El rol del Estado:

contribuciones al debate

El rol del Estado:

contribuciones al debate

contribuciones al debate
Neo-institucionalismo y transformación democrática del Estado
André Roth Deubel
Paradigmas en disputa: los aportes del neo-institucionalismo al análisis de políticas públicas
Guillaume Fontaine

El rol del Estado:

Nociones conceptuales de gobernanza, política y administración pública
Juan Subirats
Las redes de política
María Belén Albornoz
La construcción del Estado y los procesos de la planificación multiescalar
Alicia Williner
Participación social, confianza interpersonal y bienestar
Cristina Bastidas
Democracia participativa: ¿A dónde queremos llegar?
José Moroni
La recuperación del Estado ecuatoriano a través de la planificación
Pabel Muñoz y Nila Chávez
Gobernanza multinivel: hacia la construcción de un Estado equitativo y democrático
Gustavo Bedón y Lorena Brito
El rol del Estado:
contribuciones al debate
 Senplades
Friedrich-Ebert-Stiftung (FES-ILDIS) Ecuador

El rol del Estado:

contribuciones al debate

Senplades/FES-ILDIS. 1a edición - Quito, 2015

306p., 150 x 210 mm

Coordinación: Gustavo Endara

Autoras y autores: Pabel Muñoz, Nila Chávez, Cristina Bastidas, José Moroni, André Roth,
Guillaume Fontaine, Joan Subirats, Belén Albornoz, Alicia Williner, Gustavo Bedón, Lorena Brito

Editora: Andrea Carrillo

ISBN: 978-9978-94-153-9
Tiraje: 1000 ejemplares
Diseño: graphus® 290 2760
Primera edición, enero 2016
Imperso en Quito-Ecuador

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Contenido
Introducción
Anja Minnaert y Gustavo Endara 5

1 El rol del Estado y su institucionalidad 12

Neo-institucionalismo y transformación democrática del Estado
André Roth Deubel 13
Paradigmas en disputa: los aportes
del neo-institucionalismo al análisis de políticas públicas
Guillaume Fontaine 61

2 Gobernanza, políticas públicas y territorio 120

Nociones conceptuales de gobernanza,
política y administración pública
Juan Subirats 121

Las redes de política

María Belén Albornoz 157

La construcción del Estado y los procesos

de la planificación multiescalar
Alicia Williner 189

3 Democracia y participación 222

Participación social, confianza interpersonal y bienestar
Cristina Bastidas 223

Democracia participativa: ¿A dónde queremos llegar?

José Moroni 251

4 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 268

La recuperación del Estado ecuatoriano
a través de la planificación
Pabel Muñoz y Nila Chávez 269

Gobernanza multinivel: hacia la construcción

de un Estado equitativo y democrático
Gustavo Bedón y Lorena Brito 293
INTRODUCción
 Introducción 5

El rol del Estado:

contribuciones al debate

Desde finales de la década de los ochenta, en el marco del

Consenso de Washington, se implementó en América Latina una
serie de reformas neoliberales enfocadas a debilitar y desmantelar
el rol del Estado. Éstas, entre otras, incluyeron reducciones en
el gasto público, privatizaciones de servicios básicos, así como
la desregularización de los sectores del comercio, la banca y la
inversión extranjera. Las consecuencias políticas, económicas y
sociales fueron devastadoras para la región.

Para Ecuador, el período comprendido entre 1996 y 2006 marcó una

década perdida. En lo político, durante este tiempo ninguno de los
tres presidentes elegidos democráticamente pudo terminar su man-
dato debido a constantes quiebres democráticos y convulsiones
sociales. En lo económico, el país tuvo que renunciar a su propia
moneda e implementar la dolarización de la economía en un marco
de galopante pérdida de confianza e inflación. Y en lo social, millo-
nes de personas se vieron forzadas a emigrar por la falta de empleo;
una escalofriante expresión del descontento social generalizado.

Con la redacción y aprobación de una nueva Constitución en 2008,

la concepción del rol del Estado adquirió nuevos matices. La nueva
Carta Política se enfocó en profundizar y fortalecer la garantía de
los derechos estipulados en ella, se orientó en el buen vivir como
6 El rol del Estado: contribuciones al debate

alternativa al modelo de desarrollo imperante, así como decantó la

concepción neoliberal para recuperar y fortalecer el rol del Estado
con miras a profundizar el régimen democrático participativo.

A casi ocho años de su aprobación, es muy pertinente analizar en

qué ha consistido y qué ha significado la recuperación del Estado,
qué papel ha jugado la participación ciudadana en ella, cuál es la
situación actual, sus perspectivas y qué desafíos persisten.

La Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) es una organización de origen

alemán, comprometida en más de 100 países del mundo con los
valores de la democracia y la justicia social. Nuestro trabajo en
América Latina se enfoca en el análisis académico de distintos
temas socio-políticos, así como el fortalecimiento de procesos de
diálogo democrático. Adicionalmente, la FES ha sido un referente
como centro de pensamiento progresista en la región.

En este contexto, la Friedrich-Ebert-Stiftung (FES-ILDIS) en

Ecuador junto con la Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo (Senplades) han desarrollado entre 2013 y 2015 una serie
de conferencias, conversatorios y talleres; esto con el objetivo de
generar nuevas perspectivas y discutir innovaciones en el campo
de la transformación democrática del Estado que sirvan para
plantear mejoras concretas en la institucionalidad estatal, el diseño
de las políticas públicas, la organización territorial y la participación
ciudadana.

Así, la presente publicación compila aportes teóricos realizados en

las distintas actividades. Buscamos generar áreas de reflexión y
discusión crítica, combinando aportes conceptuales y experiencias
prácticas. De esta manera, se ha dialogado sobre el fomento de
políticas públicas asentadas en valores democráticos.

En ese sentido, nos complace presentar en este libro, que hemos

titulado: “El rol del Estado: contribuciones al debate”, nueve
 Introducción 7

ensayos de especialistas de Ecuador, América Latina y Europa en

torno a temas sustanciales para la transformación democrática del
Estado: el rol del Estado y su institucionalidad, la gobernanza, las
políticas públicas y el territorio y la democracia y la participación.
Los textos se complementan con reflexiones en torno al caso
ecuatoriano.

Para iniciar el debate, se analizan las dinámicas de transformación

en la institucionalidad estatal, así como el desarrollo de la teoría
neo-institucionalista y su rol en los procesos de reforma del Estado.
Este análisis es elaborado por André Roth, profesor asociado de la
Universidad Nacional de Colombia, y Guillaume Fontaine, profesor
investigador de la FLACSO Sede Ecuador.

Roth analiza la perspectiva del neo-institucionalismo en sus

variantes económica, histórica, sociológica y discursiva para,
posteriormente, estudiar la relación del neo-institucionalismo con
los procesos de reforma del Estado en América Latina. Al ser
el neo-institucionalismo un concepto de origen pluridisciplinar
orientado a renovar desde el enfoque de la acción colectiva las
ideas arcaicas de institucionalismo, Roth lo mira como una fuente
importante de reflexión para pensar las condiciones y procesos que
presiden a las transformaciones sociales. Así, el autor considera
que este paradigma podría disminuir progresivamente la brecha
entre Estado y sociedad.

En la misma línea, Guillaume Fontaine analiza el rol del Estado

desde los avances conceptuales y metodológicos del neo-
institucionalismo. Para ello, hace un repaso académico explicando
la importancia de las instituciones en el proceso político. La
investigación de Fontaine aborda los aspectos teóricos a ser
tomados en cuenta en el diseño y mejora de las políticas públicas,
así como los métodos existentes para evaluar su desenvolvimiento.
8 El rol del Estado: contribuciones al debate

El análisis de las políticas públicas, las nociones conceptuales

de gobernanza y las redes de política y el territorio comprenden
la segunda parte de la publicación. Estos temas son abordados
por Joan Subirats, catedrático de la Universidad Autónoma de
Barcelona, María Belén Albornoz, profesora de la FLACSO Sede
Ecuador y Alicia Williner, investigadora del Área de Gestión de
Desarrollo Local y Regional de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL).

Subirats cuestiona los modos tradicionales de gobierno y afirma

que las políticas públicas deberían asumir problemas colectivos
desde la potestad y la capacidad de los poderes públicos y de las
administraciones que de ellos dependen. Por lo mismo, analiza el
concepto de gobernanza participativa y describe sus principales
características (participación, horizontalidad, gobierno relacional,
transversalidad, gobernanza multinivel), para contrastarlo con las
nuevas formas de participación política (radicalidad democrática,
colaboración, conectividad, presión e implementación, y
glocalización).

Albornoz, por su parte, analiza el surgimiento de las redes de

política en respuesta para incorporar criterios científicos y técnicos
de distintos grupos de interés al diseño de políticas públicas para,
de esta manera, enfrentar varios desafíos sociales y políticos a
través de redes especializadas que vehiculicen ideas pragmáticas
y aprendizajes estratégicos. La autora aborda además los distintos
matices que caracterizan a estas redes, así como los contextos en
los que aparecen.

Williner describe un marco conceptual para entender la formación

del Estado y sus formas de gobernar. En su análisis, la autora
trata, entre otros aspectos, la existencia de la burocracia, el
ordenamiento jurídico, la identidad colectiva y la percepción de
colectividad. Posteriormente, tras realizar una lectura del mundo en
 Introducción 9

el cual se pretende operar, muestra la relevancia de la planificación

multinivel, de acuerdo a los modelos de Estado que existen. El
texto vislumbra una idea permanentemente sobre cómo la relación
Estado-sociedad será cada vez más determinante al momento de
evaluar la calidad de la democracia.

El tercer capítulo de la publicación se dedica a discutir la

participación ciudadana y el poder popular como elementos
esenciales de la democracia. Así, los artículos de esta sección
escritos por Cristina Bastidas, doctoranda por la Universidad
de Ámsterdam, y José Antonio Moroni, director del Instituto de
Estudios Socioeconómicos de Brasil, analizan la importancia de la
organización de la sociedad civil como elemento fundamental para
el fortalecimiento de la democracia.

Bastidas repasa las tendencias y perspectivas de participación

que se observan en Ecuador. La evidencia de su análisis muestra
que las redes de solidaridad, confianza mutua y reciprocidad son
elementos centrales que movilizan a los individuos a participar,
y definen su capacidad colectiva para actuar. Adicionalmente,
Bastidas resalta la importancia de la interacción y el diálogo entre
la sociedad civil y el Estado para, a través de la participación, exigir
que se cumpla con los procesos de rendición de cuentas, garantizar
la transparencia en la gestión pública y socializar los resultados.

De su parte, Moroni bosqueja la premisa de que las modalidades

tradicionales del derecho de participación política –para examinar
la cuestión de participación– no son suficientes para la ciudadanía.
El autor analiza, por un lado, los elementos de la democracia
participativa-deliberativa, así como los principios democráticos que
la sustentan y, por otro, los desafíos y mitos de la participación. Para
Moroni, el principal objetivo de la democracia participativa debe ser
la universalización de la ciudadanía y, por tanto, la construcción de
la democracia cotidiana.
10 El rol del Estado: contribuciones al debate

El debate cierra con dos reflexiones sobre las transformaciones que

han existido en Ecuador entre 2006 y 2015 discutidas por Pabel Muñoz,
Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo (2013 a 2015), Nila
Chavez, ex asesora de la Senplades y Gustavo Bedón, Viceministro
de Transformación del Estado en la Senplades (2013 a 2015).

Muñoz y Chávez señalan las principales transformaciones sociales,

políticas y económicas experimentadas en Ecuador desde 2007,
mientras que Bedón reflexiona sobre cómo las nuevas estructuras
políticas que se han desarrollado en Ecuador reconfiguran las
relaciones de poder a través del desmantelamiento de las lógicas
neoliberales y la recuperación de las capacidades de planificación,
gestión, regulación y control. Bedón detalla el antes y el después
de la aplicación de la gestión pública analizando el significado
de la nueva concepción de la gestión pública bajo la óptica de la
gobernanza multinivel.

La complejidad y diversidad de la sociedad acarrea también

mayores exigencias al Estado y a la administración pública. Por un
lado, es necesario discutir ampliamente el rol del Estado tomando
en cuenta nuevas corrientes que amplíen las perspectivas para
entender de mejor manera cómo el Estado puede aportar en la
construcción de sociedades más justas y equitativas a través de
la política pública. Por otro lado, esta tarea no puede ser delegada
únicamente al sector público; se requiere también el compromiso
y la participación de la sociedad civil. En ese sentido, esperamos
que los temas analizados en esta publicación sirvan para aportar al
diálogo sobre el rol del sector público y su relación con la sociedad
civil para impulsar el cambio social.
 Introducción 11

Para finalizar, deseamos agradecer a la Senplades por la fructífera

cooperación en el desarrollo de este espacio de reflexión.
Quisiéramos resaltar especialmente la gentil colaboración de Pabel
Muñoz, Marisela Rivera, Carolina Bastidas, María Augusta Barreiro
y Nila Chávez, por su valioso apoyo en el diseño y ejecución de
las distintas actividades. Asimismo, agradecemos a las autoras y
autores por sus valiosos análisis y aportes a la construcción de
reflexión académica para el cambio democrático.

Anja Minnaert Gustavo Endara

Representante de la Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) Coordinador de proyectos
en Ecuador
Friedrich-Ebert-Stiftung (FES-ILDIS) en Ecuador
Directora del Instituto Latinoamericano de Investi-
gaciones Sociales (ILDIS)
El rol del Estado
y su institucionalidad 1
 El rol del Estado y su institucionalidad 13

Neo-institucionalismo
y transformación
democrática del Estado

André Roth Deubel*

Introducción
La teoría institucionalista y la ciencia política tienen historias
fuertemente relacionadas. El Estado y sus instituciones se han
encontrado en el centro de sus reflexiones.

La primera sección (1) propone un breve recuento de la evolución de

estas disciplinas indicando las vías por las cuales surgió un nuevo
institucionalismo en ciencias sociales. Sin embargo, como se muestra
en la sección siguiente (2), el neo-institucionalismo no se limita a una
única perspectiva. Sus variantes económica, histórica, sociológica y
discursiva muestran una variedad de posturas epistemológicas, teóricas
y metodológicas. Se trata más bien de una familia de teorías que tienen
como punto de contacto la importancia de las instituciones en la
comprensión de los procesos sociales y políticos. Finalmente, luego de
resaltar la relación del neo-institucionalismo con los procesos de reforma
del Estado en América Latina (3), se concluye con una reflexión sobre el
papel de las instituciones públicas y algunas propuestas de dispositivos
para el fortalecimiento de la democracia y de sus instituciones.

* André-Nöel Roth Deubel es profesor asociado de la Universidad Nacional de Colombia,

sede Bogotá. Politólogo, Magister en Ciencias Políticas y Doctor en Ciencias Económicas
y Sociales, mención en Ciencia Política de la Université de Geneve (Suiza). Correo
electrónico: [email protected]
14 El rol del Estado: contribuciones al debate

Desarrollo y bases conceptuales

del institucionalismo: del “viejo”
institucionalismo al nuevo institucionalismo
El institucionalismo es una teoría que considera que las
instituciones, públicas en particular, juegan un papel determinante
en la comprensión del comportamiento humano tanto individual
como colectivo. Como señala Peters (2003: 13), “la ciencia política
tiene sus raíces en el estudio de las instituciones”. Hasta 1980,
tres paradigmas dominaron la ciencia política: el institucionalismo,
el conductismo (behaviorismo) y el utilitarismo o racionalismo. Por
su parte, el neo-institucionalismo se constituyó como uno de los
principales paradigmas contemporáneos para las ciencias sociales.

El primer paradigma, el institucionalismo, considera que las reglas

institucionales vigentes (Constitución, leyes, etc.) en una sociedad
determinan los comportamientos individuales y colectivos de sus
miembros. Este control sería necesario para orientar los compor-
tamientos humanos, vistos como inestables y caóticos, hacia fines
deseables. En base a observaciones, los filósofos políticos de la anti-
güedad, en particular Aristóteles y Platón, formularon prescripciones
normativas sobre los méritos de distintas instituciones de gobierno de
las sociedades humanas (p.e. aristocracia, monarquía, democracia).

Posteriormente, se puso énfasis en el análisis y el diseño de

instituciones formales normativas. Filósofos europeos como
Hobbes, Locke y Montesquieu, para citar a unos principales,
contribuyeron a esta perspectiva al justificar la necesidad de
instituciones fuertes para que el ser humano se salve de sí mismo
(Hobbes), o concebir la relación entre instituciones públicas e
individuo desde un aspecto contractual (Locke) o, con Montesquieu,
para equilibrar los poderes mediante la clásica separación
institucional entre los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial con
el fin de limitar el riesgo autocrático. En el siglo XIX, esta perspectiva
constitucional se profundizó con la extensión del análisis a los
aspectos legales (Peters, 2003: 16). Con este enfoque se considera
 El rol del Estado y su institucionalidad 15

que, a medida que las ciencias naturales y sociales progresen en

el descubrimiento de las leyes naturales que gobiernan el mundo
físico y de las leyes sociales, el derecho se hará más científico, es
decir, más racional, objetivo, certero y efectivo (eficaz y eficiente),
para el establecimiento de las normas (en particular, escritas) que
deben orientar a los comportamientos humanos.

De esta forma, el institucionalismo (y la ciencia política) se

desarrolló inicialmente como una perspectiva que se limitaba,
por lo general, a describir en un lenguaje jurídico o legalista las
estructuras y procedimientos vigentes en las instituciones políticas
(Knoepfel et al., 2006: 99). Se consideraba entonces que la ciencia
política consistía en un análisis formal y legal, es decir institucional,
del Estado. Esta perspectiva permitió construir tipologías para
establecer comparaciones entre distintos regímenes políticos.
Sin embargo, a pesar de estos limitantes, según Peters (2003:
20ss), este institucionalismo dejó en herencia por lo menos cuatro
características para los estudiosos de la política.

Primero, la ley se ve como un elemento central para la estructuración

del gobierno y de la actividad gubernamental y, también, como
una “herramienta fundamental del gobierno para influir sobre el
comportamiento de los ciudadanos” (Peters, 2003: 21). Así, por
ley se entiende una institución con “capacidad a difundir una
lógica de lo adecuado” (Peters, 2003: 21). La ley, y en general
la norma positiva escrita, es el instrumento que permite señalar
los comportamientos individuales y colectivos aceptados por la
sociedad. Segundo, se considera que es la estructura del sistema
político –y no los individuos– lo que determina su comportamiento.
Se describe y discute de las formas y ventajas comparativas de
los sistemas parlamentario, presidencialista, de los sistemas
unitario o federalista, unicameral o bicameral, etc. Tercero, con el
institucionalismo se estima que el sistema político es comprensible
solo desde una perspectiva histórica particular y que existe una
influencia mutua entre Estado y sociedad para producir el sistema
político y, por ende, las decisiones y acciones que se derivan.
16 El rol del Estado: contribuciones al debate

Finalmente, este institucionalismo tiene una clara perspectiva

normativa en busca del “buen gobierno”; considera que los hechos
y los valores son dos dimensiones de la vida estrechamente
entrelazados, rechazando así la separación tajante entre estos
dos elementos pregonada por el análisis científico positivista.
Pero, estas características –el legalismo, el estructuralismo, el
historicismo y el carácter normativo del institucionalismo– fueron
duramente atacadas entre1950 y 1960 por los paradigmas
conductista y racionalista incriminándolas de ser poco científicas
(Peters, 2003: 20-26).

La revolución conductista y utilitarista

El segundo paradigma se refiere entonces a la llamada revolución
conductista, que operó un cambio completo de panorama en rela-
ción al institucionalismo apoyándose en una perspectiva antinorma-
tiva (objetivista, positivista), individualista y sistémica. Consideraba
que las normas informales y los valores personales determinaban el
comportamiento de los individuos.

De este modo, las instituciones pasaron a ser pensadas como una

suerte de “cascarones vacíos” que permitían a los individuos tomar
decisiones de acuerdo con sus valores y objetivos. El tercer para-
digma radicaliza al conductista al postular que los individuos (y las
agrupaciones colectivas) efectúan elecciones racionales que buscan
maximizar su utilidad personal tanto material como inmaterial: es el
utilitarismo. En el marco de este paradigma racionalista o utilitarista,
la conducta humana se explica a partir de los postulados y métodos
de la economía neoclásica (teoría de la elección racional, individua-
lismo metodológico, homo economicus). En estas perspectivas, las
instituciones no tienen una influencia determinante sobre la forma-
ción de las preferencias de los individuos (Knoepfel et al., 2006: 100).

Tres teorías políticas se destacan en estas dos perspectivas para-

digmáticas vecinas: el pluralismo, el elitismo y el marxismo. La teo-
ría pluralista considera que los individuos y/o los grupos sociales
compiten para el control del poder político y, al alcanzar los cargos
 El rol del Estado y su institucionalidad 17

públicos, determinan de manera libre y autónoma el curso de las

acciones únicamente guiados por sus valores y/o intereses; se rela-
ciona con el liberalismo político y el sistema político representativo
liberal. En un régimen de este tipo, la selección de los gobernan-
tes se realiza mediante la libre competición entre ideas e intere-
ses en un mercado político electoral que se asemeja a un mercado
económico perfecto1. Por su parte, la teoría elitista considera que
el poder se concentra en unos cuantos grupos e individuos que
toman (o hacen tomar) decisiones que sirvan sus propios intere-
ses, los cuales logran ser considerados, a su vez, como los intere-
ses de toda la nación. Desde otra perspectiva ideológica, pero de
manera similar, el marxismo tradicional concibe a la decisión polí-
tica como la expresión de la dominación de clase y al Estado como
el instrumento de dicha clase (Parsons, 2007: 165).

Se puede afirmar entonces que tanto desde la perspectiva libe-

ral como desde la marxista, el Estado aparece como una varia-
ble dependiente: son las fuerzas presentes en la sociedad las que
determinan las decisiones y el curso de las acciones públicas. Para
ambas perspectivas, el aparato administrativo, la institucionalidad
pública o la burocracia es un instrumento neutral que se encuentra
al servicio del gobernante de turno. Se concibe a la burocracia como
un mero instrumento de ejecución que, en principio, no ejerce nin-
guna influencia sobre el contenido de las decisiones. Los burócratas
aplican las disposiciones, sin ira y sin pasión como diría Max Weber
(1987), es decir de manera imparcial e igualitaria, en base a las nor-
mas escritas, en modo idéntico, sin privilegio ni discriminación, para
cualquier ciudadano. Esta concepción apolítica y “científica” del tra-
bajo administrativo es coherente con la idea de democracia y de
igualdad ante el derecho. Eso hará que la reflexión política se centre
más sobre la toma de decisiones que sobre los problemas de imple-
mentación de éstas. La pregunta central para la acción pública lógi-
camente será ¿cómo tomar la decisión más correcta?

1 Posteriormente, el pluralismo ha abandonado “esta idea simplista de un mundo abierto y

competitivo” (Parsons, 2007: 283) al reconocer que no todos los actores están en igualdad
de condiciones para competir.
18 El rol del Estado: contribuciones al debate

Las teorías neo-burocráticas

En oposición a esta visión “centrada en la sociedad” (society-
centered) que minimiza al papel de la burocracia pública, se ha
desarrollado una perspectiva “centrada en el Estado” (state-
centered) o neo-burocrática. Esta última considera al Estado como
una institución independiente, o relativamente autónoma, de la
sociedad, que funciona como un selector de las demandas sociales
y un proveedor de servicios. Allí se encuentran enfoques teóricos
como el neo-marxismo, el neo-corporativismo, el profesionalismo
y el tecnocratismo (Parsons, 2007: 276).

Todas estas teorías consideran que la burocracia de Estado tiene

una influencia determinante sobre las decisiones públicas. El neo-
marxismo, en particular con Pulantzas (1973), considera que el
Estado dispone de un cierto grado de autonomía que le permite
arbitrar entre diferentes facciones de la clase capitalista (pluralismo
marxista), en particular para asegurar su legitimidad y los intereses
del capital a largo plazo (O’Connor, 1973). Por su parte, el
neo-corporativismo concibe el proceso de decisión como el
resultado de la negociación entre los intereses de las agencias
estatales y las organizaciones gremiales, y en donde los poderes
legislativos y burocráticos se encuentran fusionados de hecho2. El
profesionalismo considera que la toma de decisiones se encuentra
presa del poder de las elites profesionales u ocupacionales por su
saber específico como por su capacidad de bloquear –un poder de
veto– su implementación (en particular en sectores como la salud,
la educación, entre otros). Finalmente, el tecnocratismo supone
que el poder está en manos de los especialistas y de los expertos,
quienes mediante la aplicación de sus conocimientos científicos y
tecnológicos logran resolver todos los problemas.

2 Situación caracterizada por Lowi (1964) como “triángulo de hierro”. Para América Latina,
se incluyó a un cuarto actor, las fuerzas militares.
 El rol del Estado y su institucionalidad 19

El Estado aparece como una institución con cierto grado de

autonomía a través de estas últimas teorías y, por ello, capaz de
incidir sobre los contenidos de las decisiones. Se puede entonces
concebir al Estado como la variable independiente y a las decisiones
y políticas públicas como variables dependientes (Meny y Thoenig,
1992: 58-65; Roth, 2014: 29-30).

