DESARROLLO EN LAS AMÉRICAS

Mejor gasto para

mejores vidas
Cómo América Latina y el Caribe puede
hacer más con menos

Capítulo 7

Editado por
Alejandro Izquierdo,
Carola Pessino
y Guillermo Vuletin
Mejor gasto para
mejores vidas
Cómo América Latina y el Caribe puede
hacer más con menos

Este capítulo es parte del próximo informe insignia

del BID sobre el gasto público. Suscríbete para ser
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 7
El gasto inteligente en
seguridad ciudadana:
más allá del crimen y el
castigo

Históricamente, el debate sobre seguridad ciudadana tiende a oscilar entre

dos polos: por un lado, “mano dura” contra la delincuencia y, por otro, el
enfoque social de las “causas estructurales de los delitos”. En América
Latina y el Caribe, la presión ciudadana para lograr resultados rápidos y la
cobertura mediática de delitos de alto perfil ha llevado a numerosos gobier-
nos a adoptar una línea dura e inclinarse por la primera opción. Una policía
más rígida y militarizada, condenas más largas y el aumento de los encar-
celamientos son ejemplos de esta visión punitiva del delito. Según esta
perspectiva, cuanto mayores sean la represión y el castigo, más disminuirán
los delitos. En el lado contrario se sitúan los que sostienen que el foco debe
centrarse en cambiar las causas estructurales que generan la delincuencia
y la violencia. Programas gubernamentales deberían reducir las manifesta-
ciones de la desigualdad y la exclusión social que favorecen la delincuencia
y la violencia, a saber, la deserción escolar, la desintegración familiar, la
precariedad urbana y el desempleo juvenil, entre otros. Afortunadamente,
una tercera vía combina aquellos elementos preventivos y punitivos cuyo
impacto en los delitos está respaldado por evidencia científica. Este enfo-
que, que en el mundo anglosajón se conoce como smart-on-crime (Waller,
2014), está permeando lenta pero decididamente las ideas y la práctica en
la región.
En este capítulo se sostiene que antes de gastar más la región tiene
que aprender a gastar mejor. Y, para ello, debe invertir más en políticas ali-
neadas con esta tercera vía. La disponibilidad de recursos no parece ser el
principal problema. En la última década, la región ha aumentado significati-
vamente su gasto en seguridad y justicia. Sin embargo, los resultados no se
corresponden con ese mayor esfuerzo fiscal. La buena noticia es que existen
2 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

numerosas oportunidades para mejorar los resultados con los mismos recur-
sos. En este capítulo se muestra que los niveles de eficiencia policial, por
ejemplo, varían mucho entre las organizaciones de un mismo país, así como
entre los distintos países. Esas son oportunidades para aumentar los servi-
cios policiales con el mismo nivel de recursos. Un segundo paso es tomar
decisiones más inteligentes sobre cómo invertir los recursos existentes. Esto
supone un cambio de paradigma que enfatice los programas focalizados,
preventivos y basados en evidencia de impacto. Para implementar estas
reformas se requieren portavoces influyentes, capaces de articular argu-
mentos sólidos a favor de un gasto más inteligente en seguridad.
Hay pocos servicios públicos en la región como el de seguridad ciu-
dadana, donde las preocupaciones de la ciudadanía sobre la política de
seguridad son tan grandes, y al mismo tiempo la información sobre la asig-
nación y eficacia del gasto es tan opaca y escasa. Este capítulo contribuye
a reducir esta brecha de conocimiento, presentando el primer análisis que
existe sobre la calidad del gasto público en seguridad para toda la región.1

La lucha contra el crimen: una prioridad regional

América Latina y el Caribe es la región más violenta del mundo. Tiene el

9% de la población, pero el 33% de los homicidios del mundo. Su tasa de
homicidios (24 cada 100.000 habitantes en 2015) es cuatro veces la media
mundial (gráfico 7.1). De las 50 ciudades más violentas del mundo, 43 están
en la región (CCCSPJP, 2018). Son casi 140.000 vidas que se pierden cada
año, distribuidas de manera muy desigual. Si bien Centroamérica y el Caribe
ostentan las tasas más altas dentro de la región, solo tres países de América
del Sur concentran el 63% de los casos (Brasil, con el 41%; Venezuela, con el
13% y Colombia, con el 9%) (gráfico 7.2A). Otros países de América del Sur,
como Argentina, Chile, Paraguay y Perú, tienen bajas tasas de homicidios,
pero tasas muy altas de delitos contra la propiedad (robos y hurtos), lo que
se traduce en elevadas tasas de victimización general (gráfico 7.2B). Uno
de cada cinco latinoamericanos ha sido víctima de un robo en el último año
y cinco de cada 10 robos incluyeron violencia.
Los costos de los delitos para el bienestar de la región son muy ele-
vados, y se estiman en un 3,5% del producto interno bruto (PIB) (gráfico
7.3). Por lo tanto, no sorprende que la seguridad se haya convertido en la
principal preocupación de los latinoamericanos desde 2010 (gráfico 7.4).

1
Los pocos estudios que existen sobre el gasto público en seguridad en América
Latina y el Caribe se centran en una subregión como Centroamérica (Pino, 2011) o
profundizan el análisis solo en un país (Banco Mundial, 2012).
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 3

Gráfico 7.1  Tasa de homicidios intencionales (media) por región, 2003–15

A. América Latina y el Caribe B. América del Norte
30 30
100.000 habitantes

100.000 habitantes
Muertes por cada

Muertes por cada

20 20

10 10

0 0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
C. Asia D. Europa
30 30
100.000 habitantes

100.000 habitantes
Muertes por cada

20 Muertes por cada 20

10 10

0 0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
E. Oceanía F. África
30 30
100.000 habitantes

100.000 habitantes
Muertes por cada

Muertes por cada

20 20

10 10

0 0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

Fuente: Elaboración propia con datos de las Estadísticas Internacionales de Homicidios de la Oficina de
las Naciones Unidas sobre la Droga y el Delito (UNODC).
Nota: Los datos incluyen a países con conflictos armados.

El perfil de gasto de la región

La región lleva a cabo un importante esfuerzo fiscal en el sector de segu-

ridad: dedica el 5,4% de su gasto total, casi el doble que los países de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE),
que dedica un 3,3% (gráfico 7.5). En términos del PIB, este gasto repre-
senta el 1,6% para América Latina y el Caribe y el 1,5% para la OCDE. Sin
embargo, la mediana del gasto per cápita según la paridad del poder
adquisitivo (PPA) en la OCDE (US$532) duplica la mediana de América
Latina y el Caribe (US$218), a pesar de tener problemas mucho menos gra-
ves con la delincuencia.
 Porcentaje Muertes por cada 100.000 habitantes

0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
0
20
40
60
80
100
120
St. Kitts y Nevis, 2016
Antigua y Barbuda, 2016 Chile, 2014

B. Victimización
Jamaica, 2014 Argentina, 2015
Grenada, 2016
Guyana, 2016 Perú, 2015
Barbados, 2014 Ecuador, 2014
San Vicente y Granadinas, 2016
A. Homicidios intencionales

Suriname, 2014 Uruguay, 2015

Bahamas, 2014 Paraguay, 2015
Trinidad y Tobago, 2014
Dominica, 2016 Suriname, 2015
4 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

Santa Lucía, 2016 Barbados, 2015

Belice, 2014 Panamá, 2015
Haití, 2014
Panamá, 2017 Costa Rica, 2015
Nicaragua, 2016 México, 2015
Honduras, 2016
Mediana de la muestra
16,9

21,6
Mediana de la muestra
Costa Rica, 2014 Rep. Dominicana, 2014
Haití, 2016
Chile, 2017 Guyana, 2015
El Salvador, 2017 Colombia, 2015
Uruguay, 2016
Paraguay, 2017 Brasil, 2015
Guatemala, 2016 Trinidad y Tobago, 2015
Brasil, 2017 Guatemala, 2014
Colombia, 2017
Argentina, 2016 Belice, 2014
Rep. Dominicana, 2017 Jamaica, 2015
Bolivia, 2016
Ecuador, 2017 Venezuela, 2015

(base de datos, mayo de 2017) y del Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP).
Perú, 2016 Honduras, 2015
México, 2017
Venezuela, 2017 El Salvador, 2015
Gráfico 7.2  Homicidios intencionales y victimización en América Latina y el Caribe

Fuente: Elaboración propia a partir de de las Estadísticas Internacionales de Homicidios de UNODC

 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 5

Gráfico 7.3  Costos de la delincuencia en América Latina y el Caribepor

subregión, 2014
5
4
Porcentaje del PIB

3
2
1
0
América Latina Cono Sur Región Andina El Caribe Centroamérica
y el Caribe
Costos sociales Costos privados Gasto público
Fuente: Jaitman y Torre (2017).

Gráfico 7.4  Principal preocupación ciudadana en América Latina y el Caribe, 2014

35
30
25
Porcentaje

20
15
10
5
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2015 2016
Delito y seguridad Desempleo Problemas económicos
pública y financieros
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de Latinobarómetro.

Los países de América Latina y el Caribe destinan la mayor parte de

su gasto en seguridad a la policía (63,4%), seguido de la justicia penal
(22,3%) y las prisiones (8,7%). 2 En dólares según PPA, esto representa
unos US$74.000 millones en policía, US$26.000 millones en justicia,
US$10.000 millones en prisiones, y US$6.500 millones en otros elementos
relacionados con la seguridad. En comparación con los países de la OCDE,
la región invierte proporcionalmente más en justicia y menos en prisiones
y otros rubros (particularmente investigación y desarrollo) (gráfico 7.6).

2
El clasificador del Fondo Monetario Internacional (FMI) para la función de orden y
seguridad pública, incluye como subfunciones: policía, justicia y prisiones. Dado que
el gasto en justicia comprende no solo el ámbito penal sino también el laboral, el
comercial y otros, se calculó que el 30% del gasto en justicia corresponde al fuero
penal, de acuerdo con las estimaciones de la literatura (Jaitman y Torre, 2017).)
6 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

Porcentaje
9

0
Nicaragua
Haití
Rep. Dominicana
Honduras

Gasto per cápita en países de América Latina y el Caribe (eje izq.)

Guatemala
México
Perú
Paraguay
Colombia
Mediana muestra
América Latina y el Caribe
Costa Rica
Ecuador

Gasto como porcentaje del PIB (eje der.)

Gráfico 7.5  Gasto en seguridad pública en países de América Latina y el Caribe y de la OCDE, 2014

Brasil
Chile
Uruguay

Fuente: Elaboración propia a partir de fuentes oficiales, OCDESTAT y el Panorama Económico Mundial (WEO) del FMI.
Barbados
Eslovenia
Letonia
Jamaica
Lituania
Dinamarca
Hungría
Israel
Rep. Checa
Finlandia
Bahamas
Grecia
Polonia
Japón
Gasto per cápita en países de la OCDE (eje izq.)
Gasto como porcentaje del gasto total (eje der.)

Estonia
Argentina
Portugal
Austria
Mediana muestra OCDE
Suecia
Eslovaquia
Italia
España
Trinidad y Tobago
Islandia
Alemania
Francia
Irlanda
Noruega
Reino Unido
Bélgica
Países Bajos
Luxemburgo
900

800

700

600

500

400

300

200

100

Dólares internacionales corrientes

ajustados según PPA
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 7

Gráfico 7.6  Perfil de gasto en América Latina y el Caribe y la OCDE, 2014

100 5,6
Porcentaje del gasto total

8,7 22,2
en seguridad pública

80
22,3 9,9
60 6,1

40
63,4 61,7
20
0
América Latina y el Caribe OCDE

Servicios de policía Tribunales Prisiones Otros gastos

Fuente: Elaboración propia a partir de fuentes oficiales y OCDESTAT.

