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Nº 1408 - 1
19 de julio de 2019
ISSN 0717-1528
LIBERTAD Y DESARROLLO
PROYECTO DE LEY DE GLACIARES: ¿PROTECCIÓN O
CONSERVACIONISMO ABSOLUTO?
• Chile tiene más de 23 mil km2 de glaciares que lo sitúan dentro de los 10 países con mayor
masa glacial del mundo. También cuenta con las mayores reservas de cobre del mundo y es
el primer productor de este mineral.
• Una moción parlamentaria que fija un marco para la protección de glaciares fue remitida el
4 de julio a la Comisión de Minería y Energía del Senado para su estudio por un plazo de 30
días. El proyecto de ley prohíbe toda actividad económica en los glaciares, en el ambiente
periglaciar y en el permafrost, con efecto retroactivo.
• Todos los países del mundo -salvo Argentina- abordan la protección de glaciares a través de
la regulación de áreas protegidas y la evaluación de impactos ambientales. Este enfoque de
desarrollo sustentable es superior a la prohibición absoluta que plantea el proyecto de ley,
especialmente en un país como Chile que depende de la minería de alta montaña.
No cabe duda que somos un país privilegiado en recursos naturales. Chile está
dentro de los 10 países con mayor masa glacial del mundo, junto con Canadá,
Estados Unidos, China y Rusia, entre otros. Cuenta con una superficie de más de
23 mil km2 de glaciares, los cuales representan aproximadamente un 3,8% de la
superficie glaciar mundial (excluyendo la Antártica y Groenlandia) y un 77% de la
superficie glaciar del hemisferio sur. El cambio climático ha significado que la gran
mayoría de los glaciares en Chile y el mundo estén experimentando fuertes
retrocesos en las últimas décadas. Y se espera que esta tendencia continúe con el
aumento de las temperaturas atmosféricas y la disminución de las precipitaciones
que se proyecta a futuro. Otra amenaza para la preservación de los glaciares,
aunque de menor magnitud, es el efecto de la contaminación del carbono negro y
del polvo, proveniente de la naturaleza y también de la intervención humana, que
al oscurecer la superficie del glaciar disminuye la reflexión de los rayos del sol
(efecto albedo) y hace que el glaciar se caliente y se derrita más rápido.
Chile también tiene una abundante riqueza en recursos minerales. Nuestro país es
el primer productor de cobre del mundo (28% del total mundial) y también cuenta
con las mayores reservas de este mineral (20,5%). Somos el primer productor de
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nitratos naturales, yodo y renio del mundo. Ocupamos el segundo lugar en cuanto
a molibdeno y litio, y el cuarto lugar como productor de plata. La minería es uno
de los sectores económicos más importantes de Chile con el 9,8% del PIB y el 53%
del total de las exportaciones del país en 2018i. De acuerdo a la memoria anual de
la Corporación Nacional del Cobre (Codelco), la empresa minera estatal aportó
US$ 1.798 millones al Fisco en el año 2018ii. Estos recursos, junto a los aportes de
la minería privada en pago de impuestos y otros tributos, contribuyen a financiar
servicios públicos como educación y salud para la población más vulnerable.
Existe consenso sobre la importancia de proteger los glaciares debido a que
proveen servicios ambientales (son reservas de agua dulce, reguladores climáticos
y reguladores del ciclo hidrológico) y valores de uso turístico. Sin embargo, existen
visiones opuestas sobre cuáles son los instrumentos más adecuados para lograr
ese objetivo y cuánto es el costo en términos de sacrificio en bienestar y calidad de
vida que es aceptable imponer a la población. Algunos activistas ambientalistas
defienden el conservacionismo absoluto en que se prohíbe a priori toda actividad
en todas las áreas cercanas a todos los glaciares sin importar su tamaño o
contribución hídrica. Una visión diferente es la que provee el enfoque del
desarrollo sustentable, que consiste en encontrar el equilibrio que permita
conciliar la protección de los activos ambientales con el desarrollo de la actividad
productiva para que puedan convivir ambas en beneficio del interés general.