La emergencia de un nuevo institucionalismo

Hacia finales de 1970, en medio de estas perspectivas
contradictorias –en donde la explicación de la conducta humana
y, por extensión, de las acciones públicas, se encuentra o
en los postulados del racionalismo individual (individualismo
metodológico) o colectivo (estado de las relaciones de fuerzas
entre capital y trabajo), o en la visión de un Estado, cautivo de unas
minorías (elites sociales y económicas, elites burocráticas), que
somete a la sociedad– surge el neo-institucionalismo como una
nueva perspectiva paradigmática, la cuarta, que intenta superar los
enfoques anteriores, aparentemente irreconciliables.

Junto a otras teorías como el neo-corporativismo y la teoría

de las redes3, el nuevo institucionalismo “intenta tomar en
consideración tanto factores internos (state-centered) como

3 El desarrollo de la teoría de las redes da cuenta de las numerosas estructuras más o menos
formales de interacción que se construyen en la intersección de los individuos, grupos
de interés e instituciones estatales para incidir en los comportamientos y decisiones.
La existencia de las redes deja ver el orden político y social fragmentado y competitivo
(Massardier, 2008:132). Existen numerosas tipologías de las redes, generalmente
basadas en función del grado de apertura o de cierre, de su estabilidad o inestabilidad,
por su carácter monotemático o pluritemático. De modo que los autores distinguen, por
ejemplo, a partir del modelo clásico de los años 1960 y 1970 del “triángulo de hierro”,
las redes temáticas (Rhodes y Marsh), las comunidades de políticas públicas (Sabatier),
las comunidades epistémicas (Haas) (ver Massardier, 2008:132-137). Para algunos, las
redes pueden ser consideradas también como instituciones (Thatcher en Boussaguet et
al., 2010: 569-575).
20 El rol del Estado: contribuciones al debate

externos (society-centered) en su explicación” (Roth, 2002: 31)

de los comportamientos humanos en general y de los procesos
políticos en particular. La idea de este neo-institucionalismo es que
“las instituciones políticas tienen una influencia sobre los actores y
los procesos sociales (y que, en la medida en que éstas) definen las
reglas del juego, las instituciones impactarían sobre los resultados
(outcomes)” (Hervier en Boussaguet et al., 2010: 375).

Esta nueva perspectiva despuntará en 1980 hasta dejar

prácticamente caducas las discusiones anteriores. A partir de
1990, el neo-institucionalismo se impuso, si no como el paradigma
dominante, por lo menos como uno de los más importantes y
dinámicos para las ciencias sociales. El neo-institucionalismo,
a través de sus distintas vertientes, pretende entender el tejido
de las relaciones entre individuo, sociedad y Estado desde una
perspectiva más compleja considerando las relaciones entre
ellos como más interdependientes o recíprocas (multi-causalidad
y causalidad circular) que dependientes (uni-causalidad). El neo-
institucionalismo postula que los actores y las instituciones se
influyen mutuamente. Insertado en un entramado de reglas formales
e informales, el actor se comporta parcialmente en adecuación con
los valores vehiculados por las instituciones (estructuralismo), pero,
al mismo tiempo, es capaz de proceder de forma calculadora o
estratégica4, en función de sus propias decisiones, y por esa vía,
provocar la transformación de las reglas (Knoepfel, 2006: 101)5.

4 Se entiende por comportamiento estratégico la capacidad de analizar todas las elecciones

posibles y luego escoger la que producirá al actor más beneficios (Hall y Taylor, 1997:472).
5 Desde una perspectiva distinta, Bourdieu se propuso también superar la dicotomía entre
determinismo estructural y libertad individual a partir del concepto de hábitus, definido
como un sistema de “improvisación regulada” (Powell y DiMaggio, 1999: 65). La noción
de hábitus permite, según Bourdieu (1997:164), descartar tanto el positivismo mecánico
de las coacciones de las causas externas, como el finalismo que considera que la acción
del agente es el producto, autónomo y libre, de un cálculo racional. En el mismo sentido
de superación de la dicotomía estructura-individuo racional, ver también los trabajos de
Crozier relativos al “actor estratégico” y al “sistema de acción concreto” a partir de la
sociología de las organizaciones (ver Crozier y Friedberg, 1977).
 El rol del Estado y su institucionalidad 21

Parte de la fortaleza del paradigma neo-institucionalista se debe a

que el “redescubrimiento” de la importancia de las instituciones en
la explicación del comportamiento humano (tanto individual como
colectivo) se hizo de manera casi simultánea desde varias disciplinas
de las ciencias sociales. En todas ellas, el neo-institucionalismo
se entiende como una reacción al conductismo y al racionalismo
individualista que “interpreta la conducta económica y política
colectiva como la consecuencia agregada de la elección individual”
(Powell, DiMaggio, 1999: 34). Según Peters (2003: 33), el nombre
de neo-institucionalismo fue acuñado inicialmente por March y
Olsen (1984) desde el análisis organizacional y la ciencia política;
el movimiento neo-institucionalista se desarrolló también desde
las ciencias económicas, históricas y sociológicas. Si bien existen
diferencias entre las premisas y las metas de los enfoques neo-
institucionalistas, como se verá más adelante, existe “la convicción
común de que los arreglos institucionales y los procesos sociales
son importantes” (Powell y DiMaggio, 1999: 36). De modo que más
allá de las divergencias internas, el tema de las instituciones como
factor de orden (institutions do matter) volvió a ser un foco de interés
importante para las ciencias sociales y un elemento central en la
determinación y, por lo tanto, en la explicación de los resultados
políticos, económicos y sociales (Hall y Taylor, 1996: 936).

Enfoques neo-institucionalistas

Introducción
El neo-institucionalismo es un movimiento de origen pluridisciplinar
que se conjuga en distintas vertientes o variantes; Peters (2003:
36-39) considera seis: institucionalismo normativo, de elección
racional, histórico, empírico, internacional, y social. Con relación
a la ciencia política, March y Olsen propusieron crear un nuevo
institucionalismo que pusiera ya no al individuo, sino a “la acción
colectiva al centro del análisis” convirtiendo a ésta en el “enfoque
fundamental para entender la vida política” (Peters, 2003: 35). Con
22 El rol del Estado: contribuciones al debate

ello, los autores asignaron un papel preponderante a las normas y

a los valores vigentes dentro de las organizaciones para explicar
la conducta humana, ofreciendo así una renovación del “viejo”
institucionalismo que se había anclado en los aspectos formales
de las instituciones. La noción de institución se extiende entonces
a las normas informales; se considera que el comportamiento
de los individuos está fuertemente “reflejado por los valores de
las instituciones a las que están vinculados”, alejándose, de esta
manera, también de la idea de que los individuos son los seres
“autónomos, utilitarios y totalmente racionales que las teorías de
la elección racional suponen” (Peters, 2003:46). Las instituciones,
como fuente de normas y proveedora de sentidos, influyen o
moldean de manera importante la conducta política y social de
sus miembros. Tanto Hall y Taylor (1996) como Knoepfel et al.,
(2006) consideran que existen tres vertientes o escuelas neo-
institucionalistas que entran a dialogar con la ciencia política en
particular: la vertiente de elección racional, la vertiente histórica, y
la vertiente sociológica. En los últimos años, a estas tres, se les ha
agregado una cuarta vertiente: el neo-institucionalismo discursivo
(Schmidt y Crespy en Boussaguet et al., 2010: 350-359).

Sin embargo, y a pesar de compartir una idea general sobre el rol

central de las instituciones, cada vertiente define de forma diferente
al concepto de institución. Así, para el neo-institucionalismo de
elección racional, entre otras definiciones cercanas, Elinor Ostrom
define a una institución como:

las prescripciones que los seres humanos usan para organizar

cualquier forma de interacciones repetitivas y estructuradas
incluyendo las que se desarrollan al interior de las familias,
vecindades, mercados, empresas, asociaciones deportivas,
iglesias, asociaciones privadas, y gobiernos a todo nivel
(Ostrom, 2005: 3).

Para la vertiente histórica del neo-institucionalismo, las instituciones

son:
 El rol del Estado y su institucionalidad 23

Los procedimientos, protocolos, normas y convenios oficiales

y no oficiales inherentes a la estructura organizacional
de la comunidad política o de la economía política. Esto
puede incluir desde las reglas de un orden constitucional,
los procedimientos habituales de funcionamiento de
una administración hasta los convenios gobernando el
comportamiento de los sindicatos o las relaciones entre
bancos y empresas. [Son también instituciones las]
organizaciones y reglas o convenios promulgados por las
organizaciones formales (Hall, Taylor, 1997: 471).

En cuanto a la vertiente sociológica, las instituciones no son

solamente:

las reglas, los procedimientos, las normas formales sino

[también] los sistemas simbólicos, los esquemas cognitivos
y los modelos morales que ofrecen los “marcos de
significación” que guían la acción humana (Hall, Taylor, 1997:
482)

Finalmente, el neo-institucionalismo discursivo, de manera

cercana a la definición de su variante sociológica, considera a
las instituciones, al igual que a los intereses, como “constructos
políticos y sociales” (Schmidt, Crespy, en Boussaguet et al., 2010:
356).

Como se percibe a través de estas enunciaciones, el concepto

de institución varía sensiblemente de una vertiente a otra6. A
continuación se presenta una caracterización de estas cuatro
vertientes del neo-institucionalismo.

6 El “éxito” del neo-institucionalismo se debe también a un efecto de “etiquetaje” que

permitió cubrir con un mismo concepto objetos de estudios muy disímiles como la familia,
el Estado, el mercado, la cultura o cualquier norma social o legal, poniendo a dialogar a
diferentes disciplinas y tradiciones científicas.
24 El rol del Estado: contribuciones al debate

El neo-institucionalismo económico o de elección racional

El neo-institucionalismo económico hace referencia a una variedad
de enfoques que buscan “explicar las instituciones políticas,
históricas, económicas y sociales tales como el gobierno, la ley,
los mercados, las empresas, las convenciones sociales, la familia,
etc. a partir de la teoría económica” (Lane, 2005: 95). De este
modo, los neo-institucionalistas aplican los conceptos y métodos
de la teoría económica a objetos como “las relaciones sociales
no mercantiles (Becker Mincer), los procesos políticos (Buchanan,
Tullock), el derecho y los procesos legales (Posner, Landes) y la
historia económica y social (Fogel, North)” (Lane, 2005: 96). En
particular, son los trabajos de Douglas North (1981) los que, desde
una perspectiva de historia económica, resaltan la importancia
de “los efectos que las estructuras más grandes, aparentemente
amorfas, tienen sobre el comportamiento de los individuos”
(Peters, 2003: 40) en reacción al individualismo de las teorías
microeconómicas utilitaristas. Así, el mercado aparece como
dotado de propiedades de naturaleza institucional. Para North,
“las instituciones reducen las incertidumbres al proporcionar
estructuras confiables y eficientes para el intercambio económico”
(Powell y DiMaggio, 1999: 37). De manera general, la economía
neo-institucional pretende integrar una dimensión institucional,
como factor reductor de incertidumbre y determinante para
la expresión de las preferencias de los actores, a la teoría de la
elección racional. Como señalan Powell y DiMaggio (1999: 36),

La nueva economía institucional añade una saludable

dosis de realismo a los supuestos usuales de la teoría
microeconómica. Los individuos procuran maximizar su
conducta hacia ordenamientos prioritarios estables y
consistentes, pero lo hacen, argumentan los economistas
institucionales, en presencia de límites cognoscitivos,
información incompleta y dificultades en el seguimiento y
capacidad para hacer cumplir los acuerdos. Las instituciones
surgen y persisten cuando confieren beneficios mayores
 El rol del Estado y su institucionalidad 25

que los costos de transacción (esto es, los costos de

negociación, ejecución y cumplimiento) en que se incurre al
crearlas y mantenerlas.

Este neo-institucionalismo es también asimilado a un neo-

institucionalismo de elección racional (Hall y Taylor, 1996) en
la medida en que mantiene el postulado utilitarista de que los
actores tienen una serie de preferencias estables en el tiempo,
y que se comportan de acuerdo con una estrategia calculada,
es decir, racional, con el fin de maximizar sus posibilidades de
consumar estas preferencias (Muller y Surel, 1998: 45). En esta
perspectiva, el desarrollo y la permanencia de las instituciones
son explicados por el apego de los actores a éstas, porque les
reducen la incertidumbre y les facilitan satisfacciones duraderas
que neutralizan la competencia en el sector7.

El neo-institucionalismo de elección racional, aunque comprende a

su vez una variedad de “sub-enfoques” (Peters, 2003: 75), pretende
construir una teoría general de la interacción entre los intereses y
las instituciones válida para el sector público. Para ello, toma como
punto de partida la consideración de que “los individuos son los
actores centrales en el proceso político y que actúan racionalmente
para maximizar el beneficio personal” (Peters, 2003: 75). Así, la
nueva economía institucional parte del postulado de que no es el
individuo el que tiene que adaptarse a las instituciones existentes,
sino que las instituciones deben hacerlo para facilitar la prosecución
de los intereses de los individuos con mayor efectividad; lo que,
sumado, provocará la mayor felicidad o bienestar colectivo posible
(situación considerada como un óptima). Aplicado a las políticas
públicas, esta vertiente neo-institucionalista se dedicará a evaluar
cuál en particular (que se puede asimilar a un conjunto de reglas

7 Se retoma aquí con ciertas adaptaciones párrafos publicados en Roth (2014: 95-103)
26 El rol del Estado: contribuciones al debate

institucionales) podría hacer coincidir la suma de los intereses

individuales con el interés general definido como un óptimo o un
equilibrio (Delori en Boussaguet et al., 2010: 365).

Por lo tanto, el enfoque centra su atención en el rol del Estado

para la definición de las bases (constitucionales y legales) de los
arreglos contractuales que fijan los costos de transacción8 entre
intereses e instituciones. Estos arreglos dependen básicamente de
las tecnologías existentes (p.e. el desarrollo de las tecnologías de
la información) y de la disponibilidad de recursos naturales (p.e.
el descubrimiento de nuevas reservas minerales). Cuando estos
elementos sufren modificaciones o alteraciones, entonces, se inicia
un proceso en el cual el Estado debe jugar un papel fundamental
para minimizar los costos de transacción mediante la innovación y
el cambio institucional. Estos últimos deben realizarse para lograr
un equilibrio más competitivo o eficiente en la estructuración de
los intereses. En otros términos, es necesario disminuir los costos
de transacciones, entendidos como las barreras institucionales que
generan distorsiones de mercado. Se trata de evitar el mantenimiento
o la creación de rentas de situación, de rent-seekers (captores de
rentas) como actores que logran “capturar” la política a su favor
(Lane, 1995: 227ss), ya que estas rentas de situación permiten
neutralizar la competencia generando así ineficiencia (costos de
transacción). De forma clásica, los sindicatos de trabajadores o los
carteles de firmas serán considerados como captores de rentas
en la medida en que sus actividades limitan, respectivamente, la
eficiencia del mercado laboral y de la libre competencia.

8 Los costos de transacción se definen como “los recursos necesarios para medir tanto
los atributos físicos como legales de los bienes que se están cambiando, los costos de
vigilar, patrullar y hacer cumplir los acuerdos y la incertidumbre que refleja el grado de
imperfección en la medición y cumplimiento de los términos de intercambio (North, 1990:
33, citado en Kalmanovitz, 2001: 37). Se incluyen también los “costos de búsqueda e
información, costos de arreglos y decisiones, costos de acción de vigilancia y policía”
(Coase, 1994: 13, citado en Kalmanovitz, 2001: 37).
 El rol del Estado y su institucionalidad 27

En esta concepción, el rol del Estado consiste en diseñar las

instituciones que faciliten el acercamiento a una competencia
perfecta entre actores evitando que su intervención, mediante
sus instituciones, perturbe el equilibrio competitivo del mercado,
visto como naturalmente eficiente y, por lo tanto, como un objetivo
político deseable. La intervención del Estado, o sea su marco
institucional (normas, políticas), debe ser diseñada para que
favorezca la disminución de los costos de transacción, es decir
impedir la captura de rentas por ciertos actores, lo que permitirá
mecánicamente un aumento de la eficiencia y una disminución
de costos para el consumidor. El papel de la institucionalidad
pública consiste entonces en establecer las reglas que permitirán
un funcionamiento adecuado de los mercados (p.e. normas
antimonopolios, regulación de la competencia, etc.). Teóricamente,
si la intervención del Estado consigue que los mercados funcionen
de manera más eficiente, entonces se logrará un mejor uso
y distribución de los recursos disponibles en una sociedad,
acercándose a una situación óptima.

La orientación política que se desprende de esta vertiente económica

del neo-institucionalismo tiende claramente a la reducción del rol
del Estado como regulador social, a favor de una regulación más
centrada en la “mano invisible” del mercado, entendido como una
institución eficiente9. Como señala Kalmanovitz (2001: 29), “las
reformas (de orientación neo-institucionalista) tendrían que ver con
reducir los obstáculos a la acumulación de capital de largo plazo,
reducir los costos de transacción y profundizar el desarrollo de las
instituciones”.

9 Estas posiciones no son estrictamente “neoliberales”, en la medida en que no pregonan

la reducción sistemática del tamaño y de las intervenciones del Estado, sino su
transformación y reorientación hacia una labor de regulador efectivo de los mercados. De
interventor o prestador directo de un servicio, se transforma en organizador y garante de
un funcionamiento competitivo de los diferentes mercados, a menudo creado o intervenido
por el propio Estado, en los cuales varios actores (empresas públicas y privadas) compiten,
en principio, en igualdad de condiciones.
28 El rol del Estado: contribuciones al debate

Esta postura analítica neo-institucionalista tiene la gran ventaja de

basarse en un modelo claro y predecible del comportamiento de los
actores (teoría de la elección racional). Armado de ese postulado
comportamental, se vuelve factible desarrollar actividades de
ingeniería institucional con el fin de orientar las conductas de los
actores hacia la obtención de los objetivos deseados. Esta vertiente
ofrece una perspectiva normativa o prescriptiva muy apreciada
por los gobernantes y los formuladores de políticas ya que deja la
impresión de que los problemas públicos pueden resolverse, tabula
rasa, mediante un adecuado (re)diseño de las reglas institucionales
(normas, políticas y programas políticos, instituciones formales).

Esta perspectiva teórica se encuentra a la base de las reformas

estructurales (p.e. el Consenso de Washington) y el diseño de las
políticas que las instituciones financieras internacionales imponen
a los países que acuden a ellas como condición para la obtención
de créditos. Son también la base del tipo de soluciones (apodadas
como “Consenso de Bruselas”) que la Unión Europea y el Fondo
Monetario Internacional (FMI) impusieron a sus miembros para
resolver sus problemas económicos y financieros luego de la
crisis estadounidense de los “subprimes” y sus repercusiones en
Europa a partir de 2008 (Grecia, Irlanda, Malta, España, Italia).
Por regla general, las reformas estructurales consisten en realizar
transformaciones institucionales que, de un lado, disminuyen los
costos de transacción para mejorar la eficiencia de los mercados
(mayor competitividad) y, de otro, afectan la estructura de los
incentivos (positivos y negativos) para los actores10. Ellos, al

10 La manipulación de la estructura de los incentivos, por ejemplo mediante la introducción

de mecanismos condicionantes para el otorgamiento de subsidios o para todo tipo de
autorizaciones, es ahora una constante en muchas políticas sociales o económicas (p.e.
Familia en acción en Colombia, Bolsa familiar en Brasil, etc.). En muchos casos, los
derechos sociales ya no se conciben como universales, sino que se requiere demostrar
ser merecedor de ellos mediante la adopción de un comportamiento adecuado (p.e. se
exige demostrar un buen desempeño académico para obtener una beca o un subsidio
alimentario, etc.). El mérito o el derecho condicionado tiende a sustituir al derecho.
 El rol del Estado y su institucionalidad 29

ser estimulados en la dirección correcta por las nuevas reglas

institucionales, modificarán sus comportamientos (presuntamente
racionales) de tal forma que alcanzarán una mayor eficiencia
y efectividad en el logro de los objetivos sociales y políticos
definidos (eso a condición de que las reglas institucionales estén
“adecuadamente” elaboradas y que los actores se comporten
según el modelo previsto). El neo-institucionalismo de elección
racional ha legitimado entonces una labor de reingeniería de
muchas instituciones y políticas públicas privilegiando decisiones
destinadas a mejorar la eficiencia de los mercados, entendido
como factor causal determinante para lograr una distribución más
justa de los bienes públicos y privados producidos por la sociedad.

El enfoque Institutional Analysis and Development de Elinor Ostrom11

Bajo el nombre de Institutional Analysis and Development Framework

–IAD–, la politóloga Elinor Ostrom12 y otros (Ostrom, 2005; Ostrom
en Sabatier, 1999: 35-71) han elaborado uno de los marcos
analíticos más importantes e interesantes desde la perspectiva neo-
institucionalista de elección racional. Ostrom (2005: 5) se aleja del
reduccionismo (recetas), que suele prevalecer frecuentemente en
esta vertiente, para intentar “identificar, bajo la inmensa diversidad
de las interacciones sociales estructuradas (…) los ladrillos
universales (universal building blocks) utilizados” en el desarrollo de
cualquier acción humana estructurada. El IAD se presenta entonces
como un marco general para el análisis institucional, basado en la
teoría de la elección racional y la teoría de los juegos y modelos de
comportamientos comprobados por experimentos de economía en
laboratorio (economía experimental). El marco pone en su centro una
arena de acción en la cual se interrelacionan actores individuales y

11 Sección adaptada de Roth (2014: 101-103)

12 Elinor Ostrom (1933-2012) Premio Nobel de Economía 2009 por sus trabajos “sobre la
gobernanza económica y sobre los límites de las empresas”.
30 El rol del Estado: contribuciones al debate

colectivos en una situación que corresponde al arreglo institucional

específico operante para la política pública (Figura N.º 1).

En un primer momento, el análisis de estas interrelaciones, desde

la perspectiva de la elección racional y de la teoría de los juegos,
permite explicar las características de una política pública (los
resultados). En un segundo momento, se trata de entender los
factores que influyen sobre la estructuración misma de la arena
de acción. Para ello, el marco considera tres tipos de factores que
enmarcan o determinan la situación de acción y sus participantes:
las reglas utilizadas por los participantes para ordenar sus relaciones
(reglas en uso), las características materiales y físicas del contexto
pertinente (estado del mundo) y, finalmente, las particularidades
culturales propias a la comunidad de política (atributos de la
comunidad).

Figura N.º 1
Marco Institutional Analysis and Development (IAD)
Variables exógenas

Condiciones
biofísicas/ Arena de acción
materiales

Situaciones Interacciones
Atributos de de acción
la comunidad
Criterios
de evaluación
Participantes
Reglas
(rules)

Resultados
(outcomes)

Fuente: Ostrom (2005: 15). Adaptación del autor.

 El rol del Estado y su institucionalidad 31

De este modo, los autores pretenden avanzar hacia la compren-

sión y la previsibilidad de los comportamientos de los individuos.
Ostrom (en Sabatier, 2010: 28) considera que el marco IAD “ayuda
a organizar capacidades de diagnóstico, analíticas y prescriptivas,
a los formuladores de políticas”.

Los trabajos de Ostrom se han centrado particularmente en la

definición de las condiciones necesarias a una autogestión exitosa,
por las mismas comunidades humanas, de los bienes comunes
tales como aguas, bosques, zonas de pesca, etc., minimizando
la necesidad de una intervención del Estado y descartando
la privatización como alternativa. Contradice la clásica y
supuestamente insuperable “tragedia de los bienes comunes”
según la cual no existen sino dos posibilidades para la producción
de un orden social robusto: el Estado o el mercado (Ostrom,
1990). Esta perspectiva permite entonces esperar que, con un
diseño adecuado de las instituciones por las mismas comunidades
humanas, se logre obtener el comportamiento óptimo (racionalidad
limitada) de los individuos pertenecientes a la comunidad para la
preservación de los recursos de uso común a largo plazo.

La obra de Ostrom aporta elementos de reflexión importantes sobre

las condiciones necesarias13 a una autogestión de los recursos de
uso común y, por extensión, para muchos bienes y problemas

13 Ostrom establece ocho condiciones para un autogobierno exitoso: 1) límites e involucrados

claramente definidos, 2) equivalencia proporcional entre costos y beneficios, 3) acuerdos
de decisión colectiva, 4) sistema de monitoreo, 5) sistema efectivo de sanciones graduales
compartido, 6) mecanismos ágiles de resolución de conflictos, 7) reconocimiento mínimo
de derechos de usufructo, 8) empresas anidadas e interdependientes. Asimismo, identifica
cinco amenazas: 1) cambios exógenos rápidos y repentinos, 2) fallas en la transmisión
de los principios de gobernabilidad efectiva de las instituciones de una comunidad, 3)
programas basados en modelos mentales (recetas) y un acceso fácil a fondos externos, 4)
corrupción y búsqueda de rentas, 5) carencia de instituciones de soporte a gran escala (ver
Ostrom, 1990, 2005; López y Parra, en Roth, 2010: 125-166). Estas condiciones pueden
ofrecer una pista o servir de guía pertinente para analizar el grado de probabilidad de éxito
y de riesgos para una política pública.
32 El rol del Estado: contribuciones al debate

públicos14. Es de anotar que la complejidad de la situación en la

cual está insertado cualquier problema hace necesario la realización
de estudios específicos. No se puede trasponer de un lugar a
otro soluciones o modelos institucionales como si fuesen recetas
universales: “un marco institucional debe identificar los tipos más
importantes de variables estructurales presentes en cierta medida
en todos los arreglos institucionales, pero cuyos valores difieren de
un tipo de arreglo institucional a otro” (Ostrom, 2000: 29). De modo
que el IAD, si bien establece un marco general para el análisis,
obliga a la realización de un análisis específico para cada caso15.

