Pública.
Competencias:
o Coordinar las ofertas de financiamiento otorgadas por el SPN.
o Tramitar las solicitudes de autorización para iniciar operaciones de corto plazo.
o Fiscalizar que los medios de financiamiento obtenidos se apliquen a sus fines
específicos.
o Establecer las estimaciones y proyecciones presupuestarias de la Deuda Pública y
supervisar su cumplimiento.
o Mantener un registro actualizado sobre el endeudamiento público.

SISTEMA DE TESORERÍA:

 Órgano rector: Tesorería General de la Nación. Tiene una CUT (cuenta única del tesoro).
Unifica todas las cuentas de los diferentes organismos en una sola.
Tiene como objetivo programar y administrar los flujos de fondos del Estado.
52
A partir del 92`, todas las cuentas bancarias de los organismos se unificaron en una cuenta única (CUT).
Tesorería es una caja pagadora y recibe órdenes de pago del SAF, verifica y luego paga todo por medios
electrónicos.
 Competencias:
 Participar en los aspectos monetarios de la política financiera (función financiera).
 Centralizar la recaudación de los recursos de la Administración Central y distribuirlos
en las Tesorerías jurisdiccionales (CUT).
 Elaborar conjuntamente con la oficina general de presupuesto la programación de la
ejecución del presupuesto de la Administración Nacional y programar el flujo de
fondos de la Administración Central.
 Conformar el presupuesto de caja de los organismos descentralizados, supervisar su ejecución y
asignar las cuotas de las transferencias que estos recibirán de acuerdo con la Ley general de presupuesto.
 Emitir letras del tesoro.
 Elaborar anualmente el presupuesto de caja y realizar el seguimiento y evaluación de su ejecución.

SISTEMA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL:

 Órgano rector: Contaduría general de la Nación.
 Objetivo: Recopila, evalúa y expone hechos económicos que pueden afectar el patrimonio del Estado
que pueden ocurrir en el ejercicio. Cada una de las transacciones se registran una sola vez en el sistema
de cómputo y luego salen los informes que se necesitan para tomar decisiones. Dice cuanto se recauda,
cuanto se gasta y como queda la deuda.
 Competencias de la CGN:
- Dictar las normas de control gubernamental para el SPM.
- Llevar la contabilidad general de la Administración central y producir
anualmente los EECC financiero para su remisión a la Auditoria General de la Nación.
- Preparar anualmente la cuenta de inversión.
- Mantener el archivo general de documentación financiera de la Administración Nacional.
Los sistemas que quedaron afuera de aquellos que integran la Administración Financiera son:
 Sistema de Administración de recursos reales y bienes (sistema de contrataciones y sistema de
recursos humanos).
 Sistema de control.

Sistema de Control Interno:

Órgano de control interno del PE: Sindicatura General de la Nación (SGN). Tiene centralización normativa
y descentralización administrativa.
La SGN es una entidad con personalidad jurídica propia y autarquía administrativa y financiera, depende
del Presidente de la Nación. Competencia: Control interno de:
- Jurisdicciones del PEN.
- Los organismos descentralizados.
- Empresas y sociedades del Estado que dependan del mismo.
Realiza el control interno de sus normas, procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura
orgánica.
El sistema de control interno queda conformado por la SGN y las unidades de auditoría interna que serán
creadas en cada jurisdicción. La auditoría interna existe en cada unidad de organismos descentralizados.
La auditoría interna es un servicio a toda la organización y consiste en un examen posterior de las
actividades financieras y administrativas de las entidades a que hace referencia esta Ley.
Funciones de la SGN:
 Dictar y aplicar normas de control interno que deberán ser coordinadas por la AGN.
 Emitir y supervisar la aplicación de las normas de auditoría interna.

53
 Vigilar el cumplimiento de las normas contables emanadas de la Contaduría General de la Nación.
 Poner en conocimiento del Presidente los actos que hubiesen acarreado (o pueden hacerlo) perjuicios
para el Patrimonio Público.
La SGN queda facultada para contratar estudios de consultoría o auditoria.

Sistema de Control Externo:

Es un ente de control externo del SPN, dependiente del Congreso Nacional (PL).
Auditoría General de la Nación: Es una entidad con personalidad jurídica propia e independencia funcional.
Es materia de su competencia:
o Control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y legal.
o Dictamen de los EECC financieros de Administración Central, organismos descentralizados, Empresas y
Sociedades del Estado y entes reguladores de servicios públicos.
Funciones de la AGN:
 Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de
los recursos del Estado.
 Realizar auditorías financieras de legalidad, gestión, examen de las jurisdicciones y entidades bajo su
control, así como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones.
 Auditar por si o mediante profesionales independientes de auditoría, a unidades
ejecutores de programas y proyectos financiados por los organismos internacionales de crédito.
 Auditar y emitir dictamen sobre los EECC financieros del BCRA.
El control de las actividades de la AGN estará a cargo de la Comisión Parlamentaria Mixta de Revisora de
Cuentas que estará formada por 6 Senadores y Diputados.
Conceptos importantes de Control
Tipos de control:
 Control de gestión o directivo: Control general, global, relacionado con los niveles directivos. No va al
detalle de control de una determinada operación, sino control de un programa global, resultados.
 Control operativo o administrativo: Control de niveles no directivos. Ej: conciliaciones bancarias, auditoria
de registros, etc. Incluyen: Control de legalidad (Ej: Si la construcción de un puente se hizo de acuerdo a
disposiciones de licitación).
Clasificaciones:
o Según sujeto que controla:
 Control interno: Por persona que pertenece al mismo ámbito que se va a controlar.
 Control externo: Si es por persona ajena al ámbito a controlar.
o Según momento:
 Preventivo: Programación de una actividad (antes).
 Concomitante: Controla al mismo tiempo que se ejecuta el programa.
 Ulterior: Control de los resultados del programa.
o Según continuidad:
 Periódico
 Eventual: Ej: re empadronamiento de plan jefe y jefas de hogares.

Según intensidad:
 Analíticos: Es para control operativo
 Sintéticos: Es para control de gestión ( no interesa el nivel de detalle)
o Según materia administrable:
 Financiero: Incluye todo el movimiento de fondos (recursos y gastos).
 Patrimonial: Incluye todo lo que es la gestión de los bienes del Estado.
SGN: Control
 Concomitante
 Previo y Ulterior
54
 De Gestión y Operativo
AGN: Control
 Exterior
 Posterior

SISTEMA DE COMPRAS Y CONTRATACIONES

 Órgano rector: Oficina Nacional de Contrataciones.
 Objetivo: Diseñar un sistema de identificación uniforme de bienes y servicios de utilización común por la
Administración Nacional, cuya catalogación constituye la base para el desarrollo del sistema de precios de
referencia.
 Competencias de la ONC:
- Posee capacidad para proponer las políticas comunes a toda la Administración Nacional, tanto en lo
referido a los problemas de organización como de operación.
- Tiene como responsabilidad evaluar el funcionamiento global del sistema y administrar la información de
apoyo a la gestión de los organismos.

SISTEMA DE RECURSOS HUMANOS

Se ha planteado un avance cualitativo en la administración de los recursos humanos,
comprendiendo situaciones escalafonarias, presupuestación del gasto en personal, análisis salarial,
movimiento de personal., estructuras organizativas y liquidación de haberes.
Para ello se encuentra en fase de desarrollo el Sistema Integrado de Recursos Humanos (SIRHU) que
comprenderá la globalidad de la información sobre cada persona ocupada en todos los organismos de la
Administración Nacional, lo que significa transparencia en materia financiera de ocupación y salarios.