MOCIÓN PARLAMENTARIA: ENFOQUE DE CONSERVACIÓN ABSOLUTA
Se está tramitando una moción parlamentaria de los senadores Girardi, Órdenes y
Allende que fija un marco para la protección de glaciares (Boletín 11.876-12), en la
Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado. Esta moción fue
aprobada en general y, luego, con fecha 4 de julio de 2019 fue remitida a la
Comisión de Minería y Energía para su estudio por un plazo de 30 días.
El proyecto de ley (PDL) se centra básicamente en prohibir toda actividad
económica en los glaciares, en el ambiente periglaciar y en el permafrost o suelo
helado, ya sea que tenga o no hielo. Establece que los glaciares son bienes
nacionales de uso público, inapropiables y excluidos del uso o aprovechamiento
industrial. Sanciona la afección dolosa o culpable de glaciares con presidio menor
en su grado mínimo a máximo y con multa de 100 a 1.000 UTM. El proyecto,
además, establece una norma transitoria que afecta retroactivamente las
actividades que ya están operando cerca de glaciares. Estas disposiciones ameritan
ser analizadas desde el punto de vista constitucional, no solo por su efecto
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retroactivo afectando proyectos en ejecución, sino y por, sobre todo, por prohibir
una actividad económica más allá o fuera de los casos previstos en el artículo 19 N°
21 de la Constitución. Las actividades económicas pueden regularse por ley,
cuando ello sea necesario, pero nunca prohibirse, salvo que fueran contrarias a la
moral, al orden público o a la seguridad nacional, que no es el caso de las
actividades relativas a los glaciares.
El proyecto de ley tiene problemas conceptuales y legales. Pone en riesgo las
“reglas del juego” en materia de certeza jurídica para la inversión, al paralizar los
proyectos en curso a la espera de permisos no requeridos al inicio del proyecto y
que, de aprobarse la moción parlamentaria, no se podrían otorgar. Excluye toda
actividad productiva en el permafrost y ambiente periglaciar de alta montaña, no
solo minera sino también caminos internacionales hacia Argentina, incluyendo
túneles y otras obras necesarias para lograr conectividad, así como desarrollos
geotérmicos, hidroeléctricos y otros. El proyecto también limita actividades no
dañinas para los glaciares e impone exigencias de procesos medioambientales que
recargan el aparato administrativo.
Salvo algunas modificaciones, la moción parlamentaria que se está tramitando en
el Senado es un extracto copiado de la ley argentina. Cabe destacar que Argentina
es el único país del mundo que tiene una ley de protección de glaciaresiii. El
Congreso de la Nación Argentina aprobó con un voto favorable muy ajustado la
Ley 26.639 que se promulgó en octubre de 2010. Más de US$ 20 mil millones
quedaron congelados por casi una década esperando una resolución del caso y
recién el mes pasado la Corte Suprema Argentina falló defendiendo la
constitucionalidad de la Ley de Glaciares. Antes de “importar” esta ley argentina,
hay que entender que el contexto de ese país es distinto al chileno. La superficie
glaciar argentina de 8,484 km2 es equivalente a un tercio de la chilena y la
importancia de la minería es mucho menor. En 2018 las exportaciones mineras
argentinas fueron de menos de US$ 4 mil millones mientras que las chilenas
fueron más de US$ 40 mil millones.
CONSERVACIÓN DE GLACIARES EN EL MUNDO: ENFOQUE DE ÁREAS PROTEGIDAS
En la mayoría de países más desarrollados y de mayor conciencia ambiental que
Chile - Canadá, Estados Unidos, y los países de Europaiv- la protección de glaciares
se aborda a través de la regulación sobre áreas protegidas. Fuera de dichas áreas
se permiten actividades cerca o incluso sobre los glaciares dependiendo de un
análisis caso a caso, es decir, se adopta el enfoque del desarrollo sustentable.
