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Título: La estructura jurídica e institucional del turismo

Autor: Güidi, Graciela
Publicado en: SJA 25/04/2018, 25/04/2018, 12 ­ 
Cita Online: AP/DOC/1008/2017

Sumario: I. Introducción.— II. Competencias federales, nacionales y provinciales.— III. La regulación de
la   actividad   turística.—   IV.   La   gestión   de   políticas,   planes,   programas   y   proyectos   turísticos.—   V.
Conclusión.

I. Introducción

Cuando,  desde  el  sistema   jurídico   abordamos   el   conocimiento   de  un  tema,  cualquiera  que   este  sea,   es
necesario indagar en la "malla normativa" que lo contiene, en forma expresa u oculta, a fin de poder vislumbrar
su verdadero alcance conceptual, normativo y valorativo, aspecto éste último que será aportado, además, por la
indagación de las resoluciones judiciales frente a los conflictos que se generen.

Se define al turismo como una actividad que concita la intervención de sujetos públicos y privados.

Actividad que a la multiplicidad de sujetos privados (prestadores de servicios, turistas y profesionales), y
públicos (agencias gubernamentales nacionales, provinciales y municipales, propiamente turísticas, impositivas,
de   infraestructuras   viales,   energéticas,   ambientales,   migraciones,   transporte,   etc.)   concurre   el   desarrollo
económico   y   socio   cultural   de   las   comunidades   y   los   valores   presentes   en   cada   sociedad,   así   como   las
características territoriales de cada entorno, constituyéndose una trama compleja de abordaje transdisciplinario,
en la cual el sistema jurídico abarca al derecho público (nacional e internacional) y al derecho privado.

Las tres funciones del Estado ejercen sus competencias con relación al turismo:

El  Poder Legislativo adopta, en su caso, la decisión política de regularlo (policía legislativa);  el  Poder

Ejecutivo, cuando resulte necesario, organiza la estructura burocrática para la aplicación de las normas legales,
pero además, gestiona y promueve el desarrollo de la actividad; el Poder Judicial aplica las normas de derecho
público y privado para dirimir los conflictos.

El  sector privado tiene a su cargo la prestación de los diversos servicios que están involucrados en la
actividad, establecer relaciones interempresarias y contrata con los turistas interesados en sus ofertas.

La sencilla descripción precedente, sin embargo, se torna compleja cuando abordamos su real dimensión
desde la estructura constitucional del Estado, que alumbra el resto de las normas del sistema jurídico nacional.

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II. Competencias federales, nacionales y provinciales

La característica federal de nuestro país, nos lleva, en primer lugar al deslinde de las competencias entre el
Estado Federal y las provincias. En efecto, siendo las provincias pre­existentes al Estado Federal, han delegado
en éste las competencias incluidas en los arts. 75 y 99 de la CN, también denominadas "exclusivas" del Estado
Federal, aún cuando la regla es la "incapacidad" del mismo, siendo la capacidad la excepción.

Correlativamente; el art. 121 CN establece que las Provincias conservan todo el poder no delegado en forma
expresa a la Nación y los arts. 122, 123 y 124 enuncian las facultades expresamente no delegadas.

¿Qué trascendencia para el turismo tiene este deslinde en competencias?

­ El ingreso de los turistas extranjeros y de los bienes que estos traigan consigo, amerita regulación federal
(art. 75 inc. 1º y art. 75 inc. 16) Aduanas y Frontera.

­ El Congreso Federal dicta la denominada "legislación de fondo" (art. 75 inc. 12, Cód. Civ. y Com. del
trabajo, etc.), en este caso, legislación nacional, por lo que a la infinidad de contratos y actividades vinculadas al
turismo, se aplica la legislación nacional:

a) El Código Civil y Comercial de la Nación contiene normas entre las que cabe mencionar, como ejemplo
las referidas a:

­ Los contratos conexos (art. 1073 a 1075) y el contrato de viaje se incluye en esta categoría, en virtud del
resultado final que se persigue.

­ Los contratos de consumo (art. 1092 a 1103) ya que, el turista, es considerado "consumidor", en virtud de
su situación particular en la contratación de los servicios que amerita su protección como parte débil.