¿Cuáles son los roles del Estado en la Economía?

a) Productores de bienes y servicios: produce los bienes y servicios que la sociedad demanda y utiliza,
para ello, insumos y retribuye a los factores productivos que participan en su proceso productivo. Esta
retribución constituye el mayor gasto del sector público (90% o 95% del Presupuesto).
b) Financiador o promotor del sector privado: (empresas y familias). Otorgando subsidios a los más
necesitados promoviendo actividades cuya rentabilidad social excede a la privada. Ej. Subsidios para el
trasporte público, Plan jeja y jefes de hogares, etc.
c) Regulador: Toda vez que arbitra entre actores con intereses contrapuestos. Regulador de la actividad
económica y privada. El rol regulador involucra al dictado, monitoreo y adopción de normas orientadas a la
regulación del Mercado. También involucra en la regulación de las funciones, acciones y actividades
internas a la propia administración pública. Ej. Ruidos, lugar de instalación de fabricas; regula actividad de
los bancos.

Las necesidades públicas se clasifican en:

1) Primarias: son la razón de ser del Estado.
- Justicia,
- Relaciones internacionales,
- Seguridad.
2) Secundarias:
- Educación,
- Salud,
- Cultura,
55
- Vivienda,
- Desarrollo de la economía.

Los sujetos se pueden clasificar en:

a) Activo: es el Estado con el poder de imperio (coerción).
b) Pasivo: son las personas obligadas a cumplir con las normas.

Momentos de la actividad financiera:

 Presupuestación;
 Obtención de recursos;
 Aplicación de recursos;
 Control.
Naturaleza de la actividad financiera del Estado:
 Política,
 Económica.

Caracteres de la actividad financiera del Estado:

* Actividad productiva;
 Actividad distributiva.
Fines de la actividad financiera:
 Fiscal: obtener recursos para financiar al Estado,
 Extra fiscales: derechos aduaneros.

Recursos Públicos
Son recursos financieros que ingresan al área de lo público por medio contractual o coercitivo para
satisfacer necesidades públicas.
Clasificación de los recursos públicos:
Clasificación económica:
 Corrientes: recursos habituales.
 De capital: extraordinarios y producen modificaciones patrimoniales. Ej. Venta de un inmueble.
Clasificación por su origen:
 Originarios: contrato como un particular. Ej. Alquileres, empresas públicas.
 Derivados: poder de imposición. Ej. Tributos, tasas, contribución de mejoras.
 Crediticios.
Clasificación de los impuestos:
1) Directos e indirectos.
2) Reales o personales.
3) Con afectación especifica o sin afectación especifica.
4) Fijos, profesionales, progresivos o regresivos.

56
 UNIDAD V
La Gerencia Pública
Está configurada por los espacios institucionales (instituciones y organismos púb) y los procesos a través
de los cuales el estado diseña e implementa políticas, suministra bs y serv, y aplica regulaciones con el
objeto de dar curso a sus funciones.

Desde la adm privada se aportan teorías, filosofías, conceptos, como set la T. organizacional, T de
sistema.

Marketing

MKT social: las adm púb recurren a este tipo de MKT para hacer progresar una idea o conducta social,
convirtiéndose con el tiempo en una tecnología de gestión de cambio social. Intenta conseguir que los
ciudadanos realicen o se comporten de determinada manera. X ej. usar cinturón de seguridad, dejar de
fumar.

MKT público:

MKT para el gobierno: imagen de rendimiento de políticas y servicios púb.

MKT para la adm púb: imagen institucional

El MKY actúa sobre le ciudadano-cliente con el objeto de diseñar políticas, programas, bs, serv, que
satisfacen sus necesidades. Así como también en el terreno de la comunicación con el ciudadano-cliente y
otros grupos de interés con objeto de reforzar su legitimidad institucional.

Gestión de la Calidad: Normas ISO 9001; Premio nacional de calidad en la adm pub.; filosófica de calidad
total: mejora continua, cero defecto, grupos de calidad, cliente externo como interno, etc.

Cambio cultural orientado al cliente; dar poder a los empleados para que decidan, dar al cliente la
posibilidad de elegir.

Adm Estratégica

Pensamiento global: territorial-espacial, temporal.

Descubrimiento del entorno.

Pensamiento estratégico: visión holística de la realidad, integrar lo político y lo técnico, anticiparse a los
cambios de entorno, visión, misión, FODA.

Planificación estratégica: definir propósitos, seleccionar objetivos, evaluar estrategias.

RRHH: Identificar objetivos y planes organizacionales, prever demanda de personal, evaluar capacidades,
capacitar, desarrollo, plan de carrera, relaciones sindicales, contratación, diseño de puestos, etc.

Evaluación ciudadana: provoca una retroalimentación al medirse el impacto de las políticas públicas. El
ciudadano adquiere un papel de vigilante de los resultados y aumenta su capacidad de influencia a
recoger quejas, recomendaciones, sugerencias, etc.

57
Mecanismos de control social y de control ciudadano de la gestión pública

CN 1994:

 Democracia semidirecta: 1- iniciativa popular para proyecto de ley (firma 3% del padrón electoral)
el congreso lo debe tratar dentro de los 12 meses. 2- consulta popular, vinculante (la implementa el
congreso es obligatorio botar), no vinculante (la convoca PEN o congreso no es obligatorio votar)
 Participación de usuarios en entes reguladores
 Habeas data
 Habeas corpus
 Amparo

Defensoría del pueblo: defensa y protección derechos humanos y otros derechos.

Acceso a información pública: los actos de las instituciones públicas se deben publicar en el boletín
oficial.

Control sobre las decisiones de los órganos del PEN: los particulares tienen la facultad de pedir
revisión de decisiones emitidas por org. Del PEN. La revocación, modificación o saneamiento del acto
impugnado. Los actos emitidos por el PEN deben poder sujetarse a un control jurídico posterior.

Responsabilidad Adm. Púb: puede definirse como el mecanismo de control de las autoridades a través
de las actividades de asociaciones de la sociedad civil, movimientos ciudadanos y medios de
comunicación.

Consiste en la rendición de cuentas (responsabilidad) vertical, que supone la actividad de un actor externo
al estado. Es aparte de los clásicos mecanismos interestatales (resp. Horizontal).

 Las elecciones son el mecanismo clásico de control externo

 En la dimensión política:
- Presupuesto participativo
- Audiencias públicas
- Consejos sociales
- Control de políticas ex antes y ex post
 En la dimensión legal: por medio de asociaciones, ONG, estas no buscan cuestionar las políticas
públicas de un gobierno, sino que, buscan supervisar que las acciones y decisiones
gubernamentales se ajusten al debido proceso y respeten las garantías constitucionales.

UNIDADES VI y VII
“Reforma del Estado y nuevos escenarios locales”

Qué factores podemos identificar como impulsores de los nuevos escenarios locales?
Podemos, en principio, en dos factores impulsores de los nuevos escenarios: la Reforma del Estado y la
globalización, como mercados abiertos y sin fronteras.

58
II. ¿Cómo impacta la Reforma del Estado nacional en los gobiernos locales?
1) La reforma del Estado.
i. El impacto derivado del proceso de estabilización económica (convertibilidad) tiene una doble valencia.
Por un lado se convierte en un fuerte posibilitador de la mejora de la eficacia y eficiencia de la gestión al
menos en lo microeconómico, cierre de cuentas, etc. Por otro, genera procesos de concentración
económica, de desestructuración espacial del tejido productivo que genera desempleo, distribución
crecientemente desigual del ingreso y obligan a una acelerada reconversión de las económicas locales.
ii. Las políticas de descentralización ha significado la cesión de competencias a provincias y municipios en
el área de la política social (educación, salud, vivienda y planes focalizados de combate contra la pobreza).
La descentralización supone mayores competencias de hecho o de derecho, lo cual significa mayor
presión para las comunas. Con la descentralización el estado central “tira” la crisis para abajo, hacia las
provincias primero y de estas hacia las comunas, en un proceso en donde los municipios tienen que dar
respuestas más amplias, pero muchas veces con similares recursos o sin las capacidades técnicas o de
gestión necesarias.
Esto modifica las características del conflicto social porque hay una transferencia de su resolucion desde
la instancia nacional hacia la provincial, y de esta ultima a la local con eventuales desbordes y estallidos.
Esta transferencia de las cargas de la crisis a los gobiernos locales asigna a los municipios la gestión de
las consecuencias sociales de las decisiones económicas del gobierno central.
iii. La reforma institucional macro, el proceso de transición-consolidación democrática favorece a estas
tendencias de reforzamiento de lo local. Los aportes que realiza la Constitución del ’94, en la cual se hace
expresa la autonomía municipal, se incorpora a numerosas constituciones provinciales de los 90.