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En Chile existen 24.114 glaciares que suman una superficie glaciar de 23.641 km 2
de acuerdo a la Unidad de Glaciología y Nieves de la Dirección General de Aguas
encargada de catastrar el Inventario Público de Glaciares. El Cuadro N° 1 muestra
que el 43,8% de los glaciares y el 83,5% de la superficie glaciar ya se encuentran
protegidos bajo el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado
(SNASPE). Y todo el resto cuenta con protección a través del Sistema de Evaluación
de Impacto Ambiental (SEIA), como se analizará más adelante.
EL 83,5% DE LA SUPERFICIE GLACIAR EN CHILE ESTÁ EN ÁREAS PROTEGIDAS
Cuadro N° 1: Número y superficie de glaciares en Chile y en áreas protegidas SNASPE
Número de Superficie % de % de
Número Superficie glaciares glaciar bajo glaciares Superficie de
de glaciar bajo SNASPE bajo glaciares bajo
Región glaciares (km2) SNASPE (km2) SNASPE SNASPE
Arica y
Parinacota 327 30,4 144 17,1 44,0% 56,2%
Tarapacá 91 6,4 13 0,8 14,3% 13,0%
Antofagasta 139 7,2 7 0,9 5,0% 12,6%
Atacama 749 87,9 0 0 0,0% 0,0%
Coquimbo 836 48,3 0 0 0,0% 0,0%
Valparaíso 715 135,8 0 0 0,0% 0,0%
Metropolitana 999 388,3 4 1,8 0,4% 0,5%
O´Higgins 683 292,3 42 30,6 6,1% 10,5%
Maule 218 38,2 0 0 0,0% 0,0%
Biobío 194 39,8 62 18,9 32,0% 47,5%
Araucanía 140 64,5 133 63,3 95,0% 98,2%
Los Ríos 50 36,8 34 35,5 68,0% 96,6%
Los Lagos 3.225 928,9 831 391,8 25,8% 42,2%
Aysén 8.943 10214,7 3915 8411,7 43,8% 82,3%
Magallanes 6.805 11321,9 5368 10760,1 78,9% 95,0%
TOTAL 24.114 23.641,4 10.553 19.732,5 43,8% 83,5%
Fuente: Segovia (2015) Glaciares en el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas por
el Estado.
Este cuadro también muestra la distribución regional del número y superficie de
glaciares en áreas protegidas. Como era de esperar por las características
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geográficas del país, los glaciares en áreas protegidas se concentran en el sur. Allí
se encuentran los glaciares que constituyen las grandes reservas de agua dulce,
con Campos de Hielo Norte y Sur en las regiones de Aysén y Magallanes.
En la región centro-norte del país existen pocos glaciares en áreas protegidas. Ello
hace sentido por al menos dos principales motivos. Primero, en esa región
abundan los denominados “glaciares rocosos”v. A diferencia de los glaciares
blancos del sur (que son los que la mayoría de las personas imaginan cuando
piensan en un glaciar), los glaciares rocosos tienen una contribución hídrica mucho
menor, la que en muchos casos puede llegar a ser casi insignificante (1% del agua
de la cuenca o el equivalente a 1 día de consumo de agua en la cuenca). Asimismo,
a diferencia de los glaciares blancos, el valor paisajístico y de atractivo turístico de
los glaciares rocosos es cuestionable. De hecho, personas sin un ojo entrenado
pueden estar sobre uno de ellos y ni siquiera darse cuenta. Todo lo anterior no
significa que se deban desproteger los glaciares rocosos, sino que son argumentos
que indican que la protección de estos glaciares a través de áreas protegidas
puede no ser el instrumento más adecuado en algunos casos dado que las
realidades pueden ser diferentes dependiendo del tipo y tamaño del glaciar y de
las condiciones locales.
Asimismo, en el norte es donde hay traslape geográfico de cercanía de glaciares
con terrenos de alto potencial minero. El mes pasado en sesión de sala del Senado
el ministro de Minería, Baldo Prokurica, mencionó que si se aprueba el PDL como
está, con el artículo transitorio que establece la retroactividad, se afectarían las
actividades de Andina (Codelco), Pelambres (Antofagasta Minerals), Teniente, Los
Bronces (Anglo American), entre otros, no necesariamente porque dichas faenas
se realicen sobre glaciares sino porque la prohibición incluye una definición amplia
del ambiente periglaciar. Como primera consecuencia directa del proyecto de ley
de glaciares, la producción de cobre caería 22,5% y se perderían 35 mil empleos
directos y 90 mil indirectos.
