Las formas de la organización estatal en la

Argentina
escrito por Norberto Ivancich   
La Plata, enero de 1998
Fuente: Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP). Centro de
Documentación

Encontramos en la historia de nuestro país, que refleja en gran parte la del continente
latinoamericano, distintas formas de organización estatal que tienen una relación directa
con las complejidades que asumen la sociedad en su evolución histórica. Viéndolos  en
esta perspectiva podemos encontrar las siguientes:
 - El estado que nace del proceso de Independencia hasta su organización
definitiva en la Constitución de 1853 y su reforma de 1860 hasta la solución
del “problema capital” en 1880.
 - El estado conservador o república oligárquica que llega a su fin en 1916 a
través de la nueva ley electoral de 1912 y el ascenso de un nuevo presidente
elegido en elecciones libres.
 - El estado de democracia parcialmente ampliada que se expresó en los
gobiernos radicales entre los años 1916 y 1930.
 - El estado interventor y de restauración conservadora que se desarrolla entre
1930 y 1943.
 - El estado democrático de ampliación total que se expresa en el último tramo
del gobierno militar y en las dos presidencias del peronismo entre 1945 y 1955.
 - La restauración de las democracias de participación restringida mediante
golpe de estado restaurador entre 1955 y 1966.
 - El estado burocrático autoritario o autoritario modernizante que se expresa
en los golpes de estado fundacionales de 1966 y 1976.
 - El estado democrático con participación total que se abre a fines de 1983
hasta nuestros días.
De todos ellos analizaremos los cuatro últimos, propios de la Argentina contemporánea. 

La democracia de participación plena (1945 - 1955)

Es conocido el hecho de que a partir del fin de la segunda guerra mundial los estados
siguieron los ejemplos de la articulación de intereses que se daban en los EE.UU. y en
las experiencias que se habían desarrollado, con signos ideológicos distintos, en Europa.
El viejo continente, incluso, había sido precursor en estructurar representaciones
corporativas coexistentes con las basadas en la voluntad popular. El mismo debate
ideológico surgió desde postulados políticos y sociológicos que pretendían generar
políticas de concertación para acentuar las tendencias a la unidad de la sociedad y evitar
la conflictividad social.
En este sentido, el fenómeno del corporativismo surgió como una de las denominaciones
ambiguas, por lo abarcativa, que pretendieron dar cuenta de procesos diferentes que
relacionaban al Estado, a los grupos o cámaras empresarias y al movimiento obrero o
sindicalismo. Sobre todo durante la primera post guerra, es decir entre 1918 y 1939, se
desarrollan múltiples concepciones de articulación entre Estado y sociedad civil. Una de
las conceptualizaciones de corporativismo es la que lo entiende como “la auto-
organización de los diferentes sectores de la economía de modo tal que su interacción