­   Los   contratos   a   distancia   y   electrónicos   (art.   1104   a   1106)   ya   que   hoy   se   utiliza   cada   vez   más
frecuentemente internet en la contratación de servicios turísticos.

­ La locación turística (art. 1199 inc. 6º), mediante la fijación de un plazo a este tipo de alquileres.

­ Los alcances del "deposito necesario" y la responsabilidad consecuente del hotelero (arts. 1368 a 1375).

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­ El contrato de tiempo compartido, como una modalidad aplicable al turismo (arts. 2087 a 2102) (1).

b) Otras leyes nacionales aplicables pueden citarse:

­ Ley de Tiempo Compartido 26.356.

­ Ley Parques Nacionales 22.351.

­ Ley de Sociedades Comerciales 19.550 y sus modificaciones.

­ Ley de Defensa del Consumidor 24.240 y sus modificaciones.

­ Ley General del Ambiente 25.675.

­ Ley 25.651 s/ leyenda en vouchers y tickets.

­ Ley 26.104 s/ publicidad con fines turísticos.

­   También   las   normas   federales   dictadas   por   el   Congreso   Federal   en   ejercicio   de   las   competencias
exclusivas, que le fueron delegadas por las provincias, se aplican a la actividad turística:

­ La Ley de Navegación 20.094 y sus modificaciones y los convenios internacionales celebrados por nuestro
país y aprobados por el Congreso relativos al transporte por agua de pasajeros (ver lo aplicable en este punto a la
navegación fluvial y a los cruceros).

­ La ley 17.285 del Código Aeronáutico y los convenios internacionales celebrados por nuestro país para el
transporte aéreo de pasajeros, de cabotaje e internacional.

­ El inc. 13 del art. 75 de la CN, denominado "la cláusula comercial" en cuanto dispone que es facultad del
Congreso Federal  "regular el  comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí", también
genera normas federales aplicables al turismo, entre las que puede mencionarse la que regula en todo el país la
actividad de las agencias de viaje de naturaleza interjurisdiccional y comercial y el turismo estudiantil, como
actividad especializada de las agencias.

­ El inc. 30 del art. 75 de la CN se refiere a la competencia exclusiva del Congreso Federal para dictar la

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legislación en los "establecimientos de utilidad nacional" respecto de sus fines específicos.

Basta   mencionar   como   ejemplo   a   los   Puertos,   Aeropuertos,   Estaciones   de   transporte   terrestre,   Parques
Nacionales, etc. Todos lugares donde las normas son federales.

­ El inc. 22 del art. 75 de la CN, referido a los Tratados, enumera los Tratados que gozan de jerarquía
constitucional. Todos son aplicables a la actividad turística, en tanto ésta lesione los bienes jurídicos protegidos
por ellos (derechos humanos, protección de la mujer y los niños, discriminación racial, etc.).

También deben considerarse los tratados celebrados por nuestro país relativo a las normas del  derecho
internacional privado, sobre jurisdicción y competencia, así como los protectores de los recursos naturales y del
ambiente.

­ El art. 31 de CN establece la denominada "pirámide jurídica" al disponer la supremacía de la Constitución,
las leyes de la Nación y los tratados con las potencias extranjeras, obligando a las provincias a conformarse a
este orden, por sobre cualquier disposición en contrario de sus normas legales o constitucionales.

­ Reza el art. 121 de la CN que "las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al
Gobierno Federal...".

Dichas competencias políticas, institucionales, administrativas, económicas y financieras son territoriales y
se ejercen sobre los recursos naturales existentes en su territorio, cuyo dominio originario les pertenece.

En tal sentido, tienen a su cargo la regulación y el control de las actividades turísticas que se desarrollan en
su ámbito territorial, excluyendo la de los agentes de viaje, por lo que el alojamiento, el transporte local, el
turismo de aventura y las diversas modalidades del  turismo, como el  rural, el  montañismo, el  senderismo,
cabalgatas, actividades náuticas, etc.; la regulación de la actividad de los guías y profesionales del turismo; la
planificación y desarrollo del turismo; el diseño de regiones, circuitos y trayectos turísticos, la regulación de las
construcciones de los establecimientos turísticos; las normas sobre capacidad de carga de las zonas turísticas, así
como las normas ambientales locales, son provinciales y/o municipales.

