Estudios sobre el Sector

Sin Fines de Lucro

en Argentina
The J ohns Hopkins Comparati v e Nonprofit Sector Pr oject

Estudios sobre el Sector

Sin Fines de Lucro en Argentina

Mario M. Roitter
Ines Gonzalez Bombal
Compiladores

Andrea Campetella - Candelaria Garay

Ines Gonzalez Bombal - Regina List - Mario M Roitter -
Lester Salamon - Mirta Vuotto

CEDES
Centro de Estudios de Estado y Sociedad
2000
 Consejo Editorial: IV Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector
Comité Organizador

Dirección Editorial: Alicia Justo

FUNDACIÓN BANCO FRANCÉS

Coordinación General: Claudia Marsó

FUNDACIÓN BANCO FRANCÉS

Producción Editorial: José Luis Vázquez

Corrección: Miguel Angel Dente

Alicia Parody
Pablo Anino
Ana Méndez

Producción Gráfica: EDIPUBLI S.A.

Reservados los derechos para todos los países. Ninguna parte de esta publicación, puede ser reproducida, almace-
nada, o transmitida de ninguna forma, ni por ningún medio, sea éste electrónico, químico, mecánico, electro-óp-
tico, grabación, fotocopia o cualquier otra, sin la previa autorización de los autores.

ISBN Nº 987-98619-0-6
Proyecto Comparativo Internacional sobre el Sector sin Fines de Lucro

The Johns Hopkins University- Centro de Estudios de Estado y Sociedad

(CNPJHU-CEDES)

Equipo The Johns Hopkins University

Director del Proyecto: Lester M Salamon

Director Asociado del Proyecto: Helmut K. Anheier

Coordinadora Regional para Países en Desarrollo: Regina Rippetoe List

Equipo CEDES:

Director Asociado en Argentina: Mario M. Roitter

Inés González Bombal

Daniel Grooper

Candelaria Garay

Andrea Campetella
Sobre los autores

Andrea Campetella
Es socióloga, se desempeñó como investigadora en el CEDES. Actualmente es candidata al doc-
torado en Historia en Rutgers University. Es Licenciada en Sociología en la UBA (1996), y com-
pleto una maestría en Sociología Histórica en la New School for Social Research (2000).

Candelaria Garay
Es socióloga (UBA), especialista en organizaciones sin fines de lucro (CEDES-UTDT-UdeSA) y
Fellow in Philanthropy de la Johns Hopkins University. Actualmente se desempeña como inves-
tigadora en el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) y como becaria del CONICET.
Cursa la Maestría en Administración y Políticas Publicas de la Universidad de San Andrés.

Inés González Bombal

Es Socióloga y Master en Ciencias Sociales. Actualmente se desempeña como Directora de
Programas del Area Sociedad Civil y Desarrollo Social del Centro de Estudios de Estado y
Sociedad (CEDES) y como profesora en la Universidad Nacional de General Sarmiento y en el
Posgrado en Organizaciones Sin Fines de Lucro (CEDES - UDESA - UTDT). Es miembro de la
Carrera de Investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (CONICET).

Daniel Gropper
Es economista recibido en la Universidad de Buenos Aires, MS en economía en Northeastern
University. Actualmente se desempeña como profesor Adjunto de Cuentas Nacionales, FCE,
UBA y como consultor de la oficina Buenos Aires de la CEPAL (Comisión Económica para
América Latina y el Caribe - Naciones Unidas), además es experto en Cuentas Nacionales.

Regina List
Es coordinadora de Proyectos de investigación en el Center for Civil Society Studies en la
Universidad Johns Hopkins. Se ha desempeñado también como coordinadora para América
Latina en el Proyecto Comparativo sobre el sector sin fines de lucro de la misma universidad. Es
Master en Desarrollo Internacional (American University in Washington, DC).

Mario M. Roitter
Es economista (Universidad de Cuyo) y master en administración (IESA). Ha sido consultor de
CEPAL, UNICEF y PNUD. Es Director de Programas del Area Sociedad Civil y Desarrollo
Social del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) y docente en el Posgrado en
Organizaciones sin Fines de Lucro (CEDES - UDESA - UTDT)

Lester Salamon
Es Director del Proyecto Comparativo sobre el Sector Sin Fines de Lucro de la Universidad Johns
Hopkins. Actualmente se desempeña como profesor de la Universidad Johns Hopkins, así como
director del Center for Civil Society Studies de la misma universidad. Ha escrito numerosos libros
y artículos sobre el sector sin fines de lucro, la sociedad civil y herramientas para la acción de
gobierno. Es Doctor en Politicas Publicas y Gobierno (Harvard University ) y obtuvo su titulo de
grado en Economía y Estudios de Políticas (Princeton University).

Mirta Vuotto
Es socióloga y ha realizado estudios de Posgrado en Desarrollo en la Universidad Católica de
Lousiana (Bélgica). Dirige el Centro de Estudios de Sociología del Trabajo en la Facultad de
Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires y es docente de Sociología de las
Organizaciones.
Indice

Prefacio .....................................................................................................................................7

Introducción..............................................................................................................................9

1. Definiendo el Sector Sin Fines de Lucro en Argentina .................................................15

Andrea Campetella, Inés González Bombal, Mario M. Roitter

2. Historia del Sector sin Fines de Lucro en Argentina .....................................................31

Andrea Campetella, Inés González Bombal

3. El Marco Legal de las Organizaciones Sin Fines de Lucro en Argentina .....................53

Candelaria Garay

4. Descubriendo el Sector Sin Fines de Lucro en Argentina:

Su Estructura y su Importancia Económica .................................................................103
Mario M. Roitter, Regina Rippetoe, Lester M. Salamon

5. El Desarrollo Histórico del Sector Sin Fines de Lucro en la Argentina:

Debate con algunos modelos teóricos ..........................................................................117
Andrea Campetella, Inés González Bombal

6. Análisis de algunos subsectores

6.1. El Impacto Social de los Hospitales Sin Fines de Lucro ............................135
Candelaria Garay

6.2. Las organizaciones de promoción y defensa de derechos...........................159

Candelaria Garay, Inés González Bombal

6.3. El Desempeño Organizacional del Cooperativismo de Trabajo..................169

Mirta Vuotto
Prefacio

Este libro forma parte de una colección de publicaciones sobre el sector sin fines de lucro en
varios países que ha resultado del trabajo del Proyecto Comparativo del Sector sin Fines de
Lucro de la Universidad Johns Hopkins. Este proyecto constituyó un estudio ambicioso so-
bre el alcance, la estructura, la historia, el marco legal y el rol del sector sin fines de lucro en
un amplio espectro de países.
El Proyecto Comparativo se inició en 1990 en 13 países y se ha extendido a más de 20 nue-
vos países en 1996, con el objetivo de zanjar la brecha en el conocimiento acerca de un aba-
nico heterogéneo de grupos comunitarios, escuelas, clínicas, asociaciones ecologistas, clubes
sociales, organizaciones de desarrollo, instituciones culturales, asociaciones profesionales, de
consumidores y entidades similares que comprenden lo que actualmente se denomina sector
privado sin fines de lucro o de la “sociedad civil”. A pesar de las diferencias que caracterizan
a estas instituciones en diferentes países, comparten rasgos comunes que hacen posible con-
siderarlas parte de un “sector” social distinguible: se trata de organizaciones que operan por
fuera del aparato estatal, que no distribuyen beneficios y a las que los ciudadanos son libres
de asociarse o no en la persecución de objetivos comunes.
En los últimos años el alcance y la influencia de estas organizaciones han crecido masivamen-
te a medida que se desvanecía la confianza en la capacidad del Estado y del mercado de ad-
ministrar por sí solos los serios desafíos actuales ligados al bienestar social, al desarrollo, al
medio ambiente y a la participación. De hecho, parece registrarse una verdadera “revolución
asociativa global”, a medida que los ciudadanos se reúnen en grupos privados sin fines de lu-
cro. Sin embargo, el grado de conocimiento sobre estas organizaciones ha permanecido abis-
malmente reducido, limitando, de esta forma, la visibilidad de dichas organizaciones y la po-
sibilidad de medir sus capacidades para hacer frente a las relevantes funciones sociales que
les son asignadas.
El proyecto aquí presentado surgió como un esfuerzo por remediar esta situación a partir de
la producción de un cuerpo sistemático de información sobre estas organizaciones y de la ela-
boración de un marco que permitiese el desarrollo de comparaciones significativas entre los
países estudiados. Casi 150 investigadores y más de 300 asesores han participado en este pro-
yecto en todo el mundo. Los Asociados Locales en cada uno de dichos países, incluyendo la
Argentina, participaron activamente en el desarrollo de la definición básica que determinó el
centro de atención del proyecto y contribuyeron en el diseño de los instrumentos de recolec-
ción de la información y de las guías para el trabajo de campo. De esta forma, tuvieron la res-
ponsabilidad principal en la aplicación de dichos instrumentos y en la interpretación de los
resultados en sus respectivos países. Creo que el resultado ha sido la constitución de un rele-

7
vante cuerpo de información que es sistemáticamente comparativo pero que, sin embargo, no
ha perdido su sensibilidad hacia las realidades y circunstancias.
El trabajo en la Argentina ha sido desarrollado por un equipo de investigación en el CEDES
(Centro de Estudios de Estado y Sociedad), bajo la dirección de Mario Roitter. A través de
sus esfuerzos, hemos aprendido que el sector no lucrativo en Argentina es uno de los más am-
plios en América latina y que exhibe una rica historia de filantropía e iniciativa privada con
fines públicos. El resultado es al mismo tiempo una historia fascinante y relevante que reve-
la el compromiso del pueblo argentino y la compleja historia que ha vivido.
Estoy agradecido a Mario Roitter y sus colegas por el modo excepcionalmente dedicado y
profesional con el que llevaron adelante su trabajo en este proyecto. La Argentina se ha visto
beneficiada al contar con un equipo tan capaz, trabajando en este estudio pionero. Los agra-
decimientos están también dirigidos a los miembros del Consejo Asesor Local y, particular-
mente a su director, Andrés Thompson, por su interés y apoyo, que contribuyó al desarrollo
del trabajo y a guiarlo sabiamente. Finalmente, quiero expresar mi gratitud a las organizacio-
nes que contribuyeron a apoyar este trabajo en la Argentina. Estas incluyen a la W.K. Kellogg
Foundation, la Ford Foundation, el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técni-
cas (CONICET), así como a más 50 entidades que financiaron el proyecto en los restantes
países.
Ningún proyecto de este alcance y complejidad puede aspirar a ser “la última palabra” sobre
un tema tan vasto, particularmente y dado el estado rudimentario del conocimiento en este
campo en la mayoría de los países estudiados. Nos hemos esforzado por ser exhaustivos y
precisos y, por lo tanto, somos conscientes de las limitaciones que afectan a un trabajo de es-
te tipo en esta etapa del desarrollo de un nuevo campo de estudio. Esperamos, sin embargo,
que este trabajo contribuya a la conformación de la base sobre la cual se puedan asentar aná-
lisis posteriores.

LESTER M. SALAMON
Director
Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project
Baltimore, Maryland
8 de octubre de 2000

8
Introducción

A lo largo de la década del noventa se ha incrementado de modo significativo la presencia de

las organizaciones sin fines de lucro. De ello da cuenta el notable espacio que ocupan en los
distintos medios de comunicación, el surgimiento de diversas instancias de formación y ca-
pacitación, la creación de ámbitos institucionales específicos, la relevancia económica que
detentan, la apelación como proveedoras de servicios de bienestar que a ellas realizan tanto
los estados como los organismos multilaterales de crédito, y el grado de credibilidad otorga-
do por la sociedad.
Asimismo, este cúmulo de instituciones comienza a ser conceptualizado, desde diferentes óp-
ticas, como un sector que, a pesar de su inmensa heterogeneidad, cuenta con características
propias que lo diferencian de las empresas y del Estado. Sin embargo, debe tomarse en con-
sideración que la notable diversidad de organizaciones que abarca el universo no lucrativo di-
ficulta la agregación bajo un mismo concepto de entidades que cumplen roles sumamente di-
versos en la sociedad y, que además, aún no se perciben a si mismas como copartícipes de un
espacio común. De manera que, si bien a los efectos de su medición es metodológicamente
válido unirlas, no debe inferirse que se trata de un actor único con una sola voz, por el con-
trario, la propia naturaleza de las asociaciones expresa la diversidad y la multiplicidad de in-
tereses existentes en la sociedad.
En Argentina se las denomina de diversas maneras: entidades de bien público, organizaciones
benéficas, organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones sociales, organizacio-
nes de la sociedad civil (OSC), entidades intermedias, organizaciones del tercer sector, orga-
nizaciones comunitarias; en algunos casos se utiliza alguno de estos términos para referirse
en forma genérica a este universo y otros para diferenciarlas dentro de éste. En ocasiones, se
las menciona haciendo referencia a su forma jurídica : asociaciones civiles, fundaciones o
mutuales. A nivel internacional ocurre otro tanto: tercer sector, sector independiente, sector
voluntario y sector sin fines de lucro (en la tradición anglosajona); sector de la economía so-
cial (de raigambre europea); sector asociativo y sector comunitario (como formas genéricas
en varios países); sector de la economía solidaria y sector de las organizaciones no guberna-
mentales (estos últimos con mayor difusión en Latinoamérica).
Estos apelativos tratan generalmente de capturar y dar relevancia a uno de los aspectos que
identifican a este sector. Más allá de la denominación con que se lo identifique en todos los
casos aparece como un sector emergente, tanto cuando se lo aborda como nuevo campo de
estudio como cuando se lo visualiza como un espacio alternativo para el desarrollo de accio-
nes que se relacionan con múltiples aspectos de la vida social. En tal sentido, si bien es da-
ble encontrarlas desarrollando actividades sumamente diversas, es posible agruparlas en los
siguiente ámbitos: a) la defensa y difusión de ciertos valores (fortalecimiento de la democra-

9
cia, vigencia de los derechos humanos y sociales, preservación del espacio público, defensa
del medio ambiente, construcción de ciudadanía, derechos de los consumidores); b) la pro-
ducción de servicios (sociales, esparcimiento, deportes, cultura, educación, salud); y, c) la ex-
presión de intereses sectoriales (empresariales, sindicales, profesionales).
Vemos que a pesar de su heterogeneidad, pueden realizarse diversos “recortes” de este espa-
cio social. En el caso de los trabajos que aquí publicamos, el universo abarcado es el que de-
limita la denominada definición estructural-operacional establecida por el proyecto liderado
a nivel internacional por la Universidad Johns Hopkins de los Estados Unidos. Esta defini-
ción, tiene como principal finalidad la de hacer posible la comparación del sector no lucrati-
vo en los casi treinta países en que ha sido llevada adelante esta investigación. Debe aclarar-
se que en su faz estrictamente operativa y a los efectos de la medición del sector esta defini-
ción tiene a la condición de entidad sin fines de lucro como su principal elemento de agrega-
ción en el conjunto establecido.
Según la definición estructural-operacional, conforman el sector no lucrativo diferentes tipos
de organizaciones, no sólo por su condición legal o por el área temática o la actividad que
abordan, sino porque además existen diferencias en función del modo en que se relacionan
con el entorno. Así, puede delimitarse dos grupos de organizaciones las comunitarias y las de
membresía. El primero de éstos se halla conformado por dos tipos de entidades: por una par-
te aquellas que trabajan fundamentalmente para el espacio público (advocacy, ciudadanía, de-
rechos) y brindan en este sentido servicios intangibles que no pueden restringirse por su pro-
pia esencia a sus asociados1 y, por otra parte, las organizaciones de base que trabajan en pro-
gramas de desarrollo comunitario y de promoción social (hogares de niños y jóvenes, mejo-
ramiento de barrios, centros de salud, apoyo escolar). Algunas de estas instituciones tienen la
virtud de integrar la temática de derechos de ciudadanía a su trabajo específico de atención a
grupos socialmente vulnerables, saliendo de esta manera de la modalidad meramente asisten-
cial, valiosa en sí misma, pero con un bajo potencial de cambio social.
El segundo grupo está constituido por las entidades que predominantemente brindan servicios
a sus miembros o asociados, los cuales usualmente pagan como contraprestación una cuota u
arancel (clubes, escuelas, hospitales de comunidad, grupos de afinidad). Se incluyen también
bajo esta tipología las denominadas instituciones “de representación”, que son aquellas cuya
principal misión es la de defender los intereses de sus asociados o de determinada actividad
(sindicatos, ciertas asociaciones de profesionales, cámaras empresarias, academias naciona-
les).
Esto nos lleva a plantear dos cuestiones de gran relevancia. Por una parte, resulta necesario
“despegar” la connotación que deviene del apelativo “sin fines de lucro” de su rol específico
en la sociedad. En efecto, son instituciones no lucrativas -no porque sus servicios sean gra-
tuitos- sino porque no distribuyen sus excedentes entre sus directores o miembros bajo la for-
ma de ganancia. Pero este atributo en sí mismo no es suficiente para garantizar su rol positi-
vo para la comunidad. En segundo lugar, tampoco puede darse por descontado que son intrín-
secamente “mejores” que el sector público en cualquier circunstancia y frente a cualquier pro-
blemática. Vivimos una situación de relativo “descentramiento” del Estado en la escena so-
cial y de cierto desencanto por lo público estatal, sin embargo esto no significa que pueda se-
riamente pensarse en la privatización liza y llana de lo social, aunque esta privatización ten-
ga el apelativo de no lucrativa. Es más, como lo demuestra la experiencia en numerosos paí-
ses desarrollados, difícilmente pueda pensarse en un sector asociativo que ayude efectivamen-
te a mejorar la vida de los ciudadanos, si el Estado carece de capacidad para representar los
intereses del conjunto y si las empresas, en tanto actores centrales en la escena social en los

10
inicios de este nuevo siglo, no asumen la responsabilidad que las comunidades en las que es-
tán insertas comienzan a demandar.
En tal sentido, en los últimos años se viene verificando una redefinición de la cantidad y ca-
lidad de las relaciones establecidas por las entidades sin fines de lucro con diversos actores
sociales como el Estado, las empresas y la cooperación internacional. Con las agencias esta-
tales, se perciben crecientes acciones de complementación técnica y financiera para la reali-
zación de proyectos, de este modo las organizaciones del sector van posicionándose en fun-
ciones referidas a la asesoría técnica, la ejecución, el monitoreo y la evaluación externa de
nuevos proyectos estatales. Las ventajas que presentan las entidades asociativas en este terre-
no se vinculan con factores tales como: el manejo de información específica, la experticia de
sus recursos humanos, el contacto directo con la realidad de la demanda, su posibilidad de
operar con menores costos y, en ciertos casos, con una mayor calidad y capacidad operativa.
Con las empresas, se abre la posibilidad de que, además de otorgar apoyo financiero a través
de sus donaciones, se involucren crecientemente en el desarrollo de programas hacia la co-
munidad en alianza con las organizaciones no gubernamentales y también, en determinadas
circunstancias con los gobiernos locales. Estos programas pueden direccionarse hacia la in-
novación y la experimentación en pequeña escala de iniciativas que luego pueden ser toma-
das por otras empresas para multiplicar los proyectos y por el Estado para su potencial repli-
cación en mayor escala. Asimismo, estas acciones pueden tener una gran efectividad en la
medida que tiendan a fortalecer y a complementar a los actores públicos (escuelas, centros de
salud) y privados (clubes, centros vecinales) que ya están desarrollando proyectos en una de-
terminada región o en un específico campo de actuación.
Esta redefinición de sus relaciones implica asimismo nuevas exigencias. Por una parte, surge
la necesidad de fortalecer las capacidades organizacionales y las de sus miembros. La susten-
tabilidad aparece en este sentido no sólo como una mera cuestión de generación de fondos
para el crecimiento institucional y la ampliación y el mejoramiento de los servicios, sino que
supone una mirada integral de la organización centrada en la interacción con el medio am-
biente en que opera y en el despliegue de sus potencialidades en consonancia con el escena-
rio de oportunidades que enfrenta. Pero además, para que las organizaciones puedan efecti-
vamente ampliar sus actividades en alianza con otros agentes, resulta necesario mejorar su de-
sempeño y jerarquizar su impacto, incorporando la rendición de cuentas como parte de su ru-
tina institucional.
Vemos entonces que son variados los desafíos y en todos los aspectos mencionados resulta
vital contar con información. En efecto, ampliar el grado de conocimiento sobre este sector
hace posible delinear con mayor claridad su perfil, y realza su importancia dentro de la eco-
nomía y la sociedad argentina. Contar con mayor y mejor información ha de redundar segu-
ramente en un incremento de su visibilidad y, consecuentemente ha de mejorar las posibili-
dades de diálogo y de acciones convergentes y asociativas con otros actores. Asimismo, la dis-
posición de datos e indicadores constituye un pilar fundamental para la definición, implemen-
tación, seguimiento y evaluación de políticas públicas en las que las instituciones sin fines de
lucro se insertan. La información resulta además un factor clave a la hora de aumentar la
transparencia, atributo fundamental para el funcionamiento y desarrollo del sector asociativo
en el marco de un sistema democrático. El trato diferenciado que brindan las normas tributa-
rias a las organizaciones sin fines de lucro debe necesariamente tener como contrapartida la
posibilidad de que la sociedad esté informada sobre el origen y el destino de sus fondos.
Al respecto, en el Area Sociedad Civil y Desarrollo del Centro de Estudios de Estado y So-
ciedad (CEDES) estamos llevando adelante programas sistemáticos de investigación, capaci-
tación y asistencia técnica que apuntan a fortalecer al sector como conjunto y a las organiza-
11
ciones que lo conforman. Entre los proyectos de investigación que hemos llevando a cabo en
los últimos años, en esta publicación presentamos una parte relevante de los resultados del de-
nominado Proyecto Comparativo Internacional sobre el Sector sin Fines de Lucro liderado in-
ternacionalmente por la Universidad Johns Hopkins. La mayor parte de estos trabajos fueron
escritos en el año 1998 y durante el primer semestre de 1999.
Este estudio constituye un primer paso para contar con un mapa del sector, con datos siste-
máticos sobre la estructura, dimensión, valor económico, marco legal, historia y rol de las or-
ganizaciones sin fines de lucro en Argentina, siguiendo estándares internacionales homogé-
neos y por lo tanto renunciando a establecer una línea de corte que responda a definiciones
más estrictas de lo que puede entenderse por sector no lucrativo2.
En el Capítulo 1, podrá encontrarse una discusión pormenorizada sobre la definición del sec-
tor sin fines de lucro, vale decir acerca de los atributos que tienen en común este grupo de ins-
tituciones. Asimismo, podrá hallarse un detallado análisis de los tipos principales de organi-
zaciones incluidas, por una parte, las asociaciones civiles y por la otra las fundaciones. Entre
las primeras, se hace especial énfasis en: cooperadoras escolares, organizaciones de colecti-
vidades, asociaciones de fomento vecinal y bibliotecas populares. Luego, se explicitan las ra-
zones por las que cuales fueron incluidas en el estudio ciertas mutuales, cooperativas y obras
sociales, así como los sindicatos. Los temas abordados en este capítulo se complementan con
los desarrollados en el Capítulo 2 que trata el marco legal del sector. Allí, se presenta y ana-
liza toda la normativa que incumbe a las organizaciones mencionadas precedentemente, con
las modificaciones incorporadas hasta Junio de 1999.
El alcance y la dimensión económica del sector sin fines de lucro en Argentina ha resultado
hasta ahora un tema poco conocido y en este sentido, el proyecto aporta una base fundamen-
tal para el desarrollo de futuros programas de investigación. Al respecto, en el tercer capítu-
lo de este libro podrá verse que el sector exhibe una gran importancia tanto por su participa-
ción en el empleo (3,7%)3 como por su peso dentro del Producto Interno Bruto del país
(3,2%). Asimismo, a nivel de subsectores, aparece como un importante productor en las áreas
de educación, salud, recreación y servicios sociales.
De la comparación entre las cinco naciones de América Latina en las que se realizó esta in-
vestigación (Brasil, México, Perú, Colombia y Argentina), se ha observado que el Sector sin
Fines de Lucro de Argentina tiene, en términos relativos, una dimensión económica relatíva-
mente mayor a la que se observa en los otros países. Algunos elementos que justifican esta si-
tuación pueden encontrarse en la particular conformación de la estructura social que caracte-
rizó al país desde los inicios del siglo XX hasta mediados de la década del setenta con un
comparativamente alto ingreso per cápita y una mejor distribución de la renta.
Un conjunto de elementos históricos sobre el desarrollo del sector podrá verse en el Capítu-
lo 4. En particular aparecen como elemento fundante las sucesivas corrientes de inmigrantes
que arribaron al país hasta entrados los años treintas, las cuales dieron origen a una variada
gama de organizaciones concebidas para proveer ayuda mutua y ciertos servicios esenciales
a los miembros de diferentes colectividades. Luego, estos grupos crearon sus propias escue-
las para preservar aspectos identitarios y culturales y consolidaron una masa crítica de recur-
sos suficientes como para construir grandes instituciones en el área de la salud, el deporte y
la recreación. La mayoría de estas instituciones fueron perdiendo con el tiempo su carácter
“étnico” o centrado en el grupo migratorio, como consecuencia de las fuertes tendencias a la
integración cultural y social que se dieron en Argentina.
Asimismo, mirado desde el ángulo del desarrollo económico el modelo primario agroexpor-
tador (1880-1930) tuvo el suficiente dinamismo como para generar efectos positivos en el
conjunto de la sociedad y se fue conformando una importante clase media, al menos en tér-
12
minos comparativos con la realidad que predominaba en la mayor parte de los países latinoa-
mericanos. Posteriormente, el proceso de industrialización sustitutiva de importaciones
(1930-1975) consolidó un nivel de renta per cápita relativamente alto para un país subdesa-
rrollado y se estructuró sobre la base de una distribución del ingreso que permitió contar con
un amplio sector solvente, capaz de sostener las nacientes entidades no lucrativas.
Lo expuesto pretende resaltar que un vigoroso sector sin fines de lucro no brota espontánea-
mente de la sola existencia de necesidades, porque de ser así serían los países con mayores
índices de pobreza en los que estas organizaciones detentarían una mayor participación en la
provisión de servicios y en la expresión de valores. Las evidencias internacionales disponi-
bles, parecen mostrar que existe una cierta correlación entre la dimensión del sector en un de-
terminado país y su grado y estilo de desarrollo económico, social y político (Salamon y An-
heier, 1997).
Todo parece indicar que cuando surgen instituciones motorizadas básicamente por las urgen-
cias y las demandas sociales extremas, sin un anclaje económico-social determinado, éstas
entidades estarán condenadas a la fragilidad organizacional, principalmente por la escasez de
recursos en la forma de tiempo, capacidades organizativas y fondos disponibles, que caracte-
riza a las naciones subdesarrolladas. En tal sentido, se abre una signo de interrogación sobre
las características y el desempeño futuro de muchas de las organizaciones comunitarias que
están surgiendo en Argentina como respuesta a la situación de crisis social por la que atravie-
sa el país. Asimismo, cabe preguntarse cómo afectarán al sector las condiciones generales en
que opera la economía en el marco de los procesos de globalización. ¿Adquirirá el modelo
actual un dinamismo al menos similar al que tuvieron los anteriores para sostener a las nue-
vas y a las tradicionales entidades no lucrativas?. Es aún prematuro para establecer tenden-
cias pero lo cierto es que la sustentabilidad de las organizaciones reclama una actitud más
proactiva por parte de la ciudadanía, del Estado y de las empresas.
En consecuencia, no puede entenderse el surgimiento y desarrollo alcanzado por el sector en
un determinado país sin tomar en cuenta un conjunto de factores socio-históricos. Diversas
coaliciones entre actores sociales 4 tienen particular importancia en momentos de transición
y reestructuración de las sociedades, es en estos procesos cuando el sector sin fines de lucro
tiende a cumplir ciertos roles específicos y adquirir en consecuencia distinto peso en función
del tipo de coalición hegemónica. En tal sentido, resulta por demás oportuno resaltar que es-
te sector no flota en el vacío y también que su estudio puede decirnos mucho acerca de las
características de la sociedad en un determinado momento histórico (Salamon y Anheier,
1996). Algunos de estos modelos interpretativos adaptados al caso argentino se analizan en el
Capítulo 5.
En los Capítulos 6, 7 y 8 se podrá tener un panorama sobre la incidencia de las organizacio-
nes sin fines de lucro en algunos subsectores específicos: salud, desarrollo económico y de-
fensa de derechos. Estos estudios profundizan sobre aspectos particulares de las organizacio-
nes en estas áreas y contribuyen a ilustrar sobre su desempeño, sus particulares potencialida-
des y sus limitaciones.
Finalmente, deseo expresar mi agradecimiento a quienes han hecho posible esta publicación,
en primer lugar al Comité Ejecutivo del Cuarto Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector
y a la Fundación Banco Francés por haber coordinado los aspectos operativos de la edición
de este material. Asimismo, nuestra gratitud para quienes financiaron este proyecto de inves-
tigación: la Fundación Kellogg, que contribuyó decisivamente con sus recursos, y la Funda-
ción Ford que también dio su aporte para el proyecto; al Centro Nacional de Organizaciones
de la Comunidad (CENOC) y el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), quie-
nes colaboraron aportando información; al Comité Asesor5, en especial a su presidente An-
13
drés Thompson, quien ha realizado innumerables y valiosas contribuciones al desenvolvi-
miento del proyecto. Un profundo reconocimiento para Lester Salamon, director internacio-
nal del Proyecto y para Regina List, coordinadora regional para América Latina. Sin embar-
go, todo esto no hubiera sido posible sin el esfuerzo del Area Sociedad Civil y Desarrollo So-
cial del CEDES que ha trabajado con especial dedicación, continuidad y espíritu de equipo a
lo largo de todos estos años y particularmente a quienes nos apoyan en su trabajo diario co-
mo Dana Yoffe y Cinthia Shammah y los que, como Daniel Yoffe y Marcelo Camerlo, gene-
ran con su profesionalismo un conjunto de sinergias que han sido sumamente relevantes pa-
ra este proyecto.

Mario M. Roitter
Buenos Aires, Octubre de 2000

1 La importancia de estas organizaciones trasciende la dimensión económica que se deriva de sus actividades y debe ser evaluada por su influen-
cia en la sociedad y por su aporte a la calidad de la democracia.
2 Por ejemplo la inclusión de los sindicatos y de ciertos tipos de obras sociales en este Proyecto no ha sido aceptada por todos los interlocuto-
res que han opinado sobre los resultados de la investigación. Al respecto, debe aclararse que, tal como podrá verse en el Capítulo 1 (sobre la
Definición del sector) y luego en los Capítulos 2 (Marco Legal) y 4 (Historia), consideramos que efectivamente su inclusión es problemática,
pero aún así se los ha incorporado selectiva y parcialmente al “sector” tanto por las modificaciones en le marco legal en curso como por el
carácter comparativo del Proyecto que demanda uniformidad en lo que en él se incluye o excluye de la consideración.
3 Se refiere al porcentaje del empleo del sector sin fines de lucro en relación al total del empleo no agrícola de la economía, base que fue to-
mada como referencia a los fines comparativos en todos los países en los que se desarrolló el Proyecto.
4 Salamon y Anheier en su trabajo sobre los orígenes sociales del sector sin fines de lucro, plantean que en los momentos de transición históri-
ca se ponen en juego diversas coaliciones sociales que cuentan con algunos de los siguientes actores: el estado, las clases que controlan la tie-
rra, la moderna burguesía industrial, la Iglesia, los militares, la clase obrera organizada, etc.
5 El Comité Asesor Local estuvo conformado por: Heber Camelo (Cepal-Naciones Unidas); Marita Carballo (Gallup Argentina); Ricardo Fe-
rraro (Profesor Titular de la Universidad de Buenos Aires); Rafael Kohanoff (Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires); María Rosa Martini
(Foro del Sector Social); Beatriz Orlowski de Amadeo (ex directora del CENOC) y Andrés Thompson (Fundación W.K. Kellogg).

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Andrea Campetella
1
Inés González Bombal
Mario M. Roitter

Definiendo el sector sin fines de lucro

en Argentina

1. Introducción
La existencia de organizaciones privadas sin fines de lucro es un fenómeno de larga data en
Argentina. Desde la época colonial y el período de la Independencia, es decir, incluso antes
de la consolidación del Estado a fines del siglo pasado, existieron instituciones de bien públi-
co actuando en las áreas social, cultural, política y sobre todo asistencial.
Sin embargo, lo que constituye un hecho relativamente reciente es la visibilidad social de es-
tas organizaciones como un sector, que sólo en esta última década ha trascendido al espacio
público con diversos nombres: “sector no lucrativo”, “tercer sector”, “sector voluntario”. Asi-
mismo, es recién en esta última década que este conjunto de organizaciones como un todo se
han constituido en objeto de investigación por parte del mundo académico. Los principales
obstáculos que todavía existen para lograr un mejor perfil público del sector no lucrativo son:
a) la escasez de información cuantitativa elaborada sobre el sector como un todo, y sobre ca-
da uno de los subsectores que lo constituyen; b) la superposición y heterogeneidad tanto de
los términos que nombran a las diferentes organizaciones sin fines de lucro como de las nor-
mas legales que las regulan; y c) el incipiente desarrollo de estudios que profundicen en la es-
tructura y desarrollo del sector teniendo en cuenta los particulares rasgos históricos, políticos
y culturales de Argentina.
En el presente trabajo nos concentraremos en la estructura del sector, pasando revista a los
principales tipos de organizaciones que lo componen. En un primer momento analizaremos
los tipos de instituciones identificados utilizando la definición estructural operacional (Sala-
mon - Anheier, 1992). Además discutiremos las definiciones corrientes de las organizaciones
que conforman el sector: la legal y la de “uso social”, es decir, el modo en que son nombra-
das y reconocidas en el espacio público, ya que no siempre ambas perspectivas presentan una
estructura análoga.
Una vez dibujado el “mapa” del actual sector no lucrativo, realizaremos un breve análisis de
los puntos problemáticos que surgen de la aplicación de la definición estructural operacional
para el caso argentino.

2. Principales tipos de organizaciones sin fines de lucro

Antes de describir las diferentes organizaciones que en Argentina forman parte del sector sin
fines de lucro, es necesario aclarar ciertas cuestiones.
En primer lugar, dado que este trabajo forma parte de un proyecto comparativo internacional,

15
es preciso aplicar una definición común a todos los países que participan, para delimitar un
objeto de estudio comparable. En este caso, la definición utilizada por el proyecto es la defi-
nición estructural operacional elaborada por Salamon y Anheier (Salamon - Anheier, 1992).
Dicha definición establece cinco criterios que deben cumplir las organizaciones sin fines de
lucro para formar parte del sector tal como lo define el proyecto. Estos criterios son:
estructuradas: supone la presencia de cierto grado de formalidad y de permanencia en
el tiempo, aunque no es indispensable que las organizaciones cuenten con personería
jurídica;
privadas: que estén formalmente separadas del Estado, aunque está contemplada la po-
sibilidad de que reciban fondos públicos y/o que funcionarios del Estado formen parte
de su directorio;
autogobernadas: que tengan la capacidad de manejar sus propias actividades y de elegir
sus autoridades;
que no distribuyan beneficios entre sus miembros: este criterio supone que las ganancias
generadas por la institución no deben ser distribuidas entre sus miembros;
voluntarias: de libre afiliación.1
La segunda cuestión tiene que ver con el criterio desde el cual se clasifican los diferentes ti-
pos de organizaciones sin fines de lucro en Argentina. Hemos considerado adecuado combi-
nar el uso de dos criterios: uno legal, a partir de las categorías establecidas por la ley y uno
de “uso social”, a partir del modo en que las diferentes organizaciones se nombran a sí mis-
mas y son reconocidas en el espacio público. Creemos que esto es lo más adecuado porque,
por un lado, la legislación no siempre ha acompañado adecuadamente la evolución y dinámi-
ca del universo asociativo; y, por otro, el criterio legal presenta el problema de definir un uni-
verso muy amplio, heterogéneo y sin una identidad socialmente visible.
Desde el punto de vista legal, los principales términos establecidos por el Código Civil argen-
tino para las personas de derecho privado que no persiguen fines lucrativos son los de asocia-
ción civil y fundación. Sin embargo, las disposiciones y conceptualizaciones del Código Ci-
vil son muy generales y se revelan insuficientes ante la compleja realidad y la multifacética
dinámica del campo de las asociaciones civiles. Como consecuencia, se ha ido generando un
amplio conjunto de reglas, provenientes de la jurisprudencia emanada de sedes judiciales o
administrativas, así como toda una serie de resoluciones, criterios y antecedentes de organis-
mos oficiales de contralor.
Así, existen organizaciones sin fines de lucro que sin bien son consideradas asociaciones ci-
viles en sentido amplio, responden jurídicamente a términos especiales y están sujetas a re-
gulaciones y autoridades de contralor propias –tal es el caso de las mutuales, cooperativas,
sindicatos y obras sociales– o que tienen una doble regulación: la de la Inspección General
de Justicia y la propia –cooperadoras, sociedades de fomento, academias nacionales y cultos
no católicos–.2
Por otro lado, existe el término legal de entidad de bien público, denominación de orden ge-
nérico, otorgada a todas aquellas entidades que se inscriben en el Registro Nacional de Enti-
dades de Bien Público. Para esto, dichas entidades deben poseer personería jurídica, es decir,
deben estar constituidas legalmente –como asociaciones civiles o fundaciones– o bajo ciertas
denominaciones, como es el caso de las mutuales o las asociaciones en sentido amplio, cate-
goría a la que pertenecen las cooperadoras escolares, sociedades de fomento, etcéterera. Si
bien la obtención del estatuto de entidad de bien público no es obligatoria –es decir, la ins-
cripción en el Registro es optativa– es conveniente, puesto que muchas instituciones donan-
tes y la mayoría de las reparticiones estatales lo exigen para otorgar donaciones o subsidios.

16
Al ser ésta una calificación de segundo grado, creemos más pertinente excluirla de la catego-
rización que haremos aquí, en tanto su inclusión generaría problemas de superposición.
Desde el punto de vista del criterio que hemos denominado de “uso social” existe una gran
variedad de términos que recortan universos diferentes de organizaciones con diferentes per-
files, las cuales legalmente son en su mayoría asociaciones civiles o fundaciones. Si bien los
límites entre estos universos no son siempre claros, creemos posible distinguir entre organi-
zaciones no gubernamentales, organizaciones de base, organizaciones de colectividades,
centros de investigación, academias nacionales, bibliotecas populares, cooperadoras,
etcétera.

Tipología de organizaciones sin fines de lucro

• Cooperadoras
• Organizaciones de colectividades
• Sociedades de fomento
Asociaciones civiles • Bibliotecas populares
• Academias nacionales y centros de investigación
• Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s)
• Organizaciones de base

• Políticas
• Culturales
Fundaciones • Educativas
• Médicas
• de Asistencia Social
• Empresarias

Mutuales • Previsión social, crédito, vivienda, salud, consumo

• Excepto las financieras y de seguros

Casos híbridos

Cooperativas • De trabajo, agropecuarias, de servicios públicos

• Excepto comerciales, industriales, bancarias y de
servicios

Obras Sociales • Sindicales, de personal de dirección y por convenio

con empresas privadas o públicas

Sindicatos • Por rama de actividad y por empresa

17
2.1. Asociaciones civiles
Desde una perspectiva jurídica, el término asociación civil –así como fundación– está
establecido en el artículo 33 del Código Civil argentino 3 para las entidades sin fines de
lucro, las cuales son definidas como organizaciones que surgen de la mancomunión de
ideas y esfuerzos de un grupo de personas, tendientes a cumplir una finalidad de bien
común, y que se encuentran en la órbita de contralor de la Inspección General de Jus-
ticia.
Las características de estas entidades son las siguientes:
• objeto de bien común
• ausencia de finalidad lucrativa
• patrimonio propio
• capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones
• autorización estatal para funcionar
• imposibilidad de subsistir únicamente de asignaciones del Estado

En el caso particular de las asociaciones civiles, en Argentina no existe una ley especí-
fica que las regule orgánicamente. Es por eso que el organismo de contralor a nivel de
la jurisdicción nacional, la Inspección General de Justicia, ha asumido el rol pretor y le-
gisla su propia normativa. En general, esta normativa ha sido seguida luego por las au-
toridades de cada provincia.
Desde la perspectiva de “uso social”, el término asociación civil refiere a un grupo muy
diverso de organizaciones. Algunas de ellas pueden ser agrupadas según diversos térmi-
nos que desglosaremos a continuación.

2.1.1. Cooperadoras
Este término alude a las entidades que forman los mismos usuarios en torno a hos-
pitales y escuelas, a fin de contribuir al sostenimiento de estas instituciones. Para
la recaudación de fondos a tal fin, suelen organizar eventos u otras estrategias co-
mo rifas, venta de bonos contribución o cobro de cuotas voluntarias. Reciben ade-
más subsidios del Estado y actúan como proveedoras de servicios estatales, como
es el caso de los comedores infantiles gestionados por las cooperadoras escolares.
Estas entidades son asociaciones en sentido amplio y, en tanto tales, están bajo la
órbita de la Inspección General de Justicia. En el caso de las cooperadoras escola-
res, se encuentran además registradas y controladas por las reparticiones estatales.
Las cooperadoras, al trabajar insertas en instancias públicas, actúan en una relación
marcada de complementariedad-subsidiariedad con el Estado y son fundamentales
para la mejor provisión de los servicios públicos de educación y salud.

2.1.2. Organizaciones de colectividades

Las asociaciones formadas por colectividades han jugado un rol importante en la
formación del sector sin fines de lucro, debido a la fuerte influencia de la inmigra-
ción en la constitución de la población argentina. La mayoría de estas asociaciones
provienen de las oleadas inmigratorias llegadas a Argentina entre fines del siglo pa-
sado y principios de este siglo. Si bien una alta proporción pertenece a las colecti-
vidades española e italiana, también son importantes las colectividades judía, ára-
be, armenia, alemana y otras de Europa occidental. Formalmente, casi la totalidad
18
 son asociaciones civiles o mutuales y desarrollan actividades culturales, deportivas,
sociales y benéficas. Asimismo, son de gran importancia los hospitales creados por
estas colectividades, los que surgieron a principios de siglo como anexos sanitarios
de las respectivas sociedades de beneficencia, para transformarse en la actualidad
en instituciones que prestan servicios de alta calidad sin hacer distinciones de na-
cionalidad.

2.1.3. Sociedades de fomento

Los orígenes de estas organizaciones se remontan hacia la década del veinte de es-
te siglo, cuando se extendió el espacio urbano y se formaron barrios periféricos al
centro de la ciudad. En este contexto, surgieron asociaciones de vecinos para hacer
frente a necesidades como la extensión de servicios públicos o la apertura de espa-
cios de sociabilidad y educación. Frecuentemente, estas organizaciones estaban
vinculadas también a las colectividades de inmigrantes, aunque luego el lazo con-
nacional fue debilitándose y fue predominando la vinculación barrial. Actualmen-
te las sociedades de fomento realizan múltiples actividades: demanda de mejoras
urbanas para el barrio, talleres artísticos o educativos para los vecinos, organiza-
ción de eventos deportivos o recreativos, etcétera. Las sociedades de fomento son
asociaciones en sentido amplio y, por tanto, en la jurisdicción nacional están bajo
la órbita de la Inspección General de Justicia. Sin embargo, al ser organizaciones
territoriales ligadas a los respectivos barrios, están a su vez sometidas a la legisla-
ción municipal. La Ley Orgánica de Municipalidades 4 en su artículo 27 establece
que corresponde a la función deliberativa municipal reglamentar el funcionamien-
to de comisiones o sociedades de fomento. Por tanto, están reguladas por el muni-
cipio correspondiente, el cual les adjudica un radio de acción geográficamente de-
limitado y les atribuye amplias funciones, que incluyen la realización de mejoras
edilicias y sanitarias, de actividades culturales y sociales. Por otra parte, al estar so-
metidas a la regulación municipal, sucede que no existe una normativa general pa-
ra todas las sociedades de fomento, sino que es el órgano legislativo de cada muni-
cipio el que propone y aprueba las ordenanzas correspondientes. Las sociedades de
fomento privilegian su relación inmediata con el Estado, y se mantienen como ne-
xo principal entre éste y la comunidad. Desde esta perspectiva, es común aludir a
ellas como entidades intermedias u organizaciones comunitarias.

2.1.4. Bibliotecas populares

Su origen, como en el caso de las sociedades de fomento, se remite a la década del
veinte y a la expansión y densificación urbana. Usualmente están insertas en escue-
las o estrechamente vinculadas a las sociedades de fomento barriales. Se encuen-
tran reguladas por un organismo gubernamental denominado Comisión Nacional
Protectora de Bibliotecas Municipales (CONABIN), el que dispone, por ley, de un
fondo especial formado por un porcentaje de los premios de los juegos de azar, ex-
cluidas las carreras hípicas. Como en el caso de las cooperadoras, las bibliotecas
populares también son instituciones que actúan en una relación bastante marcada
de complementariedad-subsidiariedad con el Estado.

19
 2.1.5. Academias nacionales y centros de investigación
Estos términos aluden a instituciones privadas e independientes, cuyo estatuto le-
gal suele ser el de asociación civil, orientadas al estudio y la investigación de las
ciencias, las letras y las artes. Las academias nacionales son de mayor antigüedad
y cubren un espectro más amplio de temáticas. Los centros de estudio están usual-
mente formados por profesionales dedicados a la investigación en ciencias socia-
les, y surgieron en la década del sesenta, en gran parte de los casos con apoyo de
la cooperación internacional. Su surgimiento estuvo estrechamente relacionado con
las intervenciones a la Universidad pública, frente a las que estos centros devinie-
ron lugares importantes de discusión y de acogida de los profesores expulsados. A
partir del establecimiento de la democracia, estos centros aparecen claramente in-
sertos en la discusión crítica sobre la realidad social. A sus actividades de investi-
gación, suman funciones de asesoría, consultoría, enseñanza y difusión. Por otro la-
do, se constituyen para el Estado en fuentes de reclutamiento de funcionarios o co-
laboradores.

2.1.6. Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s)

Con este término se alude a organizaciones ligadas a la promoción del desarrollo
social o la defensa de derechos, que aparecieron en Argentina en la década del
setenta, y contaron con el apoyo de la cooperación internacional. Las ONG’s ac-
túan prestando o intermediando servicios, o bien haciendo advocacy en temas tales
como ambientalismo, derechos humanos, derechos civiles, derechos de la mujer, de
minorías, etcétera. En algunos casos han sido el sostén institucional de importan-
tes movimientos sociales, tal como el de los derechos humanos que jugó un papel
central en la transición democrática. En general, las ONG’s aparecen reivindican-
do derechos colectivos, ya sea frente al Estado, demandando transparencia o bre-
gando por el respeto de derechos humanos o civiles; o frente a las empresas, de-
nunciando malas prácticas en relación con el medio ambiente o discriminación la-
boral de minorías. Estas demandas pueden llegar a la Justicia o no, pero en gene-
ral son canalizadas a través de los medios de comunicación, los que juegan un rol
de gran importancia para el universo de las ONG’s, dándole visibilidad en el espa-
cio público. Aunque legalmente aparecen registradas como asociaciones civiles –o
incluso fundaciones– se distinguen como un universo con bastante claridad, en tan-
to ejercen presión y presencia en el espacio público y se identifican mutuamente,
expresándose esto en la conformación de redes, foros y encuentros de relativa im-
portancia y continuidad.

2.1.7. Organizaciones de base

Con este término se alude a asociaciones de los sectores populares, que surgen li-
gadas al lugar geográfico de residencia de sus integrantes, usualmente villas o asen-
tamientos. Esto las diferencia de las sociedades de fomento, además de que normal-
mente permanecen como organizaciones más informales, sin adquirir estatuto le-
gal, debido a los costos que ello supone. Por otro lado, las organizaciones de base
suelen contar con la asistencia técnica de Organizaciones No Gubernamentales.
Pueden tener objetivos concretos en relación con la demanda de mejoras de su si-
tuación –como en el caso de los movimientos de ocupantes, que se movilizan en
20
 pro de obtener tierras– o llevar a cabo actividades más permanentes como apoyo
escolar, guarderías, comedores infantiles, ollas populares, etcétera.

Características Principales Denominación de uso corriente

• Según el artículo 33 del Código Civil: Cooperadoras

- Sin fines de lucro Organizaciones de colectividades
- Objeto de bien común Sociedades de fomento
- Autorización estatal para funcionar Bibliotecas populares
Asociaciones
e inscripción en la Inspección Academias nacionales y centros
civiles
General de Justicia de investigación
- Imposibilidad de subsistir única- Organizaciones No
mente de asignaciones del Estado Gubernamentales (Ong’s)
• Sin legislación específica que las Oganizaciones de base
regule

2.2. Fundaciones
Como se expuso en el apartado anterior, desde una perspectiva jurídica, los términos fun-
dación y asociación civil son los establecidos por el Código Civil argentino para las en-
tidades sin fines de lucro. Por lo tanto, las fundaciones, en tanto tales, son también defi-
nidas como organizaciones que surgen de la mancomunión de ideas y esfuerzos de un
grupo de personas, tendientes a cumplir una finalidad de bien común y que se encuen-
tran en la órbita de contralor de la Inspección General de Justicia. Asimismo, compar-
ten las características del artículo 33 reseñadas en el apartado correspondiente a asocia-
ciones civiles.
A diferencia de las asociaciones civiles, para el caso de las fundaciones sí existe una ley
específica que las regula. Esta es la Ley 19.836, sancionada en 1972, cuyo artículo 1 de-
fine a las fundaciones como personas jurídicas que se constituyen con un objeto de bien
común, sin propósito de lucro, mediante el aporte patrimonial de una o más personas,
aporte que debe posibilitar razonablemente el cumplimiento de los fines propuestos. A
su vez, las fundaciones también están sometidas a las disposiciones establecidas por la
Inspección General de Justicia, mientras que sean compatibles con la citada ley y la na-
turaleza propia de estas entidades.
Desde la perspectiva del “uso social”, las fundaciones aparecen como tales en el espa-
cio público. En este sentido, son una categoría fácilmente delimitable y es posible esta-
blecer algunos subgrupos según un criterio temático.

2.2.1. Fundaciones políticas

También conocidas como think tanks, son aquellas ligadas a partidos o personali-
dades políticas y dedicadas en general a la elaboración de programas y proyectos,
a la investigación y difusión. Se diferencian de los centros de investigación por su
vinculación directa a intereses de líderes o partidos políticos. Surgieron con gran
fuerza sobre todo a partir de la década del noventa, a la par de una tendencia de los
partidos políticos hacia formas más “privadas” de hacer política (Thompson,
1994).

21
 2.2.2. Fundaciones en el área de la cultura
En general sostienen muestras artísticas, salas teatrales, otorgan premios, becas y
subsidios.

2.2.3. Fundaciones en el área de educación

Aquí se incluye la totalidad de las universidades privadas, en tanto legalmente es-
te tipo de instituciones están obligadas a adoptar la figura de fundación. Esta dis-
posición data de la década de 1960, momento en que este tipo de fundaciones su-
frió una gran expansión, favorecida desde el Estado a través de subsidios.

2.2.4. Fundaciones en el área de salud

Dedicadas a brindar asistencia, a promover la investigación médica, y a la preven-
ción de enfermedades. Frecuentemente las cooperadoras de hospitales importantes
se constituyen en un segundo momento como fundaciones, en función de cumplir
mejor sus objetivos de recaudar fondos y contribuir al mejoramiento de los servi-
cios del hospital respectivo.

2.2.5. Fundaciones de asistencia social

Dedicadas a brindar ayuda a escuelas, hospitales, instituciones de barrios carencia-
dos, etcétera.
Una cantidad importante de estas fundaciones –excepto las políticas– se distingue
a su vez por estar patrocinadas por empresas o bancos o por pertenecer a empresa-
rios importantes. Esto se encuadra dentro del fenómeno de la filantropía empresa-
ria, que si bien tiene antecedentes en la historia argentina se ha expandido notable-
mente en la última década. Un estudio realizado por Roitter (1996) indica una gran
heterogeneidad en los tamaños de estas fundaciones, y consecuentemente, en su
disponibilidad de recursos, los que provienen prácticamente en su totalidad de la
empresa-madre. Este estudio también señala que la mayoría de estas fundaciones
combina el desarrollo de programas propios con la realización de donaciones a ter-
ceros, con lo que puede incluírselas dentro de la categoría de grant-makers.5 Por su
parte, puede incluirse a las fundaciones que no están vinculadas al mundo empre-
sario o bancario –excepto algunos pocos casos– dentro de la categoría de grant-
seekers.6

Tipología de organizaciones sin fines de lucro

Características principales Denominación de uso corriente

Fundaciones • También definidas por el artículo 33 Fundaciones políticas

del Código Civil Fundaciones culturales
• Constituidas con aporte patrimonial
Fundaciones educativas
de una o más personas
• El objeto hace al bienestar general Fundaciones médicas
• Reguladas por Ley 19836 Fundaciones de asistencia social
• Deben inscribirse en la Inspección
Fundaciones empresas
General de Justicia

22
2.3. Mutuales
El inicio del mutualismo estuvo estrechamente relacionado con la inmigración europea
llegada a Argentina a partir de fines del siglo XIX. También llamadas mutualidades, so-
ciedades de socorros mutuos, asistencia recíproca o previsión social, estas entidades se
desarrollaron principalmente en el área de seguros, previsión social, asistencia médica y
diversos tipos de servicios (proveeduría, alojamiento temporario, centros de recreación,
comedores, guarderías, hogares de ancianos, etc.).
Hacia mediados de la década de 1940, con la expansión del Estado, aquellas mutuales
creadas sobre la base del oficio de sus miembros fueron el origen de las obras sociales,
instituciones base del sistema nacional de salud articulado por el Estado en torno a los
sindicatos. El resto del universo mutual continuó expandiéndose en diversas áreas, cons-
tituyendo uno de los principales medios por los cuales amplios sectores de la población
gestionaron la satisfacción de sus propias necesidades.
Actualmente existen más de seis mil mutuales que cuentan con alrededor de cinco mi-
llones de socios, y que se ocupan de brindar distintos tipos de servicios sociales a la co-
munidad. La mayor parte se concentran en el rubro de previsión social, seguros, crédi-
tos, vivienda, salud y consumo.
De acuerdo con los criterios establecidos en la definición estructural-operacional, hemos
considerado adecuado no incluir dentro del sector a los fines de la comparación interna-
cional a las mutuales del sector finanzas y seguros.

2.4. Cooperativas
Las cooperativas también surgieron a partir de fines del siglo XIX al compás del fenó-
meno inmigratorio, el crecimiento de la clase trabajadora y la expansión económica. Si
las mutuales fueron un fenómeno típicamente urbano, y por ellas los obreros e inmigran-
tes se proveyeron de servicios de salud y seguridad social, las cooperativas comenzaron
siendo un fenómeno típicamente rural, por el que colonos de diferentes nacionalidades
y chacareros organizaron sus actividades agropecuarias.
Paulatinamente, las cooperativas se extendieron hacia otros rubros además del agrope-
cuario. Así, sobre todo en aquellas zonas del interior del país poco atractivas para las em-
presas, surgieron cooperativas para proveer servicios públicos como electricidad y co-
municación. También se desarrollaron cooperativas de crédito, seguros, trabajo y vivien-
da.
Mientras las mutuales son definidas textualmente en la Ley Orgánica de Mutualidades
como entidades sin fines de lucro, en el caso de las cooperativas la aplicación de este ró-
tulo debe efectuarse con cierto número de aclaraciones.
Según la Ley de Cooperativas, éstas son entidades fundadas en el esfuerzo y la ayuda
mutua para organizar y prestar servicios. En este sentido, lo primero que se destaca es
la función de servicio que cumplen estas entidades. Así, en la exposición de motivos de
la citada ley, se define el acto cooperativo estableciéndose claramente que no implica
operación de mercado sin la realización de un servicio social, de conformidad a los
principios tipificados por la ley. Asimismo, al definir la naturaleza del fin social de las
cooperativas, la ley vuelve a insistir en que éste no consiste más que en la organización
de un servicio comunitario en beneficio común de los asociados a ese exclusivo objeto.
Ahora bien, el tema más complejo en la definición de las cooperativas como entidades
sin fines de lucro es la efectiva posibilidad de distribución de beneficios entre los aso-

23
 ciados. Y esto es así porque justamente es en el concepto de excedentes repartibles y de
su distribución donde radica uno de los aspectos esenciales y particulares de la natura-
leza cooperativa. Es decir que la pertenencia de las cooperativas al terreno de la “econo-
mía solidaria” o la “economía social” establece algunas peculiaridades en el tipo de be-
neficio a distribuir y en la modalidad de distribución que es necesario examinar.
Según especialistas en la materia y teniendo en cuenta las particularidades de la doctri-
na cooperativa aquí expuestas, creemos que sería legítimo rotular a las cooperativas co-
mo organizaciones sin fines de lucro. En este mismo sentido se expresan los entendidos
en la denominada “economía social” o “economía solidaria”, quienes establecen los si-
guientes rasgos comunes para las organizaciones pertenecientes a este campo: ausencia
de fin lucrativo, gestión democrática, independencia respecto del Estado (Hengstenberg
- Cracogna, 1988).
A partir de esto, es necesario, sin embargo, establecer algunas diferencias dentro del he-
terogéneo mundo de las cooperativas. Actualmente, existen en Argentina aproximada-
mente 12.400 entidades de este tipo, distribuidas de la siguiente manera: 34% coopera-
tivas de trabajo, 20% de vivienda, 15% agropecuarias, 14% de servicios públicos y el
resto distribuido en los rubros de crédito, consumo y seguros.
De acuerdo con los criterios del Proyecto Comparativo Internacional de la Universidad
Johns Hopkins, creemos adecuado considerar a las cooperativas de trabajo, agropecua-
rias 7 y de servicios públicos como casos híbridos. Por su parte, las cooperativas comer-
ciales, industriales, bancarias y de seguros no serán consideradas en el presente trabajo
debido a que, a diferencia de las primeras, que son entidades pequeñas, en ellas la dis-
tribución del excedente –bajo la forma de retorno– se vuelve, por su volumen, más pro-
blemática.

Tipología de organizaciones sin fines de lucro

Características principales

• Sin fines de lucro

• De ayuda recíproca
Mutuales • Dedicadas a previsión social, asistencia médica y servicios (provee-
duría, recreación, alojamiento, hogares de ancianos, etcétera)
• Regidas por la Ley Orgánica de Mutualidades (Nº 20.321)

• Origen rural: organización de actividades agropecuarias

• Extensión a servicios públicos (electricidad y comunicaciones) y al
Cooperativas crédito, trabajo y vivienda
• Ayuda mutua para prestar servicios comunitarios
• Regidas por la Ley de Cooperativas (Nº 20.337)

2.5. Obras sociales

Las obras sociales tienen su origen en las sociedades de socorros mutuos desarrolladas
entre fines del siglo XIX y principios del XX. A partir de mediados de la década de
1940, aquellas sociedades de socorros mutuos creadas en torno a las categorías ocupa-
cionales de sus miembros fueron integradas en un sistema nacional de salud y pasaron a
24
 funcionar en relación con los sindicatos legalmente reconocidos por el Estado para ca-
da rama de actividad.
La cobertura integral provista por las obras sociales hace de ellas un sistema peculiar que
cumple con los principios de los sistemas nacionales de salud –tales como la universa-
lidad de la cobertura o la inmediatez e integralidad de las prestaciones– en grado mucho
mayor que otros sistemas latinoamericanos especialmente creados para el manejo y ad-
ministración de prestaciones de seguridad social. Ello ha inducido a que se equipare a
las obras sociales con un verdadero seguro nacional de salud (Hengstenberg - Cracogna,
1988).
Actualmente este sistema está siendo modificado, aunque de forma muy paulatina debi-
do a la cantidad de intereses que están en él implicados. Gran parte de las dificultades
para la sanción final de la reforma laboral que hoy se lleva a cabo en Argentina tiene que
ver justamente con el sistema de obras sociales. Estas son un punto clave en el poder de
negociación de los sindicatos con el Estado y los empresarios y, a su vez, tienen un mer-
cado cautivo al cual las empresas de medicina privada quieren acceder. La modificación
establecida más recientemente, en 1996, fue la de eliminar la afiliación obligatoria a la
obra social del sindicato respectivo, permitiendo a los trabajadores la libertad de elec-
ción, pero limitada al espectro de las obras sociales existentes, es decir, sin incluir a las
empresas de medicina privada.
El estatuto de las obras sociales es un arduo tema de discusión, no sólo por el actual pro-
ceso de reforma, sino también por la gran heterogeneidad de instituciones que abarca.
En rasgos generales, las obras sociales son consideradas como asociaciones en sentido
amplio, y están regidas a nivel específico por la Ley 23.660 de Obras Sociales, sancio-
nada en 1989, que las define como agentes del Sistema Nacional del Seguro de Salud, y
establece que se encuentran bajo la órbita del Ministerio de Salud y Acción Social. A su
vez, la mencionada ley expresa claramente la heterogeneidad del universo de las obras
sociales, distinguiendo ocho clases: las sindicales, las de personal de dirección y asocia-
ciones profesionales de empresarios, las constituidas por convenio con empresas priva-
das o públicas, las creadas por leyes nacionales, las pertenecientes a la administración
central del Estado nacional, las de empresas y sociedades del Estado, las del personal ci-
vil y militar de las fuerzas de seguridad y todas aquellas entidades cuyos objetivos estén
contemplados en lo establecido en la citada ley. De aquí en adelante nos referiremos a
las tres primeras clases mencionadas, debido a que sólo ellas son personas de derecho
privado. El resto son organizaciones de derecho público no estatal.
La inclusión de estas tres clases de obras sociales dentro del sector no lucrativo es un te-
ma debatible 8 debido al particular desarrollo de estas organizaciones, específicamente
por su estrecha relación con los sindicatos y la obligatoriedad de la afiliación. Conside-
raremos a las obras sociales como casos híbridos, teniendo en cuenta su rol esencial en
la provisión de servicios de salud para amplios sectores de la población, su clara ausen-
cia de fines lucrativos y los actuales procesos de desregulación que definirán su futuro y
definitivo estatus.

2.6. Sindicatos
Los sindicatos también tuvieron sus orígenes en las asociaciones mutuales surgidas a
mediados del siglo XIX, particularmente aquellas creadas en base al oficio de sus miem-
bros. A partir de mediados del siglo XX, con la llegada del peronismo al poder, se pro-
dujeron transformaciones estructurales que tuvieron como ejes el desarrollo de la inter-

25
 vención estatal en todos los ámbitos, la movilización de los trabajadores y el papel cen-
tral de los sindicatos.
Los sindicatos son asociaciones en sentido amplio, que a nivel específico están regidos
por la Ley de Asociaciones Sindicales de Trabajadores Nº 23.551 –sancionada en 1988–
y que se encuentran bajo la órbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Na-
ción.
Esta ley garantiza la libertad sindical –tanto para conformar asociaciones como para afi-
liarse a ellas– y la constitución de sindicatos por rama de actividad, oficio o empresa. Si
bien se establece esta libertad sindical, también se establece la figura de personería gre-
mial, estatuto que sólo adquiere el sindicato que sea más representativo en su ámbito.
Sólo los sindicatos a los que el Estado otorga personería gremial son los representantes
de los intereses individuales y colectivos de los trabajadores ante el Estado y los emplea-
dores. Por lo tanto, los resultados de sus negociaciones con ambos sectores son impues-
tos a todo el ámbito representado, es decir, a todos los trabajadores de la rama respecti-
va. Además, sólo los sindicatos con personería gremial tienen los derechos de participar
en instituciones de planificación, intervenir en las negociaciones colectivas de trabajo,
vigilar el cumplimiento de la normativa laboral y de seguridad social, colaborar con el
Estado en el estudio y solución de los problemas de los trabajadores, constituir patrimo-
nios de afectación con los mismos derechos que las cooperativas y mutualidades y ad-
ministrar sus propias obras sociales (artículo 31).

Tipología de organizaciones sin fines de lucro

Características principales

• Sin fines de lucro

• Provisión de servicios de salud
Obras • Están bajo la órbita del Ministerio de Salud y Acción Social y regidas por
sociales la Ley 23660
• De afiliación obligatoria para los trabajadores en relación de dependen-
cia
• Cuentan con aporte obligatorio de los trabajadores y empleadores

• Sin fines de lucro

• Bajo la órbita del Ministerio de Trabajo y regidas por la Ley 23551 de
Sindicatos Asociaciones Sindicales de Trabajadores
• De libre asociación
• Representan los intereses individuales y colectivos de los trabajadores

Estas atribuciones especiales otorgadas por la personería gremial han redundado histó-
ricamente en un fuerte movimiento sindical organizado en forma cuasi-corporativa y
compuesto mayormente por grandes sindicatos por rama de actividad. Estas caracterís-
ticas están siendo gradualmente modificadas por la reforma laboral que tiene lugar ac-
tualmente en la Argentina, la que está sometiendo a los sindicatos a un complejo proce-
so de reorganización.

