Sistema penitenciario y su sobrepoblación
La sobrepoblación es uno de los fenómenos que más afecta al sistema penitenciario en
Latinoamérica y en varias prisiones del mundo; en nuestro país, este fenómeno se ha
agudizado de manera preocupante cuando menos en las últimas tres décadas.
No obstante que se han hecho una serie de esfuerzos para dotar de más instalaciones al
sistema penitenciario, los resultados no han sido los esperados, lo que demuestra que para
abatir este fenómeno se requiere de programas integrales, más allá de la construcción de más
prisiones. El propósito de este documento es presentar un análisis puntual de esta
problemática que de manera recurrente entorpece, limita y no permite generar buenas
prácticas en el sistema penitenciario, así como de manera simultánea señalar acciones
encaminadas a reorientar el uso desmedido de la prisión.
Aun y cuando este Organismo Nacional ha manifestado en sus informes y recomendaciones
dirigidas a las autoridades penitenciarias la necesidad de abatir la sobrepoblación, como un
tema de gran importancia e impacto en los programas de ejecución de sanciones penales, la
sobrepoblación se continúa presentando en las prisiones del país como resultado de varias
causas, entre las que destacan:
• El uso desmesurado de la pena privativa de libertad;
• El rezago judicial de los expedientes de gran parte de la población en reclusión, casi el 50
% son procesados;
• La fijación de penas largas, a veces sin la posibilidad de medidas cautelares o el
otorgamiento de libertades anticipadas; y
• La falta de utilización de penas alternativas o sustitutivos de la pena privativa de libertad.
Tradicionalmente, en los sistemas de justicia latinoamericanos, los poderes judiciales han
presentado dificultades y desequilibrios que han impedido garantizar la seguridad ciudadana.
Ante lo cual, la sociedad ha exigido mayor “dureza” en el combate al crimen. Entonces, los
gobiernos han optado por alargar la duración de las penas e incrementar la implementación
de políticas de “mano dura” y “tolerancia cero”. Este tipo de intervenciones pretenden inhibir
la comisión de delitos mediante la amenaza de mantener a las personas privadas de la libertad
durante casi toda su vida.
El sistema penitenciario es el cúmulo de disposiciones legales en las que se establecen las
penas, delitos y procesos; además de designar a las autoridades estatales encargadas de su
ejecución y administración.9 La base jurídica es el artículo 18 de la CPEUM el cual establece
los objetivos y principios sobre los cuales tiene que organizarse el sistema penitenciario, por
ejemplo, debe: i) respetar los derechos humanos; ii) buscar la reinserción de las personas
sentenciadas a través del trabajo, capacitación y educación; y iii) garantizar que las mujeres
cumplan sus condenas en lugares distintos a los destinados para los hombres.10 El 18 de
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junio del año 2008, fue publicada la reforma constitucional en materia de Seguridad y Justicia
que dio origen al Nuevo Sistema de Justicia Penal.
Este nuevo sistema, en palabras de Luis María Aguilar, tiene como premisa básica,
“desmontar la concepción monolítica del proceso: el castigo como su única finalidad, el
juicio como único camino, el Estado como único decisor, un tratamiento único para todas las
conductas”.11 Dicho de otra manera, reemplazar el sistema inquisitorio por uno de corte
adversarial, lo cual implica involucrar a las partes para que incidan en los cauces del proceso
y no dejar todo en manos del juzgador
Diez entidades constantemente han presentado problemas de sobrepoblación: Ciudad de
México, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Quintana Roo y
Sonora. Las primeras cuatro han registrado sobrepoblación crítica desde 2010 hasta la fecha.
De acuerdo con los levantamientos, el número de estados con problemas de sobrepoblación
se ha acrecentado con el transcurso de los años.
En 2010, trece entidades presentaban sobrepoblación pero en 2015 el número creció a
veintiuno, esto implica un crecimiento de 62 por ciento (Gráfica 11). La tendencia fue similar
para los estados que tienen ocupados sus establecimientos con más del 120 por ciento de su
capacidad. Así, en 2010 solo siete entidades reportaron hacinamiento crítico pero en 2015
creció a doce. Es decir, también la sobrepoblación crítica se elevó en 71 por ciento. Un
cambio de tendencia ocurrió en 2016, cuando solo catorce entidades reportaron tener
establecimientos penitenciarios con sobrepoblación; la penúltima menor cifra reportada
desde que se iniciaron los Censos en esta materia.
Una de las explicaciones potenciales podría atribuirse a la puesta en marcha del Nuevo
Sistema de Justicia Penal, el cual restringe el uso de la prisión. De acuerdo con Bergman y
Azaola, el aumento de la población reclusa en México puede atribuirse a los siguientes
elementos: i) incremento de los índices delictivos; ii) reformas que han endurecido las penas
y iii) medidas administrativas que dificultan la preliberación de las personas internadas en
las cárceles.