Existe una heterogeneidad significativa en los perfiles de gasto de los

países, tanto en América Latina y el Caribe como en la OCDE (gráfico 7.7).
Al comparar el perfil de cada país con respecto al “promedio” de la mues-
tra, se observa que países como Argentina y Jamaica concentran más su
gasto en la policía, mientras que Brasil y Republica Dominicana lo focali-
zan más en la justicia.
Al analizar el peso de cada tipo de gasto en el total y su relación con
el PIB per cápita, se observa que cuanto más desarrollado es un país,

Gráfico 7.7  Perfiles de gasto, por país, 2014

100
Porcentaje del gasto total

80
en seguridad pública

60

40

20

0
Jamaica
Bahamas
Argentina
Trinidad y Tobago
España
Grecia
Perú
Italia
Hungría
Uruguay
Paraguay
Irlanda
Israel
Polonia
Bélgica
Reino Unido
Colombia
Letonia
Francia
Portugal
Barbados
Brasil
Chile
Guatemala
Ecuador
Luxemburgo
Nicaragua
Dinamarca
Haití
Austria
Alemania
Eslovenia
Rep. Checa
Honduras
Suecia
Japón
Noruega
Islandia
Estonia
Países Bajos
Rep. Dominicana
Finlandia
Eslovaquia
Lituania
México

Servicios de policía Tribunales Prisiones Otros gastos

Fuente: Elaboración propia a partir de fuentes oficiales y OCDESTAT.

Nota: Argentina refleja la estructura del gasto a nivel nacional. Para México, se recoge el gasto federal.
8 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

mayor parece ser la proporción de lo que gasta en prisiones (y en otros

rubros), en comparación con la policía y la justicia (gráfico 7.8). Esto puede
deberse en parte al hecho de que en países de ingreso per cápita más

Gráfico 7.8  Perfil de gasto y PIB per cápita según PPA, 2014

A. Gasto en policía
90
JAM
BHS
80
total en seguridad pública

ARG
TTO
Porcentaje del gasto

PER GRC
70 PRY COL URY HUN ESP ITA IRL
BRB LVA POL ISR BEL
NIC GTM PRT GBR FRA
DNK LUX
60 ECU BRA
CHL
SVN CZE DEU AUT
HTI
HND SWE NOR
EST JPN ISL
50 DOM NLD
FIN
SVK
40
LTU
MEX
30
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000
PIB per cápita en dólares de EE.UU. según PPA
B. Gasto en el sistema judicial
45
DOM
40
total en seguridad pública

35
Porcentaje del gasto

30 BRA
25 NIC PRY MEX

20
HND GTM
15 COL ARG
CHL SVN
10 ECU PER POL ISR GBR DEUAUT
HUN GRC
URY CZE TTO SWE IRL LUX
ITA FIN
5 HTI LTU
LVA PRT
SVK ESPFRABELISLDNK
NLD NOR
JAM BRB BHS EST JPN
0
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000
PIB per cápita en dólares de EE.UU. según PPA
C. Gasto en prisiones
35 BRB
30
total en seguridad pública
Porcentaje del gasto

25 CHL
DNK NLD
20 URY TTO SWE
MEX ISR
15 BHS NOR
JAM POL ITA
COL LVA LTUCZE GBR AUT LUX
10 HTI
NIC ARG FRA
HUNESTSVK ESP FIN BEL
HND PER GTM BRA PRT ISL DEU IRL
SVN
5 PRY DOM
GRC
JPN
ECU
0
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000
PIB per cápita en dólares de EE.UU. según PPA
D. Otros gastos (continúa en la página siguiente)
50
LTU
SVK
d pública

40 JPN
l gasto

FIN
EST ISL
HTI
 15 BHS NOR

Porcentaj
total en seg
POL JAM ITA
LVA LTUCZECOL GBR AUT LUX
10 HTI NIC ARG HUN SVK ESPFRA
EST FIN BEL
HND PERGTM BRA PRT ISL DEU IRL
SVN
5
EL GASTO INTELIGENTE
PRY DOM
EN
GRCSEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 9
JPN
ECU
0
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000
Gráfico 7.8  Perfil de gasto y PIB per cápita según PPA, 2014 (continuación)
PIB per cápita en dólares de EE.UU. según PPA
D. Otros gastos
50
LTU
SVK
total en seguridad pública

40 JPN
Porcentaje del gasto

FIN
EST ISL
30 HTI
CZE
ECU DEU NOR
PRT NLD
MEX FRA AUT
HND SVN
20 LVA BEL LUX
GTM PER GBR SWE IRL
HUN GRC DNK
ITA
10 NIC
COL
URY
POL ESP
DOM ISR
PRY BRA CHL
JAM BRB ARG BHS TTO
0
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000
PIB per cápita en dólares de EE.UU. según PPA

Fuente: Elaboración propia a partir de estadísticas oficiales, OCDESTAT y WEO del FMI.
Nota: Argentina refleja la estructura del gasto a nivel nacional. Para México, se recoge el gasto federal.

bajo, las tasas de delincuencia tienden a ser más altas; por lo tanto, se tiene
que priorizar el gasto en policía por encima de otros gastos.
Por otro lado, es posible que los países desarrollados gasten más en
prisiones porque están más sometidos a la presión ciudadana para garanti-
zar los derechos básicos de las personas privadas de libertad: por ejemplo,
menores tasas de hacinamiento. De hecho, existe una correlación nega-
tiva entre la proporción del gasto en prisiones y la tasa de hacinamiento,
así como entre el gasto público por preso y la tasa de hacinamiento, que
parece respaldar esta hipótesis (gráficos 7.9A y 7.9B).
La mayor parte del gasto —entre un 50% y un 80%— se invierte en
personal, y principalmente en policía. La mediana del gasto en personal
en América Latina y el Caribe es 10 puntos porcentuales más alta que
la de la OCDE (80% contra 70%, grafico 7.10). En la muestra disponible,
Chile y Perú son los países que menos gastan, y Paraguay y Uruguay los
que más gastan en personal. En todos los países, menos Chile, el gasto
en personal representa una proporción mayor del presupuesto de los
sectores de policía y justicia que del presupuesto del sector penitencia-
rio (gráfico 7.11).
Tomando un grupo de 10 países con datos para 2008 y 2015, se
observa un aumento del 34% en su gasto per cápita, de US$196 a US$262
per cápita (gráfico 7.12A). Algunos países más que duplicaron su gasto,
como Costa Rica (126%) y Paraguay (115%), mientras que otros presenta-
ron incrementos menores, como Brasil (19%), Honduras (20%) y República
Dominicana (34%) (gráfico 7.12B).
10 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

Gráfico 7.9  Superpoblación y porcentaje de gasto en prisiones

A. Gasto en prisiones
500
HTI
Nivel de ocupación carcelaria

400
(porcentaje)

300 GTM

PER
200 PRY
DOM
HND BHS
COL
NIC HUN
BRA PRT BEL FRA ITA MEX URY DNK CHL
CZE LUX
100 ECU
GRC FINARG SVK JAM
ESPAUT NOR
SWE BRB
SVN DEU ISL ISR TTO NLD
JPN ESTLVA LTU POL
TTO
0
0 5 10 15 20 25 30 35
Porcentaje del gasto total en seguridad pública
B. Gasto por persona privada de la libertad
500
HTI
Nivel de ocupación carcelaria

400
GTM
(porcentaje)

300
PER
200 DOM PRY BHS
BRA
HND COLHUN FRA BEL ITA
NIC CHL
URY CZEPRTARG LUX NOR ISL
100 ECULTU
MEX
JAM GRC SVKSVN AUT FIN
POL ESP
ESTISR TTO
DNK SWE
TTO DEU NLD
LVA BRB JPN
0
0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000
Dólares internacionales corrientes ajustados por PPA

Fuente: Elaboración propia a partir de fuentes oficiales, OCDESTAT y World Prison Brief.
Nota: Argentina refleja la estructura del gasto a nivel nacional. Para México, se recoge el gasto federal.
Ambos gráficos han sido elaborados utilizando los últimos datos disponibles por país provenientes del
World Prison Brief a septiembre de 2017.

El gasto per cápita en seguridad varía significativamente entre los países.

En 2015 Argentina gastaba US$583 per cápita, contra US$312 de Uruguay,
US$313 de Brasil, US$70 de Honduras y US$32 de Nicaragua (gráfico 7.13).
Si bien todos los países aumentaron su gasto per cápita en seguri-
dad, los factores que influyeron en este incremento varían. El crecimiento
de la economía (barra verde claro en el gráfico 7.14) desempeñó un rol
importante en todos los países. La expansión del gasto público total (barra
naranja) fue positiva en ocho países, particularmente en Argentina (36%),
Paraguay (49%) y México (52%). El peso del gasto en seguridad como
parte del gasto total (barra azul) aumentó en siete países, particularmente
en Costa Rica (32%) y Argentina (20%), mientras que registró una caída en
dos: Brasil (–13,9%) y Nicaragua (–12,7%) (gráfico 7.14).
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 11

Gráfico 7.10  Porcentaje de los salarios en el gasto público en seguridad

100
total en seguridad pública

80
Porcentaje del gasto

60

40

20

0
Mediana muestra
América Latina y el Caribe
Paraguay, 2015
Uruguay, 2015
Hungría, 2009
Argentina, 2015
Brasil, 2015

Portugal, 2009
España, 2009
Ecuador, 2015
Italia, 2009
Luxemburgo, 2009
Rep. Checa, 2009
Austria, 2009
Irlanda, 2009
Mediana muestra OCDE
Estonia, 2009
Alemania, 2009
Eslovenia, 2009
Chile, 2015
Finlandia, 2009
Noruega, 2009
Dinamarca, 2009
Reino Unido, 2009
Perú, 2015
Países de la OCDE Países de América Latina y el Caribe

Fuente: Elaboración propia a partir de fuentes oficiales y OCDESTAT.

Nota: América Latina y el Caribe, 2015; OCDE, 2009; para México se considera el gasto a nivel federal.

Gráfico 7.11  Porcentaje de los salarios por subsector, 2015

100
total en personal por subsector

80
Porcentaje del gasto

60

40

20

0
Argentina Brasil Chile Ecuador México Perú Paraguay Uruguay
Seguridad pública Servicios de policía Justicia Prisiones

Fuente: Elaboración propia a partir de estadísticas oficiales.

Nota: Para México, se considera el gasto a nivel federal.

Si bien todos los subsectores aumentaron su gasto durante este

período, la mayor suba en términos absolutos tuvo lugar en policía, seguido
de prisiones (gráfico 7.15A). En términos relativos, el mayor incremento ha
sido en prisiones (169%), mientras que el gasto en justicia penal es el que
12 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

Gráfico 7.12  Gasto en orden público y seguridad 2008–15

A. Gasto acumulado
280 5
Evolución del gasto total anual por
subsector (países seleccionados)

260
4

Porcentaje
240
3
220
2
200

180 1
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Gasto per cápita Gasto como porcentaje Gasto como porcentaje
(eje izq.) del PIB (eje der.) del gasto total (eje der.)

B. Gasto real, índice base 2008

240

200
Índice 2008 = 100

160

120

80
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Argentina Brasil Chile Costa Rica Rep. Dominicana
Honduras México Nicaragua Paraguay Uruguay

Fuente: Elaboración propia a partir de estadísticas oficiales y WEO del FMI.

menos creció tanto en términos absolutos como relativos (gráfico 7.15B).

En relación con el destino de los gastos, en los tres países donde se pudo
calcular su evolución para 2011–15, no se observan grandes cambios en la
relación entre personal, operaciones e inversión.

¿Mayor gasto garantiza más seguridad?

