El proceso de configuración contemporánea de la jurisdicción contencioso administrativa

en Venezuela, puede decirse que culminó en la Constitución de 1961 (Art. 206), cuyo texto
y regulación general se ha repetido en la Constitución de 1999 (Art. 259); y de dicho texto
constitucional, desarrollado desde 1976 por la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia, sustituida en 2004 por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia,
pueden distinguirse algunas características fundamentales de la misma.

La jurisdicción contencioso-administrativa en Venezuela puede definirse como el conjunto

de órganos judiciales encargados de controlar la legalidad y la legitimidad de los actos,
hechos y relaciones jurídicoadministrativas. Como hemos dicho, no se trata de una
"jurisdicción ordinaria" sino de una jurisdicción especial.

Es decir, se trata de una parte del Poder Judicial del Estado cuyo ejercicio está
encomendado a unos órganos judiciales determinados y especializados por razón de los
sujetos sometidos a control o por razón de la materia. En este sentido, el sistema
venezolano se aparta del sistema francés que nació de la interpretación del principio de la
separación de poderes realizada a la luz de una peculiar tradición y evolución que tuvo su
origen en los días de la Revolución francesa.

Basta recordar los textos legales históricos y fundamentales para comprender este inicio del
sistema de derecho administrativo francés, que giraba en torno a ese principio de la
separación de las autoridades administrativas de las judiciales, que prohibía al Poder
Judicial juzgar a la Administración
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CAUSA DE MERO DERECHO

Sala constitucional N° 545 / 20-7-2017

“Decidido lo anterior, resulta para esta Sala oportuno referirse a la resolución de un asunto
como de mero derecho, para lo cual conviene reiterar lo sostenido, en sentencia del 20 de
junio de 2000 (Caso: Mario Pesci Feltri Martínez vs. la norma contenida en el artículo 19
del Decreto emanado de la Asamblea Nacional Constituyente, que creó el Régimen de
Transición del Poder Público), en la cual sobre este punto se estableció lo siguiente:

Siendo diferentes tanto los supuestos como su justificación, estima necesario esta Sala
precisar una vez más las notas relevantes de estas dos situaciones; en tal sentido, se reitera
que la solicitud de declaratoria de urgencia y de reducción de lapsos ‘...procede cuando son
invocadas por el recurrente circunstancias fácticas o jurídicas que justifiquen dispensar
dicha tramitación, siendo posible también que, oficiosamente, proceda la declaratoria
cuando ello sea necesario a criterio del juzgador, previa apreciación del contenido mismo
del acto recurrido’. Así lo venía sosteniendo la Sala Político-Administrativa de la entonces
Corte Suprema de Justicia en reiterada y pacífica jurisprudencia, y lo ha entendido esta Sala
Constitucional como puede apreciarse en el caso Allan R. Brewer-Carías, Claudio Eloy
Fermín Maldonado y Alberto Franceschi González vs. Estatuto Electoral del Poder Público
y Decreto que fijó el día 28 de mayo de 2000 para la realización de determinadas
elecciones, decisión nº 89 de fecha 14 de marzo de 2000.

El procedimiento de mero derecho, por su parte, como se estableciera en decisiones

reiteradas del Máximo Tribunal de la República, sólo procede cuando la controversia esté
circunscrita a cuestiones de mera doctrina, a la interpretación de un texto legal o de una
cláusula contractual o de otro instrumento público o privado. Ello viene a significar que la
decisión podría ser tomada con el examen de la situación planteada y la correspondiente
interpretación de la normativa aplicable al mismo. Muy particularmente sostuvo la Sala
Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, lo siguiente:

‘Es pues una causa de mero derecho aquélla en la que, al no haber discusión sobre hechos,
no se requiere apertura de lapso probatorio, sino que basta el estudio del acto y su
comparación con las normas que se dicen vulneradas por él, a fin de que, concluida la labor
de interpretación jurídica que debe hacer el juez, se declare su conformidad o no a derecho.
Incluso, puede evidenciarse desde el inicio mismo del proceso –de los términos de la
solicitud de anulación- el que la causa sea de mero derecho y, por tanto, ser incluso
innecesario el llamado a los interesados para que hagan valer sus pretensiones –sea en
defensa o ataque del acto impugnado- por no haber posibilidad de discusión más que en
aspectos de derecho y no de hecho.