III. Explique brevemente el impacto de la globalización.

1) El impacto de la globalización se vincula a la intensificación de los flujos de intercambio, de las formas
de pensar y de producción entre distintas sociedades; con la instalación de un nuevo patrón de desarrollo
posfordista, basado en estrategias intensivas, en innovaciones y flexibilidad, la autonomización de los
sistemas financieros. En este marco los estados nacionales pierden capacidad de regulación y de
soberanía. Tampoco cumplen ya la función de árbitros entre capital de trabajo, sino que comienzan a
competir entre sí por hacerse atractivos a las firmas, por flexibilizar y reducir impuestos, pero no solo los
estados nacionales compiten sino también los provinciales y municipales.
La globalización genera cambios en los patrones de localización de las empresas, privilegiando
consideraciones territoriales descentralizadas y relaciones más competitivas entre las ciudades,
generando nuevos espacios industriales. La revolución tecnológica posibilita mayor capacidad de
comunicación que favorece esquemas multicentricos y reticulares de intercambio, de carácter horizontal,
más que basados en lo vertical y centralista.
La globalización promueve una mayor desigualdad en la distribución del ingreso y de la riqueza, al
predominio de los mercados globales sin ningún tipo de regulación lo cual genera un incremento de la
incertidumbre de los mercados, provocando preferencias por el corto plazo, favoreciendo las orientaciones
especulativas y el predominio de la económica “virtual” sobre la “real”.
Por todo esto podemos decir que el municipio entra en una nueva etapa distinta a la jugada en el marco
del estado liberal como en la del estado social, que se caracteriza por una búsqueda de mayor eficacia-
eficiencia en la gestión, mayor autonomía interjurisdiccional, a tener un rol más activo en lo económico y a
involucrarse en una problemática social local más compleja. Estas dos tendencias, descentralización y
globalización, están generando mas tareas a resolver por los gobiernos locales, nuevos desafíos para
encarar en lo económico y lo social obligándolos a efectuar un replanteo de sus misiones y funciones y a
cuestionar el anterior modelo de gestión, y que en los hechos configuraba una suerte de administración de
la ciudad sobre el ABL (alumbrado, barrido y limpieza).

59
I ¿Cuáles son los cambios que deben realizar los gobiernos locales para
V enfrentar los desafíos que proponen la
. globalización y descentralización?
El cambio en la gestión local no libre de obstáculos y conflictos, comienza a producirse a través de tres
ejes o aéreas de innovación: la organizativa institucional, la económica y la social.

I. ¿Cuáles son las dificultades que enfrentan los gobiernos locales para realizar el pasaje de
modelos burocráticos a modelos gerenciales?
II. ¿Qué problemas enfrenta la incorporación de la política social en lo local?

a) Organizativa institucional: del modelo burocrático al gerencial.

El principio jerárquico que permite estabilizar el carácter instrumental de la administración, conduce a
eludir la responsabilidad, enviando las decisiones hacia arriba, sobrecargando la capacidad de trabajo y de
decisión del máximo nivel.
El pasaje del modelo de gestión burocrático al “gerencial” supone la búsqueda de una mayor eficacia-
eficiencia en las organizaciones. Supone que la lógica del control y de evaluación deje de ser de proceso y
de normas para pasar a medirse según el impacto y la performance; a pasar a gobiernos “abiertos e
innovadores” donde las estructuras organizativas tienden a no ser piramidales sino de interdependencia
jerárquica y de autonomía funcional, favoreciendo el trabajo en equipos. Hubo varios aportes provenientes
de la administración privado a como los enfoques de “calidad total”, “reingeniería institucional”, etc. En
síntesis se apoya a que haya menor concentración del poder, mayor descentralización e incorporación de
roles de auditoría, control y fiscalización. En todo caso aparece un cuestionamiento posmoderno de lo
jerárquico, vertical y piramidal de las organizaciones, junto a la promoción de lo flexible, horizontal y de
coordinación en red.
Las mayores competencias con menores recursos llevan a muchos municipios a tener que mejorar la
gestión y hacerla más eficiente, adecuando a ello estructuras, procesos y recursos organizacionales. Este
proceso de reforma tiende a fomentar el buen manejo de los fondos públicos, al equilibrio de la caja, la
planificación y presupuestación en tiempo y forma (presupuestos por programa, participativo, etc.). La
eficacia y performance están vinculadas a la calidad de los servicios, a un ciudadano redefinido como
cliente, consumidor y usuario, lo que supone una lógica de gestión basada en la demanda más que en la
oferta, y en suministrar información y capacidad de control sobre la administración.
Modelo burocrático Modelo gerencial
Modelo gerencial

De rutinas, normas y De eficacia y performance.

Lógica procedimientos. Evaluación
Legalismo. y monitoreo.
Descentralización. Trabajo
en equipos,
Centralismo, verticalidad,
horizontalidad, flexibilidad.
jerárquico,
Principios Implicación del personal,
sectorialización.
Descompromiso. incentivos

Ausencia de programación
del gasto y
Cierre de cuentas,
de caja, alta incidencia de la
presupuestos por
Presupuestario deuda
programa, base cero y
flotante de arrastre.
participativos
Presupuestación
general.
Escasa cultura de control y Nuevos roles de auditoría y
Control
evaluación. control.

Este pasaje del modelo burocrático al gerencial enfrenta problemas y dificultades:

i. Los recursos humanos en los municipios plantean la paradoja de tener exceso de personal, y, a la vez,
falta de personal especializado. Se observa la crónica falta de técnicos preparados para asumir las

60
responsabilidades que se les exige desde el nivel nacional y este reclamo se agudiza en las instancias
locales más pobres.
ii. La reformulación del sector público y la búsqueda de eficacia convive con el peligro de reformas
administrativas interpretadas como “minimización” del nivel municipal del estado, objetivo que se lograría a
través de la reducción del aparato institucional y del estado. Y si bien el nuevo modelo es bien visto por los
funcionarios, en algunos casos no hay recursos para llevarlo a cabo tanto por recortes de la
coparticipación provincial como por una menor recaudación percibida, también hay una tendencia a
aferrarse a lo conocido, a no salir del modelo obrista clientelar tradicional, tanto por la poca claridad sobre
el rédito político que pueden obtener encarando el cambio, como por las resistencias que una
transformación de esta naturaleza despierta en las culturas burocráticas y en las estructuras políticas.
iii. En la dimensión política los Consejos deliberantes no cumplen adecuadamente con la elaboración de
políticas públicas municipales, en virtud del partido que se impone en las elecciones tiene garantizado n o
solo el ejercicio del poder ejecutivo, sino también la mayoría absoluta en el Consejo. Esto conduce a que
los concejales oficialistas se limiten a aprobar las iniciativas del Ejecutivo, mientras la oposición sin
posibilidad de viabilizar sus proyectos a utilizar al Consejo como caja de resonancia de sus renuncias.

b) Del rol pasivo al desarrollo local.