A simple vista, existe escasa relación entre el aumento del gasto y los resul-
tados de seguridad en la región (gráficos 7.16 y 7.17). Entre los países que
subieron su gasto por encima de la media entre 2010 y 2012, algunos mejo-
raron sus indicadores de seguridad por encima de la media entre 2012
y 2014 (cuadrante inferior derecho), mientras que otros los empeoraron
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 13

Gráfico 7.13  Gasto per cápita en seguridad pública (dólares de EE.UU. según PPA)

600
583
500
Gasto per cápita en dólares
de EE.UU. según PPA

400
313 312 307
300
229
200 184
97 81
100 70
32
0
Argentina

Brasil

Uruguay

Chile

Costa Rica

Paraguay

México

Rep.
Dominicana

Honduras

Nicaragua
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: Análisis propio.

Nota: El orden de los países se estableció en base al cambio en el gasto per cápita, 2015.

Gráfico 7.14  Descomposición factorial, 2008 y 2015

60 124 125
105
100
40 86 87
Variación porcentual

67 75 Variación porcentual
66
20
42 50
35
0 25
14 12

–20 0
Costa Rica

Argentina

Chile

Paraguay

México

Uruguay

Rep.
Dominicana

Honduras

Nicaragua

Brasil

Gasto en seguridad como Gasto público como PIB per cápita ajustado Variación del
porcentaje del gasto total porcentaje del PIB según PPA gasto per cápita

Fuente: Elaboración propia a partir de estadísticas oficiales y WEO del FMI.

(cuadrante superior derecho). Además, mientras que se observa una rela-

ción negativa entre los cambios en victimización y los cambios en el gasto
per cápita en seguridad, en el caso de los homicidios se observa lo contra-
rio. El reto metodológico consiste en lograr superar la relación endógena
14 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

Gráfico 7.15  Gasto acumulado según principales sectores (países seleccionados)

2008–15
A. Gasto total anual en millones de dólares según PPA
80.000
Millones de dólares según PPA

70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

B. Gasto total anual por subsector, índice base 2008

300

250
Índice 2008 = 100

200

150

100

50
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Servicios de policía Tribunales Prisiones

Fuente: Elaboración propia a partir de estadísticas oficiales.

Nota: Basado en datos de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay y
Uruguay.

que existe naturalmente entre estas variables: ¿el aumento del gasto lleva
a reducir los delitos, o el incremento de los delitos lleva a subir el gasto?
Un estudio más detallado de Brasil arroja luz sobre esta cuestión y
sugiere que, al menos para este país, el aumento del gasto en seguridad
puede mejorar significativamente la seguridad ciudadana. 3 Un aumento
de R$ 10 en el gasto anual estatal en servicios policiales per cápita en

3
Gomes (2018) recurre a un instrumento inspirado en Bartik para atender la endo-
geneidad, utilizando datos de 26 estados brasileños entre 2002 y 2014. El trabajo
se basa en el crecimiento nacional promedio del gasto en seguridad para producir
una medida del gasto público estatal en seguridad que no está relacionada con la
tasa estatal de homicidios. Luego analiza cómo este gasto afecta a los homicidios
a nivel estatal.
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 15

Gráfico 7.16  Incremento estandarizado del gasto per cápita y tasa de población
victimizada
2
DOM
de la victimización 2012 y 2014

NIC
Incremento estandarizado

ARG
1

BRA MEX URY ECU

0 HND
COL PRY
CHL
–1
GTM
CRI
–2
–3 –2 –1 0 1 2 3
Incremento estandarizado del gasto 2010–12

Fuente: Elaboración propia sobre la base de estadísticas oficiales y de las Estadísticas Internacionales
de Homicidios de UNODC.
Nota: Para estandarizar se utilizó: (Dif- mean(Dif))/sd(Dif), siendo Dif = Diferencia entre dos períodos.
Arroja un incremento estandarizado que puede interpretarse en desviaciones estándar de la media. Si
un país tiene un valor de 2 en la sección de gasto, es porque en el período se observó un incremento dos
desviaciones estándar mayor que la media observada durante el período.

Gráfico 7.17  Incremento estandarizado del gasto per cápita y tasa de homicidios
3
Incremento estandarizado de la
tasa de homicidios 2012–14

2
CRI
1 BRA CHL
URY
GTM PRY
0 COL
DOM MEX ECU

–1
–2
HND
–3
–3 –2 –1 0 1 2 3
Aumento estandarizado del gasto 2010–12

Fuente: Elaboración propia sobre la base de estadísticas oficiales y de las Estadísticas Internacionales
de Homicidios de UNODC.
Nota: Para estandarizar se utilizó: (Dif- mean(Dif))/sd(Dif), siendo Dif = Diferencia entre dos períodos.
Arroja un incremento estandarizado que puede interpretarse en desviaciones estándar de la media. Si
un país tiene un valor de 2 en la sección de gasto, es porque en el período se observó un incremento dos
desviaciones estándar mayor que la media observada durante el período.

Brasil se asocia con una reducción del 0,6% en el número de homicidios

por cada 100.000 habitantes. Con un gasto promedio en seguridad de
R$ 196 per cápita y una tasa promedio de homicidios de 29, se estima que
un aumento del 1% en el gasto en seguridad puede reducir en cerca del
0,4% los homicidios en Brasil. Esta es una buena noticia porque deja un
16 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

margen para medidas de política sectorial con el fin de mejorar el impacto

a medida que aumente la eficiencia del gasto en el sector.
La evidencia analizada sugiere que es necesario gastar más y mejor
en seguridad ciudadana. La magnitud del problema de seguridad en
la región, los bajos niveles de inversión per cápita (comparados con
la OCDE), y la elasticidad probable de los delitos en relación con cier-
tos insumos (como el número de policías) sugieren que el aumento del
gasto público en seguridad en la región puede tener resultados positivos.
Sin embargo, la heterogeneidad en la relación entre gasto y seguridad
que se observa en la región sugiere que, antes de subir el gasto, hay
que analizar cómo lograr mayor eficiencia y efectividad a través de un
mejor gasto.

¿Cómo obtener más por el mismo dinero?

Cuanto mayor sea el nivel de eficiencia de las instituciones de seguri-

dad, mayor será el ahorro de recursos y, por lo tanto, menor el gasto
que se necesita para mejorar la seguridad en la región. ¿Cómo puede el
gobierno aumentar la eficiencia de los servicios de seguridad, mejorando
su calidad? Un primer paso es medir la eficiencia de los servicios de
seguridad ciudadana de cada país con respecto al país que tiene mejo-
res resultados con el mismo nivel de insumos. La metodología de análisis
envolvente de datos (DEA, por sus siglas en inglés, Data Envelopment
Analysis) calcula el nivel de eficiencia de un país (o región, estado, muni-
cipio) y su distancia a la frontera de eficiencia, que está determinada
por las unidades más eficientes. En esta sección se presenta el primer
análisis de frontera de eficiencia que existe para los servicios policiales
de América Latina y el Caribe. Se eligieron los servicios policiales por-
que son los que concentran la mayor parte del gasto total en seguridad.
El análisis DEA se aplicó globalmente, comparando los países de Amé-
rica Latina y el Caribe y el mundo (y posteriormente también se aplicó
a nivel subnacional).

La eficiencia policial a nivel global y regional

La eficiencia se puede alcanzar por dos caminos: haciendo lo mismo con

menos recursos, o haciendo más con los mismos recursos. Con la primera
opción se consiguen los mismos niveles de seguridad (igual cantidad de
delitos violentos y contra la propiedad) con menos insumos (menor canti-
dad de efectivos policiales o de patrulleros). La segunda opción, en cuyo
análisis se centra este capítulo, permite a los países maximizar el producto
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 17

con la misma cantidad de insumos.4 Al comparar las policías de América

Latina y el Caribe con las del resto del mundo, se obtiene un promedio de
eficiencia relativa del 70% (gráfico 7.18). Esto quiere decir que si se lleva el
promedio de la eficiencia a niveles de frontera, la prevención del delito en
la región se podría mejorar en un 30%.
La eficiencia de la policía está correlacionada positivamente con los
niveles de ingreso per cápita (grafico 7.19). Los países con ingresos per
cápita más altos tienden a tener una capacidad institucional superior, lo
cual se refleja en mayores niveles de eficiencia en el uso y la asignación de
recursos (Acemoglu, Johnson y Robinson, 2005). Los resultados desta-
can la gran heterogeneidad de la región: países con niveles de ingreso per
cápita relativamente elevados, como Trinidad y Tobago, Bahamas o Bar-
bados, tienen niveles de eficiencia bajos en comparación con países con
niveles de ingreso similares, como Brasil, México o Argentina. Asimismo, la
eficiencia está vinculada con indicadores de capacidad institucional, tales
como la efectividad gubernamental y el índice del Estado de Derecho,
lo cual indica que la mayor eficiencia suele ir acompañada de una mejor
capacidad institucional (gráfico 7.20).

El contexto influye en la eficiencia

Las policías de la región no actúan de forma aislada, sino que interactúan

de manera constante con factores socioeconómicos, demográficos e ins-
titucionales del contexto en el que operan. Ciertos factores relacionados
con la criminalidad y la violencia, como la pobreza, la desigualdad eco-
nómica, la tasa de desempleo, la proporción de jóvenes en la población o
la rápida urbanización, están más allá del control de la policía y, por con-
siguiente, pueden influir en su desempeño. Por lo tanto, es fundamental
tener en cuenta estos factores cuando se mide la eficiencia, dado que se
están comparando países cuyos policías poseen capacidades muy dispa-
res y cuyas realidades socioeconómicas, demográficas e institucionales
también son muy distintas.
Después de corregir por factores exógenos, las diferencias entre los
grados de eficiencia de los países cambian y permiten hacer una compa-
ración más realista de su desempeño. El gráfico 7.21 exhibe la distribución
de los países de América Latina y el Caribe en la muestra global, con los

4
Se utilizaron como insumo los policías en cada país y como producto el recíproco de
los delitos violentos y contra la propiedad registrados. Al tomar el valor recíproco de
los delitos violentos y contra la propiedad se estaría capturando implícitamente el
nivel de seguridad producido.
18 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

Estados Unidos

Notas: Las barras verticales corresponden a los países de América Latina y el Caribe; la línea de color punteada denota la mediana de la muestra cuando se establece un orden
Brasil
Alemania
Francia
Italia
Rusia
México
Países Bajos
Canadá
Australia
Japón
Argentina
India
España
Suecia
Bélgica
Corea
Chile
Turquía
Polonia
Dinamarca
Colombia
Austria
Israel
Ucrania
Suiza
Rep. Checa
Nueva Zelanda
Zimbabwe
Portugal
Grecia
Hungría
Perú
Kazajistán
Finlandia
Noruega
Marruecos
Belarus
Argelia
Uruguay
Ecuador
Irlanda
Rumania
Bulgaria
Tailandia
Sri Lanka
Costa Rica
Uganda
Honduras
Serbia
Paraguay
Filipinas
Nigeria
Eslovaquia
Nicaragua
Swazilandia
Eslovenia
Líbano
Botswana
Croacia
Gráfico 7.18  Índice de eficiencia del gasto público a nivel global

por nivel de eficiencia. El gráfico corresponde al valor medio del período 2004–14.

Jordania
Lituania
Rep. Dominicana
Kenia
Fuente: Elaboración propia sobre la base de estadísticas oficiales y UNODC.

