LEGISLACIÓN ANOTADA:
LA LEY N° 47351 DE RÍO NEGRO2 QUE DECLARA EN DISPONIBILIDAD
1 (B.O. N°5001 del 05/01/12)
2 LEY N° 4735: CAPITULO I. DEL ESTADO DE EMERGENCIA PROVINCIAL
Artículo 1º. Declárase el estado de emergencia institucional, económico, financiero, administrativo y social
del sector público provincial definido por el artículo 2 de la Ley Provincial H N° 3.186. La emergencia
declarada alcanza a la prestación de los servicios, ejecución de los contratos y la cancelación de
obligaciones a cargo del sector público provincial.
Artículo 2º.- Facúltase al Poder Ejecutivo a adoptar las medidas necesarias tendientes a la superación del
estado de emergencia provincial.
Artículo 3º Facúltase al Poder Ejecutivo a disponer por razones de emergencia la rescisión y o renegociación
de los contratos, sean de obra, de servicios, de suministros, de consultoría y/o de cualquier otro tipo que
generen obligaciones a cargo del Estado, celebrados con anterioridad al 10 de diciembre de 2.011 por el
sector público provincial descripto en el artículo 12 de la presente. A los efectos de esta ley, se consideran
configuradas las causales de fuerza mayor según el régimen previsto en el artículo 67 de la Ley J N2 286,
norma que se declara aplicable a esos fines a todos los contratos mencionados en el párrafo primero,
cualquiera sea el tipo jurídico del ente comitente.
CAPITULO II
DE LA TRANSPARENCIA EN EL EMPLEO PÚBLICO
Artículo 4º.- Declárase sujeto a disponibilidad, por el plazo de ciento ochenta (180) días hábiles contados
desde la reglamentación de la presente, a la totalidad del personal que revista en la planta permanente del
sector público provincial definido en el artículo 2 inc. a) de la Ley H Nº 3.186, excluido el Poder Judicial,
el Poder Legislativo, personal con cargos docentes, policiales y del servicio penitenciario provincial.
La sujeción a disponibilidad no afectará los derechos, deberes, nivel escalafonario, salarial ni las
modalidades propias de la situación de revista de los agentes comprendidos en el presente capítulo.
Artículo 5º.- Créase la Comisión de Transparencia en el Empleo Público, la cual tendrá por objeto
elaborar y aprobar -en los términos del capítulo III de la Ley L N2 3.052- las estructuras organizativas y
plantas de puestos trabajo del sector público referido en el artículo precedente.
La Comisión estará integrada por el Secretario Ejecutivo del Consejo de la Función Pública y
Reconversión del Estado, quien la presidirá con doble voto en caso de empate, dos (2) vocales designados
por el Poder Ejecutivo, tres (3) vocales designados por la Legislatura, según la proporcionalidad de la
representación en dicho cuerpo, y un (1) vocal designado por la asociación gremial representativa de la
materia objeto de tratamiento. La Comisión podrá actuar válidamente cuando se encuentre integrada al
menos con dos tercios de sus miembros.
La Comisión deberá cumplir su cometido en el plazo de noventa (90) días hábiles contados desde la
reglamentación de la presente.
Artículo 6°.- Aprobadas las estructuras organizativas y plantas de puestos de trabajo en los términos del
artículo anterior, de verificarse que la planta real de empleados excediere en número la cantidad de cargos
aprobados en relación a las mismas, la autoridad competente resolverá en un plazo de sesenta (60) días
hábiles y en base a criterios objetivos de evaluación, la nómina de agentes respecto de los cuales se hará
efectivo el pase a disponibilidad, con percepción de haberes y cese de prestación de servicios. La sujeción a
disponibilidad prevista en el artículo 4º quedará automáticamente sin efecto respecto del personal no
comprendido en dicha nómina.
Dentro de los treinta (30) días hábiles del pase a disponibilidad, la autoridad procurará la reubicación y/o
recalificación de los agentes afectados.