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III. La ejecución de sentencias en el proceso administrativo venezolano

1. Las bases constitucionales de la jurisdicción contencioso-administrativa. Las
potestades del juez contencioso-administrativo
A ese conjunto de regulaciones, hay que agregar el contenido del artículo 259
constitucional, norma que tiene su antecedente en el artículo 206 de la Constitución de
1961, y que consagra, siguiendo la tradición venezolana, el carácter judicial de la
jurisdicción contencioso-administrativa, a la vez que innova al establecer el alcance de las
potestades del juez administrativo.
El precepto en cuestión dispone de manera bastante completa que el juez podrá: anular
actos administrativos generales o individuales contrarios a Derecho, incluso por desviación
de poder, condenar a la Administración al pago de sumas de dinero y a la reparación de
daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración (entiéndase al
Estado en cualesquiera de sus manifestaciones y funciones); conocer del reclamo por la
prestación de los servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa (actividad
administrativa tanto en sentido orgánico como funcional). Cabe señalar que la doctrina es
conteste en entender que en este precepto constitucional está incluida como manifestación
de tal actividad administrativa, a la inactividad, es decir, a la falta de ejercicio de las
potestades públicas administrativas, y que por ende, frente a esta manifestación negativa
del actuar administrativo también procede el restablecimiento de las situaciones jurídicas
por ella lesionadas (27).
Por otra parte, conviene destacar que, a diferencia de otros ordenamientos jurídicos como
son —o fueron— los casos francés o español (28), y más bien a semejanza con otros países
de Hispanoamérica, en Venezuela nunca han estado planteadas en el plano constitucional,
la existencia de límites o restricciones al juez contencioso-administrativo para la ejecución
de sus fallos en contra de la Administración en cualquiera de sus personificaciones (29). Y
en el plano legal, esas eventuales cortapisas, que se han traducido en prerrogativas
procesales que más adelante se comentarán, parecen responder más a una incorrecta
comprensión del principio de separación de poderes (30) y de la regla de la legalidad
presupuestaria, partiendo de una concepción en extremo restringida, que a una
preconcepción de la jurisdicción contenciosoadministrativa como «justicia ret

Las deficiencias en cuanto a la correlación entre pretensión, garantía jurisdiccional y