26
Definición estructural - operacional
Aplicación en la Argentina

Estructuradas
Con cierto grado de formalidad y permanencia en
el tiempo
La mayor parte de las organizaciones de base son
simples asociaciones, sin personería jurídica.

Sin fines de lucro

No deben distribuir beneficios entre
sus miembros
Las cooperativas cumplen este requisito, aunque en
forma problemática, por lo que se las considera casos
híbridos. Las de trabajo, las agropecuarias y las de
servicios públicos cumplen este criterio.

Privadas
Formalmente separadas del Estado
A pesar de la particular vinculación que exhiben con el
Estado, los sindicatos y obras sociales cumplen este
criterio.
Asimismo, si bien la Iglesia Católica es persona jurídi-
ca de derecho público, las instituciones dependientes
de ella se consideran dentro de la definición.

Autogobernadas
Con capacidad para manejar sus propias activi-
dades y elegir a sus autoridades
Las obras sociales son casos híbridos, puesto que sus
autoridades son designadas por el sindicato.

Voluntarias
De libre afiliación
Dada la obligatoriedad de la afiliación de los traba-
jadores a una obra social, éstas son también casos
híbridos en función de este criterio.
27
3. La definición estructural-operacional en Argentina
En términos generales, los cinco criterios que conforman la definición estructural-operacio-
nal desarrollada por Salamon y Anheier son aplicables a las características que asume el sec-
tor no lucrativo en la Argentina, aunque existen ciertas particularidades que serán comenta-
das a continuación.

Estructuradas
La Constitución Argentina garantiza a través del artículo 14 el derecho a la libre asocia-
ción. Y por su parte, el artículo 46 del Código Civil establece la figura de simples aso-
ciaciones, esto es, organizaciones sin personería jurídica. Dichas organizaciones son
consideradas como sujetos de derecho, siempre que el acto constitutivo y la designación
de autoridades se acrediten por escritura pública o mediante instrumento privado con au-
tenticidad certificada por escribano público y se dispone que en caso de funcionar sin
estos requisitos todos los miembros son considerados solidariamente responsables por
los actos de la entidad.
Consecuentemente con esto, existe un número indeterminado de organizaciones sin fi-
nes de lucro que no poseen personería jurídica, por lo cual para aplicarles el criterio de
“estructuradas” sería necesario conocer el nivel de formalización en que desarrollan sus
prácticas, así como su duración en el tiempo. De acuerdo con la base de datos del Cen-
tro Nacional de Organizaciones de la Comunidad 9 (CENOC) la mayor parte de las or-
ganizaciones de base son simples asociaciones, independientemente del tiempo que lle-
ven actuando. Este rasgo es atribuido a los altos costos que supone el proceso de obte-
ner personería jurídica.

Sin fines de lucro

En relación con este criterio cabe retomar los conceptos vertidos en el apartado corres-
pondiente a las cooperativas, en tanto éstas son las únicas entidades que presentan cier-
tos rasgos particulares. Si bien la Ley de Cooperativas no contiene prohibición de lucro,
de su texto surge que la obtención de ganancias como utilidades a repartir entre sus
miembros no es el fin principal ni accesorio de las cooperativas, siendo éste en cambio
la prestación de servicios a sus asociados. Siguiendo la doctrina cooperativa, la ley de-
fine los excedentes repartibles como un exceso de previsión en el costo del servicio uti-
lizado y establece su distribución entre los asociados en proporción al uso de dicho ser-
vicio y no en proporción al capital aportado. Además, dicha distribución está limitada
por deducciones previas y obligatorias –5% destinada a la cuenta de reserva de carácter
irrepartible, 5% a un fondo de acción asistencial y laboral, 5% a un fondo de educación
y capacitación– y por la obligación de destinar todo excedente generado por operacio-
nes extraordinarias, como la provisión de servicios a terceros, en la mencionada cuenta
de reserva.10
Tomando en cuenta estas particularidades, creemos que el criterio “sin fines de lucro”
puede ser aplicado a gran parte de las organizaciones constituidas como cooperativas en
Argentina.

Privadas
En este punto es necesario tener en cuenta la diferencia que la sociedad argentina pre-
28
 senta con el modelo democrático liberal más clásico. En dicho modelo, el Estado es pen-
sado en un sentido restringido y su legitimidad es vista en términos negativos, en tanto
instancia de preservación de la esfera de derechos de los individuos y de la autonomía
de lazos sociales preexistentes. En Argentina, por el contrario, el Estado fue en una pri-
mera etapa histórica la herramienta de construcción de la Nación y de integración de sus
habitantes a través de la ciudadanía civil. Y ya hacia mediados de siglo, cuando se desa-
rrolló el Estado de bienestar bajo un régimen populista, fue la herramienta de integra-
ción de la mayoría de la población a través de la extensión masiva de los derechos so-
ciales.11
Sin embargo, este papel central del Estado no impidió la expansión de un importante
sector no lucrativo. Redundó, en cambio, en el desarrollo de particulares relaciones de
cooperación entre ambos sectores, que supusieron una extrema labilidad entre sus res-
pectivas fronteras, y una fusión entre lo público y lo privado. Este rasgo, que ha comen-
zado a sufrir modificaciones a partir de esta década, puede rastrearse en varios de los ti-
pos de organizaciones descriptas, como las obras sociales o los sindicatos con persone-
ría gremial.
El criterio de “privadas” también tiene sus matices en el caso de la Iglesia Católica y las
diversas instituciones que de ella dependen. En Argentina, la Iglesia Católica es la úni-
ca que comparte con el Estado, los municipios y las provincias el hecho de ser personas
jurídicas de derecho público. Asimismo, su sostenimiento económico por el gobierno fe-
deral está establecido en la Constitución Nacional. Sin embargo, esto no basta para con-
cluir que el criterio de “privadas” no es aplicable. No sólo por la independencia admi-
nistrativa de la Iglesia en sí misma, sino porque dependen de ella diversas instituciones
no sacramentales que además de distribuir y gestionar servicios asistenciales del Estado,
realizan una gran variedad de actividades –desde comedores a microemprendimientos
productivos– financiadas autónomamente, mediante colectas nacionales y los aportes de
algunas fundaciones extranjeras y empresas nacionales. Por otra parte, la dependencia
económica establecida constitucionalmente es actualmente discutida. Confluyen para
esto los procesos de ajuste económico y la propia iniciativa de algunos sectores eclesiás-
ticos, que consideran que si la Iglesia se independiza en materia económica ganará tam-
bién en autonomía política con respecto al Estado.

Autogobernadas y voluntarias
En relación con estos dos criterios, vuelve a hacer su aparición la particularidad de las
obras sociales, especialmente las sindicales. En primer lugar, las autoridades de estas or-
ganizaciones son designadas por el sindicato respectivo, aunque debe ser tomado en
cuenta que a su vez estas autoridades son elegidas por los trabajadores. En segundo lu-
gar, a pesar de los actuales procesos de desregulación, la afiliación de los trabajadores a
una obra social es todavía obligatoria. Así, estas organizaciones son consideradas casos
híbridos.
En conclusión, creemos que la definición estructural-operacional desarrollada por Sala-
mon y Anheier es pertinente, con el recaudo de no perder de vista los particulares ras-
gos políticos y sociales de Argentina, así como ciertos hitos a lo largo de la historia sin
los cuales es imposible comprender el desarrollo y las características asumidas por el
sector no lucrativo.

29
Notas
1 Originalmente el criterio de voluntarias, tal cual está expuesto en el texto citado, supone la existencia de personal voluntario en las organiza-
ciones. Con el avance del proyecto este criterio fue ampliado y redefinido bajo la idea de “libre afiliación” o de adhesión voluntaria en gene-
ral.
2 Ver GARAY, C.: El marco legal de las organizaciones sin fines de lucro en Argentina, en este mismo volumen.
3 El artículo 33 en su versión original de 1869 no distinguía, dentro de la categoría personas de derecho privado, entre organizaciones con y sin
fines de lucro. Esta distinción y, consecuentemente, la definición aquí provista, se produce en 1968 en el marco de una reforma del Código Ci-
vil.
4 Esta ley fue sancionada en 1958 y actualizada en 1982.
5 El término grant-makers alude a aquellas organizaciones que se dedican a otorgar financiamiento a otras instituciones a través de becas, sub-
sidios, etcétera.
6 El término grant-seekers refiere a las organizaciones que buscan fondos de otras instituciones para financiar sus actividades.
7 La mayor parte de las cooperativas definidas como agropecuarias son pequeñas organizaciones desarrolladas en el interior del país, las cuales
cumplen con los criterios establecidos para las organizaciones sin fines de lucro.
8 En este sentido es pertinente mencionar que desde la perspectiva de la economía social las obras sociales son excluidas por considerarse que
no cumplen con el requisito de autogestión. Los principales argumentos son que el patrimonio de estas instituciones se conforma con fondos
provenientes de beneficiarios -trabajadores– pero también de no beneficiarios –empleadores–; que el Estado tiene una fuerte y decidida inter-
vención en el sistema de salud que alcanza a estas entidades; y en el caso de las obras sociales sindicales, que su administración es realizada
por el sindicato correspondiente (Hengstenberg - Cracogna, 1988).
9 Este organismo depende de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación, como estructura específica destinada a interactuar con las organi-
zaciones de la comunidad. En 1995 el CENOC estableció un registro voluntario de organizaciones del cual están tomados los datos aquí men-
cionados (CENOC, 1996).
10 Ver GARAY, C.: El marco legal de las organizaciones sin fines de lucro en la Argentina, en este mismo volumen.
11 Ver CAMPETELLA, A. - GONZALEZ BOMBAL, I.: Historia del sector sin fines de lucro en la Argentina, en este volumen.

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Público y privado. Las organizaciones sin fines de lucro en la Argentina. UNICEF - Losada, Buenos Aires.

30
Andrea Campetella
2
Inés González Bombal

Historia del Sector sin Fines de Lucro

en Argentina

1. Orígenes del Sector sin Fines de Lucro en Argentina

Los orígenes del sector sin fines de lucro y la filantropía en Argentina pueden rastrearse en la
época colonial, es decir, entre fines del siglo XVI y principios del siglo XIX. Si bien en ese
momento no existían ni Estado ni un mercado en el sentido moderno de ambos términos, y
por tanto tampoco existía un sector no lucrativo claramente delimitado, es posible registrar en
ese período las primeras iniciativas con propósitos de bien público desarrolladas desde el ám-
bito privado.
Dadas las características de la colonización española en todos sus territorios de América, lle-
vada a cabo “con la espada y con la Cruz”, un primer dato de incuestionable importancia es
la presencia de la Iglesia Católica. Esta presencia no sólo se expresó en la existencia de orga-
nizaciones de variado tipo, sino también, y de modo más general y perdurable en el tiempo,
en la influencia de la “caridad cristiana” como modelo de acción bajo el cual las iniciativas
de bien común se llevaron a cabo.
Además de la labor asistencial de las parroquias y de las diversas congregaciones religiosas
–dominicos, franciscanos, jesuitas, etcétera– durante la Colonia se desarrollaron una serie de
instituciones asistenciales que, aún estando bajo la égida de la Iglesia, tenían mayores rasgos
de independencia e incluían primordialmente la acción de fieles laicos. Estas instituciones
–capellanías, cofradías y hermandades– dieron lugar a las primeras acciones privadas dirigi-
das al bien común, en el contexto de una sociedad fuertemente organizada en torno a la Igle-
sia Católica como lo era la sociedad colonial. Para entender su importancia, es necesario te-
ner en cuenta que se desarrollaron junto a las primeras poblaciones, y que por lo tanto fueron
testigos y protagonistas de la aparición de las primeras iglesias y monasterios, así como de
los primeros hospitales y asilos.
Las capellanías eran donaciones en dinero o en bienes, otorgadas por un particular a una ins-
titución eclesiástica –una iglesia, una congregación, un hospital eclesiástico– a cambio de que
dicha institución celebrara o hiciera celebrar un cierto número de misas según dispusiese el
donante. Por este motivo eran también llamadas memorias de misa o legados píos. Al menos
en la ciudad de Buenos Aires, un gran número de iglesias y monasterios fue fundado a partir
de capellanías. Las cofradías eran reuniones de fieles que, con aprobación de la autoridad
eclesiástica respectiva, auxiliaban al clero en el sostenimiento y mayor esplendor del culto.
Muchas veces esta actividad iba unida al cuidado del cementerio parroquial. Las hermanda-
des eran asociaciones basadas en la igualdad y el mutuo auxilio, que tenían un fin piadoso o
benéfico ligado por lo general a la provisión de socorros o entierros. Al igual que las cofra-
días, se encontraban sujetas a la aprobación de la autoridad eclesiástica respectiva.
31
La acción asistencial de una de estas instituciones, la Hermandad de la Santa Caridad, fue de
gran importancia en el Buenos Aires colonial. Esta hermandad ha sido definida como “uno de
los tres pilares en los que estaba asentado el modelo asistencial español”, junto al Estado co-
lonial que supervisaba las cuestiones sanitarias y la Congregación Bethlemita de los Herma-
nos Hospitalarios1 (Passanante, 1987).
La Hermandad de la Santa Caridad fue fundada en 1727 por un vecino de la ciudad de Bue-
nos Aires, con los fines de enterrar a los reos ejecutados y a los pobres,2 y de desarrollar ac-
ciones de beneficencia. El cumplimiento de estas funciones causó cierta oposición por parte
de los párrocos de la ciudad, quienes finalmente requirieron al obispo la prohibición del en-
terratorio gratis para pobres abierto por la Hermandad, aduciendo que perjudicaba sus entra-
das curiales (Meyer Arana, 1911). Si bien finalmente la Hermandad debió acogerse a la deci-
sión del obispo, quien retiró su permiso de entierro, la misma existencia de estos conflictos
demuestra que existía un cierto margen de independencia e iniciativa propia de las institucio-
nes que estamos describiendo con respecto a la Iglesia propiamente dicha. Una vez imposibi-
litada de realizar entierros, la Hermandad se dedicó a prestar servicios médico-asistenciales a
los más necesitados, así como a crear instituciones dedicadas a ese fin, tales como el Hospi-
tal de Mujeres, la Casa de Huérfanas y la Casa de Niños Expósitos.
Además de las capellanías, cofradías y hermandades, de la época colonial también datan las
primeras fundaciones, creadas en su mayoría por congregaciones religiosas y dedicadas al de-
sarrollo de la educación. La Universidad Real y Pontificia de Córdoba del Tucumán, funda-
da por los jesuitas en 1614,3 es considerada la primera fundación argentina (Cocca, 1981).
Todas estas instituciones creadas en torno a la Iglesia Católica suponían la existencia de ac-
ciones y donaciones realizadas por ciudadanos privados. Aunque la Iglesia era la destinataria
privilegiada de las donaciones, también el Estado colonial era receptor de las mismas. Según
Meyer Arana, en 1611 se produjo la primera donación de un bien raíz con fines caritativos en
la ciudad de Buenos Aires, cuando un vecino cedió un solar de su propiedad para la construc-
ción de un Hospital por parte del Ayuntamiento y el Cabildo (Meyer Arana, 1911).
Si bien entonces el desarrollo de las primeras organizaciones voluntarias estuvo ligado a la
Iglesia Católica y a la caridad cristiana, al acercarse el período de la Independencia –es decir,
a principios del siglo XIX– surgieron grupos de discusión y acción política, usualmente bajo
la forma de logias masónicas secretas. Varias de las personalidades sociales y políticas de la
Argentina han sido señaladas como miembros de este tipo de logias, cuya acción parece ex-
tenderse hasta entrado el siglo XX. Estas logias, además de ser espacios de la sociedad civil
para la actividad política, también prestaron servicios sociales, fundando asilos y escuelas 4 y
prestando ayuda para paliar las consecuencias de desastres como la epidemia de fiebre ama-
rilla de 1871 o las guerras de Independencia (Lazcano, 1927).
Hacia principios del siglo XIX, una vez producida la Independencia de la Corona Española,
se produjeron dos transformaciones que marcaron nuevas reglas de juego para las organiza-
ciones voluntarias. Por un lado, sobrevino un largo período de luchas internas entre las pro-
vincias por la definitiva organización nacional, el cual tuvo un primer cierre recién en 1853
cuando se sancionó la Constitución Nacional. Por otro lado, durante dicho período el inci-
piente gobierno independiente comenzó a tomar medidas en pro de recortar las atribuciones
de la Iglesia Católica.5 Entre otras medidas, las organizaciones asistenciales –orfelinatos, asi-
los, escuelas– fueron quitadas del control de la Iglesia, y algunas instituciones importantes,
como la Hermandad de la Santa Caridad, fueron expropiadas y disueltas.
Consecuentemente, las mencionadas iniciativas secularizadoras en el campo de la asistencia
no fueron llevadas a cabo por un poder secular consolidado, sino por gobiernos débiles e in-
cipientes en el contexto de luchas civiles por la organización nacional. El Gobierno de la Pro-
32
vincia de Buenos Aires, en la cual se encontraban la mayor parte de las instituciones de asis-
tencia, al estar embarcado en guerras tanto internas como externas, tampoco tenía la capaci-
dad administrativa suficiente para hacerse cargo directamente de las organizaciones asisten-
ciales antes administradas por la Iglesia.
Como solución a este problema, en 1823 el Gobierno de Buenos Aires convocó a las damas
de la alta sociedad porteña a fin de conformar una asociación –la Sociedad de Beneficencia–
“...para la dirección e inspección de las escuelas de niñas, de la Casa de Expósitos, de la Ca-
sa de partos públicos y ocultos, del Hospital de Mujeres, del Colegio de Huérfanas y de todo
establecimiento público dirigido al bien de los individuos de su sexo” (Meyer Arana,
1911:157). Aunque la Sociedad de Beneficencia fue creada como un órgano administrativo
subordinado al poder público, desde el principio se manejó con gran autonomía y desarrolló
sus propias estrategias de recolección de fondos. Desde su creación hasta mediados del siglo
XX, la Sociedad fue responsable de las principales tareas de beneficencia y asistencia social.6
En esta época también fueron fundadas varias instituciones educativas y culturales, bajo la
iniciativa de los próceres que participaron en las guerras de Independencia. Manuel Belgrano
impulsó la creación de escuelas de dibujo y matemáticas, de escuelas primarias en el interior
del país, de la Biblioteca Pública de Buenos Aires. José de San Martín, por su parte, destinó
gran parte del dinero que recibió como recompensa por sus emprendimientos libertadores a
la creación de instituciones como la Biblioteca Pública y el Hospital de Mujeres de Mendo-
za. Una obra similar, aunque concentrada en la provincia de Córdoba, fue desarrollada por el
Deán Funes (Thompson, 1995).
Puede afirmarse que la creación de la Sociedad de Beneficencia fue un punto de inflexión en
la historia del sector voluntario, en tanto adelantó algunos de los rasgos que de allí en más ca-
racterizaron a la relación entre sociedad civil y Estado en Argentina. En este sentido, es cla-
ve su ambiguo estatuto situado entre lo público y lo privado, rasgo que, de diferentes mane-
ras, volveremos a encontrar a lo largo de la historia del sector en Argentina.

33
 Síntesis
Período Características Organizaciones del Tercer Sector
Época colonial • Fuerte influencia de la Iglesia Católica • Organizaciones asistenciales de la Iglesia
(Hasta 1816) - Órdenes religiosas (jesuitas, franciscanos, etc.)
- Hermandades (Hermandad de la Santa Caridad)

• Ausencia de un Estado central • Disolución de la Hermandad de la Santa Caridad

Período de la • Secularización • Creación de la Sociedad de Beneficencia
Independencia - dependiente del Poder Público
(19816-1880) - con autonomía en la recaudación de fondos
- a cargo de las damas de la alta sociedad
Hasta 1812
• Consolidación del Estado central • Consolidación de la Sociedad de Beneficencia
• Unificación de un mercado nacional en • Creación de numerosas organizaciones asistencialis-
función de un modelo agroexporador tas
• Personalismo de las élites en la orga- - vinculadas a la Iglesia
nización del poder político: Superposi- - a cargo de la alta sociedad y con aportes del Esta-
ción de lo público y lo privado do
Consolidación del • Oleada inmigratoria extranjera • Organizaciones de inmigrantes y de la clase trabajado-
Estado ra (mutuales, clubes, escuelas, etc.)
y Emergencia de la
Sociedad Civil 1912-1930
(1880-1945) • Ampliación del sistema político • Desarrollo de Sindicatos, Asociaciones de Socorros or-
• Regulación del Estado sobre las orga- ganizaciones políticas de base barrial (comités de ba-
nizaciones de la sociedad civil se del Radicalismo y centros socialistas) asociaciones
de fomento, bibliotecas populares, etc.
1930-1945
• “Década Infame” • Organizaciones barriales y mutualistas junto a organi-
- Golpe de Estado e instauración zaciones asistencialistas de la Iglesia Católica y de las
sistema política fraudulento y res- damas de la alta sociedad.
trictivo

• Ascenso del peronismo • Grandes sindicatos por rama de actividad

• Fuerte articulación entre un Estado • Obras Sociales
Populismo regulador y la sociedad civil • Disolución de la Sociedad de Beneficencia
y Derechos Sociales • Extensión de los derechos sociales - ruptura del vínculo entre el Estado y la filantropía
(1946-1955) ejercida por las clases altas
- creación de la Fundación Eva Perón
• Nuevas organizaciones políticas barriales: unidades
básicas peronistas

El golpe militar al gobierno peronista • Organizaciones del tercer sector cooptadas por los go-
inaugura un período caracterizado por: biernos militares y otras que operan como refugio de
• Inestabilidad institucional la oposición política
Proscripción Política y • Quiebras constitucionales • Intervención y disolución de la Fundación Eva Perón
Conflictividad Social • Politización • Ampliación de poder de los sindicatos
(1955-1983) • Generalización de la violencia política • Creación de centros y fundaciones científico-culturales
• Corolario: 1976-1983 intalación de la como consecuencia de la persecución política en las
más cruenta de las dictaduras milita- Universidades Públicas
res de la historia argentina contempo- • Activa participación de organizaciones de derechos
ránea humanos

• Reinstalación de la democracia • Consolidación de las organizaciones del tercer sector

Transición y - Mayor autonomía de la sociedad ci- con mayor autonomía del Estado
Consolidación de la vil • Ocupación de espacios ante el retroceso del Estado
Democracia • Redefinición del rol del Estado: retiro • Desarrollo de organizaciones vinculadas a empresas:
(A partir de 1983) de sus funciones tradicionales “responsabilidad social empresaria”
• Consolidación de la economía de “libre
mercado”
34
2. Historia Contemporánea
Pueden distinguirse diversos períodos en la historia del tercer sector en Argentina, de acuer-
do con las transformaciones sufridas en la relación entre Estado, economía y sociedad civil.
Dicha relación ha estado caracterizada por la labilidad del límite entre las esferas pública y
privada. Este rasgo reconoce, desde una perspectiva que enfatiza las transformaciones socio-
políticas, dos puntos de inflexión a destacar: a) la emergencia del populismo en la década del
cuarenta y b) las reformas de la economía y el Estado consolidadas a partir de la década del
noventa. Desde una mirada cronológica, es posible ordenar el desarrollo del sector en los si-
guientes períodos:
El primer período se abre en 1880 con la consolidación de un Estado y un mercado en el sen-
tido moderno de ambos términos. Se distinguen aquí dos rasgos principales para el desarro-
llo del sector no lucrativo: la matriz patrimonialista del Estado y el sistema político de ciuda-
danía restringida; y la densificación y diversificación de asociaciones como consecuencia de
la inmigración europea.
El segundo período comienza en 1912, momento en que se sancionó la ley electoral que am-
plió el sistema político. Esta etapa está caracterizada principalmente por los inicios de una re-
lación entre Estado y sociedad civil más fluida con respecto al período anterior. La apertura
del sistema político truncada por los primeros golpes de Estado, el desarrollo de la regulación
estatal, la integración de los inmigrantes, y el intensivo desarrollo urbano son algunas de las
tendencias analizadas.
El tercer período comienza en 1945, con la instauración del peronismo como caso paradig-
mático de los regímenes populistas establecidos en varios países de América latina a partir de
la década del treinta. Las principales tendencias analizadas son la expansión de las políticas
sociales estatales, la estrecha vinculación entre el Estado y diversas organizaciones de la so-
ciedad civil que originó sistemas nacionales de seguridad social y asistencia médica, y la po-
litización de parte del mundo asociativo.
El cuarto período se abre con el golpe de Estado de 1955 que derrocó al gobierno de Juan Pe-
rón. Es un período signado por la conflictividad social y la inestabilidad institucional, y se
cierra con el Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983), la dictadura militar más
cruenta sufrida por la Argentina. Existieron organizaciones del sector que quedaron envueltas
en la extrema politización de esta época. Algunas fueron protagonistas de la resistencia civil
y la oposición política, pero otras cooperaron con los gobiernos militares que buscaron el apo-
yo civil para proyectos autoritarios. Ya hacia fines del período, la consolidación de movimien-
tos sociales como el de derechos humanos –principal opositor a la dictadura militar y eje de
una extensa red de asociaciones de defensa de los derechos humanos y de víctimas de la re-
presión– jugó un rol central en la transición democrática de 1983.
La historia reciente se extiende a partir de la transición democrática y alcanza a la década de
1990. Estabilidad institucional en lo político y profundas reformas estructurales en la econo-
mía y el Estado están redefiniendo la matriz en la que se desarrolló el sector no lucrativo des-
de la década del cuarenta de un modo sustantivo, delineando nuevas tendencias abiertas toda-
vía a la interpretación.

2.1. 1880-1912 Patrimonialismo y Desarrollo de lo Asociativo

El largo período de luchas internas por la organización nacional, abierto a partir de la
independencia de España, tuvo un primer cierre en 1853 cuando se sancionó la Consti-
35
 tución Nacional y un cierre definitivo en 1880 cuando se federalizó la ciudad de Buenos
Aires, se consolidó el Estado central y se reafirmó el mercado nacional en función de un
modelo primario exportador.7
Para caracterizar el orden político-social consolidado en 1880 –llamado “orden conser-
vador”–8 hemos apelado al concepto de “patrimonialismo”9, el cual pone de manifiesto
la labilidad del límite entre las esferas pública y privada como consecuencia del modo
personalista en que las clases dirigentes ejercieron la dominación. Como señala Bustelo
(1996), el Estado y la administración patrimonialistas entrañan características particula-
res para la implementación de la política social: “Como correlativo al caudillo-patrón y
a la modalidad familiar de gestión, crece la “feminización” de la política social, en un
estilo personalizado en la figura de la “primera dama” con la responsabilidad social de
amparar a los más vulnerables, niños, ancianos, discapacitados y pobres en general”
(Bustelo, 1996:62).
La acción desarrollada por la Sociedad de Beneficencia durante este período se encua-
dra claramente dentro de esta caracterización. Dicha Sociedad estaba integrada por las
esposas y parientas más próximas de los grandes terratenientes, comerciantes y propie-
tarios de la ciudad y provincia de Buenos Aires, y era usualmente presidida por la Pri-
mera Dama. Después de su creación en 1823, la Sociedad de Beneficencia pasó por di-
ferentes vicisitudes 10 para iniciar, a partir de fines de 1870, una etapa de importantes
obras centradas en la provisión de servicios médico-asistenciales. Hacia 1920, la Socie-
dad administraba ocho hospitales y seis asilos (Passanante, 1987), la mayor parte de
ellos situados en la Capital Federal y estaba además al frente de la mayoría de las ini-
ciativas benéficas. Por ejemplo, en 1914, frente a las consecuencias de la I Guerra Mun-
dial, el gobierno organizó una Comisión Nacional de Socorros, convocando a los repre-
sentantes de todas las instituciones filantrópicas del país y encomendando la dirección a
la presidenta de la Sociedad de Beneficencia.
La matriz de acción de la Sociedad de Beneficencia se correspondió básicamente con las
características de la administración patrimonialista: ambigüedad del límite entre lo pri-
vado y lo público, consideración del cargo como un derecho personal, amplia discrecio-
nalidad, ausencia de profesionalización, resistencia al encuadre legal-formal.11 Varios
autores (Passanante, 1987; Tenti Fanfani, 1989) señalan que la Sociedad contaba mayo-
ritariamente con fondos estatales y que, aunque debía ajustarse a las normas de la Con-
taduría General de la Nación, disponía de una gran libertad de acción y decisión.
Ahora bien, el “componente privado” de la Sociedad de Beneficencia no sólo se mani-
festó en esta amplia libertad de acción y decisión, sino también en el desarrollo de sus
propias estrategias de recolección de fondos con los cuales complementar el presupues-
to oficial.12 Primordialmente, estos fondos se componían de donaciones y legados de par-
ticulares, empresas e instituciones y recaudaciones producidas por eventos caritativos,
como colectas, fiestas y conciertos a beneficio.
Con la misma matriz de acción que la Sociedad de Beneficencia, en esta época funcio-
naba una gran cantidad de instituciones asistenciales, muchas de las cuales estaban for-
madas por laicos que mantenían fuertes lazos con la Iglesia Católica.13 Gran parte de es-
tas instituciones, si bien no eran formalmente reparticiones del Estado como lo era la So-
ciedad de Beneficencia, recibían importantes subsidios estatales asignados bajo criterios
discrecionales y personalistas. Un autor de la época, analizando la relación entre la asis-
tencia pública y la beneficencia privada, se expresaba de esta manera:
“Estamos todavía en una época en que nuestra política es dirigida por la clase rica y
tradicional argentina (...) las sociedades de beneficencia, estando también formadas por
36
distinguidas damas, pronto consiguen el apoyo solicitado (...) Entregado el dinero, na-
die fiscaliza su empleo (...) en reuniones y fiestas o en la intimidad de las familias se for-
ma la parte de los presupuestos del Estado que se destina a asistencia social” (Coll,
1911:61).
El mismo autor señalaba que sólo unas pocas organizaciones benéficas habían tramita-
do su personería jurídica, mientras que el resto actuaba sin ningún tipo de responsabi-
lidad legalmente establecida y sin que esto fuera obstáculo para que el Estado les otor-
gara subsidios. “Pues bien, ésta es la situación del país: el dinero se gasta inútilmente
y las leyes para ello se desvirtúan; la Municipalidad de la Capital es relegada a la si-
tuación de una de tantas asociaciones sin personería; provéese a la Sociedad de Bene-
ficencia con excesivo dinero; se reparte, no ya el producto de la lotería sino las mismas
rentas en múltiples asociaciones sin responsabilidad y el Gobierno Nacional crea cada
día, en la Capital, establecimientos con autonomía cuyo funcionamiento no vigila”
(Coll, 1911:76).
El Presupuesto Nacional de 1912 para la Capital Federal y Gran Buenos Aires demues-
tra la importancia de las instituciones de asistencia privada, estimando que el 69% de los
asistidos de ese año habían recurrido a este tipo de instituciones. El resto de los asisti-
dos se distribuía entre instituciones nacionales o municipales (17%) e instituciones per-
tenecientes a la Sociedad de Beneficencia (14%). El presupuesto muestra también una
distribución de tareas entre las diferentes dependencias: mientras la mayoría de los hos-
pitales dependía del Estado, las iniciativas privadas se desarrollaban sobre todo en asi-
los y escuelas –la totalidad de escuelas de artes y oficios de esa época eran de dependen-
cia privada– (Ministerio de Relaciones Exteriores, 1912).
Puede concluirse entonces que en este período existía un sector no lucrativo importante
dedicado a prestar servicios sociales,14 que incluían el mantenimiento de hospitales, asi-
los, orfelinatos y escuelas y la entrega directa de bienes –ropa, alimento, medicinas– a
los más necesitados. Este sector estaba liderado por la Sociedad de Beneficencia y la
matriz de acción de las instituciones que lo integraban se correspondía con un orden pa-
trimonialista.
Si bien esta conclusión es pertinente, es necesario advertir que no da cuenta totalmente
de la situación en este momento histórico. Y esto se relaciona directamente, en el caso
de Argentina, con la “aplicación” demasiado estricta, y podríamos decir estática, del
concepto de patrimonialismo. Efectivamente, este orden que teóricamente se correspon-
de con sociedades tradicionales, aquí no sólo fue la herramienta principal en el inédito
proceso de construcción de la nación, sino que además se constituyó en el marco para el
surgimiento de una sociedad moderna, propiciando la inmigración europea y el creci-
miento económico a partir de la inserción en el mercado mundial.
Así, junto a los rasgos patrimonialistas descriptos, también puede registrarse entre fines
de 1870 y 1880 los comienzos de una modernización del Estado y sus burocracias. Es-
ta modernización se tradujo en la profesionalización de algunas funciones públicas, so-
bre todo en áreas como salud, educación o trabajo, que requerían la elaboración de po-
líticas dirigidas al conjunto de la población. En 1874 fue creado el Departamento Gene-
ral de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires,15 del cual pasaron a depender todos los
establecimientos educativos, incluso los creados y hasta ese momento manejados por la
Sociedad de Beneficencia. En 1883 fue creada la Asistencia Pública de la ciudad de Bue-
nos Aires, cuyos funcionarios mantuvieron continuas disputas con las integrantes de la
tradicional Sociedad de Beneficencia. Mientras éstas encarnaban una concepción priva-
tista del Estado, por la que consideraban legítimo disponer con total libertad de fondos
37
 públicos y tomaban casi como una agresión personal cualquier intento de injerencia ex-
terna; aquéllos sostenían la necesidad de profesionalizar las funciones públicas y racio-
nalizar la maquinaria estatal. Los funcionarios de la Asistencia Pública no eran contra-
rios a las organizaciones de beneficencia privadas ni estaban a favor de una monopoli-
zación estatal de los servicios asistenciales. Su propuesta era en cambio que el Estado
comenzara a ejercer las funciones de control y regulación necesarias sobre las entidades
privadas, a la vez que estableciera mecanismos racional-burocráticos en la asignación de
los subsidios.
Mientras esta incipiente modernización se abría camino en el Estado, la inmigración fue
un factor decisivo para la modernización y desarrollo de la sociedad civil. Entre 1869 y
1895 la población nacional aumentó de 1.737.076 a 3.954.911 habitantes, debido funda-
mentalmente al gran flujo de inmigrantes europeos (Cantón - Moreno - Ciria, 1980). Los
inmigrantes desarrollaron una importante gama de asociaciones intermedias relaciona-
das con su inserción social y el mejoramiento de sus condiciones de vida, como socie-
dades de socorros mutuos, sociedades de beneficencia, hospitales, escuelas, cooperati-
vas y clubes. Dichas asociaciones crecieron al margen del sistema político y del Estado
argentino, contando en cambio muchas veces con la ayuda económica del Estado del
país de origen de sus miembros.16
La permanencia de criterios patrimonialistas en una sociedad que irrumpía hacia su mo-
dernización no sólo se expresó en las mencionadas tensiones dentro del aparato admi-
nistrativo del Estado, sino también en el contraste entre la rápida transformación de la
sociedad civil debido a la inmigración y las características restrictivas del sistema polí-
tico. Este sistema estaba estructurado en torno a “partidos de notables” 17 los cuales se
complementaban en el ámbito de la sociedad civil con la figura del caudillo electoral,
esto es, líderes locales que servían de nexo entre los notables y la población y que ma-
nipulaban determinado número de votos al tiempo que articulaban una amplia gama de
servicios en sus zonas de influencia.18 Por otro lado, los “notables” crearon una serie de
clubes de caballeros, que si bien tenían como finalidades principales las recreativas o de-
portivas, cumplían en la escena política la función de asociaciones de presión y promo-
ción política.19

2.2.1912-1945 Ampliación del Sistema Político

e Inicios del Intervencionismo Estatal
En 1912 se sancionó la Ley Sáenz Peña, la cual estableció el voto obligatorio y secreto20
y racionalizó el registro electoral. El principal objetivo de esta ley fue la democratiza-
ción del sistema político, abriéndolo a otras fuerzas diferentes de las alianzas conserva-
doras dominantes hasta ese momento. En las siguientes elecciones nacionales, en 1916,
resultó triunfador el Partido Radical y su candidato, Hipólito Yrigoyen, asumió la presi-
dencia.
El Partido Radical, a pesar de tener una estructura moderna implantada en el ámbito na-
cional, reproducía las prácticas tradicionales del clientelismo en el espacio de los comi-
tés radicales, generalmente controlado por un caudillo de barrio que ofrecía, a cambio
del voto, una amplia variedad de servicios.21 En cambio, otro de los partidos relevantes
de la Capital Federal, el Partido Socialista, combatía la práctica del clientelismo deno-
minándola despectivamente “política criolla” e intentaba contrarrestarla con la creación
de “centros socialistas”. Estas eran instituciones con un fuerte sesgo educativo y cultu-
38
ral, que ofrecían cursos de diversos tipos –idiomas, corte y confección, manualidades,
contabilidad–, realizaban conferencias para difundir ideales de moralidad pública y
combatir “vicios” como el consumo de alcohol, el juego y la prostitución, promovían el
cooperativismo, y generalmente poseían una biblioteca popular.22
Las reformas del sistema político, iniciadas en 1912 y consolidadas en las elecciones na-
cionales de 1916, fueron entonces coherentes con la transformación de la estructura so-
cial producida por la inmigración. A su vez, los inmigrantes también originaron una gran
cantidad de asociaciones, a fin de hacer frente a sus necesidades. Tanto la apertura del
sistema político como estas transformaciones sociales trajeron a escena una relación en-
tre sociedad civil y Estado mucho más fluida que la del período anterior, expresada en
las primeras iniciativas de regulación estatal en ámbitos que hasta ese momento se ha-
bían desarrollado en forma independiente.
El tercer Censo Nacional de Población de 1914 mostraba que casi un tercio de la pobla-
ción era extranjera, en su mayoría españoles e italianos. Dada la concentración de los in-
migrantes en las ciudades, no solamente Buenos Aires tenía una alta proporción de po-
blación extranjera –50%–, sino que en otras ciudades pampeanas esta proporción tam-
bién era elevada. El mismo censo mostraba el gran crecimiento de sociedades de soco-
rros mutuos, organizaciones fundadas por los inmigrantes principalmente para proveer-
se de seguros contra accidentes, enfermedades, muerte, etcétera. Si hacia 1880 sólo exis-
tían 148, en 1914 se contabilizaron 1202 sociedades de este tipo, las cuales seguían en
su distribución geográfica aproximadamente las mismas tendencias que la población: la
mayoría estaban radicadas en la provincia de Buenos Aires (46%) y la Capital Federal
(18%), seguidas por las provincias de Santa Fe (12%), Entre Ríos (5,8%), Córdoba
(5,4%), Corrientes (3,8%) y Tucumán (0,8%).
El movimiento mutual, a pesar de haber sido originado por los inmigrantes, no se con-
solidó como un universo sectario. Emilio Coni (1917) señala que el promedio de socios
de nacionalidad argentina en las sociedades extranjeras se calculaba en un 22%, y en al-
gunos casos, especialmente las sociedades italianas, llegaba a un 40%. Por otro lado,
existía un número importante de sociedades llamadas “cosmopolitas” o “de oficio,” en-
tre cuyos miembros –a pesar de ser inmigrantes– primaba el vínculo de oficio antes que
el de nacionalidad. Algunas de estas sociedades con el tiempo dieron lugar a los prime-
ros sindicatos.
Dentro de las sociedades “cosmopolitas” o “de oficio” se destacaban, por su número, los
Círculos de Obreros, instituciones gremiales surgidas a instancias de la Iglesia Católi-
ca.23 Los Círculos de Obreros fueron creados en 1892, bajo la influencia de la encíclica
Rerum Novarum del Papa León XIII, como un intento de canalizar los problemas de la
naciente “cuestión obrera” por vías alternativas a las ofrecidas por el anarquismo y el so-
cialismo, es decir, ideologías ateas. Los Círculos realizaban la doble labor de adoctrina-
miento y asistencia, atendiendo las necesidades de sus asociados obreros mediante la ac-
ción mutualista, el sostenimiento de escuelas y el ofrecimiento de actividades recreati-
vas. Sin embargo, esta doble labor no era siempre tomada en conjunto por los asociados,
pues muchos trabajadores se afiliaban a fin de recibir las prestaciones sociales y al mis-
mo tiempo militaban política o gremialmente en sindicatos de orientación anarquista o
socialista (Recalde, 1981).
En 1916 se llevó a cabo el Primer Congreso Internacional de Mutualismo y Previsión
Social, cuya sede fue el Museo Social Argentino, institución que puede considerarse pre-
cursora de los actuales centros de estudios. El Museo fue fundado en 1911, a fin de in-
vestigar las nuevas problemáticas asociadas a la así llamada “cuestión social”, esto es,
39
 las consecuencias “negativas” de la modernización vistas principalmente en las huelgas
y reclamos del naciente movimiento obrero. El Museo Social Argentino fue un activo di-
fusor del mutualismo, pues consideraba que las mutuales constituían la respuesta más
adecuada para los problemas planteados por la “cuestión social”. El principal resultado
del citado Congreso de 1916 fue la elaboración del primer proyecto de ley sobre asocia-
ciones mutuales, las que eran presentadas como primer paso hacia la organización de un
sistema universal de seguro social, entendido como “...una forma de completar la demo-
cracia política con la democracia social fundada en la unión de los hombres, solidariza-
dos para su recíproca asistencia y ayudados eficazmente por el Estado” (citado en Zim-
mermann, 1995:77).
En 1914 ya había un proyecto del propio Poder Ejecutivo para regular a las mutuales,
presentado por el ministro Carlos Ibarguren, quien a su vez era miembro del Museo So-
cial Argentino. Este proyecto destacaba la importancia de la acción de los propios inte-
resados; definía al mutualismo por oposición a la caridad tradicional y al asistencialis-
mo estatal; y dejaba para el Estado el rol de promotor y regulador. La sanción de la pri-
mera ley de mutuales, sin embargo, debió esperar hasta 1946.
Además del mutualismo, los inmigrantes desarrollaron en Argentina un importante mo-
vimiento cooperativista, tanto en áreas urbanas como rurales. El Censo Nacional de
1914 registró 40 cooperativas en áreas urbanas, dedicadas mayoritariamente a activida-
des de crédito y consumo. La mitad de ellas se concentraban en Capital Federal y el res-
to en las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Corrientes y Tucumán. Entre
las sociedades cooperativas urbanas el “Hogar Obrero” representó un modelo en su gé-
nero. Fue fundado en 1905 por miembros del Partido Socialista, como cooperativa de
crédito y edificación, sumando luego otras actividades. En 1919 el “Hogar Obrero” con-
vocó el Primer Congreso de Cooperativas Argentinas, el cual elaboró un proyecto que
se constituyó en antecedente de la Ley de Cooperativas (Ley 11.388) sancionada en
1926.
La primera cooperativa rural, la cooperativa de seguro contra granizo y crédito El pro-
greso agrícola, fue fundada en 1898 por colonos franceses en la provincia de Buenos Ai-
res. A esta cooperativa le siguieron otras similares, en diferentes zonas de la provincia
de Buenos Aires, y principalmente impulsadas por colonos franceses, daneses y judíos
rusos. El mismo Censo registró 73 cooperativas en áreas rurales, concentradas en las
provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos. En Entre Ríos el coopera-
tivismo agrario fue impulsado por la Sociedad Agrícola Israelita –luego Sociedad Agrí-
cola Lucienville– fundada en 1900 por un grupo de colonos judíos traídos a Argentina
por la Jewish Colonizations Association. El Segundo Congreso de la Cooperación se rea-
lizó en 1921 en Entre Ríos, provincia que contaba con el mayor número de cooperati-
vas. Este Segundo Congreso ratificó las resoluciones del Congreso anterior e insistió en
la necesidad de la sanción de la Ley de Cooperativas.
Por otro lado, aunque de manera no orgánica, fueron surgiendo las primeras leyes de
previsión social para trabajadores, las cuales establecieron Cajas de Jubilación para los
gremios de mayor peso. Según diversos autores, la sanción de estas leyes por parte del
Estado siguió en gran parte una lógica de prevención de conflictos y disciplinamiento
del movimiento obrero. Así, la ley de 1915, que instituyó una Caja de Jubilaciones para
los ferroviarios, establecía que todo ferroviario despedido por causa de huelga perdía no
sólo su derecho a jubilarse, sino también la totalidad de las contribuciones realizadas
(Feldman - Golbert - Isuani, 1988).
El temor frente a la emergencia de la “cuestión social” alentó la creación de organiza-
40
ciones privadas de “defensa social”. Estas organizaciones civiles paramilitares, conoci-
das también como “guardias blancas”, estaban compuestas por miembros de las clases
medias y altas quienes compartían en general un ideario nacionalista, y se proponían la
resistencia activa contra las reivindicaciones obreras. Definiéndose a sí mismas como los
representantes de la “auténtica” civilidad argentina, asumían la seguridad interna bajo su
responsabilidad, considerando que el gobierno radical no tomaba las medidas suficien-
tes para controlar al movimiento obrero.24 La Asociación del Trabajo, fundada en 1918,
se dedicaba a proveer rompehuelgas a las empresas. La Liga Patriótica, fundada en 1919,
fue una de las organizaciones de “defensa social” más importantes y duraderas, que se
autodefinía como “asociación de ciudadanos pacíficos armados que monta guardia para
velar por la sociedad y defenderla de la “peste exótica”. Durante las huelgas de la Sema-
na Trágica de 1919 sus integrantes atacaron sedes de sindicatos y, creyendo que la huel-
ga formaba parte de una conspiración revolucionaria liderada por comunistas judíos-ru-
sos, llevaron a cabo un sangriento pogrom contra las comunidades de inmigrantes (Bar-
bero - Devoto, 1983).
Hacia comienzos de la década del veinte el espacio urbano comenzó a modificarse –so-
bre todo en la ciudad de Buenos Aires y sus alrededores– por el desarrollo de nuevos ba-
rrios en los suburbios, al tiempo que disminuía la inmigración extranjera para dar paso
a una lenta pero sostenida inmigración interna. Este desarrollo urbano estuvo acompa-
ñado por el florecimiento de diversos tipos de asociaciones de base barrial –asociacio-
nes de fomento, clubes, bibliotecas populares–, fundadas a fin de hacer frente a necesi-
dades como la provisión de servicios que todavía no llegaban a esos parajes –luz o cloa-
cas, por ejemplo– o la generación de espacios de sociabilidad, recreación y educación.
El aumento de las bibliotecas populares en este período es un indicador de este fenóme-
no, en tanto en general se encontraban vinculadas a sociedades de fomento y no sólo
cumplían la función de hacer circular libros sino que eran el escenario de una amplia ga-
ma de actividades culturales, recreativas y educativas. A principios de la década del vein-
te su número oscilaba en 46, a principios de la década del treinta habían aumentado a 90
y en los diez años siguientes llegaron a 200 (Gutiérrez - Romero, 1989).
La expansión de estas organizaciones de base barrial redefinió en parte el movimiento
asociacionista comenzado a fines del siglo XIX, a partir de la inmigración europea y el
desarrollo de las sociedades de socorros mutuos. En este período, muchas de las socie-
dades “cosmopolitas” o “de oficio” ya eran auténticos sindicatos y, como tendencia ge-
neral, el asociacionismo fundado en la nacionalidad fue desplazado por otro basado en
el lugar de residencia –los nuevos barrios, caracterizados por la heterogeneidad y la mo-
vilidad social de sus integrantes– (Romero, 1986).
En 1930 el orden constitucional fue interrumpido por primera vez por un golpe militar
que derrocó al gobierno radical. El período abierto en 1930 y extendido hasta la llegada
del peronismo ha sido denominado “la década infame”, caracterizada por la reinstala-
ción de un sistema político restrictivo a través del mecanismo del fraude electoral y la
intervención del ejército en la política.
Desde el punto de vista del sector no lucrativo, durante la “década infame” continuó el
crecimiento de las mencionadas sociedades de base barrial, el movimiento mutualista
adquirió mayor organización, las organizaciones de “defensa social” y las organizacio-
nes caritativas y benéficas ligadas a la Iglesia y a las damas de la alta sociedad prolon-
garon su labor ininterrumpida desde el siglo XIX. Sin embargo, desde la perspectiva del
Estado, en esta década comenzaron sus acciones interventoras y reguladoras de diversos
ámbitos que habrían de consolidarse en el período siguiente con la emergencia del po-
41
 pulismo. Diversas regulaciones para organizaciones del sector no lucrativo datan de es-
ta época:

• En 1932 se creó un Fondo de Asistencia Social con recursos asignados por el

Congreso Nacional y se reglamentó por decreto el trámite de otorgamiento de
subsidios a instituciones de asistencia.
• En 1937 se sancionó la primera Ley de Impuesto a los Réditos, la cual estable-
cía exenciones para las sociedades cooperativas y entidades civiles de asisten-
cia social, caridad, beneficencia, educación e instrucción, científicas, literarias,
y artísticas, siempre que no distribuyeran sus réditos y su patrimonio social en-
tre los socios. Esta ley excluía explícitamente a las sociedades anónimas y a to-
das aquellas que obtuvieran recursos, en todo o en parte, de la explotación de
espectáculos públicos, juegos de azar, carreras de caballos y actividades simila-
res.
• En 1937 se creó el Registro Nacional de Asistencia Social, luego denominado
Registro de Entidades de Bien Público. Este organismo tenía como objeto regis-
trar la existencia y funcionamiento de todas las instituciones de asistencia so-
cial, tanto oficiales como privadas, fiscalizarlas, practicar un censo, organizar un
fichero central de necesitados de asistencia social e intervenir en el otorgamien-
to de subsidios del gobierno federal. Según el decreto que lo reglamentaba, se
consideraba instituciones de asistencia social a aquellas que, sin propósito de lu-
cro, “...tengan por finalidad ayudar a las personas necesitadas, ya sea en los as-
pectos relacionados con la salud, la situación económica o la educación física,
intelectual y moral de los habitantes”. Esto incluía a las asociaciones mutuales
y a las escuelas particulares que tuvieran un 20% de alumnos gratuitos. El Re-
gistro también tenía una Sección Contralor de Rifas y Colectas, la que autoriza-
ba y fiscalizaba la realización de estas actividades por parte de las instituciones
de asistencia social. El Registro fue creado como repartición del Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto y se estableció la obligatoriedad de la inscripción
por parte de las instituciones asistenciales, determinándose el quite de persone-
ría jurídica y la pérdida del derecho a recibir subsidios del gobierno federal en
caso que no lo hicieran. Sin embargo, con el correr del tiempo este Registro fue
disminuyendo en su importancia, sobre todo a partir de 1945 cuando se crearon
reparticiones estatales con rango ministerial para las áreas de Bienestar y Ac-
ción Social (Sirolli, 1991).

2.3. 1945-1955 Populismo y Derechos Sociales

Bajo los diez años de gobierno de Juan Perón, la Argentina sufrió profundas transforma-
ciones sociales, económicas e institucionales, que incluyeron la sanción de una nueva
Constitución en 1949. El mecanismo central de estas transformaciones fue la extensión
de los derechos sociales a través de la masificación de la seguridad social de la pobla-
ción ligada al mercado de trabajo, en un modelo económico que impulsó el trabajo in-
dustrial. Los protagonistas de estas transformaciones fueron el Estado en articulación
con los sindicatos y los pequeños y medianos empresarios. Dentro de las ciencias socia-
les, este “modelo” de relación entre Estado y sociedad que se dio en diferentes países de

42
América latina a partir de la década del treinta –con variaciones importantes en cada ca-
so– ha sido conceptualizado como populismo.
En la Argentina, el populismo produjo modificaciones tanto en el universo de las orga-
nizaciones de la sociedad civil, como en la relación entre dicho universo y el Estado. Las
principales tendencias analizadas en esta sección son la nueva alianza entre Estado y sin-
dicatos; el desarrollo del sistema nacional de seguridad social; la paulatina conforma-
ción del sistema de obras sociales; la disolución de la Sociedad de Beneficencia y la
creación de la Fundación Eva Perón; y la dimensión política del asociacionismo en las
unidades básicas.
El peronismo inauguró una nueva relación entre Estado y sindicatos, sobre la base de la
labor desarrollada por el mismo Perón desde la Secretaría de Trabajo y Previsión antes
de 1945 y sobre el rol decisivo de la movilización de sindicatos y trabajadores en la lle-
gada de Perón a la Presidencia. Con el peronismo, los pequeños sindicatos originados en
las “sociedades cosmopolitas” o “de oficio” fueron reemplazados por grandes sindica-
tos por rama o sector de actividad, independientes del oficio y la empresa particular de
cada trabajador. Esto tomó preferentemente la forma del sindicato nacional único, adop-
tando un perfil claramente centralizado en las negociaciones con los empleadores25. A su
vez, el movimiento sindical se organizó en una Confederación General del Trabajo úni-
ca26, que mediaba entre los sindicatos, el Estado y los empleadores. Por su parte, el Es-
tado también comenzó a intervenir progresivamente en los convenios colectivos de tra-
bajo, hasta sacarlos del ámbito privado y convertirlos en asunto de derecho público. Du-
rante este período, así como los sindicatos dependieron de la acción del Estado, el pro-
pio Estado peronista y el poder de su principal dirigente dependieron en gran medida del
apoyo sindical.
El desarrollo de las políticas públicas hacia los trabajadores durante el régimen peronis-
ta se inscribió en el marco de esta particular relación entre sindicatos y Estado. Ellos fue-
ron los actores fundamentales en la concepción y gestión de los sistemas de prestación
de servicios, los cuales se desarrollaron sobre la base de las categorías ocupacionales.
En consecuencia, un dato básico del modelo argentino es que estas políticas no fueron
temas prioritarios de los partidos y del Parlamento, los que en cambio jugaron un papel
secundario.
Como fue señalado en el apartado anterior, originalmente los trabajadores se proveyeron
de seguros contra diferentes riesgos a través de las sociedades de socorros mutuos. A fi-
nes de la década del diez, cuando el movimiento mutual comenzó a organizarse y a de-
mandar la intervención del Estado, se hacía énfasis en la autogestión y la propia inicia-
tiva de los interesados y se reservaba para el Estado el rol de promotor y regulador. Así,
el peronismo introdujo una nueva perspectiva en relación con los seguros, desarrollando
un sistema de seguridad social masivo que cubrió prácticamente a todos los trabajado-
res en relación de dependencia y que además estableció nuevos beneficios como el agui-
naldo, las vacaciones pagas y regímenes de indemnización por despido e invalidez. Pa-
ra ello, fue creado el Instituto Nacional de Previsión Social, con los objetivos de conso-
lidar un sistema centralizado y uniforme, superar la variedad de regímenes existentes,
homogeneizar los requisitos y fijar haberes más equitativos.
El peronismo no sólo desarrolló el sistema de seguridad social, sino que también esta-
bleció la idea de que la seguridad social debía constituirse en un mecanismo de redistri-
bución económica que el país tenía la necesidad y obligación de dar a la comunidad. Los
aportes obligatorios de los empleadores se sumaron a los aportes de los trabajadores y,
además, para la determinación de los haberes jugaban otros factores como la inflación y
43
 el nivelamiento de los haberes más rezagados. La Ley 14.370, sancionada en 1954, pro-
fundizó este concepto y el sistema de seguridad social avanzó hacia un régimen de re-
parto, el cual funcionó bajo una lógica comunitaria, una suerte de pacto generacional im-
plícito por el cual la generación presente de trabajadores sostiene a quienes ya abando-
naron el mercado de trabajo.
Además de brindar seguros de diverso tipo, las sociedades de socorros mutuos también
prestaban servicios de asistencia médica y subsidiaban medicinas27. A principios de la
década del cuarenta existían cerca de 2000 sociedades de socorros mutuos que cubrían
una amplia gama de riesgos, incluyendo seguro por enfermedades. El número de afilia-
dos directos, que para esa época superaba el millón de personas, permite suponer una
población cubierta cercana a los cuatro millones (sobre un total de quince millones de
habitantes), que de esta manera encontraba protección frente a los riesgos vitales a tra-
vés del mecanismo básico de la solidaridad grupal (Barri, 1993). A partir del gobierno
peronista se aceleró el crecimiento de los seguros de salud voluntarios de índole gremial,
al tiempo que en forma gradual comenzó a avanzarse hacia el seguro de salud obligato-
rio. En 1946 fue inaugurado el Ministerio de Salud, organismo por el cual el Estado asu-
mió en forma total e indelegable la responsabilidad por el derecho a la salud de los ha-
bitantes.
Las sociedades de socorros mutuos habían sido la base para el posterior desarrollo del
sistema de obras sociales, con la diferencia fundamental de que el aporte de los emplea-
dores fue agregado al aporte de los trabajadores. El sistema de obras sociales creció es-
trechamente vinculado a los sindicatos, en tanto fueron creándose obras sociales especí-
ficas para las distintas ramas de actividad y, por tanto, para los diferentes sindicatos con
personería gremial. En este sistema, los beneficiarios no tienen la posibilidad de elegir
con quien contratar su seguro de salud, ya que deben hacerlo con la obra social corres-
pondiente a la asociación gremial a la cual pertenecen, la que a su vez determina el tipo
de servicios a prestar. Aunque el principio regidor del sistema es la autofinanciación –so-
bre la base de los aportes obligatorios de empleados y empleadores–, la particular rela-
ción entre Estado y sindicatos con el peronismo produjo importantes aportes adiciona-
les a través de los convenios colectivos de trabajo. En estos convenios, aquellos gremios
con particular poder de negociación presionaban para el establecimiento de tasas o im-
puestos especiales sobre la respectiva producción, que luego canalizaban hacia su obra
social. Así se fue conformando un mosaico de diferentes organizaciones con variada ca-
pacidad financiera y número de afiliados, dependientes de los respectivos sindicatos, en
cuyas manos el Estado dejó la provisión de asistencia médica.28
En conclusión, con el peronismo, tanto la previsión social como los seguros de salud
abandonaron el originario terreno de la ayuda mutua para pasar a ser articulados en un
sistema nacional cuyos principales actores fueron el Estado, los sindicatos y las obras
sociales.
Ahora bien, el gobierno peronista distinguió claramente entre estas acciones encamina-
das a lograr el bienestar social de los trabajadores asalariados y las acciones asistencia-
les destinadas a los excluidos del mercado de trabajo, territorio tradicional de la benefi-
cencia. En este aspecto, una de las primeras acciones de gobierno fue la intervención y
disolución de la más que centenaria Sociedad de Beneficencia, aduciendo la necesidad
de modernizar y racionalizar la asistencia social.29 Sin embargo, a pesar de estos argu-
mentos y de la efectiva extensión de las políticas públicas, el peronismo también desa-
rrolló, a través de la Fundación Eva Perón, una estrategia de atención a la población no
integrada al mercado de trabajo llevada adelante por una institución dirigida por una mu-
44
jer y con un ambiguo estatuto situado entre lo público y lo privado. Desde el inicio del
gobierno peronista, Eva Perón comenzó a desarrollar una intensa labor asistencial que
en 1948 se formalizó, cuando la Fundación de Ayuda Social María Eva Duarte de Perón
obtuvo su personería jurídica.
Diversos estudios han resaltado la continuidad entre la Sociedad de Beneficencia y la
Fundación Eva Perón señalando que ambas fueron instituciones eminentemente femeni-
nas, principales proveedoras de asistencia social en sus respectivos períodos y con un
ambiguo lugar entre lo estatal y lo privado30 (Thompson, 1995; Tenti Fanfani, 1989). Sin
embargo, si bien ambas instituciones compartían efectivamente estos rasgos, es necesa-
rio tener en cuenta las profundas diferencias de los contextos político-sociales en que ac-
tuaron. Son estas diferencias las que marcan el contraste entre ambas instituciones, más
allá de las características en común.
Como ha sido expuesto, la Sociedad de Beneficencia encarnó el tipo de política social
acorde con el Estado y la administración patrimonialistas. En este tipo de orden, la mo-
dalidad familiar de la gestión gubernamental se traduce, en el ámbito de la política so-
cial, en la adjudicación a la “primera dama” de la función de amparar a los más vulne-
rables y en la consideración de dicha función como un derecho personal y no como un
cargo administrativo. Así descripta, la Sociedad de Beneficencia no parece ser demasia-
do diferente de la Fundación Eva Perón, la cual también estaba dirigida por la primera
dama, quien llevaba adelante su trabajo de “ayuda social” como una cruzada personal.
Sin embargo, es necesario advertir que la legitimidad del orden patrimonialista se origi-
na en la tradición, y que son los sectores tradicionales los legítimos depositarios de la
autoridad. En consecuencia, la legitimidad de la Sociedad de Beneficencia se fundamen-
tó primordialmente en la posición social de sus integrantes, es decir, los miembros fe-
meninos de los sectores sociales tradicionales, los cuales a su vez ocupaban los princi-
pales puestos en el Estado y dominaban el sistema político. Es en este aspecto que la
Fundación Eva Perón difiere totalmente de la Sociedad de Beneficencia, en tanto desa-
rrolló sus actividades poniendo en escena la ruptura de la tradición y el orden hasta en-
tonces establecido, expresando en todo caso, la emergencia de una nueva alianza de cla-
ses que alcanza el poder político.
Sin intentar abarcar totalmente los complejos cambios que inauguró el peronismo a ni-
vel del Estado y el orden social, es posible encontrar en otra categoría weberiana, el ca-
risma,31 el fundamento de la legitimidad de la Fundación Eva Perón y la diferencia fun-
damental con la Sociedad de Beneficencia. En primer lugar, a pesar de que la Sociedad
de Beneficencia era usualmente presidida por la primera dama, era una institución cuya
identidad residía en la totalidad del grupo que la conformaba, esto es, funcionaba como
una sociedad de mujeres que se iban reemplazando a lo largo del tiempo, con la única
condición –no formal– de que las nuevas integrantes pertenecieran a los sectores más
tradicionales. En la Fundación Eva Perón, en cambio, la figura de Eva Perón era esen-
cial y única y se encontraba totalmente fusionada con la institución. Esto puede verse en
su mismo nombre –a diferencia de la Sociedad de Beneficencia, que no hacía referencia
a una persona en particular–, tanto como en el hecho de ser legalmente una fundación,
figura jurídica que –a diferencia de la asociación– se encuentra íntimamente ligada a la
voluntad de la persona que la establece.32
El carisma de Eva Perón, como fundamento de la legitimidad de la Fundación, puede
verse también en los argumentos con que los legisladores peronistas apoyaron el Proyec-
to de Ley 13.992 de 1950, ley que ratificaba los estatutos y la posesión de personería ju-
rídica de la Fundación a la vez que ampliaba sus funciones sociales. Aquello que los di-
45
 putados de la oposición definían como “mero personalismo generador de prácticas anti-
rrepublicanas y antidemocráticas”, para los peronistas se resolvía en la fusión existente
entre Evita y el pueblo argentino. Más que una “persona de carne y hueso a la que se
otorgan funciones públicas”, como era para la oposición, para los peronistas Evita era
“un sentimiento popular, la conductora del pueblo e intérprete de sus sentimientos” (Re-
pública Argentina, Congreso Nacional, 1949-1954).
Los ataques más frecuentes que la oposición política dirigía a la Fundación se centraban
en su financiamiento. Además del patrimonio originalmente aportado por Eva Perón,
que ascendía a la suma de diez mil pesos, la Fundación a lo largo de su vida contó con
aportes de diverso origen:
• donaciones espontáneas de trabajadores agremiados o asociados
• donaciones y colaboraciones empresarias
• donaciones de particulares
• porcentajes deducidos de convenios colectivos de trabajo en los que Evita actua-
ba como mediadora
• aportes sindicales dictados por ley:
✓ en 1950 una resolución destinó a la Fundación los salarios del 1 de mayo
y del 12 de octubre;
✓ en 1950 una ley le destinó el 3% de los aguinaldos –el 2% a cargo de los
empleados y el 1% a cargo de los empleadores–
✓ en 1951 un decreto que aumentó los sueldos de la Administración Públi-
ca destinó un porcentaje de ellos a la Fundación
• subsidios estatales, provinciales o municipales, entre los que pueden mencionarse:
✓ una partida del presupuesto anual del Estado
✓ un porcentaje de la venta de boletos del Hipódromo de la Capital y los Hi-
pódromos de provincia
✓ las multas por juegos de azar
✓ un porcentaje del seguro de vida para espectadores y participantes de jus-
tas deportivas
• recursos eventuales, producto de resoluciones ad hoc, como la multa impuesta a
los herederos de la familia Bemberg por evasión de impuestos sucesorios.