­ En todo lo que se refiere al desarrollo del turismo, las competencias entre la Nación y las Provincias son
concurrentes. Sólo se impone la norma nacional en caso de contradicción.

­ La Constitución Nacional, en su art. 41, crea la figura de las competencias complementarias entre Nación y
Provincias en materia ambiental. La Nación establece los presupuestos mínimos de protección y las Provincias

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los complementan teniendo en cuenta las características propias de sus ámbitos espaciales, socio­económicos y
culturales.

Como puede advertirse de la lectura de la apretada síntesis anterior el alcance de la actividad turística esta
perforado por un universo normativo que es necesario conocer y comprender para su encuadre jurídico y su
exégesis.

III. La regulación de la actividad turística

Existen:

a. Normas que regulan la actividad de los proveedores de servicios turísticos.

b. Normas protectorías del turista­consumidor.

c. Normas protectoras de los recursos y/o bienes del turismo.

d. Normas de política turística.

e. Normas relativas a la gestión burocrática.

La Constitución Nacional impone requisitos para la constitucionalidad de la regulación.

a. En efecto, la actividad de los proveedores de servicios turísticos implica el  ejercicio del  "derecho a

trabajar y ejercer toda industria licita", tal como lo expresa el art. 14 de CN.

De este derecho gozan todos los habitantes, pero cuando su ejercicio deba ser regulado, en virtud de razones
de orden y seguridad jurídica, dicha regulación debe ser legal (art. 14, CN).

El art. 14 CN, por estar incluido en el Capítulo de las Declaraciones, Derechos y Garantías, se aplica a las
provincias y sus constituciones no pueden disponer normas contrarias.

En  consecuencia,   en  ningún  caso   será   constitucionalmente   válida  la  imposición  de  condiciones  para  el
ejercicio de la actividad turística, por decreto o resolución del Poder Ejecutivo.

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Concordantemente con lo establecido en el art. 14 de la CN, el art. 76 de dicho orden normativo, prohíbe la
delegación legislativa, a excepción de materias determinadas o de emergencia pública con un plazo fijado para
su ejercicio y acorde con las bases que el Congreso establezca.

a. La reforma constitucional  de 1994, incluyó en la Primera Parte de la Constitución, los derechos del
consumidor y usuario (art. 42), otorgando jerarquía constitucional a las prescripciones de la existente ley 24.240
de protección al consumidor. Sus normas son aplicables a los turistas respecto de la prestación de los servicios
que contraten.

La mayoría de las legislaciones del mundo contienen normas de este tipo que se aplican a los turistas y
similares a las de nuestro Código Civil y Comercial en relación a la Jurisdicción y el Derecho Aplicable a estas
relaciones contractuales (art. 2654 y 2655 del Cód. Civ. y Com.).

b. También en 1994, se incorporó, en esa Primera Parte de la CN, el derecho al ambiente, con una noción
amplia del mismo que incluye los recursos físico naturales, culturales y biológicos, es decir todos bienes que
integran la oferta de productos turísticos, cuya protección y preservación requiere normas nacionales de base y
su complemento por las normas locales, que deben respetar los presupuestos mínimos de protección.

En  consecuencia,   en  el  año   2002,  el   Congreso  Nacional  sanciona  la   ley  25.675  General  de   Ambiente,
declarada   de   orden   público   y   cuyas   prescripciones   se   aplican   a   todas   las   actividades   y   emprendimientos
turísticos para garantizar su sustentabilidad presente e intergeneracional.

A. Las normas de política turística.

La política turística integra el plexo de facultades concurrentes entre la Nación y las Provincias y está
implícita a través de diversos incisos del art. 75 de la CN y del contenido de los arts. 121 a 125 CN (Título
Segundo relativo a los gobiernos de provincia).

En caso de conflicto entre las normas nacionales y provinciales, debe ceder la provincia ante la Nación, aún
cuando se trataría de supuestos de una contradicción imposible de solucionar.

La Ley Nacional de Turismo (ley 25.997) es un excelente ejemplo de regulación de la política turística.