Con relación al término tratamiento, hasta hace algunos años no se discutía y se consideraba
un magnífico avance progresista dentro de un contexto de humanización de las prisiones.
Pero hoy en día las cuestiones han cambiado, pues se cuestiona severamente por parte de los
estudiosos de la ciencia penitenciaria, ya que se ha hablado del tratamiento como si se tratase
de una varita mágica para poder transformar a los delincuentes de hombres malos o perversos
en hombres “buenos” de nuestra sociedad.
Es decir, “en la mayoría de leyes de ejecución penal quedó incluido dicho concepto
(tratamiento) a partir del siglo xx, y en las leyes suecas de 1945, así como en las leyes de
Holanda, Turquía, Checoslovaquia, Yugoslavia, Francia y Noruega en 1964, por citar sólo
algunos países de la Europa occidental”. Respecto a estas legislaciones lo más importante de
ellas es que en la de Noruega, se señala como objetivo primordial del tratamiento el de
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mejorar en todo lo posible la aptitud y el deseo del recluso de seguir una vida conforme a la
ley, una vez en libertad.
Para entender, parcialmente, la forma de operar del Sistema Penitenciario es necesario
conocer los recursos que se destinan a esta función. El aumento acelerado de la población
reclusa propicia que las respuestas estatales sean lentas en comparación con el incremento de
las personas privadas de la libertad debido a que requieren de “una inversión constante que
permita construir o ampliar las unidades de albergue, incrementar los programas y personal
de tratamiento, aumentar la seguridad y el personal a cargo de ella, así como ampliar los
servicios de administración propios de un establecimiento penitenciario, como alimentación,
limpieza, mantenimiento, lavandería, control de plagas, entre otros”.44 De ahí que, en el
presente apartado se describa la infraestructura, los recursos humanos y presupuestales que
las entidades federativas han asignado a las cárceles desde 2010 hasta 2016.
La legislación mexicana no define el perfil del personal que labora en las cárceles para
garantizar el trato decente, humano y el respeto de los derechos fundamentales de las
personas reclusas. La CNDH sugiere que pensar que el trabajo del personal penitenciario se
restringe “a mantener el orden, vigilar corredores y estar atento para detectar disturbios,
extravía por completo la misión de este servicio, acotándolo a la labor de vigilante”.54 Si en
los preceptos legales no existen características mínimas para seleccionar, reclutar y promover
al personal penitenciario, resulta complicado especular sobre la existencia de estándares que
definan el perfil del personal de las prisiones estatales.
Entonces, se perciben dos problemas centrales: uno, poco presupuesto para mantener el
sistema penitenciario, y dos, este se destina principalmente para remuneraciones de personal;
sin embargo, como se vio en la sección anterior, la cantidad de personal sigue resultando
insuficiente. Aunado a lo anterior, aún hay desconocimiento sobre la efectividad del gasto.
En otras palabras, las entidades federativas destinan recursos económicos, pocos, sin tener la
garantía de obtener resultados satisfactorios para disminuir las tasas de criminalidad. ¿Cuál
debería ser el camino? Aos, Miller y Drake (2006) proponen invertir en programas
correccionales para adultos; programas correccionales para jóvenes y programas preventivos.
Diseñar estrategias efectivas de reinserción social que garanticen que la población reclusa
pueda reincorporarse a su comunidad de manera productiva tendría que ser una preocupación
de cualquier sistema penitenciario. ¿Por qué? UNODC advierte que invertir en reinserción
social contribuye a reducir el número de personas que vuelven a delinquir, por lo tanto,
disminuye el número de víctimas así como incrementa la seguridad en la comunidad.57
Además, la reintegración exitosa de los delincuentes hará que menos de ellos aparezcan
nuevamente en los tribunales judiciales, vuelvan a prisión y aumenten la sobrepoblación de
las cárceles. De tal modo que los beneficios de este tipo de intervenciones no solo inciden en
el aumento de la seguridad, también contribuyen en la disminución del costo del sistema
penitenciario.
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En México, el mandato constitucional establece que la finalidad de la pena privativa de
libertad es la reinserción social a través del trabajo, la capacitación para el mismo, educación,
salud, deporte y respeto a los derechos humanos. A su vez, la Ley Nacional de Ejecución
Penal regula, a través del Título Tercero, las bases de la reinserción social las cuales deberán
contemplarse en el Plan de Actividades diseñado para las personas reclusas.
En la normativa citada se especifica que las actividades físicas y deportivas tienen el
propósito de servir como esparcimiento y ocupación. Respecto de la educación menciona que
su impartición tiene que ser gratuita, laica, y en caso de ser indígena, educación bilingüe.59
Además las personas internas podrán obtener grados académicos. En consonancia con los
preceptos legales, las cárceles realizan actividades y talleres dirigidos a la población privada
de la libertad. Durante 2016, 91% de los establecimientos penitenciarios ofrecieron
actividades relativas a la recreación y 81% de estos brindaron acondicionamiento físico.