Hacia 1955, cuando la Fundación fue intervenida, tenía un activo de tres mil trescientos
millones de pesos y su presupuesto anual oscilaba en los mil millones de pesos. Según
diversas fuentes, si en un comienzo prácticamente la totalidad de los recursos de la Fun-
dación provenía de donaciones, paulatinamente se sumaron diversas disposiciones lega-
les que establecieron aportes de origen estatal y laboral. Con el tiempo, los fondos mo-
vilizados por la Fundación –una institución “privada”, al menos legalmente– superaron
holgadamente aquellos movilizados en asistencia social por la Administración Nacional
de Asistencia Pública –una repartición pública–. Comenzaron siendo equivalentes a la
mitad de las erogaciones de esta última en asistencia social y hacia 1953 las sobrepasa-
ron, representando un 123% de ellas (Tenti Fanfani, 1989; Ferioli, 1990).
Estas características, sumadas a la gran compenetración doctrinaria existente entre la

46
Fundación y el gobierno peronista; y al hecho que la Fundación, en tanto entidad de de-
recho privado, no tuviera obligación de ajustarse a las normas de la Contaduría General
de la Nación –obligación que sí había tenido la Sociedad de Beneficencia hasta su diso-
lución– generaron todo tipo de suspicacias acerca del manejo de los fondos. Sin embar-
go, después del golpe de Estado de 1955, se designó una subcomisión encargada de ave-
riguar sobre supuestas extorsiones o defraudaciones cometidas por la Fundación, subco-
misión que no encontró ninguna anormalidad.
Las obras y actividades realizadas por la Fundación Eva Perón durante el período de su
existencia (1947-1955) cubrieron un amplísimo espectro, desarrolladas en todo el ámbi-
to nacional:
• construcción y gestión de colonias de vacaciones, clubes escolares, hogares de
tránsito, hogares-escuela, proveedurías y hogares de ancianos;
• construcción de hospitales, policlínicas, salas hospitalarias especializadas;
• construcción de escuelas y ciudades estudiantiles;
• donaciones de libros, instrumental a hospitales, equipamiento a escuelas y diver-
sas donaciones en especie a familias o individuos carenciados;
• organización de campeonatos de fútbol infantil;
• proyecto y planificación de complejos de viviendas;
• administración de pensiones a la vejez, para aquellos mayores de 60 años que no
tenían beneficios jubilatorios ni bienes;
• administración de becas de enseñanza secundaria;
• inauguración de un Tren Sanitario que llevaba asistencia médica y odontológica
a todo el país;
• implementación de un Plan Agrario destinado a prestar ayuda a los pequeños
agricultores a través del préstamo de maquinarias agrícolas pertenecientes a la
Fundación.

Esta diversidad de servicios se insertó en un marco que procuró alejarse todo lo posible
de la beneficencia y la caridad tradicionales. Por un lado, tanto las unidades básicas33 co-
mo las integrantes de la rama femenina del Partido Peronista funcionaron como órganos
de relevamiento social, elaborando informes socioeconómicos que detectaban el tipo de
necesidades que debían ser cubiertas en las diferentes zonas geográficas de todo el país
(Ferioli, 1990).
Por otro lado, la propia Eva Perón se encargó de hacer explícita la diferencia entre la ac-
ción de su fundación y la mera beneficencia, ubicándola en el terreno de la justicia so-
cial y reemplazando la idea de un deber moral pero discrecional de los más pudientes
por la idea de un derecho –hasta ese momento insatisfecho– de los más necesitados:
“Pero me causa gracia la discusión, cuando no se ponen de acuerdo ni siquiera en el tra-
bajo que yo hago. No es filantropía ni es caridad, ni es limosna, ni es solidaridad social
ni es beneficencia. Ni siquiera es ayuda social, aunque por darle un nombre aproxima-
do yo le he puesto ese (...) para mí es estrictamente justicia. Lo que más me indignaba
al principio de la ayuda social era que me lo calificasen de limosna o de beneficencia.
Porque la limosna fue siempre para mí un placer de los ricos: el placer desalmado de ex-
citar el deseo de los pobres sin dejarlo nunca satisfecho. Y para eso, para que la limos-
na fuese aún más miserable y más cruel, inventaron la beneficencia, y así añadieron al
47
 placer perverso de la limosna el placer de divertirse alegremente con el pretexto del ham-
bre de los pobres. La limosna y la beneficencia son para mí ostentación de riqueza y de
poder para humillar a los humildes” (Perón, 1973).
Hasta aquí, hemos dado cuenta de dos importantes transformaciones del mundo asocia-
tivo, producto de la particular relación entre Estado y sociedad civil articulada por el pe-
ronismo: a) el desarrollo de sindicatos nacionales y del sistema de obras sociales, sobre
la base de las antiguas mutuales; y b) la disolución de la Sociedad de Beneficencia, la
consecuente escisión entre el Estado y la beneficencia tradicional de las clases altas y la
creación de la Fundación Eva Perón.
Ahora bien, como fenómeno político, el peronismo originó una profunda escisión en la
sociedad argentina que también tuvo consecuencias para el mundo asociativo. Por un la-
do, surgieron asociaciones que nuclearon a la oposición política, como el Colegio Libre
de Segunda Enseñanza, institución dedicada a las ciencias sociales integrada por los pro-
fesores opositores al régimen expulsados de la universidad pública. Este Colegio marcó
una impronta en la constitución del universo de los centros académicos privados, que
continuó creciendo en las décadas siguientes.
Por otro lado, el peronismo como movimiento político de masas se insertó a nivel del te-
jido social a través de las unidades básicas, organizaciones definidas como “...centro de
la actividad política del barrio, a través de la cual los vecinos y el pueblo en general par-
ticipan en forma organizada en el gobierno” (Unidad Básica Mario Brión, 1973). Las
unidades básicas funcionaban desde una perspectiva local, ligadas a las necesidades es-
pecíficas de cada barrio. Así se montaron –y también desarrollaron– sobre el vasto uni-
verso asociativo surgido a principios de siglo, compuesto por las mencionadas asocia-
ciones barriales, sociedades de fomento, bibliotecas populares, etcétera. Dada la relación
privilegiada que las unidades básicas tenían con los funcionarios estatales y las ventajas
consecuentes para resolver los problemas concretos de los respectivos barrios, pronto
dominaron este universo, desplazando también a las organizaciones de otros partidos po-
líticos, como los mencionados comités radicales y centros socialistas.
Las asociaciones fueron entonces consideradas por el peronismo primordialmente en la
figura de las unidades básicas. Es bajo esta figura que las organizaciones sociales se in-
sertaron en la “comunidad organizada” de la doctrina peronista, junto a actores corpora-
tivos como los sindicatos y las asociaciones empresariales. El mismo Perón se refiere a
ellas como “organizaciones libres del pueblo”, buscando integrarlas como la base social
del movimiento peronista que ya tenía organizada su rama sindical, partidaria y femeni-
na. Estas organizaciones adquirieron mayor importancia hacia fines del gobierno de Pe-
rón, ante la creciente oposición política, y se inscribieron en una paradójica concepción
del poder basada en la no-delegación y el llamado a la participación total. Después del
golpe de Estado de 1955 las unidades básicas –operando como entidades barriales– pa-
recen haber funcionado como espacios para la militancia política del peronismo proscri-
to como partido.
Principalmente a través de las unidades básicas, el peronismo inauguró entonces la legi-
timidad de un vínculo entre identidad política y organizaciones sociales por fuera y más
allá del sistema de partidos. En este esquema, la función concebida para estas organiza-
ciones era la de impulsar el cambio social predicado en la doctrina peronista, en el nivel
de la comunidad y los barrios.
Es evidente el contraste del modelo populista con el modelo democrático liberal,34 en el
que las asociaciones civiles expresan la diversidad de intereses de los ciudadanos orga-
nizados. Otros rasgos del peronismo que se alejan claramente de este modelo social–an-
48
 tes que por la ley y el voto como expresión del individuo– y el establecimiento de un la-
zo político en el que la soberanía tendió, en cambio, a sustraerse de la representación pa-
ra sostenerse en la presencia efectiva del “pueblo” en la plaza pública.
Si a fines del siglo pasado el Estado fue la herramienta utilizada por la clase dirigente
para el logro de la unidad nacional –y también la base institucional de poder económi-
co–, a partir de 1946 el Estado peronista fue la fuente de identidad colectiva de las ma-
sas hasta ese momento excluidas. Esta centralidad de la política y del Estado en la cons-
titución de los actores sociales tuvo como contracara precisamente el borroneamiento
del límite entre una esfera pública –el Estado– y una esfera social –los ciudadanos en
sus actividades privadas–. Este límite está marcado, en el modelo democrático liberal,
por la figura del individuo, y su esfera de libertades individuales que lo protegen frente
al Estado. Por el contrario, en el contexto del peronismo, el Estado no era visto –al me-
nos por la mayoría peronista– como un poder que atentara contra derechos que en la
práctica nunca habían sido disfrutados, sino precisamente como el garante de la inclu-
sión de las masas en la vida política y de la extensión de los derechos sociales.
La primera reacción ante el fenómeno del peronismo y sus diferencias con el modelo de-
mocrático liberal, suele ser la de pensar una sociedad civil cada vez más debilitada, ava-
sallada por los avances de un Estado sobredimensionado. Sin embargo, creemos que es
más adecuado retomar la perspectiva de la labilidad del límite entre lo social y lo esta-
tal, e inquirir por sus nuevas resonancias para interpretar el particular desarrollo del
mundo asociativo en la Argentina.

2.4. 1955-1983 Proscripción Politica y Conflictividad Social

A partir del golpe militar de 1955 se inició un largo período de inestabilidad institucio-
nal, signado por la frecuencia de los golpes militares, la debilidad y brevedad de los go-
biernos civiles, la conflictividad social y la generalización de la violencia política. El pe-
ronismo estuvo proscrito, excepto por un breve período en que asumió el gobierno, en-
tre 1973 y 1976. En 1976 se inició el Proceso de Reorganización Nacional, la dictadura
militar más cruenta que sufrió la Argentina en su historia contemporánea. Finalmente,
después de la guerra de Malvinas, el propio derrumbe del gobierno militar condujo a la
transición democrática de 1983.
Durante este convulsivo período en que predominaron los gobiernos militares y la pros-
cripción y represión política, se desarrollaron importantes movimientos populares35
orientados hacia luchar contra los gobiernos ilegítimos y hacia lograr la transformación
política y social de la Argentina. Estos movimientos compartieron la característica de
concebir para la sociedad civil y sus organizaciones la función de extender –incluso a
través de la violencia– dicha transformación social a todos los niveles de la sociedad. En
consecuencia, a pesar de que el rol jugado en este período por las organizaciones de la
sociedad civil fue fundamental, es difícil aprehenderlo desde el modelo democrático li-
beral, que asigna a estas organizaciones la función de expresar en forma tolerante la di-
versidad del mundo social. Un ejemplo paradigmático de esta diferencia es la ausencia
de la idea de “voluntariado” o “voluntarios”, a pesar del intenso trabajo social realizado
en el ámbito de la comunidad por los integrantes de los movimientos populares de este
período, trabajo que en cambio se entendía como parte de la “militancia”. Así, no se tra-
taba de ciudadanos que donaban su tiempo trabajando voluntariamente en una villa, si-
no de “compañeros” que “militaban” por una causa determinada trabajando junto a los

49
 habitantes de la villa y que inscribían su acción particular en el horizonte más amplio de
la utopía y la transformación social.
Las corporaciones sindicales, a pesar de la proscripción del peronismo, conservaron y
aumentaron su poder de negociación. Uno de los resultados de ese poder fue la sanción
de la Ley 19.610 en 1970, la que institucionalizó y ordenó el sistema de obras sociales,
estableciendo definitivamente la obligatoriedad de la cobertura para todos los trabajado-
res en relación de dependencia y el financiamiento a través de las contribuciones obliga-
torias de empleadores y trabajadores. Esta ley también estableció que los servicios asis-
tenciales debían ser brindados por las respectivas asociaciones gremiales de cada traba-
jador en forma directa o mediante el convenio con prestadores públicos o privados; y
creó el Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS) como la autoridad estatal a cargo
de coordinar los servicios de salud en el ámbito nacional.
Como resultado de la proscripción política y la interrupción del orden constitucional, las
acciones de oposición política y resistencia civil se replegaron hacia ámbitos privados,36
refugiándose en asociaciones vecinales y unidades básicas. Del mismo modo, como re-
sultado de la expulsión, por razones políticas, de científicos e intelectuales de la univer-
sidad pública, parte de la producción científica y técnica también se desplazó hacia cen-
tros privados de investigación y fundaciones.37

Notas
1 Los Hermanos Bethlemitas introdujeron la práctica de la medicina en el Virreynato del Río de la Plata. De acuerdo con Meyer Arana, esta
congregación era célebre en toda la América española por “...la forma regular, higiénica y conveniente de atender sus escuelas y hospitales”
(Meyer Arana, 1911:35).
2 De acuerdo con Meyer Arana “…en 1727, don Juan Guillermo González Gutiérrez y Aragón, condolido por los horrores de una peste, con-
cibió la idea de formar una Hermandad de la Santa Caridad. Los pobres morían por las calles y plazas y sus cadáveres eran torpe y sacríle-
gamente arrastrados a las colas de los caballos para conducirlos a los cementerios establecidos en las iglesias” (Meyer Arana, 1911:71).
3 Los jesuitas desarrollaron una intensa obra educativa hasta su expulsión del Virreynato en el siglo XVIII.
4 Lazcano (1727) menciona varias instituciones creadas por diferentes logias a lo largo del siglo XIX, como por ejemplo un asilo de mendigos,
una escuela para sordomudos, una escuela de artes y oficios.
5 Este anticlericalismo fue inspirado tanto por la Revolución Francesa como por el regalismo español de fines del siglo XVIII.
6 Junto con la Sociedad de Beneficencia se creó también una Sociedad Filantrópica, formada por caballeros y con fines del mismo estilo. Sin
embargo, la Sociedad Filantrópica no perduró demasiado, siendo disuelta al cabo de unos años.
7 Ver Oszlak (1997).
8 Ver Botana (1986).
9 Este clásico concepto weberiano hace referencia a un tipo de dominación “...orientada por la tradición pero ejercida en virtud de un derecho
propio” (Weber, 1984:185). La administración patrimonial está caracterizada por: a) oposición a la existencia de disposiciones legales racio-
nales, duraderas y calculables; b) ausencia de un cuadro administrativo profesional formal; c) amplio ámbito para el arbitrio material y para
los actos discrecionales puramente personales. A su vez, en la organización patrimonial la delimitación de las esferas del derecho público y
el derecho privado no es uniforme, en tanto “...los derechos y las atribuciones, especialmente en lo que atañe al poder de mando, tienen por
sí mismos el carácter de privilegios personales o “prerrogativas”. Finalmente, bajo el patrimonialismo los cargos administrativos “...carecen
de la distinción burocrática entre la esfera “privada” y la “oficial”, pues la misma administración política es considerada como una cuestión
puramente personal del soberano (…) el cargo abarca, evidentemente, una finalidad y una misión determinadas. Pero con frecuencia las abar-
ca sin que exista una delimitación con respecto a las funciones de otros funcionarios (…) en los funcionarios patrimoniales esto es una con-
secuencia de considerar el cargo como un derecho personal” (Weber, 1984:499, 774).
10 Entre 1837 y 1852 la Sociedad dejó de funcionar oficialmente, debido a las malas relaciones entre sus integrantes y el gobierno de Juan Ma-
nuel de Rosas. Rosas suspendió el financiamiento estatal de las actividades de la Sociedad de Beneficencia, argumentando escasez de recur-
sos oficiales para tales fines. En 1874, cuando se creó el Departamento General de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires, la Sociedad fue
obligada a ceder la administración de sus escuelas a este organismo y pasó a concentrarse totalmente en las áreas de salud y asistencia social.
11 En 1892, el Procurador General de la Nación dictaminó que “…a pesar de la grandeza de sus propósitos y de la labor fecunda que dedica a
la administración de los establecimientos públicos a su cargo, la Sociedad de Beneficencia no ha tenido hasta ahora una constitución que de-
termine con claridad la extensión de sus atribuciones, porque no la ha necesitado; la limitación de sus facultades podría, quizás, detener su
vuelo” (citado en Meyer Arana, 1911:356).
12 Asimismo, este “componente privado” quedó de manifiesto durante el gobierno de Rosas (1837-1852), cuando a pesar de su disolución ofi-
cial la Sociedad siguió funcionando clandestinamente y manteniendo varias de las instituciones que estaban a su cargo.
13 Uno de los casos más destacables es el de la Sociedad de San Vicente de Paul, organizada en “Conferencias” que visitaban semanalmente a
los pobres, brindándoles todo tipo de socorros materiales acompañados de lecturas religiosas, difusión del bautismo y celebración religiosa
del matrimonio. Esta Sociedad, arribada a la Argentina en 1859, había sido fundada en 1833 en Francia, por Federico de Ozanam, y funcio-

50
 naba como un sistema universal de caridad. Otras organizaciones benéficas de la época eran la Obra Conservación de la Fe, el Patronato de
la Infancia, la Sociedad de Damas de la Misericordia, la Sociedad de Damas de Caridad, la Sociedad de Damas de Dolores, la Sociedad Es-
cuelas y Patronatos, la Sociedad de San José, el Ejército de Salvación y la Asociación Cristiana de Jóvenes
14 La acción de este conjunto de instituciones subvencionadas por el Estado podría ser descripta como una relación de cooperación entre Esta-
do y sector no lucrativo, siempre y cuando se tengan en cuenta los rasgos patrimonialistas descriptos.
15 Asimismo, en 1884 se sancionó la ley nacional 1420 que establecía la enseñanza universal, obligatoria, gratuita y laica garantizada por el Es-
tado. En torno a las escuelas creadas bajo el influjo de esta ley se crearon las llamadas “sociedades educativas”, las que pueden considerarse
antecedentes de las actuales cooperadoras escolares, esto es, organizaciones voluntarias formadas por miembros de la comunidad para cola-
borar con las escuelas (Puiggrós, 1990).
16 Esto se dio principalmente entre las comunidades italiana, francesa, alemana y británica.
17 Más que maquinarias para movilizar a la población, los partidos de notables eran débiles estructuras locales basadas en el liderazgo de una
fuerte personalidad política y en las vinculaciones sociales. Según algunos autores, estaban incluso sostenidos por la fortuna personal de los
dirigentes, lo que explica en parte su carácter personalista (Imaz, 1964).
18 Con la figura del caudillo electoral se abre un importante capítulo de la política en la Argentina, el clientelismo político, que implica directa-
mente a la sociedad civil y sus organizaciones y cuyas características es necesario todavía deslindar teórica e históricamente. El clientelismo
político como mecanismo de articulación entre Estado, sistema político y sociedad, ha generado en la Argentina una amplia gama de organi-
zaciones y servicios sociales que perduran hasta hoy (Auyero,1996).
19 Los principales eran el Jockey Club, el Círculo de Armas y el Club del Progreso. A su vez, sobre todo el Jockey Club, desarrollaba una im-
portante función asistencial contribuyendo con donaciones a diversas sociedades de beneficencia, hospitales e incluso reparticiones del Esta-
do como la Municipalidad, la Asistencia Pública y la Armada (Coni, 1917).
20 El voto universal masculino estaba ya establecido en la Constitución de 1853. Sin embargo, su vigencia estaba impedida por los mecanismos
del fraude electoral, el voto público o “cantado” y la estructuración del sistema político en torno a los mencionados “partidos de notables”.
21 David Rock, en su clásico libro sobre el radicalismo, señala que: “La actividad del comité alcanzaba su punto culminante en época de elec-
ciones. Amén de las tradicionales reuniones callejeras, la fijación de carteles y la distribución de panfletos, el comité se convertía en centro
de distribución de dádivas para los electores. En 1915 y 1916 los comités de Buenos Aires crearon cinematógrafos para niños, organizaron
conciertos musicales, repartieron regalos de Navidad y contribuyeron a las celebraciones de las fiestas de Carnaval. Muchos de ellos también
fundaron sanatorios, centros de asesoramiento legal y bibliotecas, cuyo costo era financiado por los miembros activos. Asimismo, suminis-
traban alimentos baratos...” (Rock, 1975:70).
22 Uno de estos centros socialistas, la Sociedad Luz, es incluida por Emilio Coni (1917) dentro de las principales organizaciones de asistencia
social de la época.
23 Aquí se evidencia otra de las áreas en las que se desarrollaban organizaciones laicas pero fuertemente ligadas a la Iglesia Católica, además
de las organizaciones caritativas mencionadas en el apartado anterior.
24 El gobierno radical de Hipólito Yrigoyen mantuvo una actitud ambigua hacia los reclamos obreros. Por un lado, por primera vez el Estado
intervino en conflictos salariales a favor de los trabajadores y las delegaciones obreras fueron recibidas en la Casa de Gobierno. Por otro la-
do, también hubo casos de fuerte represión, como en las huelgas agrarias y la “Semana Trágica” de 1919 y las huelgas de la Patagonia en
1921 (Rock, 1975).
25 La Ley de Asociaciones Profesionales (Nº 23.551) sancionada en 1946 garantizaba la libertad sindical –tanto para crear sindicatos como pa-
ra asociarse– y autorizaba la creación de sindicatos por rama de actividad, oficio o empresa. Sin embargo, esta ley también establecía el sta-
tus de “personería gremial”, que sólo era otorgado a los sindicatos más representativos en sus respectivos ámbitos y que privilegiaba las unio-
nes por sobre los sindicatos por empresa. Sólo los sindicatos con personería gremial eran considerados como los representantes legítimos de
los intereses individuales y colectivos de los trabajadores, ante el Estado y las empresas. En consecuencia, sólo estos sindicatos tenían el de-
recho de participar en instituciones de planificación y en negociaciones colectivas de trabajo, de supervisar el cumplimiento de la normativa
laboral y de seguridad social, de colaborar con el Estado en el estudio y la solución de los problemas de los trabajadores, de constituir patri-
monios de afectación con los mismos derechos de las cooperativas y asociaciones mutuales, y, finalmente, de administrar sus propias obras
sociales.
26 A pesar de que la legislación sindical establecía la existencia de una sola confederación, después del golpe de Estado de 1955 los conflictos
políticos llevaron a la existencia de dos confederaciones.
27 “La Fraternidad”, una sociedad mutual fundada en 1887 que agrupaba a foguistas y maquinistas de locomotoras, fue la primera organización
de trabajadores que bregó por la creación de un establecimiento médico-asistencial propio (Thompson, 1985).
28 Las obras sociales también prestaron importantes servicios en otras áreas como recreación, deportes y turismo.
29 Estos argumentos del gobierno peronista fueron análogos a aquellos esgrimidos a principios de siglo por los funcionarios del Departamento
de Higiene y la Asistencia Pública.
30 La ley que reglamentaba las atribuciones de la Fundación Eva Perón, la definía como una entidad de derecho privado cuyas funciones eran
de orden público e interés nacional. Por otra parte, con el tiempo sus actividades superaron por mucho a la propia Dirección Nacional de Asis-
tencia Social, concentrando la labor asistencial del Estado peronista y transformándose en uno de sus símbolos más importantes.
31 Max Weber define el carisma como “...la cualidad que pasa por extraordinaria de una personalidad, por cuya virtud se la considera en pose-
sión de fuerzas extracotidianas y, en consecuencia, como jefe, caudillo guía o líder”. El carisma origina la dominación carismática, basada en
“...la entrega extracotidiana a la santidad, heroísmo o ejemplaridad de una persona y a las ordenaciones por ella creadas”. Mientras la domi-
nación tradicional está ligada a los precedentes del pasado, Weber señala que la dominación carismática “...subvierte el pasado (dentro de su
esfera) y es en este sentido específicamente revolucionaria” (Weber, 1984:193,172,195).
32 Según Ferioli (1990), el estatuto de la Fundación otorgaba la más absoluta autoridad a Eva Perón.
33 Las unidades básicas eran organizaciones políticas de base territorial vinculadas al movimiento peronista que cubrían las ciudades de todo el
país.
34 Este modelo nunca había existido en la Argentina en forma “pura”. Prueba de ello son los rasgos patrimonialistas del Estado y el orden polí-
tico descriptos en los apartados anteriores, y los repetidos “interregnos” de golpes de Estado y establecimiento gobiernos de facto, que ya su-
maban dos –en 1930 y en 1943– antes de la llegada de Perón al poder.
35 Estos movimientos estuvieron vinculados al peronismo y a partidos de izquierda. El movimiento social cristiano y el movimiento de sacer-

51
 dotes del III mundo, surgidos de la Iglesia Católica, también fueron una gran influencia en el desarrollo de movimientos populares y movi-
mientos rurales.
36 Ver los artículos de Juan Silva, García Delgado y Vicente Palermo en Jelin (1985) (1987).
37 En 1958 se fundaron el Instituto de Sociología Gino Germani y el Instituto Di Tella. El primero fue un antecedente importante en la profe-
sionalización de los intelectuales de las Ciencias Sociales. El segundo tuvo un gran impacto en la cultura, el arte y las ciencias sociales. Ver
González Bombal y Vacchieri (1986).

52
Candelaria Garay
3
El Marco Legal de las Organizaciones
Sin Fines de Lucro en Argentina1

Introducción
En la última década el sector sin fines de lucro se ha vuelto el centro de atención de debates
académicos y políticos. Entre los primeros, las cuestiones en discusión giran en torno a la de-
finición de qué es el sector sin fines de lucro o tercer sector y cuál es su vinculación con el
concepto de sociedad civil. En este punto se enfrentan concepciones provenientes de diferen-
tes disciplinas: la economía y la ciencia política, las cuales designan ciertos espacios comu-
nes de universos que, aunque aparentemente idénticos, pertenecen a desarrollos teóricos y a
experiencias empíricas diferentes.
En el debate político, las organizaciones no lucrativas aparecen con un vigor renovado ante la
mirada de formuladores de políticas públicas que las consideran espacios de recreación de
vínculos sociales y de cooperación, así como también, instancias más eficientes para la ges-
tión de programas y fondos sociales. Además, las asociaciones del sector son valoradas como
ámbitos de participación ciudadana en los asuntos públicos y son convocadas donde se bus-
ca mayor transparencia y accountability (rendición de cuentas) en la administración pública.
En este último punto es fundamental la importancia que otorgan a las organizaciones los Ban-
cos Multilaterales de Desarrollo –tales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo– que constituyen fuentes relevantes de financiamiento de programas sociales.
En este contexto la preocupación por el régimen legal e impositivo de las organizaciones sin
fines de lucro está ganando cada vez más terreno. Como en otros países, en la Argentina la
legislación no ha acompañado adecuadamente la evolución y la dinámica del universo asocia-
tivo (Cahián, 1995). Esto se traduce claramente en uno de los principales problemas en ma-
teria legal que enfrenta el sector: la falta de una ley que encuadre y regule el funcionamiento
de uno de sus tipos principales, las asociaciones civiles.
Además del marco legal que regula a las organizaciones del sector, el efectivo control de las
mismas por parte de las entidades creadas a tal fin, es un tema que constantemente se desliza
en las discusiones públicas acerca del rol de las organizaciones y su cooperación con el Esta-
do y, en forma más incipiente, con las empresas.
En este trabajo que es parte de un Proyecto Comparativo Internacional y en tanto tal, tiene
una serie de supuestos metodológicos que delimitan el espectro de cuestiones a tratar, se rea-
liza una primera aproximación a las leyes que afectan el funcionamiento de las instituciones
sin fines de lucro y a las cuestiones normativas que se encuentran actualmente en discusión.
Sus objetivos, además de cumplir con aquellos fijados en el plano comparativo, son los de
contribuir a las discusiones actuales aportando la perspectiva legal del mundo asociativo; y
despertar el interés por los aspectos formales del sector por parte de quienes, desde el campo
53
de la investigación social, detengan su mirada sobre el sector en su conjunto o alguna de sus
áreas o instituciones en particular.
En este sentido, creemos que el estudio y análisis del componente normativo constituye un
insumo fundamental para cualquier propuesta seria de cooperación con el Estado o con el
mundo empresario; y también se presenta como un aspecto no desdeñable a la hora de inten-
tar comprender el funcionamiento de las instituciones y su desarrollo histórico y político.
A lo largo de este trabajo vamos a presentar, en primer lugar, el contexto legal y las principa-
les leyes que riegen el funcionamiento de las entidades no lucrativas. En la segunda sección
analizaremos dichas normas a partir de una serie de ejes que resultan centrales para el funcio-
namiento de las entidades sin fines de lucro. Finalmente abordaremos los principales temas
legales e impositivos en discusión que afectan al sector en general o a algún tipo de entida-
des no lucrativas en particular.

1. El Contexto Legal
1.1. Sistema Legal Vigente y Principales Leyes atinentes al Sector Sin
Fines de Lucro
El ordenamiento legal argentino, en tanto Estado federal, está estructurado sobre la ba-
se de la existencia de una Constitución Nacional, en la máxima jerarquía normativa y un
conjunto de leyes nacionales que regulan ámbitos específicos y que se ordenan, en algu-
nos casos, en los diferentes códigos: Civil, Penal, de Comercio, de Minería etcétera que
legislan a nivel nacional. Las provincias, a su vez, dictan sus propias constituciones, res-
petando los principios, derechos y garantías establecidos en la Constitución Nacional, y
también dictan leyes que rigen exclusivamente en sus propios territorios.
El sistema legal argentino es de origen continental-romanista (de derecho escrito). La
codificación por materias de las principales normas es el rasgo principal que lo diferen-
cia del sistema de common law, basado en el derecho consuetudinario. La codificación
implica una recopilación sistematizada y orgánica de las disposiciones de las distintas
ramas del derecho. Al sancionarse un código en una rama determinada del derecho, to-
do lo que anteriormente había estado en vigencia, pierde su condición de ley si no es
trasvasado al nuevo código. A medida que nuevas leyes son sancionadas deben ser in-
cluidas en el código de la rama del derecho correspondiente, en carácter de “comple-
mentarias”.2
Las ventajas esgrimidas por los defensores de la codificación en momentos en que ésta
se imponía –no exenta de resistencias–, tras la Revolución Francesa, son las siguien-
tes:
• Confiere unidad y coherencia a todo el sistema legislativo, evitando la confusión
proveniente de leyes dispersas y hasta contradictorias.
• Facilita el adecuado conocimiento del ordenamiento legal.
• Favorece la conformación de un espíritu nacional por la supremacía del código
frente a las legislaciones locales (Llambías, 1984).
En materia de entidades sin fines de lucro, una ley general aplicable al conjunto del sec-
tor. Asimismo, la falta de una ley de asociaciones civiles –que es una de las formas le-
gales principales que asumen las organizaciones sin fines de lucro en la Argentina– su-
mado al hecho de que las normas del Código Civil son demasiado generales y se reve-
lan insuficientes ante la complejidad del campo. Esto genera verdaderos vacíos legales

54
que promueven la generación de espacios de discrecionalidad. A esto contribuye, ade-
más, el hecho de que se ha ido generalizando la aplicación de un conjunto de reglas no
sistematizadas, provenientes de la jurisprudencia o de criterios de resolución de cuestio-
nes adoptados por los distintos organismos administrativos de contralor de personas ju-
rídicas, nacionales o provinciales que, en la mayoría de los casos, resultan inadecuados
para ser aplicados como normas generales.
Dentro del sistema legal argentino encontramos, en un primer nivel, normas generales
provenientes de la Constitución Nacional y del Código Civil. En un segundo nivel, aque-
llas leyes que regulan a nivel nacional diferentes tipos de organizaciones y que pueden
estar incluidas en el Código Civil, como leyes complementarias –tal es el caso de la Ley
de Fundaciones–, o que pueden encontrarse fuera del cuerpo normativo. Finalmente, en
un tercer nivel, podemos diferenciar, y aquí se encuentran las mayores dificultades del
trabajo, un conjunto de regulaciones y normativas emanadas de autoridades de contralor
de personas jurídicas y de la jurisprudencia judicial.
En estos tres niveles centraremos nuestro enfoque del marco legal del sector no lucrati-
vo en la Argentina, haciendo referencia principalmente a los dos primeros, dado que la
mencionada dispersión normativa que caracteriza al tercer nivel de análisis, esto es, al
universo de regulaciones y normativas emanadas de las autoridades de control, deman-
da un exhaustivo trabajo de búsqueda y recopilación que excede los límites del presen-
te trabajo.

Ordenamiento Legal Argentino para las

Organizaciones Sin Fines de Lucro

• Constitución Nacional
1º Nivel • Código Civil

2º Nivel • Leyes Complementarias

• Regulaciones y Normativas
3º Nivel emanadas de las Autoridades de
Contralor de la Jurisdicción

1.1.1. Normas Constitucionales

Entre los derechos de orden constitucional que rigen el funcionamiento de las or-
ganizaciones sin fines de lucro, el derecho a asociarse con fines útiles incluido en
el artículo 14 de la Constitución Nacional es sin lugar a dudas la norma más rele-
vante. 3
Existen, además, otros derechos de orden constitucional también vinculados a la
materia. Así, el artículo 14 consagra la libertad de cultos, el artículo 14 bis la orga-
nización sindical libre y democrática; y el artículo 42, del texto aprobado en 1994,
destaca la importancia de las asociaciones de consumidores y usuarios de bienes y
servicios, para las cuales establece que deberán ser promovidas por las autoridades
y que se les dará la necesaria participación en los organismos de control. El artícu-
55
 lo 43 reconoce la capacidad de toda persona, del defensor del pueblo y de las aso-
ciaciones relacionadas a dichos fines y registradas conforme a la ley, de interponer
acción rápida y expedita de amparo contra cualquier forma de discriminación, y en
lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y
al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general. Este ar-
tículo introduce la legitimación de las organizaciones sin fines de lucro dedicadas
a los temas especificados en el párrafo anterior para presentar recursos de amparo
en caso de violación de los derechos mencionados. Hasta el momento de la refor-
ma de la Constitución Nacional en 1994, sólo las personas directamente afectadas
podían iniciar demandas judiciales o interponer recursos de amparo ante la viola-
ción de sus derechos. Esta nueva garantía legal abre una puerta para el accionar de
las organizaciones ligadas a la defensa de derechos y de causas –organizaciones de
advocacy.
Por otra parte, para aquellas organizaciones como las fundaciones, que surgen de
un acto particular de afectación patrimonial con un fin altruista, rige el denomina-
do “principio de reserva”, contenido en el artículo 19. Este artículo garantiza el li-
bre ejercicio de las actividades privadas de los hombres que de ningún modo ofen-
dan al orden ni a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero; destacando que nin-
gún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni priva-
do de lo que ella no prohíbe.
Este principio también otorga la posibilidad de que no sea obligatorio solicitar el
reconocimiento como persona jurídica a todo grupo que se reúne con fines desin-
teresados. Así, por ejemplo, hay instituciones que, cumpliendo con algunas forma-
lidades, pero sin contar con la personería jurídica, son consideradas sujetos de de-
recho, simples asociaciones.

1.1.2. Normas del Codigo Civil

Consecuentemente con el fundamento constitucional, el Código Civil4 legisla, en los artícu-
los 30 a 50, acerca de las personas de existencia ideal con o sin fines de lucro.
Tomando como base el artículo 33 del Código Civil, puede afirmarse que las definiciones
legales para las entidades sin fines de lucro resultan ser las de fundación y asociación.
El citado artículo define las personas jurídicas de carácter público o privado, según su crea-
ción corresponda a una ley especial o a la voluntad de sus miembros o fundadores. Las per-
sonas de derecho público son el Estado Nacional, las provincias y municipios, la Iglesia Ca-
tólica y las entidades autárquicas (por ejemplo, las universidades nacionales5). En cambio,
las personas de derecho privado son las asociaciones y fundaciones y las sociedades civiles
y comerciales. Las asociaciones civiles y las fundaciones tienen las siguientes característi-
cas:
• objeto de bien común
• ausencia de finalidad lucrativa
• patrimonio propio
• capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones
• autorización estatal para funcionar
• imposibilidad de subsistir únicamente de asignaciones del Estado

A su vez, las diferencias entre asociaciones civiles y fundaciones pueden resumir-

se del siguiente modo:

56
 • la asociación civil tiene fundamentalmente un elemento subjetivo –sus
miembros– y es a través de éstos, y muchas veces para éstos, que se fija el
objeto que les traerá beneficios. La fundación es simplemente un patrimo-
nio de afectación dirigido por personas de existencia física o jurídica. Por lo
tanto, tiene un sustrato objetivo –el patrimonio afectado–, es decir que ni el
fundador ni los integrantes del Consejo de Administración son miembros de
la fundación, sino que con respecto a ella son terceros que en el primer ca-
so la originan y en el segundo caso la administran;
• la voluntad de la asociación es fluida, puede cambiar por la voluntad de la
mayoría de los asociados. En la fundación la voluntad está determinada por
lo que ha establecido el fundador en el acta fundacional y en los estatutos;
• la asociación puede tener fines benéficos, culturales, científicos, de investi-
gación, deportivos y la mayor parte de ellos pueden ser en interés del pro-
pio asociado. En la fundación el objeto debe ser inmediata y directamente
útil al bienestar general, es decir, altruista.

Por otro lado, el artículo 46 del Código Civil legisla sobre las entidades que no tie-
nen existencia legal como personas jurídicas a las que se denomina simples aso-
ciaciones. Estas entidades son consideradas sujetos de derecho siempre que la
constitución y designación de autoridades se acredite por escritura pública o ins-
trumentos privados de autenticidad certificada por escribano público. En caso de
funcionar sin estos requisitos, todos los miembros fundadores de la asociación y
sus administradores asumen la responsabilidad solidaria por los actos de la entidad.

1.2. Otras Normas y Leyes para Asociaciones Civiles y Fundaciones

Además de estas normas generales establecidas en el Código Civil, para el caso de las
fundaciones existe una ley específica que las regula: la Ley de Fundaciones 19.836, san-
cionada en 1972.
No sucede lo mismo en el caso de las asociaciones civiles, para las que no existe una ley
específica que las regule orgánicamente. En este caso la Inspección General de Justicia
legisla su propia normativa en la materia, que, en general, luego es seguida por las auto-
ridades de contralor de las provincias.
En materia de asociaciones civiles es preciso distinguir dos conceptos (Calcagno – Four-
cade, 1997):
• en sentido estricto, se entiende por asociaciones civiles a aquellas entidades sin
fines de lucro que surgen de la mancomunión de ideas y esfuerzos de un grupo
de personas, tendientes a cumplir una finalidad de bien común y que se encuen-
tran en la órbita de contralor de la Inspección General de Justicia u organismo si-
milar en el ámbito provincial;
• en sentido amplio, se incluyen aquellas instituciones que por su objeto, estructu-
ra, funcionamiento, aplicación y destino de bienes, cuentan también con las ca-
racterísticas de aquéllas (no lucrativas, funcionamiento democrático, objetivos de
bien común, etcétera), pero tienen una regulación y autoridad de aplicación pro-
pias.
Dentro de las asociaciones en sentido amplio los sindicatos, las mutuales y las coopera-
tivas están sujetas a una legislación autónoma y a organismos públicos de contralor es-

57
 peciales (fuera de la competencia de la Inspección General de Justicia u organismos si-
milares de las provincias). En el caso de las restantes instituciones –asociaciones coope-
radoras, sociedades de fomento, obras sociales, entidades de cultos no católicos, etcéte-
ra–, se encuentran sujetas a un doble control: el de la Inspección General de Justicia u
organismo similar de provincia y el de la autoridad propia, lo que puede dar lugar a la
existencia de colisión normativa o de criterios aplicables a diferentes tipos de estatutos,
etcétera6.

1.3. Figuras Especiales: Mutuales y Cooperativas

Cabe aclarar que, en el caso de las cooperativas, su pertenencia al sector sin fines de lu-
cro es un tema de discusión por lo que las incluimos dentro de los casos híbridos. Así,
mientras que en la Argentina hay empresas comerciales que movilizando importantes
capitales han asumido la forma de sociedades cooperativas (por ejemplo, empresas ase-
guradoras), existen algunos tipos específicos de cooperativas que sí cumplen los atribu-
tos de la definición estructural-operacional utilizada por el Proyecto Comparativo Inter-
nacional.7 Estos casos, que serán tratados con mayor detenimiento a lo largo de la Sec-
ción 2 del presente trabajo, son básicamente las cooperativas de trabajo, agrarias y de
servicios.

1.3.1. Mutuales
Las mutuales constituían, en un principio, asociaciones en sentido amplio y se en-
contraban bajo la órbita de la Inspección General de Justicia. En el año 1945 se san-
cionó el Decreto 24.499, ratificado por Ley 12.921, que creó la Dirección Nacio-
nal de Mutualidades como repartición estatal encargada de registrar a este tipo de
instituciones y fiscalizarlas y estableció la primera regulación en la materia. Este
organismo sustrajo a las mutuales de la órbita de la Inspección General de Justicia,
estableciendo para ellas una repartición estatal específica. En 1971 se creó, en
reemplazo de la Dirección Nacional de Mutualidades, el Instituto Nacional de Ac-
ción Mutual (INAM)8 con el objeto de promover y auspiciar el desarrollo del mu-
tualismo y actuar como institución de control con la facultad de conceder la perso-
nería jurídica.
Unos años más tarde, en 1973, se sancionó la Ley Orgánica de Mutualidades
(20.321), con el fin de proyectar a la organización mutualista como factor de ac-
ción comunitaria con eficiencia operativa y, así resolver al menor costo social mu-
chos problemas fundamentales que interesan al Estado.
Esta ley define a las mutuales como asociaciones constituidas libremente, sin fines
de lucro, por personas inspiradas en la solidaridad, con el objeto de brindarse
ayuda recíproca frente a riesgos eventuales o de concurrir a su bienestar material
y espiritual mediante una contribución periódica.

1.3.2. Cooperativas
Después de un antecedente de 1926, momento en que fue aprobada una ley sobre
“régimen de sociedades cooperativas”, en 1973 se sancionó una nueva Ley de Coo-
perativas (20.337). Como en el caso de las mutuales, esa misma ley establecía un
órgano único de fiscalización pública y de carácter nacional –el Instituto Nacional
58
 de Acción Cooperativa (INAC)– al que correspondía la facultad de otorgar perso-
nería jurídica, sustrayendo de esta manera a las cooperativas de la órbita de contra-
lor de la Inspección General de Justicia a la que hasta ese momento se encontraban
sometidas. Actualmente, la autoridad de control de cooperativas y mutuales es el
INACyM, que tiene entre sus objetivos la redacción de una nueva ley de coopera-
tivas y mutuales.

1.4. El Estatus Legal de las Entidades Religiosas

Las disposiciones referentes a las organizaciones religiosas se encuentran principalmen-
te en la Constitución Nacional y en el Código Civil.
El artículo 14 de la Constitución Nacional garantiza el derecho individual de la libre pro-
fesión de cultos. El artículo 2, por su parte, establece el sostenimiento del culto Católi-
co Apostólico Romano para el gobierno federal.
La Iglesia Católica argentina goza de un estatus privilegiado con respecto a los restan-
tes cultos religiosos, ya que su sostenimiento, establecido en la Constitución, implica no
solamente una contribución económica por parte del Estado, sino también su sustento
ideológico. El Estado nacional entrega anualmente a la Iglesia una partida de dinero que
es destinada principalmente al pago de los sueldos de sus clérigos.9
Tal como se señaló con anterioridad, el artículo 33 del Código Civil considera a la Igle-
sia Católica como persona de derecho público, es decir, como institución en cuya exis-
tencia y desarrollo se encuentra comprometido directamente el interés del Estado como
poder público.
Por su parte, las entidades religiosas no católicas están sujetas a una doble inscripción y,
por lo tanto, a un doble reconocimiento: deben registrarse en la Inspección General de
Justicia como asociaciones civiles o fundaciones y en el Registro Nacional de Cultos de-
pendiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, se-
gún lo estipulan la Ley 21.745 (1978) y el Decreto Reglamentario 2037/79.
Es así como las entidades religiosas, a excepción de las de culto católico, están sujetas
a un doble control. Sobre los procedimientos de inscripción y sus requisitos volveremos
en la Sección 2.

Tipos de Organizaciones Sin Fines de Lucro

Asociaciones • En Sentido Estricto: • ONG’s, Organizaciones de Colectividades,
Civiles - Bajo la órbita de la Inspección Organizaciones de Colectividades de Base, Centros
(Artículo 33 General de Justicia (***) de Investigación, etc.
Código Civil) • En Sentido Amplio • Con Régimen Legal Autónomo
- Con regulación propia - Sindicatos: Ley 23551 y Decreto Regulatorio
467/88 (1998) (*)
- Asociaciones Mutuales: Ley 20321 (1973) (*)
- Cooperativas: Ley 20.337 (1973) (*)
• Con Doble Regulación
- Cooperadotas de Escuelas Municipales
- Asociaciones de Fomento Barrial
- Entidades Religiosas No Católicas
- Obras Sociales
Fundaciones • Bajo la órbita de la Inspección
(Ley 19836) General de Justicia (***)
(*) Si bien su origen es asociacional, serán presentadas en forma individual por haber desarrollado regulaciones, controles y una identidad y
tradiciones diferenciadas.
(**) A diferencia de las sindicales las obras sociales de personal de dirección y las constituidas por convenio se encuentran bajo la órbita de la
IGJ.
(***) Órgano similar a nivel provincial.
59
2. Tratamiento Legal de las Organizaciones Sin Fines de Lucro
Cuestiones Principales 10

En esta sección, siguiendo la metodología propuesta por el Proyecto Comparativo del Sector
sin Fines de Lucro de la Universidad Johns Hopkins, avanzaremos en el análisis de las leyes
y regulaciones que rigen el funcionamiento del sector, examinando de cerca el tratamiento de
una serie de cuestiones fundamentales. Estos temas, desarrollados a continuación, son los si-
guientes: reconocimiento legal de las organizaciones, gobierno interno, tratamiento impositi-
vo y fiscal, restricciones al beneficio personal de los directivos, obligaciones hacia el públi-
co, desarrollo de actividades comerciales y desempeño de actividades políticas.

2.1. Reconocimiento Legal

2.1.1. Tipos de Organizaciones
A) Asociación Civil
Como hemos visto en la Sección 1, las asociaciones civiles comprenden dos
tipos diferenciados de entidades: aquellas definidas en sentido estricto y las
asociaciones en sentido amplio, que incluyen diversas formas de organizacio-
nes. Dentro de este último conjunto algunas tienen sus propias regulaciones y
autoridades de contralor, como, por ejemplo, los sindicatos y las cooperativas;
y otras poseen una doble regulación y a ellas nos referiremos, en forma parti-
cular, como subcategorías dentro de la figura de asociación civil. En el caso
de las que cuentan con autoridades de contralor y regulaciones propias (sindi-
catos, mutuales y cooperativas) y las obras sociales –ya que no todas se regis-
tran en la Inspección General de Justicia–, serán presentadas en forma indivi-
dual por tratarse de instituciones que si bien tienen su origen asociacional han
desarrollado regulaciones, controles y una identidad y tradiciones diferencia-
das.
Algunas entidades, que se enmarcan en el concepto de asociaciones en senti-
do estricto y que, en tanto tales, se encuentran reguladas exclusivamente por
las disposiciones de la Inspección General de Justicia en materia de asociacio-
nes civiles, son reconocidas desde una perspectiva de “uso social” bajo dife-
rentes términos: Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s), organizacio-
nes de colectividades, organizaciones de base y centros de investigación.

Casos particulares
Cooperadoras
Este término alude a las organizaciones que forman los mismos usuarios en
torno a determinadas reparticiones públicas, tales como hospitales, hogares y
escuelas a fin de contribuir al sostenimiento económico de las instalaciones y
de las actividades de dichas instituciones.
Estas entidades son asociaciones en sentido amplio y están bajo la órbita de
la Inspección General de Justicia o dependencia similar a nivel provincial. En
el caso de las cooperadoras escolares, se encuentran además registradas y con-
60
 troladas por las reparticiones estatales correspondientes. Al trabajar insertas
en instancias públicas, actúan en una relación bastante marcada de comple-
mentariedad-subsidiariedad con el Estado y son fundamentales para la mejor
provisión de los servicios públicos de educación y salud.
Es preciso señalar que la Ordenanza 41.074 de la Municipalidad de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires sólo permite el funcionamiento de una coopera-
dora por instituto o establecimiento público, con la excepción de los centros
de salud y acción comunitaria y del Centro Odontológico Infantil Nº 2, don-
de puede formarse más de una asociación cooperadora. Este principio rige, en
las respectivas ordenanzas y disposiciones, para todas las cooperadoras que
funcionan en el país.
Por otra parte, la participación de agentes municipales en las asociaciones
cooperadoras se ve limitada por lo dispuesto en la normativa de la Ciudad Au-
tónoma de Buenos Aires,11 que prohíbe a los empleados municipales integrar
la cooperadora que funciona en la dependencia objeto de su gestión o fiscali-
zación.

Sociedades de Fomento
Las sociedades de fomento son asociaciones en sentido amplio y están bajo la
órbita de la Inspección General de Justicia o dependencia similar a nivel
provincial. Sin embargo, al ser organizaciones territoriales, ligadas a los res-
pectivos barrios, están a su vez sometidas a la legislación municipal. La Ley
Orgánica de Municipalidades (1967) en su artículo 27 establece que corres-
ponde a la función deliberativa municipal reglamentar el funcionamiento de
comisiones o sociedades de fomento. Por tanto, están reguladas por el muni-
cipio correspondiente, el cual les adjudica un radio de acción geográficamen-
te delimitado y les atribuye amplias funciones, que incluyen la realización de
mejoras edilicias y sanitarias, de actividades culturales y sociales. Por otra
parte, no existe una normativa general para todas las sociedades de fomento,
sino que es el órgano legislativo de cada municipio el que propone y aprueba
las ordenanzas correspondientes.
A lo largo del trabajo, y debido a la ausencia de una legislación general para
sociedades de fomento, nos referiremos a las regulaciones establecidas en cin-
co municipios del Gran Buenos Aires: Lomas de Zamora, La Matanza, Gene-
ral Sarmiento, Merlo y Avellaneda. 12

Entidades Religiosas no Católicas

Esta categoría incluye al conjunto de entidades que sostienen cultos “...distin-
tos del Católico Apostólico Romano...”13 que, según lo establecido en la Cons-
titución Nacional, es el culto oficial.
Las entidades religiosas no católicas pueden adoptar la figura legal de asocia-
ción civil o fundación.

B) Fundaciones
A diferencia de las asociaciones civiles, para el caso de las fundaciones sí
existe una ley específica que las regula. Esta es la Ley 19.836 (1972), cuyo ar-
tículo 1 define a las fundaciones como personas jurídicas que se constituyen
61
 con un objeto de bien común, sin propósito de lucro, mediante el aporte pa-
trimonial de una o más personas, aporte que debe posibilitar razonablemente
el cumplimiento de los fines propuestos. A su vez, las fundaciones también es-
tán sometidas a las disposiciones establecidas por la Inspección General de
Justicia u organismo similar provincial, siempre que estas normas sean com-
patibles con la citada ley y la naturaleza propia de estas entidades.

C) Mutuales
La Ley Orgánica de Mutualidades (1973) define a las mutuales como asocia-
ciones constituidas libremente sin fines de lucro por personas inspiradas en
la solidaridad, con el objeto de brindarse ayuda recíproca frente a riesgos
eventuales o de concurrir a su bienestar material y espiritual mediante una
contribución periódica.

D) Cooperativas
Según la Ley de Cooperativas 20.337 (1973), éstas son entidades fundadas en
el esfuerzo y la ayuda mutua para organizar y prestar servicios. En este sen-
tido, lo primero que se destaca es la función de servicio que cumplen estas en-
tidades. Así, en la exposición de motivos de la citada ley, se define el acto coo-
perativo estableciéndose claramente que no implica operación de mercado si-
no la realización de un servicio social, de conformidad a los principios tipifi-
cados por la ley. Asimismo, al definir la naturaleza del fin social de las coo-
perativas, la ley vuelve a insistir en que éste no consiste en otra cosa que la
organización de un servicio comunitario en beneficio común de los asociados
a ese exclusivo objeto.
Ahora bien, el tema más complejo en la definición de las cooperativas como
entidades sin fines de lucro es la efectiva posibilidad de distribución de bene-
ficios entre los asociados. Esto es así porque justamente es en el concepto de
excedentes repartibles y de su distribución donde radica uno de los aspectos
esenciales y particulares de la naturaleza cooperativa. Es decir que la perte-
nencia de las cooperativas al terreno de la “economía solidaria” o la “econo-
mía social” establece algunas peculiaridades en el tipo de beneficio a distri-
buir y en la modalidad de distribución que es necesario examinar en los pró-
ximos apartados.

E) Obras Sociales
El estatuto de las obras sociales es un arduo tema de discusión, no sólo por el
actual proceso de reforma, sino también por la gran heterogeneidad de insti-
tuciones que abarca. La Ley N° 23.660 distingue ocho clases de obras socia-
les: las sindicales, las creadas por leyes nacionales, las pertenecientes a la ad-
ministración central del Estado nacional, las de empresas y sociedades del Es-
tado, las de personal de dirección y asociaciones profesionales de empresa-
rios, las constituidas por convenio con empresas privadas o públicas, las del
personal civil y militar de las fuerzas de seguridad y todas aquellas entidades
no comprendidas en las categorías anteriores cuyos objetivos estén contem-
plados en lo establecido en la citada ley. Dentro de este complejo universo,
que incluye diferentes atribuciones, limitaciones, grados de autonomía y tipos
62
 de administración, las obras sociales sindicales, las del personal de dirección
y las constituidas por convenio con empresas privadas o públicas, son recono-
cidas por la Ley 23.660 como personas de carácter privado que funcionan con
individualidad administrativa, contable y financiera.
A lo largo del presente trabajo, nos referiremos exclusivamente a los tres ti-
pos anteriormente señalados, ya que el resto de las instituciones comprendi-
das por la Ley de Obras Sociales no constituyen personas de carácter privado,
sino personas de derecho público no estatal.
Ahora bien, aún la pertenencia de este grupo –las obras sociales sindicales, las
de personal de dirección y las constituidas por convenio con empresas priva-
das o públicas– al sector sin fines de lucro –tal cual es delimitado a partir de
la metodología adoptada para el proyecto comparativo– es un tema de difícil
solución, ya que puede establecerse la común existencia de dos rasgos que ha-
cen de estas entidades un complejo caso híbrido: a) el cumplimiento del cri-
terio de autogobierno14 –en el caso de las obras sociales sindicales, por ejem-
plo, la elección de las autoridades está a cargo del sindicato respectivo– y b)
el criterio de voluntarias. En este sentido, y aunque actualmente están lleván-
dose adelante procesos de desregulación, la afiliación a las obras sociales es
aún obligatoria para los trabajadores en relación de dependencia y consecuen-
temente es compulsivo el correspondiente aporte –descontado del salario- con
el cual el sistema se financia.
En la actualidad este sistema está siendo modificado, aunque de forma muy
paulatina, debido a la cantidad de intereses que se hallan implicados en él. La
modificación establecida más recientemente fue la de eliminar la afiliación
obligatoria a la obra social del sindicato respectivo, permitiendo a los trabaja-
dores la libertad de elección15 pero limitada al espectro de las obras sociales
sindicales y de personal de dirección existentes, esto es, sin incluir a las em-
presas de medicina privada y sin permitir la libre elección entre las dos cate-
gorías. Sobre este punto volveremos en la Sección 3 de este documento.

F) Sindicatos
Los sindicatos son asociaciones en sentido amplio que, a nivel específico, es-
tán regidos por la Ley de Asociaciones Sindicales de Trabajadores 23.551 y se
encuentran bajo la órbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la
Nación.
Esta ley garantiza la libertad sindical –tanto para constituir asociaciones co-
mo para afiliarse a ellas– y la constitución de sindicatos por rama de activi-
dad, oficio o empresa. Ahora bien, si bien se establece esta libertad sindical,
también está presente la figura de personería gremial, estatuto que sólo ad-
quiere el sindicato que sea más representativo en su ámbito, como lo expresa
el artículo 25:
“La asociación que en su ámbito territorial y personal de actuación sea la más
representativa, obtendrá personería gremial, siempre que cumpla los siguien-
tes requisitos: a) se encuentre inscripta de acuerdo lo prescrito en esta ley y
haya actuado durante un período no menor a los seis meses; b) afilie a más del
20% de los trabajadores que intente representar”.
“Al reconocerse la personería gremial, la autoridad administrativa del trabajo
o judicial, deberá precisar el ámbito de la representación personal y territorial
63
 (...) cuando los ámbitos pretendidos se superpongan con los de otra asociación
sindical con personería gremial, no podrá reconocerse a la peticionante la am-
plitud de representación, sin antes dar intervención a la asociación afectada y
proceder al cotejo necesario para determinar cuál es la más representativa”.
A su vez, el artículo 29 deja asentada la preeminencia de las uniones por so-
bre la figura de sindicatos por empresa:
“Sólo podrá otorgarse personería a un sindicato de empresa cuando no obrare
en la zona de actuación y en la actividad o en la categoría una asociación sin-
dical de primer grado o unión”.
Sólo los sindicatos a los que el Estado otorga esta personería gremial son los
legítimos representantes de los intereses individuales y colectivos de los tra-
bajadores ante el Estado y los empleadores. Por lo tanto, sólo éstos tienen los
derechos de participar en instituciones de planificación, intervenir en las ne-
gociaciones colectivas de trabajo, vigilar el cumplimiento de la normativa la-
boral y de seguridad social, colaborar con el Estado en el estudio y solución
de los problemas de los trabajadores, constituir patrimonios de afectación con
los mismos derechos que las cooperativas y mutualidades y administrar sus
propias obras sociales (artículo 31).
Estas atribuciones especiales otorgadas por la personería gremial, que ha re-
dundado históricamente en un movimiento sindical estructurado en torno a lí-
neas de corte corporativo y verticales –esto es, formación de grandes sindica-
tos por rama de actividad, en estrecha relación con el Estado–, hace de la per-
tenencia de los sindicatos al sector sin fines de lucro un tema de discusión. Por
un lado, si bien la profunda imbricación con el Estado no impide la aplicación
del criterio de independencia de los poderes públicos –en tanto legalmente los
sindicatos son entidades independientes–, establece matices necesarios de to-
mar en cuenta.
Por último, al igual que en el caso de las obras sociales, el caso de los sindi-
catos está en un complicado y muy paulatino proceso de reestructuración.

2.1.2. Procedimientos de Inscripción

Los procedimientos de inscripción para la obtención de personería jurídica varían
de acuerdo con el tipo de organización. La Inspección General de Justicia, en tan-
to autoridad de contralor, ha establecido a través de la Resolución General Nº 6/80
la normativa para la inscripción de asociaciones civiles y fundaciones. Por otra par-
te, las disposiciones específicas para la inscripción de asociaciones en sentido am-
plio se encuentran en las correspondientes leyes o normativas que las regulan o
emanan de sus propias autoridades de contralor.

A) Asociaciones Civiles
Los artículos de la Resolución General Nº 6/80 de la Inspección General de
Justicia que se reseñan en esta sección son válidos tanto para asociaciones ci-
viles como para fundaciones, con la salvedad que establece el artículo 135: las
disposiciones establecidas para las asociaciones civiles son aplicables a las
fundaciones, en cuanto sean compatibles con las normas de la Ley 19.836 y
con la naturaleza de estos entes.

64
• Obtención de Personería Jurídica
El artículo 98 exige, para las asociaciones civiles, adjuntar con la solicitud de
otorgamiento de la personería jurídica lo siguiente:
• Acta constitutiva, conteniendo: lugar y fecha de constitución; nombre
de los fundadores; aprobación de los estatutos; elección de autorida-
des; decisión de solicitar la personería, autorizando a una o más per-
sonas a tramitarla.
• Texto completo y ordenado de los estatutos.
• Demostración patrimonial mediante depósito especial en el Banco de
la Nación (es el medio usualmente empleado), inventario de bienes
firmado por contador o depósito en custodia de valores.
• Nómina de miembros de los órganos sociales con indicación de car-
go, término de mandato, estado civil, domicilio y número de docu-
mento de cada uno.
• Ficha individual de los miembros de los órganos sociales, destinadas
a solicitar informes sobre antecedentes que los inhabilitaran para el
ejercicio de los cargos para los que fueron designados. Este requisito
fue suprimido mediante Resolución 8/86.
• Nómina de miembros discriminados por categorías.
• Nota de solicitud de la personería.
• Abonar el arancel por trámite de personería que determina el Organo
de Contralor. 16

• Estatutos
El artículo 111 establece que los estatutos de las asociaciones civiles no po-
drán contener cláusulas que:
• Impongan a los asociados la renuncia a recurrir a la instancia adminis-
trativa o judicial, en caso de que los mismos consideren afectados sus
derechos por cualquier decisión de los órganos sociales.
• Impliquen una injerencia o menoscabo a la soberanía del país de ori-
gen, en el caso de las entidades constituidas por residentes extranje-
ros.
• Impongan restricciones al ingreso o derechos de asociados argentinos,
cualquiera fuere su ascendencia.
• Limiten los derechos de los asociados argentinos por no utilizar o no
expresarse en idioma extranjero en el seno de la entidad.

• Causas para Denegar la Personeria Juridica

El artículo 99 determina las siguientes causas:
• La existencia, en la vida interna de la entidad, de irreconciliables nú-
cleos antagónicos que comprometen la unidad de la agrupación.
• La existencia en los órganos de administración y fiscalización de
miembros que se encuentren sometidos a procesos judiciales o poli-
ciales, que por su índole no hicieren posible el desempeño o perma-
nencia de los mismos en sus funciones respectivas.
• Que el objeto social enunciado sea, directa o indirectamente, de carác-

65
 ter lucrativo o tienda a reportar ventajas económicas para los miembros de la
entidad.
• Que la entidad se proponga subsistir de recursos económicos exclusivamen-
te constituidos por aranceles abonados por prestaciones de servicios que
otorgue.

Procedimientos de Inscripción
Asociaciones Personería Jurídica
Civiles y • Acta constitutiva
Fundaciones • Estatutos
(Resolución 6/80 • Demostración patrimonial
I.G.J.) • Nómina y ficha individual de los miembros
• Nota de solicitud de personería
• Arancel

Estatutos
Sin cláusulas que:
• Obliguen a los asociados a renuniar a instancias judiciales
• Menoscaben la soberanía del país de origen de los residentes
extranjeros
• Restrinjan el ingreso o derechos de asociados argentinos

Causas para negar la Personería

• Motivos que comprometan la unidad de la agrupación
• Miembros de los órganos de administración o fiscalización con
procesos judiciales
• Objeto de carácter lucrativo

Cooperadoras
En el caso de las cooperadoras municipales, el artículo 1 de la Ordenanza Mu-
nicipal 41.074 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dispone el reconoci-
miento de una sola asociación cooperadora por cada establecimiento munici-
pal, la cual debe llevar en su nombre el del instituto para el cual se forme.17
En cuanto a su constitución, la Ordenanza 35.514/80 establece en su artículo
5 que las asociaciones cooperadoras deben conformarse bajo la forma de per-
sonas jurídicas o simples asociaciones civiles, debiendo acreditar su constitu-
ción por escritura pública o instrumento privado de autenticidad certificada
por escribano público.
Para obtener el reconocimiento municipal la asociación cooperadora debe so-
licitarlo al Director del Instituto Municipal respectivo, acompañando dos
ejemplares de los estatutos, acta de constitución y reglamento de la asociación
–si lo hubiere– y nómina de los miembros de la Comisión Directiva, indican-
do nombre, apellido y edad, estado civil, nacionalidad, profesión, domicilio y
número de documento de identidad.
Una vez reunidos los requisitos, el director del instituto correspondiente ele-
va la documentación a la Secretaría de la cual depende para obtener el reco-
nocimiento.
En el caso de tramitar la personería jurídica, ésta se obtiene en la Inspección
General de Justicia en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a

66
 nivel provincial en las correspondientes direcciones de personas jurídicas pro-
vinciales.