Panamá
Letonia
Georgia
Sierra Leona
Bolivia
Guatemala
Estonia
El Salvador
Barein
Mongolia
Moldavia
Singapur
Bosnia-Herzegovina
Cabo Verde
Bangladesh
Lesotho
Guyana
Mauricio
Trinidad y Tobago
Jamaica
Luxemburgo
Malta
Bahamas
Ruanda
Islandia
Chipre
Maldivas
Barbados
Burundi
Albania
Azerbaiyán
Granada
Belice
Bermuda
Nepal
Montenegro
Brunei
Qatar
Bután
Guinea
Liechtenstein
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4

Índice de eficiencia
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 19

Gráfico 7.19  Eficiencia técnica y PIB per cápita

100
BRA
Índice de eficiencia técnica

90 MEX
ARG
CHL
80 PER COL
HND ECU URY
70 BOL CRI
NIC PRYDOM PAN
GTM JAM TTO
60 SLV BRB
50
40
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000
Dólares constantes de 2011 según PPA
Países de América Latina y el Caribe Resto del mundo

Fuente: Elaboración propia sobre la base de estadísticas oficiales, UNODC e Indicadores del Desarrollo
Mundial del Banco Mundial.
Notas: Las cifras de la variable de eficiencia técnica corresponden al valor medio en el período 2004–14,
mientras que las cifras del PIB per cápita están representadas para el mismo año.

puntajes ajustados por factores exógenos. Así, por ejemplo, países como
Barbados y Jamaica, que mostraban niveles de eficiencia más bajos en el
análisis anterior, ascienden notablemente en el ranking de eficiencia cuando
se considera la situación socioeconómica más difícil que enfrentan en rela-
ción con sus pares de la región. Ocurre lo contrario en Costa Rica, que
obtiene un lugar más bajo en la clasificación cuando se toman en cuenta
sus mejores niveles socioeconómicos. Un aspecto clave es que, si bien la
mayoría de los países de la región se encuentra por debajo de la mediana
de eficiencia, existe una fuerte heterogeneidad. Independientemente de la
medida de eficiencia utilizada, algunos países de la región, en particular los
de América del Sur, tienen niveles de eficiencia superiores a la media glo-
bal. Sin embargo, todavía hay un margen considerable para mejoras.

El valor del nivel subnacional

La eficiencia policial se puede medir de manera más precisa cuando se

comparan unidades de un mismo país (a nivel subnacional) que cuando se
compara entre países. Las diferencias institucionales, organizacionales y
culturales que existen entre los países son más fáciles de medir y de con-
trolar. Además, el análisis de un país también contribuye a aclarar cuán
adecuadamente se asignan los recursos policiales, y cuál es su eficiencia,
en las distintas regiones de un país.
20 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

Gráfico 7.20  Índice de eficiencia técnica, Estado de Derecho y efectividad del

gobierno

A. Índice del Estado de Derecho

100
Brasil
Índice de eficiencia técnica

90 México
Argentina Chile
80 Perú Colombia
Uruguay
Honduras
Ecuador Costa Rica
70 Paraguay Nicaragua Jamaica
Guatemala Panamá
Bolivia Rep. Dominicana
60 El Salvador Trinidad y Tobago
Barbados
50
40
–2 –1 0 1 2
Índice del Estado de Derecho

B. Índice de efectividad del gobierno

100
Brasil
México
Índice de eficiencia técnica

90
Argentina Chile
80 Perú Colombia
Honduras Uruguay

70 Paraguay Bolivia Ecuador Panamá Costa Rica

Rep. Dominicana Jamaica
Nicaragua
60 Guatemala El Salvador Trinidad y Tobago
Barbados
50
40
–1,2 –0,6 0,0 0,6 1,2 1,8 2,4
Índice de efectividad del gobierno

Países de América Latina y el Caribe Resto del mundo

Fuente: Elaboración propia sobre la base de estadísticas oficiales, UNODC e Indicadores del Desarrollo
Mundial del Banco Mundial.
Notas: Las cifras de eficiencia técnica corresponden al valor medio en el período 2004–14, mientras
que las cifras de Estado de Derecho y efectividad del gobierno están representadas para el mismo año.

En esta sección se presentan resultados sobre la eficiencia subna-

cional en cinco países. 5 El gráfico 7.22 presenta abundante información
sobre las grandes diferencias en la eficiencia de la policía en diferen-
tes departamentos o provincias en todos los países. Las diferencias de

5
Los productos que se miden varían según el país: en Guatemala, Honduras, Nica-
ragua y México es el porcentaje de delitos esclarecidos, y en Ecuador es total de
delitos prevenidos. Los insumos que se miden abarcan el total de efectivos policiales
y vehículos para todos los estudios, y en Perú y México también se utilizan variables
sobre tecnología (computadoras, tablets, teléfonos, etc.). Véanse Alda (2016, 2017)
y Banco Mundial (2014).
EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 21

Lituania

Notas: Las barras verticales corresponden a los países de América Latina y el Caribe; la línea de color punteada denota la mediana de la muestra cuando se establece un orden
Trinidad y Tobago
Letonia
Estonia
Ucrania
Rumania
Polonia
Bielorrusia
Moldavia
Eslovaquia
Eslovenia
Bulgaria
Alemania
Rusia
Mauricio
Rep. Checa
Uruguay
Corea
Finlandia
Croacia
Austria
Barbados
Hungría
Georgia
Nueva Zelanda
Dinamarca
Francia

Fuente: Elaboración propia sobre la base de estadísticas oficiales, UNODC e indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial.
Kazajistán
Filipinas
Estados Unidos
Zimbabwe
Sri Lanka
Grecia
Suecia
Jamaica
Argentina
Suiza
Chile
Italia
El Salvador
Bélgica
Nicaragua
Brasil
Japón
Gráfico 7.21  Índice de eficiencia del gasto público ajustado por factores externos

Islandia
Portugal
Chipre
Canadá
Bosnia-Herzegovina
Noruega
Colombia
Países Bajos
México
Perú
Australia
Ecuador
Irlanda
por nivel de eficiencia. El gráfico corresponde al valor medio del período 2004–14.

Swazilandia
España
Azerbaiyán
Panamá
Malta
Bahamas
Turquía
Belice
Brunei
Albania
Luxemburgo
Bolivia
Cabo Verde
Israel
Marruecos
Paraguay
Botswana
Líbano
Guatemala
Costa Rica
Argelia
Honduras
Jordania
Mongolia
India
Tailandia
Sierra Leona
Rep. Dominicana
Bután
Guinea
Bangladesh
Uganda
Nigeria
Barein
Kenia
Burundi
Lesotho
Ruanda
Maldivas
Singapur
Qatar
Nepal
0,80
0,75
0,70
0,65
0,60
0,55
0,50

Índice de eficiencia
22 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

colores en los gráficos, que van de lo más oscuro (la mayor eficiencia) a lo
más claro (la menor eficiencia) sugiere que existen varios “países” distin-
tos conviviendo dentro de un mismo país. Es importante recordar que en
estos casos la eficiencia se mide al interior de un país, por lo cual es pro-
bable que hasta la división más eficiente podría mejorar si se la compara a
nivel internacional. Aun así, en todos los países analizados, los organismos
policiales a nivel departamental podrían aumentar de manera significa-
tiva sus puntajes de eficiencia manteniendo el mismo nivel de insumos
policiales con una mejor gestión. Acercar los estados o provincias de cada
país a la frontera aumentaría la eficiencia de la policía un 66% en Ecuador,

Gráfico 7.22  Mapas DEA con orientación hacia el producto,

países seleccionados
A. Honduras: DEA por provincia, 2011 B. Guatemala: DEA por departamento, 2011

C. Nicaragua: DEA por departamento, 2011 D. Ecuador: DEA por provincia, 2014

(continúa en la página siguiente)

 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 23

Gráfico 7.22  Mapas DEA con orientación hacia el producto,

países seleccionados (continuación)
E. México: DEA por estado, 2014

Fuentes: Elaboración propia sobre la base de Alda (2013) para los paneles A y C; Alda (2014) para los
paneles B y E; Alda (2017) para el panel D.

un 62% en Honduras, un 40% en Guatemala, un 32% en Nicaragua y un

30% en México.6

Organización y eficiencia policial

En una región con escasa información sobre el tema, México representa

una rara oportunidad para analizar el efecto de los tipos de organización
policial en la eficiencia, utilizando información de las policías municipa-
les (Alda, 2017). En la mitad de los municipios se observa una reducción
de la eficiencia debido a la influencia de factores organizacionales
externos e internos. Después de controlar por factores socioeconómi-
cos y demográficos, el peso de la organización policial sigue teniendo
un impacto en la eficiencia, aunque menor que el impacto de factores
externos.
En México, la estructura organizacional de las policías municipales
afecta de dos maneras la provisión de seguridad. Cuanto mayor es la com-
plejidad organizacional, menor es la eficiencia. Concretamente, cuanto
mayores son la diferenciación funcional (mayor número de departamen-
tos o unidades técnicas) y la diferenciación espacial (más estaciones en

6
Estos estudios no son estrictamente comparables entre ellos.
24 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

el territorio) menor es la eficiencia. Por lo tanto, parecería que una exce-

siva fragmentación funcional y territorial pone en entredicho la eficiencia.
Al contrario, cuanto mayor es el control organizacional, más aumenta el
nivel de eficiencia. En particular, cuanto mayor es la centralización en la
toma de decisiones y cuanto más formales son las reglas y directrices
organizativas que existen, más crece la eficiencia. Estos resultados pro-
porcionan interesantes enseñanzas tanto para México como para otros
países de la región.

Recompensar la eficiencia con recursos

En promedio, la eficiencia policial de la región no está demasiado peor a

nivel agregado que la de los países más desarrollados. Sin embargo, hay
margen considerable para acercarse a la frontera de eficiencia en el plano
regional, nacional y subnacional. Por consiguiente, los recursos deberían
reasignarse teniendo en cuenta criterios de eficiencia. A nivel nacional,
los mecanismos para adjudicar los recursos a los gobiernos subnacionales
presentan una oportunidad. Numerosos países de la región no tienen una
fórmula para determinar dónde y cómo asignar los recursos de manera
más eficiente. O si la tienen, no la aplican bien. La adopción de un presu-
puesto basado en el desempeño que incluya métricas de mejoras en la
eficiencia contribuiría a promover un mejor desempeño y una asignación
más eficiente de los recursos, premiando a aquellos municipios o provin-
cias que logren una mejor utilización de recursos.

Un gasto preventivo, focalizado y basado en la evidencia

Por cada dólar adicional del que un gobierno dispone para proteger a sus
ciudadanos, se enfrenta a una decisión crucial: ¿cuál es el mejor uso que
puede dar a esos recursos para resguardar tanto la integridad física de sus
habitantes como la propiedad de sus bienes? ¿Contratar más policías para
aumentar la vigilancia, subir sus salarios para que estén más motivados,
equipar laboratorios forenses para capturar a más delincuentes? ¿Invertir
en programas sociales para reducir la probabilidad de que los jóvenes se
inicien en actividades delictivas, o construir más cárceles para alojar más
cantidad de delincuentes y por más tiempo? La lista es larga. Afortunada-
mente, la literatura académica en seguridad ciudadana coincide en tres
grandes principios para orientar el gasto en seguridad: preventivo en lugar
de reactivo y punitivo, focalizado en lugar de disperso, y basado en evi-
dencia científica de impacto, y preferentemente de costo-efectividad, en
lugar de basado en la intuición.
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 25

La prevención es la mejor solución

Prevenir que se cometa un delito no solo evita el sufrimiento ocasionado

por las pérdidas personales y materiales, sino que también resulta más
barato que reaccionar ante los delitos consumados y sus consecuencias.
Esto es de sentido común. Cuando se comete un delito, el Estado activa
cuatro grandes funciones en las que tendrá que gastar recursos públicos:
i) policías para perseguir y aprehender al infractor; ii) servicios de justi-
cia para investigar y juzgarlo; iii) el sistema de sanciones para aplicarle
una sanción y promover su rehabilitación; y iv) servicios de reparación del
daño para las víctimas. Si se suman esos gastos y se comparan con el
costo de prevenir que el delito ocurra, las conclusiones serán muy favo-
rables a la prevención, y lo serán todavía más si se consideran los costos
privados y sociales de ese delito y los costos de los delitos prevenidos en
el futuro. Por ejemplo, los programas de tutoría intensiva para adolescen-
tes en riesgo, como “Becoming a Man” en la ciudad de Chicago, lograron
una reducción del 44% en los arrestos por delitos violentos (además de
mejoras educativas) (Heller et al., 2015). La evaluación de costo-beneficio
arrojó un beneficio de casi US$8 por cada dólar invertido (WSIPP, 2017a).
¿Cuánto se gasta actualmente en prevención? No existe una definición
consensuada de prevención ni sistemas para registrar dicho gasto. Una
forma de medirlo consiste en incluir solo aquellos programas entre cuyos
objetivos se especifica la prevención de la delincuencia y/o la violencia.
Medido de esta manera, el gasto en prevención puede representar el 3% del
gasto en seguridad y justicia, como en El Salvador en 2011 (gráfico 7.23), o
un 10%, como fue el promedio anual en Chile entre 2012 y 2015 (Fundación
Paz Ciudadana y BID, 2017).