Vencido el plazo indicado precedentemente sin que hubiere sido posible la reubicación y/o recalificación,
se producirá la extinción del vínculo de empleo público, generándose para el afectado el derecho a percibir
una indemnización igual a un (1) mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres (3)
meses, tomando como base la mejor remuneración mensual, normal y habitual percibida durante el último
año aniversario
(PRESCINDIBILIDAD) A LOS EMPLEADOS PÚBLICOS. BREVES REFLEXIONES.3
La ley rionegrina anotada en sus artículos 4° y concordantes, al declarar en disponibilidad
(prescindibilidad) por el plazo de ciento ochenta días hábiles, al grueso de los empleados
públicos provinciales que revisten en la planta permanente, habilitando al Poder Ejecutivo
en caso de no poder reubicar o recalificar al empleado en cuestión, a extinguir la relación
de empleo público mediante una indemnización sustitutiva4, violenta los artículos 14 bis de
En caso que el agente se hubiese desempeñado en el plazo indicado como autoridad superior, se tomará
como base para la indemnización la remuneración correspondiente a su categoría de revista actual.
CAPITULO III
DE LA REESTRUCTURACIÓN DE DEUDAS
Artículo 7º, Facultase a la Comisión d Transacciones Judiciales a disponer de las
medidas que fueren necesarias para la verificación y/ o reestructuración de las acreencias, judiciales o
extrajudiciales que los particulares mantengan con el Estado Provincial, con causa anterior al 10 de
diciembre de 2.011.
Artículo 8º.- Facúltase al Poder Ejecutivo a efectuar acuerdos conciliatorios, transaccionales,
compensatorios y/o toda otra operación que tenga por finalidad el saneamiento de los créditos y deudas
existentes entre el Estado Nacional, el Estado Provincial y los Municipios, con causa anterior al 10 de
diciembre de 2.011.
CAPITULO IV
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 9º.- Facúltase al Poder Ejecutivo, por el plazo de vigencia de la presente ley, a disponer la
intervención, escisión, fusión, extinción o transformación o eliminación de los organismos, entes y empresas
que integran el sector público provincial.
Artículo 10º.- El estado de emergencia tendrá vigencia por un (1) año a partir del día de su publicación,
facultándose al Poder Ejecutivo a prorrogarlo por igual término.
Artículo 11º.- Invitase al Poder Judicial, al Poder Legislativo y a los Municipios a adherir a la presente ley,
legislando en el ámbito de su competencia sobre las materias incluidas en la misma.
Artículo 12º.- Prorrogase desde su vencimiento y hasta e1 31 de diciembre de 2012, la vigencia de las Leyes
Provinciales H N 2,881 y R N9 3,602.
Artículo 13º.- Prorrogase por el plazo de ciento veinte (120) días, contados a partir del 31 de diciembre de
2.011, la vigencia de la Ley N9 4.671, que prorrogara el plazo establecido en el Artículo 1º de la Ley E N2
4.313.
Artículo 14º.- Prorrogase por el plazo de ciento veinte (120) días, contados a partir del 31 de diciembre de
2.011, la vigencia de la Ley P N2 4.063.
Artículo 15º.- Suspéndase la vigencia de la Ley E N° 4.581.
Artículo 16º.- Facúltase al Poder Ejecutivo a dictar la reglamentación necesaria para la efectiva
instrumentación de las disposiciones precedentes.
Artículo 17º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo y Archívese.
