Análisis de la Sentencia del Tribunal Constitucional TC/0601/18
Relativo a la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara
Minera Petrolera de la República Dominicana (CAMIPE) y la Asociación
Dominicana de Productores de Cemento Portland (ADOCEM) contra la
Resolución núm. R-MEM-REG-048- 2017, que establece el régimen
concesional de las explotaciones mineras en la República Dominicana, dictada
por el Ministerio de Energía y Minas el trece (13) de octubre de dos mil
diecisiete (2017).
La referida sentencia versa sobre el conflicto que promovió la resolución R-
MEM-REG-048- 2017, la cual instituye un nuevo régimen de concesiones de
explotación minera, formula aspectos económicos y financieros que deben
poseer los postulantes a concesiones y que deben ser estipuladas en las
solicitudes; así como los requisitos documentales obligatorias para dicha
postulación, plazos, entre otros aspectos.
La sentencia refiere al contenido de la Resolución R-MEM-REG-048- 2017 a
modo de antecedente del caso.
En cuanto a los alegatos de hechos y de derecho sostenidos mediante
instancia motivada de acción directa de inconstitucionalidad del 7 de diciembre
de 2017 y depositada en Secretaria del Tribunal Constitucional, los impetrantes
Cámara Minera Petrolera de la República Dominicana (CAMIPE) y la
Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portland (ADOCEM),
procurando la nulidad de la referida Resolución y alegando las siguientes
infracciones constitucionales:
Articulo 40 relativo al derecho a la libertad y seguridad personal en lo relativo
al 40.15 principio de legalidad.
Artículo 69 que versa sobre Tutela Judicial Efectiva y Debido Proceso
Artículo 128.- Atribuciones del Presidente de la República
Artículo 138.- Principios de la Administración Pública y de igual manera, el
numeral 2 de dicho artículo, referente al procedimiento a través del cual deben
producirse las resoluciones y actos administrativos, garantizando la audiencia
de las personas interesadas, con las excepciones que establezca la ley.
Parte de los argumentos jurídicos propuestos por los accionantes describen
que la Resolución R-MEM-REG-048-2017 que establece el régimen
concesional de las explotaciones mineras en la República Dominicana, emitida
por el Ministerio de Energía y Minas el 13 de octubre de 2017 siendo la misma
un acto administrativo, no conforme a lo dispuesto en la Ley No. 146 de 1971,
Ley Minera de la República Dominicana en los tres puntos siguientes:
1- El establecimiento de veinticinco (25) años como término máximo de la
concesión de explotación, contrario a setenta y cinco (75) años, revisable a
los veinticinco (25) dispuesto en la Ley Minera.
2- La disminución de área concesionadas permitidas para una misma persona
jurídica con relación al área de concesión que prevé la ley;
3- El conjunto de obligaciones establecidas a los concesionarios no
consagradas en la ley adjetiva, entre otras muchas.
Se alegó que esta resolución contravine la ley minera y las reglas de
procedimiento de actos administrativos.
En cuanto a la facultad reglamentaria del Ministerio de Energía y Minas, la
misma fue protestada y alegada en contravención a los artículos 40.15 y
128.1.b de la Constitución.
Los accionantes invocaron los argumentos doctrinales y jurisprudenciales
referentes a la facultad reglamentaria que le asiste a la administración pública,
la cual es para autorregularse, lo que se conoce como facultad “auto
organizativa” y no pudiendo dictar actos de tipo ejecutivos tendentes a
regulación general, siendo facultad del Presidente de la República el dictar
actos de esta naturaleza conforme al artículo 128 de la Constitución, cuyo
precepto constitucional así lo dispone, correspondiente a dictar reglamentos
“cuando fuere necesario”. (TC/0601/18, p. 16)
“Es por todo ello que se reconoce que para que un órgano o ente de la
Administración Pública, distinto del Presidente de la República, pueda dictar
reglamentos, necesita de una “habilitación legal expresa”. Es decir que la ley
adjetiva del Congreso Nacional disponga en forma clara y precisa que un
órgano tiene facultad reglamentaria normativa y ejecutiva, y cuál es el ámbito o
alcance de esa potestad.” (TC/0601/18, p. 15)
En ese sentido, se argumentó lo dispuesto en la Ley 100-03 que crea el
Ministerio de Energía y Minas, en su artículo 7 literal n, y Ley No. 146 de 1971,
Ley de Minas, articulo 196 que “corresponde al Ministro de Energía y Minas (...)
n) proponer al Presidente de la República los anteproyectos de leyes, decretos,
reglamentos necesarios para la buena marcha de su sector.”