El trabajo de Ostrom, probablemente uno de los más rigurosos

en esta vertiente del neo-institucionalismo, es significativo por
el respeto a la complejidad de las interacciones sociales que
presiden al comportamiento humano. La realización de un análisis
institucional en base al IAD de una situación particular implica
una movilización significativa de recursos humanos, herramientas
metodológicas y de tiempo para que se pueda tener en cuenta de
manera satisfactoria un número suficiente de variables. El marco
IAD se encuentra entonces lejos de poder ser simplificado y usado
como una receta por los formuladores de política.

El neo-institucionalismo histórico
El enfoque histórico del neo-institucionalismo se centra
principalmente en la necesidad de aprehender al Estado en una
perspectiva de largo plazo y de manera comparativa situándolo en
el centro del análisis. Los investigadores que se inscriben en esta
corriente buscan conceptualizar la relación entre las instituciones y
el comportamiento individual en términos relativamente generales

14 Sus últimos trabajos se dedicaron a analizar la especificidad del saber como un bien
común (bienes no rivales) (Hess, Ostrom, 2007).
15 Para una ilustración de la metodología usada por Ostrom, basada en la economía
experimental o comportamental, ver Cárdenas (2009).
 El rol del Estado y su institucionalidad 33

(Hall y Taylor, 1997: 472). Inicialmente focalizadas en la institución

Estado, las investigaciones enmarcadas en esta vertiente se han
expandido hacia otras instituciones tanto formales, públicas y
privadas, como sociales o más difusas (la clase social, el mercado,
el capitalismo, etc.). Prestan particular atención a las asimetrías de
poder que derivan de la acción y del desarrollo de las instituciones.

Las investigaciones realizadas a partir de esta vertiente histórica

tienden a mostrar al desarrollo institucional como el resultado de una
dependencia del sendero (path dependency) y de consecuencias
imprevistas. El concepto “dependencia del sendero” describe la
existencia de movimientos cumulativos que cristalizan los sistemas
de acción y las configuraciones institucionales propias a una política
pública o subsistema particular. La idea es que, cuando los gobiernos
deciden sobre una política, “las normas creadas persisten, a menos
que exista fuerza capaz de superar la inercia creada al ponerse
en práctica el programa” (Peters, 2003: 101). Este fenómeno de
persistencia a través del tiempo va a determinar y moldear siempre
con más fuerza una trayectoria específica para la acción pública,
aunque marcada por la contingencia de sus consecuencias. Es el
caso particular de las instituciones públicas que tienden a desarrollar
sus actividades a través de procedimientos estandarizados y
rutinas. En otras palabras, la herencia política e institucional pesa
sobre la selección actual y futura de la acción pública: no hay tabula
rasa16. Finalmente, los investigadores intentan asociar el análisis
institucional a la influencia que pueden ejercer factores cognitivos,
como las ideas o la cultura, sobre los procesos políticos (Muller y
Surel, 1998: 44-45 y 132-133) tendiendo así puentes con las otras
vertientes del neo-institucionalismo. El análisis en una perspectiva
comparativa de las políticas sociales y macroeconómicas fue el tema
principal de investigación. Se debe señalar que esta perspectiva

16 En este punto, el neo-institucionalismo de tipo histórico, así como sociológico, difiere del
neo-institucionalismo de elección racional que considera que “las instituciones se forman
partiendo de una tabula rasa” (Peters, 2003: 76).
34 El rol del Estado: contribuciones al debate

no es totalmente novedosa. Importantes obras en el campo de la

historia política tales como La Gran transformación de Karl Polanyi
(1944) y Estado y revoluciones sociales de Theda Skocpol (1979)
pueden ser adscritas en esta vertiente del neo-institucionalismo
histórico aunque no han utilizado sus conceptos (Steinmo en
Boussaguet et al., 2010: 369).

El neo-institucionalismo histórico pretende tener la capacidad de

explicar las diferencias de trayectorias nacionales de las políticas
públicas –principalmente las económicas y sociales– por las diferen-
tes historias institucionales existentes en cada país. Sin embargo, esta
vertiente se caracteriza por su focalización en la explicación de lo ocu-
rrido y el largo tiempo. Eso lo hace poco pertinente o práctico para la
predicción y la prescripción. Esta aparente debilidad puede ser tam-
bién su fuerza, en la medida que frecuentemente intenta hibridarse
con elementos de las otras vertientes neo-institucionalistas, o con
otras teorías, haciendo de este enfoque un candidato para el desa-
rrollo de un neo-institucionalismo (más) integrado (Peters, 2003: 118).

El neo-institucionalismo sociológico
La vertiente sociológica del neo-institucionalismo se inserta más
precisamente en una renovación de las orientaciones y conclusiones
de la sociología de las organizaciones. Contrariamente a esta última,
el neo-institucionalismo sociológico postula que la mayoría de las
formas y procedimientos pueden ser entendidos como prácticas
particulares de origen cultural parecidas a los mitos y ceremonias
inventadas en numerosas sociedades (Powell y DiMaggio, 1999:
34-75). De esta forma, el análisis de las organizaciones debe integrar
el estudio de las variables culturales en la aprehensión de las
condiciones de formación y de funcionamiento de las organizaciones.
Desde esta perspectiva ampliada, se desprende que las culturas
son instituciones, lo que incita al análisis de elementos cognitivos,
entendidos como instituciones culturales, que pesan sobre los
comportamientos individuales y que determinan la legitimidad
de las organizaciones (Muller, Surel, 1998: 46). Asímismo, estos
 El rol del Estado y su institucionalidad 35

determinantes culturales (valores) tienen cierta persistencia más allá

de la institución de origen por ser interiorizados por los individuos
(Peters, 2003: 76). Según esta perspectiva, “las instituciones
estructuran la vida social y política, así como el comportamiento de
los actores” (Hervier en Boussaguet et al., 2010: 377) hasta el punto
de hacer considerar que el comportamiento de los individuos no es
parte de la cultura, sino que se trata de una conducta natural: se
naturalizan comportamientos de origen cultural. Las instituciones
culturales forjan así las identidades o, en el lenguaje de Bourdieu,
forjan un hábitus. La teoría sociológica de Bourdieu ha sido al
parecer, entre otras, una fuente importante de esta vertiente del
neo-institucionalismo para repensar las instituciones, la acción y la
reproducción del mundo social (Powell y DiMaggio, 1999: 65-66;
Dupont y Passy, 2014: 1).

El neo-institucionalismo discursivo
Recientemente, autores como Schmidt (2008) y Schmidt y Crespy
(en Boussaguet et al., 2010) han considerado pertinente identificar
una cuarta vertiente del neo-institucionalismo acuñada como
“discursiva”. Con ella, se pretende poner en evidencia el papel
específico que tendrían las ideas y las interacciones discursivas
en la explicación de los procesos políticos, en particular, de las
políticas públicas. Si bien estos elementos ya se encuentran de un
cierto modo abordados en el neo-institucionalismo, en específico
en sus vertientes históricas y sociológicas17, con la autonomización
de estos elementos de tipo discursivo y su etiquetaje como
institución, se pretende enfatizar la “fuerza [de los discursos] por sí
mismos” (Roe, 1994) en la construcción de reglas institucionales.
La influencia creciente en las ciencias sociales contemporáneas del

17 Para la vertiente económica del neo-institucionalismo, las ideas y los discursos se

encuentran ya incorporados en las instituciones: las instituciones son ideas o valores
instituidos y en acción. Por lo tanto, no es relevante considerarlas como instituciones
específicas diferentes a las demás ya existentes.
36 El rol del Estado: contribuciones al debate

paradigma constructivista18 aportó significativamente al desarrollo

de esta vertiente discursiva. Constituye una etapa adicional en la
introducción del llamado “giro lingüístico, argumentativo o de las
ideas” en las ciencias sociales en general, y en el análisis de las
políticas públicas en particular (Schmidt y Crespy en Boussaguet
et al., 2010: 355; Fischer, 2003).

En este sentido, el neo-institucionalismo discursivo se relaciona

con distintos enfoques de análisis de políticas públicas que
encuentran en las creencias (Sabatier), en el referencial (Muller)
o en los saberes compartidos de las comunidades epistémicas
(Haas) un factor determinante para la construcción de las políticas
públicas. Otros autores utilizan también los conceptos de narrativa
(Stone), de relato (Roe) y de marco (Schön y Rein) para expresar
que las ideas son elementos determinantes para la construcción,
el mantenimiento o el cambio de normas y reglas institucionales.
En una perspectiva cercana, Majone (1997) subraya la centralidad
del uso de la argumentación y de la retórica en los procesos de
decisión con el fin de persuadir auditorios.

El enfoque discursivo pretende entonces profundizar la explicación

de las políticas públicas por las ideas en dos sentidos: de una parte,
se trata de analizar no solo el contenido sustancial de las ideas,
sino también los discursos en tanto que son el modo de interacción
entre actores políticos y sociales. De otra parte, se considera que,
a su vez, los discursos son determinados por configuraciones
institucionales (Schmidt y Crespy en Boussaguet et al., 2010:
351). Este último sentido tiene implicaciones particularmente
importantes a la hora de definir las reglas institucionales en las

18 Según la definición de Finnemore y Sikkink (2001), el constructivismo es “un enfoque de

análisis social que trata sobre el papel de la conciencia humana en la vida social. Afirma
que la interacción humana está moldeada principalmente por factores ideacionales, no
materiales; que los factores ideacionales más importantes son las creencias compartidas
o intersubjetivas que nos son reductibles a lo individual; y que son estas creencias
compartidas las que construyen los intereses de los actores” (citado en Merino et al., 2010:
96). Para una breve reseña de los paradigmas usados en ciencias sociales (neopositivismo,
pospositivismo, teoría crítica, constructivismo), ver Roth (2014: 70-78).
 El rol del Estado y su institucionalidad 37

cuales se desarrollan las deliberaciones públicas. En efecto,

si las configuraciones institucionales condicionan el contenido
de los discursos, entonces será preciso estar particularmente
atento a los efectos discursivos inducidos por los escenarios
institucionales específicos. Las características de los escenarios de
deliberación (reglas de juego, actores, lugar, etc.) son consideradas
condicionantes o determinantes de los discursos allí producidos.
Finalmente, este enfoque busca poner su atención sobre el rol de
las ideas en la construcción de los intereses y de los valores, y en
las dinámicas del cambio político, así como en el papel importante
del discurso y de la persuasión en relación a los procesos de
legitimación de las instituciones. Los autores consideran dos tipos
de ideas: las cognitivas, basadas en la experticia y/o los intereses, y
las normativas, legitimadas por valores culturales (Schmidt y Crespy
en Boussaguet et al., 2010: 352).

Síntesis y conclusión
En su conjunto, el neo-institucionalismo ofrece una perspectiva
renovada del entendimiento del papel y de las consecuencias
de las normas formales e informales (las instituciones) sobre el
comportamiento humano individual y colectivo, así como sobre
el proceso de formación de estas mismas normas. La diversidad
de los enfoques neo-institucionales que se deriva de un abordaje
epistemológico y teórico diferente dependiendo de la disciplina de
origen, como indica el resumen sinóptico de la Tabla N.° 1, permite
intuir la complejidad de la tarea de explicar los procesos sociales y
políticos. De lo anterior, se infiere que la comprensión de la acción
humana pasa por la toma en consideración de una variedad de
factores institucionales. Estos se expresan, en parte a través de
determinantes culturales e históricos, en parte por la capacidad
limitada de los actores de actuar en base a un cálculo racional
o estratégico enmarcado por reglas institucionales, y también
parcialmente por ideas, creencias y narrativas que actúan como un
marco cognitivo y normativo, las cuales son a su vez condicionadas
por las mismas interacciones que estructuran la deliberación.
38 El rol del Estado: contribuciones al debate

Tabla N.º 1: Resumen sinóptico de las vertientes neo-institucionalistas

Vertiente Económica Histórica Sociológica Discursiva

Williamson Evans et March, Olsen Hall (1993); Roe (1994),
(1985); Ostrom al., (1985); (1989); Powell, Di Dryzeck (1990, 2000);
Autores (1990), North Hall (1986), Maggio (1991); Campbell y Pedersen
principales (1990) Steinmo et al., Scott, Meyer (2001); Stone (1988,
(1992), Weaver, (1994) 1989) Schmidt (2008);
Rockman (1993)
Contratos Procedimientos Valores culturales, Constructos políticos y
o arreglos (in)formales, ruti- normas sociales, sociales que moldean
voluntarios que nas, normas jurí- símbolos, ritos, las interacciones
resultan de las dicas que son costumbres, etc. discursivas por
interacciones incrustadas en que limitan las las cuales los
repetidas entre las estructuras capacidades actores redefinen
Definición los actores y del sistema polí- cognitivas de constantemente sus
analítica de que estabilizan tico, que refle- los actores, que intereses y normas
las reglas las expectativas jan las relacio- definen los roles de culturales legítimos
institucionales individuales nes de poder los miembros de
asegurándoles entre los acto- una organización
una cierta res y que prede- y que aseguran la
previsibilidad finen el acceso legitimidad social
en cuanto a a la arena de de las instituciones
resultados de la decisión
acción colectiva
Variable Variable Variable Variable independiente y
dependiente independiente independiente dependiente
(nivel micro) y dependiente (nivel macro) (nivel meso)
Estatuto
(nivel meso)
epistemológico Individuos Instituciones Instituciones
de las reglas Instituciones
institucionales
Individuos
Instituciones Individuos Individuos

Funcional: reglas Contingente: Inmanente: reglas Contingente: las

institucionales reglas institucionales (re) interacciones
creadas para desarrollándose producidas por discursivas producen las
Creación de servir los en el seno individuos, grupos reglas institucionales,
intereses de de las reglas y organizaciones las cuales, a su
las reglas
los grupos institucionales turno, determinan
institucionales concernidos existentes las dinámicas
e interacciones
discursivas de los
actores
 El rol del Estado y su institucionalidad 39

Vertiente Económica Histórica Sociológica Discursiva

Apunta a resta- Las reglas Las reglas Las dinámicas
blecer el equi- institucionales institucionales discursivas pueden
librio, si las tienen ante influyen en inducir al cambio o al
preferencias todo un efecto la visión del mantenimiento de las
de los actores estabilizador, mundo de los reglas institucionales
se modifican aunque ciertas actores que
Cambio
y a reducir los constelaciones adoptan, en
institucional
efectos perver- institucionales el momento
sos inducidos ofrecen, a cierto del cambio
por las reglas momento, institucional, un
institucionales oportunidades nuevo marco de
anteriores para el cambio referencia entre
varios posibles
Claridad y Combinación de Foco en la Establecimiento
coherencia varias lógicas sociología de las de un puente entre
conceptual, de decisión y organizaciones y racionalismo y
teoría formal y toma en consi- en las actitudes constructivismo. Foco
Fortalezas de
deductiva deración de las y roles sociales sobre la dinámica
la vertiente
estructuras de las interacciones
entre ideas, formas de
deliberación pública y
reglas institucionales
Capacidad Enfoque Ambigüedad Enfoque con base en
limitada para inductivo aún en cuanto a estudios de casos.
explicar los no consolidado la verdadera Particularismo no
(no) cambios teóricamente, naturaleza de permite la formulación
institucionales, riesgo de las relaciones y comprobación de
Debilidades
límites determinismo entre normas hipótesis. Riesgo de
de la vertiente
inherentes a estructural sociales e alejarse de los hechos
los modelos instituciones reales
del “public políticas
choice”, (formales)
funcionalismo

Fuente: Para las vertientes económicas, históricas y sociológicas, Knoepfel (2006: 103) , traducción propia. Vertiente discursiva, realización propia a partir de Schmidt y
Crespy en Boussaguet et al. (2010:350-359).
40 El rol del Estado: contribuciones al debate

Cada vertiente neo-institucionalista tiende a privilegiar a unos u

otros de estos elementos explicativos que en la vida cotidiana se
encuentran inextricablemente imbricados y en movimiento. Por
este motivo, siempre es común ver a los investigadores, aunque
vinculados principalmente en una de las vertientes, complementar o
reforzar su modelo explicativo con elementos característicos de las
otras vertientes. Las vertientes histórica y discursiva parecen ser las
que tienden particularmente a generar una dinámica unificadora de
la perspectiva neo-institucionalista. Otra expresión de este proceso
integrador se encuentra en la propuesta de formalización de un
enfoque teórico llamado de las tres Ies. Este enfoque considera
que una decisión es el producto contingente de la influencia de una
configuración específica y de una interacción particular entre los
intereses y el cálculo racional de los actores, las instituciones y las
ideas (Palier y Surel, 2005).

De lo anterior, se deduce que un análisis (neo-)institucional no

puede limitarse a unos cuantos factores. Seleccionar una serie de
ellos en detrimento de otros puede significar una simplificación
peligrosa de los determinantes explicativos de una situación o
conducta en particular, generación de errores en la comprensión
de los encadenamientos entre causas y efectos y, por lo tanto,
en la perspectiva de una concepción prescriptiva y normativa, a
la toma de decisiones cuyas consecuencias podrían resultar muy
distantes de lo esperado19. La aplicación mecánica de soluciones
institucionales consideradas como exitosas en un contexto a
otro (recetas universales o estándares) puede ser particularmente
inadecuada sin un análisis institucional riguroso previo, tal como lo
señala Elinor Ostrom (2005: 274-277), una adepta de la vertiente
neo-institucional de elección racional.

19 Un ejemplo trágico de esto podría ser el caso de los llamados “falsos positivos” en
Colombia. Los incentivos ofrecidos a los militares (vacaciones, primas) por sus “positivos”
(guerrilleros dados de baja) en la guerra contra los alzados en armas, provocó el asesinato
de centenares de campesinos que unos militares disfrazaban de guerrilleros para así
cumplir con los objetivos cuantitativos de la política.
 El rol del Estado y su institucionalidad 41

Mientras que para las corrientes sociológica, histórica y discursiva,

la ambición en materia de conocimiento es principalmente
descriptiva, la pretensión normativa y prescriptiva es parte
manifiesta de la perspectiva basada en la elección racional. En este
sentido, esta última se demarca claramente de las otras vertientes
neo-institucionalistas mencionadas. Por esa razón, esta vertiente,
claramente adosada al paradigma neo-positivista y fuertemente
influenciada por una teoría microeconómica extendida a la política
(llamada también teoría de la elección pública o Public Choice),
es particularmente activa en promover y diseñar transformaciones
institucionales en América Latina20.

El neo-institucionalismo
y las transformaciones sociales
El neo-institucionalismo ofrece una fuente importante de reflexión
tanto para la comprensión de las conductas individuales y
colectivas como para pensar las condiciones y procesos que
presiden a las transformaciones sociales. Por eso, resulta sugestivo
intentar trazar algunas pistas que, hipotéticamente, permitirían
democratizar la sociedad y las instituciones, en particular la
institución estatal, en América Latina. El neo-institucionalismo, en
su conjunto, postula que son diversos los factores determinantes
de la conducta humana y sus consecuencias. De allí que parece
razonable tener en cuenta una variedad de factores tanto racionales,
cognitivos y discursivos, entendidos como instituciones, para
explicar las conductas humanas y sus consecuencias sociales.
Por lo tanto, los formuladores de políticas, en su labor de diseño,
transformación y creación de diversos dispositivos institucionales
públicos (reglas, normas, políticas, etc.), deberían fundamentarse
no solamente sobre una presunta racionalidad instrumental de

20 Para ejemplificar esta información, ver Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2006.
42 El rol del Estado: contribuciones al debate

los actores (neo-institucionalismo económico), sino que también

deberían estar atentos a la presencia y a los efectos, siempre
contingentes y difícilmente previsibles, de la cultura política y
de los valores (neo-institucionalismo sociológico), de las reglas
existentes o persistentes (neo-institucionalismo histórico), y hasta
de las narrativas y creencias relacionadas con el tema (neo-
institucionalismo discursivo).

Por eso, transformaciones institucionales con arreglo a una

democratización del Estado y de la sociedad implican entonces
la formulación de políticas y la implementación de dispositivos o
de instrumentos21 de políticas que logran integrar estos diferentes
factores institucionales señalados en una estrategia nacional.
Es preciso desarrollar políticas que apunten, de una parte, a
la transformación de la cultura política tradicional clientelista y
caudillista hacia una cultura política democrática y, de otra parte,
construir los dispositivos o instrumentos normativos formales que
permitan el afianzamiento de esta última en la práctica política y
social cotidiana. En su conjunto, se esperaría de estos nuevos
instrumentos de acción pública, que permitan progresivamente
disminuir la brecha entre Estado y sociedad y, de manera paralela,
aumentar el carácter co-producido de las políticas públicas: las
transformaciones institucionales deben, a tono con las tendencias
mundiales, generar menos gobierno y más gobernanza22. Como
señala Aguilar (2013:28),

… en los últimos treinta años hemos observado mundial-

mente, con diversas reformas y resultados, una tendencia
gerencial post-burocrática, que ha ido cambiando la estruc-
tura y funcionamiento de la administración pública, y una
tendencia post-gubernamental en el proceso de gobernar,

21 En relación al concepto de instrumentos, ver Lascoumes y Le Gales (2004).

22 Sin entrar en detalles en relación a los diferentes tipos de gobernanza que analiza la
literatura especializada, se entiende aquí por este término sencillamente la idea de una
forma compartida, horizontal, de gobernar.
 El rol del Estado y su institucionalidad 43

que ha ido cambiando el modo como el gobierno toma sus

decisiones directivas y las efectúa, cada vez más en interlo-
cución y asociación con grupos y sectores de la sociedad
económica y civil.

En esta misma línea, el reto de las transformaciones institucionales

estatales consiste en construir una nueva institucionalidad pública
democrática y democratizadora para encauzar la interlocución y la
deliberación pública con la sociedad.

El neo-institucionalismo económico
y la transformación institucional
La influencia de la vertiente económica del neo-institucionalismo
ha sido muy importante en el proceso de transformación de los
Estados latinoamericanos a partir de la década de los noventa. La
casi simultaneidad de la crisis de la deuda en América Latina (años
80), la prolongada crisis de los estados de bienestar europeos
(desde mediados de 1970), la creciente transnacionalización de
las economías y empresas, la implosión de la Unión Soviética
(1989-1991) y el fin de las dictaduras militares y su sustitución
por regímenes representativos liberales en América Latina ha
dado un impulso importante, aún ampliado por los efectos de la
globalización de los medios de comunicación, a la difusión de las
ideas neo-institucionalistas que se confundieron ampliamente con
las tesis neo-liberales e, incluso, con la idea de democracia.

La teoría neo-institucional ha sido la legitimación académica y el

vehículo (Escuela de Chicago, Premios Nobel) para promover una
profunda reforma del Estado basada en los postulados de la nueva
economía institucional y, a nivel jurídico-político, de su variante
neo-constitucionalista (Buchanan, Tullock, 1962; Buchanan,
Tollison, Tullock, 1980). El neo-constitucionalismo, entendido como
el análisis económico de las constituciones políticas, impulsó la
constitucionalización de los principios de esta nueva economía
44 El rol del Estado: contribuciones al debate

fundada sobre el postulado del mercado como la institución

reguladora más eficiente para la distribución de los recursos y
bienes públicos y privados en el seno de una sociedad. De este
modo, los economistas neo-institucionalistas recibieron el papel
de expertos muy influyentes en la orientación y preparación de las
reformas políticas, sociales y económicas a partir de esa época23.
Con el objetivo de alcanzar una eficiencia óptima de las políticas
públicas, estos expertos fueron la principal fuente de inspiración
para impulsar el movimiento de Reforma del Estado de los años
1990 en América Latina (Estrada, 2005). Las diferentes versiones
del llamado Consenso de Washington24 (1989 y posteriores
revisiones25) son reflejo directo de la influencia de esta escuela
neo-institucionalista, y de su evolución, sobre las transformaciones
institucionales promovidas (o impuestas) en la mayoría de los
países latinoamericanos.