En su art. 1º se declara: "de interés nacional  al  turismo como actividad socio económica, estratégica y

esencial para el desarrollo del país. La actividad turística resulta prioritaria dentro de las políticas de Estado".

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En el mismo artículo se expresa el objeto de la ley que constituye "...el fomento, el desarrollo, la promoción
y la regulación de la actividad turística y del recurso turístico...", objeto que se alcanza priorizando el desarrollo
sustentable,  optimizando la calidad y estableciendo  los mecanismos de participación  y concertación de los
sectores públicos y privados, aspecto este último de fundamental trascendencia para garantizar la efectividad de
las decisiones y de la regulación consecuente.

Al referirse al sector privado debe considerarse la necesaria participación de las comunidades receptoras
como reaseguo del éxito de la actividad que se promueve.

La ley crea y en algún caso recepta varios órganos e instituciones orientados a concretar sus objetivos.

El Comité Interministerial de Facilitación Turística integrado por representantes de las áreas ministeriales y
entidades   públicas,   es   un   excelente   ejemplo   de   la   necesaria   intersectorialidad   de   la   actividad   turística   que
requiere,   para   su   efectiva   promoción   y   desarrollo,   el   tratamiento   integral,   obviando   los   "compartimientos
estancos" en el ejercicio de las competencias.

El Consejo Federal de Turismo, que existía en la práctica, es recreado por la ley, que regula su composición
y le atribuye competencias propias. Tal decisión, reafirma la concurrencia de competencias entre la Nación y las
Provincias y asigna un genuino alcance federal a la ley.

El Instituto Nacional de Promoción Turística, es un ente público integrado por el sector privado y público y
orientado   a   la   promoción   del   turismo   receptivo   internacional   (importante   actividad   de   exportación)   y
fortaleciendo la imagen turística de Argentina en el exterior.

Finalmente, como órgano burocrático de aplicación se crea la Secretaría de Turismo, hoy Ministerio de
Turismo, asignándole deberes y facultades.

Entre los deberes, resulta de gran trascendencia el establecido en el inc. a) del art. 7º en tanto las políticas
nacionales de la actividad turística deben surgir en el marco del Plan Federal Estratégico, que como tal, requiere
la participación de los sujetos públicos y privados de la actividad y en tal sentido garantizar la sustentabilidad de
las decisiones que se adopten.

Se ha mencionado al turismo como "política de Estado". Para que esto ocurra deben: intervenir todas las
áreas del Estado (Comité de Facilitación Turística), las provincias (Consejo Federal del Turismo) y el sector
privado (Instituto Nacional de Promoción Turística y Plan Federal Estratégico) y contar con la asignación de
recursos para financiar las acciones (Fondo Nacional de Turismo, arts. 24 a 30 de la ley).

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La   concurrencia   de   los   precedentes   elementos,   que   no   siempre   están   incorporados   en   las   normas
declaratorias de "políticas de estado", otorgan verdadera fortaleza a la ley como respuesta normativa para la
implementación y gestión de la política turística.

La ley en examen cuenta además con normas sobre: incentivos de fomento turístico; el programa nacional de
inversiones turísticas; turismo social y un título referido a la protección del turista.

La reciente sanción por el Congreso Nacional de la ley 27.324 que establece el Régimen de Promoción de
Pueblos Rurales Turísticos (15/12/2016) es otro ejemplo de política turística nacional.

El objeto de la norma es promover el desarrollo sustentable de las actividades turísticas de los pueblos
rurales, que se definen como "...las comunidades del ambiente agrario o sus inmediaciones, que constituyan un
espacio no residual, que incluya los  ámbitos rural disperso y pueblo aglomerado... en tanto espacio social,
diferenciado, construido como lugar de vida y de trabajo".

El art. 3º de la ley deja a las provincias la selección de los pueblos de su jurisdicción que deberán cumplir
con las condiciones que el mismo artículo establece y los presentarán una vez al año.

La Autoridad de Aplicación, que es el Ministerio de Turismo, tendrá a su cargo la gestión de diversos
beneficios a favor de estos pueblos, incluyéndose: necesidad de inversión pública; apoyo a la obtención de
financiamiento; asesoramiento en materia de promoción y desarrollo; impresión de elementos para la publicidad
nacional e internacional; participación en programas de promoción y capacitación; implementación de medidas
de protección de recursos existentes y ordenamiento territorial.