Gráfico 7.23  Asignación presupuestaria en seguridad ciudadana en El Salvador,

2011
300 43,8%
Millones de dólares

200 31,3%
corrientes

15,3%
100
6,9%
3,0%
0
Prevención Policía Investigación Proceso Supervisión de los
criminal judicial servicios judiciales
y cargos y juicio penitenciarios
y rehabilitación

Fuente: Banco Mundial (2012).

26 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

Para capturar de modo más preciso el gasto en prevención, esta defini-

ción debería incluir no solo los programas de prevención social (como en El
Salvador y Chile) sino también los de prevención policial (como la vigilan-
cia policial en puntos calientes) y judicial (como los servicios de conciliación
o mediación). Lamentablemente, los sistemas de registro de las cuentas
públicas no suelen estar preparados para realizar estas mediciones.
Una definición ampliada del gasto en prevención debería también
incluir programas que, aunque no tengan la prevención entre sus objetivos
explícitos, prometan ayudar a reducir la delincuencia en el país. Los pro-
gramas especiales (Heckman et al., 2010), incluidos los que se enfocan en
la educación de la primera infancia, la orientación parental y la retención
escolar, y que incluyen transferencias condicionadas, entre otros, pueden
tener importantes efectos en la prevención de la delincuencia si están bien
diseñados. Se estima que los retornos privados y sociales de la educación
en términos de su impacto en la disminución de la delincuencia superan el
20% (Busso et al., 2017).7

Focalización en territorios, personas y comportamientos de alto

riesgo

La segunda métrica importante para evaluar la calidad en la asignación

del gasto en seguridad tiene que ver con la focalización. Los delitos se
concentran de forma desproporcionada en un pequeño número de luga-
res, de personas y de comportamientos de alto riesgo (Abt, 2016). Cuanto
más focalizado sea el gasto de seguridad y justicia en estos tres ámbitos,
mayor será su impacto.

• Lugares: se estima que el 50% de los delitos se concentran en el

5% o 6% de los segmentos de calles en las ciudades de Estados
Unidos y Europa (Weisburd, 2015), y entre el 3% y el 7,5% en las
ciudades de América Latina (Jaitman y Aizenman, 2016).
• Personas: cerca del 10% de la población es responsable del 66% de
los delitos (Martínez et al., 2017). En Boston, el 1% de los jóvenes de
entre 15 y 24 años fue responsable del 50% de los disparos que se
hicieron en la ciudad (Braga y Winship, 2015). En Montevideo, una
encuesta de la población adolescente escolarizada reveló que el
2% es responsable del 70% de los incidentes violentos reportados

7
Berlinski y Schady (2015) también evaluaron programas de estimulación precoz
en Jamaica, que tuvieron como resultado una menor participación en actividades
delictivas.
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 27

por la muestra (Traitenberg y Eisner, 2014). Al centrarse en los

delincuentes frecuentes, se puede prevenir un mayor número de
delitos con menos recursos.
• Comportamientos: portar un arma de fuego, particularmente si es
ilegal; consumo excesivo de alcohol, por su relación con el riesgo
de violencia; y asociación con grupos de personas o pandillas que
infringen la ley, lo cual incrementa la probabilidad de cometer deli-
tos (OMS, 2010a).

Una revisión sistemática de los estudios sobre la concentración espa-

cial y delictiva de infractores y víctimas muestra un patrón consistente,
aunque el grado varía en función de si se incluyen o excluyen unidades de
análisis donde no hubo delitos (gráfico 7.24).

Gráfico 7.24  Resultados de estudios sobre concentración delictiva

A. Incluidas unidades con cero delitos

100

80
Porcentaje de delitos

60

40

20

0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Porcentaje acumulado de lugar, infractor y víctima

B. Excluidas unidades con cero delitos

100

80
Porcentaje de delitos

60

40

20

0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Porcentaje acumulado de lugar, infractor y víctima
Lugar Infractor Víctima

Fuente: Eck et al. (2017).

28 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

Medir el grado de focalización del gasto en seguridad es complejo.

Para aproximarse a una respuesta, el Banco Interamericano de Desarro-
llo llevó a cabo una encuesta en seis países con el objeto de medir el
grado de focalización de los programas de seguridad y de justicia penal
(cuadro 7.1). De acuerdo con la encuesta, menos de la mitad de estos
programas está enfocada en comportamientos antisociales o delictivos
(100 programas, que corresponden al 38% de los programas). Además, la
focalización es mucho menos habitual cuando se trata de lugares de alto
riesgo (12,5%).
Los métodos analíticos y los enfoques programáticos para la focaliza-
ción existen; el desafío consiste en adoptarlos. Por ejemplo, en el ámbito
policial la vigilancia de puntos calientes se aplica desde hace décadas en
todo el mundo como una manera de centrarse en lugares de alto riesgo,
pero en la región se empezó a aplicar recién hace muy poco. Las inter-
venciones focalizadas requieren incorporar los conocimientos científicos
y el análisis criminal en la toma de decisiones de manera sistemática y
sostenida con el fin de reducir la discrecionalidad. El control externo, la
rendición de cuentas y un liderazgo político fuerte son condiciones que
favorecen la adopción de políticas focalizadas y orientadas a resulta-
dos. El modelo de COMPSTAT de Nueva York y sus adaptaciones en ocho
estados de Brasil son un buen ejemplo de la relevancia y los desafíos del
liderazgo sostenido (Behn, 2014). Un liderazgo efectivo requiere capaci-
dades institucionales (buenos sistemas de información, procesos de toma
de decisiones basados en análisis, conocimiento de intervenciones que
han funcionado, etc.) que demoran tiempo en construirse. La región tiene
una oportunidad para avanzar hacia políticas de seguridad respaldadas
por datos y evidencia científica. Para ello requiere un cambio cultural que

Cuadro 7.1  Focalización en los programas de seguridad ciudadana, países

seleccionados
Se estima focalización en: Sin suficiente
Estado/ Total Lugares de Personas en Conductas de información sobre
país programas riesgo riesgo riesgo focalización
Chile 72 8 13 41 10
Ceará/Brasil 54 7 6 22 19
Ecuador 17 3 9 5 0
Guatemala 51 9 21 21 0
Paraguay 11 0 8 2 1
Uruguay 59 6 44 9 0
Total 264 33 101 100 30
Fuente: Cálculos de los autores sobre la base de BID y Grupo Precisa (2018).
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 29

genere las condiciones y capacidades propias de un paradigma de seguri-

dad ciudadana más moderno.

Evidencia científica en lugar de intuición

La tercera y última métrica para evaluar la calidad en la asignación del

gasto tiene que ver con el uso de prácticas y programas basados en la
evidencia de su impacto y un análisis de costo-beneficio. Existe una base
de evidencia científica robusta sobre intervenciones costo-efectivas para
prevenir la delincuencia y la violencia, sobre todo en países desarrolla-
dos. Entre los repositorios en línea de evidencia más destacados se incluye
Blueprints for Violence Prevention de la Universidad de Colorado, Cri-
meSolutions del Instituto Nacional de Justicia del Gobierno de Estados
Unidos, What Works on Crime Reduction del Colllege of Policing del Reino
Unido, Campbell Collaborations, etc. Con el fin de hacer esta información
más accesible para los gobiernos de la región, el BID está desarrollando un
repositorio con evidencia de más de 400 intervenciones.
Toda política de seguridad ciudadana que aspire a gastar bien debe
construir y financiar un portafolio de intervenciones basado en esta evi-
dencia internacional. Lograr esto es un proceso gradual y complejo. El
primer paso reside en conocer la evidencia global sobre qué funciona y
qué no funciona, y desarrollar intervenciones y programas adaptados a
nivel local sobre la base de esos conocimientos. El segundo paso con-
siste en evaluar de manera rigurosa el impacto y costo-efectividad de esas
intervenciones, descartando las que no funcionan, aumentando la escala
de las que sí lo hacen y buscando continuamente soluciones innovado-
ras. A nivel de ciudad, un modelo de este enfoque es el Crime Lab de la
Universidad de Chicago. A nivel estadual, el Washington State Institute of
Public Policy (WSIPP), creado por el Congreso del estado de Washing-
ton, se destaca por el desarrollo y su aplicación sistemática de análisis de
costo-beneficio en las decisiones de políticas de seguridad. Para cada uno
de los componentes de la cadena de valor de seguridad ciudadana, se han
seleccionado las intervenciones del repositorio de WSIPP que muestran
mejor la razón costo-beneficio y las probabilidades más altas de funcionar
en la región (cuadro 7.2). También se han incluido intervenciones popula-
res en la región cuyo costo-beneficio es negativo.
Desafortunadamente, en América Latina y el Caribe hay pocos progra-
mas basados en la evidencia. De 283 programas relevados en seis países,
solo 22 iniciativas (8% del total) incluyen en su diseño contenidos o técni-
cas de intervención respaldadas por evidencia empírica sobre eficacia o
costo-efectividad (cuadro 7.3).
30 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

Cuadro 7.2  Intervenciones de seguridad seleccionadas según enfoque integral

y análisis de costo-beneficio
Chance
Beneficios de que
Beneficios menos Razón beneficios
Beneficios Beneficios no costos de costo- excedan
Intervención totales fiscales impositivos Costos (NPV) beneficio costos
Prevención social
Programa de 3.331 1.168 2.162 (992) 2.339 3,36 86%
crianza
(Triple P-nivel 4
individual)
Visitas a domicilio 19.157 7.489 11.668 (10.170) 8.988 1,88 61%
(Nurse Family  
Partnership)
Intervenciones 3.148 863 2.286 (593) 2.555 5,31 82%
comunitarias    
(Communities that
Care)
Policía
Vigilancia policial 518.405 66.942 451.463 (96.637) 421.768 5,36 100%
en puntos
calientesa
Justicia penal              
Tribunales de 13.926 4.888 9.038 (4.924) 9.002 2,83 100%
Tratamiento de
Drogas
Sanciones
Terapia 18.965 4.651 14.284 (7.834) 11.102 2,42 84%
Multisistémica
(MST) para
adolescentes
Terapia Cognitivo 14.957 3.672 11.284 (395) 14.562 37,87 94%
Conductual/
adolescentes
Terapia Cognitivo 8.817 2.732 6.085 (1.395) 7.422 6,32 100%
Conductual/
adultos
Intervenciones ineficaces
DAR E (423) (184) (239) (55) (478) (7,71) 49%
Scared Straight (9.370) (2.546) (6.825) (106) (9.477) (88,14) 4%
(Programa de
concienciación de
menores)
Fuente: WSIPP (2017b).
Nota: Se desplegó un policía adicional con estrategia de puntos calientes.
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 31

Cuadro 7.3  Grado de focalización en programas de seguridad ciudadana

País / Estado Total de programas Potencialmente basado en evidencia
Chile 72 6
Ceará/Brasil 54 4
Ecuador 17 1
Guatemala 51 2
Paraguay 11 1
Uruguay 59 8
Total 264 22
Fuente: Elaboración propia sobre la base de BID y Grupo Precisa (2018).