Sin embargo, en concordancia con la consideración hecha

anteriormente en relación a la complejidad de los procesos sociales
y la necesidad de tomar en cuenta las distintas vertientes del neo-
institucionalismo, es preciso señalar los posibles aportes para una
mayor comprensión de los procesos de transformación social. En

23 Por ejemplo, ver el texto–programa de reformas de orientación ideológica neo-institucional

para el caso de Colombia propuesto por Wiesner (1997), economista, exdirector del
Departamento Nacional de Planeación de Colombia y exdirectivo del Banco Mundial y del
Fondo Monetario Internacional.
24 Se reconoce al economista neo-institucionalista John Williamson como el autor principal
de este conjunto de recomendaciones que servirán de guía para las reformas estructurales
impuestas por las instituciones financieras internacionales.
25 A partir de 2007, el Banco Mundial (BM) reconoce la necesidad de la intervención del Estado
(en Rapport mondial sur le développement). Se puede decir que se pasa progresivamente
de un neo-institucionalismo mínimo centrado principalmente, si no exclusivamente,
en la institución del mercado (neo-liberalismo) a un neo-institucionalismo con una
repartición más equilibrada de los roles como reguladores entre la institución del Estado
y la del mercado. Se admite la necesidad para los Estados de disponer de instituciones
públicas fuertes antes de proceder a la apertura de sus economías. Asimismo, el Banco
Interamericano del Desarrollo reconoce en su Informe 2006 que “las instituciones y las
costumbres políticas no son los únicos factores que influyen en la calidad de la política
económica y social. La historia, las convicciones y las actitudes de los ciudadanos, así
como los líderes, son igualmente decisivos” (BID, 2006: v).
 El rol del Estado y su institucionalidad 45

efecto, tanto la evolución del neo-institucionalismo económico o

de elección racional hacia una rehabilitación de la importancia de
las instituciones políticas, y en primer lugar la del Estado, como la
necesidad de tener en cuenta los aportes de las demás vertientes
del neo-institucionalismo permite focalizar la atención sobre otras
instituciones y otros efectos institucionales (BID, 2006)26. Una
primera observación conduce a resaltar una característica del
neo-institucionalismo económico: la convicción de que se puede
predecir y orientar la conducta humana y las consecuencias
sociales sencillamente a partir de técnicas de (re)ingeniería
institucional (políticas públicas, leyes, decretos, etc.). Esta postura
expresa una forma de voluntarismo político que considera que
cambiando la estructura de incentivos mediante la ley (formalismo
jurídico) y la manipulación de las instituciones formales, se podrá
modificar razonablemente los comportamientos de los individuos,
considerados como racionales. Existe (o existía) en esta perspectiva
la idea de que cambiar a la sociedad por decreto es relativamente
fácil.

En este sentido, la teoría neo-institucional ha permitido una

renovación de la tradición política neo-burocrática que considera
que la sociedad es (o puede ser) sometida y transformada por y
desde el Estado. Esa concepción del cambio social tiene una larga
tradición y profundo arraigo en América Latina. Así la perspectiva
neo-institucional no hace sino reconfirmar la convicción de que
el Estado es “el vector de la modernización y el crecimiento”
por excelencia. Este credo se encuentra muy difundido en todas
las estructuras de la sociedad latinoamericana (intelectuales,
universitarios, militares, elites económicas, políticas, sociales,
etc.): no se concibe “el avance o el progreso sino a la sombra
del desarrollo de los aparatos del Estado y del papel de rector

26 El BID (2006) incluye en su enfoque metodológico a los partidos políticos, las legislaturas,
los presidentes, el gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales, el poder Judicial y
actores de la sociedad civil, y sus interacciones, como factores formales e informales que
inciden en el proceso de formación de las políticas públicas y sus resultados.
46 El rol del Estado: contribuciones al debate

que este último (tiene)” (Bataillon, 2004: 89-90). Esa tradición

toma sus raíces desde la Colonia hasta los regímenes militares,
autoritarios o desarrollistas del siglo anterior, pasando por los
procesos de Independencia y el caudillismo, en donde el poder
político ha sido siempre el lugar y el medio por excelencia para
el mantenimiento y la reproducción de la dominación económica,
social y hasta racial por parte de las elites españolas inicialmente,
y luego oligárquicas o populistas y tecnocráticas desde la época
republicana. Por esta razón, la perspectiva de una transformación
social mediante labores de ingeniería institucional y política que
promete el neo-institucionalismo, en su vertiente económica en
particular, encontró fácilmente eco en todo el espectro político
de las elites latinoamericanas. Así, en los años 80 y 90 del siglo
pasado, los expertos neo-institucionalistas sustituyeron a los
tecnócratas y planificadores de formación “cepalina” en las
altas burocracias públicas y privadas. Entraron a las oficinas
gubernamentales para legitimar e imponer desde allí reformas
constitucionales e institucionales (constitución política, leyes) que
apuntaban a trasladar las funciones reguladoras y distributivas
del Estado hacia el mercado y la sociedad civil en casi todos los
sectores (servicios públicos, salud, educación, etc.). La lógica del
mercado debía permitir corregir todas las fallas y disfunciones de
Estado. Prometía dinamizar el desarrollo económico y social de
manera más eficiente y justa; transformar las burocracias estatales
en garantes del (buen) funcionamiento de los mercados (equilibrio)
y en discretos reguladores de las fallas de mercado en caso de que
se presentasen; reducir, gracias a la terciarización de la ejecución
y a la aplicación de los preceptos eficientistas de la Nueva Gestión
Pública (NGP), la captura del Estado por rent-seekers, y disminuir
el clientelismo y la corrupción burocráticos: es decir, “modernizar”
el país. De la misma forma, la competición política pluralista debía
permitir reforzar la democracia política con mayor participación
ciudadana y debilitar los tradicionales políticos clientelistas.

Sin embargo, los resultados no estuvieron a la altura de las

expectativas. Posteriormente, con el cambio de milenio, en la
mayoría de los países, tanto el fracaso como el rechazo social
 El rol del Estado y su institucionalidad 47

y popular de este modelo y/o sus consecuencias, provocaron un

movimiento inverso o de reequilibrio entre mercado y Estado:
la regulación estatal se restableció en algunos sectores de forma
completa (producción y distribución) o parcial (mayor regulación)
según las circunstancias nacionales (del “Socialismo del siglo XXI”
de Venezuela hasta la “Tercera vía” de Colombia). Sin embargo, se
puede recalcar una similitud en estos procesos: en casi todos los
casos se pretendió realizar las transformaciones sociales esencial y
prioritariamente desde el Estado. Las tendencias descentralizadoras
de la década pasada se invirtieron y se asistió a una recentralización
y re-jerarquización o verticalización del poder político-administrativo
(o top down en el lenguaje de las políticas públicas). Según las
situaciones nacionales, se retornó a la reconstitución de una
burocracia tradicional o se profundizó la perspectiva gerencial, de
costo-eficiencia, promovida por la NGP, o frecuentemente se llegó a
una mezcla de las dos.

Así, desde el final de los años 1980 una nueva generación de políticos,
expertos y tecnócratas formados al breviario neo-institucional
económico conquistaron las riendas del Estado convencidos de la
posibilidad de efectuar una nueva revolución por el Estado27. Las
divergencias en cuanto al lugar y a la importancia del mercado en
relación al Estado como instancia de regulación económica y social
no es suficiente para ocultar la tradicional fetichización o reificación
del Estado y de la norma positiva para transformar la sociedad.
Se tiende a intentar transformar a la sociedad sin que ésta sea
considerada como actora central de la transformación, sino como
un conglomerado de actores maleables. Esa tradición centrada
en el Estado tiende a hacer caso omiso de las consecuencias
históricas y sociológicas generadas por una tradición política e
institucional marcada por un Estado formalmente democrático pero
separado de la sociedad, resultante de una construcción histórica
elitista, sin participación social y política incluyente, y mediada por
las relaciones clientelistas y de patronazgo.

27 Se retoma aquí el título del libro de Mercier Vega (1978) con el cual este autor calificaba
la ambición de la nueva clase dirigente latinoamericana en relación al modelo del Estado
desarrollista de los años 60-70.
48 El rol del Estado: contribuciones al debate

Los neo-institucionalismos histórico y sociológico

y la transformación institucional
Las perspectivas histórica y sociológica del neo-institucionalismo
insisten sobre el peso de las instituciones en las trayectorias de
los procesos políticos y sociales. La vertiente histórica señala la
importancia de las estructuras del sistema político como reflejo
de las relaciones de poder entre actores sobre su dinámica y su
transformación (dependencia del sendero). Y la variante sociológica
insiste en el peso de la cultura política como patrón determinante
del comportamiento. Por lo tanto, no tener en cuenta una larga
historia política arraigada en el clientelismo y la exclusión social
significa minimizar o ignorar la determinación que ejercen estas
instituciones informales sobre las trayectorias (contingentes) de los
diferentes individuos y grupos sociales.

Las transformaciones sociales impulsadas desde el Estado en los

años de 1990, al trastocar las relaciones de poder entre los actores
no quedaron sin consecuencias. La persistencia a través del
tiempo de una cultura política clientelista hibridada con un traslado
y vaciamiento de la regulación del Estado hacia el mercado,
generando así modificaciones en las condiciones de acceso al
sistema político, tuvo probablemente que ver con la agudización
de la crisis de la representación política. Esta crisis se manifestó,
según las situaciones particulares, de diversas maneras: desde el
“¡que se vayan todos!” a la nostalgia del autoritarismo benevolente
o paternalista (persistencia de la cultura caudillista), pasando
frecuentemente por una refundación de los sistemas de partidos
políticos y su deslegitimación.

Tal vez el proceso de reforma del Estado, inicialmente impulsado

desde el neo-institucionalismo económico también despreció la
importancia simbólica del Estado como institución que, en América
Latina, creó la nación más que esta última construyera al primero.
En este sentido, estas dos vertientes del neo-institucionalismo
tienden a señalar el carácter persistente de las instituciones
 El rol del Estado y su institucionalidad 49

políticas, en particular las informales relacionadas con la cultura

política (clientelismo), desviando o impidiendo así que se cumplan
las predicciones basadas en el cálculo racional.

El neo-institucionalismo discursivo
y la transformación institucional
El neo-institucionalismo discursivo resalta el papel transformador
de los discursos sobre el comportamiento de las instituciones, así
como éstas estructuran o enmarcan la producción de discursos.
En este sentido, se puede anotar la importancia que tomaron para
la ciudadanía latinoamericana los valores de la democracia, de los
derechos humanos y de la participación política (y las ideas que se
hacen de ellos) en la narrativa de las transformaciones institucionales
iniciadas en los años de 1990. El giro democrático de los regímenes
políticos latinoamericanos se incrustó en la narrativa política
para transformarse en un verdadero imperativo para cualquier
proceso político (Blondiaux y Sintomer, 2002). La ampliación de
las instituciones democráticas mediante la llamada democracia
participativa y/o deliberativa como complemento a la democracia
representativa fue vista como un camino alternativo y directo para
el acceso al sistema político por muchos actores sociales, y como
una fuente de legitimación por los políticos. Nuevas instituciones
participativas y de consulta, como el presupuesto participativo
y la consulta previa para pueblos indígenas, abrieron paso en
la mayoría de los países latinoamericanos a una participación
política de nuevos actores expresando nuevas reivindicaciones y
exigencias sociales. La constitución de estos y otros escenarios
nuevos de participación favorece una interacción social inédita
entre políticos, funcionarios públicos y ciudadanía. Grupos sociales
antes excluidos, marginados o invisibilizados tienen por allí
oportunidades de tomar la palabra y ser escuchados. Este acceso
a la vida pública significa ya un reconocimiento y un paso hacia la
inclusión. Por eso, pueden favorecer una producción de discursos
nuevos, potencialmente transformadora de las instituciones.
50 El rol del Estado: contribuciones al debate

La perspectiva neo-institucionalista muestra la complejidad de la

conducta humana y, a su vez, a través de sus vertientes, resalta el
papel importante no solamente de la racionalidad (aunque limitada)
sino también de los valores y de las ideas en la explicación de ésta.
En particular, la variante neo-institucional discursiva abre nuevas
pistas para interpretar la acción pública desde una perspectiva
epistemológica constructivista. Con ella se reafirma el carácter
fundamentalmente político, “en valor”, de la conducta humana
frente a la pretensión explicativa estrictamente basada en la
racionalidad instrumental desarrollada por la vertiente económica
del neo-institucionalismo. De este modo, se rehabilitan los valores
y la racionalidad política de la deliberación pública en donde se
confrontan diferentes puntos de vista, frente a perspectivas científicas
que favorecen más bien el elitismo y la tecnocracia y legitiman la
exclusión de la ciudadanía mediante la profesionalización de los
asuntos políticos. También destaca el efecto de la estructuración
de los escenarios mismos de deliberación sobre la producción
de sus contenidos: el tipo de instituciones y de participantes en
una deliberación determina los discursos. Dicho de otro modo, la
vertiente discursiva de neo-institucionalismo legitima la construcción
de otros escenarios para el debate público, una democracia más
participativa y deliberativa, como alternativa a una democracia
representativa y delegataria que ha tendido, particularmente en
América Latina, a encarnar modelos de representación social y
política y de gestión pública excluyente, elitista y vertical, afianzada
por la cultura política clientelista y caudillista.

Conclusión: hacia la formulación

de políticas y dispositivos para
la democratización institucional y social
La democratización del Estado y de la sociedad pasa por la
construcción de nuevas articulaciones entre autoridades públicas
y actores económicos y sociales para producir menos gobierno y
 El rol del Estado y su institucionalidad 51

más gobernanza (Lascoumes y Le Gales, 2004: 21). Estas nuevas

articulaciones deben apuntar a la transformación de la cultura
política y a la reducción de la brecha entre Estado y sociedad. Para
ello, es preciso que, desde la institución estatal, se generen los
marcos discursivos, normativos, procedimentales e instrumentales
para inducir y facilitar a la sociedad, en su diversidad, a encontrar
un nuevo lugar y que pueda participar democráticamente en los
procesos políticos y administrativos que la rigen y así ser ya no
solamente la receptora pasiva de la política pública, sino su
coproductora.

La teoría neo-institucionalista, en su diversidad, señala los desafíos

que esperan a los gobernantes y formuladores de políticas, pero
también ofrece algunas pistas para caminar en dirección de los
objetivos anhelados. Enunciar objetivos políticos democratizadores
implica para los formuladores de políticas creer en una teoría de la
acción y en su capacidad de transformar la sociedad por medio
de la acción institucional. Esta acción institucional particular debe
tener en cuenta el conjunto de los efectos institucionales sobre la
conducta humana. Se trata de incidir tanto sobre las instituciones
informales (creencias, valores, ideas, etc.) como sobre las formales
como el diseño institucional, las reglas de gobierno, las estructuras
de deliberación pública (parlamento, sistema de partidos, reglas
electorales, medios de comunicación, etc.)

De un lado, desde las perspectivas neo-institucionales discursivas

y normativas, parece entonces preciso apoyar y reforzar los valores
democráticos y de participación social y política ya presentes
en la sociedad. En este sentido, la metáfora del gobierno y de la
administración pública ya no puede ser la de un gran reloj o de
una gran fábrica perfectamente coordinada en sus actividades, en
un símil de una fábrica industrial, sino más bien la de un equipo
de fútbol dirigido por un capitán (el Estado) capaz de integrar al
conjunto de los jugadores (que representa la diversidad social,
étnica, de género, etc. de la sociedad) en una visión de sociedad
y en la coproducción de las acciones colectivas (gobernanza).
52 El rol del Estado: contribuciones al debate

En este contexto la participación se vuelve entonces como una

condición sine qua non de efectividad y de legitimidad para las
mismas instituciones públicas, para la toma de decisiones y para la
realización de las acciones públicas (Roth, 2013: 43). De otro lado,
la perspectiva del neo-institucionalismo de elección racional, en
particular con los trabajos de Ostrom (2005), indica la complejidad,
pero también las posibilidades y los límites, de la ingeniería
institucional predictiva, rechazando la validez de las recetas con
pretensión de validez universal. Asimismo, en una perspectiva de
gobernanza democrática, de autogobierno, sus trabajos ofrecen
unos criterios de evaluación para guiar las acciones institucionales.
Hace énfasis en particular sobre la participación colectiva de los
involucrados (y sus modos de interacción) a la construcción de las
reglas y al establecimiento de las sanciones; señala la importancia
de la existencia de un sistema de monitoreo y de mecanismos
ágiles de resolución de conflictos.

En este sentido, la democratización de los procesos de definición e

implementación de políticas (ver CLAD, 2009, 2010) implica también
que los formuladores de políticas –los funcionarios públicos–
sean un actor clave para facilitar la participación a los procesos
de deliberación pública de los actores involucrados. El imperativo
participativo tiende a romper los supuestos que instituyeron
y legitimaron una separación entre políticos profesionales y
ciudadanos, entre expertos y profanos, entre Estado y sociedad.
En esta nueva concepción, el Estado debe abandonar su posición
de decisor soberano sustentada en una concepción de autoridad
jerárquica: pasar del gobierno vertical a la gobernanza. El Estado y
su administración deben democratizarse en su modo de gobernar
y administrar. Esto significa abrir nuevos espacios de participación
para la ciudadanía y fomentar y organizar la deliberación pública en
escenarios más abiertos que, en particular, el tradicional escenario
parlamentario. Este nuevo enfoque deliberativo implica definir
entonces procedimientos político-administrativos nuevos que dan
mayor importancia a la participación directa de la ciudadanía, en
lugar y/o en complemento de la sola experticia y autoridad delegada
 El rol del Estado y su institucionalidad 53

de los poderes ejecutivos y legislativos y de sus asesores (ver p.e.

Lubambo et al., 2006).

Esta nueva gobernanza del Estado se puede calificar de post-

estatal en la medida que sustituye su poder de decisión jerárquico
arbitrario (Roth, 2013) por una forma asumida de co-gobernación
con la sociedad. La institución estatal se convierte más en una
proveedora y una facilitadora de condiciones y de medios para la
deliberación democrática entre expertos, políticos y ciudadanos
(Fischer, 2009), que en una proveedora de soluciones elaboradas
e impuestas por unas elites políticas, burocráticas y tecnocráticas
separadas de la sociedad (Roth, 2013: 44). De una institución
como el Estado se espera no tanto que defina los contenidos y
las soluciones, sino que establezca las reglas procedimentales (las
reglas de juego) para organizar de manera equitativa y clara los
nuevos escenarios de la deliberación pública, permitiendo así la
emergencia de soluciones innovadoras resultantes de la participación
del conjunto de los actores sociales y políticos reflejando así mejor
la pluralidad y la diversidad de la sociedad. Se trata entonces de
generalizar y profundizar los escenarios de deliberación pública
tanto entre ciudadanía como entre ésta, expertos y funcionarios,
con fundamento en valores democráticos y mediante dispositivos
institucionales claramente definidos tales como las consultas, los
foros ciudadanos, los presupuestos participativos, las conferencias
de consenso28, etc. con el fin de acercar el trabajo de las instituciones
administrativas y gubernamentales a la ciudadanía cerrando así la
brecha entre Estado y sociedad. Como le señala Aguilar (2013),
la democratización de las instituciones públicas pasa por una
transformación tanto en el modo de “gobernar el gobierno” como
en el de relacionarse con la sociedad.

28 Al respecto, se puede leer con provecho las experiencias de deliberación pública realizadas
en Uruguay (Lázaro et al., 2013) bajo el nombre de Juicio ciudadano, así como el sustento
teórico de la inclusión de la ciudadanía en las deliberaciones públicas en Fischer (2003;
2009).
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60 El rol del Estado: contribuciones al debate
 El rol del Estado y su institucionalidad 61

Paradigmas en disputa: los

aportes del neo-institucionalismo
al análisis de políticas públicas1

Guillaume Fontaine*

Resumen
Con la crisis del modelo secuencial, abierta en la década de 1980,
se han multiplicado los enfoques teóricos de análisis de políticas
públicas. En la actualidad, tres paradigmas dominan el campo de
estudio: el conductista, el cognitivista y el neo-institucionalista. Este
texto presenta los avances conceptuales y metodológicos del neo-
institucionalismo, que analizan las políticas públicas como variables
dependientes. Nos preocupamos por la manera en la cual estas tesis
analizan el rol del Estado en las políticas públicas. Nos preguntamos,
en qué medida y por qué el neo-institucionalismo es susceptible de
sustituir al paradigma conductista, dominante hasta mediados de los
años de 1980, para explicar la importancia de las instituciones en el
proceso político. Estudiamos, en particular, el aporte más reciente de
la teoría de la elección racional al análisis de políticas públicas y en

* Guillaume Fontaine. Doctorado en Sociología por la Universidad de París III-Sorbonne Nouvelle

y una habilitación a dirigir investigaciones (pos-doctorado) en Ciencia Política por el Instituto
de Estudios Políticos de París (Sciences-Po). Actualmente es coordinador del Departamento de
Asuntos Públicos en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales – Sede Ecuador.
1 El presente texto fue presentado en el 7.º Congreso de la Asociación Latinoamericana de Ciencia
Política en Bogotá, 25-27 de septiembre de 2013, área “Administración pública y políticas
públicas”, simposio sobre “Enfoques neo-institucionalistas de análisis de políticas públicas”. Una
versión de este texto ha sido publicada en la Revista Andina de Estudios Políticos, Vol 5:2 con el
título: Los aportes del neo-institucionalismo al análisis de políticas públicas.
62 El rol del Estado: contribuciones al debate

qué medida este enfoque se distancia del paradigma conductista para

incorporarse al neo-institucionalista.

Introducción
Para empezar, quisiera llamar la atención sobre el problema que
tenemos algunos al utilizar la noción de neo-institucionalismo.
En particular en ciencia política, se observa mucho en los textos
y en las investigaciones que reclaman del neo-institucionalismo
una especie de formalismo, en particular en el método, que
se asimila mucho al formalismo de la econometría o de los
estudios de micro-economía. Entonces es muy común oír que los
neo-institucionalistas en ciencia política son positivistas, para
empezar, y calificar los estudios de “cuantitativistas”.

Creo que eso es una reducción excesiva, en particular en ciencia

política. Si ustedes quieren manejar la información de otra
manera, basta con ver la producción de Guy Peters y los autores
que han trabajado alrededor de él, sobre la transformación de la
administración pública y la institucionalización de las prácticas
del Estado a través del servicio público. Una característica de
estos estudios, más que el método cuantitativo, es la casuística,
el estudio de caso. No es que hay una connotación positivista en
la noción de neo-institucionalismo, sino que en realidad hay una
escuela positivista dentro de los enfoques neo-institucionalistas,
que le debe mucho, precisamente, a la teoría de la elección racional.

Tenemos dos cuerpos de literatura aquí: el uno es la teoría de la elección

racional y el otro, que está en ciernes, el neo-institucionalismo; lo
que estamos viendo ahora es la intersección entre ambos conjuntos.
Hemos visto mucho de la teoría de elección racional a propósito
del conductismo; luego observamos que hay mucho más del neo-
institucionalismo que el de la elección racional; entonces hay dos
cuerpos de literatura que convergen y, en efecto, dan lugar a una
teoría y más que todo una metodología tremendamente fructífera.
 El rol del Estado y su institucionalidad 63

Podríamos ver eso en un sentido cronológico: ¿cuál fue el primer

autor que enunció la idea de institucionalismo de la elección
racional? No me parece que esta sea una manera interesante de
abordar el problema. Me inclino más por una interpretación del
neo-institucionalismo económico que de la elección racional, lo
cual es discutible puesto que hay una literatura neo-institucionalista
de la ciencia política que no se asimila con la economía, pero los
tres autores a los que me voy a referir citan mucho a economistas.

Podríamos verlo de otra manera: desde el aporte de la economía

al análisis de las instituciones o al neo-institucionalismo en otras
disciplinas, pero no es eso tampoco, porque no hay un enfoque teórico
desarrollado en los años 1980 con historiadores como Theda Skocpol
(1985) y Paul Pierson (2000), con sociólogos como James March y
Johan Olsen (1984), con economistas como Douglass North (1993).

En realidad partió al revés: de la limitación de los enfoques neo-

clásicos en economía, en particular con los trabajos de North, y
llegó a tomar en consideración la importancia de las instituciones
en los intercambios económicos. No es entonces cómo lo vemos
hoy, a casi treinta años de distancia, sino más bien, desde los años
1980, cómo fue pensado el límite fundamental de la teoría neo-
clásica al explicar por qué aparecen fallas del mercado y cómo se
superan estas fallas.

A continuación, quisiera mostrar de qué manera el análisis de

políticas públicas puede aprovechar el aporte de los enfoques
neo-institucionalistas comunes a varias disciplinas -ciencia
política, historia, sociología, economía- para el entendimiento
de los problemas que atañen al Estado y al mercado. Empezaré
por identificar las problemáticas de investigación comunes a los
enfoques neoinstitucionalistas, a partir de un análisis de tipologías.
Luego mostraré cómo estos enfoques desembocan en una nueva
manera de entender las relaciones entre el Estado y la sociedad,
por un lado, y el funcionamiento del Estado, por el otro. Finalmente
mostraré cómo conllevan a una explicación satisfactoria de las
relaciones entre el Estado y el mercado.
64 El rol del Estado: contribuciones al debate

Los problemas comunes de los

enfoques neo-institucionalistas
Un texto fundamental para descubrir la diversidad de los enfoques
neo-institucionalistas es el de Peter Hall y Rosemary Taylor
(1996) sobre “los tres neo-institucionalismos”: el histórico, aquel
de la elección racional y el sociológico. Es un artículo particular
en la literatura porque no es de investigación propiamente, sino
una reseña de trabajos que a inicios de los años 1990 existían y
permitían vislumbrar un nuevo paradigma. El otro texto que quisiera
utilizar es el de Vivien Lowndes (2010), que es mucho más reciente,
pero no cambia la visión de Hall y Taylor, la profundiza y la actualiza.
De estos textos se desprende una gran continuidad en la definición
de lo que es, hasta hoy, el neo-institucionalismo.