Cabe destacar que la minería está haciendo esfuerzos por evitar o reducir los
impactos ambientales. Tecnologías y estudios recientes permiten realizar traslados
de glaciares hacia sectores donde persistirán más tiempo, o incluso la generación
de nuevos glaciares artificiales. Como se ve, se trata de temas técnicos que deben
ser consultados a quienes puedan responder con criterio científico, como son los
glaciólogos. Si en las proposiciones legislativas va a predominar un
conservacionismo absoluto de criterio emocional y político, el resultado no será el
que más convenga al interés nacional.
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INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL EN CHILE
La institucionalidad ambiental chilena cuenta con modernos instrumentos de
gestión ambiental. En el año 1994 se publicó la Ley Nº 19.300 sobre las Bases
Generales del Medioambiente. En el año 2010 se aprobó la Ley Nº 20.417 que creó
el Ministerio de Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental y la
Superintendencia de Medio Ambiente. Junto con ello también se crearon los
Tribunales Ambientales. Por último, se encuentra en trámite el proyecto de ley
que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP). Un principio
fundamental que ha imperado en la institucionalidad medioambiental ha sido la
no restricción a priori para el desarrollo productivo, es decir, se ha permitido
evaluar la conveniencia de realizar actividades productivas en cualquier área,
incluso aquellas de carácter protegido, en la medida que el proyecto hubiere
aprobado los procesos de evaluación de impacto ambiental.
Los glaciares se encuentran protegidos en la Ley de Bases del Medio Ambiente en
la medida que toda intervención en ellos está sometida al SEIA. En particular, se
requiere un estudio de impacto ambiental (EIA) si un proyecto se localiza en o
próximo a un glaciar, lo cual es más exigente que una declaración de impacto
ambiental. Esta normativa legal es perfectible (en algunos aspectos como, por
ejemplo, habría que definir glaciar, para diferenciar también bajo el mismo
régimen legal a los glaciares de rocas y los casquetes de hielo), pero es el
instrumento de gestión ambiental que corresponde dentro de la legislación
ambiental.
REFLEXIONES FINALES
Chile será sede de la COP25 a fines de este año. Ello es una oportunidad para
posicionarse a nivel internacional como un ejemplo de protección medioambiental
responsable y consistente con el desarrollo sustentable. Es de esperar que el
apremio por mostrar avances en materia ambiental durante la COP 25 no lleve a
los parlamentarios a aprobar una ley que podría convertir a Chile en un mal
ejemplo debido a las consecuencias nefastas que tiene el prohibicionismo a priori y
absoluto. Luego de años de avance y esfuerzos transversales, Chile cuenta con una
institucionalidad ambiental que, si bien siempre puede ser perfectible, es la
adecuada para hacer un buen manejo y gestión de la protección ambiental.
Lo que el país necesita es mejores leyes y no más leyes paralelas que debiliten la
institucionalidad existente para proteger el medio ambiente.
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i
Ministro de Minería 2019, http://cuentapublica.minmineria.cl/doctos/PPT_Cuenta_Publica_2018_WEB.pdf.
ii
Codelco, Memoria Anual 2018.
iii
En Kirguistán se intentó aprobar una ley de protección de glaciares en 2014, pero el Presidente no la firmó.
iv
Con excepción de Italia y de cuatro de los estados dentro de Austria que han establecido algún tipo de
regulación directa en que se prohíben las actividades que impliquen una afectación a los glaciares.
v
Glaciar rocoso se puede definir como un glaciar con más del 90% de su superficie cubierta por detritos
rocosos al final de la temporada de verano, con forma de lengua lobulada, compuesto en su interior de
detritos rocosos congelados con un cemento intersticial de hielo, o con uno o más lentes de hielo, o con un
masivo núcleo de hielo.