Sociedades de Fomento
Las sociedades de fomento, según lo establece la Ley Orgánica de las Muni-
cipalidades, están bajo la órbita y sujetas a las ordenanzas y reglamentaciones
establecidas por cada municipio. Sin embargo, los procedimientos de inscrip-
ción y reconocimiento público pueden realizarse en tres niveles diferentes: na-
cional, provincial y municipal, lo cual indica una falta de coordinación entre
estos tres niveles, que lleva a las instituciones de este tipo a cumplir con una
serie de obligaciones superpuestas que entorpecen la eficiencia de su gestión.
A nivel nacional, pueden inscribirse voluntariamente en el Registro de
Entidades de Bien Público. Son muy pocas las instituciones que se inscriben
en este nivel y en general lo hacen para obtener subsidios de organismos na-
cionales que no tienen representación municipal –por ejemplo, un Ministerio
Nacional–.
En tanto, a nivel provincial, pueden inscribirse en la Dirección Provincial de
Personas Jurídicas para la obtención de la personería jurídica.
La obtención de la personería jurídica es un aspecto fundamental, ya que las
capacita y las habilita para intervenir en el mundo jurídico con derechos y ga-
rantías para las actividades de negociar, contratar servicios, adquirir y transfe-
rir bienes (Silva, 1995).
Para el reconocimiento a nivel municipal no hay criterios unificados, puesto
que los requisitos y metodologías de inscripción dependen de cada municipio.
De las comparaciones efectuadas entre los municipios seleccionados por Sil-
va (Silva, 1995), pueden extraerse las siguientes equivalencias en cuanto a lo
exigido:
• Copia del acta constitutiva de la entidad.
• Copia de los estatutos sociales.
• Croquis o plano del radio de acción solicitado.
• Nómina de las autoridades miembros de la Comisión Directiva y nó-
mina de los socios mayores de 18 años con domicilio real en la zona
de influencia.
• Inventario de los bienes muebles de la institución.
• Ultimo balance general.
A esta lista básica de documentación cada municipalidad agrega requisitos y,
en algunos casos, complicaciones al trámite de inscripción. Los vecinos lo
cumplimentan como una medida de institucionalización que les permite, en-
tre otras cosas, tramitar la exención de tasas, la adjudicación de subsidios, la
prestación de personal y de otros recursos municipales y la eventual participa-
ción en políticas sociales (Silva, 1995).
En el caso que un grupo de vecinos tramite la personería jurídica pero no de-
see ser registrado en la municipalidad, la entidad será inscripta como asocia-
ción de fomento y no contará con un radio de acción acordado ni estará en los
registros de la Municipalidad.

67
 Entidades Religiosas No Católicas
Estas instituciones deben registrarse en la Inspección General de Justicia y en
el Registro Nacional de Cultos que funciona en el Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Dicho organismo tiene como fun-
ciones registrar no sólo a las entidades sino a sus autoridades y estudiantes,
confeccionar un fichero con las misiones establecidas en zona de frontera o de
seguridad nacional y fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones estable-
cidas en la Ley 21.745 y en el Decreto 2037/79.
Para obtener el reconocimiento del Registro Nacional de Cultos, el Decreto
2037/79 dispone que las instituciones deben presentar ante dicho organismo:
• Nombre y fecha de radicación o constitución en el país.
• Domicilio legal de la institución y de sus templos y locales filiales.
• Autoridades responsables.
• Relación de dependencia con otras instituciones religiosas dentro y
fuera del país, mediante el reconocimiento emanado de ellas.
• Número aproximado de adherentes o fieles.
• Ubicación de los seminarios, facultades o establecimientos de ense-
ñanza habilitados para la preparación del personal religioso y sus
programas de estudio.
• Principales fundamentos de su doctrina.
• Forma de nombramiento de autoridades y de gobierno.
• Actividades regulares y permanentes de su culto.

El artículo 4 del Decreto 2037/79 a su vez establece que:

“...comprobado el carácter específicamente religioso de la entidad, así como

su compatibilidad con el orden público, la seguridad nacional, la salud públi-
ca y la moral y las buenas costumbres, se dispondrá el reconocimiento de la
entidad”.

68
 Procedimientos de Inscripción
Cooperadoras • Solicitud de reconocimiento municipal ante el Director del
(Ordenanza 41.074 de la Instituto para el cual se forme con copia de estatutos y nómi-
Ciudad de Buenos Aires) na y ficha de los miembros

A Nivel Nacional
• Inscripción voluntaria en el Registro de Entidades de Bien
Público.
Sociedades de A Nivel Provincial
Fomento • Inscripción voluntaria en la Dirección Provincial de Personas
Jurídicas
A Nivel Municipal
• Depende de cada municipio

• Inscripción en el Registro Nacional de Cultos

Requisitos
• Nombre y fecha de redicación
Entidades Religiosas • Domicilio de la institución y de los templos
No Católicas • Autoridades
(Decreto 2037/79) • Número de fieles
• Ubicación de los establecimientos de enseñanza para el
personal religioso y planes de estudio
• Doctrina
• Actividades de su culto

B) Fundaciones
La Resolución General N° 1/93 de la Inspección General de Justicia estable-
ce como condición previa para el otorgamiento de personería jurídica a las
fundaciones, la presentación por parte de los fundadores y miembros del Con-
sejo de Administración de un “Certificado de Buena Conducta” expedido por
la Policía Federal y de “Antecedentes Judiciales”, que otorga el Registro Na-
cional de Reincidencia y Estadística Criminal.
Estas entidades pueden constituirse por instrumento público o privado, con las
firmas certificadas por escribano público y dicho instrumento –estatuto– debe
presentarse a la autoridad administrativa correspondiente (en este caso es la
Inspección General de Justicia u organismo similar provincial) a fin de obte-
ner la autorización para funcionar.
El estatuto debe contener los siguientes datos de los fundadores:
• Cuando se tratare de personas físicas, su nombre, su edad, estado ci-
vil, nacionalidad, profesión, domicilio y número de documento de
identidad y, en su caso, de los apoderados o autorizados.
• Cuando se tratare de personas jurídicas, la razón social o denomina-
ción y domicilio, acreditándose la existencia de la entidad, su inscrip-
ción en el Registro Público de Comercio cuando fuera exigible y la re-
presentación de quienes comparecieren por ella.
• Nombre y domicilio de la fundación.
• Designación del objeto, que debe ser preciso y determinado.
• Patrimonio inicial, integración y recursos futuros, lo cual deberá ser
expresado en moneda argentina.
69
 • Plazo de duración.
• Organización del consejo de administración, duración de los cargos,
régimen de reuniones y procedimiento para la designación de sus
miembros.
• Cláusulas atinentes al funcionamiento de la entidad.
• Procedimiento y régimen para la reforma del estatuto.
• Fecha de cierre del ejercicio anual.
• Cláusulas de disolución y procedimientos atinentes a la liquidación y
destino de los bienes.

El artículo 9 de la Ley de Fundaciones 19.836 especifica que junto a la soli-

citud de otorgamiento de personería jurídica deben adjuntarse los planes que
proyecte ejecutar la entidad en el primer trienio, con indicación precisa de la
naturaleza, características y desarrollo de las actividades necesarias para su
cumplimiento, como también las bases presupuestarias para su realización.

C) Mutuales
La Ley Orgánica de Mutualidades establece en el artículo 3 que las entidades
mutuales deben inscribirse en el Registro Nacional de Mutualidades previo
cumplimiento de los recaudos que establezca el Instituto Nacional de Acción
Mutual. 18 La inscripción en el registro acuerda a la institución el carácter de
Sujeto de Derecho, con el alcance que el Código Civil establece para las per-
sonas jurídicas.
Por otra parte, el artículo 6 expresa que estas entidades deben redactar un es-
tatuto que contenga:
• El nombre de la entidad, debiendo incorporarse en él alguno de los si-
guientes términos: mutual, socorros mutuos, mutualidad, protección
recíproca u otro similar.
• Domicilio, fines y objetivos sociales.
• Los recursos con los que contará para el desenvolvimiento de sus ac-
tividades.
• Las categorías de socios, sus derechos y obligaciones .
• La forma de establecer las cuotas y demás aportes sociales.
• La composición de los Organos Directivos y de Fiscalización, sus atri-
buciones, deberes, duración de sus mandatos y forma de elección.
• Las condiciones de convocatoria, funcionamiento y facultades de las
Asambleas Ordinarias y Extraordinarias.
• Fecha de clausura de los ejercicios sociales, los que no podrán exce-
der de un año.
El estatuto debe contener, además, las condiciones que deben reunir las per-
sonas para integrar la asociación, relacionadas con su profesión, oficio, em-
pleo, nacionalidad, edad, sexo u otras circunstancias que no afecten los prin-
cipios básicos del mutualismo, quedando prohibida la introducción de cláusu-
las que restrinjan la incorporación de argentinos como, asimismo, que colo-
que a éstos en condiciones de inferioridad en relación con los de otra nacio-
nalidad, ni pueden establecerse diferencias discriminatorias por credo, razas o
ideologías (artículo 7).
El artículo 2 de la Ley 19.331 de creación del Instituto Nacional de Acción
70
 Mutual establece que dicho organismo ...será la autoridad de aplicación del
régimen legal de las asociaciones mutuales y tendrá por fin principal concu-
rrir a la promoción y desarrollo de las mutualidades. Algunas de las funcio-
nes que competen a dicho organismo, actualmente a cargo del INACyM, son
las siguientes:
• Reconocer a las asociaciones mutuales y conceder, denegar o retirar a
dichas asociaciones la autorización para actuar como tales dentro del
territorio de la Nación.
• Llevar el Registro Nacional de Mutualidades y otorgar los respectivos
certificados.
• Ejercer el control público y la superintendencia de esas asociaciones.
• Asistir y asesorar técnicamente a las asociaciones mutuales y a las ins-
tituciones públicas y privadas en general en los aspectos vinculados al
desarrollo de dichas asociaciones.
• Apoyar económica o financieramente a dichas asociaciones por vía de
préstamos y de subsidios.
• Promover el perfeccionamiento de la legislación en materia de asocia-
ciones mutuales.
• Favorecer la realización de congresos y actividades de difusión del
mutualismo.

En caso de incumplimiento de las disposiciones de la Ley de Mutualidades o

de las normas y resoluciones complementarias, las asociaciones mutuales son
pasibles, en forma aislada o conjunta, de las siguientes sanciones:
• Multa.
• Inhabilitación temporal o permanente a las personas responsables de
las infracciones.
• Intervención de la entidad.
• Retiro de la autorización para funcionar como mutual y liquidación de
la asociación infractora.

La aplicación de estas sanciones está a cargo del Instituto Nacional de Acción

Cooperativa y Mutual, en todo el territorio de la República.

Procedimientos de Inscripción
Mutuales • Inscripción en el Registro nacional de Mutualidades
(Ley Orgánica de • Estatuto con
Mutualidades - 20321) • nombre de la entidad
• domicilio y fines
• recursos, cuotas y demás aportes sociales
• órganos directivos y de fiscalización
• convocatoria y facultades de las asambleas
• requisitos para ser miembro

D) Cooperativas
Las cooperativas se rigen por las disposiciones comprendidas en la Ley de
Cooperativas 20.337, que establece las normas de inscripción ante la autori-
71
 dad de contralor correspondiente, el INAC, 19 encargado de otorgar la perso-
nería jurídica.
En el artículo 106 la ley establece como atribución del INAC autorizar el fun-
cionamiento de cooperativas en todo el territorio nacional y llevar el registro
correspondiente de dichas entidades.
Las cooperativas se constituyen por acto único y por instrumento público o
privado, labrándose acta que debe ser suscrita por todos los fundadores.
La asamblea constitutiva debe pronunciarse en el momento de la constitución
sobre:
• Informe de los iniciadores.
• Proyecto de estatuto.
• Suscripción e integración de cuotas sociales.
• Designación de consejeros y síndico.

Todo esto debe constar, según establece la Ley 20.337, en un solo cuerpo de
acta, en el que se consigna el nombre, domicilio, estado civil y número de do-
cumento de identidad de los fundadores.
Por su parte, el artículo 9 establece que debe presentarse a la autoridad de apli-
cación o al órgano local competente, tres copias del acta de constitución fir-
madas por todos los consejeros y acompañadas de la constancia de un depó-
sito en un banco oficial o cooperativo de la vigésima parte del capital suscri-
to.
Dentro de los sesenta días de recibida la documentación, si no hubiera obser-
vaciones, o en igual plazo una vez satisfechas éstas, la autoridad de aplicación
autoriza a funcionar e inscribe a la cooperativa, remitiendo testimonios certi-
ficados al órgano local competente y otorgando igual constancia a aquélla.
Los fundadores y consejeros son ilimitada y solidariamente responsables por
los actos practicados y los bienes recibidos hasta que la cooperativa se halle
regularmente constituida.

Procedimientos de Inscripción
Cooperativas Acta de constitución con:
(Ley de • nómina y ficha de los fundadores
Cooperativas - • proyecto de estatuto (denominación y domicilio de la entidad,
20337) objeto social, organización de la administración y fiscalización,
reglas para distribuir exedentes, derechos y obligaciones de los
asociados)
• suscripción e integración de cuotas sociales
• designación de consejeros y síndico
• depósito en un banco de la vigésima parte del capital suscripto

Por otra parte, la ley establece que el estatuto debe contener, sin perjuicio de
otras disposiciones:
• La denominación y el domicilio de la entidad.
• La designación precisa del objeto social.
• El valor de las cuotas sociales y de derecho de ingreso, si lo hubiera,
expresado en moneda argentina.

72
 • La organización de la administración y la fiscalización y el régimen de
las asambleas.
• Las reglas para distribuir los excedentes y soportar las pérdidas.
• Las condiciones de ingreso, retiro y exclusión de los asociados.
• Las cláusulas necesarias para establecer los derechos y las obligacio-
nes de los asociados.
• Las cláusulas atinentes a la disolución y liquidación.

E) Obras Sociales
Las obras sociales, en tanto agentes del Sistema Nacional del Seguro de Sa-
lud, deben inscribirse en el registro que funciona en el ámbito del ANSSAL
(Administración Nacional del Seguro de Salud) en las condiciones que esta-
blece la Ley del Sistema Nacional del Seguro de Salud. Este requisito debe ser
cumplido para aplicar los fondos percibidos con destino a las prestaciones de
salud.
Por otra parte la Ley 23.660 establece en el artículo 25 la creación de la Di-
rección Nacional de Obras Sociales –DINOS– para actuar como autoridad de
aplicación de la ley y asumir las tareas de promover, coordinar e integrar las
actividades de las obras sociales en todo aquello que no se encuentren obliga-
das por el Sistema Nacional del Seguro de Salud y actuar como organismo de
control para los aspectos contables y administrativos de las obras sociales.
Para registrarse como tal cada obra social debe elaborar un estatuto conforme
con la ley y presentarlo ante la DINOS. Las obras sociales se registran, por lo
tanto, ante la DINOS en su calidad de obras sociales, y ante el ANSSAL, en
tanto agentes del Sistema Nacional del Seguro de Salud. Para cada inscripción
deben cumplir con los requisitos administrativos y las condiciones estipuladas
por cada entidad de contralor.
Además, en tanto asociaciones civiles en sentido amplio, deben inscribirse en
la Inspección General de Justicia bajo las normas estipuladas por dicha insti-
tución. 20

F) Sindicatos
La Ley 23.551 dispone que las asociaciones sindicales deben presentar ante la
autoridad administrativa de trabajo la solicitud de inscripción haciendo cons-
tar:
• Nombre, domicilio, patrimonio y antecedentes de su fundación.
• Lista de afiliados.
• Nómina y nacionalidad de los integrantes de su órgano directivo.
• Estatutos.

Los estatutos, según expresa el artículo 16, deben contener:

• Denominación, domicilio, objeto y zona de actuación.
• Actividad, oficio o categoría de los trabajadores a los que represente.
• Derechos y obligaciones de los afiliados, requisitos para su admisión
y procedimientos para su separación que garanticen el derecho a de-
fensa.
• Determinación de las autoridades y especificación de sus funciones
73
 con indicación de las que ejerzan su representación legal, duración de
los mandatos, recaudos para su revocación y procedimientos para la
designación y reemplazo de los directivos integrantes del congreso.
• Modo de constitución, administración y control del patrimonio social,
régimen de cotizaciones de sus afiliados y contribuciones.
• Epoca y forma de presentación, aprobación y publicación de memo-
rias y balances; órganos para su revisión y fiscalización.
• Régimen electoral que asegure la democracia interna con acuerdo a los
principios que establece la Ley 23.551, no pudiendo contener como
exigencia para presentar listas de candidatos a órganos asociacionales,
avales que superen el 3% de sus afiliados.
• Régimen de convocatoria y funcionamiento de asambleas y congresos.
• Procedimiento para disponer medidas legítimas de acción sindical.
• Procedimientos para la modificación de los estatutos y disolución de
la asociación.

El artículo 23 señala que a partir de su inscripción la asociación adquiere per-

sonería jurídica y goza de los derechos de peticionar y representar a solicitud
de parte los intereses individuales de sus afiliados y de representar los intere-
ses colectivos cuando no hubiere en la misma actividad o categoría una aso-
ciación con personería gremial.
Para que una asociación obtenga la personería gremial, otorgada por el Minis-
terio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), deberá ser la más representativa
en su ámbito, afiliando a más del 20% de los trabajadores que intente repre-
sentar, teniendo una actuación no menor a seis meses.
Constituyen derechos exclusivos de la asociación con personería gremial los
siguientes:
• Defender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses
individuales y colectivos de los trabajadores.
• Participar en instituciones de planificación.
• Intervenir en negociaciones colectivas y vigilar el cumplimiento de la
normativa laboral y de seguridad social.
• Administrar sus propias obras sociales.

Por otra parte, el artículo 29 establece que sólo podrá otorgarse personería a

Procedimientos de Inscripción
Obras Sociales • Inscripción en el ANSSAL (Administración Nacional del Seguro
(Ley del Sistema de Salud) y la DINOS (Dirección Nacional de Obras Sociales)
Nacional del Seguro • Presentación de estatuto
de Salud - 23660)

Sindicatos • Nombre, domicilio y patrimonio

(Ley 23551) • Lista de afiliados
• Integrantes del órgano directivo
• Estatutos (actividad, oficio o categoría de los trabajadores a los
que representa; derechos y obligaciones de los afiliados; patri-
monio social y contribuciones; régimen electoral; procedimientos
de acción sindical)

74
 un sindicato de empresa cuando no obrare en la zona de actuación y en la ac-
tividad o en la categoría una asociación sindical de primer grado o unión.

2.2. Gobierno Interno

Las normas de gobierno interno reconocidas para las entidades sin fines de lucro por las
leyes o regulaciones que las afectan son las siguientes:

A) Asociaciones Civiles
La asamblea de asociados, constituida por todos los socios con derecho a voto, es
el órgano institucional máximo de las asociaciones civiles. En ella los socios adop-
tan las decisiones de mayor importancia que se vinculan a la vida de la entidad.
Además del órgano de gobierno –la Asamblea–, las asociaciones civiles general-
mente cuentan con: un órgano de administración –la Comisión Directiva– y un ór-
gano de fiscalización –la Comisión Revisora de Cuentas–.
Es un hecho bastante común que se considere a la asamblea como la voluntad to-
tal de la entidad. Sin embargo, esta voluntad se ve limitada por el ordenamiento es-
tatutario aprobado por los socios –aunque la asamblea, con mayorías especiales
puede modificarlo–, por los reglamentos y la ley en general.
La elección de los integrantes de la Comisión Directiva y de la Comisión Revisora
de Cuentas, y los cargos que cada uno de ellos ocupe en dichos órganos es una atri-
bución de los asociados con derecho a voto. Por lo general, es la Comisión Direc-
tiva la que convoca a elecciones aunque algunos estatutos prevén una Junta Electo-
ral de carácter permanente que toma funciones a partir de cada período pre-electo-
ral e interviene en la convocatoria de los comicios, oficialización de listas, control
del acto comicial y escrutinio.

Cooperadoras
El artículo 14 de la Ordenanza Municipal 35.514/80 establece que las asocia-
ciones cooperadoras funcionan bajo la dirección de una Comisión Directiva
integrada por un mínimo de siete miembros que permanecen en sus cargos por
dos años, pudiendo ser reelegidos.
La Ordenanza citada, a su vez, dispone en el artículo 15,21 que las Asambleas
Ordinarias deben ser realizadas al menos una vez al año, dentro de los 90 días
de iniciado el ciclo lectivo, a los efectos de aprobar el Balance General, Cua-
dro de Resultados y Memoria Anual del ejercicio vencido el 31 de diciembre
del año anterior y considerar cualquier otro tema incluido en la convocatoria.
Las Asambleas Extraordinarias pueden ser realizadas cuando la naturaleza de
los asuntos a tratar así lo requiera.

Sociedades de Fomento
Todas las sociedades de fomento tienen como órgano de conducción la mis-
ma estructura de Comisión Directiva, conformada por un presidente, secreta-
rio, secretario de actas, tesorero, revisor de cuentas y vocales titulares y su-
plentes. Pueden tener, además, todas las sub-comisiones que quieran y el or-
den de interdependencia es establecido por acuerdo entre los integrantes. Es
decir, las subcomisiones que están vinculadas a los diferentes servicios que
75
 presta la entidad podrán ser más o menos autárquicas y autónomas y con o sin
derecho a voz y voto en las reuniones de Comisión Directiva de acuerdo con
lo que decidan los socios.
En cuanto a la elección o renovación de los integrantes de la Comisión Direc-
tiva, se debe dejar constancia de la realización de asambleas con una anticipa-
ción de 15 días y dar suficiente tiempo para el conocimiento y presentación
de otras alternativas de conducción.

B) Fundaciones
El artículo 10 de la Ley 19.836 establece que el gobierno y la administración de las
fundaciones “...estará a cargo de un Consejo de Administración, integrado por un
mínimo de tres personas. Tendrá todas las facultades necesarias para el cumpli-
miento del objeto de la fundación dentro de las condiciones que se establezcan en
el estatuto”.
Los fundadores podrán reservarse, según establece la ley y por disposición expre-
sa del estatuto, la facultad de ocupar cargos en el Consejo de Administración y de-
signar los consejeros cuando se produzca el vencimiento de los mandatos o la va-
cancia de los mismos. Por otra parte, la designación de los miembros del Consejo
de Administración puede ser conferida a instituciones públicas y a entidades sin fi-
nes de lucro.
Por su parte, el artículo 13 establece que los miembros del Consejo de Administra-
ción podrán tener carácter de permanentes o temporarios. Mientras que el estatuto
puede establecer que determinadas decisiones requieran siempre el voto favorable
de los miembros permanentes, así como también que se reserva a éstos la designa-
ción de los segundos.
El estatuto puede prever la delegación de facultades de administración y gobierno
en un Consejo Ejecutivo integrado por miembros del Consejo de Administración.
Dicho Consejo Ejecutivo, según lo establece el artículo 14, ejerce sus funciones en-
tre los períodos de reunión del Consejo de Administración. Por otra parte, este úl-
timo puede delegar funciones ejecutivas en una o más personas, sean éstas miem-
bros o no de él.
En cuanto a la celebración de las reuniones del Consejo de Administración, el artí-
culo 15 establece que “el estatuto debe prever el régimen de reuniones ordinarias
y extraordinarias del Consejo de Administración y en su caso del Comité Ejecuti-
vo y el procedimiento de convocatoria; el quórum será de la mitad más uno de sus
integrantes. Debe labrarse en libro especial acta de las deliberaciones de los ór-
ganos mencionados, en las que se resumirán las manifestaciones hechas en la de-
liberación, la forma de las votaciones y sus resultados con expresión completa de
las decisiones. Las decisiones se tomarán por mayoría absoluta de votos de los
presentes, salvo que la ley o el estatuto establezcan mayorías especiales. En caso
de empate, el presidente del Consejo de Administración o del Comité Ejecutivo ten-
drá doble voto”.

C) Mutuales
Las asociaciones mutualistas se administran, según lo establece la ley 20.321, por
un órgano directivo compuesto por cinco o más miembros y por un órgano de fis-
calización formado por tres o más miembros, sin perjuicio de otros órganos socia-
76
les que los estatutos establezcan determinando sus atribuciones, actuaciones, elec-
ción o designación.
En cuanto a los candidatos a los órganos directivos o de fiscalización, la ley esta-
blece en su artículo 13, que no puede exigírseles una antigüedad como socios ma-
yor a los dos años. Además, no pueden ser electos quienes se encuentren:
• Fallidos, concursados civilmente y no rehabilitados.
• Condenados por delitos dolosos.
• Inhabilitados por la autoridad de contralor o por el Banco Central de la Re-
pública Argentina mientras dure su inhabilitación.

En caso de producirse cualquiera de las situaciones previstas en los incisos anterio-

res, durante el transcurso del mandato, cualquiera de los miembros de los órganos
sociales es separado de inmediato de su cargo.
El artículo 14 señala que el término de cada mandato no puede exceder los cuatro
años. El asociado que se desempeña en un cargo electivo puede ser reelecto, por
simple mayoría de votos, cualquiera que sea el cargo que desempeñare. Su manda-
to podrá ser revocado en Asamblea Extraordinaria convocada al efecto y por deci-
sión de los dos tercios de los asociados asistentes.
En cuanto a los deberes y atribuciones del órgano directivo –sin perjuicio de otros
que les confieran los estatutos– la ley establece los siguientes:
• Ejecutar las resoluciones de las asambleas, cumplir y hacer cumplir los es-
tatutos y los reglamentos.
• Ejercer en general todas las funciones inherentes a la dirección, administra-
ción y representación de la sociedad, quedando facultado a este respecto pa-
ra resolver por sí los casos no previstos en el estatuto, interpretándolo si
fuera necesario, con cargo de dar cuenta a la asamblea más próxima que se
celebre.
• Convocar a asamblea.
• Resolver la admisión, exclusión o expulsión de socios.
• Crear o suprimir empleos, fijar su remuneración, adoptar las sanciones que
se correspondan a quienes los ocupen, contratar todos los servicios que sean
necesarios para el mejor logro de los fines sociales.
• Presentar a la Asamblea General Ordinaria: la Memoria, Balance General,
Inventario, Cuenta de Gastos y Recursos e Informe del Organo de Fiscali-
zación correspondiente al ejercicio fenecido.

El llamado a asamblea se efectúa mediante la publicación de la Convocatoria y Or-

den del Día en el Boletín Oficial o en alguno de los periódicos de mayor circula-
ción con treinta días de anticipación. Las asociaciones mutuales están obligadas a
presentar al INAM –actual INACyM– y poner a disposición de los socios, en la se-
cretaría de la entidad, con 10 días hábiles de anticipación a la fecha de la asamblea,
la Convocatoria, Orden del Día y detalle completo de cualquier asunto a ser consi-
derado en ella.
Los asociados, señala el artículo 21, participan de las asambleas en forma personal
y con un solo voto, no estando permitido el voto por poder. Los miembros del Ór-
gano Directivo y del Órgano de Fiscalización no tienen voto en los asuntos relacio-
nados con su gestión.
El quórum para cualquier tipo de asamblea es de la mitad más uno de los asocia-
77
 dos con derecho a participar, aunque 30 minutos pasada la hora fijada, la asamblea
puede sesionar válidamente con los socios presentes, cuyo número no podrá ser
menor del de los miembros de los órganos directivo y de fiscalización. Las decisio-
nes tomadas por las asambleas se adoptan por la mayoría de la mitad más uno de
los presentes.
El estatuto de las entidades mutuales debe contener la composición, atribuciones,
deberes de los órganos y la duración de los mandatos de sus miembros y formas de
elección. Además debe establecer las condiciones de convocatoria, funcionamien-
to y facultades de las Asambleas Ordinarias y Extraordinarias.

D) Cooperativas
Según lo establece la Ley 20.337, la asamblea es el órgano de gobierno de las coo-
perativas. La Asamblea Ordinaria, que debe celebrarse dentro de los cuatro meses
siguientes al cierre del ejercicio, tiene como competencia la consideración de los
estados contables de la entidad, de la memoria de los administradores y de los in-
formes del síndico y del auditor; la elección y remoción de los miembros del Con-
sejo de Dirección y del síndico, la distribución de los excedentes repartibles y los
restantes temas incluidos en el orden del día. Los demás asuntos, tales como la re-
forma del estatuto, fusión con otra entidad cooperativa, disolución anticipada, cam-
bio del objeto social, asociación con personas de otro carácter jurídico, etcétera se-
rán competencia de la Asamblea Extraordinaria, que se reunirá cuando la importan-
cia del tema a decidir así lo aconseje.
La ley establece los plazos dentro de los cuales deben convocarse y realizarse las
asambleas ordinarias y extraordinarias, así como la obligatoriedad de su comunica-
ción a la autoridad de aplicación. El quórum necesario establecido para la celebra-
ción de las asambleas es de la mitad más uno de los asociados, aunque una vez
transcurrida una hora de la fijada en la convocatoria, la asamblea se realiza igual-
mente cualquiera sea el número de los asociados presentes.
Las resoluciones se adoptan en las asambleas por simple mayoría de los presentes
en el momento de la votación. Sin embargo, en casos especiales como el cambio
del objeto social, la fusión o disolución de la cooperativa, es necesaria la mayoría
de los dos tercios de los asociados presentes en el momento de la votación.
La administración y representación de las cooperativas, corresponde al Consejo de
Administración. Los consejeros, que son elegidos por la Asamblea Ordinaria, de-
ben ser asociados y no menos de tres. La duración del cargo de consejero no pue-
de exceder los tres ejercicios.
El Consejo de Administración tiene a su cargo la dirección de las actividades so-
ciales. En tal sentido, son sus atribuciones aquellas explícitamente asignadas por el
estatuto y las indicadas para la realización del objeto social. A este efecto se con-
sideran facultades implícitas las que la ley o el estatuto no reservan expresamente
a la Asamblea.
Los consejeros, los síndicos, gerentes y auditores, tienen voz en las asambleas pe-
ro no pueden votar sobre la memoria, el balance y aquellos asuntos relacionados
con su gestión.

E) Obras Sociales
El artículo 12 de la Ley 23.660 establece distintas formas de administración y con-
78
 ducción para los diferentes tipos de obras sociales. Conforme lo señaláramos ante-
riormente, nos limitaremos aquí a tratar aquellas instituciones que tienen carácter
de personas jurídicas privadas, esto es, las obras sociales sindicales, las de perso-
nal de dirección y empresariales y las constituidas por convenio con empresas pri-
vadas o públicas.
Así, las formas de administración y conducción contempladas por la ley son las si-
guientes:
• Las obras sociales sindicales son patrimonio de los trabajadores que las
componen y son administradas y conducidas por autoridad colegiada que
no supere el número de cinco integrantes elegidos por la asociación sindi-
cal correspondiente con personería gremial, a través de su secretariado na-
cional, consejo directivo nacional o asamblea general de delegados congre-
sales, según lo establezca el estatuto de la obra social. Por otra parte, no se
considera incompatible el ejercicio de cargos electivos entre las obras so-
ciales y las correspondientes asociaciones gremiales.
• Las del personal de dirección y de las asociaciones profesionales de empre-
sarios son conducidas por una autoridad colegiada de hasta 5 miembros en
representación de los beneficiarios, elegidos conforme a los estatutos.
• Aquellas constituidas por convenio con empresas privadas o públicas son
administradas de acuerdo con lo estipulado en los convenios o acuerdos res-
pectivos.

Por otra parte, dos o más obras sociales, con el fin de optimizar el uso de sus recur-
sos, pueden constituir asociaciones, que son conducidas y administradas por cuer-
pos colegiados de hasta siete miembros elegidos por los entes de salud integrantes
de la asociación.
La Ley 23.660 no establece condiciones para la celebración de asambleas o elec-
ciones de representantes.

F) Sindicatos
La dirección y administración de cada sindicato deben ser ejercidas, según estable-
ce el artículo 17 de la Ley 23.551, por un órgano compuesto por un mínimo de cin-
co miembros, elegidos en forma que asegure la voluntad de la mayoría de los afi-
liados o delegados congresales mediante voto directo y secreto.
Los mandatos de los integrantes del órgano de dirección y de administración no
pueden exceder los cuatro años, pudiendo ser reelegidos.
El artículo 19 establece que las asambleas y congresos deben reunirse en sesión or-
dinaria, anualmente, y en sesión extraordinaria, cuando los convoque el órgano de
dirección de la asociación por propia decisión o a solicitud del número de afiliados
o delegados congresales que fije el estatuto, el que no podrá exceder el 15% en
asamblea de afiliados y el 33% en asamblea de delegados congresales.
Por otra parte, la ley dispone como privativo de las asambleas o congresos:
• Fijar criterios generales de actuación.
• Considerar los anteproyectos de convenciones colectivas de trabajo.
• Aprobar y modificar los estatutos, memorias y balances, la fusión con otras
asociaciones, afiliación o desafiliación a asociaciones, nacionales o interna-
cionales.

79
 • Dar mandato a los delegados a congresos de asociaciones de grado superior
y recibir el informe de su desempeño.
• Fijar monto de las cotizaciones ordinarias y extraordinarias de los afiliados.

La ley establece que las asociaciones deben garantizar una efectiva democracia in-
terna, asegurando, a través de una fluida comunicación entre los órganos internos
de asociación y sus afiliados, su efectiva participación en la vida de la asociación.
En este sentido, los estatutos deben ajustarse a lo establecido anteriormente y con-
tener entre otras cosas:
• Determinación de las autoridades y especificación de sus funciones con in-
dicación de las que ejerzan su representación legal, duración de los manda-
tos, recaudos para su revocación y procedimientos para la designación y
reemplazo de los directivos integrantes del congreso.
• Régimen electoral que asegure la democracia interna, no pudiendo contener
como exigencia para presentar listas de candidatos a órganos asociaciona-
les, avales que superen el 3% de sus afiliados.
• Régimen de convocatoria y funcionamiento de asambleas y congresos que
incluya la publicidad en la empresa de folletos y carteles que mencionen,
entre otros datos, los requisitos para participar de ellas.

80
 Gobierno Interno
Asociaciones • Asamblea • Organo de Gobierno
Civiles • Comisión Directiva • Organo de Administración
• Comisión Revisora de Cuentas • Organo de Fiscalización

Cooperadoras • Asamblea • Organo de Gobierno

• Comisión Directiva • 7 miembros por 2 años

Sociedades de • Comisión Directiva

Fomento • Subcomisiones
• Asambleas

Fundaciones • Consejo de Administración • Administración y Gobierno

• Mínimo 3 miembros
• Miembros permanentes y temporarios
• Consejo Ejecutivo • Ejerce sus funciones entre los períodos
de reunión del Consejo de Administra-
ción

Mutuales • Asamblea • Organo de Gobierno

• Organo Directivo • Mínimo 5 miembros
• Organo de Fiscalización • Mínimo 3 miembros

Cooperativas • Asamblea • Organo de Gobierno

• Consejo de Administración • Administración y Representación
• Mínimo 3 miembros
• Elegidos por la Asamblea

Obras • Sindicales • Autoridad colegiada de no menos de 5

Sociales miembros, elegidos por el Sindicato
• De Personal de Dirección y de • Autoridad colegiada de no menos de 5
Asociaciones Profesionales miembros
• Por Convenio con Empresas • Administración estipulada por convenio

Sindicatos • Organo de Dirección • Mínimo 5 miembros

• Mandato de 4 años
• Elegidos por voto directo y secreto
• Anualmente
• Asambleas o Congresos Ordinarios
• Asambleas Extraordinarias

Por otra parte, el Decreto 467/88 establece los recaudos que deben tenerse en cuen-
ta para la fijación de la fecha de los comicios de elección de miembros del órgano
de dirección y administración; los plazos para la convocatoria a elecciones y para
la elaboración y presentación de las listas y padrones y los procedimientos a que
deberán ajustarse los comicios incluyendo su duración, forma de realización del es-
crutinio, etcétera.

81
2.3. Tratamiento Impositivo
2.3.1. Tratamiento Impositivo para las Organizaciones
2.3.1.1. Impuesto a las Ganancias (De Caracter Nacional)
La Ley 20.628 de Impuesto a las Ganancias contempla alicientes impositivos
para las entidades no lucrativas que cumplan con las siguientes condiciones:
• que se trate de asociaciones civiles, fundaciones y entidades civiles
cuyo objeto sea la asistencia social, la salud pública, caridad, benefi-
cencia, educación e instrucción con objeto científico, literario, artísti-
co, gremial y de cultura física o intelectual;
• que las ganancias y el patrimonio social se destinen a los objetivos y
finalidades contemplados al momento de la creación;
• que en ningún caso se distribuyan directa o indirectamente entre los
miembros del Consejo de Administración o entre los socios, las ga-
nancias producidas o el patrimonio social;
• que no obtengan recursos en todo o en parte de la explotación de es-
pectáculos públicos, juegos de azar, carreras de caballos y actividades
similares.
Por otra parte, establece la exención de las ganancias de las instituciones reli-
giosas (artículo 20 inciso e).
Es importante destacar que la Dirección General Impositiva (DGI) no otorga
la exención, sino su reconocimiento. La liberación sólo puede ser otorgada por
la ley, en tanto las condiciones estatutarias y su funcionamiento se ajusten a
ella, circunstancia cuya comprobación queda a cargo de la DGI.
Por otro lado, la exención no se otorga por perpetuidad, ya que queda sin efec-
to en caso de verificarse que los elementos suministrados a las autoridades co-
rrespondientes no son reales o que no se cumplen las condiciones menciona-
das o si hay violación de las normas estatutarias y disposiciones legales.
En su artículo 20 la ley dispone que quedan gravadas de impuesto a las ganan-
cias: las asociaciones civiles, fundaciones, mutualidades y asociaciones de-
portivas sin fines de lucro que durante el período fiscal abonen a cualquiera
de las personas que formen parte de los elencos directivos, ejecutivos y de
contralor –directores, revisores de cuentas, consejeros, síndicos– cualquiera
fuera su denominación, un importe por todo concepto, superior en un 50% de
las tres mejores remuneraciones del personal administrativo; o cuando tuvie-
ren vedado estatutariamente el pago de dichas remuneraciones y a pesar de
ello las efectivizasen.
El concepto de “importe” aludido en el párrafo precedente, tiene sentido am-
plio y comprende toda suma devengado por gastos de representación, viáticos
o similares, todo lo cual tiene por objeto evitar que se desvirtúe el carácter no
lucrativo de la institución, que se refleja en el carácter honorario del ejercicio
de los cargos en los órganos sociales.

Cooperativas
La Ley de Impuesto a las Ganancias establece en el artículo 20 inciso d) la
exención de las utilidades de las sociedades cooperativas de cualquier natura-

82
 leza y que bajo cualquier denominación (retorno, interés accionario etcétera)
distribuyan las cooperativas de consumo entre sus socios.
El artículo 34 del Decreto Reglamentario 2353 establece que, a efectos de es-
tablecer la utilidad impositiva de los asociados, en caso de que los asociados
a cooperativas vendan sus productos a éstas, la DGI podrá ajustar el precio de
venta fijado en el caso que éste resultase inferior al valor de plaza vigente pa-
ra tales productos.

2.3.1.2. Impuesto al Valor Agregado (De Caracter Nacional)

La exención del pago de este impuesto no es genérica, sino de carácter obje-
tivo. Es decir, que se encuentran exentos los servicios prestados por las enti-
dades, en la medida en que se relacionen directamente con su objeto. Por
ejemplo, si una fundación universitaria realiza una operación de venta de bie-
nes donados para obtener fondos, esta actividad estaría gravada; en cambio, si
se trata del dictado de un curso, esta actividad estaría exenta.
En concordancia con la naturaleza desinteresada que deben tener los cargos
de los miembros de las comisiones directivas, las prestaciones inherentes a
ellos se encuentran exentas.
El beneficio de la exención se extiende a la importación de mercaderías resul-
tante de franquicias en materia de derechos de importación, cuando el fin te-
nido en miras persigue la realización de obras médicas o la investigación cien-
tífica y tecnológica.

Tratamiento Impositivo
De las Instituciones
Impuesto a las • Alicientes impositivos a • Asociaciones civiles, fundaciones, entidades civiles de
Ganancias Organizaciones Sin asistencia social, salud, caridad, educación, etc.
Ley 20628 (De Fines de Lucro • Que no distribuyan ganancias
Carácter • Que no obtengan recursos de la explotación de es-
Nacional) pectáculos públicos, juegos de azar o actividades si-
milares
• Instituciones religosas
• Utilidades de las cooperativas de consumo distribui-
das entre sus socios

Impuesto al • Exención impositiva • A servicios prestados por la entidad que se relacionen

Valor Agregado directamente con su objeto
(I.V.A.) • A prestaciones inherentes a los cargos de los miem-
(De Carácter bros de las comisiones directivas
Nacional) • A la importación de mercaderías por obras médicas o
de investigación

Ingresos • Exención impositiva en la • Bajo las mismas condiciones que establece la Ley de
Brutos Ciudad de Buenos Aires impuesto a las Ganancias
(De Carácter
Municipal)

83
 2.3.1.3. Impuesto a los Ingresos Brutos (De Caracter Municipal)
La Jefatura de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, bajo los
mismos recaudos establecidos por la Ley de Impuesto a las Ganancias, exime
a las entidades no lucrativas del pago de Ingresos Brutos (artículo 94 de la Or-
denanza Fiscal).

2.3.2. Tratamiento Legal de las Contribuciones

2.3.2.1. Organizaciones Locales
La Ley 20.628 estipula en su artículo 81 que pueden deducirse de la ganancia
del año fiscal, las donaciones efectuadas a los fiscos nacional, provincial y
municipales y a las instituciones sin fines de lucro o religiosas, hasta un lími-
te del 5% de la ganancia neta del ejercicio.
Para obtener esta desgravación, deben cumplirse los siguientes requisitos: las
donaciones en efectivo deberán efectuarse mediante depósito bancario, a
nombre de los donatarios. Junto con las declaraciones juradas del impuesto a
las ganancias deberán acompañarse las fotocopias de las boletas de depósito
de las donaciones, certificadas por los donatarios, quienes dejarán constancia
del apellido, nombre o denominación, domicilio y número de CUIT del do-
nante.
Por su parte, las instituciones sin fines de lucro receptoras deben ser recono-
cidas como exentas por la DGI tener como principal objetivo alguno de los si-
guientes:
• La realización de obra médico asistencial de beneficencia sin fines de
lucro, incluidas las actividades de cuidado y protección de la infan-
cia, vejez, minusvalía y discapacidad.
• La investigación científica y tecnológica, aún cuando la misma esté
destinada a la actividad académica o docente y cuenten con la certifi-
cación correspondiente extendida por la Secretaría de Ciencia y Tec-
nología.
• La investigación científica sobre cuestiones económicas, políticas y
sociales orientadas al desarrollo de los partidos políticos.
• La actividad educativa sistemática y de grado para el otorgamiento de
títulos reconocidos oficialmente por el Ministerio de Cultura y Edu-
cación como la promoción de valores culturales, mediante el auspi-
cio, el dictado o la subvención de cursos gratuitos prestados en esta-
blecimientos educacionales públicos o privados.

Por otra parte, en el artículo 87 se dispone que son deducibles de las ganan-
cias los gastos o contribuciones realizados en favor del personal por asisten-
cia sanitaria, ayuda escolar y cultural, subsidios a clubes deportivos, y en ge-
neral todo gasto de asistencia en favor de los empleados dependientes u obre-
ros. También son deducibles las gratificaciones y aguinaldos que se paguen al
personal dentro de los plazos en que, según la reglamentación, se debe presen-
tar la declaración jurada correspondiente al ejercicio.

84
 2.3.2.2. Organizaciones Extranjeras
Las ganancias de las organizaciones internacionales sin fines de lucro, con
personería jurídica y sede central en la Argentina, están exentas del pago del
impuesto a las ganancias. Asimismo, en el caso de no contar con personería
jurídica ni con sede central en el país, pero ser declaradas de interés general,
sus ganancias también son consideradas exentas por la Ley 20.628.

Tratamiento Impositivo
De las Contribuciones
Organizaciones • Impuesto a las Son deducibles
Locales Ganancias (Ley • Donaciones efectuadas a los fiscos nacional, provin-
20628) cial y municipal y a instituciones sin fines de lucro o
religiosas, hasta un 5% de la ganancia neta del
primer ejercicio
• Gastos o contribuciones de asistencia a favor del per-
sonal
• Gratificaciones y aguinaldos que se paguen al person-
al dentro de los plazos previstos

Organizaciones • Impuesto a las Exención de pago a:

Extranjeras Ganancias (Ley • Entidades extranjeras con personería jurídica o sede
20628) central en el país
• Entidades extranjeras que sin tener personería jurídi-
ca son declaradas de interés general

2.3.4. Excepciones a la Norma. Fundaciones que Realizan

Actividades Industriales y/o Comerciales
Recientemente se ha introducido una modificación sustancial en el tratamiento fis-
cal de las fundaciones que realizan actividades comerciales y/o industriales. De
acuerdo con la Reforma Impositiva introducida en diciembre de 1998, las funda-
ciones que cuenten con ingresos generados por actividades industriales y/o comer-
ciales serán gravadas con el impuesto a las ganancias.
Esta norma no ha sido reglamentada aún y las entidades afectadas esperan que se
aclaren, básicamente, los siguientes puntos: qué se entiende por actividades comer-
ciales; y si servicios públicos como salud y educación son considerados activida-
des de este tipo por la nueva normativa.
Si bien la cuestión no está definitivamente saldada, la modificación del status legal
de las fundaciones que obtienen ingresos a través de actividades comerciales o in-
dustriales comprendida en la reciente reforma impositiva, ha causado gran preocu-
pación y rechazo en el universo asociativo. Cabe destacar que originalmente, el An-
teproyecto de Reforma Impositiva establecía la aplicación del Impuesto a las Ga-
nancias a un espectro mayor de entidades sin fines de lucro –cooperativas, mutua-
les, asociaciones civiles– que realizaran actividades comerciales y/o industriales.
Sin embargo, la Reforma Impositiva finalmente estipuló el pago del impuesto sólo
a las fundaciones que presentan las características señaladas.22

85
2.4. Restricciones al Beneficio Personal
Una de las características principales –y a esta altura obvia– que diferencian a las orga-
nizaciones del sector sin fines de lucro de las instituciones comerciales, de mercado o
lucrativas, es que las primeras no contemplan la posibilidad de distribuir beneficios –en-
tendidos en términos de excedente económico– entre las personas que dirigen la organi-
zación. Esto se define como la restricción al beneficio personal que impide la canaliza-
ción de ingresos y de activos hacia fines privados.
En la mayor parte de las instituciones, dichas restricciones refieren a las remuneracio-
nes de los cargos directivos y a la relación que se establece entre el capital de la institu-
ción y sus miembros o fundadores.
Otras restricciones ligadas al manejo e inversión de los fondos, contratos con otras ins-
tituciones y/o individuos están regidos por las leyes comerciales y penales vigentes.
Sobre las particularidades de cada caso avanzaremos a continuación.

A) Asociaciones Civiles
Tanto en el caso de las asociaciones como de las fundaciones, los bienes patrimo-
niales que posean no pueden ser invertidos o destinados a finalidades ajenas al ob-
jeto por el que fuera reconocida la entidad.
Este principio guarda relación con el hecho de que la capacidad que tiene la enti-
dad se encuentra limitada a aquello que abarca su objeto asociacional (Cahián,
1994). Por otra parte, como establece el Código Civil en su artículo 39, las asocia-
ciones constituyen entidades enteramente distintas a sus miembros y, por lo tanto,
el patrimonio de la asociación es social, y en tanto tal, los socios no tienen dere-
chos de propiedad sobre él ni tienen la capacidad de canalizarlo y ponerlo a dispo-
sición de otros fines diferentes a los de la organización.
En cuanto a los cargos directivos, éstos son siempre honorarios, ya que, como se-
ñala Cahián, la dirección o administración social es una obligación moral asumi-
da con carácter moral, que los asociados aceptan por las finalidades de bien co-
mún perseguidas por la asociación (Cahián, 1994).
Por otra parte, constituye jurisprudencia administrativa firme que, en el caso que un
asociado preste servicios pagos para la institución, pierde sus derechos políticos
mientras dure la contratación.

B) Fundaciones
El artículo 20 de la Ley de Fundaciones establece que los miembros del Consejo
de Administración no pueden recibir retribuciones por el ejercicio de sus cargos.
Por otra parte, el artículo 21 dispone que todo contrato entre la fundación y sus fun-
dadores o sus herederos, con excepción de las donaciones que éstos hagan a aqué-
lla, como también toda resolución del Consejo de Administración que directa o in-
directamente origine en favor del fundador o de sus herederos un beneficio que no
esté previsto en el estatuto, debe ser sometido a la aprobación de la autoridad ad-
ministrativa de control.
En cuanto a su participación en entidades comerciales, las fundaciones no pueden
ser poseedoras mayoritarias de acciones ni tener posiciones de dirección en empre-
sas comerciales. Estas disposiciones emanan de criterios y jurisprudencia adminis-
trativa y no de normativas de derecho positivo. (Cahián, 1995)
86
C) Cooperativas
El tema más complejo en la definición de las cooperativas como entidades sin fi-
nes de lucro es la efectiva posibilidad de distribución de beneficios entre los aso-
ciados. Y esto es así porque es en el concepto de excedentes repartibles y de su dis-
tribución donde radica uno de los aspectos esenciales y particulares de la naturale-
za cooperativa.
Según especialistas en la materia, las cooperativas no pueden ser consideradas or-
ganizaciones con fines de lucro, así como tampoco puede considerarse que distri-
buyan beneficios en el sentido que dichas organizaciones lo hacen. Siendo el fin de
las cooperativas el de organizar y prestar servicios, la Ley 20.337 en su artículo 42
considera como excedentes repartibles sólo aquellos que provengan de la diferen-
cia entre el costo y el precio del servicio prestado, con lo cual el origen de estos
excedentes es atribuido a un exceso de previsión en el costo del servicio utilizado.
En caso de existencia de estos excedentes, la Ley dispone que deben destinarse un
5% a una cuenta de reserva, un 5% a un fondo de acción asistencial y laboral, un
5% a un fondo de educación y capacitación. Asimismo, y sólo en caso que el esta-
tuto lo autorizara, pueden pagarse intereses al capital. Una vez realizadas estas de-
ducciones, el artículo 42 de la Ley establece que el resto se distribuye entre los aso-
ciados en concepto de retorno, en proporción al uso de los servicios sociales.
Es decir que solamente pueden ser apropiables por los asociados los excedentes
provenientes de la gestión cooperativa una vez realizadas las deducciones descrip-
tas y preservando el principio de que los importes a retornar constituyen meros ex-
cesos de previsión en el precio del servicio utilizado. Correlativamente con este cri-
terio, los excedentes generados por la prestación de servicios a no asociados, los
originados en operaciones ajenas a la gestión ordinaria y el mencionado 5% de los
excedentes repartibles deben imputarse a una cuenta de reserva, de carácter abso-
lutamente irrepartible. La doctrina cooperativa ha denominado esta norma sobre
irrepartibilidad de las reservas como destino desinteresado del patrimonio neto. Tal
norma se funda en el riguroso principio de impedir que alguien lucre a expensas de
otro –sea asociado o no– dentro de la cooperativa.
En caso de disolución de la entidad, la Ley establece como el único heredero posi-
ble de esta cuenta de reserva al Estado.
Una diferencia esencial entonces entre las cooperativas y las organizaciones con fi-
nes de lucro, es que en las primeras la formación del capital está sujeta a grandes
limitaciones, debido a que no es un bien de renta susceptible de obtenerse con ma-
yor facilidad en tanto mayor fuere la rentabilidad de la empresa, sino que, por el
contrario, es un medio que los asociados deben facilitar para hacer posible a la coo-
perativa la prestación de un eficiente servicio para ellos mismos. Asimismo, a ca-
da asociado le corresponde un voto en la Asamblea, cualquiera que sea el número
de sus cuotas sociales.
Otra diferencia esencial estriba en el concepto de retorno y en su distribución de
acuerdo al uso de los servicios sociales de cada asociado y no en proporción al ca-
pital aportado. Y por último, el destino a la cuenta de reserva, de carácter irrepar-
tible, que se asigna a todos los excedentes generados por cualquier otra causa aje-
na a la prestación del servicio a los asociados.
Teniendo en cuenta las particularidades de la normativa cooperativa aquí expues-
tas, creemos que sería legítimo rotular a las cooperativas como organizaciones sin

87
 fines de lucro ya que presentan las siguientes características: ausencia de fin lucra-
tivo, gestión democrática e independencia respecto del Estado.
Tal conclusión, que es perfectamente válida respecto de las cooperativas de consu-
mo y de trabajo –especialmente los microemprendimientos organizados bajo esa fi-
gura legal– se debilita cuando se trata de cooperativas de crédito o de seguros. En
efecto, es en estas últimas donde se acentúan las características que las acercan a
las sociedades comerciales y que fundamentan que se las califique de caso híbrido.

D) Obras Sociales
Como en el caso de las asociaciones civiles, las actividades que realizan las obras
sociales están limitadas a aquello que abarca su objetivo asociacional.
Así, según establece el artículo 5 de la Ley 23.660, las obras sociales deben desti-
nar el 80% de sus recursos brutos –deducidos los aportes al Fondo Solidario de Re-
distribución que se encuentra bajo la jurisdicción del ANSSAL– a la prestación de
los servicios de atención de la salud establecidos por el seguro. Sólo el 8 % de los
recursos brutos, excluidos los aportes al Fondo Solidario, puede ser destinado para
gastos administrativos.
La Ley de Obras Sociales no hace mención a la remuneración de los cargos direc-
tivos; aunque por la naturaleza asociacional de dichas instituciones, el ejercicio de
los mismos debería ser honorario.

E) Sindicatos
Para estas entidades rige el mismo principio que señalamos con relación a las aso-
ciaciones civiles: las actividades que las instituciones realicen estarán limitadas por
su objeto asociacional, en este caso la defensa de los intereses de los trabajadores.
En consecuencia, toda práctica de desvío de fondos o de consecución de activida-
des ajenas al objeto institucional, constituye causal suficiente para el retiro de la
personería jurídica.
Los cargos ejecutivos de los sindicatos son remunerados. Quienes los desempeñan,
se hallan amparados por licencia gremial y normalmente perciben de la asociación
sindical la misma retribución que les correspondería al estar prestando tareas en sus
empleos de origen. La forma de retribución de los cargos ejecutivos de las asocia-
ciones gremiales se halla regulada en los estatutos de la institución.

88
 Restricciones al Beneficio Personal
Asociaciones • Patrimonio • Social
Civiles • No puede destinarse a fines ajenos al
objeto de la entidad
• Cargos directivos • Honorarios

Fundaciones • Patrimonio • No puede destinarse a fines ajenos al

objeto de la entidad
• Miembros del Consejo de • Honorarios
Administración
• Participación en entidades comer- • No pueden dirigirlas
ciales • No pueden ser poseedoras mayorita-
rias de acciones

Cooperativas • Patrimonio • Destino desinteresado

• 5% a una cuenta de reserva
• 5% a un fondo de acción asistencial
• Excedentes repartibles (sólo los • 5% a un fondo de educación y capaci-
provenientes de la diferencia entre el tación
costo y el precio del servicio prestado) • Resto: se distribuye en concepto de
retorno

Obras • Patrimonio • No puede destinarse a fines ajenos al

Sociales objeto de la entidad
• Recursos brutos • 80% a servicios de salud
• 12% al ANSSAL
• 8% a gastos de administración
• Cargos directivos • Honorarios

Sindicatos • Patrimonio • No puede destinarse a fines ajenos al

objeto de la entidad
• Cargos ejecutivos • Remunerados (por licencia gremial en
el empleo)

2.5. Responsabilidades Hacia el Publico

En términos generales podrían distinguirse dos tipos de responsabilidades: el primero
está referido a las pautas que rigen el manejo de las instituciones y de sus fondos, que
son de carácter social, y el segundo hace referencia a los mecanismos institucionales de
transparencia y de flujo de información organizacional hacia el público en general. Es-
tas disposiciones están destinadas a incrementar la confianza en las organizaciones y
asegurar la inversión de los fondos sin fines de lucro en actividades de beneficio públi-
co (Salamon - Flaherty, 1996).
Veamos cómo aparecen, si lo hacen, estos dos amplios tipos de obligaciones hacia el pú-
blico, en la legislación que afecta a las instituciones sin fines de lucro:

Actuación de los Administradores

En lo que hace a la conducta que deben seguir quienes administran entidades sin
fines de lucro, no existe una norma de carácter general y específica aplicable. En
89
 materia de sociedades comerciales el artículo 59 de la Ley 19.550 dispone que “Los
administradores y los representantes de la sociedad deben obrar con la lealtad y con
la diligencia de un buen hombre de negocios”, siendo “...responsables, ilimitada y
solidariamente por los daños y perjuicios que resultaren de su acción u omisión”.
Sería deseable la existencia, en materia de dirección de entidades de bien público,
de un patrón de conducta que exigiera a quienes administren bienes ajenos o desa-
rrollen actos de gestión por otros, la misma diligencia que pondrían en los actos
propios.
No obstante esta carencia, es de destacar que algunas de las legislaciones especia-
les que regulan a las entidades sin fines de lucro contienen disposiciones que afec-
tan la gestión de los administradores. Dichas pautas serán presentadas a continua-
ción:

A) Fundaciones
El artículo 19 de la Ley 19.836 establece que los derechos y obligaciones de
los miembros del Consejo de Administración están regidos por las reglas del
mandato en todo lo que no está previsto en la propia ley, en el estatuto y las
reglamentaciones, agregando que, en caso de violación de las normas legales
o estatutarias se harán pasibles de la acción de responsabilidad que podrá pro-
mover la fundación o la autoridad administrativa de control.
Si recurrimos a las reglas del mandato, podemos ver que los artículos 1904,
1905 y 1908 del Código Civil dan una orientación de conducta a cumplir por
todo mandatario:
• Debe circunscribirse a los límites del poder que se le ha conferido.
• Debe cumplir fielmente al mandato o dando preferencia a sus propios
intereses por sobre los del mandante.
• Debe responder por los daños y perjuicios que se ocasionaren al man-
dante por la no ejecución total o parcial del mandato.

B) Mutuales
La Ley 20.321 no contiene reglas a las cuales deban ajustar su accionar los
miembros del Organo Directivo. Se limita a señalar en el artículo 15 la res-
ponsabilidad solidaria que le cabe a aquéllos por el manejo e inversión de los
fondos sociales y gestión administrativa, durante el término de su mandato y
ejercicio de sus funciones.

C) Cooperativas
La Ley 20.337 establece en el artículo 75 que el miembro del Consejo de Ad-
ministración que en una operación tuviera un interés contrario al de la coope-
rativa, deberá hacerlo saber al órgano que integra y al síndico y abstenerse de
participar en la deliberación y votación del tema.

D) Obras Sociales
Para asegurar una mayor transparencia y control por parte de las autoridades
de contralor de los fondos que reciben las obras sociales, la Ley 23.660 dis-
pone que éstos deben depositarse en instituciones bancarias oficiales, nacio-
90
 nales, provinciales o municipales y deben ser destinados exclusivamente a la
atención de las prestaciones y demás obligaciones y de los gastos administra-
tivos que demande su funcionamiento.
En cuanto a las responsabilidades de los directivos, el artículo 41 de la Ley
23.661 del Sistema Nacional del Seguro de Salud establece sanciones de 1 año
a 6 meses de prisión a los directores o gerentes que no depositen los aportes
previstos para el Fondo Solidario de Redistribución dentro de los plazos co-
rrespondientes.

Presentación de la Información Hacia el Público en General

Además de la provisión obligatoria de información a la correspondiente autoridad
de contralor, no hay en la legislación argentina requisito alguno que obligue a las
organizaciones sin fines de lucro a suministrar al público datos acerca de su fun-
cionamiento. Quizás esto se deba, entre otros motivos, al insuficiente desarrollo de
la normativa atinente al sector; a la escasa conciencia sobre los derechos ciudada-
nos a la información y a la dificultad que exhiben algunas instituciones en funcio-
nar con una clara separación entre su aparato institucional y sus miembros.
Esta circunstancia promueve la adopción de una postura de ocultamiento que, guia-
da por una lógica preventiva, es evidente en algunas instituciones.
La difusión de información relativa a los servicios prestados en un determinado pe-
ríodo, al monto anual de donaciones o subsidios recibidos, la cantidad de benefi-
ciarios, el patrimonio operativo y otros datos que hacen a la transparencia de la ges-
tión, es, en algunos casos, de difícil acceso.
Los documentos presentados a la entidad de control pueden ser solicitados por el
público, pero el trámite es, en algunos casos, lento, entorpecido por trabas burocrá-
ticas e infructuoso –como en el caso de la información de sindicatos y obras socia-
les existente en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social– y en otros casos –co-
mo el de las asociaciones civiles y fundaciones registradas en la Inspección Gene-
ral de Justicia– es excesivamente oneroso.23
Así, la información sobre el sector es, en este momento, de escasa accesibilidad.
Ante este panorama, sería deseable que las propias instituciones desarrollaran es-
trategias de accountability (rendición de cuentas) o transparencia que fortalecieran
la circulación de información institucional hacia el público en general y hacia sus
propios miembros.
Es necesario destacar que, a diferencia de lo que ocurre en otros países, no existen
en la Argentina entidades independientes que se dediquen al control de las activi-
dades ni de la aplicación de fondos de las organizaciones sin fines de lucro. Así,
junto con la ausencia de control efectivo de las organizaciones por parte de sus res-
pectivas autoridades de contralor –que en la mayoría de los casos se encuentran so-
brecargadas de tareas y no cuentan con la infraestructura adecuada– el sector aún
no ha pensado una forma de diferenciar a las entidades que adoptan confusamente
la figura sin fines de lucro, de aquellas que trabajan desinteresadamente.

2.6. Actividades comerciales

Junto con las actividades sin fines de lucro que realizan, las organizaciones del sector
desarrollan también actividades comerciales orientadas a la recaudación de fondos. Di-
91
 chas actividades pueden estar relacionadas con las actividades que desarrolla la institu-
ción en pos del cumplimiento de su objeto organizacional como es el caso, por ejemplo,
de una universidad que opera una librería, o pueden no estar relacionadas.
Una actividad no relacionada es aquella que no está vinculada con el propósito de la or-
ganización. Así una guardería que gestiona, por ejemplo, una playa de estacionamiento
para recaudar fondos, desarrolla una actividad no relacionada. El tratamiento impositi-
vo de este tipo de actividades es el que presenta mayores dificultades a la hora de esta-
blecer las exenciones impositivas de las que gozará la institución. Esto se debe a que di-
cho beneficio impositivo puede ser interpretado por parte de las empresas lucrativas que
compitan en la misma área de actividad como un caso de discriminación o competencia
desleal.
Ya hemos visto que la Ley de Impuesto a las Ganancias declara exentas del tributo a las
ganancias que obtengan las entidades sin fines de lucro, tomando en cuenta a ese fin,
tanto el carácter jurídico de la institución como la actividad de bien público que la mis-
ma desarrolla.
A este respecto, la Resolución General DGI 1432, de fecha 12/11/71, estipula las pau-
tas de interpretación a las que debe ajustarse la Dirección General Impositiva al momen-
to de evaluar la procedencia de una solicitud de exención. La norma establece que se en-
cuentran comprendidas aquellas entidades civiles que tengan la calidad de personas ju-
rídicas, aún cuando su reconocimiento como tales no haya sido en virtud de objetivos
sociales expresamente mencionados (en este caso en el inciso F del artículo 20 de la Ley
20.628), siempre que cumplan una finalidad de bien público.
La exención impositiva que se les otorga a las entidades sin fines de lucro es de carác-
ter subjetivo y comprende a todas las actividades que la entidad efectúa. Así, si las ac-
tividades son comerciales, la institución estará amparada en la medida en que dichas ac-
tividades no reemplacen al objeto social de la misma y los fondos obtenidos se utilicen
para acrecentar el patrimonio social y sostener la obra de bien público que la entidad per-
sigue.

2.7. Actividad Política

Entre las diferentes leyes que regulan el accionar de las organizaciones que forman par-
te del sector sin fines de lucro en Argentina, no hay especificación alguna que prohíba
la actividad política ni el lobby legislativo ni está prohibida la candidatura política de
funcionarios de dichas instituciones.
Como excepción a lo dicho, la Ley 20.337, en su artículo 2, establece que las coopera-
tivas no tienen como fin principal ni accesorio la propaganda de ideas políticas, religio-
sas, de nacionalidad, religión o raza, ni imponen condiciones de admisión vinculadas a
ellas. Otra excepción se da respecto de las sociedades de fomento donde el desarrollo de
actividades políticas o religiosas está prohibido por las ordenanzas municipales corres-
pondientes y por la Ley Orgánica de las Municipalidades.
Sin embargo, las restricciones a las actividades de las organizaciones sin fines de lucro
están dadas por su objeto social. Su patrimonio, sus recursos, sus bienes no pueden ser
destinados sino para la consecución de los fines por los cuales existe la entidad. Por lo
tanto, las actividades políticas mencionadas pueden ser desarrolladas siempre y cuando
esto no desnaturalice su objeto social.