Oportunidades y desafíos para gastar mejor

Las intervenciones preventivas, focalizadas y basadas en evidencia tienen un

impacto mayor cuando forman parte de un enfoque sistémico que las integra
en cada uno de los tres grandes componentes de la cadena de seguridad y
justicia: servicios sociales y urbanos, servicios policiales y servicios de justicia
penal. Lograr esto no es fácil. Cada componente se enfrenta a desafíos aso-
ciados con la inercia del enfoque reactivo, disperso e intuitivo que caracteriza
gran parte de la toma de decisiones en América Latina y el Caribe. En esta
sección se identifica, para cada componente, un desafío particular y un ejem-
plo del tipo de intervenciones que se están implementando en la región para
superar el problema. Construir un portafolio de intervenciones que aborde
todos los componentes de manera integral quizá sea el mayor reto de todos.

¿Quién está al mando? El liderazgo institucional en prevención social

y urbana

Un gasto más inteligente en los servicios sociales y urbanos pensados

para promover la seguridad ciudadana requiere fortalecer el liderazgo
gubernamental. Actualmente, la prevención social del delito es “un asunto
de todos y de nadie”. La mayoría de los países carece de un “campeón”
institucional claro que asuma esta responsabilidad como parte central de
su agenda y su mandato. Por distintos motivos, ni los ministerios de Desa-
rrollo Social, Educación o Salud, ni el ministerio de Seguridad, lo tienen
como prioridad. Como consecuencia, los programas sociales orientados a
la prevención de la delincuencia, focalizados y basados en evidencia son
escasos y de mala calidad. Y al mismo tiempo, las intervenciones con gran
potencial para prevenir la violencia no cuentan con las capacidades insti-
tucional y presupuestaria necesarias para su adopción e implementación.
32 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

Un claro ejemplo de esto son los programas para prevenir que los
jóvenes y adolescentes se inicien o persistan en carreras delictivas. Estos
programas forman parte de las intervenciones más costo-efectivas que hay
en materia de seguridad. Muchos utilizan un enfoque probado y basado en
evidencia denominado Terapia Cognitivo Conductual (CBT, por sus siglas
en inglés) cuyo fin es ayudar a cambiar las formas de pensamiento anti-
social de un individuo para favorecer sus comportamientos pro sociales y
constructivos. La CBT es un ingrediente clave en múltiples tipos de interven-
ciones para distintos grupos de edades y adaptadas a diferentes niveles de
riesgo. Una de sus aplicaciones más conocidas es la Terapia Multisistémica
(MST, por sus siglas en inglés). La MST logra reducir la probabilidad de rein-
cidencia de un adolescente que delinque en hasta un 70% tras cinco meses
de tratamiento en los casos más complejos (Sawyer y Bourdin, 2011) con
un beneficio neto total que puede superar los US$11.000 por participante.
Chile es el único país de América Latina y el Caribe que ha implementado la
MST como parte de una estrategia integral para proteger a los niños, niñas
y adolescentes vulnerables (véase el recuadro 7.1).
El Programa 24 Horas de Chile incorporó la MST gracias al apoyo finan-
ciero y al liderazgo técnico de la Subsecretaría de Prevención del Delito del
Ministerio del Interior. Un gasto más inteligente en seguridad ciudadana
requiere identificar y fortalecer actores como esta subsecretaría, es decir,

RECUADRO 7.1 TERAPIA MULTISISTÉMICA EN EL PROGRAMA 24 HORAS

DE CHILE
Desde 2012, Chile está implementando el programa “PAIF 24 Horas”. Semanal-
mente, la policía remite a las municipalidades una lista de niños/as y adolescentes
detenidos o conducidos a unidades policiales. Las víctimas de vulneraciones de
derechos son llevadas a la Oficina Municipal de Protección de Derechos, y se mo-
viliza a la red de servicios de protección de la infancia. Los casos ingresados por
conductas transgresoras de la ley son remitidos a un equipo especializado que
aplica un breve instrumento de valoración de riesgo socio-delictivo para estimar
empíricamente la probabilidad de reincidir. Se invita a la familia del niño/a o ado-
lescente a participar de un servicio de atención cuya intensidad es proporcional
al nivel de riesgo. Los casos de riesgo más alto son derivados a la Terapia Multisis-
témica (MST). Este componente es financiado por la Subsecretaría de Prevención
del Delito del Ministerio del Interior, y cuenta con la supervisión y el apoyo técnico
de MST Group. Recientemente, una evaluación cuasi-experimental realizada por
la Fundación Paz Ciudadana analizó el impacto del programa. Encontraron reduc-
ciones de la reincidencia estadísticamente significativas de 6 puntos porcentuales
después de un año de seguimiento. También se observaron reducciones de 6,5 a
13,4 puntos porcentuales para el subgrupo de más alto riesgo, y de entre 10,5 y 14
puntos porcentuales para los jóvenes de entre 16 y 18 años.
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 33

organismos capaces de promover un portafolio de programas de preven-

ción social y urbana basados en evidencia. El portafolio debería incluir
tanto las intervenciones focalizadas como los programas universales con
importantes efectos secundarios en la prevención de delitos.

Vigilancia policial proactiva

Para lograr un gasto más inteligente en servicios policiales, la región

necesita reemplazar el modelo reactivo tradicional, basado en patrullajes
aleatorios y en su respuesta a las emergencias, con un enfoque proactivo
que se anticipe a la comisión del delito para prevenir que este ocurra. Para
esto, hay tres ámbitos que necesitan un financiamiento adecuado: el aná-
lisis criminal, para identificar la dinámica y la concentración de los delitos
(a nivel espacial, individual y de comportamientos); estrategias policiales
preventivas para anticiparse a la concentración de la delincuencia, e investi-
gación policial para detener a los infractores de alto impacto (Coupe, 2016).
Un ejemplo de estas estrategias preventivas son las intervenciones
orientadas a reducir las oportunidades de cometer delitos en puntos
calientes. La vigilancia policial de puntos calientes (HSP, por sus siglas
en inglés) consiste en desplegar recursos policiales en los lugares y hora-
rios en los que se registra una alta actividad delictiva (Weisburd y Telep,
2014). Una revisión sistemática de los resultados de 25 tests o pruebas
rigurosas de HSP encontró reducciones significativas en los delitos en
20 de ellos (Braga, Papachristos y Hureau, 2014). Diez de esas pruebas
eran evaluaciones aleatorias controladas. Los estudios de costo-benefi-
cio muestran un retorno de más de US$5 por cada dólar invertido.
Si bien la HSP se ha difundido ampliamente en el hemisferio norte, su
penetración en América Latina y el Caribe es aún muy limitada. El BID llevó
a cabo una encuesta en 15 países de la región y halló que solo se aplica
en tres. En Uruguay, las evaluaciones de impacto ya muestran resultados
positivos (véase el recuadro 7.2).
En Uruguay el HSP no constituye una iniciativa aislada, sino que for-
man parte de un proceso de reforma policial que desde hace más de siete
años viene cambiando el accionar de la policía, pasando gradualmente
de un modelo reactivo tradicional a uno más preventivo (Serrano-Ber-
thet, 2018).

Juzgando al sistema judicial

A pesar de las importantes inversiones que la región ha hecho en justicia

penal, los altos niveles de impunidad y de prisión preventiva hablan de un
34 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

RECUADRO 7.2 PATRULLAJE POLICIAL EN PUNTOS CALIENTES: EL

PROGRAMA DE ALTA DEDICACIÓN OPERATIVA DE URUGUAY

En abril de 2016, la Policía Nacional del Uruguay inició el Programa de Alta Dedica-
ción Operativa (PADO), como una estrategia para reducir robos violentos. El PADO
es el primer programa en América Latina y el Caribe que cuenta con un cuerpo
policial dedicado exclusivamente al patrullaje de puntos calientes en las principales
ciudades del país. El programa comenzó en Montevideo, con el despliegue de pa-
trullas en 120 segmentos de calles, organizadas en 28 circuitos, que representan el
7% de las zonas de Montevideo y el 43% de los robos cometidos en 2015.
Una evaluación de impacto que utilizó un diseño de diferencias en diferencias
atribuyó al PADO una caída del 22% en la tasa de ocurrencia de robos con violen-
cia en las zonas intervenidas durante el período analizado. Estos resultados son
consistentes con estudios que hallan reducciones para delitos violentos del orden
del 23% en Filadelfia (Ratcliffe et al., 2011) y del 20% en robos en Minneapolis
(Sherman y Weisburd, 1995). La evaluación del PADO, no solo no observó un des-
plazamiento del delito, sino una leve difusión de los beneficios a zonas cercanas,
lo cual es consistente con la literatura empírica global.
Fuente: Elaborado sobre la base de Chainey, Serrano y Veneri (2018).

desempeño muy pobre. El sistema de justicia penal es sumamente ineficaz

e ineficiente para aprehender y procesar a los infractores, así como para
llevar a cabo juicios rápidos y dictar sentencias judiciales.
Tres de cada cuatro (76%) homicidios de la región quedan impunes
(gráfico 7.25). Este es el número al que se llega al analizar los homicidios
que ocurrieron en la región entre 2010 y 2015.8 Desafortunadamente,
el cálculo se basa en menos de la mitad de los países, dada la falta
de información.9 Comparativamente, en Asia y Europa la impunidad es
del 30%.
El 41% de las personas privadas de libertad en la región no tiene con-
dena y se encuentra en un régimen de prisión preventiva.10 Existe una
variación significativa en el dictado de sentencias, desde países donde
estas constituyen menos del 10% a otros que dan cuenta de más del
70% (gráfico 7.26). Este no es un problema nuevo. Entre 1999 y 2017, el

8
La metodología para calcular la impunidad directa es: año X = (100 – [Sentenciados
en sentido condenatorio por el delito de homicidio doloso en el año X / Incidencia de
homicidio doloso en el año X]).
9
Brasil, con más del 40% de los homicidios de la región, tiene estadísticas sobre escla-
recimiento en solo 6 de los 27 estados. Véase Sou da Paz (2018).
10
A partir de los datos del World Prison Brief, se promedió la cantidad de presos sin
condena para los años que estuvieran disponibles en cada país en el período que
abarca entre 1999 y 2017.
EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 35

Trinidad y Tobago
Jamaica
Guatemala
Barbados
San Kitts y Nevis
Bahamas
Panamá
Honduras
Guyana
Sudáfrica
México
Mediana África
76 79

Mediana América Latina y el Caribe

Canadá
Mauricio
Belice
Colombia
Perú
Irlanda
India
Hong Kong
Rusia
Grenada
Malta
Australia
España
Japón
Costa Rica
Austria
Argentina
Armenia
Eslovaquia
Mediana de Oceanía
35

Dinamarca
Francia
Noruega
Mediana de Europa
30 30

Mediana de Asia
Gráfico 7.25  Impunidad directa, promedio 2010–15

Georgia
Estado de Palestina
Suiza
Finlandia
Fuente: Elaboración propia sobre la base de UNODC.