Bajo estos argumentos jurídicos los accionantes refieren que la Resolución R-
MEM-REG-048-2017 queda en franca violación a las disposiciones
constitucionales antes señaladas. Todos los órganos estatales deben estar
sometidos a las actuaciones “del ordenamiento jurídico como parte del
derecho fundamental al buen gobierno, que se desprende del artículo 138 de la
Carta Magna, el artículo 3.1 de la Ley 107-13 y la sentencia del Tribunal
Constitucional TC/322/14” (TC/0601/18, p. 18)
Por lo anterior, se argumentó que estas actuaciones coligen el derecho de los
concesionarios, por el simple hecho de que esta resolución violenta le principio
de legalidad, ya que modifica el régimen de concesiones establecido mediante
ley y que la misma (la Resolución) no sigue el orden jerárquico de las fuentes
del derecho. Las resoluciones tienen un carácter residual. La potestad
reglamentaria debe siempre respetar el contenido de la ley. “El reglamento se
encuentra subordinado a la ley, como la ley se encuentra a la Constitución”.
(TC/0601/18, p. 19)
Este mismo argumento invocado por los accionantes de la acción en
inconstitucionalidad contra la Resolución R-MEM-REG-048-2017, fue sostenida
por el Tribunal Constitucional en sentencia TC/032/12 estableciéndose “que la
resolución cuya inconstitucionalidad se declaraba, en vista de no encontrarse
sustentada en la ley, era contraria al principio de seguridad jurídica y el artículo
138 de la Constitución en tanto la Administración que la dictó debió sujetar su
actuación de forma plena al ordenamiento jurídico”. (TC/0601/18, p. 19)
No existiendo seguridad jurídica “si la actuación de la autoridad no está sujeta a
la regla de derecho tal y como dispone el referido artículo 128.2 de la
Constitución”. (TC/0601/18, p. 19)
En ese sentido, se visualizan razones de hechos y de derechos violatorios del
principio de legalidad, debido proceso y de manera concomitante la seguridad
jurídica que viene a dar equilibrio a las actuaciones conforme a ley y procesos.
Respecto del debido proceso, los accionantes alegan incumplimiento a la
regulación del trámite de audiencia señalado en el artículo 138.2 de la
Constitución y las disposiciones de la Ley 107-13, que regula el trámite de
audiencia, aunque la base procedimental para la elaboración de cualquier “acto
de carácter general” a ser dictado por un órgano o ente de derecho público
tiene su base original en la Ley de Libre Acceso a la Información Pública (Ley
No. 200-04),cuyo artículo 23 exige obligatoriamente la publicación con
suficiente antelación a su fecha de expedición “de los proyectos de
regulaciones que se pretendan adoptar mediante reglamentos o actos de
carácter general”. (TC/0601/18, pp. 21-22)
En ese sentido, el derecho a ser oído, viene dado por el interés que tengan los
afectados o interesados en los asuntos de un reglamento u acto administrativo
y para ello se dispone del procedimiento y reglas mínimas para la celebración
de audiencia donde se socializa con los ciudadanos interesados, los borradores
de reglamentos, resoluciones y actos administrativos, cónsonos a lo dispuesto
con el artículo 138 de la Constitución, cosa que según alegaron los accionantes
no ocurrió con la Resolución R-MEM-REG-048-2017.
Las intervenciones oficiales
En esta sentencia, TC/0601/18 se contó con la opinión del Procurador General
de la República, el 12 de enero de 2018, en la que refirió sobre la competencia
del Ministerio de Energía y Minas “en su calidad de órgano rector del sistema,
la formulación, adopción, seguimiento, evaluación y control de las políticas,
estrategias, planes generales, programas, proyectos y servicios relativos al
sector energético y sus subsectores de energía eléctrica, energía renovable,
energía nuclear, gas natural y la minería, asumiendo todas las competencias
que la ley No. 290 del 30 de junio de 1966, y su reglamento de aplicación
otorgaban al Ministerio de Industria y Comercio en materia de minería y
energía, y ejerciendo la tutela administrativa de todos los organismos
autónomos y descentralizados adscritos a su sector" esto conforme al artículo 2
de la Ley 100-13 que creo el Ministerio (antes Secretaria) (TC/0601/18, pp. 24)
Además refirió el artículo 3 de la Ley 107-13 de 6 de agosto de 2013, referente
al principio sobre la seguridad jurídica, de previsibilidad y certeza normativa en
la que manifiesta que la administración se somete al derecho vigente, sin que
pueda variar arbitrariamente las normas jurídicas y criterios administrativos.