tipo de sentencia en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
Una de las principales carencias que tiene la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa en su diseño general es el que no parece considerar la ya comentada
vinculación entre pretensión procesal, garantía jurisdiccional y tipo de sentencia.
Ello se manifiesta, para comenzar, en lasimprecisiones terminológicas de la Ley, que
emplea indistintamente los términos «demanda» «reclamo» y «recurso» (40), para referirse
al mismo instituto, que no es otro que las pretensiones procesales (41), así como en la
escasa sistematicidad de la enumeración de las diversas pretensiones procesales
administrativas que pueden intentarse en el contencioso-administrativo venezolano
(artículo 9).
Pero es en la asignación de los procedimientos aplicables a las diversas pretensiones
procesales en la que se evidencia que la Ley no reparó en la importancia de esa relación,
pues como ha destacado la doctrina, no se ubica criterio alguno que justifique o siquiera
otorgue visos de racionalidad a la distribución de las diversas pretensiones procesales en
los tres procedimientos de primera instancia (42).
En efecto, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa curiosamente
parece comenzar por buena senda al crear un procedimiento para la tramitación de
pretensiones de condena por responsabilidad patrimonial contractual o extracontractual de
la Administración [o de los particulares demandados por esta en cualquiera de sus
personificaciones (43)].Y es que ello encuentra racionalidad tanto en la tradición del
contencioso-administrativo venezolano, que anteriormente remitía al juicio ordinario de la
ley procesal civil a estos efectos, como en la necesidad de otorgarle un diseño procesal de
plena cognición y amplias posibilidades de defensa a las partes para poder cumplir a
cabalidad sus cargas de alegación y prueba en un thema decidendum que implique la
demostración de los requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial.
No obstante, de seguidas la Ley asigna la tramitación por el procedimiento breve (cuyo
nombre denota su pretendida celeridad que se combina, al menos en teoría, con la
presencia de la oralidad como regla prevalente) de pretensiones especialmente disímiles. A
saber, la de condena a actuación frente a la inactividad administrativa o la de condena a no
hacer o a dejar de hacer en la hipótesis de actuaciones materiales constitutivas de vías de
hecho.
En ellas aparentemente el punto común sería la naturaleza condenatoria de ambas, pero
cuya urgencia de tramitación no parece encontrar justificación para el supuesto de la
inactividad —puesto que puede ser igual de necesaria la pronta resolución de una
pretensión frente a la actividad administrativa que frente a la inactividad—, todo lo cual
determinan que surjan dudas en cuanto a la racionalidad del diseño legislativo. Y estas se
agravan si se considera que la tercera «pretensión» cuya tramitación se establece por el
mismo procedimiento breve, es el del llamado «reclamo por la omisión, demora o
deficiente de los servicios públicos».
En ese último caso, no se trata de una pretensión definida y específica, si no más bien de la
agrupación de cuantas pretensiones sean necesarias para el restablecimiento de la situación
jurídica subjetiva lesionada por la deficiente prestación del servicio público (44). Pero si ya
el encauzamiento de tan diversas pretensiones en un mismo procedimiento, el breve, lleva
a preguntar por la justificación de tal decisión legislativa, al examinar las tres pretensiones
que deben tramitarse por el último de los procedimientos de primera instancia que
contempla la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las dudas se
amplían exponencialmente.
En efecto, si el primer procedimiento de primera instancia, es decir, el de las demandas de
contenido patrimonial, es el típico de plena cognición, con rasgos de oralidad bastante
limitados e incoherentes, y que en definitiva se asemeja al procedimiento civil ordinario, y
el segundo procedimiento, esto es, el breve (cuyo diseño se inspira en el proceso «creado»
por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para el procesamiento de las
pretensiones de amparo constitucional), agrupa la tramitación de pretensiones de condena
frente a inactividad, a la actividad material y en materia de prestación de servicios
públicos, el tercer procedimiento es, como ha destacado la doctrina (45), una reminiscencia