La mayoría de las provincias han dictado normas de política turística, de aplicación en sus jurisdicciones
territoriales, aprobadas generalmente por ley formal, aun cuando en algunos casos aparecen decretos e incluso
resoluciones.

Entre los temas comunes se mencionan:

­ Reconocimiento del interés prioritario de la actividad turística.

­ Objetivos de promoción, preservación de los recursos, calidad de la actividad y formas de participación.

­ Designación de la Autoridad de Aplicación.
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­ Definición de áreas, regiones y circuitos turísticos.

­ Creación de Organismos de Turismo.

­ Creación de Consejo Asesores.

­ Creación de Fondos de Promoción.

A éstos se agregan, por lo general:

­   Definición   de   los   diferentes   prestadores   de   servicios   turísticos   locales,   sus   características   y   la

determinación de sus obligaciones.

­ Normas sobre fiscalización y sanciones a los prestadores locales (se exceptúan las agencias de viaje; en
algunos casos tienen convenio con el Ministerio, para fiscalizar, pero la decisión final sobre la sanción es de
Nación).

En estos temas la norma debe ser legal, ya que no es constitucional imponer obligaciones y sanciones por
normas emanadas de los Poderes Ejecutivos, como se explicó más arriba.

B. Las normas relativas a la gestión burocrática.

La expresión "gestión burocrática" que se emplea, se refiere a la organización de los diversos niveles de la
Administración Pública con competencias de gestión y promoción en temas turísticos, es decir a los órganos del
Poder Administrador que ejercen función ejecutiva.

Dicha organización se plasma a través de decretos y resoluciones, que en ningún caso pueden contener
disposiciones propias de las leyes. En tal sentido, si para ejercer una actividad turística se exige un capital, un
seguro o la inscripción en un Registro, la exigencia, el monto respectivo, las características del seguro, los
documentos a presentar para la inscripción y las características del registro, deben surgir de la norma legal, sin
perjuicio de que la misma norma faculte al órgano administrativo, sobre parámetros previos, a actualizar los
montos y con qué periodicidad, así como a determinar el sistema informático o en soporte papel, las fechas y la
cantidad   de   copias   de   la   documentación   para   inscribirse   y   las   fechas   y   temas   para   actualización   de   la
información registral.

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El titular de la función ejecutiva, se expresa normalmente a través de Reglamentos. El inc. 2º del art. 99 de
la CN, relativo a las Atribuciones del Poder Ejecutivo dispone que dicho órgano:

"Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación,
cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias" (el destacado es nuestro).

Se trata de los denominados "Reglamentos de Ejecución", únicos constitucionalmente válidos, ya que tanto
los mencionaos en el art. 76 CN como los reglamentos de necesidad y urgencia, normados en el párrafo tercero
del inc. 3º del art. 99, son casos de excepción.

¿Cuándo el PEN dicta reglamentos de ejecución?

Cuando la norma legal atribuye al Poder Ejecutivo competencias vinculadas a funciones burocráticas de
ejecución de la ley (2).

A tal fin, el Poder Ejecutivo deberá organizar la estructura administrativa para su gestión, definiendo la
misión y funciones de sus órganos; determinando los procedimientos administrativos a llevarse a cabo para las
distintas actividades que le asigna la norma legal: registrales, de fiscalización, sumariales, recursivas, etc. Cabe
señalar   que   tanto   la   tipificación   de   las   infracciones   como   las   sanciones   correspondientes   deben   estar
especificadas en la norma legal del origen (3).

Las normas y principios del derecho administrativo, como rama específica del sistema jurídico, regulan la
actividad de la administración pública: las formas y medios de expresión de su voluntad y los procedimientos
que legitiman su obrar, en un todo de acuerdo con los principios constitucionales que le sirven de base.

IV. La gestión de políticas, planes, programas y proyectos turísticos

La Administración Pública, a través de sus órganos, lleva a cabo la gestión de la política legislativa turística.