Las instituciones como objeto de análisis

El texto de Hall y Taylor constituye un hito en ciencia política, al
tratar de ubicar una serie de estudios que proceden de varias
disciplinas y convergen hacia la explicación de varios problemas de
ciencia política, y comparten, entre otras cosas, una preocupación
por el rol de las instituciones en los procesos sociales, económicos
y políticos. Más allá de su preocupación por explicar el rol de las
instituciones en estos procesos, los tres enfoques guardan una
definición relativamente unificada de las instituciones aunque
plantean problemáticas distintas. La propuesta de este artículo es
integrar estas tres escuelas en una misma lógica, en una misma
discusión, empezando por el neo-institucionalismo histórico.

La idea del neo-institucionalismo histórico parte de una

reconsideración del rol del Estado en los procesos socio-políticos,
y da una importancia explicativa a ciertos procesos sistémicos
en el funcionamiento del Estado y de las relaciones entre los
Estados. Esta escuela se desarrolla reaccionando contra el
estructuro-funcionalismo y la teoría dominante de los años 1960
 El rol del Estado y su institucionalidad 65

en ciencias sociales según la cual, en el centro de las relaciones

sociales, estaba una pugna por el acceso a recursos escasos.

Es también lo que sirve de hilo conductor a lo que llamamos la

revolución conductista y explica cómo las estrategias individuales
moldean las relaciones sociales y las decisiones que atañen a la
acción colectiva. Lo que aportan los estudios históricos, en particular
aquellos que hacen hincapié en el rol del Estado, es la idea según
la cual estos conflictos, más que motivados por intereses egoístas,
están estructurados por la organización del sistema institucional, el
contexto institucional de lo político o de la comunidad política y de
la economía.

A partir de esta observación se va a reformular la teoría institucional

clásica, que se preocupaba por problemas del buen gobierno o
los sistemas institucionales. ¿Cómo se ve el Estado desde este
enfoque institucionalista histórico? Pasamos de una visión
ideal a una visión práctica de las instituciones, en particular de
las instituciones del Estado, para interesarnos en una serie de
interacciones entre instituciones que definiré con mayor precisión
ahora, o entre acciones individuales y colectivas. Podemos partir
de una comparación internacional para analizar el impacto de las
instituciones formales en diversos procesos nacionales. Se pueden
analizar las relaciones entre el poder Legislativo, los intereses
organizados, el electorado y el poder Judicial. Se puede estudiar
la relación entre un modelo o un régimen político y un modelo
económico o la matriz productiva de un país. Se puede analizar
la relación entre democracia y desarrollo. Se puede analizar la
relación histórica entre educación y nivel de desarrollo económico.
Estas son las problemáticas que proponen los institucionalistas
históricos que acoplan dos disciplinas: la historia y la economía
política.

Hall y Taylor resaltan cuatro particularidades de este enfoque, que

nos van a ayudar a discernir mejor de qué escuela se trata. La
primera es la conceptualización de la relación entre las instituciones
y las conductas individuales. Esta conceptualización es general. Yo
66 El rol del Estado: contribuciones al debate

decía “instituciones formales”, eso implica que hay instituciones

“no-formales”, no todas las instituciones son formales.

Esto es uno de los aspectos más interesantes de este enfoque,

para entender que las instituciones no son solo las organizaciones,
sino también las reglas, escritas o no. Segunda particularidad:
este enfoque insiste en las asimetrías de poder en relación con el
funcionamiento y el desarrollo de las instituciones, contrario a la
situación del velo de la ignorancia o de la situación ideal de habla.
En el funcionamiento de las instituciones, están las disparidades
de poder: el reparto desigual del poder entre los actores y entre
las instituciones. Tercer elemento, el neo-institucionalismo histórico
analiza el cambio institucional como un proceso de dependencia
de la trayectoria, es decir que la trayectoria normal de las
instituciones es estable y está alterada en momentos particulares,
en coyunturas críticas, por variables exógenas. Retomando la idea
del incrementalismo y aplicándola a la transformación inherente a
las organizaciones, hay poca variación en el tiempo y un efecto
relativamente limitado del voluntarismo político, de las ideas en su
funcionamiento, salvo en situaciones excepcionales en las cuales
se abren ventanas de oportunidad o policy windows.

En coyunturas críticas, en momentos históricos particulares, el

curso de las instituciones es alterado de manera brusca. Finalmente,
la cuarta particularidad de este enfoque es que busca integrar el
análisis institucional con la influencia de las ideas en los resultados
políticos. En particular se destaca el trabajo de Peter Hall (1993)
sobre la transformación de la política económica de Reino Unido
en los años 1980, que ya vimos. Recordemos que según Hall, el
rol de las ideas afecta los cambios de políticas en distintos grados,
según el tipo de políticas y según el aspecto de la política que
se considera. El grado menor es donde las ideas tienen el menor
impacto; en el segundo orden de cambio, las ideas poseen un
efecto mayor, pero no definitorio; en el tercer orden, el rol de las
ideas es clave y afectan a la vez en la concepción del problema y
en la concepción de las soluciones para dar lugar a un cambio de
paradigma, una redefinición de la política en su conjunto.
 El rol del Estado y su institucionalidad 67

La problemática central del neo-institucionalismo histórico es ¿cómo

influencian las instituciones el comportamiento de los individuos?
Es una pregunta común a los otros enfoques neo-institucionalistas,
pero la virtud de los historiadores es haber sido los primeros en
evidenciarlo. Luego esto fue acogido por los economistas y los
sociólogos. Aquí hay dos hipótesis: las instituciones influencian
este comportamiento en función de cálculos o de anticipaciones, o
en función de la cultura.

La primera hipótesis es común al neo-institucionalismo de

la elección racional, mientras que la segunda es común al
neo-institucionalismo sociológico. La aproximación por las
anticipaciones y el cálculo estratégico hace énfasis en los
aspectos instrumentales de las conductas. Las instituciones
influencian las conductas individuales porque maximizan los
beneficios y cuando no operan de esta manera, entonces las
instituciones están reformadas. Al contrario, si hacemos énfasis
en la dimensión cultural de la explicación, las conductas de los
individuos dependen de su visión del mundo y, en este sentido, el
individuo busca más una satisfacción que una maximización de
sus beneficios. La lógica de lo adecuado hace que, más que buscar
un resultado óptimo, el individuo persiga la satisfacción de sus
necesidades, las cuales están definidas por su visión del mundo.
La elección del individuo se hace más en función de una situación
que de un cálculo racional. Entonces, las instituciones influencian
su conducta al darle una visión común del entorno y de los distintos
factores (subjetivos y culturales) que afectan su situación.

¿Qué hacen las instituciones o cómo funcionan? Primera hipótesis:

las instituciones influencian las conductas al procurar más o
menos incertidumbre sobre la conducta de los otros actores,
incrementando el grado de predictibilidad de una situación.
Entonces, las instituciones proveen de información, mecanismos
de institucionalización de los arreglos, incentivos positivos y
negativos, que inciden en la decisión, luego en el comportamiento.
Al contrario, la hipótesis culturalista plantea que las instituciones
ofrecen modelos cognitivos para la interpretación y la acción. Son
68 El rol del Estado: contribuciones al debate

marcos de interpretación del mundo; por lo tanto, las instituciones

afectan las identidades y las preferencias de los actores.

¿Por qué duran o no las instituciones? En la perspectiva estraté-

gica, las instituciones subsisten gracias a un equilibrio de Nash, un
punto en el cual cualquier conducta de desviación tiene un costo
mayor a una conducta de conformismo, lo que preserva al grupo o
la composición del mismo. Mientras una institución coadyuva más
a la resolución de un problema de acción colectiva, más dura.

Los historiadores, Pierson en particular, añaden un punto que

discutiré más adelante. No duran solo porque son confiables
sino también porque ganan en confiabilidad, es la tesis de los
rendimientos crecientes. Al contrario, para la hipótesis culturalista,
las instituciones perduran porque en su mayoría no pueden ser
cuestionadas explícitamente. No podemos reformar un poder
Judicial, la administración estatal, porque no son entidades
discretas, son sistemas de entidades que reflejan el producto de
conflictos y negociaciones. No es que existen y dejan de existir,
sino que existen y se transforman constantemente para adecuarse
al contexto social.

Por otro lado, las instituciones estructuran las opciones de reforma

o de cambio que podrían hacer los individuos. Este es otro aspecto
de la dependencia de la trayectoria: las instituciones condicionan
las elecciones posibles para reformar. Este es, por ejemplo, el
problema que encuentra el legislador a la hora de reformar una ley.

Si una ley es el producto de una negociación, por cierto mediatizada

en el Congreso o la Asamblea Nacional, entre partidos, entre
distintas representaciones del problema, reformar la ley implicaría
entonces replantear esta discusión desde cero. Ahora bien, lo
que observamos es que los efectos de una ley, por ejemplo, las
leyes de finanzas que se discuten cada año, tienen un alto grado
de inercia, no son reformables tan fácilmente en parte porque el
costo de transacción que implicaría una reforma completa de la ley
es superior a los beneficios que trae la ley en su núcleo principal.
Volvemos entonces al razonamiento incrementalista según el cual
 El rol del Estado y su institucionalidad 69

una ley se reforma al margen, para responder a un mecanismo de

adaptación, más que de optimización de cálculo estratégico. Es un
problema de interpretación sobre en qué consiste la mejora: puede
ser en términos de eficiencia económica o puede ser una adaptación
a las nuevas condiciones de deliberación y de interacción social.

Para terminar con este texto, quisiera resumir algunas ideas

clave sobre el neo-institucionalismo de elección racional y sobre
el sociológico. Los problemas cambian porque ya no se trata
de explicar el funcionamiento del Estado en su conjunto sino de
determinadas actividades del Estado.

En este sentido, era lógico, como lo hacen Hall y Taylor, ubicar al

neo-institucionalismo histórico como el origen de los otros dos
enfoques. Sin embargo, no es que el neo-institucionalismo de la
elección racional naciera de una discusión entre historiadores, se
desarrolló simultáneamente, en el ámbito de la economía y de la
economía política. Asimismo, no es que el neo-institucionalismo
sociológico sea una especie de producto de debates entre
historiadores, también se desarrolló de manera autónoma, en
particular en la teoría de las organizaciones. Entonces son como
tres bloques que desarrollan una misma serie de preguntas, las que
acabo de sintetizar, a partir de observaciones independientes las
unas de las otras.

Donde estaba el problema hace veinte años es en la falta de consenso

en torno a los métodos y a las problemáticas de investigación.
Creo que esta dificultad se ha superado y quisiera mostrarlo a
partir del texto de Vivien Lowndes (2010). Pero antes, quiero
resaltar las principales características de las dos otras escuelas. El
institucionalismo de la elección racional partía de una concepción
conductista de la evolución de las instituciones y de la relación
entre las instituciones y las acciones individuales y colectivas. Por
partir de esta visión conductista, nos enfrentamos a dos posibles
interpretaciones.

La primera es absorber las instituciones en la teoría de la elección

racional, lo que significaría un fortalecimiento del paradigma
70 El rol del Estado: contribuciones al debate

conductista por enriquecimiento, en particular por la incorporación

de las problemáticas institucionales. Ahora bien, uno no se vuelve
institucionalista por preocuparse por las instituciones. Lo que
ocurrió fue más bien lo contrario. Es la teoría de la elección racional
la que fue enmendada por el rol de las instituciones, no tanto como
objeto de análisis, aunque es parte de la explicación, sino más bien
como elemento metodológico.

¿Cómo se resuelve este dilema? Vamos, primero, en el orden

cronológico por el cual se incorporaron estas problemáticas al
razonamiento conductista. Yo decía que la historia y la sociología
traen una crítica fuerte a la ciencia política, en particular la
conductista, al decir que las preferencias, los intereses y los cálculos
son determinados por una trayectoria histórica de las sociedades,
que se plasma en sistemas institucionales, en culturas o conjuntos
de valores que van a estructurar los términos de las elecciones.

Esta objeción al modelo de la teoría de elección racional es

asumida, desde hacia varios años, por el conductismo. De ahí
nace, por ejemplo, la nueva economía política, con los trabajos
de Oliver Williamson (1989) y de Douglass North (1993), que
precisamente trata de incorporar al razonamiento conductista la
dimensión institucional. Esto funciona en dos sentidos. Primero,
se asume que las instituciones van a facilitar las elecciones y las
relaciones entre individuos; segundo, los individuos van a crear
instituciones que faciliten estas elecciones y relaciones. Se podría
ver en este razonamiento una circularidad: las instituciones nacen
de las preferencias individuales y estructuran los intereses. Pero
no es así, en realidad las instituciones son instituciones formales
pero también son instituciones informales, reglas no-escritas o
no-formalizadas. Lo que hacen los individuos es formalizar estas
reglas, con el afán de reducir los costos transaccionales en sus
relaciones. Y es así como, en efecto, hay un enriquecimiento mutuo
de los dos paradigmas, que consiste primero en dar más solidez a
la explicación ¿de dónde vienen las instituciones? En efecto, hay
un motivo racional a la creación de instituciones y, desde luego al
cambio o a las innovaciones institucionales.
 El rol del Estado y su institucionalidad 71

Pero no caemos en el extremo de creer que son producto exclusivo

de cálculos racionales, puesto que las instituciones pueden
preexistir a la elección o a los términos de la elección. Esta idea
va más allá de una nueva economía política y permea el análisis
de políticas públicas, en particular sobre cuestiones relativas a
la gestión de bienes de usos comunes, como vimos con Ostrom,
y sobre la manera de modelizar los procesos de resolución de
conflictos y de toma de decisión a partir de una racionalización
de los términos de la resolución. Por ejemplo, si asumimos que
el conjunto de decisiones racionales individuales lleva a una
irracionalidad colectiva, entonces es racional elaborar reglas para
que este conjunto no pase de cierto grado de irracionalidad; en
otros términos, limitar la libertad de los individuos para evitar que
ellos caigan en una lucha de todos contra todos. Este es el propósito
del modelo de análisis y desarrollo institucional de Ostrom.

Respecto del neo-institucionalismo sociológico, no comparto la

idea de Hall y Taylor, según la cual este enfoque valora únicamente
la dimensión cultural de las instituciones. Creo que esto fue el origen
de una mala interpretación y por eso prefiero la terminología de
Lowndes, retomada de Peters, de neo-institucionalismo normativo.
Pero veamos, en primer lugar, el argumento de Hall y Taylor al
respecto. El neo-institucionalismo sociológico partió también de
una refutación de la teoría de la elección racional, según la cual
los intereses de los individuos, que los lleva a actuar siempre de
manera racional, como maximizadores de beneficios, son una
construcción del espíritu.

En realidad, lo que hace el individuo es definir preferencias con

base en valores y en creencias culturales. En este sentido es que
la racionalidad de las conductas está condicionada por la cultura
de los individuos. El punto interesante de esta concepción va a
consistir en fortalecer la noción de institución e incorporar la
dimensión no-formal. Más allá de las reglas escritas, hay una serie
de rutinas que derivan de los valores y de las creencias, reglas que
son tan importantes como las escritas y que, en gran parte, las
72 El rol del Estado: contribuciones al debate

originan. Pensemos en la costumbre, por ejemplo, o en derecho

consuetudinario, que es producto de una tradición oral de las
comunidades; pensemos en los códigos de conducta y en lo que
implica la educación para definir los comportamientos adecuados
o no, las conductas aceptadas por el conjunto de la comunidad
y aquellas conductas desviantes, que serán sancionadas por ella.
Estas reglas son el punto de partida de muchas reglas escritas, de
abundantes normas, de muchos instrumentos formalizados para
regular las conductas.

Entonces los problemas que plantea en esta perspectiva el

neo-institucionalismo sociológico consisten en ver a las institu-
ciones a la vez como productos de la cultura y vectores que la
estructuran. Es la innovación más interesante y es ahí donde
vemos que este razonamiento es tremendamente poderoso,
porque absorbe una serie de teorías de alcance medio, relativas
por ejemplo a los enfoques cognitivos, a los enfoques de redes o a
los enfoques organizacionales. ¿Cómo es esto?

Se puede ver la cultura como una institución, se logra visualizar

las redes como instituciones y ver el funcionamiento de las
organizaciones de manera institucional, porque precisamente
asumimos que no todas las instituciones son formales,
desacoplamos la noción de institución y la de organización.

En efecto hay organizaciones, dentro de la categoría más amplia

de instituciones, y hay entidades que no son tan discretas como
las organizaciones pero que también operan y hacen que las
organizaciones operen. Imaginemos si tuviéramos que codificar
todas las instituciones en una organización, asumiendo que en algún
momento se pueda hacer un pare en el proceso histórico, pues el
concepto aquí es que las instituciones son dinámicas; si son producto
de interacciones y de culturas, se transforman continuamente y no
tenemos el mismo problema que los economistas, que se preguntan
de dónde vienen y cuándo cambian las instituciones. Asumimos
que siempre existieron y cambian continuamente. Imaginemos,
 El rol del Estado y su institucionalidad 73

como lo hace la metafísica, que pudiéramos codificar y formalizar

todas las prácticas de una organización en un momento dado para
determinar cuál es la regla ideal, que refleja un punto de equilibrio
entre todos los conflictos posibles. Pues nos encontraríamos con
una jurisprudencia absurda, con un sinnúmero de usos, de hábitos
totalmente internalizados por los individuos, que se volverían
vectores exógenos de conductas, reglas de conducta.

Esto abre la puerta a una reflexión infinita en el ámbito de las

políticas públicas. Pensemos, por ejemplo, en la manera en que se
asignan las responsabilidades a individuos dentro de un movimiento
político. Sabemos que interviene una valoración de competencias
profesionales, de experiencia, de formación, por ejemplo de
especialización en derecho, en economía, etc. Sabemos que esto
no es suficiente, los individuos no son máquinas sustituibles en
función de estos parámetros, tienen relaciones, es decir que, lo que
algunos llamarán el “capital social” cuenta tanto como la formación
de estos individuos. Desde luego, la formación de estos individuos
se da también en función de este capital social. Es así como
funcionan las redes, es decir que tienen un punto de referencia,
por ejemplo, de qué forma tal escuela en tal disciplina ejerce tal
actividad en el aparato estatal, pero al mismo tiempo como se
sabe que estas escuelas preparan estas actividades, generan una
cultura institucional, un espíritu de cuerpo, redes de alumni. Pasado
cierto momento, es muy difícil discernir cuál es el aspecto más
importante y cuál es el que más potencia el otro: ¿es la escuela,
como organización y como sistema institucional formal, la que
hace posible la red? ¿o es la red lo que hace posible la escuela?
Pensemos, por ejemplo, en las redes de alumni de la Ivy League
en Estados Unidos. De hecho, el efecto es de retroalimentación
mutua, es decir que el capital simbólico que encarnan estas
universidades hace posible la calidad de estas redes y, a su vez, las
redes potencian la fama, la notoriedad de estas instituciones, que
atraen a mejores candidatos, pueden aplicar costos mayores, lo
cual permite a su vez contratar a mejores profesores, tener mejores
bibliotecas, mejores instalaciones, etc.
74 El rol del Estado: contribuciones al debate

Otro ejemplo de cómo se van retroalimentando las dimensiones

formales e informales de las instituciones lo ofrece el poder
Legislativo. Recordemos cómo funcionan las sesiones
parlamentarias o las asambleas constituyentes. Hay un buen
número de artículos que se discuten cuando la participación de la
asamblea es escasa, y eso es parte de los cálculos de los grupos
parlamentarios para hacerlos pasar. Hay, a la vez, un aspecto formal
y un aspecto informal en los procesos legislativos.

La sesión parlamentaria, la sesión de la constituyente, la mesa de

concertación o la comisión que prepara los debates son aspectos
formales de este proceso, codificados y normados por la ley. Pero
hay prácticas que inciden en la orientación de este proceso según
el tema, según la coyuntura política.

Eso es el juego de la política, que en un momento puede estar a

favor de un grupo y en el siguiente instante a favor del contrincante,
lo cual tiene como apuesta la institucionalización de una relación
de fuerzas. ¿Qué pasa cuando se reforma una Constitución? Se
codifica, se formaliza una nueva relación de fuerzas. La manera
en que se hace también refleja este balance de poder, esta
configuración de actores.

Las instituciones como variables independientes

A partir del texto de Lowndes, quisiera resaltar algunas claves
analíticas que nos podrán servir para luego utilizar estos enfoques
neo-institucionalistas en el análisis de políticas. Dice Lowndes
que el regreso del institucionalismo y su reformulación como
neo-institucionalismo en los años 1980 es una reacción contra el
carácter “subsocializado” de los enfoques dominantes en ciencia
política.

Ello alude en particular a la influencia que tuvieron el conductismo

y la teoría de la elección racional en el análisis de las instituciones
como variables dependientes: es decir que veían a las instituciones
 El rol del Estado y su institucionalidad 75

como el producto de un cálculo racional por parte de un grupo

de individuos. En este sentido, el conductismo miraba a las
instituciones como una agregación de las preferencias individuales.

En realidad, lo que afirman los neo-institucionalistas es que las

instituciones son algo más que la sumatoria de sus componentes.
Como dicen March y Olsen, las instituciones importan en
la trayectoria de las elecciones individuales. Es así como el
neo-institucionalismo atraviesa otros campos, penetra la teoría de
la regulación y de los regímenes, y traspasa la teoría de los costos
de oportunidad.

En otros términos, veo la relación entre la teoría crítica, la teoría de

la elección racional y el neo-institucionalismo como una revisión de
las dos primeras con los aportes de la primera, no al revés. Lo que
observamos hoy es una consolidación del neo-institucionalismo a
costa de una autonomía de las teorías de alcance medio.

¿Cuáles eran los problemas de investigación del institucionalismo

clásico? El punto nodal era las estructuras del gobierno. La
discusión en torno a la gobernanza, que se formalizó en el mismo
momento, a partir de los años 1980, introduce una nueva dimensión
a estas estructuras de gobierno, que describen Jon Pierre y Guy
Peters (2000): la aparición de varios niveles de gobierno, sub y
supranacionales, la intervención de actores no-estatales en el
proceso político, actores sociales y actores económicos. Es esto lo
que hace que la visión clásica del institucionalismo quede obsoleta.
No queda inútil, pero hay que reformarla y modernizarla. En los
trabajos clásicos del institucionalismo, se hacía hincapié en las
instituciones formales como los sistemas electorales, sistemas
políticos, administraciones públicas, poderes judiciales, etc.

La preocupación radicaba en determinar por qué algunas eran

mejores que otras, por qué algunas duraban más que otras, por qué
algunas eran más complejas que otras. Esto, a su vez, interesó a la
economía política y a la comparación internacional o transnacional,
para determinar cómo funcionaban las industrias nacionalizadas,
76 El rol del Estado: contribuciones al debate

las empresas públicas o cómo funcionaban las legislaciones y el

entorno jurídico para determinadas industrias. El neo-liberalismo
y el proteccionismo son producto de estas deliberaciones sobre
mayor o menor grado de coerción estatal.

Cuando emerge el neo-institucionalismo, empieza por revisar

la noción de instituciones formales e incorpora a la noción de
institución, en una dimensión cultural, una dimensión informal
que va a modificar el marco analítico de dos maneras. Primero,
contesta la idea según la cual las preferencias se pueden objetivizar
y modelar a partir de un simple cálculo de costos y beneficios;
segundo, objeta la visión clásica de las instituciones: ya no las
ve como entidades neutras, ajenas a las interacciones sociales o
productos asceptizados de estas interacciones. Con esta doble
objeción, lo que se logra es ver o definir un concepto de institución
que emerge de la agregación de conductas y tiene algo adicional,
que es, en cierta forma, autorealizador: las instituciones producen
nuevas relaciones.

Por otro lado, la lógica de lo adecuado rebate la idea de la

racionalidad con arreglo afín, que era un argumento central de la
teoría de la elección racional. No solo las instituciones agregan algo
a las partes que las conforman, además la manera de funcionar
de estas instituciones no obedece a un principio instrumental
de racionalidad, sino a un principio oportunista, adecuado de
racionalidad.

Siguiendo a Peters (2003), Lowndes propone una tipología más

desagregada que la de Hall y Taylor, donde introduce la noción de
neo-institucionalismo normativo y empírico, a partir del texto seminal
de March y Olsen de 1984. Este último estudia cómo las normas y
los valores encarnados por las instituciones políticas estructuran las
conductas individuales. Desde luego, para explicar las conductas
individuales, se vuelve relevante identificar los valores y las normas,
que son a la vez reglas formalizadas e implícitas. Un segundo tipo
es el neo-institucionalismo empírico, que analiza unos tipos de
instituciones y su impacto en los resultados de los gobiernos, es
 El rol del Estado y su institucionalidad 77

decir que las instituciones se vuelven las variables independientes

de las políticas. Esto no tiene una connotación tan culturalista
como los primeros trabajos de March y Olsen, en particular, en
el texto ulterior publicado por estos autores sobre la gobernanza
democrática. Una idea central es que las políticas públicas son
soluciones óptimas a problemas, elaboradas a partir de los arreglos
entre actores. Así se revisa la discusión sobre los triángulos de
hierro y sobre la relación entre los grupos de interés y el Estado.
Hay algo más que un arreglo entre grupos de interés y tomadores
de decisión, que está determinado por las instituciones. Podemos
ver las interacciones entre grupos de interés y actores estatales
como instituciones. Tenemos nuevamente dos dimensiones de las
instituciones: una cultural, puesto que las instituciones resultan de
un acervo de valores y creencias, y otra dimensión estructural que
hace que estas instituciones generen formas de relacionarse en la
sociedad y entre los individuos y el Estado.