3 A publicarse en Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, (Rap), durante el 2012;
4 Se declaran sujetos a disponibilidad (prescindibilidad), por el plazo de ciento ochenta (180) días hábiles
contados desde la reglamentación de la ley, a la totalidad del personal que revista en la planta permanente del
sector público provincial definido en el artículo 2 inc. a) de la Ley H Nº 3.186 (Administrativa Financiera),
excluido el Poder Judicial, Poder Legislativo, personal con cargos docentes, policiales y del servicio
penitenciario provincial. Se crea una denominada Comisión de Transparencia en el Empleo Público, la cual
tendrá por objeto elaborar y aprobar las estructuras organizativas y plantas de puestos trabajo del sector
público. Dicha comisión está controlada por el Poder Ejecutivo ya que la integra el Secretario Ejecutivo del
Consejo de la Función Pública y Reconversión del Estado, quien la presidirá con doble voto en caso de
empate, dos (2) vocales designados por el Gobernador, tres (3) vocales designados por la Legislatura, según la
la Constitución Nacional y 51° de la provincial, los tratados internacionales y la doctrina de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación (in re “Madorran)5
La estabilidad laboral puede ser clasificada en propia o absoluta o en impropia o relativa en
tanto se encuentre prohibido o permitido su reemplazo por una indemnización. Es el
constitucionalismo social el que logra introducir los llamados derechos de segunda
generación, como el de la estabilidad absoluta del empleo público, con la reforma de la
Constitución Nacional de 1957, que en el art. 14 bis, preceptúa el derecho a no ser privado
o separado del empleo o cargo sino por las causas y los procedimientos establecidos en las
normas. Se busca proteger al empleado público de la arbitrariedad estatal, de las diferencias
político partidarias que muchas veces han fundamentado las cesantías de aquellas personas
que hubiesen sido incorporadas a la Administración por gestiones de diferente bandera
política.6 La Constitución de Río Negro (1988) en cumplimiento del imperativo que exige a
las provincias organizar sus instituciones, en ejercicio de la autonomía, respetando el
bloque de constitucionalidad federal, reguló la estabilidad absoluta del empleado público en
el artículo 51°.
Respecto a la relación federal que vincula al Estado federal y los Estados provinciales
corresponde advertir que la misma se encuentran regulada en la Constitución Nacional en
los arts. 5°, 31 y de 121 a 129. La doctrina constitucional identifica cuatro tipos de
relaciones. a) Las relaciones de subordinación: significa que el orden jurídico federal tiene
prelación sobre los órdenes jurídicos provinciales (arts. 5°, 31 y 128, CN). b) Las relaciones
de participación: las provincias se reservaron el derecho de participar permanentemente en
la voluntad federal de manera igualitaria con su presencia en el Senado nacional (art. 54,
CN). c) Las relaciones de exclusión son reciprocas. Las exclusiones al gobierno federal
derivan de la conservación por parte de las provincias de todo el poder no delegado al
gobierno federal y lo que se hayan reservado por pactos pre-existentes especiales (art. 121,
CN). Las exclusiones a las provincias, están determinadas por el volumen de funciones
delegadas al gobierno central (art. 75, 99, 116 y 117, CN) (49). La exclusión
interprovincial, es decir la limitación de las provincias en relación con otras provincias
(arts. 6°, 7° y 127, CN). d) Las relaciones de facultades concurrentes que pueden ejercer
tanto el Estado Nacional como el provincial, como por ejemplo las referidas al progreso,
prosperidad, desarrollo y bienestar (arts. 75, inc. 18 y 125, CN).7
proporcionalidad de la representación en dicho cuerpo, y un (1) vocal designado por la asociación gremial
representativa de la materia objeto de tratamiento. Es decir, el Gobierno, con mayoría legislativa, tiene cinco
votos sobre siete,(el Secretario de la Función Pública, los dos representantes del Gobierno y los dos
legisladores oficialistas). Aprobadas las estructuras organizativas y plantas de puestos de trabajo, de
verificarse que la planta real de empleados excediere en número la cantidad de cargos aprobados en relación a
las mismas, la autoridad competente resolverá en un plazo de sesenta (60) días hábiles la nómina de agentes
respecto de los cuales se hará efectivo el pase a disponibilidad, con percepción de haberes y cese de
prestación de servicios. Dentro de los treinta (30) días hábiles del pase a disponibilidad, la autoridad procurará
la reubicación y/o recalificación de los agentes afectados. Vencido el plazo indicado precedentemente sin que
hubiere sido posible la reubicación y/o recalificación, se producirá la extinción del vínculo de empleo público,
generándose para el afectado el derecho a percibir una indemnización igual a un (1) mes de sueldo por cada
año de servicio o fracción mayor de tres (3) meses, tomando como base la mejor remuneración mensual,
normal y habitual percibida durante el último año aniversario.