La perspectiva pasiva y subsidiaria que el gobierno local tuvo sobre los asuntos económicos en el pasado
hizo que el desarrollo, si dependía de alguien, lo fuera del gobierno nacional y como efecto de las políticas
macro. Esta perspectiva es ahora cuestionada por el influjo de las privatizaciones, la descentralización y la
rápida desestructuración del modelo productivo anterior. Lo cierto es que debido a las dificultades de orden
económico (ajuste), las oportunidades que genera
la económica orientada a la exportación y a las crecientes demandas sociales provocadas por las políticas
neoliberales están orientando hacia un mayor activismo económico municipal.
El desarrollo local presume incorporar a la gestión pública una mayor reflexividad sobre las fortalezas y
debilidades de la estructura productiva local. Esto requiere que los municipios amplíen su esfera de
actuación agregado a sus funciones tradicionales (obra pública, servicios básicos, regulación de la vida
comunitaria), el diseño e implementación de estrategias de desarrollo local tendientes a la generación de
ventajas y asistencia a la competitividad empresaria local.
Incorpora una perspectiva de Estado “catalizador”, potenciador o articulador (diferente al de bienestar),
tendiente hacia un rol más activo e inductor del municipio “facilitador de oportunidades” que como mero
distribuidor de recursos públicos, pero con mayor compromiso con los distintos sectores para definir el
perfil productivo regional.
El desarrollo local se produce cuando existen ciertas condiciones como capacidad de negociación y de
juego entre actores, buscando una articulación de intereses que desemboquen en beneficios para la
sociedad local. En esta perspectiva comienzan a aparecer los consorcios y concertaciones
intermunicipales, los “corredores productivos de la Pvcia. de Buenos Aires, y los “Entes”
interjurisdiccionales en Córdoba para promover el desarrollo regional, organizar productores, facilitar su
acceso al crédito.
En este nuevo contexto las ciudades revisten una importancia especial, tratándose de posicionar
individualmente en los nuevos mercados (locales e internacionales). Esta competitividad de las ciudades
repercute en los comportamientos de los diversos actores de la sociedad local, de sus equipos técnicos y
políticos y de las organizaciones comunitarias que empiezan a tener más conciencia de sus oportunidades
recreando áreas de solidaridad movilizadas sobre intereses locales y culturales más que sobre los
anteriores clivajes políticos o sectoriales. Pero este proceso profundiza las diferencias y exclusiones
sociales y geográficas.
En este sentido, la planificación estratégica comienza a convertirse en un instrumento clave para asociar a
la comunidad y comprometerla con esas metas del desarrollo local, para identificar oportunidades y
amenazas para un desarrollo sostenido y equitativo. Este enfoque replantea el planeamiento tecnocrático

61
centralizado, “escrito” y estático, comenzándolo a concebir como un instrumento de nueva forma de hacer
política de carácter concertado e interactivo.

Activo, inductor, Activo, inductor, catalizador

Pasivo, subsidiario
catalizador
Barrido, alumbrado Mejorar la competitividad, promoción
Orientaciones y limpieza. Cordón de redes productivas. Preocupación
cuneta. por el medio ambiente.
Limitaciones para
afrontar los Políticas de empleo y promoción de la
desafíos inversión. Generación de
productivos. Escasa infraestructuras, educativas y
información tecnológicas.
gerencial para la
toma de decisiones.
Planificación estratégica, vinculación
Planificación con cámaras, universidades.
Instrumentos
tecnocrática. Concertación horizontal.
Internacionalización del municipio.

El desarrollo local, no obstante enfrenta diversos obstáculos que derivan:

i. De la histórica debilidad institucional y la ausencia de tradición municipal en Argentina en el desarrollo
así como en el ejercicio del rol de policía y de regulación urbana.
ii. De la existencia de “zonas inviables” en el actual esquema de desarrollo, vinculadas al anterior trazado
ferroviario del modelo agroexportador o de la desestructuración del modelo industrial sustitutivo e impacto
de las privatizaciones de empresas públicas, con reducción de personal y cierre de agencias.
iii. Otro obstáculo lo constituyen las debilidades tecnológicas y comerciales de las comunidades locales
para participar activamente en el mundo global. Frente a la falta de integración del tejido social y
productivo se trata de aprovechar en beneficio común las fortalezas parciales, tanto tecnológicas como
comerciales que ya existen en cada ámbito.
iv. Por último, también puede señalarse la disociación habitual entre producción, competitividad y recursos
educativos zonales.

c) Del asistencialismo a la gerencia social.

La política social era prácticamente inexistente en la gestión local tradicional, salvo en la concerniente a
algunas prácticas asistenciales. En el anterior modelo la política social la llevaba a cabo el gobierno
nacional y estaba inserta en el modelo de desarrollo industrial sustitutivo y de pleno empleo. Pero en la
nueva relación de estado-mercado-sociedad civil que promueve el modelo de acumulación de libre
mercado, se observa un quiebre del contrato laboral previo, con aumentos crecientes de precarización, el
desempleo y la informalidad.
El agravamiento de la situación social por la desestructuración de las económicas regionales y la
expansión del desempleo hacen que el municipio tenga que ocuparse crecientemente de la política social.
Al constituirse “en la cara más inmediata del Estado en retirada” y en objeto de demandas que muchas
veces no se corresponden ni con las competencias que se asignan formalmente ni con sus recursos
reales.
Por ello se observa el comienzo de otra articulación del gobierno con la sociedad civil, fomentando un
contacto no solo con el tradicional fomentismo y las organizaciones partidarias de base, sino estableciendo
vínculos más amplios con sectores de la producción, del conocimiento (universidades) y de
asociacionismo no gubernamental, redefinido como tercer sector (ONG, organizaciones cooperativas,
vecinales, grupos de autoayuda, parroquiales, etc.). Se produce un aumento y ampliación de las
demandas sociales, tanto por extensión de la pobreza estructural como por la heterogeneizacion de la

62
misma.
Esto presiona a gastar mejor y a realizar un cocktail de programas sociales nacionales con propios,
incorporando la problemática de empleo vivienda, a fomentar micro emprendimientos y autoconstrucción.

Modelo Modelo gerencial Modelo gerencial social

asistencialista social
Política social a nivel
Política social focalizada a nivel
Rol nacional,
provincial y local co-financiamiento.
financiamiento público.
Secretaria de
asociaciones Consejos, Talleres, Nuevas formas de
intermedias clientelar articulación con organizaciones de la
y confrontación sociedad civil.
con la sociedad.
Lógica de petición, Participación comunitaria en el
monopolio de la diseño, gestión y evaluación de la
política social. política social.

Pero esta incorporación de la política social enfrenta no pocos problemas en lo local:

i. La mayoría de los gobiernos locales no tienen política social sino de reparto por falta de recursos
propios, ya que la mayor parte del presupuesto se destina al pago de salarios. La descentralización suele
chocar con la falta de recursos para llevarla a cabo, más allá de su enunciación política.
ii. Otra dificultad surge del intento de articulación de la relación gobierno-sociedad civil. De conflictos que
se producen entre las ONG con preocupación por su autonomía y una clase política con orientación
electoral.
También se produce conflictos e incomprensiones entre los tiempos distintos que manejan los técnicos y
los políticos (mediano plazo o cortoplacismo y urgencia); entre la orientación profesionalista y clientelar en
la política social; entre la visión de la urgencia como sospechosa a alentar la organización, y la satisfacción
inmediata de necesidades concretas, etc.
iii. El desempleo estructural y el dualismo que generan las políticas macroeconómicas neoliberales hace
que algunos municipios atraigan migraciones que complican su situación y generan nuevas fuentes de
dependencia y clientela.
De ciudades que deben gastar gran parte de su presupuesto en tareas de asistencia destinadas a
periferias que no dejan de seguir creciendo y que escapan a su capacidad de resolución (caso Rosario).