En cuanto a la opinión del Ministro de Energía y Minas, el 19 de enero de 2018,
argumentando que dicho Ministerio no se ha extralimitado en sus funciones
acerca de la Resolución Número: R-MEM-REG-048-2017, debido a que dicha
pieza reafirma los criterios “Económico, Financiero y Medioambiental que ya
constan en la Ley Minera de la República Dominicana No. 146-71 y su
Reglamento de Aplicación No. 207-98 y en la Ley General sobre Medio
Ambiente y Recursos Naturales No. 64-00”. (TC/0601/18, pp. 27)
La opinión contraria a la acción en inconstitucionalidad únicamente abordó el
aspecto de la facultad reglamentaria que le asiste al Ministerio incumbente de
ese órgano estatal, mas no abordó los demás aspectos de la Resolución que
fueron cuestionados a la luz de la Constitución por parte de los impetrantes
Cámara Minera Petrolera de la República Dominicana (CAMIPE) y la
Asociación Dominicana de Productores de Cemento Portland (ADOCEM).
Valoración de hechos y argumentos por los jueces previo a la decisión
Al considerar el análisis detallado de las pruebas aportadas, los hechos y
argumentos jurídicos que efectúan los magistrados del Tribunal Constitucional,
en la Sentencia TC/0601/18, se constató la legitimación activa de los
interesados, mediante la valoración interpretativa de los textos legales que
establecen la calidad para accionar, siendo los impetrantes sujetos con interés
legítimo y jurídicamente protegido para incoar dicha acción de
inconstitucionalidad.
Además de esto, los magistrados examinaron la naturaleza del acto
impugnado, verificando que el contenido de la Resolución Número: R-MEM-
REG-048-2017 es tendente a regular el otorgamiento de las concesiones
mineras de manera distinta a la ya estatuida mediante Ley y que al ser un acto
administrativo “de carácter normativo y de alcance general, debe considerarse
que está sujeto al control de constitucionalidad en virtud del precedente fijado
en la Sentencia TC. 0041-13”, donde se dispuso:
“Los actos administrativos de carácter normativo y alcance general son
susceptibles de ser impugnados mediante la acción directa, pues al tratarse de
un control abstracto o de contenido de la norma, el Tribunal Constitucional
verifica si la autoridad pública responsable de producir la norma observó los
valores, principios y reglas de la Constitución de la República y del bloque de
constitucionalidad (supremacía constitucional)” (TC/0601/18, pp. 36)
En lo relativo al debido proceso, los magistrados sostienen que en la
formulación de la norma impugnada el Ministerio de Energía y Minas no realizó
el proceso de audiencia previa de las personas interesadas, conforme lo
dispone el artículo 138.2 de la Constitución.
Los jueces del constitucional señalaron además los límites impuestos a la
facultad reglamentaria que poseen los organismos de la Administración en los
asuntos relacionados con su competencia, según lo considerado en criterio
jurisprudencial de la sentencia TC/0415/15, emitida el veintiocho (28) de
octubre de dos mil quince (2015).
Se reconoce además la facultad normativa del Presidente de la República en el
artículo 128.1 de la Constitución tanto de 2010 como la de 2015 y en atención a
los argumentos de los accionantes, esa facultad reglamentaria “ha sido
extendida por el constituyente, en razón de sus competencias a otros órganos
dotados de autonomía; tal es el caso de la Junta Central Electoral, el Tribunal
Superior Electoral y la Cámara de Cuentas. Esa capacidad reglamentaria se
configura como una competencia accesoria e instrumental de su autonomía
para el cumplimiento de sus funciones esenciales”. (TC/0601/18, pp. 37)
En el caso concreto de la facultad reglamentaria de los órganos de la
administración pública, si bien debe ser concedida por la propia Constitución no
menos ciertos es que es también atribuida por el legislador, para ser “ejercida
a través de normas reglamentarias, o bien mediante decisiones o actos de
carácter no normativo. Comprende, asimismo, la capacidad de disponer de sus
recursos humanos, materiales y financieros de la forma que resulte más
conveniente para el cumplimiento de los cometidos y fines que tiene
asignados”. (TC/0601/18, pp. 38)
En cuanto a la alegada violación al principio de potestad reglamentaria y el
principio de jerarquía normativa, la valoración realizada por los magistrados del
Constitucional al interpretar los textos de los artículos 196.c de la Ley núm.