92
3. Principales Tendencias y Temas Destacados
Como vimos a lo largo del trabajo, en la legislación argentina se encuentran configurados dos
tipos generales de organizaciones sin fines de lucro: las asociaciones y las fundaciones. Con
respecto a las asociaciones en sentido estricto las únicas disposiciones que las afectan, y que
siendo de carácter muy general no contemplan la riqueza y complejidad del campo, se en-
cuentran en el Código Civil, no existiendo ninguna otra legislación de derecho positivo que
las regule.
En la actualidad, las reglas que se aplican al funcionamiento de estas instituciones provienen
de la jurisprudencia emanada de sede judicial o administrativa, así como de toda una sistemá-
tica integrada por resoluciones, criterios y antecedentes de organismos judiciales y de contra-
lor.
Por lo tanto, ante la superposición y dispersión normativa producida por este vacío legal, la
elaboración de una ley que regule al conjunto de estas entidades se perfila como una necesi-
dad con miras al desarrollo de reglas de juego claras que permitan un funcionamiento cohe-
rente, al tiempo que faciliten el control público de estas organizaciones.
Además, junto con planteos recientes acerca de la necesidad de una ley de asociaciones, exis-
te una amplia gama de cuestiones legales que están siendo discutidas o que fueron debatidas
en los años recientes y que señalan problemáticas con las cuales se enfrenta el sector. Sobre
algunos de estos puntos nos centraremos a continuación.

3.1. El Tratamiento de las Donaciones en la Ley Impositiva

3.1.1. Proyecto de Ley de Mecenazgo
Basado en antecedentes internacionales y en el impulso que los beneficios imposi-
tivos darían a las donaciones dirigidas a actividades de interés cultural, la Secreta-
ría de Cultura de la Ciudad de Buenos Aires elaboró un proyecto de Ley de Mece-
nazgo que, a pesar de las fuertes resistencias que sufrió, constituye la primera ini-
ciativa en materia de políticas de promoción de la filantropía en el área de la cultu-
ra, en ser discutida públicamente.
El proyecto de Ley de Mecenazgo, elaborado hacia fines de 1996 y aprobado en
1997 por la Cámara de Diputados, incluye los siguientes puntos:
• Aquellos que donen a fundaciones y otras instituciones encargadas de la
promoción de actividades culturales serán beneficiados con una reducción
del Impuesto a las Ganancias igual al monto de la donación hasta llegar a
un tope del 20% de la base imponible. Si el aporte donado excediera el 20%
de lo que se paga de impuesto a las ganancias, podrá descontarse el exce-
dente del tributo pagado en los ejercicios posteriores. Si el bien donado for-
ma parte del patrimonio artístico o histórico de la Nación podrá descontar-
se el importe total en un sólo ejercicio.
• Creación de un Consejo del Mecenazgo encargado de evaluar las donacio-
nes y los posibles beneficiarios del descuento impositivo, integrado por
miembros de la Secretaría de Cultura, el Fondo Nacional de las Artes, la
Comisión Nacional de Museos y Lugares Históricos y la Secretaría de In-
gresos Públicos.

93
 • Creación de un premio honorífico: Premio Nacional al Mecenas como re-
conocimiento a las personas o entidades que desempeñen actividades rele-
vantes en el ámbito de la cultura.
Entre las críticas esgrimidas en su contra, se destaca, en primer lugar, el hecho de
que la estructura impositiva argentina es marcadamente regresiva y la evasión fis-
cal, estimulada por la ausencia o la ineficiencia de los mecanismos de control, ha
constituido uno de los principales problemas que han enfrentado los sucesivos go-
biernos. En este contexto, el Impuesto a las Ganancias constituye un avance en la
recaudación y estructura fiscal, ya que se aplica sobre las ganancias de los indivi-
duos de más altos ingresos y de las empresas. Así, cualquier modificación en los
ingresos que surgen de esta fuente genera fuertes recelos. En segundo lugar, la
mencionada ausencia o ineficencia de los mecanismos de control pone en duda la
posibilidad de controlar la exención y la efectividad de las donaciones.
Podríamos sostener que la reestructuración del modelo fiscal hacia formas más pro-
gresivas y redistributivas, acompañada por mecanismos de control eficientes cons-
tituye un paso necesario para la posible implementación –en un marco de transpa-
rencia pública– de un conjunto más amplio y variado de exenciones.

3.2. Competencia Entre Organizaciones con y sin Fines de Lucro

3.2.1. Proyecto de Ley de Regulación de la Medicina Pre-Paga
Actualmente encontramos un variado conjunto de organizaciones que financian y,
en algunos casos, también prestan servicios de salud en la Argentina: obras socia-
les, cooperativas medicas, mutuales, asociaciones civiles (círculos médicos, hospi-
tales de colectividades) y pre-pagas con fines de lucro. Si bien todas estas organi-
zaciones son pre-pagas, ya que el término alude a una modalidad de pago que es
equiparable a un seguro, es de uso común que se denomine de esta forma a aque-
llas organizaciones de seguro privadas con fines de lucro. Para evitar confusiones,
de ahora en más al referirnos a pre-pagas, estaremos haciendo mención a todo el
conjunto de estas organizaciones.
En la actualidad, cada uno de estos tipos de organizaciones –excepto las pre-pagas
con fines de lucro que no tienen ninguna regulación ni autoridad de fiscalización
específica– está encuadrado en su respectiva ley o normativas y no son interpela-
dos por el Estado como un conjunto de instituciones con una modalidad de funcio-
namiento que las haga equiparables. En este contexto, el Proyecto de Ley de Regu-
lación de los Pre-pagos Médicos24 se propone regir al conjunto de estas organiza-
ciones.
Sumariamente, los puntos principales del Proyecto son:
• Incluye bajo la categoría de pre-pagos médicos a las obras sociales y a to-
das aquellas entidades que:
• venden y ofrecen coberturas de salud de inscripción voluntaria;
• asumen el riesgo prestacional como contrapartida de un pago periódico
acordado contractualmente;
• establecen entre el cliente y la entidad un contrato de prestaciones medi-
cas (artículos 1 y 2).

• Crea en el ámbito del Ministerio de Salud y Acción Social la Superinten-

94
 dencia de Pre-pagos Médicos que asumirá las funciones de autoridad de
aplicación de la presente ley, con el objeto de propender a una adecuada
transparencia del mercado, estimular la competencia entre los pre-pagos y
defender los intereses de los consumidores (artículo 3).
• Atribuye a la Superintendencia de Pre-pagos las siguientes funciones:
• aplicar en el ámbito de su competencia las normas de calidad en la aten-
ción médica o de regulación de salud vigentes o que interponga la Auto-
ridad Sanitaria Nacional a los Prestadores de Salud;
• llevar registro de las pre-pagas y de las Calificadoras de Salud;

• Crea el Registro de Calificadoras de Pre-pagos Médicos entendiéndose por

tales a las entidades que:
• evalúan y dictaminan acerca del tipo, calidad y categorización de la co-
bertura de salud ofrecida por los pre-pagos médicos;
• evaluar y dictaminar acerca de la responsabilidad patrimonial y otros
atributos económicos de los pre-pagos médicos (artículo 10);

• Establece que en caso que las prestaciones médicas se realicen en el hospi-

tal público, los pre-pagos deben hacerse cargo de pagar los servicios libran-
do al consumidor de esa carga.

Este proyecto se enmarca en la actual matriz de reforma que incluye la flexibiliza-

ción laboral y la paulatina disolución del poder de los sindicatos estructurados por
rama de actividad. Dentro de este último punto se inserta la desregulación de las
obras sociales, que en el caso de las sindicales han funcionado en estrecha vincu-
lación con las respectivas asociaciones de trabajadores con personería gremial.
Si bien existe un consenso generalizado acerca de la necesidad de regular el fun-
cionamiento de los pre-pagos con fines de lucro, el proyecto es fuertemente resis-
tido. Esto se debe a que en el actual contexto de reforma del Estado en el campo
laboral y de salud, la regulación de la medicina pre-paga busca crear un mercado
de aseguradores de salud en el que compitan aquellas entidades con fines de lucro
y las obras sociales, una vez desestructurada su relación con los sindicatos.
Actualmente el avance del proyecto es paulatino, aunque se ha establecido recien-
temente la eliminación de la afiliación obligatoria a la obra social del sindicato res-
pectivo, permitiendo a los trabajadores la libertad de elección pero limitada al es-
pectro de las obras sociales existentes, es decir, sin incluir a las empresas de medi-
cina privada.
Es preciso aclarar que el último decreto de libre elección establece que sólo aque-
llos trabajadores que ganan más de 280 pesos25 pueden elegir su obra social. El res-
to deben permanecer en las obras sociales correspondientes por rama de actividad.
Esta medida tiende a crear una marcada estratificación en el universo de obras so-
ciales y entre los afiliados, ya que es previsible que las obras sociales que agluti-
nen trabajadores con los niveles de ingreso más bajo serán incapaces de solventar
los gastos de las prestaciones establecidas por el PMO (Programa de Prestaciones
Mínimo Obligatorio). No se prevé hasta el momento ninguna medida especial ten-
diente a apoyar económicamente a las instituciones que queden en una situación
desfavorable luego de los traspasos.

95
 3.2.2. Anteproyecto de Reforma Impositiva
A comienzos de 1998, el Ministerio de Economía elaboró un anteproyecto de re-
forma impositiva que fue enviado al Congreso para su tratamiento. Este antepro-
yecto incluye la aplicación del IVA a la medicina pre-paga y la extensión del Im-
puesto a las Ganancias a las asociaciones, fundaciones, cooperativas y mutuales
que desarrollen actividades comerciales y de producción.
En diciembre del mismo año el Congreso mediante la Ley 25.603 introdujo una se-
rie de reformas al texto original y a través de la modificación del sistema tributario
vigente gravó con el IVA del 10,5% a las pre-pagas médicas. Esta y otra serie de
medidas fueron a su vez modificadas por los Decretos 1517/98 y 223/99 del PEN.
Como resultado, el IVA a ser aplicado a las pre-pagas trepó al 21% y se estableció
el cobro del Impuesto a las Ganancias a las fundaciones –exceptuando a las coope-
rativas, mutuales y asociaciones que estaban comprendidas en el texto del antepro-
yecto– que realizan actividades industriales y comerciales. En medio de la maraña
de decisiones en torno a los alcances de la reforma impositiva algunas mutuales de
salud y entidades de defensa de consumidores se movilizaron y lograron, a través
de presentaciones judiciales, la suspensión de la aplicación del IVA.
En referencia al primer punto, la aplicación del IVA a la medicina pre-paga en su
conjunto, pone en un pie de igualdad frente a dicho impuesto a las entidades con
fines de lucro y a aquéllas sin fines de lucro. Esta homogeneización impositiva des-
conoce las características legales específicas de los distintos tipos de entidades y el
aporte que realizan las organizaciones sin fines de lucro al financiamiento y a la
prestación de servicios de salud. Por otra parte, debido a que la aplicación del IVA
–mientras estuvo en vigencia– se trasladó rápidamente a los precios de los servi-
cios, esta medida coloca en una situación aún más precaria a quienes, en el actual
contexto de desinversión pública, apenas tienen acceso a los servicios prestados por
estas instituciones.
En cuanto a la extensión del Impuesto a las Ganancias a las fundaciones que reali-
zan actividades comerciales y/o industriales, el anteproyecto expresa:
“(se reconocerá la exención a)... las ganancias que obtengan las asociaciones,
fundaciones y entidades civiles de asistencia social, salud pública, caridad, bene-
ficencia, educación e instrucción científicas, literarias, artísticas y gremiales y las
de cultura física o intelectual, siempre que tales ganancias en ningún caso se dis-
tribuyan directa o indirectamente entre los socios. La exención a que se refiere el
párrafo anterior no será de aplicación en aquellos casos en que se desarrollen ac-
tividades industriales y/o comerciales‘‘. 26
Si bien esta medida no ha entrado aún en vigencia, ha generado malestar entre las
instituciones.
En términos generales podemos señalar que a pesar de la ambigüedad conceptual
que encierra la propuesta de aplicación del Impuesto a las Ganancias –ya que no
aclara a qué se refiere con entidades comerciales y de producción– sumado a la ex-
tensión del IVA observamos el desarrollo de una nueva matriz de relaciones entre
Estado, mercado y sociedad civil en materia impositiva. En este ámbito específico,
el Estado comienza a perfilarse en una faz puramente recaudadora, ignorando la in-
cidencia que este accionar pueda tener sobre la asignación de recursos y el funcio-
namiento de la economía, particularmente en lo referente a la producción y el con-
sumo de bienes y servicios por parte de segmentos de la población de ingresos me-
dios y bajos y de medianas y pequeñas empresas. Así, la tendencia a igualar los ro-
96
 les y la naturaleza de las empresas con fines de lucro y las entidades que no estan-
do guiadas por el afán de lucro, prestan un variado número de servicios sociales,
aparece como un rasgo central de esta nueva configuración de relaciones.

3.3. Redacción de Nuevas Leyes

3.3.1. Proyecto de Ley de Cooperativas y Mutuales
La actual autoridad de aplicación de cooperativas y mutuales, el INACyM, asumió
como una de sus principales tareas la redacción de una nueva ley para cooperativas
y mutuales. La Ley ha sido recientemente terminada y elevada a la Presidencia de
la Nación para luego ser remitida al Congreso. Si bien varias organizaciones de se-
gundo y tercer grado representantes del mutualismo y el cooperativismo participa-
ron y consensuaron el proyecto elaborado; hubo sectores que redactaron proyectos
alternativos, marcando diferencias doctrinarias. Los puntos más debatidos están re-
feridos a la propuesta de incorporación de asociados inversores en las empresas
cooperativas.
El proyecto de mutualidades fue ampliamente consensuado por las federaciones y
confederaciones mutuales que participaron en su elaboración. Es una noción bas-
tante difundida dentro del universo de la economía solidaria que la Ley de Mutua-
lidades 20.321, actualmente vigente, no fue redactada con el cuidado y la precisión
con la cual sí lo fue la Ley 20.337 de Cooperativas, cuyo encuadramiento básico es
aceptado y respetado por gran parte de las organizaciones.
Una de las innovaciones más importantes que introduce el proyecto, es la posibili-
dad de fusión de las organizaciones bajo nuevas condiciones y la incorporación que
no está contemplada en el texto actualmente vigente. De acuerdo al nuevo proyec-
to, la fusión podrá llevarse a cabo sin previa autorización del INACyM y sin impli-
car la liquidación de las organizaciones intervinientes, las cuales deben simplemen-
te cancelar sus respectivas inscripciones y crear una nueva entidad preservando el
capital de las instituciones fusionadas. La incorporación, por su parte, supone la
transferencia del capital de la incorporada a la incorporante, sin mediar la liquida-
ción de la entidad incorporada. Además, el proyecto prevé que tanto la incorpora-
ción como la fusión pueden ser llevadas a cabo con asociaciones civiles y con coo-
perativas.27 Este último punto es una medida novedosa que tiende a la comunión de
fuerzas entre diferentes tipos de organizaciones sin fines de lucro en momentos en
que la aplicación de políticas de libre mercado, marcadas por la lógica de la com-
petencia y acompañadas por la retirada del Estado, comprometen la subsistencia de
pequeñas y medianas organizaciones proveedoras de servicios.

3.3.2. Discusión en el Marco de la Cámara de Diputados de la

Necesidad de Legislación Actualizada Para el Tercer Sector
En el marco de la Comisión de Asuntos Cooperativos Mutuales y de ONG’s –an-
teriormente denominada Comisión de Asuntos Cooperativos y Mutuales–, se cele-
bró un seminario denominado “Hacia una propuesta legislativa para las ONG’s” en
el que participaron representantes del mundo asociativo, académicos, autoridades
públicas y de las agencias multilaterales de crédito. En dicho encuentro se mani-
festó la necesidad de modificar las leyes y regulaciones existentes en materia de
97
 asociaciones y fundaciones a fin de hacerlas más adecuadas a la complejidad y a
los desafíos que el sector enfrenta actualmente.
En este sentido la Comisión de Asuntos Cooperativos, Mutuales y ONG’s elaboró,
a partir de las opiniones vertidas durante el seminario, una serie de recomendacio-
nes a ser tenidas en cuenta a la hora de elaborar una propuesta legislativa para el
sector. A continuación detallaremos algunas de las propuestas que serán considera-
das por la Comisión:
• La no conveniencia de crear una ley-marco para todo el sector sin fines de
lucro.
• Establecer procedimientos sencillos, rápidos y de bajo costo para la inscrip-
ción de ONG’s.
• Permitir que las ONG’s participen en distintos concursos públicos para la
provisión de bienes y servicios, previa acreditación de la capacidad técnica
adecuada y de la solvencia de la institución.
• Contemplar un apartado especial para el trabajo voluntario, asegurando que
todos los trabajadores cuenten con la cobertura de una aseguradora de ries-
gos de trabajo (ART).

En este momento se está elaborando en dicha Comisión un proyecto de ley que

contemplará las cuestiones mencionadas.

3.3.3. Proyecto de Ley de Cooperativas de Trabajo

La organización de cooperativas de trabajo se ha convertido en los últimos años en
una estrategia común entre los sectores que se han visto desplazados del mercado
de trabajo, en gran parte como consecuencia de los procesos de privatización y
reestructuración económica desarrollados a partir de los años 90. En esta coyuntu-
ra suele presentárselas como la figura legal más adecuada para la organización de
diferentes tipos de “microemprendimientos”, y en muchos casos, se encuentran ori-
ginadas o apoyadas técnicamente por organizaciones no gubernamentales.
Estas entidades han sido definidas como fuentes de producción o de prestación de
servicios, gobernada, administrada y desarrollada únicamente por sus asociados
trabajadores, obreros, técnicos, administrativos o profesionales, todos con los mis-
mos derechos y obligaciones (...) integrando así el grupo humano que formará el
marco asociativo fundamental para toda acción que se realice, practicando la ver-
dadera autogestión (Semisa, 1988).
Actualmente las cooperativas de trabajo son el sector más importante del movi-
miento cooperativo: según datos para 1997 del INACyM, de las 12375 cooperati-
vas registradas, el 34% corresponden a cooperativas de trabajo.
Ahora bien, a pesar de que las cooperativas de trabajo son un caso especial dentro
del mundo cooperativo, ya que en ellas los asociados deben no sólo suscribir las
cuotas del capital sino también aportar su trabajo personal sin el cual no pueden ser
miembros de la entidad –ambas calidades: asociado y trabajador son imprescindi-
bles– no hay un conjunto de disposiciones en la Ley 20.337 que apunte a resolver
las cuestiones que atañan específicamente a este tipo particular de cooperativas.
La Ley de Cooperativas (Ley 20.337) sancionada en 1973 constituye un marco le-
gal general consensuado por las organizaciones de segundo y tercer grado del mo-
vimiento cooperativo. En este momento se encuentra en discusión un nuevo pro-
yecto de ley elaborado por el INACyM que no altera la norma en sus aspectos bá-
98
sicos, sino en cuestiones que refieren principalmente al funcionamiento de las coo-
perativas en mercados competitivos –en muchos casos con un grado significativo
de concentración– donde el acceso al crédito no es sencillo para este tipo de enti-
dades.
El proyecto elaborado por el INACyM no incluye regulaciones específicas con res-
pecto a las cooperativas de trabajo. Sin embargo, en forma independiente, se ha
presentado en 1997 un proyecto de ley de cooperativas de trabajo elaborado por la
Comisión de Asuntos Cooperativos y Mutuales de la Cámara de Diputados de la
Nación, y avalado por los órganos cooperativos de segundo y tercer grado. Dicho
proyecto se enmarca dentro de la Ley de Cooperativas actualmente vigente, y ha-
biendo perdido estado parlamentario en 1997, será tratado nuevamente en 1998.
Ahora bien, ¿cuáles son los principales aportes de este proyecto?
En primer lugar, el proyecto de ley establece la primera definición legal de la figu-
ra de cooperativa de trabajo, a la que concibe como aquella entidad que “...tiene
por objeto la producción de bienes, de servicios, o de ambos, mediante el trabajo
personal de sus asociados, quienes conjuntamente asumen el riesgo empresario. Se
rige por las disposiciones de la presente Ley, la Ley N° 20.337 y las normas esta-
tutarias y reglamentarias, así como por los principios de la cooperación y los usos
y costumbres relacionados con estos principios” (artículo 1).
Además de elaborar una definición precisa de lo que son las cooperativas de traba-
jo, el proyecto se propone, en segundo lugar, poner fin a la inseguridad y ambigüe-
dad jurídica que afecta el desarrollo de dichas entidades. En este sentido, el proyec-
to se propone reconocer, a partir de la elaboración doctrinaria y jurisprudencial, la
inexistencia de la relación de dependencia entre las cooperativas de trabajo y sus
asociados. Así, el proyecto dispone en su artículo 4: “ La relación jurídica entre
la cooperativa de trabajo y sus asociados es de naturaleza asociativa, autónoma e
incompatible con las contrataciones de carácter laboral, civil o comercial. Son ac-
tos cooperativos de trabajo, los realizados entre las cooperativas de trabajo y los
asociados en el cumplimiento de su objeto social y la consecución de fines institu-
cionales. No son de aplicación a los asociados de las cooperativas de trabajo, las
normas relativas a la figura del socio empleador o cualquier otra que contradiga
los principios de la ley”.
Por otra parte, el proyecto no altera el marco general establecido en la Ley 20.337,
dado su carácter de ley general. Así, no innova en lo que se refiere al organicismo
diferenciado de estas personas jurídicas, su estructura y funcionamiento; las cali-
dades exigidas para ser asociado, limitadas necesariamente a las personas físicas;
el régimen de reservas y reparto de excedentes; los sistemas de control y fiscaliza-
ción. No obstante prevé una simplificación del órgano de administración para las
entidades con menos de veinte asociados y autoriza la existencia de entidades con
un número mínimo de seis asociados dadas sus posibilidades empresarias, sobre to-
do en los miniemprendimientos (Proyecto de Ley de Cooperativas de Trabajo,
1997).
Por otra parte, el proyecto no dispone sobre la actividad sindical de los asociados.
Es así porque, aceptada la vinculación de carácter asociativo y no laboral, se con-
cluye que los sindicatos que nuclean a los trabajadores asalariados, no pueden te-
ner injerencia en esta clase de entidades. Sin embargo, el proyecto no establece que
las entidades sindicales y cooperativas no puedan acordar entre sí formas de cola-
boración tendientes a supuestos diversos, como pueden serlo el campo de las pres-
99
 taciones médico-asistenciales o el de la higiene y seguridad industrial, en vista a su
mejoramiento y mayor eficacia, supuestos que sólo se citan a título de ejemplo
(Proyecto de Ley de Cooperativas de Trabajo, 1997).
Finalmente el Proyecto establece, en referencia al régimen previsional, que todos
los socios de la cooperativa gozan del status de trabajadores autónomos. En este
sentido, el artículo 21 establece que las cooperativas de trabajo prestarán a sus
asociados los beneficios de la seguridad social, a cuyo efecto deberán:
• cumplir con los aportes necesarios al régimen previsional de trabajadores
autónomos u otro régimen previsional legalmente habilitado, actuando en
este efecto como agente de retención;
• pagar las reparaciones dinerarias que corresponda percibir a los asociados
en caso de enfermedades o accidentes, en condiciones de no inferiores a las
establecidas para los trabajadores dependientes de la misma actividad;
• mantener un sistema de prestaciones en salud para el asociado y su grupo
familiar primario, a través de una obra social o con entidades habilitadas de
medicina privada;
• pagar las reparaciones dinerarias que corresponda recibir al asociado o sus
herederos en caso de incapacidad total parcial o muerte, derivado de acci-
dentes o enfermedades profesionales, en condiciones no inferiores a las es-
tablecidas para los trabajadores dependientes de la misma actividad.

El Proyecto además establece las condiciones de contratación de personal asalaria-

do por un término no superior a 6 (seis) meses –continuos o discontinuos– por año
calendario. En estos casos, los trabajadores estarán comprendidos por el régimen
de la legislación laboral y previsión social correspondiente. En caso que la contra-
tación se prolongue, el trabajador ingresará automáticamente como asociado de la
cooperativa.
Este proyecto de ley implica un avance en la definición formal de las cooperativas
de trabajo y en su consideración como instituciones con riesgos propios y distin-
guibles del sector cooperativo del cual forman parte. Como señala el proyecto de
ley en sus fundamentos, si bien las cooperativas de trabajo son hoy en día el sector
más numeroso dentro del cooperativismo argentino, estas instituciones han experi-
mentado un desarrollo accidentado y lento. Así, reconoce cuatro razones principa-
les que dan cuenta de esta situación:
• falta de educación cooperativa en sus dirigentes y asociados;
• insuficiencia de la acción estatal tendiente a la promoción y desarrollo de
estas entidades;
• carencia de un régimen legal especial que las regule;
• la falsa creencia de que una cooperativa de trabajo genera trabajo, lo que
llevó a la frustración de innúmeras expectativas.
Si bien el problema es complejo y su solución excede las posibilidades de interven-
ción de una reforma legal, es importante señalar que cualquier medida o resolución
que se tome para impulsar o fortalecer el desarrollo de estas entidades debe ir
acompañado de un marco legal claro, coherente, y que respetando los principios del
cooperativismo, permita el desarrollo de esta forma cooperativa.

100
Notas
1 Este trabajo cuenta con el asesoramiento legal del Dr. Marcelo Roitbarg, especialista en derecho privado y profesor de las carreras de grado
y de posgrado de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.
2 En algunos casos, sin embargo, dichas leyes no han sido incorporadas al código correspondiente.
3 El derecho a asociarse con fines útiles fue reconocido en el primer texto constitucional de 1853.
4 El Código Civil argentino data de 1869 y fue reformado posteriormente. Los artículos aquí citados fueron re escritos en 1968.
5 La Ley 19.604 establece que las universidades privadas están exigidas de organizarse bajo la forma de fundación o de asociación civil.
6 Es preciso aclarar que hay variaciones por provincias.
7 Ver el capítulo “Definiendo el sector sin fines de lucro en la Argentina”.
8 El INAM, creado en 1971 y el INAC (Instituto Nacional de Acción Cooperativa), creado en 1973, se fusionaron en 1996 creando el INACyM
(Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual), que asumió las atribuciones acordadas a ambas instituciones.
9 El monto que el Estado actualmente entrega a la Iglesia es cercano a los doce millones de pesos. Por otra parte, la Iglesia participa en la ges-
tión de programas sociales generados y financiados por el Estado, a través de Caritas Argentina -órgano destinado a realizar la caridad cris-
tiana a través de actividades no sacramentales-. En este caso las partidas de dinero que recibe la institución son destinadas a cumplir los ob-
jetivos del programa correspondiente y no incluye el pago de sueldos o gastos administrativos.
10 A los fines de esta publicación, hemos dejado de lado puntos como: tipos de propósitos –que merecerían un capítulo aparte– y restricciones
al financiamiento que consideramos ya mencionadas en diferentes apartados. Ver L. Salamon and S. Flaherty: Ten Issues in Search of Reso-
lution, The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project, Working Papers Nº 20, julio 1996.
11 Artículo 23 Ordenanza 35.514, modificado por la Ordenanza 50.288 del 6 de febrero de 1996.
12 Para analizar las sociedades de fomento nos centraremos en el trabajo de investigación realizado por Juan Silva (Silva, 1995), quien, ante la
dispersión normativa que caracteriza el tratamiento legal de estas organizaciones, toma la normativa municipal de estos cinco partidos para
obtener un cuadro más completo de su situación legal.
13 Decreto 2037/79 reglamentario de la Ley 21.745 de 1978.
14 En este sentido, es pertinente mencionar que desde la perspectiva de la economía social las obras sociales son excluidas por considerarse que
no cumplen con el requisito de autogestión. Los principales argumentos son que el patrimonio de estas instituciones se conforma con fondos
provenientes de beneficiarios -–rabajadores– pero también de no beneficiarios –empleadores–; que el Estado tiene una fuerte y decidida in-
tervención en el sistema de salud que alcanza a estas entidades y, en el caso de las obras sociales sindicales, que su administración es reali-
zada por el sindicato correspondiente (Hengstenberg y Cracogna, 1988).
15 El Decreto 9/96 estableció la libre elección de obras sociales. El Decreto 1141/96 definió la fecha a partir de la cual los trabajadores pudie-
ron comenzar a ejercer el derecho de libre elección.
16 Actualmente dicho arancel es de $ 86.
17 Como señalamos anteriormente, están exceptuados del alcance de esta disposición: los centros de salud y de acción comunitaria y el Centro
Odontológico Infantil Nº 2.
18 Actualmente el INACyM.
19 Actualmente el INACyM.
20 Las obras sociales de personal de dirección y las constituidas por convenio con empresas son las únicas que se encuentran bajo la órbita de
la IGJ.
21 Texto modificado por la Ordenanza Municipal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Nº 49.907 del 9 de noviembre de 1995.
22 Para un mayor detalle de la discusión en torno a la elaboración del Proyecto de Reforma Impositiva ver Noticiero Mutual y Mundo Coope-
rativo; ediciones de 1998.
23 En la actualidad consultar el balance de una entidad sin fines de lucro en la Inspección General de Justicia demanda el pago de $ 28.
24 Martínez Almudevar, Mario (1996) Proyecto de Ley regulatorio de la actividad de los llamados pre-pagos médicos. Senado de la Nación, Co-
misión de Asistencia y Salud Pública.
25 Equivalente a tres AMPOS. Resolución 633/996 del Ministerio de Salud y Acción Social.
26 Texto del proyecto, Noticiero Mutual, Año 14, N° 100.
27 La fusión con cooperativas no aparece claramente en el texto del proyecto. Sin embargo, el coordinador del Área de Salud del INACyM ase-
guró que sí esta contemplado.

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“Mundo Cooperativo”. El periódico de las cooperativas, publicación mensual independiente.
Revista “Tercer Sector”, publicación de la Fundación del Viso.

102
Mario M. Roitter
4
Regina List
Lester M. Salamon
con la colaboración de Daniel Gropper

Descubriendo el Sector Sin Fines de

Lucro en Argentina:
Su estructura y su importancia económica
1. Introduccion
En los últimos años, tanto en Argentina como en gran parte de América latina se ha registra-
do un creciente interés por la amplia variedad de instituciones sociales que operan por fuera
del Estado y del mercado. Este conjunto de organizaciones conforman lo que comúnmente se
conoce como sector “sin fines de lucro”, “organizaciones no gubernamentales”, “organizacio-
nes de la sociedad civil” o “tercer sector”. Dicho universo comprende un abanico heterogé-
neo de organizaciones, tales como: hospitales, universidades, clubes sociales y deportivos, or-
ganizaciones profesionales, cooperadoras escolares, sociedades de fomento y organizaciones
de derechos humanos, entre otras. A pesar de su diversidad, estas entidades comparten rasgos
comunes que hacen posible considerarlas parte de un “sector” económico.
Concretamente, las Organizaciones Sin Fines de Lucro incluidas en este trabajo tienen en co-
mún los siguientes atributos:

Organizadas
Institucionalizadas en alguna medidad
Que presenten algún tipo de certificación legal o la existencia y permanencia de
estructuras organizacionales, objetivos, funciones y actividades.

Privadas
Institucionalmente separadas del gobierno
Esto no significa que no reciban aportes del gobierno o que funcionarios estatales
formen parte de sus directores

Autogobernadas
Habilitadas para tomar sus propias decisiones y controlar sus actividades
Deben tener sus procedimientos internos de gobierno y no estar dirigidas por entidades externas,
sean éstas gubernamentales o privadas con fines de lucro.

Sin distribución de beneficios

No deben distribuir entre los miembros los beneficios generados
Pueden acumular beneficios, pero deben reinvertirlos en funcion del cumplimiento del objeto institucional.

Voluntarias
De membresía o afiliación voluntaria
Este criterio supone que la afiliación y membresía en este tipo de entidades no puede ser obligatoria

103
1.1. El Proyecto Comparativo del Sector Sin Fines de Lucro de la Uni-
versidad Johns Hopkins
El Proyecto Comparativo del Sector Sin Fines de Lucro organizado por la Universidad
Johns Hopkins surgió para satisfacer la necesidad de información existente sobre el sec-
tor a nivel internacional y para ubicarlo en el mapa económico mundial.
Más específicamente, el Proyecto se propuso:
• documentar, por primera vez, el alcance, estructura, financiamiento y rol del
sector sin fines de lucro en un número significativo de países;
• explicar por qué el sector varía de tamaño de un lugar a otro e identificar los fac-
tores que parecen acelerar o retrasar su desarrollo;
• evaluar el impacto social de las organizaciones sin fines de lucro y la contribu-
ción concreta que realizan;
• difundir la existencia de este conjunto de instituciones e incrementar, así, su vi-
sibilidad pública;
• crear la capacidad local necesaria para continuar el trabajo de investigación en
el futuro.

1.2. Enfoque
El enfoque metodológico adoptado por el Proyecto para cumplir los objetivos mencio-
nados presenta las siguientes características:
• Comparativo: se propuso cubrir una amplia variedad de países abarcando, en
una primera fase completada en 1994, ocho naciones: EE.UU., Reino Unido,
Francia, Alemania, Italia, Suecia, Hungría y Japón. En la Fase II se ha actualiza-
do la información producida en varios de los países mencionados y se ha exten-
dido el estudio hasta alcanzar un número total de 22, seis de ellos en América la-
tina (Brasil, Colombia, México, Perú y Venezuela, además de la Argentina).
• En colaboración: el Proyecto fue iniciado por un equipo de investigadores del
Centro de Estudios de la Sociedad Civil del Instituto de Estudios de Políticas de
la Universidad Johns Hopkins de los Estados Unidos, pero fue llevado a cabo
con la colaboración activa de un equipo de asociados locales en los países parti-
cipantes. En total, más de 100 investigadores han participado del esfuerzo. En
Argentina, el Asociado Local es el Centro de Estudios de Estado y Sociedad
(CEDES) y el equipo de investigación está compuesto por: Mario Roitter, direc-
tor del proyecto; Andrea Campetella, Inés González Bombal, Candelaria Garay
y Daniel Gropper.
• Consultivo: contó con la asistencia de un Comité Asesor Internacional formado
por líderes de importantes organizaciones sin fines de lucro y filantrópicas; por
líderes empresarios y por comités asesores locales en los países que participaron
del Proyecto.
• Utilizó una definición común y un sistema de clasificación para el sector sin fi-
nes de lucro diseñado en colaboración con los Asociados Locales. Para los fines
de la investigación, esta definición incluyó las cinco características comunes que

104
 fueron descriptas anteriormente como rasgos determinantes del sector sin fines
de lucro. Esta definición abarca una gama más amplia de instituciones que la que
comúnmente se incluye bajo el término de “organizaciones no gubernamenta-
les”, término que ha ganado creciente importancia en América latina. A partir de
la definición elaborada, los Asociados Locales reunieron información sobre los
diferentes tipos de organizaciones que ésta comprende, a excepción de las insti-
tuciones de culto religioso, cuya inclusión fue opcional debido a las dificultades
existentes en los países participantes en contar con información sobre congrega-
ciones religiosas.
• Utilizó un enfoque común en la recolección de información, reflejado en una se-
rie de guías de trabajo de campo desarrolladas en colaboración con los asocia-
dos. En términos generales, este enfoque se centra principalmente en las fuentes
de información existentes sobre ingreso nacional, tales como encuestas de em-
pleo, estimaciones de la relación entre el gasto y los salarios por industria y otras
similares. En la Argentina, la fuente principal de información utilizada fue el
Censo Nacional Económico de 1994 (CNE’94), llevado adelante por el Instituto
Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Esta fuente fue seleccionada dado
que reúne un conjunto de características difícilmente presentes en otro instru-
mento, a saber:
✔ disponibilidad: al momento de llevarse adelante el proyecto, el CNE’94 ya
se encontraba en un etapa adelantada respecto de su procesamiento;
✔ confiabilidad: el relevamiento fue llevado adelante por el organismo oficial
de las estadísticas nacionales, de reconocida reputación a nivel internacio-
nal;
✔ cobertura: el CNE’94 tiene cobertura nacional y releva información sobre
gran parte de las actividades económicas existentes.

El presente capítulo es una síntesis de los principales resultados económicos del trabajo
de medición del sector sin fines de lucro a nivel internacional y en la Argentina y los
compara los resultados locales con los obtenidos en los otros países de América latina y
del mundo. Toda la información aquí presentada tiene a 1995 como año base.

2. El Sector Sin Fines de Lucro en un Enfoque Comparativo

Además de su importancia social y política el Sector Sin Fines de Lucro ha resultado ser una
significativa fuerza económica en la mayoría de los países estudiados por el proyecto.
Concretamente, el Sector Sin Fines de Lucro se presenta, en los 22 países estudiados, como:
• Una actividad que moviliza 1,1 billón de dólares. Aún si excluimos las instituciones
religiosas del Sector Sin Fines de Lucro, éste exhibe, en los países estudiados, una
movilización de fondos equivalente a 1,1 billón de dólares y un empleo equivalente
de 19 millones de trabajadores rentados full-time. El gasto total del Sector Sin Fines
de Lucro en los referidos países alcanzó un promedio del 4,7% del Producto Interno
Bruto. El empleo sin fines de lucro representa casi el 5% de la ocupación no agríco-
la, más del 9% del empleo del sector servicios y el 30% del empleo público en los
países estudiados.
• Un empleador de mayor envergadura que las principales empresas. La ocupación sin

105
 fines de lucro en cada uno de estos países supera ampliamente el empleo generado
por las principales empresas en una relación de 6 a 1.
• Un generador de empleo de mayor relevancia que las principales actividades produc-
tivas. El Sector Sin Fines de Lucro, en la mayor parte de los países estudiados, cuen-
ta con más empleados que los servicios públicos y supera ampliamente a otros secto-
res de relevancia.
• Un promotor del empleo voluntario. En promedio, el 28% de la población de los paí-
ses estudiados aporta horas de trabajo a entidades sin fines de lucro. Esto podría ex-
presarse en la existencia de 10,4 millones de trabajadores adicionales full-time equi-
valente, que lleva la cifra total de empleados del sector a 29,3 millones. La inclusión
de las organizaciones religiosas en el estudio, incrementaría esta cifra en 2 millones
más de empleados; y el gasto total del sector en 77 mil millones.
• Un sector de mayor tamaño en los países más desarrollados. En términos generales,
el Sector Sin Fines de Lucro es más amplio en los países desarrollados que en los de
menor desarrollo. En este punto debemos recordar que el proyecto reunió informa-
ción principalmente sobre organizaciones con cierto grado de formalidad, dejando
fuera de la medición a un número importante de organizaciones informales, caracte-
rísticas de los países de menor desarrollo económico. En total, el sector representa en
promedio, el 5% del empleo no agrícola, trepando al 7% en los países de mayor de-
sarrollo. Esta cifra cae al 2,1% cuando analizamos los países de América latina y al-
canza al 1,3% en Europa Oriental (Gráfico 1).

Gráfico 1.Empleo del Sector sin Fines de Lucro

Participación en el Empleo no Agrícola
(por país - 1995)

106
3. El Sector Sin Fines de Lucro en Argentina
3.1. Principales Resultados
A partir de la definición estructural operacional utilizada por el Proyecto, el universo de
organizaciones que compone el Sector Sin Fines de Lucro en la Argentina es el siguiente:

Asociaciones Civiles • Cooperadoreas

• Sociedades de Fomento
• Academias Nacionales
• Cámaras
• Organizaciones No Gubernamentales
• Organizaciones de Colectividades
• Otras
Fundaciones
Mutuales
Casos Híbridos
• De Trabajo
Cooperativas • De Salud
• De Servicios
• Sindicales
Obras Sociales • De Personal de Dirección
• Por Convenio
Sindicatos

Cabe aclarar que, los casos híbridos son aquellos que cumplen, aunque en forma proble-
mática, con los criterios exigidos por la metodología internacional del proyecto.
En forma resumida el Sector Sin Fines de Lucro en Argentina representa:
Proyecto Comparativo Internacional sobre el Sector sin Fines de Lucro – Fase II
Johns Hopkins University (JHU)
Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES)

Sector sin Fines de Lucro

Principales Indicadores de Tamaño
Argentina, 19951
Cantidad de Locales 51.750
Cantidad de Locales 76.760
(Incluido subsector Religión)
Personal Empleado 396.000
Personal Empleado 464.000
(Incluido subsector Religión)
Número de Voluntarios 1.008.000
Número de Voluntarios 2.209.000
(Incluido subsector Religión)
Voluntarios 203.860
(Equivalente a personas empleadas
tiempo completo)
Total de Recursos Humanos 506.800
(Equivalente a personas empleadas
tiempo completo)
Gastos Operativos 12.000
(Millones de Pesos)
Fuente: JHU - CEDES
1
Estimaciones actualizadas en julio de 2000
107
 3.1.1. El Aporte del Sector a la Produccion Nacional
Al igual que en el análisis comparativo internacional, el Sector Sin Fines de Lucro
en la Argentina exhibe una serie de atributos que lo perfilan como una fuerza eco-
nómica de vital importancia.
Concretamente, estas características se traducen en:
• Una actividad que moviliza 12 mil millones de pesos. En 1995 los gas-
tos operativos de las entidades que conforman el sector en la Argentina
ascendieron a 12.000 millones de pesos, esto es, al 5% del PIB. Si se
considera el valor agregado o producto del sector, comparación que des-
de el punto de vista técnico resulta la más adecuada, éste representa el
3,2% del PIB. Dicha participación revela la importancia que han alcan-
zado las Organizaciones Sin Fines de Lucro en la economía nacional
(Gráfico 2).

Gráfico 2. Producto Interno Bruto del Sector sin Fines de Lucro

Participación en el PIB Nacional
(Argentina - 1995)

3.1.2. La Participacion de las Organizaciones Sin Fines de Lucro

en la Generacion de Empleo
Los puestos de trabajo generados por organizaciones sin fines de lucro colocan al
sector como una importante usina de empleo que se expresa en:
• Un empleador de relevancia. Una significativa proporción de los gastos
operativos del sector descansa en un alto nivel de empleo que alcanza a
395 mil trabajadores asalariados. Este valor representa el 3,7% del total
del empleo no agrícola de la economía, el 9,4% del sector servicios y el
equivalente a un tercio del empleo público del país en todos sus niveles
–nacional, provincial y municipal–.

108
• Una alta participación de voluntarios. Si bien sólo contamos con valo-
res estimativos, la participación de trabajadores voluntarios en el sector
es considerable. La cifra total de voluntarios, incluyendo las actividades
religiosas, es cercana a dos millones de personas para el año 1995. Si
transformamos el aporte de trabajo voluntario en empleo full-time equi-
valente, obtenemos una cifra cercana a los 200 mil empleados que, su-
mada al empleo remunerado del sector, arroja una cifra global que supe-
ra las 506 mil personas. Esto representaría el 4,7% del total del empleo
no agrícola de la economía argentina (Gráfico 3).

Gráfico 3. Recursos Humanos del Sector sin Fines de Lucro

Composición y Participación en el Empleo no Agrícola
(Por Región - 1995)

• Una significativa participación de voluntarios en diversas organizaciones

religiosas. Además de los 395 mil empleados remunerados que exhibe el
sector, hay cerca de 70 mil personas asalariadas que trabajan en institu-
ciones religiosas. Por otra parte, si sumamos al millón y medio de volun-
tarios estimados para el sector, el voluntariado religioso que reúne a
1.190.000 personas, obtenemos una cifra total de 2.690.000 voluntarios
(Gráficos 4 y 5).

109
 Gráfico 4. Empleo en el Sector Gráfico 5. Recursos Humanos del Sector
sin Fines de Lucro sin Fines de Lucro
Participación en el Empleo Participación en el Empleo
(Por Región - 1995) (Por Región - 1995)

3.1.3. La Estructura de Ingresos del Sector Centralidad de la Venta

de Servicios
A diferencia de la mayoría de los países estudiados por el Proyecto, las Organiza-
ciones Sin Fines de Lucro en la Argentina, al igual que en los demás países latinoa-
mericanos, obtienen cerca de las tres cuartas partes de sus recursos de aranceles,
cuotas e ingresos por la venta de servicios (Gráfico 6).
Específicamente, la información obtenida revela:
• Una acotada aunque creciente participación del sector público. A diferen-
cia de lo que acontece en los países desarrollados, los aportes del sector
público –incluyendo los aportes obligatorios a las obras sociales con los
que se financian las prestaciones de salud de dichas instituciones y otros
beneficios– suman el 20% de los ingresos del sector. Estas cifras revelan
la existencia de modalidades diferentes de cooperación entre el Estado y
el Tercer Sector. En Europa Occidental, por ejemplo, los aportes del Sec-
tor Público abarcan, en promedio, más del 50% de los ingresos del Sector
Sin Fines de Lucro.
• Un limitado peso de los aportes privados. Las donaciones privadas pro-
veen una porción menor de los ingresos del sector. Los aportes privados
–que suman donaciones de individuos, empresas y fundaciones– abarcan
el 7% del total de los recursos financieros (Gráfico 7).
• Incremento de los aportes privados con la inclusión de voluntarios. Aun-
que los pagos por la venta de servicios prevalecen como la principal fuen-
te de ingresos del sector, el esquema se modifica con la inclusión del tra-
bajo voluntario. En esta nueva configuración de ingresos, los aportes pri-

110
Gráfico 6. Ingresos del Sector Gráfico 7. Ingresos del Sector
sin Fines de Lucro sin Fines de Lucro
- No incluye Voluntarios- - No incluye Voluntarios-
Estructura de Financiamiento Estructura de Financiamiento
(Promedio 22 países - 1995) (Argentina - 1995)

vados crecen sustancialmente del 7% al 21%, superando de esta forma los

aportes del sector público, cuya participación cae del 20% al 17% (Gráfi-
co 8).
• Un nuevo escenario con la incorporación de las entidades religiosas. Al
incorporar a las instituciones religiosas, la estructura de financiamiento
del sector se modifica, incrementándose la participación de los aportes pri-
vados que crecen del 7% al 19%. Si a esto sumamos los trabajadores vo-
luntarios de las organizaciones religiosas, los aportes privados trepan al
32% de los ingresos totales del sector (Gráfico 9).

Gráfico 8. Ingresos del Sector Gráfico 9. Ingresos del Sector

sin Fines de Lucro sin Fines de Lucro
-Incluye Voluntarios- -Incluye Voluntarios y Religión-
Estructura de Financiamiento Estructura de Financiamiento
(Argentina - 1995) (Argentina - 1995)

111
 • Diferencias con el promedio general. La estructura de ingresos del Tercer
Sector en la Argentina no se diferencia demasiado del patrón regional;
aunque difiere considerablemente del panorama exhibido por los restantes
países comprendidos en el proyecto, particularmente por las naciones de-
sarrolladas. En efecto, la venta de servicios es el elemento dominante en
la base financiera global del sector en los 22 países estudiados, pero su im-
portancia es en promedio sensiblemente menor que en la Argentina don-
de, como señalamos, alcanza al 73% de los ingresos (Gráficos 6 y 7).
La complejidad del financiamiento del sector se evidencia en las diferentes moda-
lidades de obtención de recursos que se observan por subsectores y, también, en su
interior.

3.1.4. Análisis del Empleo por Subsectores: Predominancia del

Subsector Educación
En forma similar a otros países latinoamericanos y al promedio de los veintidós
países estudiados, en la Argentina el área de educación es la que exhibe una mayor
participación en el Sector Sin Fines de Lucro, pero con una preeminencia muy su-
perior.
Específicamente:
• Más del 40% del empleo pertenece al área de educación. De todas las ac-
tividades desplegadas por el Sector Sin Fines de Lucro en la Argentina, el
área de educación –principalmente primaria y secundaria– es la que exhi-
be la mayor participación en el empleo. El 41% de la ocupación sin fines
de lucro es generada por esta área. Se trata de un porcentaje comparable
con el promedio regional (44%) y al igual que el anterior, es superior al
promedio general que se ubica cerca del 30%. Esta situación refleja la fir-
me tradición de escuelas religiosas, tanto de educación primaria como se-
cundaria, en la región (Gráfico 10).
• Una participación relativamente inferior de las áreas salud y servicios so-
ciales en la generación de empleo. Comparado con el promedio general
que arrojan los 22 países estudiados, la participación de las áreas salud y
servicios sociales en la generación de empleo del sector, es relativamente
inferior. Así, mientras que estas áreas absorben en promedio el 38% del
empleo del sector en los 22 países estudiados; para el caso argentino re-
presentan el 24% de los puestos de trabajo sin fines de lucro.
• Presencia del Sector Sin Fines de Lucro en las asociaciones profesionales
y la vida social. Otra porción importante de empleo sin fines de lucro es
generada por las áreas de cultura y recreación y por las asociaciones pro-
fesionales. Tomadas en conjunto, ambas áreas representan el 22% del em-
pleo, distribuidas de la siguiente forma: 15% en actividades de cultura y
recreación y 7% en asociaciones profesionales y sindicales. Estas cifras
reflejan, para el caso de cultura y recreación, la importancia que los clu-
bes sociales y deportivos han tenido en la sociedad argentina. En el caso
de las asociaciones de representación profesional, las cifras revelan el pe-
so del movimiento sindical y de las clases medias profesionales, que ha
dado origen a una importante base institucional (Gráfico 10).

112
 • Una limitada participación del empleo en las áreas de desarrollo y “ad-
vocacy”. La participación del empleo sin fines de lucro en las áreas de de-
sarrollo, incidencia en políticas públicas (advocacy) y protección del me-
dio ambiente es considerablemente inferior a la de las áreas educación,
bienestar social, deportes y organizaciones profesionales. En conjunto, es-
tas áreas absorben el 6% del empleo sin fines de lucro en el país, por de-
bajo del 9,5% que exhibe el promedio general. Esta participación ofrece
una imagen adecuada de la importancia económica relativa de las organi-
zaciones típicamente denominadas ONG’s respecto al resto del sector
(Gráfico 10).
• El patrón cambia con la inclusión de voluntarios. El panorama descripto
anteriormente cambia en forma considerable cuando se incluye la medi-
ción del trabajo voluntario. Concretamente la participación del área desa-
rrollo en el empleo del sector trepa del 6% al 16% y las áreas de advocacy
y medio ambiente, conjuntamente, pasan de menos del 1% al 3,3%. Asi-
mismo, la participación del área de servicios sociales en el empleo total
del sector aumenta del 11% al 14% si se incluye el trabajo voluntario
(Gráfico 11).

Gráfico 10. Empleo en el Sector Gráfico 11. Recursos Humanos del

sin Fines de Lucro Sector sin Fines de Lucro
Estructura por Subsectores Estructura por Subsectores
(Argentina y promedio de 22 países - 1995) (Argentina - 1995)

113
4. Conclusiones
La información económica aquí presentada, producto del primer trabajo sistemático de esti-
mación del tamaño del Tercer Sector en la Argentina, permite arribar a las siguientes conclu-
siones:
El Tercer Sector, entendido como el conjunto de organizaciones de la sociedad civil, se pre-
senta como una vigorosa fuerza económica en términos de su aporte a la riqueza nacional y
al empleo.
La estimación a la que se ha arribado es sólida, tanto por la metodología de abordaje –desa-
rrollada por la Universidad Johns Hopkins–, como por las fuentes de información a partir de
las cuales ha sido efectuada. Sin embargo, debido a que la base de información fundamental
ha sido de origen censal, el relevamiento presenta la limitación de no dar cuenta en forma aca-
bada de las organizaciones altamente informales que también conforman al sector. Es plausi-
ble que la inclusión de dichas organizaciones no variaría sustancialmente los resultados obte-
nidos en términos del aporte del Tercer Sector al Producto Bruto Interno y a los puestos de
trabajo formales que el sector genera, sin que ello signifique restar valor a su contribución a
la construcción de capital social en la Argentina.
La heterogeneidad es el rasgo dominante de las organizaciones que conforman el Sector Sin
Fines de Lucro, considerando sus funciones, el tipo de servicios que prestan y sus caracterís-
ticas estructurales.
La estructura de ingresos de las organizaciones muestra un predominio de los fondos autoge-
nerados por la venta de servicios, por las cuotas y aranceles abonados por los miembros y por
lo recaudado en eventos y actividades sociales. Si bien el sector público en sus tres niveles
–nacional, provincial y municipal– es una fuente relevante de fondos, particularmente en las
áreas de salud y educación, su peso es significativamente menor al que exhibe en los países
desarrollados. Por su parte, los aportes privados –individuos, fundaciones y empresas– son li-
mitados, aunque su importancia aumenta marcadamente al incluir además de las contribucio-
nes de carácter monetario, la valorización del tiempo de trabajo donado a las organizaciones
por los voluntarios.
Los subsectores de mayor relevancia son aquéllos compuestos por organizaciones que pro-
veen servicios personales altamente complejos como son la educación y la salud. En ambos
casos las organizaciones del Tercer Sector coexisten con la oferta que emana de entidades del
sector público y privado comercial y, en consecuencia, forman parte del peculiar mix de pro-
visión de servicios sociales que caracteriza a éstas áreas en la Argentina.
Se observa que el claro predominio del subsector educación está estrechamente vinculado con
las políticas públicas de sostenimiento de las entidades educativas privadas sin ánimo de lu-
cro. A su vez, el peso del subsector salud tiene que ver, en buena medida, con el papel que
desempeñan las obras sociales de derecho privado, a través de sus propios servicios o de la
contratación con entidades de salud no lucrativas y, asociado a ello, con el desarrollo que han
tenido los hospitales de colectividades en los principales centros urbanos del país.
Por su parte, los subsectores que mayoritariamente están conformados por entidades que pro-
ducen servicios intangibles, tales como la promoción de derechos humanos y la defensa del
medio ambiente, tienen un menor peso en el empleo y en la generación del Producto Bruto
Interno. Sin embargo, debe dejarse constancia que su contribución a la construcción de ciu-
dadanía y al desarrollo sustentable excede largamente a su aporte en términos estrictamente
económicos.
Usualmente se considera desde la economía que “más es mejor”. En tal sentido, este estudio
permite afirmar que la dimensión económica de las organizaciones sin fines de lucro es alta-
114
mente relevante. Sin embargo, desde una óptica que no subordina la importancia al tamaño,
puede afirmarse que la significación de estas organizaciones también debe ser evaluada por
su contribución a la integración de la sociedad, por su creciente papel en las diversas instan-
cias de ejecución de políticas sociales y por su potencialidad para generar un espacio econó-
mico y social en el que predominen la reciprocidad y la solidaridad.

115
Andrea Campetella
5
Inés González Bombal

El Desarrollo Histórico del Sector

Sin Fines de Lucro en Argentina:
Debate con Algunos Modelos Teóricos

1. El Desarrollo Histórico del Sector Sin Fines de Lucro en

Argentina: Debate con Algunos Modelos Teóricos
En este capítulo discutiremos algunos modelos teóricos que han sido formulados para expli-
car la emergencia y desarrollo del sector no lucrativo en el nivel internacional, y más en par-
ticular, las diferencias de tamaño y roles predominantes que asume el mismo en cada contex-
to nacional. Los modelos más significativos de la literatura han sido sintetizados por Lester
Salamon y Helmut Anheier (1998), quienes, a su vez, proponen un modelo alternativo y for-
mulan una nueva teoría. El debate en torno a la aplicabilidad de estos modelos, a la historia
del sector no lucrativo en Argentina ha sido realizado en el marco del Proyecto Comparativo
Internacional coordinado por la Universidad Johns Hopkins.

1.1. Teoría de las “Fallas” del Mercado y del Gobierno: Importancia

de la Heterogeneidad Social o Cultural
Una de las explicaciones más importantes sobre el desarrollo del sector no lucrativo, es
la teoría de las “fallas” del mercado y las “fallas” del gobierno (Weisbrod, 1977), inten-
ta reconciliar la existencia y persistencia de las organizaciones sin fines de lucro con los
presupuestos de la economía clásica. Según esta teoría, el mercado presenta una limita-
ción fundamental a la hora de proveer un tipo especial de servicios: los llamados “bie-
nes públicos” que están disponibles para todos, se pague o no por ellos –por ejemplo, un
medio ambiente saludable, una ciudad segura, cultura, educación, etc. La provisión de
estos bienes públicos queda entonces a cargo del gobierno, quien a su vez presenta una
limitación de distinta naturaleza: el gobierno en una sociedad democrática tiende a pre-
miar las demandas de sus votantes, ya que debe adecuar su oferta electoral a las mayo-
rías que lo sustentan. Esto produce una tendencia a la homogenización en la provisión
de los bienes públicos, que deja vacantes demandas específicas de los diversos sectores
de la población. Según la teoría de las “fallas” del mercado y las “fallas” del gobierno,
es precisamente en el sector no lucrativo donde puede buscarse la oferta de bienes pú-
blicos específicos, que expresan las necesidades de una sociedad heterogénea. Para ex-
presarlo en los términos de Salamon y Anheier:
• Hipótesis 1: Cuanto mayor es la diversidad en la población, más desarrollado
es el sector no lucrativo.

117
 • Hipótesis 2: Cuanto mayor es la diversidad en la población, más desarrollado
es el sector no lucrativo en educación.
La teoría de la heterogeneidad resulta significativa en un país de fuerte inmigración co-
mo es Argentina. La inmigración europea arribada a fines del siglo XIX modificó fun-
damentalmente la estructura social. El Censo de Población de 1914 mostraba que casi
un tercio de la población total era extranjera, en su mayoría españoles e italianos. Los
inmigrantes cumplieron un rol fundamental en el desarrollo del sector no lucrativo,
creando una amplia gama de asociaciones intermedias a fin de mejorar sus condiciones
de vida. Sin embargo, este rol fundamental no dio como resultado final organizaciones
“sectarias”, es decir, claramente divididas entre nacionalidades, debido a dos causas
principales:
En primer lugar, los inmigrantes sumaban a su condición de extranjeros su identidad de
trabajadores, la que muchas veces primó sobre la nacionalidad en la conformación y fun-
cionamiento de las asociaciones.2 Según Coni (1917), no sólo gran parte de las mutua-
les existentes hacia 1914 eran de tipo “cosmopolita” –es decir, cuyos socios pertenecían
a nacionalidades diferentes– sino que en aquellas de nacionalidades particulares existía
un alto promedio de socios argentinos.
En segundo lugar, la inmigración fue contemporánea con los primeros intentos estatales
de integración y homogeneización de la población, principalmente a través del servicio
militar y la educación pública y gratuita. Entre 1870 y 1890 algunas colectividades de
inmigrantes habían fundado sus propias escuelas, a fin de garantizar la reproducción de
su propia cultura y también porque en ese momento el rápido aumento poblacional ha-
cía insuficiente el número de escuelas existentes. Hacia 1880, cuando el sistema educa-
tivo público y gratuito fue establecido, los inmigrantes se volcaron mayoritariamente en
él. Según Puiggrós (1990) fue la colectividad española la que encabezó esta tendencia,
que poco tiempo después dominó toda la sociedad y determinó la virtual desaparición
de todo vestigio de un sistema educativo de las colectividades paralelo al sistema públi-
co. A medida que avanzaba este proceso de incorporación, la tendencia de los inmigran-
tes fue también la de participar en sociedades populares de educación en las que convi-
vían diferentes nacionalidades.
Además del desarrollo de las escuelas públicas, la heterogeneidad dentro de las mismas
colectividades parece haber sido un factor adicional que determinó la incorporación ma-
siva de los inmigrantes al sistema educativo público. En este sentido, Favero (1985) se-
ñala que la comunidad italiana estaba en realidad dividida de acuerdo con las diferentes
regiones de Italia y que, en consecuencia, sus miembros concebían la instrucción bajo
un perfil instrumental –saber leer, escribir y contar– antes que como el mecanismo de
preservación de una “lengua patria”, de hecho nunca hablada ni aprendida, pues la for-
ma privilegiada de comunicación era el dialecto y las tasas de analfabetismo eran muy
altas.
La heterogeneidad cultural fue un importante factor en el desarrollo del sector no lucra-
tivo, determinando el surgimiento de asociaciones de variado tipo cuya influencia per-
duró a lo largo de la historia y contribuyó a determinar características estructurales de la
sociedad argentina. En este sentido, las asociaciones mutuales son paradigmáticas, pues
no sólo instalaron el fenómeno de la ayuda mutua, sino que fueron el origen de institu-
ciones luego fundamentales como los sindicatos y las obras sociales. Sin embargo, las
asociaciones surgidas a partir de la inmigración y la heterogeneidad cultural no perma-
necieron ligadas a las colectividades que las habían originado, sino que se integraron a

118
 la sociedad en general. En conclusión, puede decirse que la “teoría de la heterogenei-
dad” sólo se cumple parcialmente en Argentina.

1.2. El Desarrollo del Sector no Lucrativo y la Teoría de la Oferta:

El Rol de la Religión
Una teoría complementaria a las analizadas anteriormente es la que establece que el de-
sarrollo del sector no lucrativo puede explicarse también por la existencia de “empren-
dedores sociales”, es decir, personas especialmente motivadas para fundar organizacio-
nes que atiendan necesidades particulares. Según esta teoría, la aparición y frecuencia
de dichos emprendedores no es un hecho casual, sino que se encuentra fuertemente aso-
ciado a la competencia entre diversos tipos de religiones. En un contexto de existencia
de fuerte rivalidad entre religiones, los emprendedores se esforzarían por proveer más y
mejores servicios a sus adherentes, lo que redundaría en el desarrollo de un sector no lu-
crativo más importante, en especial en salud y educación. Como lo sintetizan Salamon
y Anheier:
• Hipótesis 1: Cuanto mayor es el nivel de competencia de religiones, mayor es
el desarrollo del sector no lucrativo.
• Hipótesis 2: Cuanto mayor es el nivel de la competencia religiosa, mayor es
el desarrollo del sector no lucrativo en educación.
Si bien la Constitución Nacional garantiza la libertad de cultos, Argentina es un país ma-
yormente católico y el catolicismo es la religión oficial del Estado. La Iglesia Católica3
es la única que comparte con el Estado, los municipios y las provincias el estatus de per-
sonas jurídicas de derecho público, y la Constitución Nacional establece un aporte del
gobierno federal para su sostenimiento económico.
La predominancia del catolicismo tiene sus orígenes en la sociedad colonial, la cual de-
bido a la colonización hispánica, se estructuró de manera marcada en torno a la Iglesia
Católica. Durante la Colonia, fue bajo su égida que surgieron las primeras organizacio-
nes de asistencia social, tanto a partir de las diferentes órdenes religiosas como de otros
tipos de organizaciones –hermandades, cofradías y capellanías– que convocaban el ac-
cionar voluntario de laicos. Por otro lado, más allá de estas organizaciones propiamente
dichas, la caridad cristiana fue un modelo de acción bajo el cual gran parte de las inicia-
tivas de bien común se llevaron a cabo a lo largo de toda la historia argentina.
Con posterioridad al período de la Independencia, varias encíclicas papales fueron de
gran influencia y tuvieron consecuencias directas en el mundo asociativo. La encíclica
Rerum Novarum de 1890 inspiró la creación de los Círculos de Obreros en 1892. Estas
instituciones, además de realizar una labor de adoctrinamiento religioso, prestaban ser-
vicios asistenciales a través de la acción mutualista en las áreas de salud, educación y re-
creación. Por su parte, la encíclica Mater et Magistra de 1962 y el Concilio Vaticano II
influyeron en el desarrollo de los movimientos populares de las décadas de 1960-70,
principalmente a través del Movimiento Rural de la Acción Católica y el Movimiento de
Sacerdotes del Tercer Mundo.
En relación con el modelo teórico que estamos analizando, es necesario destacar que la
relación entre Iglesia y Estado presenta diferencias según sea el área considerada.

119
 Salud
En la época colonial, la Congregación Bethlemita de los Hermanos Hospitalarios
introdujo las primeras prácticas médicas. A su vez, la Hermandad de la Santa Ca-
ridad –organización no congregacional, que incluía la participación de laicos– era
central en la prestación de servicios médico-asistenciales a los más necesitados.
Ambas organizaciones crearon y administraron los primeros hospitales y asilos.
Una vez producida la Independencia, hacia la década de 1820 se produjo un movi-
miento secularizador que recortó parte del poder de la Iglesia. Como consecuencia,
la Hermandad de la Santa Caridad y los Hermanos Bethlemitas fueron expropiados
de sus hospitales y el Estado creó una nueva institución –la Sociedad de Beneficen-
cia– para la administración de la política asistencial. De allí en más, el área de la
salud será predominantemente manejada por el Estado. Hacia mediados de este si-
glo, durante el populismo, el Estado Benefactor compartió la responsabilidad sobre
la salud de la población con los sindicatos, dando origen al sistema de obras socia-
les.
Si bien entonces fueron instituciones religiosas las que iniciaron la prestación de
servicios médico-asistenciales, paulatinamente la Iglesia fue desplazada del área de
salud a medida que creció el papel del Estado.

Educación
En la década de 1880 se establecieron la ley de matrimonio civil, los registros ci-
viles –con anterioridad, el único ente que registraba los nacimientos era la Iglesia–
y un sistema educativo público y laico, que excluyó la educación religiosa de la en-
señanza oficial. A partir de allí se desarrolló un largo conflicto entre Estado e Igle-
sia en el terreno educativo, que culminó en la década de 1960 cuando se estableció
la educación laica oficial, pero se permitió y favoreció el desarrollo de la educación
privada a través de subsidios –incluyendo en esta categoría a los establecimientos
religiosos–.