del «juicio de nulidad de actos administrativos» que contemplaba la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia.
La nueva Ley pues, ha optado por modificar su nombre, y llamarlo «común», pero no es en
realidad un procedimiento común en el sentido de que agrupe a la generalidad de las
pretensiones procesales administrativas, como resulta obvio de la existencia de los dos
primeros procedimientos de primera instancia ya mencionados.
A mayor abundamiento, la Ley asigna la tramitación por este último procedimiento
«común» de las pretensiones constitutivas de nulidad de actos administrativos, de
interpretación de textos legales de contenido administrativo (que a lo que más se asemejan
es a pretensiones mero-declarativas) y de controversias administrativas (que suelen tener
como thema decidendum un conflicto competencial entre entidades administrativas de
diversos niveles político-territoriales).
Como puede verse, se trata de pretensiones —y en algunos casos más bien de vías
procesales— de muy distinta naturaleza, contenido y finalidad, por lo que no se encuentra
justificación racional para su asignación por un mismo procedimiento. A lo anterior cabe
añadir que este procedimiento «común», precisamente por inspirarse en el viejo «juicio de
nulidad de actos administrativos» de la legislación derogada, parte de una concepción
predominantemente revisora y objetiva del contencioso-administrativo (46).
Por ende, el diseño procesal no contempla propiamente la citación de la Administración
demandada (lo que ha tenido que ser suplido por la jurisprudencia), y centra el debate
probatorio en la revisión del expediente administrativo que remite el órgano emisor del
acto y que debe contener las diversas actuaciones que tuvieron lugar en el procedimiento
administrativo constitutivo del acto administrativo, y, de ser el caso, de los procedimientos
de revisión que se hayan dado con ocasión de los recursos administrativos que se hubieran
interpuesto. Se trata pues, de un diseño procesal concebido para el procesamiento de
pretensiones constitutivas de nulidad de actos administrativos.
El haber incluido entonces en este la tramitación de pretensiones de interpretación de
textos legales y las denominadas demandas de controversias administrativas, revela
claramente cuán lejos de una concepción racionalmente justificada se encontraba el
Legislador al momento de establecer esa distribución de pretensiones y procedimientos, y
por tanto, de vincular la pretensión con la garantía jurisdiccional.
Esta escasa racionalidad legislativa se ve agravada por el hecho de que la Ley Orgánica de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa no le presta mayor atención al contenido de las
diversas sentencias definitivas que se deben producir en cada procedimiento (47).
Únicamente para el caso del procedimiento breve, la Ley alude lacónicamente a que en la
decisión que se dicte se debe hacer mención a las medidas necesarias para restablecer la
situación jurídica infringida y, en el caso de reclamo por la prestación de servicios
públicos, a las medidas que garanticen la eficiente continuidad de estos (48).
Más allá de esas escuetas referencias, no hay pues una regulación mínimamente
satisfactoria del contenido de las sentencias que deben dictarse con ocasión de la
resolución de los diversos procesos administrativos, lo que hubiera sido especialmente
deseable vistas las innovaciones de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa en relación con la legislación precedente, sobre todo en lo que se refiere a
la ampliación del ámbito del objeto del proceso administrativo (49), por lo que no queda
otra solución que acudir a la integración con la regulación del proceso civil.
Pero es que esta carencia, además, incide negativamente en el tema de la ejecución de la
sentencia, pues, en el correspondiente capítulo, la Ley solventa parcialmente la regulación
del contenido de las decisiones, mas no así lo que debió ser el asunto concreto a regular
con prolijidad, a saber, las potestades del juez contencioso-administrativo, tanto las
destinadas a lograr la ejecución in natura del fallo por medio de la compulsión o de
medidas sancionadoras a los responsables de la ejecución, como las de sustitución de este
de forma directa o a través de terceros ante la falta de cumplimiento voluntario de la
Administración perdidosa (50). Veamos ello con más detalle seguidamente.