Generalmente   el   rol   político   se   asigna   a   niveles   jerárquicos   del   gobierno,   tales   como   Ministerios   o
Secretarías del Estado, sean nacionales, provinciales o municipales.

Las   características   territoriales   de   los   distintos   destinos   han   promovido   la   configuración   de   acuerdos
interprovinciales o intermunicipales, entre los decisores políticos de una misma región o zonas, con el objeto de
coordinar el ejercicio de las competencias propias.

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Las regiones o microrregiones turísticas no sólo son nacionales sino que muchas veces son transfronterizas
cuando existe similitud o complementación de los productos turísticos ofertados en ambos países y en dicho
caso, también se articulan las competencias para enriquecer la oferta.

Estos acuerdos se configuran mediante una simple asociación, con autoridades rotativas e implementan sus
decisiones a través de actas cuyo contenido, a veces, ad referendum se comprometen a cumplir.

Cuando el acuerdo importa la concreción de un proyecto determinado (v.gr. infraestructura turística) que
requiere el aporte de recursos, entonces se adopta una figura que otorgue personalidad jurídica y que como tal,
deberá ser ratificada por cada una de las legislaturas de las provincias y/o municipios que lo integran. Podrá ser
una Asociación Civil, una Sociedad Anónima estatal, etc.

Sin embargo, la trascendencia del sector privado en el desarrollo de la política turística promueve la creación
de Entes Mixtos, público­privado, que adoptan distintas denominaciones: Consorcios, Comités, Entes, etcétera.

La participación del sector privado se incorpora mediante representantes elegidos por las organizaciones
empresarias, profesionales, ONG, etc. con fines turísticos.

A veces ejercen su función en forma honoraria y otras veces rentados y debaten con los órganos turísticos de
la administración, el diseño e implementación de las políticas turísticas, los planes, programas y proyectos. No
ejercen competencias de policía administrativa, pero en muchos casos, se configuran tribunales de ética de la
actividad.

También cuando se trata de llevar a cabo proyectos turísticos con participación del sector privado, la figura
de las Sociedades Anónimas con Participación Estatal puede ser una alternativa viable.

Los precedentes entes deben ser aprobados por ley.

La inclusión de los integrantes de la comunidad de los destinos se lleva a cabo mediante diversas figuras

­  Creación  de  las llamadas Incubadoras  de  Empresas  para  fomentar  a  los  emprendedores  locales  en el
desarrollo de proyectos turísticos o vinculados a la actividad principal, o complementario de la misma.

­ Creación de Fondos de Financiamiento para promover las inversiones del sector.

­ Constitución de Consejos Asesores integrados por diversos estamentos sociales, de consulta obligatoria y
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no vinculante, respecto de materias específicamente mencionadas.

­   Participación   en   los   procesos   de   planeamiento   estratégico,   del   turismo,   de   acuerdo   a   procedimientos

preestablecidos y en la evaluación de impacto ambiental de los proyectos turísticos o que puedan afectar dicha
actividad en el destino.

Finalmente, según los objetivos buscados y los actores intervinientes habrá que buscar la figura jurídica de
mejor responda a los fines proyectados.

V. Conclusión

Se expresó al comienzo que es necesario indagar en la "malla normativa" que contiene al turismo como
actividad multisectorial e incluirlo en el sistema de derecho.

Pero, sin embargo, la cabal comprensión del "negocio turístico" o del turismo como parte de la realidad
requiere adquirir y comprender los conocimientos básicos de los aspectos macro y microeconómicos, espaciales,
socio­culturales y políticos para realizar la reflexión crítica de la ratio juris de su regulación y aplicación y
vislumbrar los cambios normativos que el futuro nos impone.

 (1) Pueden agregarse a esta enumeración los temas incluidos en los arts. 1117 a 1122; 1288 a 1295; 1512 a
1524; 1649 a 1665; 1566 a 1689; 1708 a 1759; 2654 y 2655 del Cód. Civ. y Com.
 (2) Las leyes no necesitan ser reglamentadas para ser operativas. Lo contrario dejaría en manos del Poder
Ejecutivo la aplicación de las leyes.
 (3) Art. 99 inc. 3° "el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable,
emitir disposiciones de carácter legislativo".

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