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armoniosa garantizará la estabilidad y la productividad “.
Esta definición es previa a la segunda guerra mundial y pretendía unificar en una misma
caracterización dos tipos enfrentados de organización política y social: el corporativismo
social y el corporativismo de Estado, distinción hecha por el corporativista rumano
Mihail Manoilesco.
En el primero, vinculado a la existencia del sistema democrático con soberanía popular,
el papel del Estado es el de constituirse en árbitro de la contradicción entre los
organismos de representación del Capital y el Trabajo; la organización de estos
sectores no es jerárquica ni orientada de arriba hacia abajo, y la participación en las
negociaciones y acuerdos es absolutamente voluntaria o regida por un marco legal que
no vulnera la autonomía de las organizaciones involucradas y surge de órganos
legislativos basados en el principio de la soberanía popular: un ciudadano un voto.
En el segundo, encontramos la relación con regímenes políticos autoritarios / totalitarios
con pretensión de lograr una excluyente representación corporativa. Por lo tanto, implica
la existencia de un Estado omnipresente y una organización jerárquica de los actores
sociales convocados de manera coercitiva a la estructuración del sistema de
participación.
Estas dos formas de relación entre el Estado y la  sociedad civil estructurada, organizada,
dan cuenta de fenómenos europeos y de América del Norte, que se iniciaron antes de la
segunda guerra mundial: el Nuevo Trato de Roosevelt –1932-  (en consonancia con el
primero de los tipos) y  los casos  del nazismo y los fascismos –1921 y 1933 hasta el fin
de la guerra –1945- (en referencia al segundo tipo). 
Al finalizar la segunda guerra mundial, se amplía en casi todo el hemisferio occidental el
primer tipo de corporativismo, siendo complementario del sistema democrático.
Surgirán, así,  diversas experiencias europeas e incluso, en EEUU, donde se entenderá al
Estado en su particular capacidad de estructuración económica y social a través de
garantizar la demanda y, por lo tanto, los ingresos de determinados sectores sociales y,
consiguientemente,  regular el mercado mediante el desarrollo de la llamada
tecnoestructura (Galbraith 1967), nueva elite del poder constituida por la articulación de
las grandes empresas, las FFAA y el sector  de investigación y ciencia vinculados al
desarrollo de tecnología para satisfacer  las necesidades militares de la Guerra Fría
(período correspondiente a la postguerra de 1945 y que tiende a enfrentar a las dos
superpotencias: EEUU y la URSS)  y de la “carrera del espacio” (que se expresa
claramente a partir de 1957) .
Ahora bien, este proceso de articulación de intereses y la representación democrática
tienen como objetivo el incentivo de la actividad industrial  y  se impuso como modelo a
seguir  por las distintas realidades político - estatales.
Es así que, en el caso Latinoamericano, se dan interpretaciones peculiares que
consolidan el proyecto de nueva sociedad pero levantando más explícitamente un
contenido nacionalista y de reivindicación de la justicia social.
Los elementos a resaltar en el caso latinoamericano son: el traumático proceso de
incorporación a la modernización ya que implica enfrentar “situaciones de hecho”
cristalizadas por un sistema político cerrado y excluyente, el peculiar papel interventor
en la actividad económica que asume el Estado, considerado de manera excepcional y
transitoria a partir de la necesidad de paliar la crisis mundial de 1930, que rechaza
cualquier intento de “normalizarlo” e institucionalizarlo,   y el tipo de fortaleza o
debilidad que posee  la sociedad civil, propio de una realidad latinoamericana donde el
estado es preexistente al desarrollo de las expresiones sociales organizadas, desde el
mismo proceso de conquista y colonización hispánica.
En este contexto es que surge el peronismo en la Argentina y lleva a cabo uno de los

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procesos más radicalizados de incentivo de la organización social,  de la redistribución
de ingresos, de reafirmación de la industria, de la construcción de un nuevo Estado y de
una política exterior que pretendía competir con las potencias  de presencia tradicional
en el continente. 
Este nuevo proyecto, para superar las limitaciones preexistentes, hizo que la voluntad
política transformadora requiriera un fortalecimiento del papel del Estado y a éste le tocó
actuar como primer empresario moderno y como ámbito de resolución de los conflictos
sociales, es decir, como monopolizador de la política “mientras el resto de la sociedad
participaba en el juego, consustanciada y compenetrada con la lógica estatal.” 
Es así como el Estado, “que dirigió los procesos de modernización e industrialización,
atrapó a la sociedad en su seno e inhibió un desarrollo pleno de la ciudadanía política,
aunque en ocasiones la haya expandido fuertemente.” La “plenitud” aquí planteada se
relaciona con la idea de la necesidad de maduración que sólo producen los procesos
históricos: ya que los sujetos con “identidad plena” se conforman a partir de etapas de
“mediana duración” y la autonomía que lograrían en esta evolución garantizarían una
existencia sólida y, por lo tanto, tendrían una vigencia mayor, “ordenando” el tipo de
relaciones en la sociedad, evitando las rupturas y quiebres continuos.
No parece ser este el caso de la existencia y consolidación de los sectores populares en
América Latina y el mundo periférico en general. Por lo tanto, la democratización
innegable que se produce por la incorporación de amplios sectores populares a la
participación política no implica necesariamente el desarrollo de prácticas y rutinas de
procedimiento democrático ante el reconocimiento mutuo de identidades plenas.
Se produce, pues, una democracia social sin el consiguiente desarrollo de una cultura
política vinculada a la capacidad de diálogo y acuerdo con lo distinto, con lo diferente, y
que habilite, entre otras rasgos de institucionalidad, el establecimiento permanente y
variable, por lo tanto no sólo en la etapa fundacional, de coaliciones políticas y sociales.
“No hubo equivalencia, pues, entre el intento de fundar una comunidad nacional y el de
fundar una comunidad política.”Lo innegable es que la comunidad nacional logra
“éxitos” específicos, pero justamente son estos los que atentan contra la posibilidad de
fundación de la nueva comunidad política. Algunos de ellos, a mi entender los más
importantes, serían: 
 