146-71, Ley Minera de la República Dominicana, del cuatro (4) de junio de mil
novecientos setenta y uno (1971), y 7.n. de la Ley núm. 100-13, del treinta (30)
de julio de dos mil dos mil trece (2013), que crea el Ministerio de Energía y
Minas, constataron que efectivamente éste Ministerio está obligado a someter
al Presidente de la República los proyectos de carácter normativo y que solo el
ejecutivo tiene facultad “reglamentaria de carácter normativo, así como de
estructuración orgánica de la órbita de competencia del Ministerio de Energía y
Minas es de orden residual y subsidiaria, por cuanto la misma queda
subordinada a la normativa que al respecto sea adoptada y promulgada por el
presidente de la República en el ejercicio de la potestad reglamentaria
delegada que le ha conferido el legislador de forma expresa en esas normas”.
(TC/0601/18, pp. 41)
Consecuentemente se constató la violación al principio de seguridad jurídica en
la resolución impugnada, respecto de la subordinación reglamentaria a las
leyes; siendo reconocido el criterio jurisprudencial de que “no puede expedirse
reglamentación autónomo sin una ley previa”.
En cuanto a los argumentos de no cumplimiento del proceso de audiencia
previa de las personas interesadas, se invocó la violación al debido proceso
administrativo, destacándose en los argumentos que el Ministerio de Energía y
Minas incurrió en franca violación al publicar la Resolución núm. R-MEM-REG-
048-2017, sin agotar previamente el procedimiento de consulta de audiencia
pública, de acuerdo a los artículos 69.10 y 138.2 de la Constitución y
reglamentado por el legislador en el artículo 23 de la Ley núm. 200-04, de Libre
Acceso a la Información Pública dictada el veintiocho (28) de julio de dos mil
cuatro (2004), y en la Ley núm. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en
sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo del
seis (6) de agosto de dos mil trece (2013).
En respuesta al petitorio de los impetrantes, respecto de este punto, los jueces
constitucionales argumentaron que la vía concentrada de constitucionalidad
solo está encaminada en determinar si la norma infraconstitucional sometida a
control vulnera los principios o reglas establecido en la Constitución.
En cuanto a esta fundamentación, los magistrados inadmitieron este medio, por
no tratarse de demostrar la existencia de una contradicción de índole
constitucional, más bien en la misma se está invocando la inobservancia de los
preceptos legales dispuestos en los artículos 23 de la Ley núm. 200-04, de
Libre Acceso a la Información Pública del veintiocho (28) de julio de dos mil
cuatro (2004); 4.9 y 31.3 de Ley núm. 107-13, sobre los Derechos de las
Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento
Administrativo del seis (6) de agosto de dos mil trece (2013), cuya
competencia corresponde al Tribunal Superior Administrativo en atribuciones
ordinaria.
Decisión del Tribunal Constitucional.
Por los argumentos antes señalados, los magistrados del constitucional
declararon no conforme a la Constitución la Resolución núm. R-MEM-REG-
048-2017, concomitantemente fue declarada nula.
Algunas consideraciones respecto a la sentencia
En primer lugar, se pondera la oportuna aclaración jurídica e interpretativa
realizada por los magistrados respecto de la facultad reglamentaria en la
administración pública y los textos legales que la consagra y reconoce,
haciendo diferencia de la facultad residual o también llamada subsidiaria que le
asiste a los órganos estatales para promover el mejoramiento de la autogestión
y buen funcionamiento administrativo y, de otro lado, la facultad constitucional y
expresa por la vía legislativa para emitir reglamentaciones de tipo normativo
general que le asiste al Presidente de la República y ciertos órganos de la
administración estatal, de carácter autónomo.
En segundo lugar, se destaca la consolidación de la participación ciudadana en
los asuntos de la administración pública de su interés, a través de mecanismos
de democracia directa como es el caso de la Ley núm. 200-04, de Libre
Acceso a la Información Pública del veintiocho (28) de julio de dos mil cuatro
(2004); 4.9 y 31.3 de Ley núm. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en
sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo del
seis (6) de agosto de dos mil trece (2013), como parte del proceso de
consolidación del Estado Social y Democrático de Derechos y lo mecanismos
procesales para prevenir las arbitrariedades de la autoridad.
En ese tenor, el Tribunal Constitucional exhibe una amplia fuente
jurisprudencial sobre este punto y su vinculación al criterio de la facultad
reglamentaria antes señalado.
En tercer lugar, en los argumentos y alegatos de los accionantes, al tratarse del
control concentrado de constitucionalidad, más que precisar la inobservancia
normativa respecto del procedimiento de audiencia, lo cual escapa a la
competencia del Tribunal Constitucional, se debió invocar el derecho a la
libertad de expresión e información consagrado en el artículo 49.4.