El tercer tipo de neo-institucionalismo, según Lowndes, es el

neo-institucionalismo histórico que analiza la manera en que las
instituciones tienen sentido para los individuos. Es quizá lo que
quedó de la dimensión cognitivista del neo-institucionalismo: la
manera en que las instituciones son legítimas y duran en el tiempo,
es preferible a otras. Un cuarto enfoque es el neo-institucionalismo
de las redes, que evidencia cómo ciertos modos de interacción
entre individuos y grupos estructuran las conductas políticas. Aquí,
las redes son instituciones, lo cual no ha de sorprendernos, puesto
que ellas corresponden en parte a la definición de instituciones como
acervo de interacciones regulares y más o menos formalizadas. Un
quinto enfoque, el neo-institucionalismo de la elección racional,
analiza las instituciones como sistemas de reglas en los cuales los
individuos buscan maximizar sus ganancias.

Finalmente, Lowndes identifica un neo-institucionalismo

constructivista, que analiza los marcos de significación, ideas y
narrativas utilizadas para explicar, deliberar o legitimar la acción
política, y un neo-institucionalismo feminista, que estudia cómo las
normas de género inciden en las instituciones y cómo los procesos
instituciones construyen y mantienen dinámicas de poder sexual.
78 El rol del Estado: contribuciones al debate

Cuando decimos que las instituciones son normas y que estas

normas condicionan las decisiones –en efecto hay normas de
género, que limitan el funcionamiento de las asambleas legislativas,
de la administración pública y de las empresas públicas, en cierto
sentido– entonces opera nuevamente el principio de instituciones
informales o reglas no-formalizadas para explicar cómo una variable
de género afecta la acción colectiva. Esto significa que mientras
no hayamos podido revertir, en una organización del Estado,
el equilibrio de género o la equidad de género, será muy difícil
reformar las reglas patriarcales que orientan las políticas públicas.
Si asumimos que las instituciones inciden en la formulación de la
agenda, entonces sabemos que la agenda de un sistema patriarcal
es patriarcal.

¿Por qué hay problemas que se inscriben a la agenda y otros no?

Tomemos el problema de la contracepción, las políticas de salud
reproductiva, que se han impuesto como problemas legítimos en
ciertos países y no en otros, precisamente por la dependencia de la
trayectoria que describía. Más allá de lo que los medios atribuyan a la
opinión pública, si está preparada o no a ciertas reformas societales,
quien define el problema orienta la política pública. Si un sistema
refleja una cultura patriarcal, el sistema no va a evolucionar en contra
de esta cultura; para que se dé un cambio, se necesita una coyuntura
crítica, como ocurrió con el reconocimiento del derecho de voto a las
mujeres en Francia, después de la Segunda Guerra Mundial.

Los problemas del Estado

La relación entre la sociedad y el Estado

La importancia de las instituciones se plantea desde los años
ochenta en reacción a la hegemonía de los estudios y teorías de
elección y en particular del individualismo metodológico, a través
de una serie de estudios en torno al Estado, conducidos por Peter
Evans, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol (1985). Dentro de
 El rol del Estado y su institucionalidad 79

la ciencia política es una aproximación particular y es hasta difícil

dialogar, dentro de una misma disciplina, la tradición histórica y la
tradición del individualismo metodológico. Las preguntas no son
las mismas, las premisas teóricas no son iguales, por supuesto; los
métodos, desde luego, no son los mismos, hasta tal punto que uno
podría preguntarse si, finalmente, se trata de la misma disciplina. Lo
que queda claro es que el punto común es el Estado.

En un caso, el Estado -el invidualismo metodológico- se ve como

producto de cálculos racionales, de conductas y trayectorias
individuales, y no hay autonomía del Estado; es una resultante de
estrategias. En el otro, lo que plantean en particular Paul Pierson
y Theda Skocpol (2008) es que el Estado existe fuera de esto,
es más, el Estado antecede a esto. Entonces la tesis del neo-
institucionalismo histórico es que el Estado goza de una fuerte
autonomía frente a la sociedad.

Es una cosa que todavía genera discusión, pensemos en una

definición de qué es el Estado. Separemos dos problemas muy
distintos aquí: la constitución o la naturaleza del Estado y la función
o el rol del Estado. La primera pregunta que se debe plantear
es ¿cómo se constituye el Estado? De hecho, la Constitución
literalmente expresa esta preocupación. Así, la Constitución del
Estado surge de una voluntad colectiva. Tradicionalmente, esta
voluntad se expresa a través de asambleas constituyentes o, en el
caso de no reformarse del todo, del poder Legislativo. La idea es
que a través de esta deliberación colectiva haya una delegación
de poder a un número reducido de actores. Entonces esto es la
definición genérica del Estado. ¿Quiénes son estos actores? Ahí
empieza un segundo aspecto de la constitución del Estado. Insisto
en que no me preocupo por el Estado autoritario, con el afán
de simplificar la discusión, de hecho, la mayoría de los estudios
del neo-institucionalismo histórico, más allá de los estudios
sobre la transición democrática, estudian políticas del Estado en
sociedades democráticas. El Estado de bienestar social es, quizás,
el tema más recurrente en estos estudios, pero también la justicia,
los sistemas electorales, el rol de las instituciones no-estatales, etc.
80 El rol del Estado: contribuciones al debate

Entonces me ubico en un ámbito democrático y pienso que, detrás

de la constitución del Estado, de la delegación de poder que da
lugar a la constitución del Estado, hay un principio normativo que
descansa en la separación de poderes. Esto remonta a la teoría de
la democracia en Montesquieu, es decir, la división entre el poder
Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Frente al poder Ejecutivo,
que encarnan el gobierno y el presidente de la República o el
primer ministro como jefe del Estado, el poder Legislativo puede
ser unicameral como en Ecuador o bicameral como en Francia,
tener un rol más o menos importante, según si es un régimen
parlamentario o presidencial. Entre el Legislativo y el Ejecutivo hay
una relación codificada por la Constitución. Y la policía, la ejecución
de las leyes, la sanción a las infracciones, la justicia, el control
sobre el Ejecutivo y sobre el Legislativo -por ejemplo las cortes
constitucionales- son constitutivos del poder Judicial. Hasta aquí,
sobre la constitución del Estado.

Ahora bien, lo que dice Skocpol, a inicios de los años ochenta, es

que es necesario volver a analizar el rol del Estado en los procesos
sociales, por ejemplo, a través de la regulación, de las políticas
públicas, de la creación o inovación de las instituciones y de una
manera que contradice fundamentalmente la tesis de elección
racional, osea no como “el Estado es el producto de interacciones
racionales” sino como “el Estado orienta las conductas individuales
y colectivas”. Las guía de múltiples maneras y es ahí donde empieza
la agenda de investigación neo-institucionalista.

Esto plantea en realidad algo que no es obvio para todos, y que

remonta a la teoría de la burocracia en Weber. Más allá de la teoría
contractualista y de la tradición moderna, después de fines del siglo
XVIII, en la filosofía política, es la idea de que el funcionamiento del
Estado tiende a autonomizarlo de la sociedad. Weber lo observaba
a partir de la burocracia, en la cual veía el ideal-tipo de racionalidad
instrumental más avanzado porque obedecía a una serie de principios
que buscan una objetivación de sus procesos. Lo que se buscó en
la creación de una burocracia profesional, la cual hace funcionar
 El rol del Estado y su institucionalidad 81

al Estado, es eliminar todo aspecto subjetivo para garantizar el

grado más puro de meritocracia, que es el principio fundacional de
la burocracia en Weber. Es decir que el Estado necesita un cuerpo
profesional de servidores públicos, selectos no en función de un
lineaje, de un nombre o de un título nobiliario, no en función de
relaciones personales sino en función de competencias y estas
competencias son fragmentadas para responder a necesidades
específicas en cada ámbito de la acción pública.

Ahora bien, el mismo Weber observaba que, por su funcionamiento,

precisamente, la burocracia tendía a autonomizarse de, no
solamente del poder Ejecutivo sino también de la sociedad en
general. Hay una dinámica de las instituciones públicas, que
deriva de las reglas, de las normas que se establecen para su
funcionamiento -tales como los concursos de méritos, todo lo que
tiene que ver con la vocación del servicio público, la obligación de
reserva, la prohibición de ejercer actividades en el sector privado,
etc.- que han generado un hábitus colectivo, una manera de
hacer, de pensar su oficio, cada vez más endógeno y autónomo.
Esto es el punto de partida, es una manera concreta de entender
la autonomía del Estado frente a la sociedad. Luego podemos
entenderla de manera un poco más sofisticada. Cuando uno observa
la dificultad de reformar los sistemas políticos o los sistemas de
partidos en las democracias avanzadas, uno piensa que hay una
serie de fenómenos y procesos que escapan al ámbito mismo de
la voluntad política; hay también una inercia en la estructura del
régimen político. Por ejemplo, los regímenes presidenciales no
funcionan de la misma manera que los parlamentarios, lo cual tiene
consecuencias sobre la manera de elaborar y ejecutar las políticas.
Al fin y al cabo, los intereses que sirven de referencia a la teoría de
la elección racional, a su vez, son moldeados y regulados por estas
estructuras institucionales. Entonces el primer punto respecto al
neo-institucionalismo histórico es que el Estado cuenta y tiene que
volver a ser un objeto de estudio. Volveremos sobre la distinción
entre institucionalismo (clásico) y neo-institucionalismo, pero hay
que aclarar enseguida que es un objeto distinto al que preocupa
82 El rol del Estado: contribuciones al debate

a la filosofía política. No se trata de reflexionar sobre principios

como el buen gobierno, el buen Estado o las buenas instituciones,
que guían la discusión en Montesquieu y la literatura posterior
-pensemos en Rousseau, Hobbes, Locke, o más reciente, en Dahl
o en Bobbio-, sino de preguntarse de manera más empírica cómo
funcionan estas instituciones. Es decir, no es una reflexión sobre
los principios sino sobre los procesos.

Uno de los problemas en la discusión sobre el Estado consiste en

determinar si es una entidad o un sistema de entidades. Detrás de
esto, hemos visto que está el problema del grado de autonomía
del Estado respecto a la sociedad. Si uno asume que el Estado
es una entidad, es autónomo de la sociedad, si uno asume
que el Estado hace sistema con varias entidades, uno puede
entender mejor cómo la sociedad permea a las instituciones estatales.
Precisamente, el aporte del neo-institucionalismo radica en
analizar al Estado como una institución compleja que estructura
los resultados y la naturaleza de los conflictos colectivos; es
claramente el producto de algo y no una entidad autónoma, un
agente neutro, como lo planteaban los institucionalistas clásicos.

La filosofía política y los constitucionalistas ven al Estado como el

producto de una discusión ideal en la cual cada legislador decide,
expresa su criterio sin conocer las consecuencias de la decisión o
sin ser afectados por ellas. La idea del velo de la ignorancia de John
Rawls es que no sabemos cuáles son las últimas consecuencias
del orden que estamos estableciendo, desde luego, podemos estar
arriba de la escala social y beneficiarnos del sistema, o podemos
estar abajo y ser víctimas del mismo; este velo de ignorancia
nos obliga a tomar una decisión justa, una decisión que genere
un consenso entre todos los deliberantes según el cual la peor
decisión tiene el menor impacto negativo sobre el más desprovisto
de recursos. En teoría de juegos, que inspira a Rawls en este tema,
hemos visto que se trata del minimum maximorum, es decir, que la
decisión ideal consiste en elegir el mal menor de todos los estados
posibles.
 El rol del Estado y su institucionalidad 83

El problema es que esto no sirve mucho para analizar procesos

democráticos, sistemas de partidos o instituciones públicas, porque
la discusión de la filosofía política es una discusión metafísica. La
discusión que tenemos sobre los procesos políticos y las políticas
públicas es una discusión práctica. En otros términos, y esto es
uno de los reparos que se pueden formular en contra del giro
interpretativo, es muy discutible trasladar premisas y conclusiones
de una metafísica a una discusión práctica. El mismo Habermas
advierte que la discusión en torno a la situación ideal de habla y
la teoría de la acción comunicativa es una discusión que atañe a
la formulación del derecho, es un elemento de teoría fundacional,
no práctica, que trata de principios, no de intereses. Aplicar una
discusión sobre los principios a una situación práctica implicaría,
por ejemplo, dar nombres y apellidos a los deliberantes, lo que está
explícitamente descartado por la teoría. Desde el momento en que
nos ubicamos en una situación concreta, como defender intereses
de clase, deja de existir el velo de la ignorancia, deja de existir la
situación ideal de habla, deja de existir el razonamiento sobre las
mejores instituciones posibles.

El funcionamiento del Estado

Hay una segunda dimensión que alimenta esta discusión; es la
sociológica, en particular a través de dos autores muy citados en
el estudio de las políticas públicas, que son Johan Olsen y James
March (1984). Esta influencia viene de una dimensión particular que
es la sociología de las organizaciones. Una vez que hemos asumido
que el Estado como tal es un objeto de análisis, y el funcionamiento
del Estado es un objeto de análisis legítimo, llegamos a asumir que
lo que constituye al Estado es un objeto de análisis legítimo. Aquí
la división de tareas entre las disciplinas es más fácil: la ciencia
política se va a interesar por los regímenes políticos, los sistemas
de partidos, los procesos electorales, la cultura política, una serie
de aspectos relacionados con el sustrato de este aparato que
llamamos Estado; la sociología de las organizaciones se preocupa
84 El rol del Estado: contribuciones al debate

por los aspectos más técnicos de esta organización, de este sistema

de organizaciones. Entendemos por organizaciones no solamente a
las organizaciones públicas, sino que aquí me interesa en particular
la organización del Estado. En realidad, una empresa privada es
una organización, una universidad es una organización, un club
de fútbol es una organización, entonces esta noción corresponde
a una realidad muy heterogénea. No tenemos un tipo ideal de
organización, tenemos seis o siete, pero las que nos interesan son
las organizaciones públicas. Lo que aporta la sociología de las
organizaciones a esta compresión es un aspecto descuidado de la
teoría de la elección racional, que es: lo que motiva a los actores es
también su cultura, su educación, su religión, el medio social en el
que nacieron y el medio en el que se mueve, el medio profesional, el
medio institucional en el que evolucionan estos actores. Entonces,
las trayectorias, las preferencias de los actores son determinadas
por otra cosa que por los intereses racionales.

Ya había esta preocupación por las representaciones en los autores

que clasifiqué como aquellos de los enfoques cognitivos; la estructura
del razonamiento viene de percepciones, de una sensibilidad, de
una representación, en particular de los problemas. La manera en
que uno analiza distintas soluciones dependerá de la manera en
que uno percibe un problema. Sobre eso hemos hablado ya varias
veces. Entonces, hasta cierto punto podría decir que March y Olsen
son cognitivistas. Pero no es el caso porque lo que nos interesa
en estos autores no es tanto la relación entre representaciones y
decisión, sino la relación entre representaciones e instituciones. Es
decir que en las conductas regulares de los actores -individuales o
colectivos- hay una dimensión institucional. ¿De dónde o cuándo
nace eso? Partiendo de una definición operativa, podríamos asumir,
como March y Olsen, que las conductas se institucionalizan en el
momento en que se estabilizan en el tiempo. Esto da lugar a una
rutinización de las conductas y es precisamente en esta regularidad
de las conductas que radica el carácter institucional -y no solo
organizacional- de las relaciones sociales. La genial idea de March
y Olsen en ese momento fue rehabilitar una cosa que era muy
difícil de medir, de delimitar, una cosa no tan concreta como es una
 El rol del Estado y su institucionalidad 85

institución formal, con un organigrama, con un edificio físico, con

una serie de códigos que la marcan, que la inscriben en el mundo,
y decir: en el trabajo de explicación de las conductas intervienen
también no hábitus (una noción excesivamente determinista) sino
instituciones informales.

La noción de institución informal alude a dos aspectos

complementarios: la regularidad de las prácticas y de las relaciones,
incluidas las relaciones de poder, y las reglas. No solo las leyes son
reglas; cuando hablamos de regulación, hablamos por supuesto de
la regulación legal o jurídica, pero hay otras formas de regulación:
la costumbre es una, los códigos de conducta son otra, la “buena”
educación, el “buen gusto”, diría Bourdieu, son formas de regulación
de las conductas. Aquí empieza otra discusión; no podemos explicar
todo con la sociología de las organizaciones pero quisiera que se
vislumbre la diversidad de los temas de investigación a partir del
momento en que se asume la idea de March y Olsen: entender las
instituciones, no solamente con una visión tradicional, e incluir a esta
visión una dimensión que falta por caracterizar, para entender qué es
y qué no es una institución.

La cultura es probablemente la noción más difícil de aprender como

institución, quizá necesitamos un nivel intermedio -la familia, las
creencias- más fácil de caracterizar para analizar las conductas.
Tengo mucho recelo, quizá por la influencia que tienen los estudios
culturales en las ciencias sociales, cuando escucho hablar de cultura
política o de cultura en general. Quizá eso es demasiado amplio,
demasiado vago para ser estudiado como objeto científico. Lo que
sí entiendo son ciertos atributos que asociamos con la cultura: la
lengua, la religión, las costumbres, la organización social son en efecto
dimensiones de lo que podría constituir una cultura. La otra razón por
la que no asimilaría -y tampoco lo hacen March y Olsen- a la cultura a
una institución es el riesgo de caer en una acepción esencialista de la
cultura, lo que tiene precedentes dramáticos en la historia, así como
pasó con las razas, las civilizaciones y una serie de conceptos que
terminaron siendo conceptos de dominación y hasta de erradicación
de los otros.
86 El rol del Estado: contribuciones al debate

El Estado cuenta, dice Skocpol; las instituciones cuentan, afirman

March y Olsen; y eso ¿a qué nos lleva? Hay muchas disciplinas
interesadas en esta nueva propuesta teórica: la historia, la ciencia
política, la sociología, pero también la economía está hoy atravesada
por este debate y se trata precisamente de aplicar ciertos métodos
comunes, equiparables, en distintas disciplinas. En lo que nos
interesa, aplicar eso al análisis de políticas públicas, queda una idea
más que añadir, que había sido propuesta por March y Olsen (2006),
y es la lógica de lo adecuado. La idea de estos autores era encontrar
una modelizacón simple que se contraponga con la lógica de las
consecuencias, derivada de lo que Weber llamaba las conductas
orientadas hacia fines o conductas racionales instrumentales.

Detrás de este problema está una discusión sobre ¿qué es lo

racional? “Racional”, en el sentido weberiano del individualismo
metodológico, alude a una dimensión instrumental de la razón;
porque el individuo es racional, puede elegir los medios adecuados
a sus fines. Es el fundamento de la economía neo-clásica y se
aplica, desde luego, a todas las conductas para los enfoques
conductistas: de la elección de una escuela para sus hijos, hasta
la elección de su ropa, pasando por la elección de su alcalde o
diputado, todo obedece a este tipo de racionalidad, que es una
optimización de ganancias. Ahora, lo que dicen March y Olsen es
que no todo es así objetivable; el interés que está detrás de una
decisión es altamente variable, según el contexto. Incluso en una
misma categoría de actores, se pueden observar variaciones entre
los intereses. Esta variación se da por la naturaleza intrínseca de la
identidad, pero también por su entorno. De ahí surge la idea de una
lógica de lo adecuado.

La lógica consecuencialista es lo que motiva a los actores, la lógica

de lo adecuado es otra manera de entender lo que motiva a los
actores. Lo adecuado tiene mucho que ver con los razonamientos
incrementalistas y de la racionalidad limitada, es decir, lo que se
entiende por “adecuado” es una solución provisional, contextual,
que no es necesariamente la mejor opción, sino la menos mala,
la que permite generar un consenso. Volvemos a las reglas, a lo
 El rol del Estado y su institucionalidad 87

que permite a una colectividad estabilizarse en el tiempo; la lógica

de lo adecuado es constitutiva de la vida en colectividad. Las
organizaciones siguen esta misma lógica, no solo los individuos;
siendo el producto de creencias, de valores, ideas y reglas
compartidas, las organizaciones institucionalizan las relaciones
sociales.

Entonces aquí tenemos dos momentos: un momento creador de

las organizaciones, es decir que las organizaciones no surgen
de la nada, nacen de conductas rutinizadas, pero a su vez, las
organizaciones rutinizan, estructuran o regulan las conductas. Y es
precisamente en este vaivén entre el individuo y las instituciones, o
entre la sociedad y el Estado, que se puede rastrear este proceso
de institucionalización de las conductas. Eso rompe con una visión
individualista de la cohesión social, sin resucitar la visión colectivista
de la misma; no hay que esperar una ruptura sistémica de estas
relaciones, sino que por su propia evolución histórica, la sociedad
se va perfeccionando y constituye sistemas o subsistemas cada vez
más estables.

En la discusión sobre la tipología de los neo-institucionalismos,

eso es un tema controvertido. Si asumimos que las instituciones
inciden en la sociedad y la sociedad crea instituciones, ¿dónde
empieza y dónde termina todo esto? ¿cuándo y por qué cambian
las instituciones? ¿cuándo y por qué dejan de cambiar? Pensemos
en una institución como la Constitución política del Estado,
¿cuándo dejamos de reformarla? ¿En qué momento podemos decir
que hemos llegado a un consenso satisfactorio para que eso no
necesite reformarse en los próximos diez años? Entonces, detrás
de la pregunta de ¿cómo cambian las instituciones? está, otra
vez, una agenda de investigación, que nos interesa para entender
cómo cambian las políticas, porque en parte reformar una ley es
producto de una política, que puede resultar de una alternancia en
el gobierno o de la necesidad de responder a variables exógenas
(una guerra, una crisis económica, etc.). Un fenómeno nuevo, como
un evento climático o social, genera la necesidad o la posibilidad de
cambio de políticas. Ahora bien, no es tan fácil, porque en el tiempo
88 El rol del Estado: contribuciones al debate

histórico, que interesa a los historiadores neo-institucionalistas, no

hay manera de parar las cosas. Una asamblea constituyente es una
suerte de paréntesis histórico; stricto sensu, es un momento en
que esa división entre los tres poderes está en suspenso, porque la
asamblea constituyente, como pueblo, encarna los tres poderes y
esto es un acto fundacional de un nuevo régimen político, del cual
saldrá entonces una nueva modalidad en la división entre los tres
poderes.

Dicho de paso, en este momento puede surgir una discusión

sobre otros poderes. Ahora se habla mucho de Control Social y de
Participación Ciudadana, porque esto supone que respondería a una
serie de disfuncionamientos de las democracias representativas,
entre estos, la corrupción y el clientelismo, que se han convertido
en problemas para nada propios de América Latina, y que afectan
también a democracias muy sofisticadas, muy avanzadas. La
cuestión del plurinacionalismo o de la plurinacionalidad también
es un momento fundacional en ciertos países. La discusión sobre
la estructura del gobierno, federal o centralista, también es un
momento fundacional. Todo esto no se cambia cada diez años,
pese a la inestabilidad política y las crisis que, en efecto, han dado
lugar a algunas reformas constitucionales. Entonces la pregunta
es, en el tiempo real (que es el que nos interesa), ¿cuáles son las
variables determinantes del cambio institucional? Aquí tenemos un
dilema, pues estamos diciendo a la vez que las conductas están
estructuradas por las instituciones y que las instituciones pueden
ser modificadas. Entonces vuelvo a la pregunta inicial ¿qué es el
Estado? porque quienes constituyen las instituciones son también
los individuos. La gran dificultad está en encontrar una definición
funcional a las instituciones, y esto trasciende la dicotomía de
instituciones formales e informales.

La definición más interesante que he encontrado está en un texto

de Viven Lowndes (2010): son instituciones las prácticas codificadas
como procedimientos operativos estándares. Para ilustrar esto,
tomemos el ejemplo de la rutina de asistir a un curso de análisis
de políticas públicas tres veces por semana. Podemos verlo como
 El rol del Estado y su institucionalidad 89

una obligación para cumplir los requisitos de aprobación de créditos

académicos y conseguir un título de grado. Esta es la dimensión
formal de la institución, en este caso, atender clase es nada más
que cumplir con una norma formal, que es el reglamento docente
de la institución o la ley de educación superior de un país. No todos
tienen las mismas motivaciones, pero todos asumen que estas son
las reglas y que son justas. Luego, hay otra manera de pensar esta
rutina, que consiste en analizar qué hay detrás de esta motivación.

¿Qué provecho saco yo de obligarme a atender un curso? Eso

remite obviamente a otras preguntas, en la terminología de March
y Olsen, creencias y valores. ¿Creo o no en este saber que se
dispensa? Estas son otras rutinas, no formales, en el sentido
de no codificadas en una ley o un reglamento. Son prácticas
que tienen un grado de coerción, porque los interesados se las
imponen, los que asumen esta rutina aceptan que esto les cuesta
(trabajo, sueño, dinero, etc.) pero no lo miran como una obligación
externa, no es una coerción exógena. Es justamente esa la idea
de procedimientos operativos estándares. Sabemos que hay que
cumplir con ciertas obligaciones, tareas que preparar, exámenes
que dar, y esto lo asumimos como una institución.