“Experiencias Rosario: políticas para la gobernabilidad”

¿Cuáles fueron los objetivos de la descentralización en la ciudad de Rosario?

La descentralización municipal tiene 3 objetivos fundamentales:
1) Acercar la administración a los ciudadanos para lograr una gestión más eficiente, ágil y directa.
2) Planificar y gestionar las políticas y acciones a escala del distrito, permitiendo desarrollar estrategias
especificas para la realidad particular de cada zona de la ciudad.
3) Coordinar y articular el accionar de cada una de las áreas municipales en una gestión única a nivel
distrito.

II. ¿Cuáles eran los problemas de la Administración Centralizada?

La Descentralización tuvo su motivación en los innumerables problemas que ofrecía la modalidad
centralizada para su administración, gestión y gobernabilidad. Influyeron en esta determinación el tamaño
de la ciudad, sus desigualdades socio-económicas y físicas, y la existencia de una centralidad muy fuerte y
desequilibrante.
El proceso de Descentralización y Modernización del Estado Municipal implica instalar un proyecto de
ciudad a largo plazo, una nueva forma de gestión más eficaz, dando solución a los problemas comunitarios
mediante un acercamiento del ciudadano-vecino al Estado.
63
 1) Mencione las etapas de la descentralización en la ciudad
II de Rosario.
I. 2) Enumere las principales características de cada una de
ellas.
Se inicio reconociendo la necesidad de integrar a actores externos e internos, y de establecer una
continuidad a lo largo de diversos periodos de gobierno que permitiera la subsistencia de los procesos a
los potenciales y eventuales cambios que pudiera haber como resultado de los procesos electorales y
democráticos de la ciudad y del país.
El plan de acciones para la efectiva puesta en marcha fue iniciado en enero de 1996, luego de la creación
del programa de
Descentralización y Modernización de la Municipalidad de Rosario. A partir de allí se conformo la
Unidad Ejecutora del Programa y se elaboro el Documento Base para la Descentralización de la ciudad.
Durante los primeros meses de 1996 se trabajo en la delimitación de seis distritos, de acuerdo a
condicionantes históricos, físicos-formativos, socioinstitucionales y económicos. Se pusieron en marcha
experiencias piloto de desconcentración operativa en el área de servicios urbanos y se definieron las
funciones y servicios descentralizables. El proceso completo se organizo abarcando cuatro grandes
aspectos:
a) Una reorganización funcional y operativa, que se dio con la creación de un Área de Servicios
Urbanos (ASU) en cada distrito. Fueron indispensables para la primera y original desconcentración de las
tareas municipales vinculadas a las obras y servicios de pequeña y mediana escala. Fue necesario
formalizar algunas tareas: la organización de una cuadrilla de personal por cada distrito y la derivación del
equipamiento e infraestructura necesaria.
b) Una reorganización administrativa, que se desarrolla con la habilitación de los Centros Municipales
de Distrito (CMD). Se hizo necesario cumplir con los siguientes pasos: definición de las funciones y
servicios municipales a descentralizar; clasificación y sistematización de la información a ser incorporada
con la puesta en funcionamiento de cada centro mediante la utilización de una nueva tecnología
informática; reordenamiento, capacitación y derivación del personal afectado, y seguimiento y control de
gestión mediante el desarrollo de un proceso de mejora continua. La redefinición de las políticas
urbanas. Precisas los lineamientos que debían seguirse en cada distrito para impulsar los proceso de
transformación, con una concreción de los siguientes pasos: especificación de una política de localización
de los CMD, como proyectos de alto impacto en términos de transformación urbana, y
elaboración de los Planes de Distrito formando parte del Plan Urbano y encuadrados en el Plan
Estratégico de la ciudad.
d) La definición de un nuevo modelo de gestión. Este modelo está asentado en dos cuestiones
básicas: la implementación de mecanismos de información pública, para lograr una difusión constante de
los distintos pasos desarrollados y de los avances alcanzados en cada etapa del proceso y organizar
canales reales y activos de participación ciudadana, para incorporar a la población, efectiva y
directamente, en los procesos de evaluación, control y toma de decisión.

3) ¿Qué diferencias encuentra entre ASU y el CMD?

La definición de los actuales seis distritos descentralizados constituyo un primer paso fundamental, ya que
significo la determinación de una nueva organización territorial.
Las zonas debían ser definidas a partir de un conjunto de variables e indicadores físicos, políticos,
sociales, históricos, culturales y económicos que al ser interrelacionados en su conjunto delinearon los
nuevos ámbitos de gestión que generarían nuevas centralidades en el espacio urbano de Rosario. La
tarea de establecer estas zonas de gestión (los distritos descentralizados) se logro a través de un convenio
entre la Municipalidad y la Universidad Nacional de Rosario, con equipos de las facultades de Ciencias
Económicas, Ciencia Política, y Arquitectura, los cuales trabajaron en conjunto con el propio Equipo de
Descentralización del Municipio.
Se conto con una propuesta de organización distrital, con un completo relevamiento de las necesidades de
64
cada uno de los distritos definidos, lo que permitió a la gestión municipal decidir adecuadamente la
infraestructura y los recursos a asignar en cada ASU y en cada CMD.
Centros Municipales de Distrito
En la ciudad de Rosario, un CMD tiene las siguientes características:
 Es un centro administrativo y de servicios, que facilita la resolución de trámites y la prestación de
servicios públicos.
 Es un centro comunitario, que da cabida a una multiplicidad de programas y actividades administrativas,
de servicios, de desarrollo social, cultural y productivo.
 Es un centro de coordinación entre las diferentes áreas municipales para ese territorio en particular.
 Es un centro de participación ciudadana, lugar de encuentro entre las distintas organizaciones o
entidades barriales.
A los CMD se derivaron los trámites administrativos que concertaban una gran fluencia de público. Cada
CMD incluye las siguientes tareas:
 Dirección General;
 Área de Servicios administrativos y complementarios;
 Área de Desarrollo Urbano;
 Área de Desarrollo Social y Cultural.
También se destaca la existencia de otras empresas y reparticiones dependientes de otros niveles del
gobierno (nacional o provincial), así como empresas privatizadas de servicios (Registro Civil,
Administración Provincial de impuestos, Empresa Provincial de la Energía, Aguas Provinciales de Santa
Fe, Litoral Gas y Banco Municipal de Rosario. Los edificios de los CMD, por su parte, están ubicados en
una posición estratégica, fácilmente identificable en cada distrito, de carácter simbólico y representativo de
un uso público-institucional. Áreas de Servicios Urbanos.
Estas nuevas unidades involucran de modo original a varias áreas del Municipio, todas ellas relacionadas
con la prestación de distintos servicios operativos y trataban, en principio, de coordinar su accionar en un
espacio físico definido. En estas unidades descentralizadas operativas realizaban tareas operativas tales
como mantenimiento de la vía pública, perfilado y abovedamiento de calles de tierra, nivelaciones de
terreno, limpieza de basurales, desmalezamiento, limpieza de zanjas, bacheo, desobstrucción de cruces
de calles, y otras tareas de pequeña o mediana escala de mantenimiento de espacios públicos. Esto se
logro a través del trabajo conjunto y coordinado de cuadrillas operativas, cuyas tareas antes se
encontraban fragmentadas en diversas áreas del Municipio.