Bienestar Social
Desde la Colonia, la Iglesia Católica cumplió funciones asistenciales y creó insti-
tuciones a tal fin. En 1823, la disolución de la Hermandad de la Santa Caridad y la
creación de la Sociedad de Beneficencia marcaron el primer límite impuesto por el
Estado al papel asistencial de la Iglesia. Finalmente, el Estado populista de media-
dos del siglo XX hizo del bienestar social un área predominantemente estatal.
A pesar de esta tendencia general, la Iglesia siguió cumpliendo funciones de bie-
nestar social, que en la actualidad han adquirido mayor importancia debido a la
descentralización y retirada del Estado, a los programas de ajuste económico y al
aumento de la pobreza y el desempleo.
Cáritas es el organismo principal a través del cual la Iglesia Católica lleva a cabo
acciones de bienestar social. El capítulo nacional de esta institución fue creado en
1956 por la Conferencia Episcopal Argentina, con los objetivos de ejercer la cari-
dad pública y oficial de la Iglesia. Por un lado, Cáritas realiza funciones de media-
ción entre el Estado y los sectores más desfavorecidos, contribuyendo a distribuir
subsidios a ancianos carenciados y gestionando el funcionamiento de comedores
120
 infantiles dependientes del Estado. Por otro lado, realiza una gran variedad de ac-
tividades –desde comedores hasta microemprendimientos productivos– en forma
independiente, financiadas autónomamente mediante colectas y donaciones de fun-
daciones extranjeras y empresas nacionales.
La dependencia económica de la Iglesia Católica, quien recibe aportes del Tesoro
Nacional establecidos por la Constitución, está siendo actualmente discutida en Ar-
gentina. Confluyen para esto los procesos de ajuste económico y la propia iniciati-
va de algunos sectores eclesiásticos, que consideran que la independencia econó-
mica de la Iglesia le permitirá una mayor autonomía política del gobierno de tur-
no.4
Las iglesias y templos de los cultos no católicos son legalmente asociaciones civi-
les –esto es, personas jurídicas de derecho privado– y deben inscribirse además en
el Registro Nacional de Cultos dependiente del Ministerio de Relaciones Exterio-
res. Si bien no existe información empírica que permita una comparación rigurosa
del rol jugado por los diferentes cultos en el desarrollo del sector sin fines de lucro,
puede mencionarse, por su importancia, el caso de la comunidad judía. El desarro-
llo de instituciones por parte de esta comunidad se remonta al fenómeno inmigra-
torio de fines de siglo pasado, cuando en 1893 fue creada la Asociación Mutual Is-
raelita Argentina. A partir de ese momento, la comunidad judía ha desarrollado una
extensa red de organizaciones asistenciales y solidarias en las que el voluntariado
juega un rol fundamental.
En conclusión, no puede afirmarse que el desarrollo del sector no lucrativo en sa-
lud en la historia reciente esté especialmente afectado por la teoría de la oferta, en
la que la competencia religiosa juega un rol fundamental. El peso de la religión sí
es importante en el crecimiento del sector no lucrativo en educación, pero esto pa-
reció deberse más a una tensión entre Iglesia y Estado, que a una situación de real
competencia entre tipos diferentes de cultos. Finalmente, si bien existe una predo-
minancia del sector católico en la provisión de servicios asistenciales, este rol se ha
ido extendiendo a otros cultos que también atienden a la población en general. Pue-
de afirmarse que en los últimos años ha crecido la participación de otras iglesias
cristianas evangélicas, pentecostales, etcétera que complejizan la oferta de servi-
cios provenientes del sector religión.

1.3. Teoría de la Interdependencia: El Rol del Estado

Salamon y Anheier, a la luz de los resultados arrojados por la primera fase del proyec-
to comparativo, han refutado la denominada “teoría del Estado de Bienestar” que postu-
laba una relación inversa entre la expansión de los servicios sociales del Estado y el de-
sarrollo del sector no lucrativo. Por el contrario, estos autores postulan que el paradig-
ma no tiene porque ser de conflicto, ya que los datos recogidos muestran que puede ha-
ber cooperación mutua entre ambos sectores. Mientras el sector público muestra “fallas
de gobierno” que le dificultan cubrir necesidades específicas de poblaciones heterogé-
neas, también el sector no lucrativo demuestra tener “fallas de insuficiencia filantrópi-
ca” que le impiden obtener financiamiento privado una vez que su accionar supera cier-
tas escalas. Una interdependencia entre Estado y sector no lucrativo parece potenciar el
crecimiento de asociaciones, cuestionando de este modo la versión que veía en el Esta-
do una competencia para el desarrollo del sector. Para decirlo en las palabras de los au-
tores, la teoría de la interdependencia se enuncia así:
121
 • Hipótesis 1: Cuanto más alto es el gasto social del Estado, mayor es el desa-
rrollo del sector no lucrativo.
• Hipótesis 2: Cuanto más alto es el gasto social del Estado, mayor es el desa-
rrollo del sector no lucrativo en salud y servicios sociales.
La interdependencia parece ser una categoría aplicable para describir la relación entre
Estado y sector no lucrativo en Argentina, siempre y cuando se tomen en cuenta los ras-
gos particulares que esta relación de cooperación asumió a lo largo de la historia. Como
se ha expuesto en el capítulo histórico de este libro a través de los conceptos de patri-
monialismo y populismo, en Argentina la cooperación se resolvió en un particular entre-
tejido de relaciones que supusieron una extrema labilidad entre las fronteras de lo priva-
do y lo estatal.
Bajo el denominado Estado patrimonialista consolidado hacia 1880, esto se expresó en
los criterios personalistas predominantes en la ejecución de la política asistencial. La
asistencia social estuvo protagonizada por un amplio espectro de asociaciones de bene-
ficencia, vinculadas a las damas de la “alta sociedad”, que recibían subsidios estatales
sobre la base de sus relaciones sociales y familiares. Por su parte, el importante movi-
miento cooperativo y mutual desarrollado en este mismo período, creció al margen del
Estado, sin verificarse en este sentido relaciones de cooperación ni de competencia. Las
cooperativas y las mutuales fueron instituciones creadas por los inmigrantes para hacer
frente a sus necesidades, por fuera de un sistema político que los excluía y de un Esta-
do que muchas veces los perseguía por ser los difusores del anarquismo y el socialismo
en la naciente clase obrera.
Cooperativas y mutuales estuvieron entonces en sus comienzos al margen de toda regu-
lación por parte del Estado. Si bien las primeras instituciones fueron creadas a mediados
del siglo XIX, la primera ley de cooperativas fue sancionada recién en 1926 y la prime-
ra ley de mutuales en 1946. La sanción de estas leyes fue expresión de los comienzos de
una progresiva intervención del Estado, en un contexto político restrictivo.5 En 1937 se
creó el Registro Nacional de Asistencia Social, con el fin de controlar a las organizacio-
nes proveedoras de asistencia y regular el otorgamiento de subsidios por parte del go-
bierno nacional. En ese mismo año se sancionó la primera Ley de Impuesto a los Rédi-
tos, la cual establecía exenciones para las sociedades cooperativas y para todas aquellas
entidades civiles que no distribuyeran ni su patrimonio ni sus réditos entre los socios.
A partir de 1945, estas tendencias intervencionistas se profundizaron bajo el Estado Be-
nefactor impulsado por el gobierno de Juan Perón. Durante el peronismo se redefinió la
relación de cooperación entre Estado y organizaciones no lucrativas existente hasta ese
momento. Por un lado, a través de la disolución de la simbólica y más que centenaria
Sociedad de Beneficencia, por primera vez se separó al Estado de la beneficencia de las
clases altas. Por otro lado, tanto la previsión social como los seguros de salud fueron ar-
ticulados en sistemas nacionales cuyos principales actores fueron el Estado, las obras so-
ciales –originadas en sociedades de ayuda mutua– y los sindicatos. Y estos últimos, que
también habían tenido sus orígenes en sociedades de ayuda mutua, pasaron a ser una de
las fuerzas sociales y principal base de sustentación del peronismo.
El Decreto 23.852 de 1945 sancionó el régimen legal para las asociaciones profesiona-
les de trabajadores, a partir de considerar “innegable la importancia que reviste la cola-
boración del Estado y de las asociaciones profesionales y necesario proteger los dere-
chos de los trabajadores a asociarse, evitando y reprimiendo todo acto de los empleado-
res tendiente a impedir o dificultar el libre ejercicio de estos derechos”. Este decreto es-
tableció la libertad sindical, junto con el estatus de “personería gremial” otorgado a
122
aquellos sindicatos más representativos. Sólo los sindicatos con personería gremial eran
considerados como legítimos representantes de los trabajadores ante el Estado y los em-
pleadores, lo que redundó en la conformación de grandes sindicatos por rama de activi-
dad, íntimamente vinculados al Estado. Además, este decreto también autorizaba la
creación de toda una serie de instituciones sin fines de lucro en torno a los sindicatos,
como instituciones de previsión y asistencia social, colonias de vacaciones, comedores,
sanatorios, hospitales, cooperativas de producción, consumo, crédito y vivienda, biblio-
tecas, escuelas técnicas y talleres.
En 1946 se creó el Ministerio de Salud, organismo por el cual el Estado asumió en for-
ma total e indelegable la responsabilidad por el derecho a la salud correspondiente a to-
do ciudadano. En forma gradual fue desarrollándose el sistema de obras sociales, sobre
la base de aquellas sociedades de socorros mutuos formadas en torno a la ocupación de
sus miembros. Las obras sociales fueron formando un complejo y heterogéneo univer-
so, en el cual sobresalieron aquellas vinculadas a los sindicatos de más importancia. A
pesar de que las obras sociales comenzaron a desarrollarse bajo el peronismo, la prime-
ra norma de carácter general, la Ley 18.610, fue sancionada recién en 1970.
La Ley 14.370 de 1954 sancionó el marco legal para el sistema de seguridad social. Con
esta ley, la seguridad social se alejó definitivamente del sistema de capitalización y es-
tableció un régimen de reparto, en el que la seguridad social fue concebida como un me-
canismo de redistribución garantizado por el Estado.
En conclusión, la expansión del Estado de bienestar bajo el peronismo no produjo la de-
saparición del sector no lucrativo, sino su articulación en un particular entretejido que
borroneó el límite entre las esferas pública y privada.
A partir del golpe de Estado de 1955 se abrió un período de gran inestabilidad política
y polarización social, que finalizó con la transición democrática de 1983. Durante ese
convulsionado período, existieron varias iniciativas regulatorias por parte del Estado ha-
cia las organizaciones sin fines de lucro:
• En 1955, se sancionó el Decreto-ley 6.403/55 que reconoció legalmente a las
universidades privadas. Hasta ese momento, el gobierno sólo otorgaba el derecho
de conferir grados profesionales a las universidades estatales.
• En 1955, la Ley 4.362 restableció la independencia de las academias nacionales
con respecto al Estado, definiéndolas como asociaciones civiles, es decir, perso-
nas de derecho privado.
• En 1968, la Ley 17.711 modificó el Código Civil. A partir de ese momento, el ar-
tículo 33 distinguió, dentro de las entidades de derecho privado, por un lado a las
sociedades comerciales (con fines de lucro), y por el otro lado a las asociaciones
civiles y fundaciones (sin fines de lucro). La versión anterior del artículo 33
–sancionado con el Código Civil, en 1869– no diferenciaba entre entidades con
fines de lucro y sin fines de lucro, sino que comprendía a todas las entidades pri-
vadas bajo la denominación de “establecimientos privados de utilidad pública”.
• En 1970 se sancionó la Ley 18.610 que institucionalizó el sistema de obras so-
ciales. Esta ley estableció legalmente la obligatoriedad de la cobertura para todos
los trabajadores en relación de dependencia. También estableció el financiamien-
to de las obras sociales a través de contribuciones obligatorias de empleadores y
trabajadores.
• En 1971, la Ley 19.331 creó el Instituto Nacional de Acción Mutual (INAM), co-
123
 mo órgano único de fiscalización y promoción de las mutuales. Dos años más
tarde se sancionó la Ley 20.321 de asociaciones mutuales.
• En 1972 se sancionó la Ley 19.836 sobre fundaciones, que hasta ese momento
no contaban con regulación específica, sino que se regían por las disposiciones
generales del Código Civil.
• En 1973 se sancionó una nueva Ley de Cooperativas (Nº 20.337), que reempla-
zó a la sancionada en 1926. Al igual que para las mutuales, esta ley estableció un
órgano nacional único de fiscalización y promoción, el Instituto Nacional de Ac-
ción Cooperativa (INAC).6
• En 1973 se sancionó la Ley 20.628 de Impuesto a las Ganancias, que reemplazó
a la Ley de Impuesto a los Réditos de 1937. En su artículo 20 esta ley reconoce
exenciones para las sociedades cooperativas, mutuales, instituciones religiosas,
asociaciones civiles y fundaciones.
A partir de la transición democrática iniciada en 1983, y más aún a partir de la década
del ‘90, ha comenzado a perfilarse una relación entre Estado y sector sin fines de lucro
que se acerca más exactamente a la teoría de la cooperación. Las reformas económicas,
la retirada del Estado de sus funciones de bienestar social, el paulatino desmantelamien-
to de los sistemas nacionales de seguridad social y asistencia médica, el aumento del de-
sempleo y de la marginalidad social, son el contexto en que han surgido nuevas estrate-
gias para la aplicación de políticas sociales. En consecuencia, ha comenzado a definirse
–al menos formalmente– una relación de cooperación entre Estado y organizaciones, en
la que estas últimas cumplen funciones de gestión e implementación y reciben asisten-
cia técnica y capacitación.
Asimismo, el Estado ha establecido por primera vez políticas específicas dirigidas a las
organizaciones de la comunidad. La Secretaría de Desarrollo Social de la Nación tiene
como uno de sus objetivos principales la implementación de estrategias de fortaleci-
miento de la sociedad civil y ha reconocido al Sector Sin Fines De Lucro como un alia-
do fundamental. Lo mismo está aconteciendo en diversos gobiernos provinciales y mu-
nicipales. Si bien no existe todavía suficiente información empírica recabada y analiza-
da sobre el presente que permita prever la forma definitiva que adquirirá la nueva rela-
ción de cooperación entre Estado y sector no lucrativo en el futuro, lo cierto es que en
el pasado esta relación, si bien se verificó en los hechos, no lo hizo del modo previsto
en el modelo en observación. La teoría de la cooperación presupone dos actores perfec-
tamente diferenciados que interactúan entre sí: el Estado y las organizaciones sin fines
de lucro. Éstas son como “partes” de una relación “contractual” que define derechos y
deberes a cada cual en una supuesta división del trabajo consentida entre ambos.
Esta clara distinción entre actores públicos y privados no parece haberse dado a través
de la historia argentina, sino más bien parece haberse verificado una lábil y a veces con-
fusa frontera entre ambos. Si bien no puede ser aplicable a la totalidad de las entidades
del sector, existen algunas investigaciones sobre el universo de las organizaciones veci-
nales que ilustran la complejidad de las relaciones establecidas entre organizaciones aso-
ciativas y Estado en la Argentina.
Las organizaciones vecinales son la herencia de la densa trama asociativa generada, en-
tre fines del siglo pasado y principios de este siglo, a partir de la inmigración y el desa-
rrollo urbano. En la actualidad, aunque estas organizaciones tienen escasa visibilidad
pública –ya que su impacto queda circunscripto al ámbito local– son de gran importan-
cia, debido a su amplia distribución geográfica y a su cercanía con las necesidades de la
124
comunidad. A nivel legal, pueden estar inscriptas como asociaciones civiles en la Ins-
pección General de Justicia, aunque por lo general estén bajo normativa municipal co-
mo sociedades de fomento. Este estatuto legal les otorga un radio de acción geográfico
determinado, remarcando así su carácter local.
Las asociaciones vecinales han estado en una estrecha y particular relación con el Esta-
do, que suele describirse bajo el concepto de clientelismo político. El clientelismo es una
práctica que no se ha mantenido exactamente igual a lo largo de la historia argentina.7
Sobre todo a partir del peronismo, el clientelismo parece haber ido más allá de un sim-
ple intercambio de favores por votos, para articular una densa red informal de distribu-
ción de recursos y de creación de lealtades políticas, que es necesario comprender, ya
que tiene una profunda raigambre en la política argentina.8 La red de relaciones entre or-
ganizaciones vecinales, Estado municipal y agrupaciones partidarias es hoy una de las
principales modalidades de distribución de asistencia social, que no siempre asume un
carácter formal. Las organizaciones vecinales parecen ser de vital importancia tanto en
las nuevas áreas urbanizadas como en los barrios carenciados, en tanto son las principa-
les responsables de proveer servicios públicos y asistenciales. Su vitalidad decrece cuan-
do, tal como ocurre en la Capital Federal, se consolida la urbanización, se pierden las
formas más primarias de sociabilidad barrial y los servicios brindados directamente por
organismos públicos o adquiridos en el mercado.
Vicente Palermo (1990), en un estudio situado entre 1983 y 1989, distingue entre el
clientelismo partidario y el “clientelismo de guante blanco”. En el primer caso, los par-
tidos políticos procurarían la generación de redes de lealtad y la consolidación de elec-
torados cautivos. En el segundo, en cambio, organizaciones locales se adaptarían al pa-
trón global de asignación de recursos por parte de los poderes públicos, compitiendo en-
tre sí por su distribución. En este caso se trata de un modo de intermediación informal
entre el patrón estatal predominante de producción de políticas públicas y el patrón seg-
mentado de las demandas sociales, que provoca un continuo ajuste y perpetúa ambos pa-
trones. Según este autor, el clientelismo de guante blanco predomina en las relaciones
entre Estado y sociedades vecinales en el Gran Buenos Aires.
Inés González Bombal (1988) estudia la política vecinal de varias asociaciones barria-
les del Gran Buenos Aires entre 1982 y 1983, es decir, a comienzos de la transición de-
mocrática. Su estudio encuentra que este universo asociativo está primordialmente ca-
racterizado por la heterogeneidad. Así, algunas asociaciones barriales muestran una gran
dependencia de los municipios en términos de regulación, reconocimiento legal y subsi-
dios económicos. Pero, por otro lado, otras asociaciones constituyen espacios donde los
sectores populares resguardan sus prácticas colectivas y generan modalidades de acción
política y solidaridad.
Juan Silva (1995) señala que las nuevas tendencias en la implementación de políticas pú-
blicas en el ámbito local, que incluyen a las asociaciones vecinales, no sólo se muestran
como mecanismos eficientes de aplicación del gasto social, sino que muchas veces son
la única vía posible de satisfacción de necesidades por parte de las comunidades locales.
Sin embargo, Silva agrega que estas nuevas tendencias también propician el desarrollo
de relaciones clientelares y de conflictos en torno a la autonomía de las asociaciones, y
que estas tensiones se deben en gran parte a la ausencia de procedimientos instituciona-
lizados que posibiliten una relación de simetría entre Estado y sociedad.
Oscar Grillo (1995) examina las condiciones en que las asociaciones vecinales cumplen
con el rol de enlazar las demandas de la base social con el Estado. Según Grillo, tanto
el Estado como los partidos políticos ejercen restricciones sistemáticas al acceso a los
125
 recursos públicos por parte de las asociaciones, que redundan a su vez, por parte de es-
tas últimas, en el desarrollo de diversas estrategias adaptativas. Este autor también seña-
la que, luego de la transición democrática, los partidos políticos progresivamente pasa-
ron a funcionar como prolongaciones burocráticas del Estado. En el nivel de los barrios,
esta burocratización de los partidos habría reforzado la tendencia a crear clientelas terri-
toriales como medio de zanjar la disputa electoral.
Javier Auyero (1997) analiza las redes clientelares articuladas por el peronismo entre las
poblaciones más carenciadas del Gran Buenos Aires. Según su estudio, estas poblacio-
nes dependen para su subsistencia diaria de la asistencia estatal y/o de los mecanismos
de distribución de recursos llevados adelante de modo informal por el peronismo como
agrupación político-partidaria.
Como se puede apreciar a partir del caso particular de las asociaciones vecinales, la re-
lación entre organizaciones no lucrativas y Estado en nuestro país ha sido mucho más
compleja que la descripta en la teoría de la interdependencia. Es claro que la coopera-
ción existió, pero también es cierto que la interdependencia no fue una política delibe-
radamente asumida por un Estado que buscaba “socios” en la prestación de ciertos ser-
vicios y un sector no lucrativo autónomo que eligiera una asociación complementaria
con el sector público porque eso beneficiara su desarrollo específico.

1.4. Teoría sobre “Los Orígenes Sociales de la Sociedad Civil” 9

No conformes con el estado de las teorías propuestas para explicar el desarrollo del sec-
tor no lucrativo, Salamon y Anheier han formulado la denominada “teoría sobre los orí-
genes sociales de la sociedad civil”. Esta teoría aspira a superar el sesgo “economicista”
de los modelos anteriores al inspirarse en el clásico libro de Barrigton Moore (1966) so-
bre los orígenes sociales de la democracia y el fascismo, y más recientemente en el tra-
bajo de Gosta Esping-Andersen (1990) sobre los diversos tipos de Estado de Bienestar.
Ambos trabajos plantean relaciones causales complejas entre fenómenos sociales, polí-
ticos e institucionales para explicar la aparición de determinados resultados históricos,
como es el caso de la democracia o el Estado de Bienestar. Moore identifica diferentes
“vías” que vincula con diversas relaciones establecidas entre clases sociales. Esping-An-
dersen, con un razonamiento similar, nos habla de distintos “regímenes” dentro del am-
plio concepto de Estado de Bienestar: el “liberal”, el “corporativista”, el “social-demó-
crata”. Ambos autores, clásicos en su materia, nos hablan de contextos históricos e ins-
titucionales dentro de los cuales son posibles la democracia o el fascismo, tal o cual ré-
gimen de Estado de Bienestar. Este modo de proceder es asimilado por Salamon y An-
heier para aplicarlo a una interpretación alternativa sobre el desarrollo del sector no lu-
crativo. Así establecen la siguiente tipología: 10

Modelos de Regímenes del Tercer Sector

Tamaño del Sector No Lucrativo
Bajo Alto

Gastos del Bajo Estatista Liberal

Gobierno en (Japón) (EE.UU., Inglaterra)
Bienestar
Social Alto Social Demócrata Corporativista
(Suecia Italia) (Alemania, Francia)
126
A los fines de pensar posibles aplicaciones de la teoría de los orígenes sociales al caso
argentino, nos centraremos en el período abierto por el populismo a mediados de la dé-
cada del ‘40. Esta elección se fundamenta en que en esa etapa se expandió un Estado de
Bienestar que integró a la gran mayoría de la población a la ciudadanía, y se inaugura-
ron tendencias en la economía, la política y la sociedad que perduraron hasta entrados
los años noventa.
Entre los cuatro modelos expuestos por la teoría de los orígenes sociales, el que se en-
cuentra más próximo al caso argentino es el corporativista, en la medida en que se cum-
ple una de sus hipótesis más generales. Esta hipótesis enuncia una relación directa entre
el gasto social del Estado y la dimensión y alcance del sector: cuanto más alto es el gas-
to social en bienestar, más grande es el sector no lucrativo. Como fue expuesto en el ca-
pítulo histórico de este libro, bajo el populismo no sólo se produjo una gran expansión
del gasto social; sino que también Estado y organizaciones intervinieron en la creación
y desarrollo de sistemas nacionales de seguridad social y asistencia médica.
Sin embargo, más allá de esta hipótesis general, el modelo corporativista en Argentina
tuvo algunos rasgos diferentes a los previstos por la teoría de los orígenes sociales. Se-
gún ésta, en el modelo corporativista las organizaciones sin fines de lucro están vincu-
ladas a elites tradicionales –la Iglesia, la monarquía, elites terratenientes– y, en conse-
cuencia, funcionan como mecanismos “premodernos” de bienestar social que el Estado
preserva en función de retener el apoyo de dichas elites. Es decir, en este modelo las eli-
tes tradicionales conservan una cuota considerable de poder y el Estado las busca como
aliadas.
En Argentina, por el contrario, el modelo corporativista desplazó a las elites tradiciona-
les, para sustentarse en una nueva coalición de fuerzas sociales compuesta por el Esta-
do, los pequeños y medianos empresarios y los sindicatos. Esta coalición funcionó en un
nuevo modelo económico que fomentó la industria, la sustitución de importaciones y la
redistribución del ingreso en favor de las clases asalariadas, desplazando así los intere-
ses económicos de las elites tradicionales terratenientes ligadas al modelo agroexporta-
dor establecido en la década de 1880.
Por su parte, para la expansión de las políticas sociales el Estado no buscó preservar me-
canismos “pre-modernos”11 sino que, al contrario, inauguró nuevas modalidades de pres-
tación de servicios de bienestar social e hizo “causa común” con organizaciones del sec-
tor no lucrativo vinculadas a los integrantes de la nueva coalición. A su vez, esta interre-
lación también tuvo rasgos particulares, en tanto se resolvió en una expansión de la es-
fera de lo estatal y en la inserción de las organizaciones del tercer sector dentro de ins-
tancias que supusieron una extrema labilidad entre lo público y lo privado.
Por otra parte, en el modelo corporativista cristalizado bajo el peronismo las organiza-
ciones de la sociedad civil cumplieron una función política que no es del todo visible
dentro de la teoría de los orígenes sociales, teoría que enfatiza, en cambio, la función de
estas organizaciones como proveedoras de bienes o servicios. El peronismo inauguró
una relación entre organizaciones de la sociedad civil y política más allá del sistema de
partidos –evidenciado por ejemplo en las unidades básicas– que asignó a estas organi-
zaciones la función de difundir la filiación al peronismo en el nivel nivel de la comuni-
dad y los barrios.12
Este modelo corporativista estableció rasgos estructurales en la economía, la sociedad y
la política que sobrevivieron al derrocamiento del peronismo en 1955. Es recién a partir
de la reinstalación de la democracia en la década de 1980, y de las reformas estructura-

127
 les iniciadas a principios de 1990, que el modelo corporativista ha comenzado a modi-
ficarse.
Actualmente, el caso argentino parece acercarse tímidamente al modelo liberal descrip-
to por la teoría de los orígenes sociales, en tanto se verifican tendencias hacia una ma-
yor diferenciación entre las esferas del mercado, el Estado y la sociedad civil, en el con-
texto de estabilidad institucional provisto por el sistema democrático primero y las re-
formas estructurales del Estado y la economía luego. Sin embargo, es necesario subra-
yar que estamos en un tiempo histórico signado fuertemente por el cambio y la emer-
gencia de nuevos patrones de desarrollo y que, por tanto, la investigación sobre el sec-
tor no lucrativo debe asumir esta condición de transición.
En principio, como en el caso de la aplicación del modelo corporativista, actualmente
parece cumplirse la hipótesis más general que el modelo liberal enuncia: bajo gasto so-
cial del Estado, sector no lucrativo desarrollado. Algunas de las tendencias actuales que
confirman esta hipótesis son la estabilización económica bajo la hegemonía de una eco-
nomía de libre mercado, la consecuente retracción de las funciones clásicamente atribui-
das al Estado en el bienestar social y la creciente visibilidad pública de las organizacio-
nes no lucrativas. Asimismo, el sector no lucrativo está siendo definido como aliado es-
tratégico en la implementación de políticas sociales por parte del Estado y también está
siendo valorizado desde el sector privado, a través del nuevo fenómeno de la “responsa-
bilidad social de las empresas” o “filantropía empresaria”.
Sin embargo, en relación con esas nuevas tendencias también es necesario considerar
una serie de particularidades del caso argentino con respecto a este modelo liberal.
En primer lugar, el gran desarrollo y visibilidad del sector no lucrativo en estas últimas
décadas se debieron a razones de índole política, antes que a su rol en la provisión de
bienestar social. Esta es una característica que la Argentina comparte con otros casos la-
tinoamericanos que han pasado por regímenes autoritarios y procesos de democratiza-
ción, de los cuales han emergido y proliferado organizaciones de la sociedad civil a fin
de cumplir objetivos propiamente políticos (Smulovitz, 1997). En estos países, las Or-
ganizaciones No Gubernamentales u ONG’s fueron las que posibilitaron la autonomía
de la sociedad civil con respecto al Estado, demandando justicia y respeto por los dere-
chos humanos y civiles y ejerciendo mecanismos de control republicano sobre los actos
de gobierno.
En segundo lugar, el modelo liberal presupone, por parte de la sociedad, una posición
ideológica contraria a la extensión del Estado en sus funciones sociales y una preferen-
cia por las iniciativas voluntarias. En Argentina, nuevamente es necesario tener en cuen-
ta la dimensión política del problema. El retiro del Estado de las funciones de bienestar
social no es resultado de un consenso cultural, sino primordialmente una imposición de
la crisis económica y las reformas estructurales iniciadas a partir de 1990. La responsa-
bilidad del Estado en el bienestar social de la población sigue siendo en Argentina un va-
lor sostenido por la mayoría del universo asociativo y por la opinión pública en general.
En tercer lugar, la teoría de los orígenes sociales establece que el modelo liberal es con-
currente, en el nivel de las fuerzas sociales, con el fortalecimiento de las clases medias.
Por el contrario, en Argentina parecen crecer las asociaciones en un momento en que las
clases medias están reduciéndose seriamente, a partir del fenómeno denominado “nue-
va pobreza” (Minujin, 1992).13
En cuarto lugar, la nueva tendencia del partnership entre Estado y organizaciones sin fi-
nes de lucro en las políticas sociales todavía es un fenómeno que requiere de investiga-
ciones para comprobar si redundará en un fortalecimiento del sector sin fines lucro o si
128
 sólo se trata de una retracción del Estado de lo que fueron sus obligaciones hacia el bie-
nestar de la población. En este aspecto, Eduardo Bustelo (1996) afirma que la participa-
ción del sector no lucrativo no es suficiente para cubrir la retracción del Estado en toda
su magnitud. Este autor reconoce la importancia de las nuevas tendencias del partners-
hip, pero agrega que no parecen estar desarrollándose en el marco de una relación equi-
librada que garantice la autonomía y democratización de la política social; y que expli-
cite de manera transparente la cantidad y modalidad de distribución de los recursos, los
criterios para acceder a los mismos, o la evaluación de los resultados obtenidos. Además,
Bustelo señala que parece predominar una perspectiva económico-administrativa centra-
da en la aplicación eficiente del gasto social, la cual simplificaría las problemáticas más
profundas que existen en la definición de la política social, y soslayaría las posibles con-
secuencias de la aplicación del modelo de partnerhsip en el contexto de Argentina.
Por último, en relación con el fenómeno de la “responsabilidad social de las empresas”
o “filantropía empresaria”, las reformas económicas han permitido a los grupos econó-
micos una capacidad de acumulación de ganancias inexistente en el modelo corporati-
vista-populista anterior. Todavía está por verse en qué medida estas nuevas posibilida-
des de acumulación de las empresas se verán reflejadas en acciones filantrópicas o de
bien común. En este aspecto, Bustelo (1996) afirma que, al menos por ahora, las nuevas
responsabilidades asumidas por el sector privado no son proporcionales con su crecien-
te rol en el desarrollo vis-à-vis la retirada del Estado. Esta apreciación parece ser confir-
mada por un estudio reciente sobre el vínculo entre empresas y sociedad civil en Argen-
tina (Roitter,1996). Este estudio establece que en las acciones empresarias dirigidas a la
comunidad predomina el asistencialismo de corte más tradicional sobre el desarrollo y
la inversión social; que tienen un lugar creciente las iniciativas ligadas directamente con
estímulos al proceso de producción y limitadas al personal de la empresa y que tiene
gran importancia el financiamiento de actividades culturales, cuyos destinatarios finales
son los sectores de altos ingresos.
En síntesis, es necesario tener en cuenta el carácter transicional del caso argentino, que
se resiste a una rápida asimilación a los tipos planteados en la teoría de los orígenes so-
ciales, y estar atentos a la futura definición de algunos de los rasgos que parecen indicar
el acercamiento del sector no lucrativo al modelo liberal.

1.5. Otras Teorías: Introduciendo el Debate en la Tradición de las

Ciencias Sociales Latinoamericanas
Las ciencias sociales en América latina han caracterizado al peronismo dentro de la ca-
tegoría conceptual más abarcativa de populismo. El populismo emergente en la década
de 1940 inauguró tendencias en la economía, la mediación política y la sociedad que
perduraron hasta mediados de 1970. Los cambios por los que Argentina está atravesan-
do actualmente pueden ser interpretados como transformaciones estructurales de esa re-
lación establecida hacia 1945 entre Estado, economía y política. El populismo, represen-
tado aquí por el peronismo, fue la forma política particular que asumió la expansión del
Estado de Bienestar en Argentina y, en consecuencia, su importancia no puede ser sos-
layada a la hora de explicar los “orígenes sociales de la sociedad civil”.
Diversas teorías han sido desarrolladas a fin de explicar y caracterizar el fenómeno del
populismo.14 Una primera perspectiva explica el surgimiento del populismo a partir de la
teoría de la modernización. En esta perspectiva, los movimientos populistas constituirían

129
 “disfunciones” en la transición de sociedades agrícolas-tradicionales a sociedades indus-
triales-modernas que tuvo lugar entre 1945 y 1960. El correlato de esta transición a ni-
vel de la política habría sido el cambio desde sistemas políticos de participación restrin-
gida hacia sistemas de participación ampliada. La particularidad del populismo residiría
en que esta ampliación del sistema político no se habría producido por medio de las for-
mas clásicas de representación democrático-liberales, sino por medio de movimientos
nacional-populares ligados a un líder carismático.15
Una segunda perspectiva explica el populismo a partir del rol fundamental del Estado.
En este caso, el Estado asumiría el lugar de una débil burguesía nacional y cumpliría un
rol estratégico en la constitución de actores sociales, en el desarrollo económico y en la
integración nacional.16
Una tercera perspectiva interpreta el populismo como una particular articulación entre
economía y política en un momento histórico determinado. Los populismos habrían si-
do entonces movimientos políticos ligados a las economías redistribucionistas surgidas
a partir del modelo de industrialización sustitutiva, que a su vez habrían sido el efecto
de la crisis de 1930 y del posterior cierre de las economías de los países centrales. En
esta perspectiva, el apoyo de las clases trabajadoras al populismo se explica a partir de
la redistribución del ingreso, del desarrollo de legislación laboral y de la emergencia de
sistemas nacionales de seguridad social. Por su parte, la alianza de clases establecida en-
tre los pequeños y medianos empresarios, los sindicatos y el Estado es explicada a par-
tir de la necesidad de fortalecer el mercado interno y aumentar el consumo.17
Finalmente, otras perspectivas enfatizan la dimensión política de los movimientos popu-
listas y los interpretan primordialmente como fenómenos de ampliación de la ciudada-
nía a través de los derechos sociales.18 En este sentido, Wanderley Dos Santos (1988) se-
ñala que en América latina la incorporación de las mayorías populares a la política ope-
ró más a través de la legislación laboral y los derechos sociales, que por medio de los
derechos políticos, lo que obligaría a re-pensar las condiciones de la institucionalidad li-
beral en estos países.
Lamentablemente, todos estos valiosos estudios sobre el populismo presentan un enfo-
que macroeconómico y macropolítico, en el que los actores centrales son el Estado, los
sindicatos, los empresarios y los militares. Prácticamente no existen investigaciones
acerca de la relación entre política y mundo asociativo bajo regímenes populistas y po-
co de la genealogía particular de la intersección entre organizaciones no lucrativas y Es-
tado en la provisión de servicios sociales. Creemos que sería necesario avanzar en este
sentido para aprehender la significación del populismo en el origen y desarrollo de la so-
ciedad civil en Argentina.
También es necesario tener en cuenta la ineludible función política que cumplen las or-
ganizaciones, más allá de su función como proveedoras de bienes o servicios. Como he-
mos señalado, esta dimensión política ha sido central para el desarrollo del sector en es-
tas últimas décadas, sobre todo a partir del papel de las ONG’s en la transición demo-
crática, fenómeno al que han aludido los estudios sobre las transiciones hablando de la
“resurrección de la sociedad civil” en las postrimerías de los regímenes autoritarios. La
síntesis histórica realizada en este libro muestra que esta articulación entre sistema po-
lítico y organizaciones de la sociedad civil no es una novedad de la década de 1980, si-
no que puede rastrearse bastante atrás en el tiempo, en esas complejas prácticas que tie-
nen sentidos tan dispares como las que describen los procesos de cooptación de las aso-
ciaciones en los análisis sobre el clientelismo político o, por el contrario, las que nos ha-
blan de autonomía en la bibliografía sobre la emergencia de movimientos sociales.
130
 La teoría de los orígenes sociales da por supuesta la diferenciación de las esferas del Es-
tado, el mercado y la sociedad civil, hecho de por sí nada evidente en los contextos lati-
noamericanos que han tenido una tradición de Estados fuertes, sociedades civiles débi-
les y escaso desarrollo del mercado como dispositivo económico. El modelo supone,
además, referentes relativamente estables, y es comprensible que así sea por los casos
analizados, correspondientes a los países desarrollados.
Por el contrario, el caso argentino se encuentra atravesado por una ineludible dimensión
de cambio, que tuvo sus principales puntos de inflexión a mediados de la década del ‘40
y comenzó a revertirse fuertemente a finales de los ‘80. El momento actual es todavía
una instancia de fuerte transición de un patrón de desarrollo hacia otro -en menos de una
década se pasó de un largo ciclo de inestabilidad política a la consolidación de la demo-
cracia y de una economía centrada en el Estado hacia una orientada al mercado- cuyas
implicaciones para el sector no lucrativo no son definitivas. En síntesis, creemos que es
necesario acentuar aún más el carácter histórico-político de esta teoría, pensando, por
ejemplo, que los orígenes pueden re-fundarse y que es necesario desarrollar herramien-
tas conceptuales para analizar estos puntos de inflexión.
Todo estos supuestos de la teoría representan una seria limitación para ubicar el caso ar-
gentino en la tipología prevista por Salamon y Anheier. Si tuviéramos que atenernos a la
misma diríamos que lo más cercano es pensar al caso argentino como proviniendo de un
modelo corporativista y tendiendo hacia un modelo liberal, con las particularidades se-
ñaladas. En relación con el modelo corporativista, es necesario pensar si el populismo
puede ser reductible a una de sus variantes, o si es un concepto diferente y con suficien-
te entidad como para justificar una reflexión particular en el origen de sociedades civi-
les como las latinoamericanas.

Consideraciones Finales
Como ha sido reiterado en los análisis históricos, el desarrollo del sector no lucrativo en Ar-
gentina ha tenido un desenvolvimiento diferente de aquél previsto en el modelo liberal, dife-
rencias que en este trabajo hemos ubicado bajo la figura de un límite lábil entre las esferas
pública y privada. En el modelo, el límite entre una esfera pública –el Estado– y una esfera
social –los ciudadanos en su actividad privada– está resaltado por la idea de individuo y su
esfera protegida de libertades frente al Estado. En el ámbito de la política, esto se comple-
menta con la integración de la población a través de la ciudadanía política y con la represen-
tación como lazo político fundamental entre gobernantes y gobernados.
Tanto el patrimonialismo como el populismo, cada uno a su modo, redundaron en la debili-
dad de este modelo en Argentina. El concepto de patrimonialismo, desarrollado para descri-
bir el orden consolidado en 1880, expone la labilidad del límite entre las esferas privada y pú-
blica, como consecuencia del modo personalista en que las clases dominantes ejercieron el
poder político. Por su parte, el concepto de populismo, desarrollado para describir el orden
inaugurado por el peronismo hacia mediados del siglo XX, implica nuevos rasgos para la la-
bilidad entre lo público y lo privado, entre los que sobresale la mediación del Estado Bene-
factor en la constitución de las identidades sociales colectivas.
Contrario al par libertad individual-Estado mínimo del modelo liberal, bajo el patrimonialis-
mo el Estado fue la herramienta de construcción de la nación liderada por la oligarquía y ba-
jo el populismo fue la fuente de identidad colectiva de la gran mayoría de la población –el
131
pueblo–. La integración de la población se dio bajo el populismo por medio de la ciudadanía
social antes que por la ciudadanía política, esto es, por la legislación laboral y las políticas so-
ciales antes que por la ley y el voto.19 Y finalmente, la representación como lazo político en-
tre gobernantes y gobernados fue bastardeada a través de los mecanismos del fraude electo-
ral, los golpes de Estado y la proscripción política;20 y además jaqueada por el populismo, que
privilegió la relación directa entre el líder y las masas y la presencia efectiva del pueblo en la
plaza pública.
Estas diferencias del caso argentino con respecto al modelo liberal redundaron en consecuen-
cias específicas para el mundo asociativo. En el modelo liberal, las organizaciones no lucra-
tivas cumplen una función política, fortaleciendo la democracia pluralista que expresa la di-
versidad de intereses de los ciudadanos organizados; y una función económico-social, brin-
dando servicios para la sociedad. Esta última función preserva un espacio para la iniciativa
privada –frente al Estado– en la provisión de bienestar social.
En el caso argentino, entre fines del siglo XIX y principios del siglo XX, la provisión de ser-
vicios por organizaciones no lucrativas se insertó en un orden patrimonialista, en el que con-
vivieron sociedades de beneficencia vinculadas en forma personalista al Estado y organiza-
ciones de inmigrantes, ignoradas –y muchas veces perseguidas– por el Estado, cuyos miem-
bros se encontraban, además, excluidos del sistema político. Hacia mediados de siglo, bajo el
populismo, el sector no lucrativo asumió, a través de los sindicatos y las obras sociales, un rol
fundamental en la provisión de servicios, pero lo hizo en fuerte vinculación con el Estado de
Bienestar, conformando sistemas nacionales de seguridad social y asistencia médica y, por lo
tanto, alejándose claramente del modelo liberal. El populismo también acentuó las diferen-
cias con este modelo en relación con la función política de las asociaciones civiles, a través
del papel asignado a las unidades básicas u “organizaciones libres del pueblo” en la inserción
del peronismo en el ámbito de la comunidad. Esta función política de las organizaciones de
la sociedad civil, concebida en términos de impulsar el cambio social predicado por una doc-
trina hacia todos los niveles de la sociedad –antes que en términos de fortalecer el pluralismo
democrático– encontró su máxima expresión en las décadas de 1960 y 1970. En este perío-
do, caracterizado por la profunda inestabilidad institucional, los gobiernos autoritarios y la
proscripción política, el rol de las asociaciones –sobre todo aquellas vinculadas a los movi-
mientos populares– fue incluido dentro de diversos proyectos de transformación y revolución
social, que muchas veces apelaron a la violencia política.
La transición democrática iniciada en 1983, y aún más las reformas estructurales de la eco-
nomía y el Estado iniciadas en la década del ‘90, constituyen un importante punto de infle-
xión en relación con el modelo de desarrollo seguido por la sociedad argentina a lo largo de
su historia. Este punto de inflexión parece acercar a Argentina al modelo liberal, en tanto exis-
ten tendencias hacia la progresiva disolución del entretejido históricamente establecido entre
lo social y lo estatal. Algunas de estas tendencias son el surgimiento y extensión de organiza-
ciones que no apelan al Estado sino que lo cuestionan desde la perspectiva de los derechos y
libertades individuales; la retirada del Estado de Bienestar y el desmantelamiento de los sis-
temas de seguridad social y asistencia médica; la progresiva hegemonía de los mecanismos
de libre mercado.
Sin embargo, es aún prematuro establecer en forma definitiva si este momento de profunda
transición desembocará en una constitución más delimitada entre las esferas pública y priva-
da, como las nuevas tendencias parecen indicar, o en una nueva forma de labilidad. En con-
secuencia, creemos que para entender la situación actual del sector no lucrativo en Argentina
es necesario no olvidar que éste es un momento transicional y estar alertas al modo en que las
nuevas tendencias se insertan en una sociedad que tiene su historia y sus rasgos particulares.
132
Notas
1 Lester M. Salamon y Helmut K. Anheier Social Origins of Civil Society: Explaining the Nonprofit Sector Cross Nationality. Voluntas: Inter-
national Journal of Voluntary and Nonprofit Organization. Vol 9, Nº 3, 1998.
2 En gran parte de los casos, los inmigrantes también eran militantes anarquistas o socialistas. El internacionalismo sustentado por estas ideo-
logías –es decir, la identidad basada en la pertenencia de clase más allá de la nacionalidad– también influyó en la conformación de un sector
asociativo “no sectario”.
3 El caso de la Iglesia Católica es el de una figura de derecho público no estatal.
4 Cabe aclarar que si la Iglesia renuncia a los fondos estatales establecidos constitucionalmente, esto no incluiría los subsidios del Ministerio
de Educación otorgados a los colegios católicos. Estos subsidios no son un privilegio de la Iglesia Católica, sino que son aportes del gobier-
no nacional a los que todos los establecimientos de enseñanza privada pueden acceder.
5 Luego de la apertura del sistema político en 1912, el golpe de Estado de 1930 volvió a instaurar gobiernos conservadores sostenidos median-
te elecciones fraudulentas y la proscripción política.
6 En 1996 el INAC y el INAM se fusionaron, constituyendo el INACyM, órgano que actualmente fiscaliza cooperativas y mutuales.
7 Como ha sido expuesto en el capítulo histórico, el clientelismo político se originó bajo el patrimonialismo y se desarrolló bajo los primeros
gobiernos radicales. Sus protagonistas fueron los caudillos de barrio o caudillos electorales, líderes locales que articulaban una amplia gama
de servicios en sus zonas de influencia a cambio de manipular un determinado número de votos.
8 Ver Auyero (1996) (1997).
9 Como lo indica el título mismo, en esta teoría los autores dejan de lado la noción de sector no lucrativo y avanzan hacia una interpretación
de los orígenes sociales de la sociedad civil. El salto entre uno y otro concepto no está claramente explicitado y presenta problemas que, a
juicio nuestro, deben ser señalados: (a) la noción de sector no lucrativo y el concepto de sociedad civil no son lo mismo. Si bien puede haber
puntos de intersección entre ambos, esto requiere un análisis teórico que no se encuentra aún fundamentado por los autores; (b) la teoría de
los “orígenes sociales de la sociedad civil” incluye elementos históricos, sociales e institucionales en su formulación, pero el referente empí-
rico que se utiliza para constatar la corresponden a la anterior noción de sector no lucrativo; (c) el desarrollo del sector no lucrativo aparece
directamente vinculado a la cuantificación de los servicios prestados, enfatizando dentro de éstos los ligados a salud y educación; (d) existe
menor énfasis otorgado a otras funciones llevadas adelante por las organizaciones tales como el advocacy, el control de políticas públicas, la
expresión cultural, la representación de identidades sociales, etcétera. Estas dimensiones no pueden ser soslayadas a la hora de formular un
vínculo entre el desarrollo de asociaciones y el concepto de sociedad civil.
10 Ver Tabla III y Tabla VI en op cit, pág. 228 y 240.
11 La disolución de la Sociedad de Beneficencia en 1946 fue un símbolo del desplazamiento de las elites tradicionales y sus mecanismos “pre-
modernos” de bienestar social.
12 Esta función política pasó a primer plano durante el ciclo de inestabilidad institucional y violencia política que siguió al derrocamiento del
peronismo en 1955.
13 Por otro lado, históricamente, los sectores populares parecen haber sido los principales impulsores del sector no lucrativo. Tanto las socieda-
des mutuales de fines del siglo pasado, como las sociedades barriales de la década de 1920, como las organizaciones creadas bajo el populis-
mo fueron desarrolladas primordialmente por los sectores populares.
14 Ver Svampa (1996).
15 Ver Germani (1962).
16 En esta línea de interpretación se encuentran la obra de Alain Touraine sobre las sociedades latinoamericanas y de Francisco Weffort para el
caso brasileño.
17 Una interpretación clásica del populismo desde este enfoque se encuentra en Murmis y Portantiero (1971).
18 Este enfoque centrado en la ciudadanía y la justicia social puede verse para el caso del peronismo en Torre (1990) y James (1990).
19 Wanderley Dos Santos (1988) señala las siguientes diferencias entre los países centrales y los países latinoamericanos en relación con la ad-
quisición de ciudadanía: (a) el proceso de incorporación política de las grandes masas antecedió al proceso de institucionalización de la com-
petencia política en un régimen estable; (b) la política social fue utilizada como un instrumento para lograr la solución de problemas distri-
butivos en un contexto de baja institucionalización liberal; (c) la construcción de la identidad colectiva de los principales actores sociales se
dio antes que la estabilización liberal.
20 Estos mecanismos fueron una constante a lo largo de la historia argentina. Si el fraude electoral fue característico del orden patrimonialista,
a partir de 1930 se sumaron los golpes de Estado y la proscripción política, que alcanzaron su máxima expresión luego del derrocamiento del
peronismo en 1955.

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134
 6
Análisis de Algunos Subsectores

El Impacto Social de los Hospitales Sin Fines de Lucro

Candelaria Garay

1. Introducción
El propósito de este trabajo es avanzar mas allá de la caracterización estructural del sector sin
fines de lucro, para analizar el impacto de su actividad en un área concreta: el subsector sa-
lud. A tal fin, nos concentraremos en un caso particular de organizaciones: los hospitales sin
fines de lucro; y aplicaremos para su estudio los lineamientos metodológicos elaborados por
el Proyecto Comparativo del Sector Sin Fines de Lucro coordinado por la Universidad Johns
Hopkins. Dicha metodología identifica una serie de funciones, definidas como contribucio-
nes, y una serie de limitaciones, que la literatura pertinente atribuye a las organizaciones sin
fines de lucro (OSFL)1. Es a través de estas funciones y limitaciones que se evaluará el im-
pacto social de los hospitales, como un caso ilustrativo del funcionamiento de las organiza-
ciones del sector no lucrativo en Argentina
Por diversos motivos que serán expuestos a lo largo del trabajo, veremos que evaluar el im-
pacto de las OSFL en general y de nuestro objeto de estudio en particular no es tarea fácil. En
esta introducción, mencionaremos específicamente los inconvenientes que la escasez de in-
formación sobre dichas organizaciones presenta para nuestro estudio.
Examinar el desempeño de los hospitales sin fines de lucro pone en evidencia, entre otras co-
sas, la falta de estudios sobre las organizaciones prestadoras de servicios de salud en general.
Por ejemplo, evaluar cuál es el peso cualitativo de los hospitales sin fines de lucro y cuáles
son sus ventajas comparativas con relación a las instituciones públicas o lucrativas no es sen-
cillo, dado que también para estas últimas la falta de investigaciones y de estadísticas es no-
toria2. A esto se suma la escasa información producida por las entidades de contralor de las
OSFL3. Las consecuencias de esto último para un análisis como el aquí planteado se plasman
en la falta de datos primarios y de información acerca del efectivo carácter sin fines de lucro
de los servicios que prestan dichas organizaciones. Esto genera sospechas acerca de la exis-
tencia de normas no escritas y prácticas contrarias al cumplimiento de los objetivos institu-
cionales propios de los hospitales sin fines de lucro. Por lo tanto, la ausencia de información
socava la posibilidad de establecer proposiciones conclusivas acerca del funcionamiento con-
creto de las organizaciones que operan en el campo de la salud y, en particular, de los hospi-
tales sin fines de lucro.
Debido a las limitaciones mencionadas nos hemos ceñido a la realización de un estudio ex-
ploratorio, basado en el relevamiento y análisis de la información disponible, y en la genera-
ción de información a través de una serie de entrevistas y grupos focales que contaron con la
participación de expertos en el tema. Este diseño nos ha permitido elaborar hipótesis y pre-

135
sentar argumentos tentativos sobre las contribuciones y limitaciones de los hospitales sin fi-
nes de lucro, que requerirán de una posterior verificación.
A continuación presentamos, en primer lugar, una introducción al universo de las OSFL que
prestan servicios sociales en general, y al sub-sector hospitalario en particular. En segundo
término, analizamos las contribuciones de este sub-sector de acuerdo a las funciones especí-
ficas establecidas por el Proyecto Comparativo para el sector no lucrativo in toto: función ser-
vicio, innovación, cambio social, expresión de intereses y construcción de la comunidad. En
tercer lugar, exploramos las limitaciones de los hospitales en los siguientes aspectos que fue-
ran definidos, también, por el Proyecto: ausencia de recursos económicos, falta de profesio-
nalismo, ausencia de mecanismos de rendición de cuentas y transparencia, paternalismo y
particularismo. Finalmente, presentamos unas breves conclusiones que intentan resumir las
observaciones vertidas, en el contexto de la actual reforma del sector salud en Argentina.

2. Las OSFL en la provision de servicios sociales:

el sub sector hospitalario
Las organizaciones sin fines de lucro han cumplido tradicionalmente un rol destacado en la
provisión de servicios sociales. Con el desarrollo de políticas de bienestar, a partir de media-
dos de la década del ‘40, este rol se mantuvo, pero bajo nuevas formas debido a la inclusión
de algunas de estas instituciones en sistemas articulados por el Estado a nivel nacional. El
nuevo escenario surgido a partir de la intervención estatal supuso, en algunos casos, una fu-
sión de los límites entre las esferas de lo público y lo privado 4.
Por otro lado, si bien el papel central adquirido por el Estado no implicó la “desaparición” de
las OSFL, sí dificultó su visibilidad social como tales. Efectivamente, la existencia de un Es-
tado proveedor de servicios en gran escala redundó a nivel del imaginario social en una mar-
cada polaridad entre lo público y lo privado, en que la primera categoría fue asociada al Es-
tado y a la gratuidad de los servicios y la segunda al mercado y al cobro de los servicios. En
esta polaridad no quedó espacio para la identidad particular de las OSFL. Consecuentemen-
te, éstas fueron “vistas” como organizaciones de mercado, en el caso de las más grandes y
profesionalizadas; o directamente, en el caso de las más pequeñas, no han sido percibidas co-
mo agentes relevantes en la provisión de bienestar.
Actualmente se están produciendo profundos procesos de reforma de la economía y del Es-
tado, que suponen una retracción de este último de las funciones que le eran clásicamente atri-
buidas en el bienestar social de la población. Este retroceso ha reabierto el espacio para el ac-
cionar en forma más independiente de las OSFL, accionar que aún no tiene contornos dema-
siado definidos. Esto es así debido a que, si bien las OSFL están comenzando a ser valoradas
por el Estado como agentes eficientes en la aplicación del gasto social, todavía no existen
marcos institucionales estables y autónomos, así como tampoco se han implementado meca-
nismos que hagan público y transparente el manejo y la distribución de dichos recursos.
Dentro del universo de OSFL dedicadas a la prestación de servicios sociales, el área salud
presenta una gran complejidad y riqueza institucional, por lo que, en nuestro parecer, es un
punto de partida optimo para avanzar en la evaluación del impacto social del sector sin fines
de lucro. Específicamente, nos concentraremos en el sub-sector hospitalario. En este segmen-
to converge el accionar de varios tipos de organizaciones sin fines de lucro: mutuales, hospi-
tales –entre los que se encuentran aquellos originados por las colectividades de inmigrantes–,
fundaciones médicas y los hospitales de obras sociales.
Además, los actuales procesos de reforma que afectan al sector salud están redefiniendo los
136
roles del Estado, las organizaciones sin fines de lucro, las entidades de la seguridad social mé-
dica y las organizaciones con fines de lucro. En este contexto, creemos que el análisis del sub-
sector hospitalario, con su complejidad institucional, es fundamental.
Finalmente, una evaluación del impacto de estas organizaciones contribuirá a su visibilidad
pública, pues la polaridad “público-privado” mencionada hace que en el área de prestación de
servicios de salud las organizaciones sin fines de lucro no sean vistas como actores relevan-
tes o no sean distinguidas por su carácter particular.

2.1. Tipos de Instituciones Hospitalarias sin Fines de Lucro

El heterogéneo abanico de OSFL que gestionan hospitales puede ser clasificado tanto
por el ordenamiento legal de sus organizaciones, como por los tipos de instituciones tal
cual estos son reconocidos desde una perspectiva de uso social 5: hospitales de colecti-
vidades, fundaciones médicas, mutuales, cooperativas médicas, etc. Sin embargo, ambas
modalidades de clasificación se superponen y las categorías resultantes no son excluyen-
tes. A continuación presentaremos una clasificación posible de las instituciones sin fines
de lucro que prestan servicios de internación, aclarando en cada caso cuál es el estatus
legal correspondiente.

Hospitales Sin Fines de Lucro

Generalmente nos referimos bajo esta denominación a los hospitales religiosos y a
los de colectividades. Estos últimos son las instituciones más visibles de esta cate-
goría y, como sucede con las instituciones sin fines de lucro más grandes y profe-
sionalizadas que prestan servicios en este campo, en general son “vistos” como ins-
tituciones lucrativas.
Los primeros hospitales de colectividades datan de la segunda mitad del siglo pa-
sado y son instituciones pioneras en la provisión de servicios de salud. En su ma-
yoría están organizados legalmente como asociaciones civiles, aunque también hay
instituciones que operan bajo la forma de mutuales (Asociación Israelita de Bene-
ficencia y Socorros Mutuos Ezrah; Hospital Español de Mendoza etc.).
Podemos definir a los hospitales sin fines de lucro desde una visión estricta e in-
cluir sólo: sanatorios y hospitales religiosos y hospitales de colectividades. Otra po-
sibilidad es adoptar una definición ampliada e incorporar bajo esta categoría a to-
das las organizaciones que prestan servicios de internación. En este caso, además
de los hospitales religiosos y de colectividades, se incluirían también las fundacio-
nes médicas y los hospitales y clínicas de obras sociales. A lo largo del presente tra-
bajo, privilegiaremos el uso de esta última definición.

Fundaciones Medicas
Si bien hay fundaciones que son muy reconocidas por desarrollar tareas de inves-
tigación y por la calidad de los servicios que prestan, las fundaciones medicas en
su conjunto tienden a generar grandes suspicacias sobre su carácter sin fines de lu-
cro 6.
Podríamos distinguir dos grandes tipos de fundaciones que prestan servicios de in-
ternación: aquellas que prestan este tipo de servicios en una especialización deter-
minada; y fundaciones hospitalarias que prestan servicios de internación general.
Junto a este universo encontramos también fundaciones que se dedican a la promo-
137
 ción de la salud y/o a la capacitación de profesionales médicos, por lo general en
áreas especificas.
La mayoría de estas instituciones están organizadas por temáticas específicas. Así,
las fundaciones privilegian, en general, el tratamiento, investigación y/o rehabilita-
ción de una especialidad en particular. De acuerdo a las observaciones de un fun-
cionario de salud, este rasgo ha llevado a varias de estas organizaciones a situacio-
nes financieras precarias y, en algunos casos, a la dependencia de subsidios estata-
les.

Mutuales de Salud
Además de los hospitales de colectividades organizados como mutuales, hay un
amplio número de mutuales que funcionan como seguros de salud y que cubren las
necesidades médico-asistenciales, en forma total o parcial, de alrededor de 6,5 mi-
llones de personas. En su conjunto, las mutuales de salud suman aproximadamen-
te 900 entidades de las cuales una cifra cercana al 10% no sólo financia sino tam-
bién presta servicios de internación en instalaciones propias. Las restantes entida-
des funcionan como pre-pagos médicos que proveen, de acuerdo a la institución,
servicios integrales de atención o, en algunos casos, coberturas parciales –atención
de enfermería a domicilio, atención en consultorios etc.–7.

Obras Sociales
Del conjunto de obras sociales comprendidas en este proyecto: las sindicales, las
de personal de dirección y las constituidas por convenio, en este trabajo nos intere-
san las que gestionan sus propios centros de internación. En general, dichos esta-
blecimientos tuvieron su origen en la década del ’60, cuando la afiliación a las
obras sociales comenzó a expandirse en forma acelerada. Dicha expansión llegó a
su punto máximo a comienzos de los 70s con la sanción del decreto ley de obras
sociales, que estableció la afiliación obligatoria de todos los trabajadores en rela-
ción de dependencia.
Por varios años las obras sociales constituyeron la modalidad hegemónica de co-
bertura de atención médica de la población (Belmartino, Bloch; 1993), que comen-
zó a experimentar una fuerte crisis a partir de los 80s, evidenciada, entre otras co-
sas, en el cuestionamiento de la eficacia y eficiencia de las entidades en la admi-
nistración de sus recursos; en el deterioro de la calidad de las prestaciones –vía la
disminución de ingresos–; y en la dificultad de mantener en pie el financiamiento
solidario, que sin embargo aún hoy constituye –aunque de forma precaria– un me-
canismo privilegiado de integración social8.
En la actualidad el número de hospitales de obras sociales está en baja debido a la
fuerte crisis que sufre el sector.

Cooperativas Medicas
Las primeras cooperativas medicas surgieron a comienzos de los ’70, acompañan-
do el afianzamiento de las obras sociales a partir de la sanción de la primera ley na-
cional para dichas entidades. Se organizaron, en su mayoría, con el fin de, por un
lado asegurar una fuente de trabajo a los profesionales médicos asociados y, por el

138
 otro, cubrir las necesidades de los profesionales y trabajadores autónomos que no
contaban con la cobertura de las obras sociales (Kurtzbart, 1997).
Actualmente existe un puñado de cooperativas médicas, organizadas como coope-
rativas de trabajo o de servicio, que cubren las necesidades médico-asistenciales de
aproximadamente 100 mil personas9, ligadas, en su mayoría, al movimiento coope-
rativo de crédito10 o al agrario. Estas entidades contratan los servicios de interna-
ción a terceros, ya que, a excepción de CAMI11 que cuenta con un sanatorio en la
ciudad de Rosario, no tienen centros de internación propios.

2.2. Otras Instituciones Sin Fines de Lucro que Operan en el Sector Salud
Círculos Medicos
Organizados inicialmente como entidades gremiales médicas, los círculos médicos
desplegaron, sobre todo a partir del los ‘70 con el desarrollo de la medicina pre-pa-
ga, sistemas de financiación y de atención médica. Estas instituciones no cuentan
con instalaciones de internación y rehabilitación propias sino que contratan servi-
cios de terceros, aunque varias tienen consultorios externos, centros de atención
ambulatoria, vacunatorios, equipos de análisis, rayos, etc.
En su mayoría, los círculos médicos se encuentran agrupados en federaciones re-
gionales o provinciales, entre las que encontramos a: FEMEBA (Federación Médi-
ca de la Provincia de Buenos Aires); FEMECON (Federación Médica del Conur-
bano); etc. Las federaciones han operado como administradoras de prestadores en
la contratación de servicios con obras sociales y empresas de medicina pre-paga,
intermediando en la fijación de cápitas o pagos por servicios; y en el establecimien-
to de otro tipo de mecanismos de regulación de la prestación médica.
Además de las instituciones mencionadas, en el sector salud opera una amplia ga-
ma de OSFL entre las que encontramos: ONG’s dedicadas a la promoción de la sa-
lud, a la lucha contra el SIDA, centros de salud comunitarios, salas de primeros au-
xilios organizadas por asociaciones vecinales, etc. Estas organizaciones se dirigen
al público en general y a los sectores económicamente más desfavorecidos en par-
ticular, sobre todo en el caso de las organizaciones barriales que promueven el cui-
dado de la salud y aquellas dedicadas a su atención primaria. En este trabajo no
abordaremos el estudio de estas organizaciones, ya que no cuentan con servicios de
internación.

2.3. Los Hospitales Sin Fines de Lucro y su Participación Económica

en el Sector Salud
Hacer una estimación del número de hospitales sin fines de lucro es una tarea sin prece-
dentes en Argentina. Esto se debe a que las estadísticas oficiales del Ministerio de Salud
engloban bajo la categoría de privadas a las instituciones con y sin fines de lucro12. La
caracterización del sector salud que presenta dichas estadísticas reconoce tres sub-sec-
tores: el público, el privado y el de las obras sociales o seguridad social; desdibujándo-
se en la clasificación, la particularidad de las instituciones no lucrativas (con y sin inter-
nación).

139
 De acuerdo a los datos producidos por el Programa Nacional de Estadísticas de Salud la
distribución de establecimientos con internación por sub-sector y dependencia (nacio-
nal, provincial y municipal) es la siguiente:

Subsector Oficial (Público) Subsector Sub-

Obras sector Otras Total
Total Nacional Provincial Municipal Oficiales Sociales Privado Mixtas General
1.231 7 856 237 131 55 2.021 3 3.310

Fuente: Ministerio de Salud y Acción Social, cifras provisorias 1995.