Esto estructura nuestras agendas. Asimismo, podemos considerar

una serie de actos cotidianos. En el código de conducción
ecuatoriano, hay una serie de prácticas que, para un neozelandés
no son lógicas. ¿Por qué manejar a la derecha y no a la izquierda? A
un nivel más sutil, hay prácticas que hacen sentido en un contexto
nacional y no en otro, como el uso del pito por los automovilistas, el
carril que toman para rebasar, el trato que reservan a los peatones y
los ciclistas, etc. No es que nos inventamos un código nacional de
tránsito, la casi totalidad de las reglas de estos códigos son reglas
asumidas a nivel internacional. Pero hay otra cosa detrás. Si tengo
que salir mañana a estudiar las política de transporte, me interesará
entender la práctica de los automovilistas y choferes de buses; más
allá de las reglas y de la cultura, me importará la manera en que estos
actores han internalizado o no estas obligaciones y detrás, la manera
en que ellos crean sus propias reglas, sus propias rutinas, sus propios
90 El rol del Estado: contribuciones al debate

códigos de conducta. Un instructor de conducción me contaba sobre

las limitaciones de velocidad: cuando se formalizó la prohibición
de pasarse de los 50 km/h en áreas urbanas, los taxistas hacían
lobbying en el Ministerio de Transporte para que se les otorgara una
derogación, porque ellos “sí saben manejar”, como si ellos pudieran
ir más rápido por tener más práctica. Esto es lo que nos interesa,
entre otras cosas, a la hora de explicar los disfuncionamientos en la
política de transporte, más allá de la cultura o de lo que en algunos
países se llama civismo. En algunos casos, el discurso sobre el
civismo esconde una incapacidad del Estado de hacer cumplir la ley.
El civismo es quizá el grado adicional de rutinización pero el nivel
mínimo de institucionalización y en particular de coerción requiere
medios económicos, técnicos, recursos humanos, etc. que no todos
los Estados están dispuestos a crear o utilizar.

El segundo aporte de la sociología al neo-institucionalismo aplicado

al análisis de las políticas públicas interesa a la transformación
de las instituciones. Walter Powell y Paul DiMaggio (1999) han
coordinado una serie de estudios sobre la transformación de
las organizaciones que podemos fácilmente extrapolar a las
organizaciones públicas. Son problemas en los que vamos a volver
a ver una interacción entre las ideas y las instituciones. La pregunta
de estos autores es ¿cómo cambian las instituciones internamente?
Ellos elaboran una tipología del cambio institucional, que llaman la
teoría de los isomorfismos institucionales. Lo interesante es que se
pueden identificar ciertos patrones de transformación, que luego
nos van a ayudar a entender, no solamente una organización en
particular, sino un modo de diseñar organizaciones. Entonces
¿cómo evolucionan y se transforman las organizaciones? Se
transforman primero cuando están en competencia: es decir que
dos organizaciones compiten hasta que la una se impone como la
mejor, la más efectiva, la más eficiente.

Segunda modalidad: se transforman por imitación; cuando hay una

experiencia exitosa en un contexto (dentro del mismo país, en varias
políticas sectoriales) y se va a copiar esta modalidad organizacional
 El rol del Estado y su institucionalidad 91

para aplicarla a otra política. Un ejemplo clásico de esto es la manera

en que se multiplicaron las alianzas público-privado en la época de los
gobiernos neo-liberales a los que aludía hace un momento, alianzas
entre una agencia del Estado y un operador privado para un proyecto
dado. Este tipo de experiencias, que fueron bastante exitosas en el
transporte, fueron replicadas en otros ámbitos, como la gestión del
agua, ciertos servicios públicos como las telecomunicaciones, los
servicios sanitarios, y hasta los hospitales.

La tercera modalidad de cambio es la influencia de grupos o redes

de actores, de los actores que dirigen las organizaciones. Eso
trasciende ya la institución para ir más allá, a lo que antecedió el
rol que pudieron tener las universidades, los clubes de reflexión,
las escuelas en la difusión de las ideas (se hablaba mucho de los
Chicago boys en los años 1980, luego de los Harvard boys en los
años 1990 en América Latina). Esto alude a las modalidades de
uniformización de ciertas organizaciones. La escuela de políticas
públicas de Harvard es famosa por eso, por formar elites que luego
se convierten en interlocutores de las elites del país de donde se
producen los modelos. Los Harvard boys no tendrían tanta influencia
si no hubiera tantos graduados de Harvard en los países donde
intervienen.

La tesis de los cambios de paradigmas

¿Cómo evolucionan las políticas? ¿Cómo se transforman o
siguen iguales? Desde los trabajos de Herbert Simon (1991)
sobre la racionalidad limitada, y de Charles Lindblom (1958)
sobre el incrementalismo, hay una tradición que explica el
cambio de políticas desde una visión lineal (muy compatible con
la noción de lógica de lo adecuado, dicho de paso) y como un
proceso gradual, sin grandes cambios o rupturas en las políticas
sectoriales. Entonces, si asumimos que no hay cambios radicales
aún cuando hay alternancias en el poder -esa es la idea según la
cual las políticas hacen la política, no al revés-, entonces ¿cómo
explicar que a veces surjan estos cambios o rupturas? Peter Hall
92 El rol del Estado: contribuciones al debate

(1993) plantea esta pregunta a partir de la política económica de

Reino Unido, desde los años 1960 hasta mediados de 1980. Hay
una dimensión histórica, una dimensión sectorial y una dimensión,
vamos a ver, institucional en su estudio. Durante muchos años,
marcadamente hasta 1979 con la elección de Margaret Thatcher
como primera ministra del gobierno de Reino Unido, este país
se caracterizaba por un proceso de stop and go, o sea, por la
alternancia de políticas conservadoras y social-demócratas. En
realidad esto era una manera simple de referirse a la variación del
gasto público, no a un cambio de política económica, de kenesiana
a monetarista.

Lo que denotaba esto a lo largo de los años setenta es la contienda

entre dos propuestas políticas. La doble pregunta de Hall es ¿qué
hizo posible y de qué manera se dio el cambio que encarnó el
gobierno de Margaret Thatcher (son diez años de su administración)
a través de la adopción de políticas monetaristas? Este fenómeno
se dio no solo en Inglaterra sino después en Alemania, en Estados
Unidos, en Francia, en América Latina, etc. Ahí es donde interviene
la idea de políticas públicas como paradigmas.

El punto de partida de la tesis de Peter Hall, según la cual las

políticas puede ser asimiladas como paradigmas, está en que
la solución dada a un problema depende de la idea que se
hacen los actores de los problemas. Estamos muy cercanos,
nuevamente, de un postulado cognitivista según el cual la realidad
es una construcción social y es interpretada para dar lugar a
deliberaciones y decisiones. Pero hay algo más, por lo que Hall
no es cognitivista, y es que no se trata de que la percepción del
problema determina la solución, y desde luego el rumbo de la
política, sino que en el proceso de formulación de la política o en el
transcurso del proceso político interfieren estas representaciones
y compiten entre sí, los actores se enfrentan con percepciones
contrapuestas. Este es el punto que nos interesa en la presente
discusión, es decir ¿cómo se materializa esta contraposición de
visiones del problema? ¿Cómo se dan estas confrontaciones en
la duración, en el tiempo largo?
 El rol del Estado y su institucionalidad 93

La tesis de Hall es relativamente simple, por esto ha inspirado a

tantos autores. Hall dice que, en el caso de la política económica de
Reino Unido, lo que se observa es que hay tres tipos de cambios y
él los asimila a tres órdenes o tres niveles de cambio. Los cambios
del primer nivel son cambios instrumentales, que se deciden en
función de ajustes de los instrumentos de políticas públicas. Una
tasa de cambio, una tasa de interés interbancario es un instrumento,
dice Hall, sobre el cual un gobierno puede jugar para dar cierta
orientación a una política. Esto es lo que caracterizaba al stop
and go, concretamente, los impuestos sobre los ingresos, sobre el
valor agregado o sobre las ganancias, son instrumentos de política
económica.

Hay un segundo nivel, quizás más difícil de aprender, que refiere a

una acción más delicada y consiste en crear nuevos instrumentos
o experimentar nuevas maneras de enfrentar un problema sin
redefinirlo. Por ejemplo, crear una política de control a las fronteras
sobre los capitales o eventualmente imponer una limitación a
la circulación de los capitales afuera mediante un control, un
impuesto o un límite a la cantidad de dinero que se puede exportar,
etc. Se trata aquí de formular una política distinta, y es otra vez
donde intervienen las ideas. Finalmente, la alternancia en el poder
se da a partir de esto, a partir de un debate de ideas: es preferible
favorecer la inversión privada por sobre la inversión pública, o lo
contrario. Pero ello no lleva a reformar la política económica y, en
particular, no significa una redefinición del problema, sigue siendo
un problema de desempleo o de inflación, que se va a enfrentar
con más o menos gasto público y desde luego con más o menos
impuestos.

Hay un tipo de cambios que es estructural. Cuando Margaret

Thatcher impone el razonamiento y el modelo monetarista a todos
los actores y desde luego a todos los ministerios, entonces a
todas las políticas sectoriales, ella hace algo más que ajustar las
tuercas o cambiar los instrumentos. Lo que hace es reformular
el problema. La famosa frase de Ronald Reagan, “El Estado no
es la solución, el Estado es el problema”, encarna este cambio.
Hemos experimentado en los años 1970, dice Hall, un sinnúmero
94 El rol del Estado: contribuciones al debate

de políticas o de programas que trataban de reequilibrar las

cuentas públicas, dinamizar la economía, en particular la creación
de empleos, y todas han fallado. Entonces, cuando se elige
a Thatcher, es el momento de una ruptura en este curso de las
políticas que se ajustan a la lógica de lo adecuado. ¿Cómo se da
este cambio de paradigma? Es ahí donde empieza la reflexión de
tipo neo-institucionalista.

Quizá es necesario revisar qué significa esta idea de política como

paradigma. Por analogía con la teoría de Kuhn (1971), las políticas,
como las teorías científicas, son el producto de una representación
del mundo. Adicionalmente, el cambio de paradigma se da en
función de una confrontación de las explicaciones posibles del
mundo, que pasa por varias etapas. Hay una etapa en la cual estas
explicaciones coexisten, sin que una domine a las demás. Hay una
segunda etapa en la cual se empiezan a comparar y se confrontan
las virtudes explicativas de cada una, lo que genera comunidades y
escuelas. Hay un momento en el cual una de estas interpretaciones
domina a las demás y se renuncia progresivamente a estas últimas
y se impone un paradigma.

¿Cómo funciona esto con las políticas? La idea es que en este

momento que antecede al cambio de políticas haya una discusión
sobre las virtudes explicativas y la capacidad de resolver problemas
de varias opciones de políticas que se confronta al ritmo de las
alternancias en el ciclo electoral, hasta que se imponga la idea
según la cual estas teorías -una política es una teoría- no son
satisfactorias y no permiten resolver los problemas que enfrenta
el gobierno. Entonces aparecen actores no-estatales, actores
que no eran parte del proceso de toma de decisión o actores que
asumen un rol más importante que en el pasado (los medios de
comunicación, y entre ellos, ciertos periodistas, expertos, etc.) y se
instaura un debate público sobre opciones que, hasta ese entonces,
no eran debatidas. Por ejemplo, la privatización de ciertas empresas
públicas, la terciarización de ciertos servicios públicos, soluciones
que no estaban contempladas, ni siquiera por los conservadores,
porque no eran aceptables dada la representación del problema.
 El rol del Estado y su institucionalidad 95

Para ser más explícito, en los años 1970, en los países de la OCDE
estamos todavía pensando en dos cosas: la una es que el crecimiento
económico es infinito y, desde luego, se trata de reanudar con él,
con eso salimos de la crisis; la segunda es que los Estados son
soberanos y todavía las políticas económicas se deciden dentro
de las fronteras nacionales, cuando esto en realidad ya estalló, en
particular con el doble choque petrolero, y va a ser cada vez menos
real con la desregulación de los mercados financieros, desde inicios
de los años 1980. Este último punto ilustra lo que decía hace un
rato sobre la relación entre el cambio institucional y la estabilidad
de las rutinas o de las relaciones sociales. Se vuelve a la vez una
consecuencia y un factor agravante de la desregulación, porque
el discurso monetarista plantea la necesidad de desregular los
mercados financieros, es decir, es en ese momento, entre 1979 y
1981, que se impone la idea según la cual la resolución de la crisis
económica pasa por el desmembramiento del Estado de bienestar
social.

Hasta ese momento, todavía se pensaba, desde la derecha o

desde la izquierda, en ¿cómo salvar al Estado de bienestar social?
Ya hablamos del informe de la comisión trilateral sobre la crisis de
la gobernabilidad de las democracias y era exactamente este el
problema: ¿cómo salvar la democracia, que en ese momento era
asociada inextricablemente con el Estado de bienestar social, en
un contexto de crecientes amenazas y de menores capacidades
económicas del Estado? Pues cinco años después de este informe,
se impone la idea en muchos países de que la resolución del
problema pasa por un reinvento, una restructuración del Estado.

Detrás de esta idea está el problema de ¿cómo se hizo esto? ¿Cómo

una idea pudo imponerse y dar lugar a un giro de esta magnitud,
que abarcó hasta a los países latinoamericanos? Esto, explica Hall,
se da por el rol de ciertos actores en las arenas públicas, en los foros
públicos, que se imponen como actores clave. Por ejemplo, hay un
desplazamiento de la decisión en materia de política económica
dentro del gobierno; aparecen actores no-estatales que inciden en
la decisión y que colaboran con el gobierno para ejecutarla. Esto no
96 El rol del Estado: contribuciones al debate

es del todo nuevo, pero es fundamentalmente diferente de cómo

funcionaba el Estado antes. Tradicionalmente, el Estado actuaba
a partir de mecanismos de representación e intermediación, que
algunos asimilan al pluralismo político o al corporativismo, según el
contexto local. Había canales de interlocución entre el gobierno y la
sociedad, que encarnaban los sindicatos, los gremios profesionales,
las asociaciones, etc. Lo que cambia en el proceso de interlocución
es la naturaleza de la legitimidad de los interlocutores del gobierno,
que en gran parte va a descansar, a partir de los años 1980, en su
capacidad económica y técnica de resolver problemas. Eso es una
ruptura paradigmática. Una cosa es, como gobierno, interactuar
con representantes electos y con cierto poder representativo,
delegativo; otra cosa es hablar con actores que tienen la chequera.
En particular, eso vale en la implementación de las políticas.

Por ejemplo, en la política de salud, los interlocutores cambian de

naturaleza. En el momento del pluralismo, los interlocutores eran los
médicos, las asociaciones profesionales de la rama, los usuarios con
sus asociaciones, etc. De lo que se discutía era del servicio público,
no se cuestionaba su naturaleza de servicio público, se discutía de
sus modalidades. Con el gobierno de Thatcher, la política de salud
ya no se discute con estos actores, o mejor dicho estos actores se
han convertido en los adversarios; los interlocutores son actores
privados que están en condición de asumir la responsabilidad,
por ejemplo, de la gestión de los hospitales, o la prestación de los
servicios de salud. Y esta capacidad de asumir este rol no depende
de una legitimidad política o corporativista, sino de una capacidad
financiera y técnica. Lo mismo se dio para las telecomunicaciones,
para los ferrocarriles, el sector aeronáutico, etc., en todo lo que
se consideraba como el dominio estratégico del Estado. El
desmembramiento del Estado de bienestar social no pasa solo por
la reducción de las prestaciones sociales, atraviesa literalmente por
un desbaratamiento del servicio público.

A diferencia de otros autores que quisieron retomar esta idea, Hall

llama la atención sobre el hecho de que la analogía entre políticas
y paradigmas no vale para cualquier política. Esta analogía es
 El rol del Estado y su institucionalidad 97

particularmente útil para políticas que movilizan muchos saberes

expertos; la política de armamento, la política energética y la
política económica son ejemplos. Antes de terminar, quisiera volver
a la pregunta de ¿qué son los paradigmas en ciencias sociales?
Escuchamos que cuando hay un cambio fuerte en la manera de
pensar un tema, por ejemplo la política cultural, hay un cambio
de paradigma. Ahora en Ecuador estamos hablando mucho del
cambio de paradigma por el buen vivir, hay muchos debates sobre
el modelo de desarrollo, la organización de la sociedad, etc. Hasta
llegar a decir que esto existe, faltará mucho tiempo, porque no basta
con decir que hay otra manera de hacer. Las ideas monetaristas
existían veinte años antes de imponerse como el referencial global
de las políticas sectoriales; no bastó que algunos las defendieran,
incluso dentro del aparato político y del sistema de partidos, para
que se diera el cambio de paradigma. El cambio de paradigma en
este sentido, en el sentido de Hall, se da de manera sistémica, no
de manera ideológica.

Quisiera llamar la atención sobre el peligro de confundir lo que son

los discursos con lo que son las políticas. No basta con anunciar
un cambio para que el cambio se dé y, en realidad, en muy pocas
oportunidades se da de esta manera. En muchos casos (vuelvo a
March y Olsen) el cambio no se da por voluntad política, ni siquiera
de un grupo dominante o hegemónico en el proceso político, el
cambio se da por una convergencia de factores que, en varios
casos, no se dio cuando se formuló la propuesta. ¿Por qué digo
que vuelvo a March y Olsen? Porque es la idea del tacho de basura
(Cohen, March y Olsen, 1972) que servía de metáfora para ilustrar
que ciertas soluciones existen antes de los problemas. En realidad
ha habido reflexiones anteriores al momento en que se toma una
decisión, en las cuales se han visto todas las opciones posibles.
Eso es lo que hace la academia, por ejemplo. Como la academia
estudia problemas teóricos en economía, en sociología, etc., lo
que hace es finalmente comparar con situaciones en otros países,
comparar distintos períodos o comparar varios aspectos de una
misma problemática social (la violencia, la delincuencia, la pobreza,
los hogares, el desempleo, etc.) y todo esto finalmente permea el
98 El rol del Estado: contribuciones al debate

mundo político, la administración pública, que puede mandar a

hacer informes sin necesariamente llevarlos a la práctica (hay un
sinnúmero de informes que quedan en un cajón diez años antes
de encontrar, aunque sea a alguien que los lea). La idea del tacho
de basura es que hay una dependencia de la trayectoria de esas
ideas, que solo en determinados momentos, en coyunturas críticas,
encuentran un problema y se vuelven la solución a este problema.
Entonces, hasta que se ponga a funcionar un nuevo paradigma,
del buen vivir, del Estado de buen vivir, de lo que sea del buen vivir,
hará falta algo más que la propuesta política de un gobierno o de un
sector de la sociedad.

Los problemas del mercado

La relación entre el Estado y el mercado

La teoría que propone Douglass North (1993) acopla una teoría de
las conductas humanas a una teoría de los costos de negociación.
Lo que plantea North es que el proceso de intercambio comercial
conlleva empíricamente a un incremento de los costos que son
parte de los costos totales de producción. Hay además de los
costos de la cadena productiva, para cualquier bien o servicio, un
costo al cual se suma un valor agregado para definir un precio o un
valor de intercambio en el mercado.

Pero existe algo más y es lo que llama la atención de North

inicialmente, que tiene que ver con la negociación de este precio.
¿Por qué cuesta negociar? Cuesta porque hay una asimetría
de información entre el vendedor y el comprador o porque la
información es incompleta, en particular el comprador maneja
una información mucho menos completa que el que vende el bien
o el servicio, o porque hay una manipulación de la información,
en general, por el mismo vendedor que busca maximizar el valor
agregado y su margen de beneficios. Entonces, esto rompe con
 El rol del Estado y su institucionalidad 99

el modelo de equilibrio general de Leon Walras, el credo de la

escuela neo-clásica y desde luego del neo-liberalismo, que parte
de una premisa falsa según la cual los bienes que se intercambian
son idénticos, el mercado donde se intercambian es único y este
intercambio es instantáneo. Esta triple premisa es la que ampara
el modelo de equilibrio general, pero no es cierta porque hay una
diversidad de bienes, hay varios mercados, más aún en un contexto
de globalización, los mercados se han diversificado.

Es un error de la teoría crítica, en particular del marxismo, asimilar

la globalización y la ideología de la globalización (una expresión
utilizada por Ulrich Beck) como una unificación del mercado mundial.
En realidad la globalización es concomitante a una diversificación
de los mercados, se traduce más por una unificación de los flujos,
como la que encarna en particular la economía financiera, es decir
la sintonización de los mercados bursátiles. Hay un solo mercado
financiero, pero es probablemente el único caso y de hecho eso es
una idea muy abstracta; decir que hay un solo mercado financiero
es limitarlo a una categoría genérica, pero dentro de esta categoría
hay tal diversidad de productos que no hay un solo mercado
tampoco. Eso dicho, si algo se pudiera asimilar a la globalización
de un mercado, es la finanza, porque con el juego de los husos
horarios se puede tener transacciones en tiempo real 24 horas.
Fuera de este caso específico, no existe ningún mercado, sea de
zapatos, sea de hamburguesas, que sea único. Entonces ni siquiera
a este nivel se averigua la premisa del modelo de equilibrio general.

Desde luego, la determinación del valor de los bienes y servicios

es el resultado de una negociación. Es precisamente porque existe
una diversidad de bienes y servicios, de mercados y porque los
intercambios no son instantáneos, que cuesta negociar. Los costos
adicionales incluyen la adquisición de información. Piensen en el
comportamiento racional de un individuo cuando compra un bien. Lo
que hace es definir un precio que considera razonable para satisfacer
una expectativa que considera suya, legítima. Para llegar a un
equilibrio, este individuo busca información sobre dónde se vende,
cuál es el precio de mercado, y observa que hay una diversidad
100 El rol del Estado: contribuciones al debate

de precios. ¿Qué explica esta diversidad? Puede ser que algunas

cadenas hacen economías de escala, como en la gran distribución,
o que es un bien importado, entonces hay un impuesto o un arancel,
o que hay un costo de transporte, etc. Todo eso es el valor integrado
del precio que hace que nuestro individuo vaya a comprar o no este
bien, tras un proceso de adquisición de información.

Hay dos cosas más en este proceso. Hay la acción que consiste
en comparar los bienes de la oferta. Hoy con Internet, tenemos
acceso instantáneamente a muchos proveedores de este bien.Ya
no es como antes, cuando teníamos que esperar una cotización;
podemos comparar el precio de un bien en varios países pero esta
operación sigue teniendo un costo. Entre paréntesis podemos
preguntarnos cuál es el costo de este proceso para la sociedad,
cuando realizamos esta búsqueda por Internet en nuestra oficina,
en vez de trabajar, preparando un viaje de vacaciones, comparando
la ropa para nuestros hijos, etc. Por último, un costo adicional a la
transacción viene del cumplimiento de esta última. Este costo lo
encarna, por ejemplo, la garantía de calidad del producto. El costo
de cumplimiento atañe también a la realización de un contrato de
compra-venta, la entrega a tiempo o si la entrega es diferida. Estos
ejemplos algo triviales se entienden en una economía compleja,
donde el intercambio dejó de ser directo y es mediado por terceros.
Es ahí donde las cosas se vuelven interesantes para estudiar el
aporte de la nueva economía institucional a la comprensión de las
políticas públicas.

Un punto de partida de North es que estos costos marginales son

crecientes. Eso nos alerta porque nos dice que en una economía
moderna la complejización de los intercambios comerciales genera
un crecimiento de los costos marginales y estos necesitan una
atención particular, especialmente en casos de intervención del
Estado en determinados mercados. Es necesario preocuparse por
estos costos marginales porque su volumen y valor es masivo,
crece de manera exponencial con la intervención del Estado. La
masa crítica de los intercambios, y eso es todo el problema de
 El rol del Estado y su institucionalidad 101

la crisis del Estado de bienestar social, es tal que estos costos

se convierten en un problema político. Más allá de una “nueva”
economía, lo que nos interesa aquí es la dimensión institucional de
esta economía o cómo las instituciones constituyen un elemento
explicativo de la economía y desde luego requieren una atención
específica.

Los derechos de propiedad, que marcan el punto de partida de la

negociación entre un vendedor y un comprador, incluyen normas
legales (la patente), formas organizacionales (la manera en que se
produce y se comercializa) y normas de conducta. Hago hincapié
en el último aspecto, es decir, en el hecho de que en vender un
producto o ceder un derecho de uso -como es clásico en el caso
de los programas informáticos-, hay un código de conducta, que
puede ser formalizado por la factura o un contrato de prestación.
Desde luego es fácil entender que algo media esta transacción, y
que este algo se puede asimilar a una institución. Esta institución,
dice North, proporciona la estructura del intercambio, determina el
costo de la transacción y de la transformación.