IV. ¿Cuáles fueron las características de la estrategia de modernización del estado municipal?
Modernizar la estructura municipal significa reemplazar en forma gradual pero sistemática un estilo de
funcionamiento del Municipio poco eficaz y que mira hacia adentro por otro, eficiente y con mayor vocación
de servicio al ciudadano.
Durante décadas el aparato burocrático municipal se había mantenido inmutable. Esta organización,
además de ser antigua, rígida y pesada, se había comenzado a tornar además poco transparente.
La estrategia de modernización del Estado municipal de Rosario ha sido definida por sus impulsores como:
 Focalizada: porque si bien el objetivo final es transformar la estructura burocracia municipal en su
totalidad, se decidió comenzar por áreas claves.
 Gradual: porque supone una estrategia a largo plazo, que debe ser implementada por etapas.
 Sistemática: porque requiere un método riguroso de aplicación.
 Consensuada: porque requiere un acuerdo entre actores, dentro de la propia estructura municipal y
con los actores de la sociedad civil.
El desarrollo de la política de modernización no es lineal. Encuentra a su paso obstáculos, resistencias y
escepticismo. El único remedio para superar estos males es la firme decisión política de persistir en el
intento. El proceso permite el replanteo de la relación entre los funcionarios y agentes municipales y los
vecinos de la ciudad. Se ha logrado cambiar una tradición negativa respecto de la predisposición para
atender a los vecinos en las dependencias municipales. La clave es que no existía otra prioridad para un
65
agente o funcionario del Municipio que atender del mejor modo posible los
requerimientos de un vecino.

Presupuesto Participativo
I. ¿Qué es el Presupuesto Participativo? ¿Por qué no debe considerarse una técnica
presupuestaria?
El Presupuesto Participativo (PP) es un novedoso sistema de planificación presupuestaria, que incorpora
la participación democrática de los ciudadanos.
Cada uno de los distritos se constituyo en una unidad de participación dentro del PP. En esta nueva forma
de realizar el presupuesto se incorpora (al proceso tradicional), desde su inicio, la participación activa de
los ciudadanos que voluntariamente desean adherir.
El proceso del PP es de periodicidad anual.
No se debe considerar como una técnica presupuestaria sino como una metodología en la que el
elemento político se comparte con la comunidad.

Cuáles son las ventajas del Presupuesto Participativo?

Incorpora algunos elementos diferenciadores en materia de participación ciudadana:
 Comparte la toma de decisiones sobre un tema tan concreto y tangible y a la vez tan sensible como el
de la administración de los recursos.
 Mejora la transparencia y la capacidad de rendición de cuentas del gobierno local.
 Contribuye a difundir entre los ciudadanos información confiable y actualizada sobre las acciones de
gobierno.
 Involucra necesariamente – para ser exitoso – a todas y cada una de las áreas de la gestión municipal.

III. Mencione y haga una breve descripción de las etapas.

Etapas:
1) El proceso comienza con la primera ronda de asambleas barriales (entre 38 y 40), en Marzo-Abril. Los
vecinos recurren a asambleas en lugares cercanos a su domicilio, para intercambiar ideas sobre sus
barrios, sus necesidades, y las posibles soluciones. Se eligen los delegados de cada área barrial, que se
denominan consejeros, y conforman los Consejos Participativos de Distrito.
2) Durante los meses siguientes los Consejos Participativos de Distrito se reúnen periódicamente para
trabajar sobre las cuestiones que quedaron registradas desde la primera ronda. Se va conformando la lista
de proyectos o propuestas de obras que se pondrán en consideración de todos los vecinos de distritos en
la segunda ronda.
3) En la segunda ronda se convocan a asambleas por distrito. Los Consejos Participativos de Distrito
presentan a los vecinos el producto de su trabajo, y se procede a elegir cuales de todos los proyectos
propuestos se va a insertar en el presupuesto del año siguiente.

IV. ¿Cuál es la estructura institucional del Presupuesto Participativo en la ciudad de Rosario?

Los Consejos Participativos de Distrito se van institucionalizando como un ámbito donde se analiza, se
discute y se formulan propuestas sobre el gobierno de la ciudad. Se incorporaron Áreas Barriales que son
subdivisiones de los distritos.
Al inicio de cada ciclo anual se le asigna a cada distrito un monto presupuestario predeterminado para dar
una prioridad a los proyectos más urgentes.

Plan Estratégico Rosario (PER) y Plan Estratégico Metropolitano (PEM)

I. ¿Cuáles son las características que debe asumir el Plan Estratégico de una ciudad?
El lento proceso de debilitamiento de los estados nacionales, ahora retirados de sus funciones productivas

66
sociales, produjo una crisis del propio concepto de lo público.
En este contexto, Rosario asumió la necesidad de plantear desafíos inéditos para la ciudad, basados en la
promoción de los derechos humanos y sociales. Se trataba de construir, desde la sociedad civil, una
ciudad en la que todos los ciudadanos y ciudadanas pudiesen apropiarse y gozar de los bienes públicos.
Así, la modernización del Estado y la participación ciudadana, la recuperación de los espacios comunes, la
inclusión social y el desarrollo cultural, la promoción de la actividad económica regional y la generación de
empleo, y la proyección internacional de la ciudad se constituyeron en líneas estratégicas de acción con un
único horizonte: lograr una sola ciudad para todos.
Ahora, para lograr una acción local eficaz es imprescindible perfeccionar desde la base la calidad de las
instituciones de gobierno. El gobierno local debe ser competente, tanto en su propia capacidad ejecutiva
para resolver los graves problemas que enfrentan las ciudades día a día, como en la habilidad de
reconocer y articular capacidades dentro del Estado y con la sociedad civil. El contexto que se forjo con la
Reforma del Estado demandaba otro tipo de planificación: una planificación más flexible, que pudiese
adaptarse con rapidez a un escenario que cambiaba en forma muy acelerada; una planificación abierta,
que permitiese incorporar nuevos cursos de acción durante el transcurso mismo de la ejecución del plan;
una planificación participativa, porque ya nadie podía imaginar un plan elaborado solamente por un equipo
técnico o político de una determinada administración.
A mediados de 1995, Rosario comenzó los primeros estudios hacia el Plan Estratégico para la ciudad y en
1996 se propusieron encarar una tarea novedosa: la definición de sus objetivos estratégicos,
consensuados entre actores públicos y privados.
En 1998 se presento el Plan Estratégico Rosario (PER), un ambicioso menú de proyectos que sintetizaban
las aspiraciones de la ciudad. En el diseño del plan se comprometieron instituciones públicas y privadas
representativas de los sectores empresariales, educativos, políticos, profesionales, sindicales, culturales,
deportivos, religiosos y sociales interesados en el futuro de la ciudad. Se estableció una visión: Rosario,
una ciudad con oportunidades de vida y de progreso para todos sus habitantes, sustentada en el trabajo y
la creación, que recupera el rio y se constituye en punto de integración y encuentro en el Mercosur.
En la etapa de gestión estratégica (1999-2003), las tareas centrales del Plan Estratégico apuntaron a
impulsar y motorizar los proyectos, monitorear el cumplimiento de plazos y objetivos, introducir ajustes,
correcciones o agregados de acuerdo a las modificaciones del contexto, y difundir extensamente el
contenido del plan.
Los resultados del PER pueden evaluarse en dos aspectos fundamentales: el proceso y el producto.
 Plan como Proceso: las capacidades adquiridas por la ciudad luego de atravesar la experiencia de la
planificación estratégica son:
 Capacidad de relación entre los actores, y como consecuencia, de complementariedad entre la
sociedad civil y el gobierno local.
 Capacidad de crear un consenso en torno al modelo futuro de ciudad.
 Capacidad de desarrollar un proceso de análisis y reflexión sobre el territorio.
 Capacidad de sostener y coordinar diversos ámbitos de participación ciudadana.
 Capacidad de generar proximidad de los ciudadanos a la red pública, mediante la posibilidad de
intervenir en las propuestas urbanas y en su desarrollo.
 Plan como Producto: Entre las prioridades establecidas por el Plan Estratégico de la ciudad se
encuentran:
 La Hidrovia Paraguay-Paraná
 El Puente Rosario-Victoria
 Autopista Rosario-Córdoba
 Nuevo Hospital de Emergencias “Dr. Clemente Álvarez”
 La Descentralización y Modernización del Municipio
 La autonomía municipal

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Plan Estratégico y Plan Urbano
En el proceso de planificación de la ciudad se planteo la necesidad de complementar ambos planes. La
función de un Plan Urbano es territorializar los proyectos, regulando los usos del suelo urbano, buscando
consenso entre los actores sobre la necesidad, factibilidad económica y social de los mismos.
La función de un Plan Estratégico es impulsar la ciudad y los proyectos económicos, sociales, culturales y
educativos para que pueda desarrollarse el modelo territorial.