5 CSJ, Madorrán, Marta C. c. Administración Nac. de Aduanas, LA LEY 2007-C, 258
6 Abalos, María Gabriela, LLGran Cuyo2010 (junio), 427
7 Duarte, David, Visión nacional y provincial del empleo público, Publicado en: La Ley Online
En consecuencia, siguiendo la posición de David Duarte, se infiere que entre otras, existe
una relación de subordinación de los Estados Provinciales al Estado Federal que parte del
art. 5° en cuanto impone el dictado de su propia constitución a cada provincia,
estableciendo principios fundamentales que irradian al derecho público local y que deben
adecuarse, manteniendo cada una sus particularidades propias del territorio en que se
encuentren ubicadas, su historia, su cultura, su organización política y económica que las
caracterizan, a fin de reconocer a cada ciudadano, con sus particularidades, un trato
igualitario a todos los habitantes del territorio argentino. Esos principios fundamentales son
el sistema representativo y republicano, la administración de justicia, regímenes
municipales, educación primaria y la inclusión de los principios, declaraciones y garantías
de la Constitución Nacional.8
La regulación del art. 14 bis al estar incluido en la parte dogmática de la Constitucional
Nacional se dirige a todos los poderes públicos (gobiernos provinciales y municipales del
país), y las constituciones provinciales deben adecuarse a la misma, ajustándose de
conformidad con el orden jerárquico (arts. 5° y 31, CN). Esa ha sido la interpretación que
realizó la Corte en numerosos casos.9
En el orden nacional, a partir del año 1959 se dictaron sucesivas leyes llamadas de
prescindibilidad, disponibilidad o racionalización administrativa, que acordaron al Poder
Ejecutivo la facultad de dejar cesantes a empleados públicos por razones de economía
presupuestaria, reorganización y pretendida eficiencia administrativa, previéndose el pago
de una indemnización en beneficio del personal afectado. La Corte, en su momento,
convalidó estas leyes cada vez que el empleado afectado planteó su inconstitucionalidad
por violar su derecho a la estabilidad absoluta. El Tribunal Supremo disponía que la
estabilidad del empleado público no importaba un derecho absoluto a la permanencia en la
función pública sino el derecho a una equitativa indemnización cuando, por razones de su
exclusiva incumbencia, el Poder Ejecutivo decidía remover a un empleado sin culpa de
éste. Así Horacio de La Fuente señala que las primeras leyes (14.794, 15.796,16.432,16.662
-Adla, XIX-A, 35; XX-A, 201; XXI-A, 282; XXV-A, 4-) autorizaban las cesantías
únicamente cuando existía supresión de cargos. Alentadas por la jurisprudencia que se iba
formando alrededor de la estabilidad del empleado público, que la reducía en la práctica a
una indemnización por despido, las normas legales posteriores fueron aumentando la
discrecionalidad del Poder Ejecutivo. Así, el dec. -ley 17.343/67 (Adla, XXVI-B, 1554)
consagró, al lado de la causal señalada de "supresión del cargo" la más subjetiva de
"ponderación de aptitudes personales", agregando después el dec.-ley 17.467/67 un
supuesto aún más amplio e indefinido, el de "reorganización y mejor desenvolvimiento del
servicio". La coronación de esta escalada la constituyeron las leyes 20.549 y 20.713 (Adla,
XXXIII-D, 3659; XXXIV-C, 2022), que autorizaron las cesantías "por razones de
servicio", sin necesidad de invocar ningún otro justificativo. Sobre el punto Horacio de la
Fuente cita diversos fallos de la CS, por ejemplo, en "Tornese" del 8/11/68 y "Scherb".10
8 Duarte, David, Visión nacional y provincial del empleo público, Publicado en: La Ley Online
9 CSJN, Fallos 261:361; 311:260; 317:668, entre muchos otros
10 De la Fuente Horacio, Estabilidad del empleado público. Situación del personal contratado, en La Ley
2001-D-911
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación con relación al tema se ha
modificado radicalmente a partir del citado precedente “Madorran”. De tal modo, respecto
al instituto de la estabilidad absoluta (propia) del empleo público, se pueden esquematizar
de dicho fallo entre otros, los siguientes principios:
La llamada estabilidad propia resulta el medio que guarda la mejor correspondencia
con los propósitos de evitar la repetición de las prácticas que la reforma de la
Constitución Nacional de 1957 quiso evitar, estos es, poner a los servidores del
Estado (nacional, provincial y municipal) al abrigo de la discrecionalidad de las
autoridades de turno y de los vaivenes de la vida política, con sus notorios y
contraproducentes efectos.11
Sustituir la estabilidad absoluta del agente segregado por una indemnización
sustitutiva12, además de ilegítima introduciría, a la vez, una evidente carga sobre el
presupuesto estatal.