 - la ampliación del sistema político (incorporación “efectiva” de los obreros, el
voto femenino, los derechos políticos a los habitantes de los Territorios
Nacionales -recordemos que sólo existían 15 distritos electorales hasta las
elecciones presidenciales de noviembre de 1951, las 14 provincias históricas y la
Capital Federal- , el voto de los suboficiales de las FFAA, la provincialización de
casi todo el territorio nacional con excepción de Tierra del Fuego, Malvinas e
Islas del Atlántico Sur).
 - el efectivo establecimiento de un régimen de justicia social con un proceso de
redistribución de ingresos hacia el sector asalariado que superó cualquier otra
etapa, anterior y posterior, de nuestro país; además del incremento del salario real
se dieron toda una serie de medidas que implicaron salarios indirectos como toda
la inversión en educación, salud y ayuda social directa (Fundación Eva Perón).
 - la promoción industrial con un fuerte y sostenido proceso de redistribución de
ingresos al sector industrial y la creación de organismos del estado que
desarrollaron nuevas marcas y productos con la pretensión de competir a nivel
internacional, aunque su producción llegara a pocas unidades y muchas quedaran
a nivel de desarrollo de prototipos como el avión a reacción o el misil aire - aire
promovido por el complejo militar industrial tanto por el refuncionalizado

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 (Fabricaciones Militares) como por el creado durante la época (Instituto
Aerotécnico, IAME, Astillero Rio Santiago y AFNE).
 - la ampliación y modernización del sistema educativo impulsando la
democratización de los servicios anulando entre otras cosas el arancelamiento
universitario, la reformulación de los contenidos (fundamentalemente por el
industrialismo) a través de la educación técnica y la universitaria; la formación
profesional y el desarrollo de la ciencia y la técnica expresan los puntos extremos
de una política “nacional”   con la creación de la Comisión Nacional de
Aprendizaje y Orientación Profesional (CNAOP que dependía de la Secretaría de
Trabajo y Previsión, luego del Ministerio de Educación), por un lado, y el
CONICET y la CONEA, por el otro.
 - el dictado de los Derechos del Trabajador, de la Ancianidad, de la Familia;
asimismo,  el Estado se convirtió en garante  del mayor proceso de crecimiento
del sindicalismo que se convirtió en un hecho de masas inédito en América
Latina,  ya que en menos de una década se quintuplicaron las afiliaciones
gremiales, generando un proceso de distribución de poder reticular (las
comisiones internas y los delegados gremiales) en la sociedad  argentina que fue
siempre identificado en su importancia más por la patronal (como insoportable
cualquiera fuera el tamaño de la misma), el establishment criollo y extranjero y la
oligarquía tradicional que admitido como proceso de incremento de poder de la
clase trabajadora por nuestra izquierda ideológica.
 - encaró una política exterior independiente basada en los intereses del nuevo
bloque social, esto es, no alineada con ninguna de las potencias emergentes en la
segunda posguerra; aunque en última instancia se perteneciera al bloque
occidental se pretendió tener autonomía en las opciones de comercio
internacional y organización financiera (no se integró al Fondo Monetario
Internacional, por ejemplo) y en las instancias de organización regional en
América Latina (tuvo una permanente acción de reforzamiento del subcontinente
ante el hegemonismo de EEUU).
Estas políticas “patrióticas”, al ser nuevas, produjeron una modificación  de la
correlación de fuerzas sociales internas, con un alto nivel de polarización, ya que la
incorporación al “mercado económico y político” de amplios sectores de la Argentina
“morena”, implicó, además, una significativa tensión en la vida cotidiana de la Argentina
de los cuarenta. Más aun, cuando explícitamente se proclamaba el tránsito de una
revolución de proletarios y descamisados.
La perspectiva de una “amenaza social” acompañada por la insuficiencia en plantear
coaliciones nuevas y de restringir la capacidad de acción de la oposición, llevó a un
aislamiento del régimen que culmina con su derrocamiento a través de un golpe de
estado militar que pretendió restaurar la Argentina pre peronista.