II. ¿Cuáles fueron los logros del Plan Estratégico Rosario?

El proceso de planificación estratégica en Rosario permitió:

- La construcción de una visión de la ciudad o, lo que es lo mismo, un modelo de futuro posible y deseable
de la ciudad y de la región, consensuado por los actores locales.
- La identificación de temas críticos y orientaciones estratégicas de intervención.
- El desarrollo de los proyectos clave, emblemáticos o motorizadores del desarrollo económico, social y
cultural de la región.
- Un posicionamiento de la ciudad sobre el tipo de desarrollo económico, social y ambiental.
- La proyección de la ciudad en la región, el Mercosur y el mundo.

III. 1) ¿Qué objetivos persigue la conformación de Áreas Metropolitanas?

Muchas áreas urbanas han crecido de forma rápida sin coordinar adecuadamente la relación entre la
ciudad central y un conjunto de urbanizaciones vecinas que van configurando potentes áreas
metropolitanas. Rosario es el núcleo central de una trama urbana más compleja (70 u 80 kilómetros
alrededor de la ciudad), de escala metropolitana, que comparte con un conjunto de municipios y comunas
vecinas. Temas como el transporte, la disposición final de los residuos, incluso la posibilidad de abordar
cuestiones más generales, institucionales en el caso de la autonomía municipal, o de algunas
infraestructuras viales, no tienen solución razonable si son encarados desde las ópticas aisladas de cada
una de las ciudades por separado.
El desafío futuro en materia de planificación estratégica para Rosario es trascender la escala de una
ciudad e instalar la perspectiva de Región Metropolitana como la escala fundamental desde la cual pensar
no solamente la planificación, sino fundamentalmente las acciones, los proyectos, las iniciativas a encarar,
porque cada localidad tiene sus propios proyectos y sus propias aspiraciones. Se trata en definitiva de la
elaboración de un Plan Estratégico Metropolitano.
Objetivos:
 Cuestiones del desarrollo descentralizado: se apunta a generar solidaridad interurbana.
 Cuestiones ecológicas: repensar un nuevo sistema de transporte eficiente, socialmente justo y
ecológicamente más sustentable.
 Cuestiones culturales: se deberían ir diversificando los espacios de expresión.

2) Mencione problemáticas que requieren para su solución el abordaje de tal escala.

En las grandes ciudades se puede observar la merma de la calidad de vida de sus ciudadanos a partir del
empeoramiento de la prestación de los servicios básicos en las áreas de la salud, la educación, la
seguridad, transporte, el hábitat, etc. ante esta realidad se opone la conformación de áreas metropolitanas.

IV. 1) ¿Qué requisitos deberá cumplir la elaboración de un Plan Estratégico Metropolitano?

 Decisión política: es decir, voluntad de los principales actores políticos de la región de transformar en
conjunto la región Rosario.
 Un proceso profundo de reflexión y análisis: una tarea técnica que incorpore la participación de los
especialistas como sustento técnico para saber encontrar las mejores alternativas, para poder identificar

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aquellas oportunidades fundamentales para le región.
 Una metodología participativa que permita identificar las orientaciones estratégicas y concretar la
formulación del Plan.
2) ¿Con que limitaciones deberá enfrentarse?
Entre las limitaciones más importantes se cuentan:

La histórica fragmentación y superposición de jurisdicciones.

 La construcción de relaciones entre provincia y área metropolitana.
 Las tensiones entre municipios de muy diverso tamaño y signo político.
 La sospecha de imposiciones por parte de la ciudad central.

“Nuevos espacios territoriales”

¿Cuáles son los nuevos espacios territoriales conformados a partid de los procesos de
Globalización y Reforma
del Estado? Mencione ejemplos en los cuales estamos insertos como ciudad y provincia.
La globalización del sistema económico ha producido transformaciones en las economías nacionales
generando una reconfiguración espacial (proceso de regionalización). En lo que respecta a Santa Fe, en
1998 se reunieron los gobernadores de las provincias de Santa Fe y Córdoba y se llevo adelante la firma
del Tratado de la Región Centro, orientado a “alcanzar un desarrollo económico social entre dichas
provincias y con capacidad de establecer órganos ejecutores del tratado”.
Este nuevo escenario territorial, con una complejidad social y económica, tensionada por un desarrollo
desigual de las provincias firmantes, sumado a una tendencia a municipalizar el ámbito de las demandas
de los ciudadanos y a la conformación del Mercosur en el marco de integración regional, emisor de
políticas supranacionales, propone a la tradicional división territorial Estado Nación/Estado Provinciales, un
desafío para las relaciones entre la sociedad civil y los Estados Provinciales, ante la inserción de estos
nuevos espacios institucionales emergentes.
La Provincia de Santa Fe, luego de 1994, se articula en una estructura de cinco niveles normativos
distintos, constituidos a su vez de espacios (unidades territoriales) e idóneos para generar diferentes
ámbitos de pertenencias, y por lo tanto, con capacidad de establecer nuevas formas de relaciones entre la
sociedad civil y el Estado; totalmente distintas a las existentes en el anterior esquema Estado
Nación/Estados Provinciales, en la adjudicación de roles jurídicos y políticos. Los niveles son:
1) La unidad territorial Mercosur, conformada por el derecho comunitario, previsto en el Art 75 inciso 21.
Esta unidad es “imprevisible” ante la posible adhesión a otras entidades internacionales. Espacio
supranacional.
2) La unidad territorial del Estado Nación, debilitada por los cambios fruto de la reforma económica y la
descentralización de sus funciones hacia las provincias y los municipios. Sujeto, el Estado Nación, a un
fuerte condicionamiento jurídico externo, al darle a los tratados internacionales supremacía sobre las leyes
nacionales. Espacio nacional.
3) La unidad territorial de las regiones interprovinciales que se han hecho operativo en nuestro caso, entre
las provincias de Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos. Espacio subnacional.
4) La unidad territorial de las provincias propiamente dichas, que quedan ubicadas en un nuevo contexto
de relaciones políticas y sociales. Espacio provincial.
5) La unidad territorial de las áreas metropolitanas y de los municipios, que aparecen como los “mas
favorecidos”, al capitalizar entre sus funciones las heredadas por los procesos de descentralización y por
propia reivindicación de “lo local” como unidad territorial de mayor realización de las necesidades de los
ciudadanos. Áreas Metropolitanas; Asociación de Municipios; Área Gran Rosario.
La regionalización tiene que ver con un doble objetivo:
 Potenciar los beneficios y fortalezas que se tienen de manera agrupada.
 Resolver los problemas que se tienen en común.
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Región: es un tejido de relaciones sociales y económicas que se manifiestan en un espacio geográfico
determinado, que contiene problemas comunes y cuyas soluciones pueden surgir de acciones y
estrategias comunes.
Disciplinas que aborda el concepto de Región:
 1° Geográfica
 2° Económica
 3° Política

Hoy en día se pasa de un concepto de:

Región desde arriba: impuesta por el Estado por medio de leyes y decretos.
Región desde abajo: construcción a partir de problemas.
Desde el abordaje de la política ya no interesan solo los aspectos económicos y condicionamientos
naturales, sino que interesaban aspectos sociales-institucionales.