Dicha estabilidad absoluta concuerda con el art. 16 de la Constitución Nacional
dado que, si ha sido respetada, como es debido, la condición de idoneidad que exige
esta cláusula para la admisibilidad en los empleos, es razonable pensar que el propio
Estado estará interesado en continuar teniendo a su disposición un agente salvo que,
si de su conducta se trata, medien razones justificadas de cese.
La estabilidad propia del empleado público es un imperativo que resulta de los
principios y pautas de interpretación del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos que, en buena medida implícitos en la Constitución histórica, han sido
expresamente incorporados a ésta por vía del art. 75, inciso 22, C.N., al dar
jerarquía constitucional a los mayores instrumentos internacionales en la materia.
Así, se justifica plenamente desde el momento en que el art. 6 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en seguimiento de la
Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 23.1), enuncia el "derecho a
trabajar", comprensivo del derecho del trabajador a no verse privado arbitrariamente
de su empleo. Derecho al trabajo que, además de estar enunciado en la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XIV) y en la Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial
(art. 5.e.i), debe ser considerado "inalienable de todo ser humano" en palabras de la
Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer, (art. 11.1.a).13
Por su parte, debe tenerse en cuenta el principio de progresividad de los derechos
humanos reconocido por todos los textos internacionales anteriormente aludidos
11 En el caso de la ley rionegrina, la misma tuvo su origen en un proyecto presentado por el Poder Ejecutivo
que asumiera el 10/12/12 Carlos Ernesto Soria por el período 2011/2015, luego de veintiocho años de
gobierno de la UCR (1983-2011). Conforme comunicados emitidos por el Secretario General de UPCN,
distrito Río Negro, sindicato mayoritario que ejerce la representación gremial de los trabajadores del sector
público provincial, la ley de disponibilidad (prescindibilidad) pone en riesgo las fuentes laborales de mas de
20.000 empleados, que en su mayoría prestan servicio en la ciudad de Viedma, capital de la provincia, que
cuenta con una población aproximada de 53.000 habitantes, a los que deben sumarse los 31.000 habitantes de
la bonaerense Carmen de Patagones, ya que en la realidad conforman un único centro poblacional, donde la
principal fuente de trabajo es el empleo público rionegrino.
12 Como pretende por ejemplo la ley rionegrina
13 Fallos: 327:3677, 3690
sumado al principio pro homine, connatural con estos documentos, determinan que
el intérprete deba escoger dentro de lo que la norma posibilita, el resultado que
proteja en mayor medida a la persona humana. (Fallos: 293:26, 27, considerando
4°).
Desde otro punto de vista, el conocido argumento de que la estabilidad del art. 14
bis no es un derecho absoluto sino relativo, y siempre susceptible de reglamentación
por el legislador, no habilita a desnaturalizar la estabilidad propia del empleo
público por medio de leyes reglamentarias. La Constitución Nacional es una norma
jurídica y que, en cuanto reconoce derechos, lo hace para que éstos resulten
efectivos y no ilusorios, y la "estabilidad del empleado público" expresada por el
art. 14 bis es cláusula operativa, según ya lo entendió la Corte (Fallos: 269:230,
234, considerando 6°, y su cita). Asimismo, los derechos constitucionales tienen,
naturalmente, un contenido que lo proporciona la propia Constitución. Todo ello
explica que al reglamentar un derecho constitucional, el llamado a hacerlo no pueda
obrar con otra finalidad que no sea la de dar a aquél toda la plenitud que le
reconozca la Constitución Nacional. Luego, es tan cierto que los derechos
constitucionales son susceptibles de reglamentación, como lo es que esta última está
destinada a no alterarlos (Constitución Nacional, art. 28), lo cual significa
conferirles la extensión y comprensión previstas en el texto cimero que los enunció
y que manda asegurarlos.