Chipre
Bulgaria
Paraguay
Moldavia
Nueva Zelanda
Kazajistán
Irak
Estonia
Polonia
Letonia
Ucrania
China
Croacia
Lituania
100

80

60

40

20

Porcentaje
36 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

Gráfico 7.26  Privados de libertad con prisión preventiva

80 78
72 71
69
65 64
Porcentaje de la población

60
privada de la libertad

53
50 50 49
42 42 42 41
40
40 37
35 34
32
30

20 17

7
5 5 3
0
Paraguay, 2015
Haití, 2016
Venezuela, 2016
Bolivia, 2016
Uruguay, 2016
Rep. Dominicana, 2017
Honduras, 2016
Argentina, 2015
Guatemala, 2017
Ecuador, 2014
Bahamas, 2013
Barbados, 2014
Perú, 2017
Mediana de la muestra
México, 2016
Brasil, 2017
Chile, 2017
El Salvador, 2017
Colombia, 2017
Belice, 2015
Costa Rica, 2014
Panamá, 2014
Jamaica, 2016
Nicaragua, 2014
Trinidad y Tobago, 2014
Fuente: Elaboración propia sobre la base de World Prison Brief.

promedio regional llegaba al 44% (gráfico 7.27). En la última década, la

región ha introducido importantes reformas penales para acelerar los pro-
cedimientos y agilizar los juicios (Bergman y Fondevila, 2018), lo cual, en la
mayoría de los casos, ha generado una tendencia a la baja (gráfico 7.28).
Sin embargo, en términos relativos, el número de personas privadas de la
libertad sin condena sigue siendo elevado.
Reducir la prisión preventiva injustificada es una manera evidente de
mejorar la calidad del gasto público en seguridad ciudadana. El principal
beneficio lo tendrían las personas encarceladas injustificadamente, tanto
las culpables pero sin mérito de prisión preventiva, como (aún más), las
que son inocentes. Sin embargo, el gasto público también se beneficiaría al
ahorrarse el costo de mantener a estas personas en prisión. ¿Cómo puede
usarse más juiciosamente la prisión preventiva? La prisión preventiva
existe para mitigar tres riesgos potenciales: daño a la comunidad (peli-
grosidad), interferencia en una investigación o fuga. Lamentablemente, la
mayoría de los jueces de América Latina utiliza un criterio subjetivo para
interpretar estos tres riesgos. En los países desarrollados se están utili-
zando cada vez más instrumentos objetivos para la evaluación de riesgo
antes del juicio, así como el uso de esquemas de diferimiento del proceso
penal (recuadro 7.3).
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 37

Gráfico 7.27  Privados de libertad sin condena, promedio 1999–2017

80 79 78
Porcentaje de la población privada de la libertad

72 72
69
64
60 58 57
56 55
51
44
41
40 38 37
36 35 35 34

24 23
20

7 6 6
3
0
Haití
Paraguay
Bolivia
Rep. Dominicana
Uruguay
Honduras
Venezuela
Ecuador
Perú
Argentina
Guatemala
Mediana de la muestra
México
Barbados
Bahamas
Brasil
Colombia
El Salvador
Chile
Costa Rica
Belice
Panamá
Jamaica
Nicaragua
Trinidad y Tobago
Fuente: Elaboración propia sobre la base de World Prison Brief.

Los altos niveles de impunidad y de prisión preventiva están relacio-

nados con la baja capacidad de aprehender y procesar a los infractores
(investigación efectiva), así como de juzgar y sancionar a los procesa-
dos (juicio efectivo). El Índice del Estado de Derecho11 elaborado por el
Proyecto de Justicia Mundial mide estos dos indicadores (gráfico 7.29).
El promedio de ambos para la región es del 38%, cifra sorprendente-
mente baja, si se compara con Estados Unidos (74%) o España (70%). Sin
embargo, se aprecia una gran heterogeneidad.

Las alternativas a la prisión

La amenaza de ir a la cárcel actúa como factor disuasivo del delito, no tanto

por la severidad del castigo como por la certidumbre y rapidez del mismo
(Nagin, 2013). El encarcelamiento, bajo ciertas circunstancias, puede pre-
venir delitos a través de la disuasión y la incapacitación. Sin embargo, su

11
Este índice se compone a partir de una encuesta anual con una muestra represen-
tativa de 1.000 participantes en las tres ciudades más grandes de cada país y un
conjunto de profesionales jurídicos y académicos en el país.
 Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje

0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,.0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
1999 1999 1999 1999
2001 2001 2001 2001
2003 2003 2003 2003
2005 2005 2005 2005
2007 2007 2007 2007

Chile
Bolivia
2009 2009 2009 2009

Barbados
Argentina

2011 2011 2011 2011

2013 2013 2013 2013
38 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

2015 2015 2015 2015

2017 2017 2017 2017

Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje

0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0

1999 1999 1999 1999

2001 2001 2001 2001
Grafico 7.28  Privados de libertad sin condena, por país

2003 2003 2003 2003

2005 2005 2005 2005
2007 2007 2007 2007
Brasil
Belice

2009 2009 2009 2009

Bahamas

Colombia
2011 2011 2011 2011
2013 2013 2013 2013
2015 2015 2015 2015
2017 2017 2017 2017

(continúa en la página siguiente)

 Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje

0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
1999 1999 1999 1999
2001 2001 2001 2001
2003 2003 2003 2003
2005 2005 2005 2005
2007 2007 2007 2007

Haití
2009 2009 2009 2009

Jamaica
Costa Rica

El Salvador
2011 2011 2011 2011
2013 2013 2013 2013
2015 2015 2015 2015
2017 2017 2017 2017

Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje

0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0

1999 1999 1999 1999

2001 2001 2001 2001
2003 2003 2003 2003
2005 2005 2005 2005
2007 2007 2007 2007
Grafico 7.28  Privados de libertad sin condena, por país (continuación)

2009 2009 2009 2009

México
Ecuador

Honduras
Guatemala

2011 2011 2011 2011

2013 2013 2013 2013
2015 2015 2015 2015
2017 2017 2017 2017

(continúa en la página siguiente)

EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 39
 Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje

0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
1999 1999 1999 1999
2001 2001 2001 2001
2003 2003 2003 2003
2005 2005 2005 2005
2007 2007 2007 2007
2009 2009 2009 2009

Uruguay
Paraguay
Nicaragua

2011 2011 2011 2011

2013 2013 2013 2013

República Dominicana
40 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

2015 2015 2015 2015

2017 2017 2017 2017

Porcentaje Porcentaje Porcentaje Porcentaje

0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0
0,0
0,5
1,0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de World Prison Brief.

1999 1999 1999 1999
2001 2001 2001 2001
2003 2003 2003 2003

Nota: Los gráficos se han elaborado usando los datos disponibles por país.
2005 2005 2005 2005
2007 2007 2007 2007
Grafico 7.28  Privados de libertad sin condena, por país (continuación)

Perú

2009 2009 2009 2009

Panamá

Venezuela
2011 2011 2011 2011
Trinidad y Tobago

2013 2013 2013 2013

2015 2015 2015 2015
2017 2017 2017 2017
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 41

RECUADRO 7.3 HERRAMIENTAS OBJETIVAS PARA ASISTIR EN LA DECISIÓN

SOBRE LA PRISIÓN PREVENTIVA

En Estados Unidos, la Fundación Laura and John Arnold desarrolló una herra-
mienta analítica para proporcionar a los jueces una evaluación científica, objetiva
y basada en datos del nivel de riesgo del acusado y la necesidad de la prisión
preventiva. La herramienta, denominada Evaluación de Seguridad Pública-Tribu-
nal (PSA-Court), se construyó analizando más de 1,5 millones de datos tomados
del historial delictivo de los imputados de 300 jurisdicciones, para identificar
qué factores predecían mejor la probabilidad de que cometieran un nuevo deli-
to, un delito violento o de que no se presentaran ante el tribunal. A estos fines,
se utilizan solo datos del historial delictivo, el caso por el que se le procesa,
y la edad (detenciones previas y condenas, no presentación ante el tribunal,
consumo de drogas y alcohol, salud mental, etc.). No se tienen en cuenta datos
raciales, de género, educación, estatus socioeconómico o residencial. Hasta el
momento, la PSA-Court ha sido adoptada por 38 jurisdicciones subnacionales en
Estados Unido y las evaluaciones realizadas han tenido resultados alentadores
(LJAF, 2013).
En el Reino Unido se han puesto en marcha herramientas similares, pero uti-
lizadas por la policía, para diferir o suspender temporalmente el procesamiento
penal de detenidos de bajo nivel de riesgo. A partir de algoritmos de evaluación
de riesgo, los individuos menos peligrosos son derivados a programas de trata-
miento del problema que generó su detención. El procesamiento no se elimina,
sino que se difiere en función del comportamiento (Neyroud y Slothower, 2015).

uso indiscriminado puede llevar a situaciones como la de Estados Uni-

dos, donde se estima que el impacto marginal del encarcelamiento en la
prevención de la delincuencia no es significativo (Roodman, 2017). Para
lograr un gasto más inteligente en servicios de justicia penal, la región
necesita que la cárcel y las sentencias más severas se reserven para los
criminales más peligrosos, y que existan sanciones alternativas al encar-
celamiento para los infractores no violentos y los delitos de bajo impacto
(por ejemplo, para delitos no violentos cometidos por personas adictas a
drogas y perfil de riesgo delictivo bajo). Lamentablemente, la región se
está moviendo en la dirección opuesta. Entre 2002 y 2014, se duplicó la
población penitenciaria de la región (17 países), que pasó de casi 600.000
a 1,2 millones, con una tasa de crecimiento anual del 8%, y casi seis veces
la tasa de crecimiento de la población (1,3%). Si la población penitencia-
ria continúa aumentando a las tasas actuales, hacia 2030 la región llegaría
a tener casi 3,4 millones de personas privadas de la libertad, y un gasto
público adicional de por lo menos US$13.000 millones más que el gasto en
prisiones de 2014 (gráfico 7.30).
42 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

Gráfico 7.29  Capacidad de aprehender, procesar y sancionar con éxito y de

manera oportuna, 2017
70
60 60
57
54
50 48 48 51 52
44 45 46 48 48
43
Porcentaje

40 39
34 37 38 38
32 32 33 34
30 27 29 30
23 25 25
20 18 20
14
10
0
Venezuela
Bolivia
Honduras

Suriname
Barbados
Bahamas
Antigua y Barbuda
Grenada
Guatemala
El Salvador
Colombia
México
Perú
Trinidad y Tobago
Brasil
Belice
Panamá
Rep. Dominicana
Argentina
Guyana
Mediana de la muestra
Ecuador
Jamaica
Costa Rica
Uruguay
Nicaragua
Dominica
Santa Lucía
St. Kitts y Nevis
Chile
San Vicente y Granadinas
Investigación efectiva La sentencia es oportuna y efectiva Promedio

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Proyecto de Justicia Mundial.