70
II. ¿Cuáles son las causas del regionalismo?
Introducción
Globalización: A partir de los años ’80 comienza a configurarse y a asentarse en el escenario internacional,
permeando a todas las unidades políticas y económicas, una serie de cambios que motivan a estas una
inminente, aunque no siempre contemporánea, respuesta para adaptarse a las nuevas condiciones, que le
permitan potenciar las ventajas que van apareciendo y contrarrestar los desafíos que traen aparejados.
Las tendencias globalizadoras fueron el resultado directo de los adelantos acontecidos en los campos de
las comunicaciones, la informática y las tecnologías. La económica, la política, la cultura y el individuo
mismo fueron los objetos receptores de las transformaciones sucedidas en un nuevo contexto de
globalización.
Los dos procesos primordiales que consideramos ejercen una actitud desafiante para el Estado-Nación
que ostentaba una autoridad hasta entonces incuestionable, se manifiestan como fuerzas “desde arriba” y
“desde abajo”, es decir a nivel supra y subestatal.
Desde arriba, los procesos de integración regional fueron el resultado directo de las nuevas condiciones
del contexto internacional que impelía a los Estados a lograr la especialización productiva y a aumentar su
competitividad para permanecer en los flujos de comercio internacional e insertarse al mismo tiempo
favorablemente en el nuevo mercado globalizado de reciente pero indeclinable gestación. Estados
condicionados a abrir sus económicas, con necesidad de desarrollar condiciones atractivas para atraer
inversiones y asimismo ampliar sus propios mercados fueron también creando los mecanismos para la
concreción de estos procesos.
Los efectos económicos de la globalización que repercuten en la mundialización de la
competencia, fuerzan a los distintos países a aumentar su competitividad mediante el desarrollo de
ventajas competitivas impulsando a estos
Estados a la integración, en pos de alcanzar mercados regionales que potencien sus ventajas y
reduzcan los costos que derivarían de un lanzamiento unilateral en esta exigente coyuntura
internacional.
Desde abajo, se le requiere al Estado una paulatina descentralización de atribuciones hacia niveles
regionales y locales.
Sin llegar a plantear la autonomización o el separatismo, al interior de todos los estados conviven zonas o
regiones que por cuestiones de índole estratégico-territorial, de naturaleza política, de fortaleza
económica, por la posesión de
facilidades para desenvolverse en el plano internacional, por las posibilidades de desarrollo endógeno, etc.
exigen del Estado central una creciente transferencia de atribuciones para su afirmación y du desarrollo
político institucional, económico, social, de infraestructura, cultural, etc. acorde a sus necesidades y
potencialidades.
Para A. Rojo Salgado “la región se caracteriza por una serie de elementos y peculiaridades (históricas,
culturales, geográficas, económicas, etc.) que le otorgan una personalidad diferenciada respecto de los
demás pueblos o comunidades diferenciada respecto de los demás pueblos o comunicadas territoriales.
La región se perfila como un espacio preciso, como un área homogénea, caracterizada por una
experiencia histórica que la singulariza y determina diferencias identificables para propios y extraños, por
un patrimonio cultural colectivo, por una estructura social y económica determinada, por una conciencia de
intereses comunes, etc.”

Este autor considera al regionalismo como un hecho consecuencia de una serie de circunstancias pero
destaca que sus causas principales tienen una naturaleza cultural, económica y política, destacando
como dignas de mención:
 El despertar de una conciencia nacionalista-regionalista que comporta reivindicaciones de
autogobierno, sobre la base de un idioma o cultura propia, o algún otro elemento diferenciador.
 Exigencias de programación y desarrollo económico y social de ciertas áreas con características
específicas.
 Crisis de autoridad y del poder concentrado del Estado, reflejado en la imposibilidad del Estado
asistencial de responder a las nuevas necesidades y en la incapacidad de racionalizar las muchas
71
funciones por él activadas. Esta situación provoca tensión y asfixia en el seno del Estado, bloqueando y
paralizando su funcionamiento (teoría de la sobrecarga).
 El impulso democratizador que exige mayores niveles de autonomía, libertad, protagonismo y
participación de las personas y los grupos, tanto sociales como territoriales.
 La difusión de ideas doctrinales favoreciendo la descentralización o incluso la desaparición del Estado
mismo (federalismo, anarquismo, marxismo, regionalismo, personalismo, provincionalismo, etc.)

¿Cuáles son las limitaciones de nuestra Constitución Provincial en relación

II
al marco jurídico-político para estos
I.
nuevos espacios?
El impulso primigenio de la conformación de la Región Centro surge del espíritu plasmado en la
Constitución Nacional luego de la reforma del año ’94. La misma, a través de su art. 124, contempla la
posibilidad de que las provincias puedan crear regiones para el desarrollo económico y social y concebir
órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines.
Explícitamente, el texto constitucional circunscribe las causas que pueden llevar a la formación de las
mismas, a los aspectos que hagan a su desarrollo económico y social, coherente con esto, autoriza la
creación de instituciones para el logro de tales objetivos. La CN exige a las provincias que den curso a un
proceso de integración la comunicación del mismo al Congreso Nacional.
Si nos referimos concretamente a las provincias que conforman la Región Centro, notamos que solo
Córdoba ha incluido en su Constitución la figura de la integración regional, lo que contrasta
flagrantemente con la inexistencia lisa y llana de cualquier alusión a esta materia tanto en la ya
añeja Constitución de la Provincia de Santa Fe que la desconoce, como en aquellas recientemente
reformada de Entre Ríos que no la ha incorporado.

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Conceptos útiles:

Público: se considera a todo lo que entraña las acciones colectivas de todos los miembros (pueblo) de una
sociedad, así como la propiedad patrimonial de todos sus integrantes.

Interés público: es el conjunto de aquellas necesidades y relaciones naturales y universales que se

identifican con el bien común de la sociedad entera, entendida como cuerpo social, y no tanto como el
interés del Estado en sí mismo.

También se lo usa para reflejar que la finalidad de las acciones del Estado, o de las instituciones del
Estado, ha de ser el bien común del pueblo.

Este concepto nace en la Revolución Francesa.

Servicio público: son todas aquellas actividades llevadas a cabo por los organismos estatales o bajo el
control y la regulación de éste, cuyo objetivo es satisfacer las necesidades de una colectividad. Son una
función del Estado. X ej agua, luz, gas, serv social, etc.

Bienes públicos: es aquel bien cuyo consumo es indivisible y que puede ser consumido por todos los
miembros de una comunidad sin excluir a ninguno. X ej. alumbrado púb, defensa nacional.

Espacio púb: es un espacio de propiedad (estatal), dominio y uso público. Es el lugar donde cualquier
persona tiene el derecho a circular en paz y armonía, donde el paso no puede ser restringido por criterios
de propiedad privada, y excepcionalmente por reserva gubernamental.

Políticas púb:: son proyectos/actividades que un Estado diseña y gestiona a través de un gobierno y una
administración púb con fines de satisfacer las necesidades de una sociedad.

Son las acciones de gobierno con objetivos de interés púb que surgen de decisiones sustentadas en un
proceso de diagnóstico y análisis de factibilidad, en donde participa la ciudadanía en la definición de
problemas y soluciones.

Sociedad: conjunto de personas que se relacionan entre si de acuerdo a unas determinadas reglas de
organización jurídica y que comparten una misma cultura o civilización en un espacio o tiempo
determinado.

Sociedad civil: es el espacio de vida social organizado que es voluntariamente autogenerado por
ciudadanos en forma independiente y autónoma del Estado, limitado por un orden legal. Involucra a
ciudadanos actuando colectivamente en una esfera pública para expresar sus intereses. No pertenece al
Estado.

Ciudadano: es un apersona considerada como miembro de un Estado, titular de derechos civiles y político,
y sometido a sus leyes.

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