La restauración de la democracia restringida (1955 - 1966)

Justamente, la intolerancia política y un régimen de exclusión en la participación política

acentuó la continuidad del sistema de representación de intereses alrededor del Estado.
Más aun cuando los mismos se modificaron tendiendo a la sustentabilidad de los
sectores concentrados de la actividad económica, tanto estuviera aquel en manos del
autoritarismo militar  o en el de democracias restringidas.
El aislamiento y la debilidad de los sucesivos gobiernos posibilitó el desarrollo de un
“parlamentarismo negro” (Cavarozzi, 1984) que excluía la formalidad política (a las

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normas constitucionales y al funcionamiento de los partidos políticos) y le dio
preeminencia al diálogo entre las FFAA, las entidades empresarias fundamentalmente y
representantes, si los hubiera, del débil gobierno civil de cada momento.
La experiencia argentina es notable en el desarrollo de este particular corporativismo
que, entre otras cosas, supo articular políticas económicas que marcaron tendencias
claras en la redistribución del ingreso, en gran parte de sentido regresivo.
Para ello, hubo de producirse una articulación con el movimiento sindical o, mejor
dicho, con fracciones del mismo, para incluirlo dentro del “parlamentarismo negro” o
extralegal, como invitado no deseado pero necesario. 
Esta inclusión significó reconocer la perdurabilidad de una de las políticas del
peronismo: la de la organización y participación sindical. Asimismo, también implicó
admitir que el peronismo no sólo mantenía incólume su caudal electoral ( como lo
demostró en las elecciones nacionales de 1957, 1958, 1960, 1961-62, 1965 y 1966) sino
un alto predicamento en la elección de autoridades sindicales o comisiones internas y
delegados de empresa.
Este reconocimiento a regañadientes de algunos sectores políticos y del “establishment”
económico,  facilitó, entre otras cosas, el desarrollo de un grupo de interés sindical, así
como un empresariado cada vez más asociado a intereses más complejos de nivel
internacional e interesado en recuperar terreno sobre los asalariados en cada oportunidad
que se le presentara.
Este corporativismo era sin reglas, o mejor dicho, tenía algunas: tratar de conseguir el
disciplinamiento social de los trabajadores y evitar la concentración de poder alrededor
de un eje “nacional y popular”.
Así, el Estado asumió y reiteró el monopolio organizador interno y ordenó sus relaciones
internacionales alineado con el poder y las políticas de otros estados, sobre todo con la
potencia hegemónica del momento: EEUU.
Es oportuno agregar que la articulación de sectores que protagonizan los regímenes
“nacional-populares” genera una identidad y movilización políticas, que lo diferencian
de sus continuadores corporativos autoritarios o de democracia con participación
restringida. 
Los gobiernos sustentados en la base popular  girarán alrededor de la cooperación /
integración / colaboración con distintos actores internacionales, rehuyendo el
“alineamiento automático” propio de los gobiernos con escasa base de sustentación o
nula capacidad de movilización internas.
En este sentido, la cohesión  alcanzada y la calidad de la articulación de sectores y la
cantidad de los mismos, detrás de la propuesta, tendrán diferencias manifiestas en ambos
casos. En los gobiernos civiles de participación restringida o en los  militares,  la
autonomía nacional aparece más limitada dado que la definición de políticas se impulsa
fundamentalmente desde el núcleo de poder estatal, por lo tanto,  la independencia  es
más aparente que real, ya que la coacción hacia adentro y la subordinación hacia fuera
son elementos definitorios. Las prebendas económicas, las represiones directas son
señales de una sociedad cada vez menos autónoma, es decir, más dependiente de las
influencias e injerencias externas.
Por lo tanto, más allá del proyecto que conduzca al Estado en cada momento, incluso en
el caso  de tendencias contrapuestas  en lo ideológico y político como es el caso
argentino, éste se convirtió en el principal promotor de la escena política, pues tomaba
las principales decisiones, afectando la existencia y la evolución de las clases sociales ,
de las formas de representación política, de la organización de los partidos y de las 
condiciones de las competencias electorales, de los grupos de intermediación,  además
de las capacidades productivas, las políticas de empleo, la relación con la competencia