Si bien nos resulta aún imposible establecer el numero cierto de entidades sin fines de
lucro que gestionan centros de internación, la medición del sector nos permite ver el
peso económico de dichas instituciones. De acuerdo con los datos que surgen en el
marco del Proyecto Comparativo, en el año 1995 el gasto de los hospitales sin fines de
lucro fue de aproximadamente 1.325 millones de pesos. Tomando en cuenta el gasto
total en salud para el año mencionado, que fue de 20.147 millones de pesos y com-
prendió el 7,21% del PBI- (González García - Tobar, 1997)13, podemos concluir que el
6.57% de dicho monto correspondió al gasto de los hospitales sin fines de lucro.
Además, la medición económica del sector no lucrativo muestra que el sub-sector salud
en su conjunto –incluyendo hospitales, geriátricos, servicios de ambulancias, atención
primaria etc.– es uno de los más relevantes, siendo responsable del 17% de la produc-
ción económica del sector sin fines de lucro –monto que asciende a los 2.078 millones
de pesos–14.
En consonancia con las cifras expuestas, la participación del sub-sector salud en la ge-
neración de empleo remunerado del sector no lucrativo es también destacable. De los
396.000 empleos full time equivalentes registrados para el conjunto del sector sin fines
de lucro, el sub-sector salud en su conjunto representa el 13.4% del mismo, esto es, ge-
nera aproximadamente 53.064 puestos de trabajo, de los cuales 36.743 corresponden a
hospitales. Así, los hospitales representan el 63.8% de los gastos totales del subsector
salud sin fines de lucro y el 69% del empleo remunerado del mismo.

3. Contribuciones Identificadas para el Sector Sin Fines de Lucro

3.1. Función Servicio
Una de las contribuciones identificadas por el Proyecto Comparativo para dar cuenta del
impacto social del sector, es el desempeño de la función servicio por parte de las orga-
nizaciones que lo componen. Dicha función es entendida como la prestación de servi-
cios de carácter “público” –esto es, salud, educación, servicios sociales personales, etc.–
que en el caso de efectuarse a través de prestadores sin fines de lucro se estima que ex-
hiben un mayor nivel de equidad, calidad y variedad –o cantidad– y un menor costo.
En esta sección intentaremos ver en qué medida los hospitales sin fines de lucro en Ar-
gentina desempeñan la función servicio, y analizaremos los factores que promueven o
inhiben su desarrollo.

140
3.1.1. Prestación de Servicios
Atención a Poblaciones Económicamente Desfavorecidas
Si bien en sus orígenes los hospitales sin fines de lucro prestaron servicios a
valores reducidos a sus asociados y servicios gratuitos a poblaciones sin re-
cursos, la creciente complejización de la atención médica y el incremento de
su costo han llevado a estas instituciones, que en su mayoría no cuentan con
subsidios estatales, a priorizar la supervivencia de la organización por sobre
la atención de poblaciones económicamente desfavorecidas. Los distintos ti-
pos de OSFL que prestan servicios de internación exhiben actualmente una
orientación hacia los sectores medios y hacia la población afiliada a obras so-
ciales. Dentro de esta última, un amplio sector de los afiliados a la obra social
de jubilados y pensionados: el Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados (INSSJP), constituye una población económicamen-
te desfavorecida que, sin embargo, conserva un grado –aunque precario– de
integración social. Quienes permanecen claramente fuera de los límites de la
atención de las instituciones sin fines de lucro son las poblaciones desafilia-
das (Castel, 1997), esto es, aquellas personas que no participan en actividades
productivas y que presentan un claro aislamiento relacional con respecto a los
mecanismos institucionales de integración social ligados al mundo del traba-
jo formal15. Esta población es atendida por el sector público a través de sus
hospitales y según cifras estimativas alcanza aproximadamente al 40% de la
población total del país–16.
A pesar de que la ausencia de prestaciones gratuitas es la regla en estas insti-
tuciones, algunas desarrollan actividades solidarias que tienen, en general, es-
casa incidencia en su presupuesto, ya que se financian principalmente con
aportes filantrópicos y trabajo voluntario. Por ejemplo, algunos hospitales de
colectividades atienden en sus hogares de ancianos a personas carentes de re-
cursos o a afiliados de obras sociales –mayoritariamente del INSSJP17– que
abonan, según consta en las memorias de algunos hospitales, valores por de-
bajo de los que fija el mercado y que presentan, con frecuencia, serias dificul-
tades de pago18.
Además, varias instituciones desarrollan programas de vinculación con la co-
munidad barrial que operan como espacios propicios para la promoción del
cuidado de la salud. Por ejemplo, hay instituciones que han llevado adelante
eventos deportivos para niños y adolescentes del barrio que suponían la revi-
sación médica de los participantes por parte de profesionales de la entidad or-
ganizadora y la transmisión de pautas de cuidado de la alimentación. Otras
instituciones organizan programas de atención gratuita a grupos focalizados,
por ejemplo a niños que asisten al comedor de una entidad comunitaria deter-
minada, o adolescentes con hijos que residen en un hogar de madres específi-
co, etc.19.

Tipos de Servicios Prestados

Antes de avanzar sobre este punto es preciso advertir acerca de la escasez de
estudios empíricos y comparativos sobre el desempeño de las entidades no lu-
crativas y, concretamente, sobre los tipos de servicios que éstas prestan. Si
bien esta deficiencia es marcada en Argentina, es una característica generali-
141
 zada en el ámbito de la investigación internacional20. Por este motivo, la argu-
mentación aquí expuesta se basa en las observaciones recogidas en las entre-
vistas y grupos focales realizados.
De acuerdo con la información obtenida, los hospitales que exhiben una fuer-
te apuesta a la investigación médica, tienden a ocuparse del estudio y del tra-
tamiento de patologías huérfanas, esto es, aquellas que por su complejidad re-
quieren una elevada inversión en tecnología y recursos humanos, como es el
caso de los transplantes hepáticos, cardíacos, cardio-pulmonares, pulmonares,
renales en receptores adultos y pediátricos, y en donantes vivos relacionados.
Este tipo de intervenciones tiene escasa o nula aplicación en las entidades lu-
crativas, aunque si se llevan a cabo en algunos hospitales públicos21.
Además, algunos hospitales sin fines de lucro tienen guardias permanentes de
varias especialidades que, si bien funcionan para los propios asociados, tam-
bién están a disposición de las urgencias que se produzcan en su área geográ-
fica de actividad. En este sentido, un gerente administrativo de un hospital de
colectividad expresó:
“Para una institución con fines de lucro es mucho más rentable poner
una maternidad que, por ejemplo, un centro en el que se atienda toxoplas-
módicos, que es una especialidad poco rentable. Nosotros tenemos guar-
dia activa de otorrinolaringología, y viene, en general, un paciente por
guardia. Nada da más pérdida que eso. Sin embargo, por la estructura y
el estatuto del hospital se deben tener guardias de todas las especialida-
des. Eso no es ineficiencia, creemos que aunque tenga una probabilidad
baja de uso hay que tenerla porque es necesario”.

Finalmente del conjunto de entidades privadas que desarrollan programas de

formación de grado y/o posgrado y que llevan adelante residencias médicas,
una marcada proporción corresponde a entidades no lucrativas como es el ca-
so paradigmático de varios hospitales de colectividades, del CEMIC y de al-
gunas fundaciones médicas.
Como señalamos anteriormente, las actividades enunciadas son llevadas ade-
lante sólo por una porción de las entidades sin fines de lucro. Sin embargo, es
necesario profundizar en el estudio de estas instituciones, especialmente en la
comparación de los tipos de servicios que prestan con relación a otros presta-
dores públicos y lucrativos –sobre los cuales es necesario también el desarro-
llo de estudios o estadísticas específicas–, porque este es uno de los ejes que
permitirán llegar a una definición más conclusiva acerca del impacto social de
los centros de internación sin fines de lucro.

3.1.2. Factores que Promueven el Desarrollo de la Función Servicio

Reinversión de los Excedentes
Uno de los factores principales, y probablemente el más importante, en la pro-
moción del desempeño de la función servicio por parte de las instituciones sin
fines de lucro es la compulsión a la reinversión total de los excedentes. Este
requisito inherente a su condición jurídica, genera las condiciones para la
prestación de servicios de mayor calidad a menor costo a través de la inver-
142
 sión en la capacitación del personal médico y de enfermería, la adquisición de
tecnología y la financiación de actividades de investigación en las institucio-
nes. Sin embargo, esto no significa que los atributos antes mencionados estén
presentes en todas las instituciones no lucrativas o que constituyan el patrón
general de conducta del sub-sector.

Recursos no Explotados por el Sector Lucrativo: Donaciones y Trabajo Vo-

luntario
Tradicionalmente el voluntariado del sector salud ha tenido su máxima expre-
sión en las cooperadoras hospitalarias que funcionan en los hospitales públi-
cos. Estas organizaciones sin fines de lucro formadas por los usuarios de los
servicios desempeñan un rol fundamental en el apoyo y sostenimiento de de-
terminadas actividades como el otorgamiento de incentivos al personal, el cui-
dado y la atención afectiva de los pacientes, la compra de equipos e instru-
mentos demandados para el funcionamiento del hospital, etc.
Si bien hay hospitales y sanatorios sin fines de lucro que no cuentan con coo-
peradoras, en varios encontramos un núcleo importante de voluntariado com-
puesto por grupos de damas –que también funcionan en algunos hospitales
públicos– quienes realizan tareas de cuidado y atención afectiva de los pacien-
tes y de sus familiares, colaborando también en la resolución de tramitaciones
administrativas. Asimismo, hay grupos religiosos que realizan tareas de con-
tención y apoyo a los enfermos, que al igual que las actividades desplegadas
por los grupos de voluntarias constituyen un factor central en el desenvolvi-
miento de las instituciones.
Junto con el voluntariado otro recurso específico que promueve el funciona-
miento de los hospitales sin fines de lucro, y que ha constituido una de las for-
mas primarias de financiamientos de estas instituciones en sus comienzos, son
las donaciones en dinero o especie: equipos, tecnología médica, capacitación
etc. En la actualidad los aportes filantrópicos se dirigen principalmente a las
fundaciones y a los hospitales de colectividades. En el caso de estos últimos,
los aportes están enmarcados, en su mayoría, en una legitimidad de las insti-
tuciones de tipo tradicional, esto es, basada en la identidad de origen, ya que
son en muchos casos los miembros de las colectividades en forma individual
o, a través de sus empresas, quienes los efectúan. Si bien en un principio las
donaciones representaban una porción relevante de los ingresos de dichas ins-
tituciones, en la actualidad se han reducido dramáticamente. Por ejemplo, pa-
ra el caso de los hospitales de colectividades de la Ciudad de Buenos Aires,
las donaciones no llegan a superar, para el año 1995, el 1% de los ingresos to-
tales22.
Las mutuales de salud –excluyendo los hospitales de colectividades organiza-
dos bajo esa forma– no suelen recibir donaciones ni apoyo estatal. Este últi-
mo se dirige principalmente a las fundaciones médicas, particularmente a las
más grandes y reconocidas como es el caso de la Fundación Favaloro. Como
señalamos anteriormente, este tipo de fundaciones focalizan su atención –y
las tareas de investigación que desarrollan– en determinadas especialidades,
adquiriendo en estos campos un reconocimiento en el ámbito nacional.

143
 3.1.3. Factores que Desalientan el Desarrollo de la Función Servicio
Entre los factores que desalientan el desarrollo de la función servicio por parte de
las instituciones sin fines de lucro, sobre todo con relación a la atención de pobla-
ciones sin cobertura, se destaca la falta de recursos financieros y, ante esto, la prio-
rización de la supervivencia de la institución por sobre su misión social. Esto ha lle-
vado a las OSFL a reducir la atención de personas sin capacidad de pago o sin se-
guro, a expresiones mínimas.
Por otro lado, la mayoría de los hospitales sin fines de lucro no cuenta con apoyo
económico del Estado para la atención de personas sin cobertura. Existen fundacio-
nes médicas que cuentan con importantes subsidios estatales, pero que no desarro-
llan una actividad redistributiva en el acceso a los servicios que brindan. Estas ins-
tituciones, exhiben una importante actividad de investigación y tienden a priorizar
la innovación y la excelencia en las prestaciones y en la capacitación de sus recur-
sos humanos.

3.2. Función de Innovación

Las actividades desplegadas en el campo de la salud por organizaciones sin fines de lu-
cro han pasado generalmente desapercibidas, y permanecen, aún, poco exploradas por la
investigación académica. Sin embargo, dichas actividades han sido con frecuencia mo-
delos innovadores y han inspirado, en algunos casos, la intervención estatal en el sector.
Como veremos a lo largo de esta breve síntesis, varias iniciativas estatales en el sector
salud recogieron, en gran medida, la actividad previa y muchas veces poco reconocida,
de las instituciones privadas sin fines de lucro. Estas entidades, que han tenido como mi-
sión la provisión de servicios médico-asistenciales se organizaron a lo largo de su histo-
ria motivadas por diferentes impulsos: autogestivos, religiosos, gremiales, caritativos,
etc.
Durante la época colonial, la actividad caritativa de la Iglesia Católica llevada adelante
por los Hermanos Hospitalarios introdujo las primeras prácticas de atención médica de
la población. Esta iniciativa fue acompañada por la Hermandad de la Santa Caridad –or-
ganización no congregacional que incluía la participación de fieles laicos– que se dedi-
có a prestar servicios médico-asistenciales a los más necesitados. De estas dos organiza-
ciones sin fines de lucro, dependieron los primeros centros de atención que funcionaron
en el antiguo Virreinato del Río de la Plata.23
Una vez declarada la independencia nacional (1816), las primeras iniciativas seculariza-
doras que recorrían el panorama político de la época propiciaron la expropiación, hacia
1820, de los hospitales religiosos. Con el fin de administrar dichas instituciones, el go-
bierno nacional creó una dependencia estatal especial: la Sociedad de Beneficencia
(1823). En ese momento, comenzó la intervención del Estado en el campo de la salud,
que se completó hacia mediados del siglo XX, con la creación del Ministerio de Salud
(1946) y la inauguración de un amplio número de hospitales.
Hasta entonces, la infraestructura pública de atención hospitalaria se mostró insuficien-
te para atender las demandas de atención médica de la población. Esto fue particular-
mente evidente en la segunda mitad del siglo XIX, cuando los contingentes de inmigran-
tes que arribaban al Puerto de Buenos Aires desbordaron la capacidad de atención dichas
instituciones. Recordemos que en este período la población nacional prácticamente se
duplicó24. Así, ante la insuficiencia de recursos e infraestructura exhibida por el Estado
144
en la provisión de servicios de salud, surgieron las primeras mutuales y hospitales de co-
lectividades en el seno de las comunidades inmigrantes. Estas instituciones, se organi-
zaron en forma autogestiva para atender las necesidades médico-asistenciales de sus
miembros, extendiendo, luego, su cobertura al resto de la población.
El universo de organizaciones sin fines de lucro dedicadas a la provisión de servicios de
salud se estructuró, entonces, sobre la base de dos tipos de instituciones: entidades or-
ganizadas por base étnica o por oficio dedicadas a la financiación de servicios de salud
para sus afiliados, y hospitales de base étnica orientados a la prestación de los servicios
principalmente a través del pago de la correspondiente cuota de asociado.
Hacia mediados de la década del cuarenta cobró un nuevo y vigoroso impulso la inter-
vención estatal en el campo de la salud, a través de la creación del Ministerio de Salud
y del formidable aumento registrado en la capacidad instalada del sub-sector público
–incremento del número de hospitales y de camas disponibles–. A partir de este momen-
to, varias mutuales organizadas por oficio se fueron incorporando a la órbita de los sin-
dicatos correspondientes por rama de actividad, auspiciados por el Estado. En las déca-
das siguientes se sumaron nuevas entidades que pasaron gradualmente a estructurar el
sistema de obras sociales que llegó a conformar, hacia comienzos de los ‘70, práctica-
mente un sistema de salud25. Esta estructura prestacional, organizada bajo el estímulo y
la regulación estatal en momentos en que se registraba un gran desarrollo industrial, gi-
raba en torno a la figura del trabajador asalariado y de su núcleo familiar. Algunas obras
sociales experimentaron un gran crecimiento durante los años ‘60, sobre todo a partir de
la afiliación obligatoria de los trabajadores en relación de dependencia establecida por
el Decreto 18.610 (1970). Además, varias obras sociales crearon sus propios centros de
atención y hospitales. El rasgo más saliente de las obras sociales fue, desde su creación,
la financiación solidaria de sus servicios. Así, los aportes constituyeron un porcentaje es-
tipulado del salario y la prestación de servicios se organizó como única e igual para to-
dos los afiliados a una misma institución.
Otra forma que ha adquirido el impulso autogestivo e innovador en el campo de la salud
ha sido el desarrollo de mutuales de salud en las zonas rurales donde la capacidad ins-
talada estatal es más dispersa, y donde no es rentable funcionar para las empresas de me-
dicina con fines de lucro. La atención de estas poblaciones no cubiertas por los otros
sub-sectores –el público y el lucrativo– ha sido, también, acompañada por la actividad
de los círculos médicos. En algunos casos estos servicios no llegan a ser de alta comple-
jidad pero sí operan como una primera instancia de atención en lugares donde los otros
sub-sectores, por falta de recursos o por escasa rentabilidad, no funcionan.
Otro rasgo innovador en el funcionamiento de algunas instituciones identificado en las
entrevistas y los grupos focales, es la inversión de recursos en la promoción de la inves-
tigación y la docencia. Ya desde principios de siglo algunos hospitales han sido pione-
ros en estas actividades, comenzando en el año 1890 con la creación de la primera es-
cuela de enfermería en el Hospital Británico en Buenos Aires. Esta iniciativa fue segui-
da posteriormente por otras instituciones no lucrativas. En el año 1905 el Hospital Ita-
liano comenzó a dictar cursos adscriptos a la Facultad de Medicina de la Universidad de
Buenos Aires. En la actualidad, varios hospitales están asociados a distintas Facultades
de Medicina y en ellos cursan parte de sus estudios un número importante de estudian-
tes. Además, en materia de investigación y de atención médica algunas de estas institu-
ciones han sido pioneras, como señalamos en el apartado anterior, en el estudio de pa-
tologías huérfanas, en el tratamiento de especialidades y en la aplicación de técnicas po-
co rentables.
145
 Tanto el desarrollo de actividades de investigación como la capacitación de sus cuadros
médicos y la incursión en prácticas innovadoras son potenciadas, en algunas institucio-
nes, por su carácter no lucrativo. La reinversión de los excedentes en la propia institu-
ción posibilita su aplicación en los rubros anteriormente señalados; aunque no es condi-
ción suficiente para que todas las instituciones sin fines de lucro sean innovadoras en los
temas que enfocan, en la calidad de sus prestaciones, en materia de gestión, etc. Junto
con la compulsión a la reinversión de los excedentes, un factor de peso en el desempe-
ño de dicha función es la misión de la institución. Además, la función innovadora es gen-
eralmente desarrollada por instituciones que ven en la calidad y la innovación un recur-
so estratégico que les permite ocupar un nicho vacante – por ej. trasplantes, etc.– en la
prestación de servicios del sector salud.

3.3. Función de Promoción y Cambio Social

Este atributo supone una mayor predisposición por parte de las instituciones que no for-
man parte del aparato del estado y que no están guiadas por la generación de ganancias,
a participar en la discusión y el debate público, a presionar al gobierno por cambios en
las políticas que las afectan y que involucran también, el bienestar de públicos más am-
plios.
Actualmente están en discusión dos tipos de políticas que afectan a los hospitales sin fi-
nes de lucro: la reforma del sector salud y la política de prevención y promoción de la
salud. Para el primer caso, analizaremos la participación de las organizaciones sin fines
de lucro en la discusión y definición de la regulación de los pre-pagos médicos y la des-
regulación de las obras sociales. Para el segundo caso, analizaremos la participación,
aún limitada, de estas instituciones en programas de promoción de la salud y de preven-
ción.

3.3.1. Las Organizaciones Sin Fines de Lucro en la Reforma

del Sector Salud
En los últimos años, los intentos de reforma en el sector salud han girado en torno
a dos temas íntimamente relacionados: la regulación de la medicina pre-paga y la
desregulación de las obras sociales. Ambas cuestiones están fuertemente atravesa-
das por intereses económicos y corporativos –sindicatos, empresarios, prestadores–
que continúan primando por sobre problemáticas centrales del sector, como son la
definición de estrategias de promoción de la salud y la prestación de servicios más
eficientes y equitativos. En este sentido, por ejemplo, ha permanecido fuera del de-
bate en curso un tema crucial: el control de la calidad de las prestaciones médicas.
En el caso de la regulación de los pre-pagos médicos, el Congreso Nacional se en-
cuentra actualmente debatiendo el establecimiento de una regulación general y de
controles a las entidades –tanto lucrativas como sin fines de lucro– dedicadas al fi-
nanciamiento de servicios de salud bajo el modelo pre-pago. Hasta el momento, di-
chas actividades no cuentan con una normativa específica. En relación a este tema,
uno de los puntos más fuertemente resistidos por la medicina con fines de lucro ha
sido la incorporación del Programa Médico Obligatorio (PMO)26, que el proyecto
de ley de regulación de pre-pagos médicos anticipa y que, finalmente, fuera im-
puesto por la ley 24.75427. En el marco del debate legislativo de dicho proyecto, las

146
 diferentes entidades de medicina han sido invitadas a participar de la discusión. En
esta oportunidad el coordinador general del Área de Salud del INACyM28 expresó
así las diferencias existentes entre las organizaciones con y sin fines de lucro en el
área de salud:

Modelo de Lucro Modelo Solidario

• Concentración de capitales en pocos dueños • Asociación voluntaria de personas
• Poder decisorio en manos del inversor mayoritario • Gestión democrática
• La salud como mercancía • La salud como derecho básico
• Objetivo centrado en el lucro • Objetivo centrado en el servicio
• Disminución de las prestaciones • Calidad en las prestaciones
• Mejor servico a que más paga • Servicios brindados manteniendo principios soli-
darios
• Ganancias para el sector tecnológico y • Reinversión en servicios
de medicamentos
• La salud en manos privadas • Reconocimiento del rol del estado, participación
de usuarios y prestadores
• Disminución de los ingresos profesionales • Reconocimiento del trabajo profesional
• Cobertura de la enfermedad • Promoción de la salud
Fuente: INACyM, 1997.

A grandes rasgos, las diferencias entre la medicina con fines de lucro y los finan-
ciadores no lucrativos (mutuales y cooperativas médicas, hospitales, círculos médi-
cos, etc.) podrían definirse como la oposición entre dos modelos orientados por
principios alternativos: en el primer caso, por la maximización del beneficio eco-
nómico, y en el segundo, por una concepción de la prestación de la salud como un
fin en sí mismo. En este caso, el posicionamiento de las entidades sin fines de lu-
cro recupera los orígenes solidarios, autogestivos y públicos de la prestación médi-
ca y se opone al mercantilismo que ha recorrido, en los últimos años, la discusión
de la reforma del sector salud. Es preciso aclarar, que si bien en este sentido se ex-
presan las entidades no lucrativas, esto no significa que todas ellas efectivamente
operen de esta forma. Como señalamos anteriormente, la ausencia de información
impide elaborar proposiciones más conclusivas sobre el funcionamiento concreto
de las instituciones.
El otro capítulo de la reforma del sector, que está vinculado con el anteriormente
señalado, es la desregulación de las obras sociales. Actualmente este sistema está
siendo modificado, aunque de forma muy paulatina debido a la cantidad de intere-
ses que en él están implicados. Gran parte de las dificultades para la sanción final
de la reforma laboral que hoy está siendo intentada en Argentina tiene que ver jus-
tamente con el sistema de obras sociales: éstas son un punto clave en el poder de
negociación de los sindicatos con el Estado y los empresarios, y a su vez tienen un
mercado cautivo al cual las empresas de medicina privada quieren acceder. Una de
las modificaciones más recientes y relevantes fue la de eliminar la afiliación obli-
gatoria a la obra social del sindicato respectivo, permitiendo a los trabajadores la
libertad de elección pero limitada al espectro de las obras sociales existentes, es de-
cir, sin incluir a las empresas de medicina privada. Sin embargo, la intención últi-
147
 ma de la reforma tal como está planteada, es la apertura total del mercado a la com-
petencia de diversas entidades.
Una evaluación del sistema de obras sociales en relación con los servicios que pres-
tan, nos revela su gran heterogeneidad, en tanto existen obras sociales de muy di-
ferentes capacidades, en general relativas al poder del sindicato respectivo. Por otro
lado, es efectiva la existencia de la llamada “crisis del sistema de obras sociales”,
resultado de la paulatina ampliación de la brecha entre ingresos y gastos en la que
han influenciado factores como la depreciación del salario real, la contracción del
empleo asalariado y el aumento del trabajo por cuenta propia, el incumplimiento
por parte de los empresarios de sus obligaciones y el pago en negro (Belmartino -
Bloch, 1988).
Las políticas que actualmente están en discusión y que constituyen el epicentro de
la reforma en el sector salud, parecerían plantear una dicotomía entre el derecho a
la libre elección por parte de los afiliados a las obras sociales29 –esgrimido, sobre
todo, por las empresas de medicina pre-paga–; y el mantenimiento de un umbral
mínimo de prestación que el quiebre del financiamiento solidario pone en peligro.
Esto último se manifiesta en la limitación impuesta sobre la libre elección de obras
sociales, atributo que se circunscribe a aquellos trabajadores que registran ingresos
superiores a los 228$30.
En definitiva, el resultado final de la reforma parece depender del poder de presión
de las empresas de medicina privada y de los sindicatos frente al Estado. Esto, a su
vez, se inscribe en transformaciones más amplias que afectan al rol de los sindica-
tos, del Estado y de las empresas del sector salud en una economía de mercado. En
este escenario, las restantes instituciones sin fines de lucro tienen una escasa inci-
dencia frente a actores con mayor capacidad de presión y con quienes comparten
algunos de sus reclamos: con las empresas de medicina pre-paga, la libre compe-
tencia al interior del mercado de las obras sociales; y, con las obras sociales31, la de-
fensa de principios de prestación de servicios solidarios y no guiados exclusiva-
mente por el afán de lucro.
Es interesante ver que las entidades no lucrativas más relevantes y que han demos-
trado ser innovadoras en el campo de la salud, no lideran, sin embargo, posturas
claramente definidas en la reforma de las políticas que las afectan. Por el contrario,
su ausencia evidencia, entre otras cosas, la dificultad de establecer canales de co-
municación institucionalizados con los decisores públicos, y de incidir en un cam-
po atravesado por intereses corporativos, gremiales, políticos y los propios de la
práctica médica.

3.3.2. Prevención y Promoción de la Salud

Las actividades de promoción de la salud y de prevención son desarrolladas prin-
cipalmente por instituciones que no tienen centros de internación. Estas entidades
se dedican específicamente a la promoción de la salud y al desarrollo de actividades
de prevención en diversos temas.
Por otra parte, en los últimos años la acción del sector público en materia de pro-
moción de la salud y prevención ha sido prácticamente nula. El sector lucrativo, por
su parte, tampoco ha incursionado en este terreno y sólo un número reducido de
hospitales ha implementado programas de este tipo.

148
 3.3.3. Factores que Promueven y Factores que Desalientan el
Desarrollo de la Función de Promoción
Los principales factores que alientan a las OSFL a realizar actividades de promo-
ción y de prevención están ligados a la misión institucional, a la presencia del tra-
bajo voluntario que facilita el desarrollo de dichas tareas y a la capacidad de recau-
dar fondos externos. La organización de campañas dirigidas al público en general,
y no sólo a los propios asociados, demuestra por parte de las entidades que las rea-
lizan una vocación por hacer de la información y de la prevención, recursos públi-
cos, reforzando de esta forma la pertenencia a una comunidad más amplia y a un
proyecto de salud compartido.
Sin embargo, el contexto de desinversión y de escasa preocupación de las autorida-
des públicas de salud por este tipo de actividades, que son una responsabilidad ine-
ludible del Estado, puede ser pensado como un factor que desalienta el desempeño
de estrategias de prevención por parte de organizaciones dedicadas a la gestión de
centros de internación. Sumado a esto, la mayoría de dichas instituciones invierte
sus recursos, que como hemos visto tienden a ser demasiado ajustados, en la pres-
tación de sus servicios médicos. Así la prevención y la promoción de la salud si-
guen siendo, en Argentina, temas pendientes.

3.4. Función Expresiva y de Liderazgo

3.4.1. Participación en los Hospitales Sin Fines de Lucro:
Voluntariado, Membresía y Afiliación
La participación en este tipo de instituciones puede clasificarse en distintas catego-
rías: afiliación, asociación y voluntariado, de acuerdo al tipo de institución del que
se trate y a la relación establecida entre el individuo y la entidad. Así, quienes cuen-
tan con la cobertura de una obra social sindical están afiliados a las mismas, y en
tanto tales, a ellos pertenece el patrimonio de la asociación o capital social. En la
actualidad las obras sociales sindicales suman 216, entre las cuales una porción re-
ducida ha levantado sus propias clínicas y cuentan con un total aproximado de 9,5
millones de afiliados32.
La pertenencia a los planes de salud de los hospitales sin fines de lucro organiza-
dos legalmente como asociaciones y mutuales, se establece a través del pago de una
cuota mensual y no implica ningún tipo de derechos políticos dentro de la asocia-
ción. Aquellos que son miembros de las asociaciones y no sólo de los planes de sa-
lud, tienen derecho a voto en las asambleas y eligen a las autoridades de la institu-
ción. Hasta los años ‘70 esta distinción dentro del universo de asociados no existía
ya que aún no se habían implementado los planes de salud y todos aquellos que se
atendían en estos hospitales a través del pago de una cuota mensual eran socios de
la institución. Esto no significa que haya habido un cambio de categoría en los so-
cios. Quienes estaban asociados a las instituciones de esa forma aún hoy lo están,
pero quienes se han incorporado a partir de la implementación de los planes de sa-
lud lo han hecho a través de dicho mecanismo. En la actualidad aproximadamente
500.000 personas están afiliadas a los planes de salud de dichos hospitales33.
Un tercer tipo de participación en estas instituciones está constituido por el volun-

149
 tariado, cuyo aporte de trabajo es un insumo fundamental para el desempeño de las
organizaciones.

3.4.2. Expresión de Valores e Intereses

El desarrollo de la función expresiva supone que las organizaciones sin fines de lu-
cro son vehículos para la expresión de grupos e individuos, fortaleciendo así los va-
lores del pluralismo y la diversidad dentro de la comunidad más amplia.
Las instituciones sin fines de lucro que gestionan servicios de internación y reha-
bilitación han surgido articuladas en torno a diversos valores e intereses. Como vi-
mos, los primeros hospitales en Argentina fueron creados, en la época colonial, por
congregaciones religiosas pertenecientes a la Iglesia Católica. Estas instituciones,
articuladas en torno a las ideas de la caridad cristiana, atendían las necesidades mé-
dico-asistenciales de la población34. Hacia mediados de siglo XIX, los hospitales de
inmigrantes se organizaron en forma autogestiva bajo criterios de solidaridad étni-
ca, con el fin de cubrir las necesidades de sus connacionales y sus descendientes y
mostrar, a través de sus hospitales, la presencia de sus respectivas colectividades en
el Plata. Si bien estas instituciones estaban conformadas por miembros de las co-
lectividades correspondientes y algunas, en un principio, impusieron restricciones
al ingreso de socios de las restantes nacionalidades35, luego abrieron sus puertas a
toda la población.
Durante la segunda mitad de este siglo se sumaron al universo de hospitales y clí-
nicas sin fines de lucro, las instituciones médico-asistenciales organizadas por las
obras sociales sindicales. Estas últimas fueron creadas para proveer asistencia a los
afiliados de las obras sociales respectivas y estaban guiadas, sobre todo en sus co-
mienzos, por criterios de representación gremial.
Hoy en día los valores e intereses de origen no rigen ya las prácticas de dichas ins-
tituciones. Si bien conservan aún rastros de sus impulsos creadores, prestan servi-
cios y atienden a poblaciones diversas y contratan con seguros médicos con y sin
fines de lucro. Así, estas instituciones no expresan ya los intereses de grupos parti-
culares definidos en términos religiosos, nacionales o gremiales. En la mayoría de
los casos, los criterios de selección giran en torno a la ubicación geográfica de los
hospitales, a la calidad de las prestaciones y a la posibilidad de acceso a los planes
de salud.
Como mencionamos en el apartado anterior, habría otro tipo de intereses o valores
que estas instituciones, en términos generales, esgrimen como propios y diferentes
de los que guían a las empresas lucrativas. Con relación a este último punto, algu-
nos hospitales sin fines de lucro y obras sociales representan, a veces en forma con-
junta, una postura contraria a la mercantilización de la salud entendida como la
prestación de servicios orientada por el afán de lucro36.
Por otra parte, estas instituciones tienden a reconocer como valores propios el ser-
vicio, la excelencia de las prestaciones y el carácter público de la salud. Los res-
ponsables de hospitales entrevistados respondieron a favor de la provisión de ser-
vicios de salud fuertemente regulada por el Estado, sobre todo en materia de cali-
dad. La ausencia de mecanismos de control y de evaluación de la calidad de las
prestaciones por parte del sector público actualmente iguala el nivel de las presta-
ciones, provocando así una falla en los mecanismos de mercado y la libre compe-
tencia. En mercados donde hay una gran asimetría de información entre proveedo-

150
 res y consumidores, la falta de control público de las instituciones produce desven-
tajas para quienes proveen un servicio de calidad y para los usuarios. Es principal-
mente en este punto, como expresión de los derechos de los consumidores, y de la
protección de la salud frente a “la salud como negocio” que las instituciones sin fi-
nes de lucro aquí estudiadas, desempeñan la función de expresión de intereses.

3.5. Función de Construcción de la Comunidad y Democratización

3.5.1. Democracia Interna y Participación
Desde mediados de siglo, los principales hospitales sin fines de lucro han rebasa-
do los límites de atención a la comunidad local, barrial y constituyen, en su mayo-
ría, instituciones de peso que prestan servicios a una amplia gama de usuarios. Así,
a diferencia de los lazos de solidaridad más inmediatos, basados en valores comu-
nes que fomentaron en sus orígenes, estas instituciones atienden a una pluralidad
de usuarios provenientes de sus propios planes de salud o de mecanismos de finan-
ciamiento diversos.
El crecimiento de las organizaciones y la gradual disolución de su identidad de ori-
gen ha sido acompañado por un proceso paralelo de reducción de la democracia in-
terna, caracterizado por la limitación del derecho a voto a un número limitado de
socios.
Las prácticas electorales al interior de las organizaciones no son uniformes, varían
de acuerdo al tipo de institución. En los hospitales de colectividades y en los res-
tantes hospitales sin fines de lucro organizados como asociaciones civiles, la asam-
blea de socios está limitada a un grupo reducido de personas. En algunas institu-
ciones, los médicos han manifestado tener una fuerte presencia en la toma de deci-
siones, mientras que en otras, la comisión directiva tiende a ser poco permeable a
la participación de quienes no la componen. En el caso de las fundaciones, la vo-
luntad de los fundadores queda cristalizada en el estatuto de creación, en el cual
puede introducirse la perpetuidad de los mismos en los cargos directivos. Las mu-
tuales, aún hoy, con la complejidad alcanzada por las instituciones que prestan ser-
vicios de internación, guardan un espacio mayor de participación electoral de sus
miembros. Así, quienes se asocian a una mutual siguen conservando el derecho a
voto en las asambleas, siempre y cuando dicha institución no haya desarrollado un
plan de salud y aún conserve el mecanismo de afiliación a la asociación mutual.
Uno de los argumentos sostenidos por un ex director de hospital de colectividad pa-
ra justificar la reducción de la participación en las organizaciones, es que tales
prácticas no sólo podrían distorsionar su funcionamiento por la capacidad organi-
zativa que debería ser puesta en juego, sino también porque la apertura del derecho
a voto en los hospitales podría llevar a su colonización por parte de intereses aje-
nos a ellos.
A pesar de que la reducción de la participación efectiva en la elección de las auto-
ridades limita las prácticas democráticas en las organizaciones; el desarrollo de
otro tipo de prácticas participativas fue identificado a lo largo de las entrevistas co-
mo un factor que promueve vínculos de solidaridad entre los miembros, el perso-
nal y la comunidad. Entre estas prácticas fue señalada la organización de talleres

151
 de promoción de la salud, eventos deportivos, talleres de prevención de SIDA, tra-
bajo voluntario en la institución, actividades para la tercera edad, etc.

3.5.2. Cooperación con Actores Externos: OSFL, Empresas,

Sector Público
En cuanto a la comunidad más amplia, los hospitales sin fines de lucro tienden a
reunir en su directorio a asociados que también participan en la conducción de otras
OSFL. Así, es probable que los miembros del directorio de un hospital de colecti-
vidad determinado pertenezcan, a su vez, a una institución educativa o cultural de
la misma colectividad o, en el caso de una mutual que opera en áreas rurales, que
haya miembros de su comisión directiva que participen, también, en federaciones
de productores agrarios, de cooperativas, etc. En el ámbito de las instituciones sin
fines de lucro formadas por los propios usuarios de los servicios tiende a haber una
vinculación de tipo ideológica con la actividad sin fines de lucro en general, cierta
afinidad de sus miembros por satisfacer sus necesidades a través de la iniciativa au-
togestiva.
Además de estar vinculadas con organizaciones que operan en otras áreas de acti-
vidad, los hospitales sin fines de lucro también establecen vínculos de cooperación
con empresas y con el Estado. En el caso de las primeras, la modalidad más desa-
rrollada de vinculación es a través de las donaciones que éstas realizan a los hospi-
tales. Si bien dichos apoyos monetarios o en especie no representan hoy37 un por-
centaje sustancial del costo operativo de dichas instituciones, no dejan de ser apor-
tes valiosos.
En cuanto al sector público, éste no se ha constituido, como ya vimos, en una
fuente relevante de subsidios. En cuestiones de complementariedad de servicios
médicos, varias instituciones sin fines de lucro que cuentan con servicios de aten-
ción especializados brindan atención a pacientes sin cobertura subsidiados por los
gobiernos locales. En estos casos, las autoridades de salud eligen derivar dichos pa-
cientes a instituciones sin fines de lucro que cuentan con una trayectoria reconoci-
da en el tratamiento de patologías que requieren intervenciones de alta compleji-
dad.

4. Limitaciones
Además de las funciones que fueron identificadas como contribuciones de las organizaciones
sin fines de lucro, en este punto analizaremos la presencia de un conjunto de limitaciones:
particularismo, paternalismo, falta o exceso de profesionalismo, insuficiencia de recursos y
falta de mecanismos de rendición de cuentas, que ha sido identificado por el Proyecto Com-
parativo como características de dichas instituciones.
A partir del trabajo realizado creemos que las primeras dos debilidades mencionadas –parti-
cularismo y paternalismo– no se aplican al caso de las instituciones aquí estudiadas.

Falta de Profesionalismo
A pesar de que la falta de profesionalismo no es aplicable a los servicios de prestación
médica, las dificultades de este tipo pueden ser apreciadas en el gerenciamiento de algu-
152
 nas instituciones. En términos generales, en los últimos años varias instituciones han co-
menzado a invertir en la capacitación de sus recursos humanos en materia de gestión y
en tecnología con el fin de facilitar la organización interna de los servicios38.

Insuficiencia de Recursos Financieros

Como fuera señalado en varias oportunidades a lo largo del texto, la insuficiencia de re-
cursos financieros es uno de los problemas fundamentales que enfrentan este tipo de ins-
tituciones. Si bien algunas organizaciones han implementado mecanismos que les per-
miten asegurar un nivel mínimo aceptable de ingresos, la inestabilidad financiera ha si-
do, a lo largo de su historia, una de las principales fuentes de desequilibrios institucio-
nales.
A diferencia de las organizaciones de asistencia más tradicionales, aquellas que prestan
servicios médicos tienen una compleja estructura de funcionamiento que demanda un
flujo de ingresos considerable. De todas las instituciones sin fines de lucro que operan
hoy en Argentina, los grandes hospitales se encuentran entre las organizaciones sin fines
de lucro que movilizan un mayor volumen de fondos. Para este tipo de instituciones la
falta de regularidad y previsión en la obtención de fondos afecta la posibilidad de una
planificación racional y la optimización de sus recursos. Por otra parte, es posible afir-
mar que la inestabilidad financiera –temporaria o permanente de acuerdo con la institu-
ción– ha llevado a estas organizaciones a orientar sus objetivos a la atención de pobla-
ciones de ingresos medios y de obras sociales –sobre todo aquellas que no presentan se-
rios problemas de pago–, conspirando, de esta forma, contra la posibilidad de volcarse
a la atención de personas sin ningún tipo de cobertura.

Falta de Mecanismos de Rendición de Cuentas y de Transparencia

Para evaluar los mecanismos de rendición de cuentas de los centros de internación y re-
habilitación sin fines de lucro es necesario tomar dos niveles de análisis. Un primer ni-
vel comprende los mecanismos de control y transparencia en materia de provisión de
servicios médicos y, el segundo, los mecanismos de control que operan en la gestión de
la institución.
Con relación al primer nivel, es preciso señalar que una de las características centrales
de la provisión de servicios de internación es la aguda asimetría de información existen-
te entre los proveedores y usuarios de dichos servicios. Así, una de las variables crucia-
les para permitir una mejor elección de los servicios por parte de los usuarios es la exis-
tencia de mediciones de calidad de los diferentes proveedores. La ausencia de este tipo
de evaluaciones afecta a las instituciones sin fines de lucro, ya que al ser imposible una
comparación entre prestadores, la calidad de los servicios está virtualmente igualada. Si
bien esta es una de las preocupaciones principales de varios prestadores sin fines de lu-
cro, no ha surgido aún, desde ellos, ninguna iniciativa concreta dedicada a exigir la pre-
sentación de algún tipo de información en materia de calidad.
El segundo nivel de análisis se centra en los mecanismos de control en materia de ges-
tión organizacional. Esta cuestión es un déficit en general del sector sin fines de lucro
debido a la ausencia de prácticas de difusión de las actividades desarrolladas y del ma-
nejo y obtención de fondos.
A nivel del control público general, las instituciones sin fines de lucro deben presentar
a la respectiva autoridad de control la memoria y balance anual de la organización. Es-

153
 ta información es de acceso público; pero en el caso de las mutuales y de los hospitales
de obras sociales, es muy difícil de obtener. Además, las diferentes autoridades de con-
trol no producen información estadística de las instituciones.
Otro tema que mencionamos con anterioridad, y que se inscribe dentro de la falta de me-
canismos de transparencia que afecta al sector en general, es que entre los prestadores
sin fines de lucro las fundaciones médicas constituyen una zona gris marcada por la es-
casa transparencia de sus actividades. A lo largo de las entrevistas a informantes clave
del sector, las fundaciones fueron nombradas como “sellos de goma”, creadas para faci-
litar la importación de equipos de alta tecnología exentos de impuestos, que son luego
utilizados por prestadores con fines de lucro. Si bien esa es una apreciación generaliza-
da y poco verificada, la falta de información general sobre el sector promueve la descon-
fianza y la equiparación de instituciones “...que han hecho de su objetivo institucional
un culto” y aquellas que “... su condición (es) de fachada institucional”39.

5. Reflexiones Finales
La marcada heterogeneidad y la fragmentación institucional son reconocidas por gran parte
de los analistas del sector salud como dos de sus características centrales; y son rasgos que
atraviesan, también, al universo de prestadores sin fines de lucro. Podríamos aventurar que di-
cha fragmentación es en parte producto de una intervención estatal tardía en el sector, y en
parte el resultado de la falta de implementación de políticas integradoras basadas en una pla-
nificación racional y orientadas por el cuidado de la salud y la atención de la enfermedad por
encima de los intereses particulares en juego en el sector.
En la última década, la crisis del sistema de obras sociales –que ha sido la modalidad hege-
mónica de acceso a la salud por parte de una amplia proporción de la población–, en el mar-
co de la transformación del modelo de acumulación económica caracterizado bajo el nombre
de estado de compromiso (Belmartino, Bloch; 1995 ) o estado de bienestar, ha dado origen a
diferentes propuestas de reforma que tienen como eje un mayor protagonismo del mercado
en la asignación de recursos en el sector salud.
A pesar de las dificultades observadas en los sucesivos intentos de profundización de la re-
forma en curso, particularmente de la desregulación de las obras sociales, varios pasos han si-
do dados: libre elección al interior de las obras sociales sindicales, hospitales públicos de au-
togestión, definición del PMO. Sin embargo, estas medidas han avanzado dejando en eviden-
cia la ausencia de controles y regulación estatal en el acompañamiento de su efectivización.
En este punto el estado se perfila como una maquinaria capaz de tomar decisiones políticas
en materia de salud pero incapaz de monitorear, controlar y regular su aplicación. Y es preci-
samente aquí donde abandona su rol ineludible que aún en una economía de mercado debe
asumir.
Otro capítulo, junto con el de la reforma, se abre con el regresivo acceso de la población a la
cobertura de salud, que pasó del 70% de la población cubierta por el sistema de obras socia-
les a comienzos de los 70s a un 47% en la actualidad. Esta cuestión está vinculada a efec-
tos producidos en otras áreas de políticas –laboral, económica– que impactan sobre el sector
salud, demandando políticas que sean capaces de operar en el nuevo escenario marcado por
la presencia de crecientes poblaciones carentes de cobertura médica.
En este contexto de transformaciones cabe preguntarse qué rol desempeñan las organizacio-
nes sin fines de lucro que actúan en la prestación de servicios de internación. A lo largo del
trabajo hemos visto que la heterogeneidad de las instituciones vuelve difícil referirse a ellas
154
como un universo con atributos comunes y claramente diferenciados del resto de los presta-
dores de servicios de internación. Sin embargo hemos podido delinear algunas posiciones y
rasgos particulares que si bien no definen un “tipo” específico de instituciones si marcan ten-
dencias generales en su accionar y en la expresión de demandas. Revisaremos a continuación
los argumentos centrales presentados, remarcando la necesidad de profundizar la investiga-
ción sobre este tipo de organizaciones que, como hemos visto, absorbe una parte importante
de la producción de servicios de salud y de empleo en el sector no lucrativo.
Pasando revista a las contribuciones y debilidades reseñadas vemos que los hospitales sin fi-
nes de lucro exhiben:
• una alta presencia en las innovaciones médicas que comprenden la investigación y el
tratamiento de patologías –patologias huérfanas– que insumen una gran cantidad de
recursos (por ejemplo transplantes) y que no son desarrolladas por el sector lucrativo
y escasamente por el sector público.
• una alta presencia en los programas y actividades de formacion de recursos humanos
que llevan adelante las instituciones hospitalarias.
• una larga trayectoria en la prestación de servicios médicos ( los primeros hospitales
surgieron como entidades sin fines de lucro).
• Una escasa participación de las entidades en la discusión de las políticas de salud, a
excepción de la participación de las entidades mutualistas en el rechazo a la aplica-
ción del IVA a la medicina pre-paga.

A grandes rasgos estos son los elementos destacables del universo de hospitales sin fines de
lucro cuya gran heterogeneidad no sólo se plasma a nivel institucional –en la existencia de
una gran variedad de tipos legales de instituciones– sino también en la presencia de diferen-
tes capacidades de gestión, de producción y calidad de los servicios. Avanzar en el estudio de
dichas organizaciones como un caso ilustrativo de OSFL, nos permitirá ir develando el im-
pacto del sector sin fines de lucro en Argentina.

Notas
1/ Guía de trabajo Nº 8: Análisis de impacto del sector sin fines de lucro en áreas clave. Proyecto Comparativo del Sector Sin Fines de Lucro,
Universidad Johns Hopkins (mimeo).
2/ Entre las estadísticas pomos citar la ausencia de una medición de la calidad de los servicios médico-asistenciales.
3/ En el caso especifico de los hospitales sin fines de lucro las entidades de contralor principales son: la Inspección General de Justicia, el Re-
gistro de Entidades de Bien Publico, el INACyM (Instituto Nacional de Accion Cooperativa y Mutual) y el Ministerio de Trabajo.
4/ Ver en este volumen: El sector sin fines de lucro en la historia argentina.
5/ Ver Definiendo el Sector Sin Fines de Lucro, en este volumen.
6/ Esta visión fue una constante en las entrevistas realizadas y en las discusiones en el marco de los grupos focales organizados para esta sec-
ción del proyecto.
7/ Esta información surge de la medición que está llevando adelante el INACyM (Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual) y que nos
fuera proporcionada por el Director del Area Salud, Dr. Víctor Castro.
8/ Para un análisis profundo sobre la crisis de las obras sociales ver: Belmartino S (1993): La Medicina pre-paga en la Argentina: su desarrollo
desde los años sesenta. Cuadernos Médico Sociales; Nro 64, julio.
9/ Si bien no pudimos acceder a datos precisos, esta cifra surge a partir de las entrevistas.
10/ Los bancos cooperativos han sido, tradicionalmente, una de las áreas más pujantes dentro del movimiento cooperativo. Sin embargo, las trans-
formaciones económico financieras que se han desarrollado en la última década han llevado a una concentración del mercado bancario y a la
pérdida de peso de las entidades de origen nacional. Para el sector cooperativo estas transformaciones significaron la concentración y cierre
de entidades y su virtual desaparición del mercado. En el año 1994 los bancos cooperativos sumaban 34 entidades (BCRA, Información de
Entidades Financieras); a fines de 1998, tras la quiebra de entidades de larga trayectoria, operaban en Argentina sólo tres bancos cooperativos
(Kampel, 1999).
11/ La Cooperativa Argentina de Medicina Integral (CAMI) está constituida por una red de prestadores que se articuló hacia fines de los ‘60 en
la ciudad de Rosario, uno de los centros industriales y demográficos más importantes del país. Posee un sanatorio con 69 camas de interna-
ción clínico quirúrgica, 22 de las cuales están destinadas a cuidados especiales: terapia intensiva, unidad coronaria, nefrología y terapia neo-
natológica. Además, sostiene una fundación para el estudio y divulgación de temas científicos (Kurtzbart, 1997).
12/ La falta de especificación de las entidades sin fines de lucro en diversos instrumentos de recolección de datos, como en el caso de las estadís-
ticas de salud, es uno de los principales obstáculos que debió enfrentar el Proyecto Comparativo para lograr una medición ajustada del sector.
El proyecto adoptó como fuente principal de información el Censo Nacional Económico de 1994 13/, si bien en el caso concreto de los hos-
pitales la ausencia de fuentes alternativas de información que permitan cotejar los datos obtenidos, impide llegar a cifras más conclusivas.

155
14/ La composición del gasto en salud por sectores en millones de pesos es la siguiente: Obras sociales 35%; sector público 23,3 %; pre-pagas
8,2 %; gasto de bolsillo –gasto directo– 33,5 %. (González García - Tobar, 1997)
15/ Recordemos que la clasificación internacional de las organizaciones sin fines de lucro reconoce tres tipos de instituciones dentro del sector
salud: 1) Hospitales y centros de rehabilitación 2) geriátricos 3) salud mental 3) centros de atención ambulatorios y servicios de ambulancias.
16/ Entendemos por trabajo formal al empleo estable con aportes previsionales y a la seguridad social.
17/ Para ver la distribución de la atención de la salud por sub-sectores consultar: González García - Tobar: Más salud por menos dinero (1997).
18/ El Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP), entidad de carácter público no estatal fue creado en 1971
para proveer de servicios médico-asistenciales a los jubilados del sistema de previsión nacional (y luego provincial). Dicho instituto cuenta
con una gran cantidad de afiliados y contrata servicios de terceros. En los últimos años ha estado envuelto en resonantes casos de corrupción.
19/ Ver Memorias Hospital Italiano (95-96); Asociación Francesa Filantrópica y de Beneficencia Hospital Francés (94-95).
20/ Ver por ejemplo actividades del Hospital Francés y de la Fundación Hospitalaria.
21/ Ver Herzlinger R. - Krasker W.: Who Profits from nonprofits. Harvard Bussiness Review; January-February, 1997.
22/ Ver informes del Registro de Entidades de Bien Público sobre las contribuciones de los hospitales inscriptos en el CENOC.
23/ La medición no tiene en cuenta información sobre las donaciones recibidas por el Hospital Israelita y el Centro Gallego, ya que nos fue im-
posible acceder a la información contable de dichas instituciones registradas en el INACyM (Garay, 1998).
24/ Ver La historia del sector sin fines de lucro en Argentina, en este volumen.
25/ Para un mayor detalle ver Cantón Moreno y Ciria (1980)
26/ Como señala Thompson (1985, pág. 36) siguiendo el trabajo de Belmartino y Bloch (1982): “En 1944, bajo la supervisión directa del Vice-
presidente de la Nación, el entonces coronel Perón, se crea la Comisión de Servicio Social, encargada de propulsar la implantación de servi-
cios sociales en los establecimientos de cualquier ramo de la actividad humana donde se presten tareas retribuidas. La creación de esta comi-
sión es considerada frecuentemente el punto de partida de la organización de las obras sociales sindicales”.
27/ El Programa Médico Obligatorio (Ley 24.754) establece la cobertura básica que debe ser brindada por todas las entidades que financian ser-
vicios de salud. Aunque su cobertura es considerada como el mínimo indispensable, entre otras prácticas, el PMO incluye la provisión de tra-
tamiento contra el SIDA. Este último punto ha sido fuertemente resistido.
28/ En relación a este punto, señaló el gerente general de un prepago con fines de lucro: “Ningún plan de ninguna pre-paga cumple con el PMO
y hacerlo va a repercutir en un aumento de las cuotas. No cumplen, por ejemplo, en lo que refiere a la atención a los enfermos crónicos o a la
provisión de prótesis”. (La Nación, Sección Economía y Negocios, domingo 23 de marzo de 1997).
29/ Organismo nacional de contralor de cooperativas y mutuales.
30/ Un sondeo de opinión realizado previo a la apertura de los pases evidenciaba que los afiliados no mostraban una fuerte intención de cambio.
Ver Análisis de la Demanda de servicios de las obras sociales realizado por Claves Información Competitiva, abril 1997,
31/ El artículo 10 de la resolución 633/96 del Ministerio de Salud y Acción Social establece los tipos de beneficiarios que no podrán ejercer el
derecho a voto. Entre ellos el inciso c) define a aquellos “... trabajadores cuya retribución mensual resulta inferior a tres (3) AMPOS. De acuer-
do a información publicada en el Diario Clarín esto medida equivale a un sueldo de 228$. Clarín, 22 de diciembre de 1996.
32/ Recordemos que las obras sociales son los únicos financiadores de servicios médicos que no imponen carencias ni pre-existencias a sus afi-
liados. Para ellos la cobertura es formalmente completa desde el momento de la afiliación.
33/ Datos publicados en Clarín y elaborados a partir de información de la ANSES, la Fundación Isalud y El Banco Mundial. Clarín, Sección Eco-
nómica, 22 de diciembre de 1996.
34/ Elaborado a partir de las entrevistas.
35/ Como vimos más arriba, estos hospitales fueron expropiados hacia 1820 y pasaron a funcionar bajo la Sociedad de Beneficencia. Posterior-
mente surgieron nuevos hospitales religiosos que operan principalmente bajo contratos con obras sociales y empresas de medicina pre-paga
con fines de lucro (por ej.: El Sanatorio Mater Dei es una asociación civil dirigida por el Instituto Secular de las Hermanas de María, que for-
ma parte de la obra de Shoenstatt, perteneciente a la Iglesia Católica).
36/ Tal es el caso, por ejemplo, del Centro Gallego de la Ciudad de Buenos Aires que debió levantar las restricciones a la participación en cargos
directivos de la asociación, así como evitar la imposición de cupos a los ingresos de personas que no fueran oriundas de Galicia, a través de
un decreto del entonces Presidente Justo (1932) (Garay, 1998).
37/ En este sentido, un grupo de instituciones ha formado ACAMI (Actividades Médicas Integradas) para expresar los intereses de las institucio-
nes sin fines de lucro en el marco de la actual discusión de reforma del sistema. Las instituciones miembro de ACAMI se expresan contrarias
a una mercantilización de los servicios y a la falta de control público de las prestaciones y del funcionamiento de las instituciones –tanto pú-
blicas como privadas– que prestan servicios en este campo. A pesar de su existencia esta entidad no se ha perfilado aún como un actor rele-
vante en el debate en curso.
38/ Los costos crecientes de la salud y el gasto mensual de las instituciones que prestan servicios de internación han trepado en relación al ritmo
de crecimiento del monto de las donaciones. Así, hacia mitad de siglo, un hospital podía obtener una cifra cercana al cuarenta por ciento de
sus ingresos totales de donaciones externas. Dichas cifras no superan hoy, en el caso de los hospitales de colectividades de la Ciudad de Bue-
nos Aires, el 1% de sus ingresos. (Garay, 1998)
39/ La Asociación Francesa Filantrópica y de Beneficencia expresa en sus memorias del período 94-95 que los prestadores de salud “…están en-
frentando el desafío de mejorar sustancialmente su capacidad de gestión…” Para dar respuesta a esta situación la Asociación adopta la siguien-
te política: 1) Informatizar la Asociación; 2) Replantear el profesionalismo médico administrativo de los profesionales.
40/ Observación de un actual gerente de una pre-paga con fines de lucro y directivo de una institución sin fines de lucro.

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Archivo de prensa del Área Sociedad Civil y Desarrollo Social del CEDES
Documentos de la Asociación de Hospitales Sin Fines de Lucro
Material de promoción de las instituciones, revistas de circulación interna y científicas

157
Las organizaciones de promoción y defensa de derechos
Candelaria Garay
Inés González Bombal

1. Introducción
En este capítulo analizaremos las organizaciones de derechos humanos para señalar algunos
aspectos propios del campo de organizaciones de “advocacy” 1 –organizaciones de “cau-
sas”– y sus características particulares como sub-sector dentro del sector no lucrativo en la
Argentina. En particular, nos centraremos en las organizaciones de derechos humanos que en
su mayoría surgieron durante la última dictadura militar (1976-83) para pedir por la suerte de
las víctimas del terrorismo de Estado y reclamar por sus derechos. Estas entidades compar-
tían hasta fines de la década de los ochenta una identidad común: ser partícipes del movi-
miento social de derechos humanos que sostuvo demandas por la verdad, la justicia y el cas-
tigo a los responsables de las violaciones de derechos humanos.
Este conjunto de organizaciones fue denominado, desde entonces, los organismos de dere-
chos humanos, y sumó ocho instituciones que, exceptuando la Liga por los Derechos del
Hombre –fundada 1937– y el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) –fundado en
1980– fueron creadas durante la década de 1970. Estas entidades pueden ser clasificadas en-
tre aquellas originadas por personas afectadas directamente por la represión militar –Madres
de Plaza de Mayo, Abuelas de Plaza de Mayo, Familiares de Detenidos y Desaparecidos por
Razones Políticas–; y aquéllas formadas por personas no afectadas directamente –Centro de
Estudios Legales y Sociales (CELS), Servicio de Paz y Justicia (SERPAJ), Movimiento Ecu-
ménico por los Derechos Humanos (MEDH), Asamblea Permanente por los Derechos Huma-
nos (APDH)–. Estas últimas centraron su acción en la denuncia de las violaciones de dere-
chos humanos; el apoyo, ayuda material y contención de las víctimas y –en algunos casos–
en la recopilación de información y la prosecución de causas judiciales.2
En este trabajo sostendremos que las organizaciones de “advocacy” –organizaciones de “cau-
sas”– deben ser consideradas y evaluadas a partir de sus características peculiares que las di-
ferencian de otras organizaciones sin fines de lucro (OSFL). Existe sobre el significado de las
acciones de promoción de causas, o de “advocacy” dos interpretaciones dominantes: a) una
más restringida que las asocia al ejercicio de la influencia y la presión utilizando los meca-
nismos formales del sistema representativo y cuya expresión más conocida es el “lobby” y b)
otra más amplia –elaborada por Craig Jenkins3– que extiende el concepto para captar todas
las acciones orientadas a influir sobre las decisiones de las elites institucionales a favor de in-
tereses colectivos “subrepresentados”. De acuerdo con esta última concepción, no cualquier
iniciativa de incidencia o de presión es considerada como el ejercicio legítimo del “advo-
cacy”, sino sólo aquel que se propone igualar las posibilidades de representación de los más
desaventajados. Esto diferenciaría a las organizaciones de “causas” de las simples presiones
159
corporativas o de los grupos de interés. Evidentemente, la labor llevada adelante por las or-
ganizaciones de derechos humanos adquiere sentido si aplicamos este segundo paradigma.
A lo largo de este trabajo nos concentraremos en los rasgos propios de las organizaciones de
derechos humanos como un tipo particular de organizaciones de “advocacy” o de “causas”.
Veremos las funciones que desempeñan –tomando en cuenta los lineamientos propuestos a tal
fin por el Proyecto Comparativo de la Universidad Johns Hopkins–, las fortalezas y debilida-
des que presentan y los requisitos especiales que deben ser tenidos en cuenta a la hora de eva-
luar su impacto en la sociedad, la cultura y la democracia.

2. Perfil de las organizaciones

Al igual que una amplia proporción de las organizaciones que componen el sector no lucra-
tivo, las organizaciones de derechos humanos requieren de recursos extraordinarios, como el
aporte de trabajo voluntario y donaciones, para el desempeño de sus actividades cotidianas.
Los datos recogidos por el CNP-JHU en el nivel internacional muestran que las organizacio-
nes de medioambiente y las de causas –entre las que se incluyen las organizaciones de dere-
chos–, exhiben uno de los menores niveles de empleo rentado del conjunto de instituciones
del sector, participando sólo del 3,3% del empleo sin fines de lucro. En la Argentina, las or-
ganizaciones de medioambiente y de causas en su conjunto muestran una participación aún
menor en el empleo rentado que alcanza sólo el 0,7% del empleo del sector no lucrativo. De
esta forma, dichas organizaciones dependen aún más del trabajo voluntario de sus miembros
que otro tipo de entidades no lucrativas. Si sumamos al empleo remunerado, el aporte del em-
pleo voluntario, estas organizaciones suman el 3,3% del empleo total del sector que alcanza
un total de 650.000 puestos de trabajo full-time equivalentes4.
Dentro del universo de instituciones se observa, además, una marcada diferencia en materia
de empleo voluntario entre las organizaciones formadas por los afectados o familiares y aque-
llas de corte más profesional. En el caso de las primeras, entre las que se encuentran las Ma-
dres de Plaza de Mayo, Familiares de Detenidos y Desaparecidos y Abuelas, la participación
es entendida principalmente como una militancia social, y la totalidad de sus miembros son
voluntarios –excepto en el caso de Abuelas que cuenta con un número reducido de profesio-
nales rentados–.
Las organizaciones más profesionalizadas –por ejemplo el CELS– exhiben una mayor difi-
cultad para convocar trabajadores voluntarios que puedan ofrecer la dedicación de tiempo y
la capacidad técnica necesarias. Este rasgo se vio acentuado a partir de la suspensión de los
juicios contra los responsables de la violación de derechos humanos durante la última dicta-
dura militar, como consecuencia de las leyes de Punto Final (1986) y Obediencia Debida
(1987)5.
Estudios sobre las organizaciones de “causas” en otros contextos nacionales indican que su
desarrollo es particularmente dependiente de subsidios de agencias internacionales y de fun-
daciones debido a los servicios que prestan, a la población que atienden y a las causas –ca-
si siempre controversiales- que sostienen6. El caso argentino confirma este punto: especial-
mente durante la transición democrática y, particularmente durante los juicios contra los res-
ponsables de las violaciones a los derechos humanos –que representó su momento de mayor
visibilidad pública y movilización– estas organizaciones recibieron el apoyo económico de
varias instituciones extranjeras –principalmente europeas– y de las Naciones Unidas7. Duran-
te la última década, el flujo de asistencia disminuyó paulatinamente, acentuándose la reduc-
160
ción de fondos en el caso de las instituciones de familiares. A pesar del reconocimiento que
las organizaciones alcanzaron en la sociedad argentina, no han logrado obtener aportes filan-
trópicos de base local.
De esta forma, las organizaciones de derechos humanos sufren grandes fluctuaciones en la
disponibilidad de fondos que afectan seriamente su funcionamiento. Las variaciones de la
agenda internacional en materia de financiamiento las han perjudicado especialmente, pues
en su mayoría no reciben fondos de empresas, y las donaciones individuales que les llegan
son escasas. Por otra parte, estas entidades no venden bienes ni servicios –a excepción de li-
bros y publicaciones– y por lo tanto no obtienen recursos de esta forma. Además, el recono-
cimiento por parte del Estado al aporte que realizan a la democracia no se ha traducido en
apoyos financieros. Recién a finales de 1998 el Congreso Nacional votó el otorgamiento de
un subsidio mensual a las Abuelas de Plaza de Mayo que se encontraban –a pesar de su pres-
tigio– en una difícil situación financiera8. Entre las restantes instituciones, el CELS, el SER-
PAJ y la APDH han participado en convenios y/o en proyectos en conjunto con el Estado; pe-
ro ninguna ha recibido subsidios de instituciones públicas.
La mencionada escasez de recursos financieros se compensa en parte con el considerable
aporte de trabajo voluntario y la iniciativa de los miembros de las organizaciones dispuestos
a mantener activas las instituciones. Pero estas limitaciones hacen que las organizaciones de
derechos humanos tengan un bajo porcentaje de empleo remunerado.
Si bien la falta de empleo remunerado y la consiguiente limitación a la especialización inter-
na de actividades no fue un obstáculo en el origen y para el desarrollo posterior de estas ins-
tituciones, en la actualidad se ha convertido en un problema para su crecimiento en aspectos
tales como: gestión administrativa de las organizaciones, y variedad de servicios que pudie-
ran ofrecer –como por ejemplo diversas actividades de apoyo a las víctimas de violaciones de
derechos, el manejo de los documentos y de la información con la que cuentan, su disponibi-
lidad, acceso, etc–. Estos servicios podrían ser ampliados si las entidades contaran con una
dotación de recursos humanos mayor a la existente.
Otros aspectos vinculados a la organización interna y gestion de las organizaciones son las
formas de gobierno y a la estructura de autoridad interna. Con relación a esto, las organiza-
ciones de derechos humanos han exhibido vínculos de solidaridad interna y mecanismos par-
ticipativos en la toma de decisiones –particularmente en el caso de las organizaciones de afec-
tados–.
A partir de las entrevistas realizadas y de la literatura pertinente, es posible sostener que este
conjunto de organizaciones evidencia un fuerte componente democrático y participativo. Va-
rios de estas organizaciones cuentan –y contaron particularmente en la época de mayor mo-
vilización–, con la participación de personalidades destacadas de otras organizaciones afines.
Así, salvo posturas divergentes frente a políticas o medidas puntuales de los diferentes gobier-
nos, las organizaciones se encontraban fuertemente vinculadas entre sí por contar con lideraz-
gos transversales. Por ejemplo, Adolfo Pérez Esquivel –quien recibiera el Premio Nobel de la
Paz en 1980– presidía SERPAJ, participaba de la conducción de la APDH, y estaba estrecha-
mente vinculado a las restantes organizaciones de familiares.
Sin embargo las organizaciones de derechos humanos han tenido diferencias internas a lo lar-
go de su historia y se han verificado procesos de especialización de funciones que llevaron a
la conformación de nuevas instituciones. La primera de ellas se dio en el seno de la APDH de
la cual surgió el CELS como entidad abocada principalmente a la prosecusión de juicios con-
tra los responsables de violaciones a los derechos humanos9. De ese modo, el CELS se fue
convirtiendo paulatinamente en un organismo técnico especializado en el litigio judicial.
Otro caso de división importante se produjo en el seno de las Madres de Plaza de Mayo y dio
161
lugar a las Madres de Plaza de Mayo lideradas por Hebe de Bonafini y a las Madres de Pla-
za de Mayo “Línea Fundadora”. El clivaje en la asociación estuvo originado en las actitudes
divergentes que ambos grupos de madres adoptaron frente a la política reparatoria del gobier-
no10. En el caso de las madres presididas por Hebe de Bonafini, la decisión asumida fue el re-
pudio al cobro de las indemnizaciones otorgadas por el Estado a familiares de desaparecidos.
Las Madres de “Línea Fundadora”, en cambio, optaron por permitir que cada miembro deci-
diera en forma individual qué hacer frente a dichas medidas.
Más recientemente, se ha conformado la organización HIJOS, que nuclea a los descendientes
de desaparecidos, y constituye una nueva identidad dentro del espectro de organismos que
continúa e innova la tradición de reclamo por la justicia a través de nuevas formas de lucha11.
De este modo, el subsector de organizaciones de “causas” –o de “advocacy”– se presenta
como un universo muy dinámico en el cual la aparición, desarrollo y eventual desaparición
de organizaciones está fuertemente afectado por razones del contexto político e institucional,
aquello que algunos teóricos de movimientos sociales denominan la estructura de oportuni-
dad política12. Este rasgo es propio de las acciones orientadas a la promoción de causas, a la
representación de intereses y a la defensa de derechos en una sociedad democrática que rede-
fine constantemente los límites de lo público y los derechos de la ciudadanía. Sin embargo,
en el marco nacional, el carácter cambiante de este subsector no se debe solamente al tipo par-
ticular de necesidades que atienden, los rasgos más o menos perdurable de sus causas, o los
imperativos a la acción que le dicta el contexto político, sino que se encuentra especialmente
acentuado por las dificultades en la provisión de recursos en un sentido amplio que afecta la
estabilidad y crecimiento de sus organizaciones.