Este importante crecimiento de la población carcelaria se debe a dos

tendencias simultáneas: hay más personas que ingresan en prisión que las
que salen, y las sentencias dictadas por los jueces son más largas (Berg-
man y Fondevila, 2018). Los privados de libertad por delitos relacionados
con las drogas han sido el subconjunto que más rápidamente creció en
los últimos años y representan aproximadamente entre el 15% y el 25% de
la población privada de libertad. Este tipo de reclusos generalmente ha
cometido delitos de drogas relativamente menores, la mayoría de ellos no
violentos, y representan una parte importante de la población carcelaria
femenina. Por ejemplo, en Argentina este grupo pasó de representar el
36% en 2003 al 59% en 2011, y en Brasil pasó del 25% en 2005 al 66% en
2012 (Bergman y Fondevila, 2018).
Es preciso contar con alternativas al encarcelamiento que sean
costo-efectivas. Se estima que casi un cuarto de la población encarce-
lada por delitos de drogas a nivel mundial lo está debido al consumo,
no debido a la producción, el tráfico o la comercialización de drogas
ilícitas (UNODC, 2016: 102). La adicción puede hacer actuar a una per-
sona de manera irracional e ilegal, o llevarlo a delinquir para financiar la
adicción. Pasar por la cárcel aumenta significativamente la posibilidad
de reincidir (en lugar de disminuirla), es una opción muy costosa para
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 43

Gráfico 7.30  Crecimiento proyectado de la población penitenciaria de América

Latina y el Caribe
3.500.000 3.341.324
3.000.000
Número de personas

2.500.000
2.000.000
1.500.000 1.243.027 1.980.117
1.000.000
500.000
0
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
Población Límite inferior Límite superior
penitenciaria de la proyección de la proyección

Privados de Gasto en millones de

libertad dólares según PPA
Valor 2014 1.243.027 10.219
Límite inferior 2030 (crecimiento lineal) 1.980.117 15.723
Límite superior 2030 (crecimiento exponencial) 3.341.324 23.839
Fuente: Elaboración propia sobre la base de estadísticas oficiales y World Prison Brief.
Nota: Esta serie se basa en datos de 17 países. Los cálculos de gasto consideran el gasto por prisionero de
2014, sin introducir incrementos con respecto al año base.

el presupuesto estatal y puede agravar en lugar de reducir el consumo

problemático de drogas.
Por lo tanto, es imperativo explorar sanciones alternativas menos cos-
tosas para el Estado y que aborden de manera más adecuada el consumo
problemático de drogas. Una de estas alternativas son los Tribunales de
Tratamiento de Drogas (TTD). Se trata de tribunales especializados que
vinculan a sujetos que han infringido la ley penal a un mecanismo alterna-
tivo al proceso penal tradicional. No solo se deriva a los infractores a un
tratamiento, sino que además se contempla una supervisión judicial inten-
siva que incrementa la adhesión del usuario a la intervención y facilita su
proceso de cambio. Los TTD pueden reducir entre 8 y 12 puntos porcen-
tuales la reincidencia delictiva con respecto al procesamiento tradicional
de delitos relacionados con las drogas. Estudios de costo-beneficio han
mostrado su rentabilidad social, de US$2,84 de retorno por cada dólar
invertido.12 Los TTD son populares en los Estados Unidos, donde hay más

12
Véanse Gutiérrez y Bourgon (2012); Mitchell et al. (2012); Shaffer (2011); WSIPP (2017c).
44 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

de 2.000 TTD que atienden a más de 70.000 personas (Kleiman, Caulkins

y Hawken, 2011). En América Latina, Chile es el país con mayor experiencia
en el tema, aunque existen experiencias con diferentes alcances en otros
países de la región (CICAD, 2015) (véase el recuadro 7.4).

¿Cómo implementar estas reformas?

Para gastar mejor se debe priorizar una cartera de intervenciones más

preventiva, focalizada y basada en la evidencia. Al mismo tiempo, se debe
mejorar la eficiencia de las policías y otros organismos del sector. Llevar
adelante estos cambios implica numerosas reformas, grandes y pequeñas,
fáciles y difíciles. Cada país definirá el ritmo y los objetivos de las mismas.
Existen dos dificultades, sistémicas e interrelacionadas, que es necesario
abordar para que las reformas sean efectivas. Una es de carácter político,
la otra es institucional.

Un nuevo discurso para la seguridad

El reto político consiste en conseguir que el gasto inteligente en seguridad

ciudadana sea políticamente atractivo. Muchas de las reformas propuestas
en este capítulo no despertarán un apoyo masivo de la ciudadanía. Debido

RECUADRO 7.4 LOS TRIBUNALES DE TRATAMIENTO DE DROGAS EN CHILE

Desde 2004 como plan piloto y desde 2011 como política pública nacional, el
Ministerio de Justicia de Chile coordina los Tribunales de Tratamiento de Drogas
(TTD), con el apoyo del Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación
del Consumo de Drogas y Alcohol, el Ministerio Público, la Defensoría Penal y el
Poder Judicial. Este programa funciona para adultos en 29 juzgados de garantía
en 10 regiones del país y el programa para adolescentes, en 12 tribunales de ga-
rantía en ocho regiones del país. Entre 2008 y 2014, hubo 1.750 imputados que
ingresaron en el programa de TTD para adultos. Cerca del 80% son hombres de
entre 18 y 35 años. Casi un tercio cometió delitos contra la ley de drogas, un 20%
lesiones, un 10% hurtos, y un 25% delitos de violencia intrafamiliar. La Fundación
Paz Ciudadana, con apoyo del BID, realizó la primera evaluación de impacto y
estudio de costo — beneficio en el contexto latinoamericano. La evaluación es
retrospectiva, cuasi-experimental, y mide la reincidencia delictiva de los partici-
pantes. Los resultados de impacto muestran que durante los primeros 12 meses
posteriores al ingreso, el programa reduce la reincidencia delictiva en 8,7 puntos
porcentuales.
Fuente: Droppelmann Roepke (2010); Morales Paillard y Cárcamo Cáceres (2013); Fundación Paz
Ciudadana; Ministerio de Justicia de Chile y Oficina del Procurador General de Chile (2014).
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 45

Gráfico 7.31  Percepción ciudadana acerca de la forma de lidiar con el delito

A. 2012 B. 2014

15,7% 15,2%
29,7%
37,4%

46,9% 55,1%

Implementación de medidas preventivas Mayores castigos Ambas opciones

Fuente: Elaboración propia sobre la base de LAPOP (2014).

al dolor y al miedo causado por la violencia y el delito, las voces que más
se escuchan en el espacio público generalmente hablan de represión más
que de prevención, de venganza más que de justicia, de castigo más que
de sanción reparadora. Entre 2012 y 2014, la proporción de latinoameri-
canos en pos de medidas punitivas aumentó del 47% al 55% mientras que
la de aquellos a favor de la prevención disminuyó del 37% al 30% (gráfico
7.31). Si bien los niveles varían de un país a otro, en todos los países ha
aumentado la tendencia del enfoque punitivo.
Al comienzo del capítulo se habló de la necesidad de promover una
“tercera vía” entre los enfoques de “mano dura” vs. “causas estructurales”.
Esta tercera vía, más pragmática y científica, combina elementos punitivos
y preventivos cuyo impacto en la delincuencia está respaldado por eviden-
cia científica. Esta tercera vía tiene que ser articulada para movilizar a los
responsables de la toma de decisiones, los investigadores y la sociedad
civil. Se necesita una alianza a favor de un gasto inteligente en seguridad.
Un ejemplo de esto es el movimiento smart-on-crime en Estados Unidos.
Este movimiento utilizó el alto costo fiscal y la baja efectividad de las medi-
das punitivas como evidencia para proponer e implementar reformas con
el fin de reducir los castigos excesivos característicos del sistema de justi-
cia penal estadounidense (recuadro 7.5).
Para transmitir adecuadamente este mensaje se requieren portavoces
influyentes que puedan comunicar qué significa un gasto más inteligente
en seguridad. El reto institucional consiste en identificar y facultar a estos
portavoces. Estos pueden provenir del gobierno, del ámbito académico,
46 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS

RECUADRO 7.5 EL DINERO IMPORTA: LA PRUDENCIA FISCAL Y LAS

REFORMAS NO PUNITIVAS EN ESTADOS UNIDOS

Según un estudio reciente, la Gran Recesión de 2008 en Estados Unidos contri-

buyó a aumentar el apoyo político y público a favor de reformas no punitivas. En
2009, y por primera vez en 37 años, se registró una disminución del número total
de personas privadas de libertad en ese país. Desde entonces se profundizó la
tendencia y numerosos estados, algunos de ellos con una fuerte tradición punitiva,
han comenzado a abolir o fijar moratorias para la pena de muerte, a cerrar cárce-
les y a abrir centros de reclusión más pequeños, a reducir el uso del régimen de
aislamiento y a legalizar el uso recreacional de la marihuana, entre otras medidas.
La crisis financiera dio lugar a un nuevo discurso que destacó los costos
improductivos del castigo, la frugalidad y la prudencia fiscal, y que se trans-
formó en una fuerza importante en las campañas políticas y las negociaciones
sobre políticas públicas. Las preferencias punitivas de la opinión pública no va-
riaron, pero surgió un discurso nuevo centrado en los costos de las reformas,
que permitió llegar a acuerdos en temas penales que antes eran muy difíciles,
en particular en lo relativo a la política penitenciara. Los argumentos utilizados
con mayor frecuencia tienen que ver con los cambios en el gasto público en el
sistema de justicia penal, y con el reemplazo de las políticas correccionales pu-
nitivas, de bajo retorno en cuanto a la reducción de la reincidencia, por medidas
orientadas a proteger a los ciudadanos, como encarcelar a los infractores de
alto riesgo y fortalecer la investigación policial para esclarecer delitos violentos.
Se trata de argumentos neutrales, que no demonizan ni humanizan a los delin-
cuentes, pero que muestran el costo improductivo de políticas mal diseñadas de
procesamiento y encarcelamiento.
Fuente: Aviram (2015).

de la sociedad civil y/o del sector privado. Existen referentes, dentro y

fuera de la región, que pueden servir de ejemplo e inspiración:

• Sociedad civil: El Foro de Seguridad Pública de Brasil es una red

amplia de académicos, líderes de organizaciones no gubernamen-
tales (ONG), oficiales de policía, fiscales, jueces y funcionarios del
área de seguridad de todo Brasil que, a través de investigacio-
nes, campañas de comunicación y de defensa y foros de debate,
influye en las políticas de seguridad y de gasto más inteligente. Las
asociaciones profesionales, como el College of Policing del Reino
Unido, o la Asociación Internacional de Jefes de Policía, entre
otros, también desempeñan un papel fundamental para promover
activamente una mayor coordinación entre las agendas de los fun-
cionarios públicos y los académicos.
 EL GASTO INTELIGENTE EN SEGURIDAD CIUDADANA: MÁS ALLÁ DEL CRIMEN Y EL CASTIGO 47

• Gobierno: El WSIPP, creado por el Congreso del estado de Wash-

ington, produce análisis de costo-efectividad que orientan
regularmente el presupuesto de seguridad del estado; además, ha
sido utilizado para justificar la reasignación de recursos destinados
a construir nuevas cárceles y destinarlos a programas para dismi-
nuir la reincidencia.
• Academia: El Laboratorio del Crimen de la Universidad de Chicago
se asocia con gobiernos municipales, ONG y el sector privado para
diseñar iniciativas innovadoras de reducción de los delitos y la vio-
lencia, que son rigurosamente evaluadas y escaladas si se constata
que resultan efectivas a través de programas altamente visibles.
• Sector privado: Mediante instrumentos como los “bonos de
impacto social”, el sector privado financia iniciativas innovadoras
basadas en resultados que pueden mejorar la calidad del gasto
público. El bono de impacto social de Peterborough, en el Reino
Unido, el primero en el mundo, consiguió reducir la reincidencia
en un 9%, frente a un objetivo del Ministerio de Justicia del 7,5%,
lo que permite que los inversionistas privados que financiaron al
proveedor de servicios sean plenamente reembolsados con un
retorno anual del 3% (Ainsworth, 2017).

Hay muchas maneras de apoyar a los promotores de las reformas del

tipo smart-on-crime. Mejorar la infraestructura y la calidad de los datos en
materia de seguridad debería situarse al comienzo de la lista. Datos para
focalizar el gasto en los lugares, las personas y los comportamientos de
alto riesgo; datos para medir el costo y el beneficio de las intervenciones;
o para comparar la eficiencia relativa de la policía, la justicia o las prisio-
nes, entre otros.
Los promotores de un mejor gasto pueden variar según el país. Lo que
no debería variar es el esfuerzo por tratar de gastar mejor. Para muchos
latinoamericanos, puede marcar la diferencia entre vivir o morir, entre vivir
con o sin miedo, entre salir de la delincuencia o quedar atrapado en ella. Ya
se conocen muchas de las medidas que hay que tomar para gastar mejor.
Lo que falta es una institucionalidad sólida que lleve esos conocimientos
a la práctica.