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internacional, la distribución de ingresos entre otros aspectos claves de la cohesión y el
desarrollo de cualquier sociedad.Asimismo, el  instrumento preconizado para justificar
que el Estado se convirtiera en el  principal estructurador, fue el de la planificación del
desarrollo.
El desarrollismo, como expresión política del frondicismo o como tendencia tecnocrática
de sectores militares, se convirtió en un paradigma de la organizacion arquitectónica de
la sociedad, es decir, de una planificación que no incorpora a los sectores subalternos de
la misma.
El autoritarismo que conlleva también se fue anidando en la conciencia colectiva a través
de la “legitimidad del conocimiento de la técnica”, abarcando a intelectuales y
científicos argentinos.  Por lo tanto, el principio de la  racionalización de la organización
de la sociedad dejó de ser el monopolio preconizado por las distintas variantes de la
izquierda socialista y fue asumido por una derecha que se pretendía “modernizante”.
Este componente ideológico restaurado con la peculiaridad de la época sirvió, entre otros
factores como la exclusión política y social, como acelerador de la  conformación de una
“nueva izquierda” que rechazaba las culturas políticas preexistentes y  el “desarrollo”
reivindicado por  las teorías en boga.

El Estado Burocrático Autoritario o Autoritario Modernizante (1966 – 1973 y 1976

– 1983)

Controlar, coordinar y ordenar los comportamientos de los distintos actores sociales

fueron los factores que conforman un nuevo agente ideológico - político que tuvo
relevante impacto en las FFAA. ya que su concepción militar, la doctrina de la seguridad
nacional,  era totalmente afín a la idea de garantizar actores sociales y conductas que 
pudiesen ser previsibles, orientables e integrables  en una direccionalidad única que
emanaba de la cúspide de la pirámide de poder. Esta concepción de una nueva “forma”
de Estado impulsaba acciones  esencialmente centralistas y verticalistas respecto del
conjunto de las relaciones sociales.
Tanto el Estado  como las organizaciones de la sociedad civil fueron afectados por un
sistema vertical de toma de decisiones o de demandas  en torno del Poder Ejecutivo. Esta
capacidad de injerencia y su impacto “reflejo” en la sociedad civil son las características
evidentes del Estado y la sociedad en este período.
Pero existía una  unilateralidad predominante, era la  del Ejecutivo hacia el conjunto  de
la propia sociedad no estatal, que aunque había generado instancias organizacionales
autónomas en el pasado inmediato, como las sindicales,  en este caso perdieron toda su
“autonomía” con relación al Estado y   se convirtieron en entidades neutrales en su
capacidad de cuestionamiento, negociación o deslegitimación del poder existente o les
quedaba el único camino de ser disueltos o intervenidos.
El conflicto político que abarcaba historias distintas entre las configuraciones
partidarias,  las clases y fracciones de clase,  y las segmentaciones  culturales tendieron 
a simplificarse y uniformarse desde una visión autoritaria o totalitaria que tendía a su
exclusión y a su presentación como componentes adversos de la necesaria unidad
compulsiva de la sociedad. Además, se desechó cualquier intento de legalidad cuando se
advertía que el  escenario  por el cual competían era  el del Estado.Se trata de expresar
que el Estado era visto como una posición que al ser tomada posibilitaba el poder de
acción de la fuerza ocupante. Esta simplificación, en definitiva, disolvía la legitimidad
de la política y las consiguientes tareas de las misma: conciliar voluntades, articular
diferencias, convocar divergencias y alcanzar la cohesión de intereses no necesariamente

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iguales pero capaces de ser partícipes de una acción común.
Esto fue reemplazado, como iniciativa del Estado y no de particulares, por la intolerancia
política (prohibición de toda actividad de los partidos políticos y la restricción de las
actividades sindicales llegando a usar la represión contra los mismos), el ejercicio
arbitrario de la violencia sin garantías basadas en derecho (llegando al desarrollo de la
muerte del opositor a través de recursos clandestinos y la utilización del terrorismo de
Estado), la exclusión social (desarticulación de las tradiciones solidarias existentes en
distintas subculturas políticas y sociales, desconocimiento de tradiciones y precarización
y pauperización de los sectores populares) y  la politización de la educación y las
expresiones artísticas desde lógicas del establecimiento de enemigos internos
(persecución ideológica, control y represión de las diferencias y los disensos, prohibición
de expresiones existentes). 