En este sentido se reafirma que la vigencia y plena operatividad de la estabilidad
propia del empleado público garantizada por el art. 14 bis de la C.N., fulmina toda
posibilidad de despedir empleados sin causa y con el solo requisito de una
indemnización sustitutiva, por atentar contra la garantía de la estabilidad del
empleado público.14
En relación a las leyes de prescindibilidad que desconocen la estabilidad absoluta del
empleo publico, como es el caso de la rionegrina n°4735, el Superior Tribunal de San Luis,
en cumplimiento de la doctrina elaborada en “Madorran”, declaró la inconstitucionalidad de
los arts. 4 y 6 de la ley provincial n° 451 que, con sustento en el estado de emergencia,
autorizaba a disponer la cesantía de empleados públicos a cambio de una indemnización.
Así, determinó que correspondía declarar la inconstitucionalidad de los arts. 4 y 6 de la ley
451 de la Provincia de San Luis en cuanto, con la sola invocación del estado de emergencia,
autorizaba a disponer la cesantía de empleados públicos mediante el pago de una
indemnización o el pase a retiro obligatorio ya que, conforme lo establecido por la Corte
14 Con relación a la citada conclusión, ver de la Fuente, Horacio H, LA LEY 2007-E, 682, donde se expresa
que la nueva doctrina fijada por la Corte evitará también que se puedan sancionar en el futuro las tristemente
famosas leyes de prescindibilidad, que por lo general autorizaban al Poder Ejecutivo a decretar la cesantía de
los empleados a su sola discreción, previendo sólo el pago de una indemnización similar a la común por
despido. Respecto al tema de los salarios caídos de la Fuente infiere que desde el momento que se consagró la
estabilidad real o absoluta (año 1957), y hasta la fecha, a lo largo y a lo ancho del país se consagró legalmente
el derecho del empleado público ilegalmente cesanteado a percibir los salarios caídos. Solución legal que, por
otra parte, aparece como la única posible desde el punto de vista jurídico, ya que la cesantía arbitraria
constituye un acto nulo de nulidad absoluta e insanable, desde el momento que constituye un acto
administrativo que ha violado la Constitución y la ley aplicable (art. 14, inc. b de la ley 19.549 —Adla,
XXXII-B, 1752—), y conforme a los principios generales, "la nulidad pronunciada por los jueces vuelve las
cosas al mismo o igual estado en que se hallaban antes del acto anulado" (art. 1050, Cód. Civil).
Suprema de Justicia de la Nación en el precedente "Madorrán", la estabilidad propia del
empelado público garantizada por el art. 14 bis de la Constitución Nacional, fulmina toda
posibilidad de despedir sin causa y con el solo requisito de una indemnización
sustitutiva.15
En definitiva, en el caso de Río Negro nos encontramos ante una ley evidentemente
inconstitucional, que agravia el bloque de constitucionalidad federal, desnaturaliza el
concepto de estabilidad propia del empleo público plasmado en la Constitución provincial y
nacional, genera responsabilidad del Estado por incumplir las obligaciones asumidas por la
República Argentina en el ámbito internacional, hace trizas los principios de progresividad
y pro homine que informan a los derechos humanos, amenaza la paz social y generará
innumerables pleitos que redundarán negativamente en el presupuesto provincial y en su
consecuencia, en el bolsillo del contribuyente.
Luis Emilio Pravato
Viedma, Río Negro.-
15 Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de San Luis, Perrone, Marcelo Rómulo y otros c. Estado
Provincial • 29/12/2009, LLGran Cuyo 2010 (mayo)