Al vincular los espacios que tienen las prisiones estatales para ofrecer talleres y actividades
de reinserción social, es posible observar que las instalaciones deportivas y las actividades
de acondicionamiento físico guardan cierta correspondencia. En otras palabras, es previsible
que las actividades que se imparten en las cárceles dependan de la infraestructura de estas.
Probablemente, por la carencia de espacios para actividades relacionadas con la capacitación
para el trabajo es que no se proporciona a la población reclusa una oferta de actividades más
útil para su vida en libertad. La oferta programática —el conjunto de acciones encaminadas
a mejorar las condiciones con las cuales la población reclusa podrá enfrentar su libertad
minando el riesgo de reincidencia.
En este sentido, la protección de los derechos humanos juega un papel central. Durante 2016,
14% de los centros penitenciarios indicaron tener unidades especializadas en derechos
humanos. Sin embargo, la gran mayoría de las prisiones estatales aún carecen de este tipo de
arreglos al interior de los penales. Pese a esto, 30 de las entidades federativas afirmaron haber
realizado actividades que promueven información relativa a derechos humanos para la
población reclusa.
En 25 entidades, se brindaron asesorías jurídicas; en 21, se ofreció capacitación en materia
de derechos humanos y en 19, se realizaron informes sobre quejas relacionadas por posibles
violaciones a derechos. La violación sistemática de los derechos fundamentales de las
personas privadas de la libertad impide que se alcance de mejor manera reintegración a la
comunidad. Esto sucede cuando no se permite que la población reclusa sostenga vínculos
con sus familiares y la sociedad que son importantes para su posterior reincorporación. Otro
ejemplo, es violar el derecho a la clasificación de acuerdo al sexo y situación jurídica; dicha
falta propicia la convivencia entre delincuentes de baja y alta peligrosidad, lo cual puede
inducir a facilitar la reincidencia delictiva.
En 2016, la mayoría de las personas que se encontraban privadas de la libertad eran hombres,
mexicanos, personas entre 18 y 29 años de edad y personas cuyo máximo grado de estudios
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concluidos era secundaria. Asimismo, quienes ingresaron a los establecimientos
penitenciarios lo hicieron principalmente por la comisión de delitos que atentan contra el
patrimonio (41%), particularmente el robo que representó 83 por ciento de este grupo de
ilícitos.
La reincidencia es un fenómeno constante en el sistema penitenciario estatal, en promedio
histórico, 15% del total de los ingresos se debieron a esta causa. Y, nuevamente, los delitos
que afectan el patrimonio es el principal motivo por el cual las personas retornaron a los
centros penitenciarios estatales.
La sobrepoblación carcelaria en las entidades federativas es una problemática que, como se
ha documentado en los Censos, sigue vigente a pesar de que las cifras recopiladas durante
2016 nos indica la disminución de la población reclusa en 13% respecto a la existente en
2015. Sin embargo, aún desconocemos si esto se deba a la implementación del Nuevo
Sistema de Justicia y por lo tanto, pueda convertirse en una solución sostenible a lo largo del
tiempo.
La separación de las personas que cumplen una sentencia de aquellas que no tienen una,
continúa siendo un desafío para los penales estatales, parcialmente, debido a la carencia de
infraestructura para dichos fines. Ya que aún existen entidades donde no hay espacios para
las personas sin sentencia lo cual obliga a que esta población converja con quienes deben
cumplir una condena.
El personal penitenciario es insuficiente para atender a la población reclusa, pues por cada
ocho personas privadas de la libertad, hay una persona de custodia que los vigila. Esta
carencia es más notoria con respecto al personal especializado, 14% del total del personal
penitenciario de 2016 tenía asignadas tareas técnicas. Es decir, labores especializadas en el
ámbito de la reinserción.
La inversión en el sistema penitenciario de las entidades federativas es marginal respecto al
presupuesto total de los estados. Además, se desconoce el gasto destinado a la reinserción
social pues no es fácilmente observable a través de los capítulos de gasto.
La mayor cantidad de presupuesto se destina para pago de nómina y prestaciones (capítulo
1000 del clasificador por objeto del gasto), no obstante, se ha notado carencia de personal en
los centros penitenciarios. Lo cual, a su vez, puede incidir en la ocurrencia de incidentes y el
aumento de personas fallecidas o heridas.
A pesar de la oferta de reinserción social que tienen los establecimientos penitenciarios
estatales, el porcentaje de delitos por reincidencia y reingresos pasó de 21% a 25% de 2014
a 2015. Uno de los problemas que dificultan la reinserción social es la carencia de
infraestructura de los centros penitenciarios estatales para impartir actividades ocupacionales
útiles. La generación de información sobre el sistema penitenciario
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