La nueva etapa de democracia con participación total (1983 en adelante)

La característica fundamental de esta etapa, justamente, es la de la colisión entre las

concepciones del Gobierno como  “posición” a tomar y defender y la de la construcción
de consensos permanentes.El proceso democrático abierto en 1983 fue una expresión
compleja de ambos componentes. Significó incorporar la temática y problemas de la
época pero desde la “solución rápida” del ajuste salvaje y la definición  y obtención de
“aliados inmediatos” que garantizaran respaldos y,  por lo tanto, le posibilitará la 
gobernabilidad al gobierno.
Entre los principios de las campañas electorales y las necesidades de la gobernabilidad,
se fue produciendo un cada vez mayor proceso de diferenciación cuanto más pasaba el
tiempo. El proceso democrático fue construyendo una nueva alianza social y política con
el establishment y el liberalismo autoritario argentino, expresados por los nuevos grupos
económicos consolidados durante la dictadura militar, y bendecidos como aliados
necesarios a través de la lectura de la correlación de fuerzas. Asimismo, expresó una
nueva forma de relación del país con el mundo, desde un proceso de integración político
y económico también prefigurado desde el año 1983.
Se encaró el proceso de reconfiguración del Estado pero desde una óptica que lo terminó
integrando a los intereses corporativos de las grandes empresas.El nuevo proceso
democrático, coherente con sus modelos reivindicados, los neo conservadores y
mercadistas,  significó la ampliación de las diferencias sociales y la acentuación de una
sociedad dual y polarizada entre ricos y pobres, coexistiendo con la democracia que
dejaba de garantizar los derechos sociales.
Desde la cabeza del gobierno se definió cada vez más que lo único que garantizaba  la
paz y el orden era la conservación de los intereses beneficiados por el “azar cíclico de
los negocios”. Este privilegio a los sectores se la producción, típico de cualquier estado
moderno, era confundido con el privilegio a los intereses económicos, ignorando si los
mismos aportaban al crecimiento o no del país.
La doctrina de legitimación que sustenta esta adecuación a la realidad dada se basa en el
reconocimiento de que  se han producido cambios de civilización mundial y de
estructuras productivas muy significativas que redefinieron el papel del Estado, el de la
centralidad del mismo, y la consiguiente fragmentación social y crisis de paradigmas y
de formas de interpretación de la realidad, que fueron su resultado. A partir de esta
descripción general se unifica el tipo de respuesta detrás de un pensamiento
legitimizador de lo existente y que rechaza el cambio desde la autoridad del
conocimiento o de la mejor predicción. 

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A partir de los noventa apareció esta nueva modalidad estatal que es necesario definir, a
partir de su ineficacia y su bajo contenido ético, y será necesario propender a  nuevas
formas de organización que se dé la sociedad, pero a partir de una amplia base de
construcción de consenso en aras de una democracia social y representantativa.
El ejercicio de la autoridad política, que expresa capacidad de ordenamiento y, por lo
tanto, de salvaguarda de determinadas condiciones de vida, deberá estar   acompañado
de las expectativas populares y de una demanda social extendida y movilizada.
La construcción de una mayoría electoral, pues, llevará necesariamente a explicitar y
hacer creíble la permanencia de esa autoridad política, sobre todo en la garantía de
seguridades (que va de la vida, la propiedad hasta la estabilidad laboral), el crecimiento
económico y las mejoras en la calidad de existencia.Esta temática necesariamente nos
lleva a tratar de comprender al estado argentino con capacidad de recuperar la autonomía
con relación a la sociedad civil, para alcanzar nuevamente su capacidad de árbitro entre
sectores sociales diferentes pero sobre todo para poder hacer más justa e inclusiva su
función gubernamental.