a) Sentencias que condenan al pago de sumas de dinero

Establece el artículo 110.1 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa: Cuando la condena hubiese recaído sobre cantidad líquida de dinero, el
tribunal ordenará a la máxima autoridad administrativa de la parte condenada que incluya
el monto a pagar en el presupuesto del año próximo y el siguiente, a menos que exista
provisión de fondos en el presupuesto vigente.
El monto anual de dicha partida no excederá del cinco por ciento (5%) de los ingresos
ordinarios del ejecutado. Cuando la orden del tribunal no fuese cumplida o la partida
prevista no fuese ejecutada, el tribunal, a petición de parte, ejecutará la sentencia conforme
al procedimiento previsto en el Código de Procedimiento Civil para la ejecución de
sentencias de condena sobre cantidades líquidas de dinero.
A su vez, el artículo 88.1 del Decreto-Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, dispone: Si se trata de cantidades de dinero, el Tribunal, a petición de la parte
interesada, debe ordenar que se incluya el monto a pagar en la partida respectiva de los
próximos dos ejercicios presupuestarios, a cuyo efecto debe enviar al Procurador o
Procuradora General de la República copia certificada de la decisión, la cual debe ser
remitida al órgano o ente correspondiente.
El monto que se ordene pagar debe ser cargado a una partida presupuestaría no imputable a
programas. Por su parte, el artículo 159.1 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal
estatuye:
Cuando la condena hubiere recaído sobre cantidad líquida de dinero, el Tribunal, a petición
de parte, ordenará a la máxima autoridad administrativa del Municipio o de la entidad
municipal para que incluya el monto a pagar en el presupuesto del año próximo y
siguientes, a menos que exista provisión de fondos en el presupuesto vigente. Cuando la
orden del Tribunal no fuere cumplida o la partida prevista no fuere ejecutada, el Tribunal, a
petición de parte, ejecutará la sentencia conforme al procedimiento previsto en el Código
de Procedimiento Civilpara la ejecución de sentencias de condena sobre cantidades
líquidas de dinero. El monto anual de dicha partida no excederá del cinco por ciento (5%)
de los ingresos ordinarios del presupuesto del Municipio o distrito.
En efecto, tanto la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa como la
Ley Orgánica del Poder Público Municipal, establecen que en el caso de sentencias
condenatorias a dar una cantidad de dinero, la orden judicial a la Administración perdidosa
se contrae a la inclusión del monto a pagar en los presupuestos de los dos años siguientes, a
no ser que exista disponibilidad presupuestaria para el momento cuando se dicta el fallo.
Con razón se ha señalado que esta normativa refleja una visión sobredimensionada del
principio de legalidad presupuestaria, al dejar de considerar la existencia de una orden
judicial (68), o quizá más bien, de una concepción anacrónica del mismo, obviando los
otros derechos y bienes jurídicos tutelados a considerar en la situación que está
regulándose.
b) Sentencias que condenan a prestaciones de dar otros bienes
Establece el artículo 110.2 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa:
Cuando en la sentencia se hubiese ordenado la entrega de bienes, el tribunal la llevará a
efecto. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, servicio público o actividad de
utilidad pública, el tribunal acordará que el precio sea fijado mediante peritos, en la forma
establecida por la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social. Fijado el
precio, se procederá como si se tratare del pago de cantidades de dinero.
Por su parte, el artículo 159.2 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal dispone:
Cuando en la sentencia se hubiere ordenado la entrega de algún bien el tribunal llevará a
efecto la entrega. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a un servicio público
o a una actividad de utilidad pública, el Tribunal, a petición de parte, acordará que el precio
sea fijado mediante peritos en la forma establecida por la Ley de Expropiación por Causa
de Utilidad Pública o Social. Fijado el precio, se procederá como si se tratare del pago de
cantidades de dinero (76).
A su vez, el artículo 88.2 del Decreto-Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República estatuye:
Si se trata de entrega de bienes, el Tribunal debe poner en posesión de los mismos a quien
corresponda. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a actividades de utilidad
pública o a un servicio público, el Tribunal debe acordar la fijación del precio mediante
avalúo realizado por tres peritos, nombrados uno por cada parte y el tercero de común
acuerdo. En caso de desacuerdo, el tercer perito es nombrado por el Tribunal.
c) Sentencias que condenan a prestaciones de hacer
El artículo 110.3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
ordena lo siguiente:
Cuando en la sentencia se hubiese condenado al cumplimiento de una obligación de hacer,
el tribunal fijará un lapso de treinta días consecutivos para que la parte condenada cumpla.
Si no fuese cumplida, el tribunal procederá a ejecutar la sentencia. A estos fines, se
trasladará a la oficina correspondiente y requerirá su cumplimiento. Si a pesar de este
requerimiento la obligación no fuese cumplida, el tribunal hará que la obligación se
cumpla. Cuando por la naturaleza de la obligación, no fuere posible su ejecución en la
misma forma como fue contraída, el tribunal podrá estimar su valor conforme a lo previsto
en este artículo y proceder a su ejecución como si se tratase de cantidades de dinero.
En el caso de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, su artículo 159.3 dispone:
Cuando en la sentencia se hubiere condenado al cumplimiento de una obligación de hacer,
el Tribunal, a petición de parte, fijará un lapso de treinta días consecutivos para que el
Municipio o la entidad municipal correspondiente proceda a cumplir con la obligación. Si
ella no fuere cumplida, el Tribunal, a petición de parte, procederá él mismo a ejecutar la
sentencia. A estos fines, se trasladará a la oficina municipal correspondiente y requerirá al
ente municipal para que cumpla con la obligación. Si a pesar de este requerimiento la
obligación no fuere cumplida, entonces el Tribunal sustituirá al ente municipal y hará que
la obligación de hacer sea cumplida. Para el caso de que, por la naturaleza de la obligación,
no fuere posible que el Tribunal la ejecutare en la misma forma en que fue contraída,
entonces se estimará su valor y se procederá a su ejecución como si fuere una cantidad de
dinero
Ahora bien, una primera observación a formular respecto a la redacción de ambos
preceptos es que, en lo que debería ser la fase de ejecución forzada, se repite —una vez
más— un primer trámite propio de la etapa de cumplimiento voluntario (81). No otra cosa
parece poder interpretarse del otorgamiento de un nuevo plazo —bastante extenso además
— a la Administración perdidosa para que dé cumplimiento a lo que no hizo en la fase
anterior.
Por consiguiente, además de la escasa coherencia de tales normas con las reglas de la
preclusión procesal y del orden consecutivo de los lapsos procedimentales, destaca a
nuestro modo de ver la extrema «deferencia» para con el Poder que muestra también esta
regulación (82).
Al margen de lo anterior, seguidamente las normas señalan que, ante el nuevo
incumplimiento voluntario, el juez contencioso-administrativo debe proceder a ejecutar la
sentencia, redacción que parece apuntar al empleo de la potestad de sustitución ejecutiva
del mismo, lo que corroboraría el énfasis que emplea la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal, al referirse a que el juez ejecutará «él mismo».