3. Contribuciones de las organizaciones de derechos

Función servicio
Cuando tratamos con organizaciones de “causas” –o de “advocacy”– que están involu-
cradas en aspectos políticos como la influencia y la incidencia en políticas públicas, la
movilización para la defensa de derechos etc., es necesario ampliar la perspectiva de lo
que consideramos servicios y funciones propias del sector no lucrativo cuya definición
alude a una dimensión principalmente económica.
Las acciones desarrolladas por las organizaciones de derechos humanos susceptibles de
ser analizadas desde la perspectiva de servicio son aquellas vinculadas a la asistencia a
víctimas y familiares de la represión y afectados por violaciones a los derechos huma-
nos; la recopilación y documentación de información sobre derechos humanos y la ini-
ciación de causas judiciales que abarcan tanto la represión perpetrada por el terrorismo
de estado como casos actuales de violación de derechos; los juicios iniciados por fami-
liares exigiendo el derecho a la verdad –la necesidad insatisfecha de reconstruir lo ocu-
rrido– y las causas de sustracción de niños.
Los organismos de corte más técnico como el CELS y la APDH llevan adelante casos
judiciales en forma gratuita: ambos han organizado defensorías, esto es, servicios de ase-
soramiento legal para la comunidad; y profesionales del CELS patrocinan casos judi-
ciales ligados a la violación de los derechos humanos. Ambas instituciones han incorpo-
rado la exigibilidad de los derechos sociales dentro de la defensa de los derechos huma-
nos. En este sentido, promueven desde las defensorías –que funcionan en estrecha cola-
162
 boración con un puñado de cátedras de la Facultad de Derecho de la Universidad de Bue-
nos Aires–, casos testigo que son llevados a la Justicia con el fin no sólo de reparar da-
ños causados por la violación de un derecho determinado, sino, sobre todo, desde una
perspectiva de interés público. Así se han presentado recursos de amparo exigiendo, por
ejemplo, el derecho a la salud13 y al trabajo.
En el caso de SERPAJ sus actividades están orientadas a la redefinición de los derechos
humanos como derechos de los pueblos; y en este sentido inscriben a sus prácticas un
fuerte tono de promoción de las poblaciones más desfavorecidas. Sus actividades se des-
pliegan principalmente en el ámbito educativo, e incluyen programas de alfabetización,
capacitación para el empleo y desarrollo comunitario.
Las organizaciones formadas por familiares desarrollan básicamente actividades de di-
fusión y concientización acerca de lo que significó el terrorismo de estado. En el caso
particular de Abuelas de Plaza de Mayo, esta organización está abocada a la búsqueda
de los niños secuestrados con sus padres durante la represión y que en su mayoría fue-
ron dados en adopción o apropiados por familias militares, ocultando su verdadero ori-
gen. Este delito no ha sido indultado por las leyes de “Punto Final” y “Obediencia De-
bida” y es debido al accionar de las Abuelas que en la actualidad hay militares, quienes
habiendo sido desprocesados por aquellas leyes, se encuentran presos nuevamente por el
delito de apropiación de menores. A pesar de tratarse de un crimen que no prescribe, la
sustracción de menores no es investigada en forma activa por la Justicia, sino que la ta-
rea de investigación está –por omisión del Estado- depositada en las Abuelas quienes re-
curren a la Justicia cuando creen encontrar un adolescente apropiado. Hasta el momen-
to las Abuelas han recuperado 62 niños –ocho de ellos fallecidos– de aproximadamente
500 niños desaparecidos14.

Funciones expresiva y de innovación

Es innegable la función de innovación que las organizaciones de derechos humanos han
desempeñado a lo largo de su historia para la sociedad argentina en su conjunto15. Des-
de el impulso autogestivo de los familiares y víctimas del terrorismo de estado que se
reunieron para reclamar por sus familiares desaparecidos y luchar, en forma colectiva y
solidaria, por su suerte, hasta el reclamo por fuera de los canales tradicionales de parti-
cipación que contribuyeron a restablecer luchando por la restitución del estado de dere-
cho, la justicia y el respeto a las garantías individuales. Y finalmente, las organizaciones
otorgaron a la legitimidad de origen de la democracia argentina un componente ético que
derivó en algo inédito para las transiciones a la democracia en América latina: el enjui-
ciamiento a los responsables del terrorismo de estado y la posterior revalorización de la
Ley por parte de la sociedad argentina.
El impulso inicial de los organismos de derechos humanos en el reclamo de la vigencia
de los derechos y en la instrumentación de los mecanismos legales para la defensa y pro-
moción de ellos, ha abierto un nuevo horizonte en materia de derechos en la Argentina.
En la última década, se ha sumado al impulso pionero de los organismos una serie de or-
ganizaciones –surgidas ya en el contexto de instituciones democráticas más estables–,
orientadas a la promoción de los derechos civiles, derechos de minorías, defensa de con-
sumidores, promoción de la acción cívica y actos republicanos, control sobre los pode-
res públicos y la transparencia en los gobiernos, etcétera. Esta nueva generación de en-
tidades ha consolidado un nuevo modo de accionar, caracterizado por su autonomía con

163
 respecto al Estado, la fuerte conexión con los medios masivos de comunicación y la pro-
moción de prácticas fundadas en las ideas de ciudadanía y del derecho.

Función de promoción y cambio social

Las organizaciones de derechos humanos han llevado adelante la función de promoción
y defensa de los derechos humanos de diferentes modos, acordes con los perfiles espe-
cíficos de cada organismo. Las instituciones formadas por familiares o víctimas del te-
rrorismo de estado han tendido a desarrollar actividades marcadas por un tono predomi-
nantemente confrontativo y testimonial. La manifestación pública y la difusión de los
derechos, casi siempre en un registro de denuncia vinculado al pasado político y a la de-
saparición de personas durante la última dictadura militar, han estado fuertemente cen-
trados en la idea de memoria y de defensa de la democracia frente al “poder sin ley” re-
presentado por la dictadura.
Una vez suspendidos los juicios por las violaciones a los derechos humanos a través de
las leyes de “Punto Final” y “Obediencia Debida”, las actividades de las Madres de Pla-
za de Mayo se han volcado casi exclusivamente a las protestas, demandas públicas –la
tradicional marcha de los jueves en Plaza de Mayo que realizan desde que comenzaron
a reunirse en 1977–, festivales artísticos, musicales –donde expresan la trayectoria de la
organización en la lucha por los derechos e intentan acercar su mensaje a las generacio-
nes más jóvenes; la creación de la “Universidad de las Madres” se inscribe en ese esfuer-
zo.
En el caso de las Abuelas de Plaza de Mayo, esta organización tiene un doble rol: aquel
vinculado a la memoria y la verdad, y la búsqueda de los niños secuestrados durante la
dictadura, delito que no ha sido amnistiado. En este ámbito la actuación de las Abuelas
ha excedido la problemática de los niños apropiados, instalando en la agenda pública,
sobre todo a partir de la inclusión de la Convención por los Derechos de la Infancia en
la Constitución Nacional (1994), la preocupación por las violaciones a dichos derechos
en diversos ámbitos y, también, la discusión de temas vinculados al derecho a la identi-
dad.

4. Relación con el Estado

La intervención del Estado en materia de derechos humanos desde la apertura democrática
fue atravesada por fuertes tensiones vinculadas a la necesidad de construir un régimen demo-
crático respetuoso de los derechos humanos y que respondiera a los reclamos de justicia y, a
la vez, evitar que las Fuerzas Armadas jaquearan el proceso de consolidación democrática16.
A pesar de que estas tensiones signaron la política de los gobiernos en materia de derechos
humanos hasta comienzos de la década del 90, imprimiéndole un tono de inestabilidad, es po-
sible reconocer dos etapas diferenciadas en el tratamiento público de la cuestión. La primera
que denominamos judicial giró en torno de los juicios a los responsables de las violaciones a
los derechos humanos. La segunda, que llamamos reparatoria se inicia con la sanción de las
leyes de “Punto Final” y de “Obediencia Debida” –que amnistió a quienes estaban procesa-
dos e incluso detenidos por la Justicia a excepción de las cúpulas militares y a los principa-

164
les responsables jerárquicos– y que se caracteriza por la progresiva desvinculación de las res-
ponsabilidades penales, y por la centralidad del resarcimiento económico a las víctimas.
En la primera etapa, se creó una institución específica: la Subsecretaría de Derechos Huma-
nos destinada a coordinar la política estatal en dicho ámbito17 y se inauguró, a iniciativa de las
Abuelas el Banco de Datos Genéticos18 con el fin de identificar a los niños de desaparecidos
secuestrados por los militares, a través de sus familiares. Aun antes de la creación de la Sub-
secretaría de Derechos Humanos se organizó la Comisión Nacional sobre la Desaparición de
Personas (CONADEP) con el fin de reunir la información sobre la represión estatal y poner
al alcance de la ciudadanía un instrumento de denuncia. Varios organismos colaboraron con
la CONADEP, participando activamente sus propios miembros en las actividades de la comi-
sión.
Además de la leyes mencionadas, en la etapa reparatoria los responsables militares fueron in-
dultados en 1989 y 1990, y se abrió un período de mayor confrontación entre gran parte de
las organizaciones y el Estado. A partir de entonces, la Subsecretaría de Derechos Humanos
estuvo principalmente abocada a diseñar e implementar las medidas de reparación económi-
ca a las víctimas y sus familiares, tal como lo establecen los tratados internacionales incorpo-
rados a la Constitución Nacional, que fueran, a su vez, reclamados por los organismos inter-
nacionales competentes. De los tres principios que según el derecho internacional rigen la po-
lítica de actuación sobre las violaciones de derechos –verdad, justicia y reparación económi-
ca–, el Estado argentino se focalizó durante la última década, aunque con grandes limitacio-
nes, en la fase reparatoria.
En la década del 90, la política pública en materia de derechos humanos ha sido, según reco-
nocen las propias organizaciones, errática. En este contexto, la actitud más exitosa de las or-
ganizaciones no ha sido la de proponer políticas o medidas concretas que fueran aceptadas o
incorporadas por el Estado, sino que predominantemente, han incidido a través de la presión
y del veto frente a decisiones estatales que vulneraban sus derechos logrando un impacto sig-
nificativo en la opinión pública. Tal es el caso, entre otros, de la fuerte oposición de los orga-
nismos a los ascensos de militares que habían sido des-procesados por las leyes y la oposi-
ción a la demolición del edificio de la Escuela de Mecánica de la Armada19.
En conclusión, en la etapa judicial, la política del gobierno estuvo orientada a dar una res-
puesta al terrorismo de estado vivido durante la dictadura que restableciera la dimensión de
sujetos de derechos a todos los ciudadanos. El juicio supuso además del castigo, la emergen-
cia de la verdad y el rechazo de lo acontecido: la ritualización del “Nunca Más” evidenció la
voluntad pública de proteger el derecho básico a la vida y la existencia primaria de la comu-
nidad política como tal. Por el contrario, durante la etapa reparatoria, el Poder Ejecutivo li-
mitó el accionar en materia judicial y posteriormente se estableció un mecanismo de compen-
sación financiera a las víctimas que, al desprenderse de la instancia judicial altera su sentido
original. La política de reparación económica, en tanto intervención selectiva, resarce el da-
ño infligido a cada persona en forma individual, resaltando precisamente la particularidad del
daño. De esta forma, el daño se personaliza y pierde su dimensión pública.
En la actualidad, el lento avance de los juicios por la verdad abre la posibilidad de reconstruir
desde el ámbito judicial lo ocurrido. Asimismo en los últimos años la “memoria” del pasado
autoritario ha adquirido una renovada centralidad en materia de derechos humanos, abriendo
el camino a nuevas formas de promoción de derechos y de recuerdo de lo sucedido. Entre
otras manifestaciones es destacable la decisión del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
–originada en una iniciativa de las organizaciones de derechos humanos– de construir un mo-
numento en la memoria de las víctimas del terrorismo de Estado20. A tal fin se ha asignado un
terreno en la costanera del Río de la Plata y se ha creado una Comisión pro Monumento com-
165
puesta por el vicepresidente primero de la Legislatura, once diputados, cuatro funcionarios
designados por el Jefe de Gobierno, un representante de la Universidad de Buenos Aires y un
representante por cada uno de los organismos de derechos humanos21.

5. Conclusiones
La importancia de las organizaciones de derechos humanos, como corresponde a las del sec-
tor “advocacy” –organizaciones “de causas”– no puede medirse en términos económicos. En
la Argentina éste es un subsector muy pequeño en relación con la totalidad del sector no lu-
crativo en materia de generación de empleo y movilización de fondos. Sin embargo, su im-
pacto político en tanto movimiento social ha sido enorme para la sociedad, la política y la cul-
tura en nuestro país.
El movimiento de derechos humanos provocó con su accionar un cambio en la sociedad ci-
vil con respecto a las ideas del derecho, la ley y la justicia. Estas entidades recrearon, en me-
dio de una “cultura del miedo”, la idea del “sujeto de derechos” como paradigma opuesto a
la figura del “desaparecido” y a las violaciones de los derechos humanos. En el contexto au-
toritario, los organismos de derechos humanos anticiparon la democracia por avenir, de allí
su centralidad política. La recreación del espacio público llevada a cabo por las organizacio-
nes de derechos humanos fue un aspecto fundamental de la transición a la democracia, ya que
constituyó la base de la “resurrección” de la sociedad civil en la Argentina.
Este proceso de fortalecimiento de la sociedad civil iniciado por los organismos de derechos
humanos ha crecido una vez reinstaurada la democracia. Desde entonces, han comenzado a
surgir instituciones vinculadas a la promoción de derechos específicos –de minorías, de las
mujeres, de los niños etc.–; al control y fiscalización de las instituciones públicas; a la lucha
contra la violencia policial, al debido proceso, etc., que están enriqueciendo la vida cívica de
la sociedad argentina. En su amplia variedad, estas organizaciones expresan a una ciudadanía
activa que acciona el sistema institucional a través de canales independientes de los partidos
políticos.
Como señalamos, las organizaciones de “advocacy” –o de causas– deben ser consideradas y
evaluadas a partir de sus características peculiares que las diferencian de otras organizaciones
del sector sin fines de lucro: su participación en actividades vinculadas a la defensa de dere-
chos, la influencia e incidencia en políticas públicas.
Existe también otra problemática común a este subsector de organizaciones: su cercanía, mu-
chas veces coincidencia, con los movimientos sociales. Sin embargo, debemos distinguir a los
movimientos sociales como un tipo muy particular de acción colectiva de las organizaciones
que, a veces, los componen. De hecho, todo movimiento social puede tener como base a un
conjunto de organizaciones o bien fundar organizaciones en el transcurso de su acción que
perduran más allá de él mismo, pero el trabajo cotidiano de estas organizaciones en tanto ta-
les no equivale a la acción colectiva excepcional que representan los movimientos sociales.
El caso estudiado es un buen ejemplo de esta diferencia: la acción colectiva de los organis-
mos de derechos humanos durante la dictadura representa un ejemplo de movimiento social,
como lo atestigua la bibliografía sobre la temática22. El legado de ese movimiento social son
las diversas organizaciones que permanecen promoviendo derechos, incidiendo y llevando
adelante sus causas, aunque no podamos sostener que exista actualmente una acción colecti-
va como la conocida en el pasado reciente.
Estas y otras relaciones estrechas de este subsector con la política hacen que las organizacio-
nes de “advocacy” sean en extremo sensibles a los contextos institucionales en los que apa-
166
recen, se desarrollan y en algunas circunstancias desaparecen. Empero, cumplen un rol esen-
cial para la representación de los menos favorecidos, la defensa de los derechos, el control so-
bre los poderes públicos, etcétera. Estas funciones son cruciales para el fortalecimiento de la
democracia y la ampliación de la ciudadanía, y por lo tanto, deberían ser consideradas y te-
nidas en cuenta por el Estado y otros patrocinadores, aunque no produzcan bienes y servicios
aparentemente tan tangibles como otras organizaciones del vasto universo sin fines de lucro.

Notas
1 Según la definición de la ICNPO (Clasificación Internacional de Organizaciones Sin Fines de Lucro) el subsector de Advocacy y Legal está
compuesto por organizaciones que se dedican a la protección y promoción de derechos, a la promoción e incidencia en favor de los intereses
sociales, y/o políticos de grupos especiales o generales, y/o que ofrecen servicios legales y promueven la seguridad pública.
2 Ver Veiga (1985), Thompson (1988), Jelin (1995).
3 Craig Jenkins (1987).
4 Esta cifra incluye empleo rentado y voluntario. Para un mayor detalle ver Roitter et al., en este volumen.
5 Como señala el director ejecutivo del CELS, Martín Abregú: “Después de las leyes de impunidad el sacudón fue enorme. De un día para otro
el 80% del trabajo que se hacía no podía continuarse (...) Además no hay que subestimar el impacto psicológico que tuvieron las leyes sobre
los miembros de la organización”.
6 Véase J. Craig Jenkins (1987).
7 Véase Veiga (1985) y Thompson (1987).
8 El subsidio aprobado por el Congreso en diciembre de 1998 consiste en el otorgamiento de 25 mil pesos mensuales a la organización.
9 Como señalaron en entrevistas miembros de ambas instituciones, la APDH no estaba dispuesta a asignar gran parte de sus esfuerzos a la pre-
sentación judicial de las denuncias por la violación de derechos humanos, actividad a la cual se abocaron los miembros fundadores del CELS.
Dicha organización comenzó a funcionar en 1978, constituyéndose legalmente en 1980.
10 Ver Ley 24.043.
11 Es el caso de los “escraches” como método de denuncia e identificación de “genocidas” en libertad, indultados o desprocesados por las le-
yes de Punto Final (1986) y Obediencia Debida (1987).
12 Mac Dough (1996) señala las dimensiones comprendidas en el concepto de estructura de oportunidad política: a) la relativa apertura o cierre
del sistema político institucionalizado; b) la estabilidad o inestabilidad del amplio conjunto de alineamientos de la elite que típicamente apun-
talan la organización política; c) la presencia o ausencia de aliados en las elites; d) la capacidad y propensión del Estado a la represión. Todas
estas dimensiones pueden estar presentes en el análisis o pueden estarlo sólo algunas. Tarrow (1996) sostiene que la estructura de oportuni-
dad política no debe ser pensada como una estructura invariante sino como “pistas” externas a los participantes que pueden explicar la orga-
nización de la acción colectiva. Asimismo varios autores señalan que las oportunidades abren el camino para la acción política, pero que és-
tas, a su vez, también pueden ser creadas por los movimientos sociales. (Tarrow, 1996; Gamson y Meyer, 1996).
13 En 1998 la Justicia hizo lugar a un recurso de amparo presentado por el CELS e intimó al Gobierno nacional a producir la vacuna contra la
fiebre hemorrágica. En 1996 el gobierno asumió el compromiso de producir la vacuna en el país –debido a la interrupción de su elaboración
en el exterior– y a tal fin estableció la construcción de un laboratorio especializado. Sin embargo, debido a problemas presupuestarios las obras
de construcción fueron suspendidas. La presentación de la organización se fundó en el derecho a la salud garantizado por la Constitución Na-
cional y el fallo judicial ordenó la reanudación de las obras de construcción y la elaboración de la vacuna. Ver “Clarín”, 6 de junio de 1998.
14 La Asociación Abuelas de Plaza de Mayo ha reunido 230 denuncias de niños desaparecidos firmadas por el familiar más cercano, aunque cal-
culan que la cifra real es de 400 o 500 niños. Como señala Rosa Rosemblitz, de Abuelas: “Presumimos que debe haber entre 400 y 500 chi-
cos secuestrados durante la dictadura porque hay mucha gente que, por diversas razones, no ha hecho la denuncia: por temor, porque queda-
ron paralizados tras el secuestro de su familiar, por las grandes distancias que hay en el país, porque a lo mejor la muchacha que ya se sabía
perseguida estaba viviendo en la clandestinidad, y en ese momento formó su pareja y quedó embarazada y luego fue secuestrada sin que la
familia supiera... enemos un caso de éstos”.
15 Con relación a la historia y desarrollo de las organizaciones y del movimiento de derechos humanos, véase: Veiga (1985), González Bombal
y Sondereguer (1987), Jelin (1995).
16 Para un análisis del tratamiento de las violaciones a los derechos humanos por parte de los gobiernos en el marco de la transición democráti-
ca, véase Acuña C. y Smulovitz C.: Militares en la transición argentina: del gobierno a la subordinación militar en AAVV (1995).
17 La actividad de la Subsecretaría fue cuestionada desde sus comienzos por la totalidad de los organismos. En ese momento la Subsecretaría te-
nía la función de continuar con las investigaciones, girar los resultados a los juzgados donde se tramitaban las causas y canalizar las relacio-
nes entre el Presidente y los organismos. Ver Jelin (1995).
18 Desde que se organizaron, las Abuelas se preocuparon por averiguar cómo podrían identificar a sus nietos en el caso de que sus padres no es-
tuvieran con vida. Así comenzaron a vincularse con centros de investigación en genética, y en el año 1984 el Centro para el Avance de la Cien-
cia (EE.UU.) desarrolló el examen que permite determinar la identidad genética de un niño a partir de análisis hematológicos a un abuelo o
tío. En el año 1985 el servicio de Inmunología del Hospital Durand fue elegido como el laboratorio más adecuado para llevar adelante dichos
análisis y a tal fin se ha formado un banco de datos genéticos. Ver Veiga (1985).
19 Como reconoce una destacada personalidad “Los organismos de derechos humanos tienen mucha más fuerza para evitar que se sancionen le-
yes que para lograr que se sancionen las leyes que ellos proponen”.
20 La ley 46 de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires establece en su artículo 1: “Destínese, en la franja costera del Río de la Plata, un es-
pacio que será afectado para su uso como paseo público donde se emplazará un monumento y un grupo poliescultural, en homenaje a los de-
tenidos-desaparecidos y asesinados por el terrorismo de estado durante los años ’70 e inicios de los ’80, hasta la recuperación del Estado de
Derecho...”. El monumento contendrá la nomina de detenidos-desaparecidos.

167
21 Las autoras agradecen a Patricia Valdez, miembro de la Comisión pro Monumento, por sus observaciones acerca de la “memoria” y de las ac-
tividades de la Comisión.
22 Véase, por ejemplo, González Bombal (1987), Jelin (1995).

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168
El Desempeño Organizacional del Cooperativismo de
Trabajo
Mirta Vuotto

Introducción
Las cooperativas de trabajo configuran una opción productiva en la que la categoría del tra-
bajo asociado ocupa un espacio propio y singular1. No obstante su especialidad, estas organi-
zaciones disponen de un común denominador: la existencia de una base de trabajo asociado,
medios técnicos y capital generado por varios sujetos. Se trata de una relación económico-
asociativa que se traduce en:
• una empresa autónoma en la que el poder de decisión corresponde a sus asociados;
• un capital social y un número de miembros variable;
• la condición de los asociados en tanto trabajadores que controlan con igualdad de de-
rechos, directa o indirectamente, la organización y la gestión de la empresa;
• la asignación de los excedentes netos de la cooperativa a los asociados, en razón del
trabajo prestado por los mismos;
• un interés al capital si es que existe limitado2 y;
• la creación de un patrimonio común irrepartible.

La igualdad de derechos de los asociados, la relación de actividad, el reparto proporcional y

la creación de un patrimonio común irrepartible son características específicas de cualquier
organización cooperativa (Vienney, 1980). La diferencia esencial radica en la relación que
existe entre el grupo de asociados y la empresa, ya que la actividad cooperativizada es el tra-
bajo. Por esa razón, los asociados son trabajadores.
En esta organización los miembros combinan, en común, los diferentes medios de producción
con su propia fuerza de trabajo, en la unidad de producción que organizan a tal efecto y en
tanto que trabajadores que forman parte de la combinación productiva acceden al triple poder
del empresario: acceso a los recursos, organización de la producción y distribución de los pro-
ductos.
La cooperativa vincula una asociación y una empresa cuya característica distintiva es la ad-
hesión a un principio de no-dominación del capital, que consiste en dar primacía a la gestión
de servicio a sus miembros y/o a la comunidad, a la actividad sobre la rentabilidad y a los de-
rechos del individuo sobre los derechos de la propiedad.
La adhesión a este principio se manifiesta en tres esferas:
• la que relaciona poder y capital: cada asociado tiene el mismo poder cualquiera sea la
parte del capital que detenta;
• la de remuneración del capital: es voluntaria y está precisamente limitada por el esta-
tuto de la empresa;
169
 • la de afectación de los excedentes: además de las limitaciones planteadas a la remu-
neración del capital, una parte de los excedentes generados está afectada a una reser-
va irrepartible, propiedad colectiva de la empresa y, a ese título, inalienable.

Una característica propia de la cooperativa de trabajo es su orientación no lucrativa y su de-

sempeño económico moldeado por demandas de distinta naturaleza. La presencia de una or-
ganización de miembros implica, en este caso, demandas que poseen la misma importancia y
por lo tanto forman una estructura de fines compleja (Bager, citado por Michelsen, 1994). La
demanda de los miembros es expresada como ingresos/retornos en términos monetarios; pro-
ducción de distintos bienes o servicios concretos y prosecución de objetivos no económicos
más amplios sobre la base de valores relacionados, por ejemplo, con la posición de los miem-
bros en la sociedad o con anhelos acerca de la estructura social. La organización de los miem-
bros y los tres tipos de demandas tienen consecuencias sobre los aspectos económicos y or-
ganizacionales de las cooperativas.
Como toda organización económica, persigue un objetivo de redistribución y tiende a atribuir,
bajo una forma u otra, su excedente en beneficio de una “categoría beneficiaria” (Gui, 1991).
La cooperativa de trabajo puede ser considerada como un caso organizacional “de interés mu-
tuo”, ya que en ella los trabajadores constituyen a la vez las categorías beneficiarias y domi-
nantes: tienen el poder de decisión y pueden dirigir la organización en su propio interés. El
interés principal es variable y puede consistir en la seguridad en el empleo, la valorización de
un oficio, la democratización de las relaciones laborales, etcétera.

1. Algunas Cifras sobre el Cooperativismo de Trabajo en

Argentina: un Crecimiento Aparente...
Aunque las cooperativas de trabajo surgieron en Argentina en 1884, antes de la regulación es-
tablecida por la Ley 11.388 para estas sociedades, la primera entidad legalmente constituida
en 1928 fue la cooperativa de construcción La Edilicia Ltda. que se establece en Pergamino,
provincia de Buenos Aires. Estas organizaciones tuvieron una lenta evolución si se las com-
para con el crecimiento de otras ramas del cooperativismo.
Los primeros registros estadísticos oficiales en el año 1957 dan cuenta de la existencia de 94
sociedades inscriptas con 10.368 asociados. Ese número representaba el 3,3% de las coope-
rativas existentes y sus miembros el 0,7 del total de asociados a esas organizaciones. A partir
de las décadas del cuarenta y cincuenta se desarrollan algunas iniciativas exitosas cuyos re-
sultados estimularon la posterior creación de numerosas experiencias.
Si en las últimas cuatro décadas se compara la evolución de las sociedades cooperativas de
trabajo con las de otro tipo (Gráfico 1), se deben destacar tendencias disímiles: desde media-
dos de la década del setenta el número de cooperativas agrarias permanece estancado y la ma-
yor contribución en cuanto al crecimiento del sector cooperativo proviene de las entidades ur-
banas: trabajo y vivienda, revirtiéndose para ambos grupos la tendencia declinante por la que
atravesaron durante casi una década como consecuencia del proceso de desindustrialización
y del escaso apoyo crediticio, especialmente en el caso de las cooperativas de vivienda y cons-
trucción (Levin y Verbeke, 1997).
En el total pierden importancia relativa las asociaciones de crédito, consumo y seguros al
tiempo que se reduce su número. Sólo se presenta un leve incremento de las cooperativas de
servicios públicos, las que logran mantener su importancia debido al proceso de diversifica-
ción que se opera a partir de la década del setenta en el sector, cuando esas entidades asumen
170
 Gráfico 1.
Evolución del Número de Cooperativas
1960-1998

la prestación de otros servicios públicos tales como provisión de agua, gas, pavimento, etcé-
tera.
Desde los años ochenta la repercusión de la crisis económica y su secuela de desempleo coin-
ciden con el auge del cooperativismo de trabajo. Frente al lento crecimiento y en algunos ca-
sos la desaparición de otro tipo de cooperativas se presenta un redespliegue de esta rama en
formas algunas veces inéditas, especialmente a partir de 1984.3 Esta orientación es propia del
fenómeno a escala mundial ya que, según datos de la International Organization of Industrial,
Artisanal and Service Producers Co-operatives (CICOPA), se pasa de 44.000 cooperativas de
trabajo en 1975 a 91.000 en 1983.
La tendencia precedente permite visualizar a la cooperativa de trabajo como un tipo de orga-
nización activa en la defensa del empleo, cuyo objeto principal se expresa en la protección
del trabajo independiente y/o artesanal, permitiendo también la recuperación de puestos de
trabajo a través de la reactivación de empresas clásicas en quiebra o amenazadas de cierre.
Las relaciones entre el cooperativismo de trabajo y la problemática del empleo son múltiples
y complejas y no pueden aprehenderse de manera unilateral. Si consideramos el rol de las
cooperativas de trabajo en la promoción del empleo, podemos constatar que durante la últi-
ma década, del total de puestos de trabajo creados por estas organizaciones, una amplia pro-
porción está asociada con empleos que se mantienen dentro de empresas transformadas en
cooperativas o con empleos “recreados” en empresas en crisis o en proceso de quiebra que
luego se convierten en cooperativas. La proporción menor corresponde a nuevos empleos
creados en nuevas cooperativas.
Las iniciativas recientes indican la singular vocación de la cooperativa de trabajo en coyun-
turas de crisis económica. Estas organizaciones son, en general, empresas de pequeñas y me-
dianas dimensiones y, por consiguiente, ofrecen relativamente pocos empleos, aunque se ubi-
can frecuentemente en sectores de actividad que incorporan una tasa comparativamente im-
portante de mano de obra en el valor agregado producido. Por otra parte, son fácilmente de-
sarticuladas por avances tecnológicos que implican a la vez una rápida obsolescencia del
equipamiento y una descalificación persistente del empleo o incluso la simple desaparición.
El actual proceso de supervivencia, de expansión o de creación de cooperativas se encuentra
profundamente afectado y no puede ser interpretado sin tomar en cuenta estas complejas res-
tricciones de las que se desprende una constatación contradictoria: por un lado la forma en

171
que las organizaciones son afectadas directamente por el entorno económico y amenazadas
de obsolescencia tecnológica o incluso de desaparición abrupta y, por otro, el hecho de que
el sistema cooperativo aparece progresivamente como el último recurso de protección o, in-
cluso, de creación de empleo.

2. La Configuración Organizacional del Sector: La Naturaleza

de las Iniciativas
Desde la década del sesenta, los ciclos de crecimiento del número de cooperativas de trabajo
coinciden, en general, con coyunturas de crisis económica y expresan una serie de restriccio-
nes que impiden la consolidación de numerosas experiencias, explicando en gran parte su ba-
jo índice de supervivencia.
Si tomamos en cuenta la matriculación de nuevas cooperativas desde el año 1984 (Gráfico 2),
podemos apreciar ritmos de crecimiento importantes, por tratarse de poblaciones pequeñas,
aunque no revelan una base sólida.
Al tomar en cuenta la actividad principal, se presenta un reajuste entre las cooperativas del
sector industrial y las de servicios ya que el crecimiento de estas últimas, comparado con las
del sector industrial, implica un cambio en cuanto al ritmo de creación. En la distribución
sectorial, un reducido número de asociaciones se ubica en el ámbito comercial.
Las nuevas cooperativas matriculadas son en general organizaciones de tamaño pequeño y, si
bien el aporte de puestos de trabajo puede constituir un total importante, sólo representa un
porcentaje mínimo de las pérdidas de trabajo por despido. Esa comparación indica que aun-
que el sector cooperativo ha crecido muy rápidamente, todavía representa un segmento mar-
ginal de la economía argentina.

Gráfico 2.
Cooperativas Matriculadas y Canceladas
1984-1998

El número de asociaciones matriculadas anualmente sigue mostrando un incremento relativa-

mente fuerte, comparado con las organizaciones de otras ramas del cooperativismo, aunque
las entidades nuevas contrastan con las asociaciones que logran permanecer activas.
En conjunto, es posible hipotetizar para este sector que los cambios más relevantes y las trans-
formaciones producidas durante cuatro décadas han dado lugar a una configuración sectorial
que refleja el desplazamiento progresivo de los posibles puntos de partida de estas iniciativas4

172
prevaleciendo la situación de necesidad o las experiencias basadas en empresas o actividades
preexistentes.
A diferencia de numerosas experiencias cooperativas que surgieron en la década del setenta,
en las prácticas recientes predomina la condición de necesidad. La perdurabilidad y consoli-
dación de las primeras experiencias se explica, en parte, en función de su origen en el ámbi-
to de comunidades definidas por lazos de amistad o por visiones compartidas que ayudan a
emprender actividades concretas inspiradas, apoyadas y armonizadas por una visión norma-
tiva.
En cuanto al predominio de la condición de necesidad, es importante destacar que ésta pro-
viene de una realidad socioeconómica caracterizada por importantes restricciones y en esa
circunstancia el proceso de adquisición de competencias por parte de los involucrados en un
proyecto cooperativo difiere del propio de una empresa tradicional.
Numerosas empresas cooperativas de trabajo parten de la búsqueda de una actividad viable
en función de las competencias propias de los miembros fundadores, a diferencia de una em-
presa tradicional, en que la actividad de negocio es asumida por un emprendedor que va in-
corporando paulatinamente personal con calificaciones necesarias.
A su vez, la adecuación entre las competencias profesionales necesarias para el desarrollo de
una actividad empresarial exitosa y las capacidades propias de sus miembros fundadores per-
mite diferenciar distintos orígenes posibles en función de la experiencia de los miembros en
los ámbitos laboral, organizacional y en materia de participación.
En las cooperativas recientes, predominan procesos constitutivos con dificultad para armoni-
zar las bases propias de estas experiencias. En dichos procesos la presión de la necesidad no
es acompañada por la condición de pertenencia a un grupo social ligado por una identidad co-
lectiva o por un destino común. Este desequilibrio impide en muchos casos la consolidación
de proyectos colectivos con una naturaleza autónoma, entendida como la capacidad de poseer
su identidad propia.5
De manera esquemática se indican en el cuadro anterior las iniciativas que pueden dar ori-
gen a un proyecto cooperativo:
• Las iniciativas internas provienen de grupos que comparten un interés común, un
proyecto construido y una sinergia de colaboración. La lógica prevaleciente corres-
ponde a la acción colectiva de una población específica cuyas características más im-
portantes son el carácter voluntario, la prevalencia de sentimientos de pertenencia y
el apoyo sobre dinámicas internas al medio.
Esta acción colectiva permite construir identidades culturales basadas en la relación
con el otro y no en la sola afirmación individual. Pone el acento en los objetivos co-
munes a alcanzar y en resultados que se pueden lograr de manera concertada. De es-
te modo, convierte a la participación activa dentro del grupo de pertenencia en factor
de promoción colectiva y de formación para el compromiso social. En ella prevalece
una determinación que procede de la asociación hacia la empresa, la que constituye
la legitimación de la organización cooperativa.
• Las iniciativas provenientes de agentes externos dan lugar a modelos de relación que
pueden expresar distintas orientaciones: la que resulta de la influencia de factores po-
co innovadores (autoridad paternalista) o la propia de factores innovadores racionali-
zadores con una fuerte voluntad de rentabilidad y eficiencia. Ambas orientaciones
coinciden con la búsqueda de adaptación de las personas al sistema de la organiza-
ción, privilegiando la lógica de un único actor en detrimento de un contexto en que
están presentes numerosos protagonistas concernidos por desafíos e intereses no ne-
cesariamente convergentes.
173
 Iniciativa que dan Origen a las Experiencias Cooperativas
Iniciativa Agentes Promotores Lógica de Acción

Interna - Grupos que comparten un interes Endógena: Establecida sobre factores de

común, un proyecto construido y una identidad y proximidad social y espacial
sinergia de colaboración

Externa - Un grupo con poder económico De intervención exógena: establecida sobre

- Los propietarios de empresas en crisis una relación de terceros, a partir de factores
o en quiebra de distancia social y espacial
- Estado
- Los Sindicatos
Fuente: elaboración propia

En este caso, la acción colectiva puede quedar reducida a la preservación de modelos

de asimilación individual al cambio, manteniéndose modos de relación dependientes
basados en el predominio de una determinación funcional, por la que la empresa coo-
perativa condiciona la actividad del asociado.

3. Las Funciones del Cooperativismo de Trabajo6

3.1. La Función de Servicio
Las cooperativas de trabajo en Argentina juegan actualmente un rol importante en rela-
ción con las transformaciones del mercado laboral y el incremento, desde comienzos de
los años noventa, de la tasa de desempleo.
La tendencia prevaleciente en las dos últimas décadas ha sido la creación de estas orga-
nizaciones para responder a las necesidades de personas desocupadas que no perciben
prestaciones por Seguro de Desempleo ni participan en los programas especiales de em-
pleo que implementa el Estado.
Ante la carencia de políticas activas para el mercado de trabajo, las cooperativas son vis-
tas por el Estado como instrumentos de contención y en algunos casos con capacidad pa-
ra generar empleos más sustentables que los propios de la microempresa. En esta pers-
pectiva, se crean para paliar las limitaciones propias de los sujetos excluidos del merca-
do de trabajo por procesos de reconversión o por crisis y cierre de empresas, más que
para brindar servicios que no son totalmente cubiertos por el Estado o por el mercado.
En el ámbito de la provisión de servicios, que implican un cierto carácter público o co-
lectivo, se pueden identificar pocas organizaciones cuyo origen data de las décadas del
sesenta y setenta. Algunas cooperativas de este tipo se ubican en el campo educativo y
muy pocas en el de salud. Las creadas recientemente cubren una función de servicio
marginal.
En cuanto a la asistencia que reciben por parte de organismos gubernamentales, cabe
mencionar que sólo en algunos casos se intenta impulsar la función de servicio de ma-
nera deliberada.
La mecánica principal implementada consiste en generar una gama de actividades que
permiten la incorporación de las cooperativas para tercerizar tareas que habitualmente
realizan los municipios. En algunas comunas se considera que gran parte de los servi-
cios que se prestan deberían quedar en manos de organizaciones cooperativas, ya sea de
174
 provisión de servicios, o de trabajo y, al respecto, se impulsan distintos proyectos para
que estas organizaciones realicen obras de mantenimiento y mejoramiento de la infraes-
tructura de servicios públicos.
Estas iniciativas de colaboración se realizan bajo la figura del “apadrinamiento”, instan-
cias por las que una cooperativa fuertemente constituida asiste a una nueva organiza-
ción en materia de gerenciamiento.7
Junto con ciertas iniciativas públicas originales, el propio movimiento cooperativo esti-
mula la organización de cooperativas de trabajo para la realización de actividades rela-
tivas al mantenimiento y mejoramiento de obras para las cooperativas eléctricas, telefó-
nicas, de agua y de distribución de gas.
Las nuevas cooperativas tienden, en general, a ubicarse en el campo de la prestación de
servicios y los puestos de trabajo creados demandan escasas calificaciones: limpieza, se-
guridad, vigilancia, etcétera. Con respecto a estas cooperativas, existen restricciones le-
gales para operar que provienen de la reglamentación del Decreto 2.015 del Poder Eje-
cutivo, del año 1994, por el que se impide la conformación de cooperativas de trabajo
que brindan servicios a terceros 8.
La eficacia de las cooperativas en cuanto a la función de servicio aparece vinculada con
el dinamismo propio del sector de la actividad económica que desarrollan y fundamen-
talmente con el estímulo proveniente del sector público, especialmente en materia de po-
líticas de asistencia técnica, financiamiento y capacitación.
En cuanto a los atributos de los bienes y servicios producidos por estas organizaciones,
se debe destacar que la buena calidad no puede generalizarse al conjunto de las organi-
zaciones cooperativas y que con respecto al costo no inciden las exenciones impositivas
que pesan, dado su carácter sin fines lucrativos.
El carácter no lucrativo de estas organizaciones conduce en ciertas oportunidades, inclu-
so a las acusaciones de competencia desleal, en los casos en que los objetivos sociales
justifican la concesión de ciertas ventajas de parte de los poderes públicos.

3.2. La Función Innovadora

La función innovadora no es una característica propia del actual cooperativismo de tra-
bajo. El carácter defensivo con que se crean estas iniciativas aparece como una limita-
ción importante de su potencialidad creativa en la medida que se intenta, en muchos ca-
sos, mantener una fuente de trabajo cuyo único objetivo radica en la supervivencia de
los miembros que la integran y el hecho de adoptar la forma jurídica de cooperativa de
trabajo no necesariamente induce a la innovación.
La función innovadora fue distintiva del conjunto de prácticas de las cooperativas de tra-
bajo surgidas durante la década del cincuenta. Los rasgos propios de esta función están
asociados a los elementos que estructuraron las relaciones de los miembros y se tradu-
jeron en procesos decisorios basados en la aceptación de una “mutua restricción iguali-
taria” que se expresó en:
• la autogestión de la propia organización cooperativa, en la que adquiere impor-
tancia la organización del trabajo, el aprendizaje de distintas competencias pro-
fesionales, el desarrollo de rutinas laborales, el manejo de información y de re-
cursos escasos y la horizontalidad en las relaciones laborales.
• la inserción social, que se expresa en las modalidades de reconversión de la ac-
tividad productiva, la búsqueda de nuevos espacios de actividad económica para

175
 canalizar la producción y los servicios y los vínculos que se establecen con dife-
rentes instituciones del Estado y de la sociedad civil.
En algunos casos, la función innovadora se relaciona con el origen de estas organizacio-
nes y los referentes a partir de los cuales se constituyeron, aunque la mayor innovación
está presente en el rol que juega como creadora de un espacio de democratización de las
relaciones de trabajo. En éste se valoran las metas y sentimientos individuales tales co-
mo una remuneración equitativa, el enriquecimiento del trabajo y el derecho a expresar-
se, del mismo modo que los objetivos organizacionales, fomentando activamente la co-
nexión entre dos grupos de intereses los de la membresía y los de la organización e in-
centivando las contribuciones individuales en materia de decisiones organizacionales
importantes.
La aptitud de la cooperativa en cuanto a la democratización de las relaciones económi-
cas, expresa su función innovadora y se alcanza plenamente por el compromiso de los
propios involucrados.

3.3. La Función de Promoción y Cambio Social

Desde la década del ochenta, en lo referido a la gestión de las políticas sociales, el Es-
tado argentino sufre profundas transformaciones. La crisis del modelo de Estado Bene-
factor y su escasa eficacia en la función de administrar una cobertura universalizada de
los sectores educación, salud, vivienda y seguridad social, conducen a darle importancia
al concepto de focalización (targeting), el que se utiliza como mecanismo para la asig-
nación de los recursos disponibles. Se dejan de lado los servicios sociales que brinda el
Estado como criterio básico de la política social y se delimitan poblaciones-objetivo, co-
mo referentes de políticas y acciones sociales concretas.
De esta forma, frente al auge de la pobreza, los programas sociales se establecen y es-
pecializan de manera progresiva en poblaciones acotadas, para orientarse hacia catego-
rías sociales definidas como vulnerables.
Numerosos de estos programas le otorgan una importancia considerable a las cooperati-
vas de trabajo como instancia organizativa que facilita una inserción social de los deso-
cupados y algunos de ellos son manejados con la intención de bajar los costos de la po-
lítica social, minimizando el gasto del Estado.
Las cooperativas de trabajo no son, por consiguiente, actores dinamizadores de la polí-
tica social sino que resultan ser instrumentos útiles para el propio Estado, quien impul-
sa su creación y las visualiza como alternativa para que los desocupados puedan tener
una inserción social.
Las cooperativas creadas bajo esta lógica son, por lo general, iniciativas fuertemente
asistidas y sólo intentan responder a una problemática laboral delimitada, propia de los
miembros que las constituyen. No pretenden sustituir al Estado y, en consecuencia, es-
tos emprendimientos tienen acotados objetivos y restringida escala de beneficiarios. Al
ser en gran parte subsidiados, su contribución a las políticas sociales es limitada.
Junto a este tipo de organizaciones se desarrolla un grupo de entidades relacionadas con
la experiencia de medianos y pequeños productores rurales para los que la forma coope-
rativa, al producir la ruptura de concepciones individualistas, permite operar a otra esca-
la y aumentar la eficiencia de las iniciativas empresariales. No obstante los fracasos de
muchas experiencias en el sector agropecuario, los proyectos de este tipo permiten su-
perar las limitaciones propias del pequeño productor, como la escasez de recursos natu-

176
 rales o de capital, la baja capacidad de brindar ocupación plena a la mano de obra fami-
liar a pesar del uso intensivo que se hace de ella, el bajo nivel tecnológico y las dificul-
tades para acceder a insumos de calidad.

3.4. La Función Expresiva

Diversas experiencias cooperativas representan de manera específica intereses particula-
res que difícilmente tienen cabida en otro tipo de organizaciones: trabajadores agrícolas
sin tierra, campesinos especializados en producciones regionales en crisis, obreros y em-
pleados de empresas privatizadas, trabajadores de empresas en proceso de quiebra.
Sin embargo, existen diferencias apreciables entre las cooperativas creadas para respon-
der a esos intereses particulares que expresan verdaderas necesidades de los individuos
que libremente deciden asociarse y aquellas creadas para responder a necesidades del
Estado o de los ex propietarios de las empresas en proceso de quiebra o disolución.
Entre las cooperativas de reciente creación se encuentran las que mantienen una fuerte
dependencia de agencias estatales provinciales, las que recurren a gerencias externas,
que desconocen el modo de funcionamiento de las empresas de este tipo y aquéllas en
que intervienen militantes de un sindicato cuyos dirigentes son adversos a la fórmula
cooperativa. En todas estas instancias se bloquea la expresión de intereses particulares y
se altera el principio de funcionamiento democrático. Al no existir democracia en el pro-
ceso de toma de decisiones, tampoco existe en el tipo de relaciones económicas que se
establece en esa organización.

3.5. La Función de Construcción de la Comunidad

Aunque en la organización cooperativa los miembros aparecen como beneficiarios prin-
cipales de la actividad de la organización, ella también puede ser un agente eficaz para
el estímulo de relaciones de tipo comunitario entre los que se pueden identificar:
• los propios de la complementariedad de las actividades económicas que se esta-
blecen con productores locales y con otras cooperativas reforzando la importan-
cia del principio cooperativo de la integración;
• los relativos a los grupos de familiares de los miembros de la organización a los
que se trata de integrar;
• los que surgen de la interacción con otras organizaciones de la sociedad civil.

Las trayectorias específicas de las organizaciones promotoras de esta función no se pueden

generalizar al conjunto de las cooperativas de trabajo, ellas corresponden a cooperativas ”ge-
nuinas” en las que prevalece y se preserva la democratización de las relaciones laborales y
asociativas desde el momento fundacional.
En muchos casos, es la organización económica la que posibilita visibilidad y sirve para crear
lazos solidarios, favoreciendo el desarrollo de actividades que benefician a un grupo y no a
los individuos atomizados. La actividad económica puede generar un activo proceso de toma
de decisiones y dar lugar a un espacio que permite avanzar en la educación cooperativa y en
los servicios sociales que promueven relaciones solidarias.
Numerosas experiencias que expresan esta función se desarrollan en localidades del interior
del país y su perdurabilidad puede atribuirse a un origen “autónomo” que para preservarse re-
quiere la formación de los miembros cooperativos con un criterio de independencia, aunque
no de individualismo.
177
En esa construcción las organizaciones se estructuran en función de un concepto de trabajo
tanto más útil social y económicamente, cuanto más se inscribe en un contexto de solidaridad
y va sentando las bases para un modelo democrático, con miras a reproducirlo en la sociedad
en general.

4. Caracteristicas Negativas Asociadas con el Desempeño Or-

ganizacional
4.1. Particularismo
El particularismo es una característica propia de numerosas entidades de reciente cons-
titución. Dichas organizaciones no expresan la extensión de la conciencia cooperativa ni
la propensión a una autoorganización de los trabajadores que adhieren a ideales autoges-
tionarios. Se adopta esta fórmula no por voluntad creadora sino por necesidad y para
mantener un puesto de trabajo.
En algunos casos, el particularismo se expresa en la defensa de una herramienta que ga-
rantiza el empleo y el asociado defiende entonces el interés de la empresa; en otros, po-
ne en evidencia una propensión individualista, reforzada por los valores propios de la so-
ciedad.
La presencia de rasgos particularistas, en los casos que se intenta preservar el interés de
un núcleo de oficio o actividad, como en aquellas situaciones en que los grupos funda-
cionales, fuertemente consolidados, intentan preservar un interés originario, conspira
contra los principios cooperativos e impide construir un verdadero sentido de comuni-
dad.

4.2. Paternalismo
Los recursos, normas y decisiones propios de estas organizaciones no pueden provenir
de agentes externos al sector si lo que se intenta garantizar es la autonomía e indepen-
dencia cooperativa. El principio básico de funcionamiento plantea que los propios aso-
ciados, a través de su aporte económico y humano, se convierten en agentes responsa-
bles de su propio desarrollo.
En esta perspectiva, la autoayuda y la responsabilidad no encuentran clima propicio en
el paternalismo que se manifiesta cuando las prácticas intervencionistas de agentes ex-
ternos vulneran los procesos de autosuficiencia.
Se puede identificar, por una parte, un mecanismo de “oferta” paternalista que se exhi-
be cuando el Estado busca un apoyo político o el núcleo fundador limita la autonomía
en la toma de decisiones, aunque también existe una “demanda” paternalista que se re-
vela en los permanentes reclamos que algunas entidades plantean a las organizaciones
de grado superior o a los organismos estatales.
El predominio de esta práctica conduce al asistencialismo e inhibe la corresponsabilidad
necesaria en la búsqueda de soluciones, instaurando un patrón de relaciones desiguales
en que sólo algunos agentes económicos y sociales despliegan un comportamiento acti-
vo.

178
4.3. Falta de Profesionalidad
Si bien las posibilidades de éxito o de fracaso de numerosas experiencias cooperativas
están fuertemente asociadas con el grado previo de consolidación del grupo que las pro-
mueve, la indudable correspondencia entre las exigencias de la actividad que desarrollan
y las capacidades y competencias técnico-profesionales de sus miembros, junto con la
adecuada caracterización y conocimiento del mercado al que se orienta la actividad,
aparecen como dimensiones clave para evaluar su desempeño.
En esta correspondencia, el balance sobre numerosas experiencias arroja, en general,
una falta de profesionalidad que se expresa en algunos casos como resultante de los rá-
pidos procesos de reconversión y de la necesidad de encarar otra actividad, aunque tam-
bién es propia de aquellas cooperativas cuyo objetivo primordial consiste en reforzar los
vínculos asociativos y en las que, la búsqueda de la eficacia de la organización econó-
mica se percibe como desnaturalizadora del interés cooperativo.
La contribución de la educación cooperativa para revertir esta tendencia aparece crucial
en la vida de la organización, ya que como toda acción educativa, es inductora de cam-
bios personales y transformadora de la organización, al estimular un mayor compromi-
so, la capacidad de decisión, la autonomía de juicio y la aptitud innovadora.

4.4. Problemas de Financiamiento

La supervivencia de las cooperativas de trabajo es un tema estrechamente vinculado con
la capitalización de estas organizaciones. La insuficiencia de capitales propios es consi-
derada en gran medida una de las razones de los frecuentes fracasos de estas organiza-
ciones.
En general, si las causas aparentes de una quiebra comercial son internas, la tendencia
habitual consiste en concluir que una inadecuada gestión es el motivo principal de los
fracasos. En esta interpretación se subestima la gravitación de uno de los factores exter-
nos más importantes: la insuficiencia de capitales propios y habitualmente la reticencia
de las cooperativas a asumir compromisos externos.
En este ámbito, la necesidad de acceder a recursos crediticios que faciliten la adopción
de estrategias productivas y de comercialización autónomas y la operación con mayores
horizontes temporales, se enfrenta a las prácticas bancarias tradicionales que ponderan
en exceso el aspecto de las garantías al considerar las solicitudes de crédito, más que la
viabilidad de los proyectos.

5. Conclusión
En las últimas décadas, los ciclos de crecimiento de las cooperativas de trabajo coinciden, en
general, con coyunturas de crisis económica y ponen de manifiesto un conjunto de restriccio-
nes que impiden la consolidación de numerosas experiencias, explicando en gran parte su ba-
jo índice de supervivencia.
Desde la década del ochenta la repercusión de la crisis económica y su secuela de desempleo
se relacionan con el auge del cooperativismo de trabajo. Frente al lento crecimiento y en al-
gunos casos la desaparición de otro tipo de cooperativas, se presenta un redespliegue de esta
rama en formas algunas veces inéditas, especialmente a partir de 1984. El número de asocia-
ciones matriculadas anualmente muestra un fuerte incremento, comparado con las organiza-
179
ciones de otras ramas del cooperativismo, aunque numerosas entidades no logran permanecer
activas.
Los cambios más relevantes en el sector y las transformaciones producidas durante cuatro dé-
cadas reflejan el desplazamiento progresivo de los puntos de partida de estas iniciativas, pre-
valeciendo la situación de necesidad o las experiencias basadas en empresas o actividades
preexistentes.
En esta perspectiva son reducidas las funciones que las cooperativas de trabajo pueden cum-
plir, en su condición de organizaciones no lucrativas, dado que en general se crean para pa-
liar las limitaciones propias de los sujetos excluidos del mercado de trabajo por procesos de
reconversión o por crisis y cierre de empresas, más que para brindar servicios que no son to-
talmente cubiertos por el Estado o por el mercado. El carácter defensivo de numerosas inicia-
tivas aparece como una restricción importante de su potencialidad creativa, en la medida que
se intenta, en muchos casos, mantener una fuente de trabajo cuyo único objetivo radica en la
supervivencia de los miembros que la integran.
Las limitaciones propias del desempeño de estas organizaciones y los contrastes y contradic-
ciones que en las décadas recientes se han manifestado en su desarrollo, son ilustrativos de
los desafíos relativos a la supervivencia del sector: el desempeño económico y el funciona-
miento democrático.
Para responder a esta doble exigencia, se pueden plantear, entre otras, medidas concernientes
a la integración de las cooperativas sobre una base geográfica sectorial y nacional, la contri-
bución de los organismos de apoyo para su creación, el seguimiento de las iniciativas, las me-
didas de financiamiento adecuadas y la formación continua de sus miembros en la gestión y
en el funcionamiento organizacional.
Independientemente de esas medidas, los grupos que se interrogan sobre la adaptación de la
forma cooperativa para la realización de sus proyectos o para la conservación de los empleos
deberán evaluar el lugar de la empresa y sus múltiples restricciones de funcionamiento en re-
lación con el objetivo de transformación interpersonal y social que desean alcanzar. Reducir
los aspectos negativos equivale a identificar de manera adecuada la naturaleza específica de
una cooperativa de trabajo en el contexto del que forma parte y evaluar cuidadosamente si es-
ta forma organizacional se adapta efectivamente a la actividad y a las necesidades de los ac-
tores interesados en valerse de ella.

Notas
1 En 1831 J. P. Buchez propone como principios que orientan el desempeño de las cooperativas de trabajo: la constitución de los asociados en
empresarios, eligiendo entre ellos a los representantes que tendrán la firma social; el cobro de un salario según los usos habituales de la pro-
fesión y según la habilidad individual; la reserva como beneficio neto de una cantidad equivalente a la que los empresarios intermediarios des-
cuentan cada jornada, la que se reparte en 20% para formar y aumentar el capital social y el resto se destina a ayudas o es distribuida entre
los asociados a prorrata de su trabajo; el carácter inalienable del capital social que pertenece a la asociación declarada indisoluble dada la ad-
misión continua de nuevos miembros; la limitación para la asociación de contratar a obreros extraños por más de un año y la obligatoriedad,
pasado ese tiempo, de admitir al número de trabajadores nuevos necesarios para el aumento de sus operaciones.
2 Como fuera señalado por Ch. Gide, la limitación a la remuneración del capital está dada por lo que es necesario para que este capital pueda
reconstituirse
3 Según datos del Consejo Federal Cooperativo y Mutual, en 1999 estas organizaciones representan el 31% de las cooperativas existentes, in-
volucran a más de 100.000 personas en calidad de asociados, 21.000 puestos de trabajo y una facturación anual cercana a seiscientos millo-
nes de pesos.
4 El contexto social, la necesidad, las ideas-proyecto y las empresas emergentes son los cuatro posibles puntos de partida de una organización
cooperativa (Stryjan, Y., 1999).
5 La naturaleza de la autonomía organizacional puede ser considerada activa, cuando la organización realiza sus objetivos cualquiera sea su en-
torno o pasiva cuando la acción aparece determinada por el entorno (Touraine, 1957) .
6 En este ítem se hace referencia a los aspectos que surgen de las entrevistas aplicadas a un grupo de informantes clave del sector. Informe de
Impacto del Sector sin Fines de Lucro en Areas Cruciales. Buenos Aires, 1999.
7 En la provincia de Buenos Aires el programa de Promoción a las Cooperativas y Otras Formas Asociativas busca transformar la realidad de
las cooperativas y de las Pymes a partir de la capacitación, el diagnóstico asistido y la evaluación de los proyectos para lograr emprendimien-

180
 tos más eficaces, autosustentables y planificados. Este programa comprende una línea crediticia que comenzó a operar en 1995 e incluye 39
proyectos para cooperativas de trabajo. Por estos proyectos fueron creados 280 puestos de trabajo directos y 199 indirectos.
8 El decreto estableció que el Instituto Nacional de Acción Cooperativa no debía autorizar el funcionamiento de cooperativas de trabajo que pa-
ra el cumplimiento de su objeto social previeran la contratación de los servicios cooperativos por parte de terceras personas, utilizando la fuer-
za de trabajo de sus asociados.

Bibliografia
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GIDE, C. (1924)
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181
182
 CNP The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Proyect, Phase II

Proyecto Comparativo Internacional sobre el Sector sin Fines de Lucro

The Johns Hopkins University

Asociados Locales
Alemania Francia Polonia
Eckhard Priller Edith Archambault Ewa Les
Wissenschaftszentrum Berlin Université de Paris I University of Warsaw Institute of
Annerre Zimmer Laboratoire D’Economie Social Social Policy
Westfälische Wilhelms-Universität Jan Jakub Wynanski
Münster Holanda KLON/JAWOR
Paul Dekker
Argentina Social and Cultural Planning República Checa
Mano Roitter Bureau Martin PotUCelc/Pavol Fric’
Centro de Estudios de Estado y Charles University Institute of
Sociedad Hungria Sociological Studies
Eva KutL/lsnián Sebesténv/ Agnes
Australia Vajda Rumania
Mark Lyons Civitalis Daniel Saulean Civil
Centre for Australian Community Society Development Foundation
Organisations and Management, Irlanda
University of Technology, Sydney Joyce O ‘Connor/Fueda Donoghue Rusia
National College of Ireland Oleg Kazakov
Austria Nonprofit Sector Research
Christoph Badelt Israel Laboratory
Wirtschaftsuniversität Wien Benjamin Gidron
Ben Gunon University of the Negev Slovenia
Belgica Department of Social Work Helena Woleková
Jacques Defoumy S.P.A.C.E. Foundation
Centre D’Économie Sociale Italia
Universite de Liege au Sart-Tilman Paolo Barbetta Sud Afnca
Jozef Pacolet Instituto per la Ricerca Sociale Mark SwillNI~Hanlie Van Dyk
Katholieke Universiteit Leuven University of Witwatersrand
Japón
Brasil Naoto Yamauchi/Masaaki Homma Reino Unido
Leilah Landim Osaka School of Intemational Jeremy Kendall/Martin Knapp
Instituto de Estudios da Religião Public Policy Personal Social Services Resource
Unit,
Colombia México London School of Economics
Rodrigo Villar CEMEFI Department of Social
Confederación Colombiana de Principal Investigator: Gustavo Administration
ONGs Verduzco
El Colegio de Mexico, A.C. Venezuela
España Rosa Amelia Gonzalez
Jose Ignacio Ruiz Olabuenaga Noruega Instituto de Estudios Superiores de
Universidad de Deusto Hakon Lorentzen Administración
Institutt for Samfunnsforskning
Estados Unidos de Norteamérica Per Selle
Lester M. Salamon Nonvegian Research Centre in
The Johns Hopkins University Organization and Management

Finlandia Perú
Voitto Helartder Felipe Portocarrero/Cynthia
Aho Akademi Sanborn
Centro de Investigación de la
Universidad del Pacífico