Resumimos. Tenemos un costo, como nos dice la teoría clásica

de los intercambios, que está definido por un acuerdo entre un
comprador y un vendedor, en el cual intervienen los costos de
producción y un valor agregado. A esto se suma un costo de
transacción, que deriva de la adquisición de la información, y
se complejiza a medida que entran más inputs en el proceso de
elaboración y que incrementa el costo de búsqueda de información
por el comprador. El costo de la transacción tiene que ser mitigado
por una serie de regularidades que se asimilan a instituciones. Es
a la vez una garantía de que la transacción está bien hecha o de
que el acuerdo nace de una transacción regular, y una garantía del
cumplimiento del resultado de la transacción, que en muchos casos
implica acudir a terceros o a árbitros, que incrementan a su vez el
costo de la transacción. Entonces la negociación es un momento y
el cumplimiento es el momento ulterior que está institucionalizado.
Por último, fuera de las operaciones coyunturales, pensemos en
la economía como un sistema en el cual hay actores como las
102 El rol del Estado: contribuciones al debate

instituciones del Estado, el gobierno, la administración pública, etc.,

que manejan volúmenes financieros en estas negociaciones mucho
mayores a los intercambios entre empresas y geométricamente
crecientes. La complejidad de estos intercambios varía en función
del tamaño y del alcance del intercambio. Entonces, al intercambio
clásico entre dos individuos, se sustituye un intercambio mediado
por terceros (intermediarios de servicios, abogados, distribuidores,
etc.), no involucrados en la producción del bien o del servicio.

Para terminar ¿qué son estas instituciones? El contrato es una

institución, el contrato con el pliego de condiciones que se aplica
a cada etapa de la cadena productiva garantiza al productor de un
bien que este último sea como él quiere y garantiza al comprador
que sea lo que él busca. El mercado es una institución, el mercado
como lugar abstracto donde se da esta transacción, es una
institución con grados de complejidad variables en función de
la transacción. La realización del proceso, la etapa posterior a la
venta es también función de instituciones formales, de dispositivos
legales y técnicos, en los cuales intervienen terceros.

La gestión de los bienes de uso común

La misma pregunta se hace Elinor Ostrom (2000) sobre la utilización
de recursos de uso común, o la gestión de estos recursos. Hoy se
ha vuelto relativamente común hablar de la crisis global o de la crisis
ambiental global como de una crisis de los bienes comunes. El aire
se contamina, el agua se rarifica, los suelos se empobrecen. Todos
estos bienes hace treinta años eran considerados por muchos
como bienes de uso común, para no decir como bienes comunes.
¿Quién puede poner un precio sobre el aire? El famoso derecho
de propiedad al cual aludía North. Lo mismo pasa con el agua. Si
hay varias comunidades a la orilla de un río, ¿cuál es la dueña del
río? Obviamente, el uso del agua por la comunidad aguas arriba
tiene mayores efectos para las demás que el uso por la comunidad
aguas abajo. Lo que pueden hacer estas últimas afecta poco a las
comunidades de arriba, entonces este bien que aparentemente es
 El rol del Estado y su institucionalidad 103

de todos, no es en sí un objeto de propiedad. La propiedad nace

de un acuerdo, de una transacción entre la comunidad de arriba y
la de abajo.

Lo mismo pasa con los campos abiertos, como en el régimen de

open field en Inglaterra, que son de uso común, los pastizales.
Igual con los bosques; tenemos unos recursos extremadamente
valorados, tanto al nivel simbólico como al económico, que son
de todos. Ahora, dejaron de ser de todos en el momento en que
apareció el Estado. El Estado maneja estos bienes como los bienes
de todos, pero los maneja él, a través de empresas públicas o
de lo que es la administración pública, la dirección forestal en un
ministerio dado. ¿Por qué apareció eso? Es lo que nos interesa
aquí. Ostrom ha escrito mucho sobre este tema, como veremos a
partir del estudio del modelo de análisis y desarrollo institucional
(IAD por sus siglas en inglés), que es tan citado en análisis de
políticas como el modelo de coaliciones de causa (ACF) de Hank
Jenkins-Smith y Paul Sabatier (1993).

Por ahora quisiera introducir la teoría de los bienes de uso común y

ver cómo Ostrom acopla un modelo basado en un producto derivado
de la teoría de la elección racional, la teoría de juegos, a una teoría
de las políticas públicas. Ella parte de la tragedia de los comunes
y del rol del Estado o del mercado en prevenirla o acelerarla. Los
problemas vienen entonces de las fallas del mercado o de las del
Estado. A esto tenemos que encontrar una solución, con la ayuda
de las instituciones.

Hay otras instituciones además del Estado y el mercado para

regular la gestión de los recursos de uso común. Los tres modelos
clásicos que se suelen citar son la tragedia de los comunes, una
teoría formulada por Garett Hardin en 1968, el dilema del prisionero,
metáfora de la teoría de juegos, que encontramos en Trebilcock,
Niskanen y los autores de la escuela de la elección pública
(Hindmoor, 2006), y la lógica de acción colectiva, título de un libro
famoso de Mancur Olson, sobre el rol de los grupos e individuos en
los intercambios socioeconómicos.
104 El rol del Estado: contribuciones al debate

La idea detrás del modelo de la tragedia de los comunes es que, si

uno aplica stricto sensu una lógica de mercado a la gestión de los
pastizales o campos abiertos, el interés de cada usuario conspira
contra el interés general. ¿Cómo se da esto? La maximización de los
beneficios individuales llega rápidamente a una sobreexplotación
del recurso; esta sobreexplotación lleva al agotamiento del recurso
y al decrecimiento de los rendimientos para todos. La tragedia de
los comunes es eso: si cada individuo maximiza sus intereses, a
mayor o menor plazo este individuo llegará a no poder satisfacer
esos intereses. Detrás de él, la colectividad no logrará satisfacer
sus necesidades.

Hay dos alternativas a partir de esta constatación: imponer un control

absoluto sobre la explotación, por ejemplo, a través del domino del
Estado, y eliminar la propiedad privada (cuando un bien es de todos,
su uso tiene que ser regulado por el Estado); al opuesto, privatizar
este recurso de uso común, dividir el predio entre los usuarios para
que cada uno maximice el rendimiento (no solo el uso) de la tierra.

En el dilema del prisionero, lo que está en juego es evaluar la

pertinencia de dos estrategias por parte de los actores, que son:
una estrategia de cooperación, y la de deserción o dimisión. En el
momento en que dos actores se ponen de acuerdo, podemos decir
que cooperan; en cambio, si cada uno decide hacer lo que quiere,
diremos que ambos desertan o dimiten. En el caso de los bienes de
uso común, lo que dice el modelo es que todos los actores tienen un
interés mayor en desertar que en cooperar. El riesgo de ser el tonto,
si uno coopera, es mayor a la oportunidad de ganancia que ofrece
la estrategia de dimisión. En una estrategia de cooperación, ninguno
consigue más del 50% del predio; mientras que en una estrategia
egoísta, por la libre competencia cada uno puede esperar conseguir
el 100% del predio a cuesta del otro. Si uno coopera y el otro no,
el primero es entonces el tonto, lo cual hace que en el dilema del
prisionero, la estrategia ganadora sea la dimisión.

Finalmente, el modelo de la lógica de la acción colectiva, que es

afín con la teoría de juegos, contrapone la manera en que un grupo
 El rol del Estado y su institucionalidad 105

organizado puede conseguir ciertas ventajas o tener beneficios en

formarse e imponerse reglas, frente a la estrategia del oportunista
(free rider), el que valora el interés individual por encima de colectivo.
El problema es cuál es el momento en que se vuelve mejor para el
individuo cumplir con las reglas colectivas, a la luz de los beneficios
que trae una estrategia egoísta. El costo o la pérdida que implica
un comportamiento egoísta siempre será inferior al costo inmediato
que implica adscribirse a las normas y comportamientos colectivos.
Un tipo de free rider es el pasajero clandestino, que no paga por un
servicio colectivo y lo hace asumir a la comunidad.

¿Cuáles son los problemas planteados por estos tres modelos,

según Ostrom? El primer aspecto es valorar el aporte de la teoría
de juegos al entendimiento de la acción colectiva. Antes de ver
sus límites, hay que asumir que estos modelos tienen validez
explicativa para elegir entre formas de regulación de la acción
colectiva, que nos interesa para la gestión de los bienes de uso
común. Pero es una teoría que deja muchos enigmas, en particular,
dice Ostrom, debido a un problema de inferencia empírica. Está
bien tener un modelo y es uno de los ejercicios más difíciles en la
elaboración de una tesis, pero también hay que confrontarlo con
la realidad. El problema en el caso de la gestión de los bienes de
uso común es que las múltiples situaciones complejizan el modelo
más que simplificarse con este último. Es decir que en cada caso,
de pesquería, manejo de bosques o de cuencas hídricas, aparecen
situaciones que hacen excepción al modelo, de tal manera que
el modelo deja de ser explicativo en algún momento. En efecto,
podemos acudir a un modelo tipificado para simplificar una realidad
compleja, siempre y cuando en esta realidad entre el modelo, se
puedan convertir elementos de complejidad en datos cuantitativos
para establecer relaciones causales entre ellos. El problema es
cuando los datos no-explicativos superan los explicativos de
la realidad, no del modelo. Es precisamente el límite al cual se
enfrenta la economía neo-clásica a la hora de explicar la gestión de
los bienes de uso común. De ahí, decía en la introducción de esta
parte, ninguna de las dos soluciones extremas que se contemplan
es aceptable.
106 El rol del Estado: contribuciones al debate

La primera es la solución del “todo Estado”, el Leviatán. En la teoría de

Hobbes, el hombre es un lobo para el hombre y se creó al Estado para
pacificar esta guerra de todos contra todos. Es una visión pesimista de
la naturaleza humana y de la sociedad a la que da lugar a la creación
del Estado. Entonces, para resolver el problema del egoísmo de los
usuarios, lo que haría falta según esta teoría es un Estado fuerte, un
Estado socialista, que controle estos bienes para el bien de todos.

La historia nos enseña que esto no funciona, la historia del socialismo

real ha demostrado que el Estado no actúa por el interés general,
sino que rápidamente surgen grupos de interés dentro de él, que
súbitamente aprovechan su postura de acceso a cierta información
y su poder para sacar provecho del sistema. ¿Por qué lo hacen?
Porque el Estado es ineficiente, no puede encontrar un método
sistemático de maximización de las ganancias; al manejar los bienes
de todos, maneja los bienes de nadie. Desde luego, se desperdician
los bienes que son escasos. Hay múltiples ejemplos de ello, entre
éstos la catástrofe de Chernobyl. La otra solución es la privatización
preconizada por los anarco-libertarios como Von Hayek o Fukuyama.
Es decir, si privatizamos todo, es el fin de la propiedad común pero es
la garantía de que se va a potenciar el rendimiento de los bienes. Esto
tampoco funciona. Es la tragedia de los bienes privados: cuando uno
muere, deja hijos que se pelean para determinar quién se va a llevar
el pedazo de tierra. En general, es con las herencias que se dan los
mayores dramas familiares, precisamente porque no hay un sentido
racional de maximización individual de los rendimientos.

Entonces ¿cuál es la solución alternativa, la más común en la

realidad? Es una situación donde hay un contrato, una institución,
que regule un juego de tal modo que el juego de competencia sea
cooperativo. Esto es muy fácil de entender a partir de la tragedia de
los comunes. ¿Qué dicen los campesinos al día dos, luego de darse
cuenta de este peligro? ¿Qué es lo que pasa en los llanos orientales
en Colombia, en la selva amazónica? Algunos aprovecharán la
oportunidad para vender enseguida a una empresa palmicultora,
que va a llenar el terreno de abonos químicos. Los suertudos
venderán a la compañía petrolera, porque coincide que justamente
 El rol del Estado y su institucionalidad 107

ahí hay petróleo y consiguen negociar el predio o un derecho de vía.

Pero ¿qué pasa con los que quieren vivir ahí todavía? Un contrato
de grado más o menos complejo. Un primer tipo de contrato es
el de propiedad colectiva, un título de propiedad que puede ser
de la comuna, de la asociación, de la comunidad indígena o de
la parroquia. El otro es un contrato de propiedad individual, que
puede ser parroquial, que contempla un uso común de los recursos,
mediante una cooperativa u otra forma de asociación.

Vemos que las dos situaciones se encuentran en la realidad, de

manera híbrida, y la pregunta es ¿cuál es el nivel de equilibrio, de
estabilización, en la negociación entre los usuarios, que permite
llegar a un acuerdo satisfactorio para todos? Esto no es un tema
nuevo para la teoría de la elección racional, pero para resolver este
problema, hay que cambiar de problemática. Más que maximizar
sus ganancias, los usuarios van a minimizar el riesgo de que se
acaben estas ganancias. Eso en teoría de juegos se llama minimum
maximorum, es decir, el mal menor. En vez de maximizar sus
ganancias a corto plazo, con lo cual éstas serán nulas a mediano
plazo, lo que hacemos es ponernos de acuerdo en definir reglas
para evitar que se llegue a una situación en la cual las ganancias
sean nulas.

Es así como funciona el Protocolo de Kyoto. Todos sabemos que

tiene un costo de oportunidad reducir las emisiones de CO2 para
cualquier país, rico o pobre. Este costo es imprescindible, puesto
que todos comprendemos que el crecimiento de las emisiones de
CO2 y otros gases de efecto invernadero de los últimos cincuenta
años ha tenido un impacto muy negativo para el conjunto del planeta.
Nuevamente hay la solución teórica de dejar que las reglas del mercado
apliquen, y habrá beneficiarios y perdedores, habrá palmicultura en
Rusia pero en África subsahariana probablemente no habrá dónde vivir
porque ni siquiera habrá agua. Es la solución apocalíptica del “todo
mercado”. La solución del “todo Estado” no aplica; en un sistema de
países soberanos y de Estados democráticos, no hay tal cosa como
un gobierno mundial. Es un error el haber asimilado la gobernanza
ambiental global a un gobierno mundial de los comunes. Eso no existe.
108 El rol del Estado: contribuciones al debate

Lo que existe es una situación intermedia que es muy comparable a la

situación que describe Ostrom a partir del modelo de Hardin.

Esto se suele llamar la teoría de los regímenes. Los Estados

elaboran ciertas reglas, como el Protocolo de Kyoto, la Agenda
XXI, las convenciones, etc. Hay una serie de instrumentos legales
internacionales que son de dominio del derecho blando y traducen
precisamente esta negociación de contratos vinculantes entre los
Estados, que no solucionan el problema pero mitigan los efectos
perversos de una situación.

Eso se puede asimilar a un costo de cumplimiento. En efecto,

tenemos actores que no son vendedores y compradores sino
usuarios, pero, como en el mercado, estos actores fijan reglas,
regulan el intercambio, aceptan límites a su libertad o frenan sus
cálculos egoístas con el afán de preservar el futuro. El optimismo
de Ostrom radica en que si estos acuerdos vienen de los propios
actores, se elimina el problema del acceso a la información
incompleta, porque los usuarios están informados en la misma
medida de la capacidad de carga del recurso. No estamos en
una situación de información desigual, donde uno sabe y el otro
no, y desde luego en un juego de transacción básica, donde se
maximizará el valor agregado de un predio. Pueden acudir a fuentes
de información complementaria, pero se supone que todos lo
hacen con el mismo costo, entonces no se genera un desequilibrio
ni un crecimiento exponencial del costo para fijar estas reglas de
uso. La segunda lección de este ejemplo es que uno observa la
creciente complejidad de los arreglos institucionales y obviamente
ello justifica que estos arreglos sean objeto de un análisis particular.
No se pueden tratar, como lo hace la teoría de juegos, como meras
variables o fuera de control o secundarias, en sí constituyen un
problema de análisis.

La tesis del institucionalismo de la elección racional

Finalmente quisiera abordar dos ideas complementarias a partir
del texto de Shepsle (2006), que ofrece una buena síntesis de la
 El rol del Estado y su institucionalidad 109

discusión sobre el neo-institucionalismo de la elección racional.

Primero, la noción de institución aquí se puede entender como una
variable exógena o endógena del proceso y de las interacciones
sociales. En la concepción de North, la variable es exógena
porque impone reglas desde el exterior a los actores. Es típico
de los tratados comerciales, de los tratados internacionales o de
la legislación nacional enmarcar una negociación en un proceso
legal o normativo. No es que se impone por un actor exógeno, sino
que los actores están desposeídos de su capacidad de control y
confían en que, por parte de las entidades públicas y de terceros
privados reconocidos como legítimos, se puede ejercer un control
y sancionar, desde luego, desviaciones en estas relaciones.

Al revés, vemos con Ostrom que los actores fijan o aceptan cumplir
con reglas, porque sino, no hay juego. Para cada participante
de un juego, las reglas son exógenas y son negociables, son
instituciones. Esto resume buena parte de la discusión económica
sobre el neo-institucionalismo. Las instituciones, desde el
neo-institucionalismo de la elección racional, son modelos de equilibrio
negociados para facilitar la acción. Excluimos en este sentido las
instituciones que resultan de contingencias históricas, que son las
que interesan al neo-institucionalismo histórico. Hay una trayectoria
institucional. Comentaba en otra parte que los sistemas electorales o
los regímenes políticos resultan de una adecuación paulatina -salvo en
momentos particulares donde se da una ruptura- de una adaptación
a contextos locales, culturales, históricos. Estas instituciones van a
orientar el curso de la vida social, económica y política de estos países.
Ahora, desde la perspectiva económica, sigue siendo dominante la
preocupación por las conductas, pero uno observa que ellas no son
libres, no son desreguladas y sobre todo no se rigen por los intereses;
en el sentido de la teoría de la elección racional, también heredan.
Desde un nivel macroteórico, podemos encontrar una explicación
conductista a la creación de instituciones. Es la idea de North: las
instituciones son producto de conductas racionales. Pero no es lo que
nos interesa aquí, lo que nos interesa es que estas instituciones se
heredan. Son renegociadas, por ejemplo, los términos del contrato,
110 El rol del Estado: contribuciones al debate

la ley, las reglas de conducta en el mercado son negociadas, pero

antes de ser negociadas se heredan, no solo de manera histórica sino
también en una dimensión económica. El valor de estas instituciones
radica en mitigar los costos de transacción de los actores. Si no los
mitigan para cada actor, lo hacen para el conjunto de actores, pero en
gran parte lo hacen a nivel individual.

El otro aspecto interesante de este texto es la distinción entre

instituciones estructuradas y no estructuradas. Decimos que la
definición más general de una institución es que es robusta en
el tiempo, la cualidad de una institución es que es estable. Eso
es lo que la hace valiosa o justifica su aparición. Esta estabilidad
puede ser formal o informal, puede ser estructurada o implícita.
Nuevamente, en los intercambios económicos vamos a encontrar
un sinnúmero de ejemplos de prácticas implícitas que trascienden
la norma, el contrato, la ley o el reglamento. El reglamento nos da,
por ejemplo, normas de calidad, nos dice a qué horario se abre y
se cierra el mercado, nos manifiesta cuáles son los mecanismos de
definición del precio, si es una bolsa o si es centralizado por unos
pocos actores. Los mecanismos son reglas implícitas que tienen
mucho más que ver con la cultura organizacional. Pensemos, por
ejemplo, en el hecho de que los comercios abran los días feriados
y los fines de semana. Aquí, en una economía mercantilizada nadie
se extraña de que los supermercados abran el domingo, pero en
otros países esto es absolutamente impensable, la ley lo prohíbe:
punto. Asimismo, respecto a la circulación de los bienes y servicios,
hay países donde los productos importados y las transacciones
financieras en el exterior están sujetas a un impuesto o un gravamen
especial, mientras que en otros esto es herético o inadmisible.

Vemos que hay dos dimensiones en estas reglas. Hay una

dimensión formal, estructurada, y una dimensión que las hace
viables, aceptables. Ello vale para todo tipo de regulaciones. Ninguna
regulación es el producto de un cálculo, de un minimum maximorum.
En realidad hay otra cosa que interviene en la discusión sobre la
regulación de las transacciones, y esta otra cosa es en gran parte un
hábitus, en el sentido dado por Bourdieu. Más allá de las instituciones,
 El rol del Estado y su institucionalidad 111

e incluso asociadas a las instituciones formales, hay códigos, reglas

implícitas que las refuerzan o la desvirtúan. Cuando decimos “hecha
la ley, hecha la trampa” o “la ley se acata pero no se cumple”,
expresamos que la ley se impone a todos pero no es efectiva, y eso
se traduce en un hábitus, una institución no-estructurada.

En conclusión, ¿cuáles son los límites de los aportes de la elección

racional al neo-institucionalismo? El primer límite que destaca
Shepsle atañe a la racionalidad. Los actores tienen una racionalidad
limitada; desde luego, descansar en esta racionalidad el fundamento
de una institución dejará siempre un punto ciego, un nivel no
explicable, que llevará a una regresión infinita para encontrar una
explicación a las conductas institucionales.

El segundo aspecto es el enfoque conductista, seguimos con

una aproximación individual y no sistémica a las instituciones,
asumiendo como premisa que estas conductas individuales
hacen que el sistema funcione, que el sistema sea producto de las
conductas. Ahora bien, sabemos que hay ciertos problemas que
no son asimilables a problemas de interacciones individuales. Hay
un desfase entre los efectos inmediatos y diferidos de una acción.
Típico de la gestión de los bienes comunes es que el beneficio es
inmediato y el costo diferido; el beneficio es individual y el costo
colectivo. Desde luego, las instituciones que deben enmarcar estas
conductas se enfrentan a problemas que no son solo problemas de
conductas individuales sino también de acción colectiva.

El tercer punto es el problema de los costos transaccionales,

que lleva también a una especie de regresión infinita. Los costos
transaccionales incluyen la adquisición de información, el
seguimiento de la ejecución de un acuerdo, el cumplimiento de los
compromisos, etc. Pero más allá de cada caso particular, vemos la
complejidad de medir y evaluar estos costos transaccionales a nivel
colectivo, en particular con el Estado de bienestar social, cuando el
Estado asume un rol de actor económico.
112 El rol del Estado: contribuciones al debate

Conclusión
¿Qué nos dicen las tipologías del neo-institucionalismo? Nos
dicen que hay varias maneras de aplicar un mismo enfoque, que
consiste en identificar una relación causal entre las instituciones
y las conductas. Lo interesante de eso es ver cómo una teoría
a priori difusa, en los años 1980, va estructurándose en una
macro-teoría y asimilando las teorías de alcance medio. Las
teorías de redes, ciertas teorías feministas, ciertas teorías de
la elección racional, ciertas teorías históricas, son afines con el
neo-institucionalismo, ¿por qué? El dilema está en el objeto; en
realidad todo cambia según uno observa a las instituciones como
objeto por explicar, como variables dependientes, o si uno las
utiliza como explicaciones, como variables independientes. No
nos sirve mucho esencializar las instituciones como lo hacía el
institucionalismo clásico, al tratar de discutir al infinito sobre las
mejores instituciones. Ese no es el punto. Eso es un elemento y se
ha vuelto un tema de análisis; por ejemplo, la reforma del Estado
es un tema de análisis, como la reforma administrativa, pero no
es el fin de un enfoque teórico, no da lugar a un enfoque teórico
propio. Una pregunta relativa a las mejores instituciones posibles
va a movilizar distintos enfoques teóricos, no necesariamente
neo-institucionalistas. Lo mismo pasa con muchos problemas de
las ciencias sociales, como la gobernanza, las redes, el desarrollo
sostenible, etc. y es que el objeto no da necesariamente lugar a
una teoría. Más bien el objeto convoca a una discusión, a varias
teorías, y la mejor es la que encuentra una explicación más
robusta de lo que pretende explicar. De ahí el doble problema de
formulación de la explicación y de la problemática. Eso tiene un
límite: hay problemáticas más sensatas que otras.

El problema que teníamos en los años 1990 consistía en determinar

un enfoque común a varias disciplinas. Hasta Hall y Taylor eran
discutibles, pues los tres enfoques que destacan no hacían un
paradigma. Veinte años después, me parece que hemos dado
un gran salto y podemos encontrar este paradigma. Creo que la
demostración o la dimensión cognitivista que veían estos autores
 El rol del Estado y su institucionalidad 113

no explica de manera satisfactoria el rol de las instituciones en

las conductas. En esta tensión entre los enfoques cognitivos
y neo-institucionalistas, la dimensión constructivista del neo-
institucionalismo sociológico se ha limitado a la redefinición de las
instituciones, en particular con la identificación de instituciones
informales.

En parte, es afín con la teoría crítica y con la lectura que hacen ciertos
autores de los instrumentos de políticas como representaciones
y construcciones sociales, donde discrepo con la idea de Yves
Surel (2000) de analizar el cambio de políticas y de instituciones
como el producto de un voluntarismo político; es que no encuentro
claro el método de análisis, en particular ¿cómo se miden las
representaciones que supuestamente estructuran las políticas
públicas? Ahí está, quizá, el límite entre el principio de explicación
causal y el principio de interpretación. Por ello creo que tenemos que
optar por uno u otro, no es tan fácil, como pretenden Bruno Palier e
Yves Surel (2005) asimilar los enfoques conductistas, cognitivistas
y neo-institucionalistas para explicar simultáneamente el rol de las
ideas, de los intereses y de las instituciones en las políticas públicas.

Por otro lado, la asociación del análisis institucional con la elección

racional consolida a la segunda como modelo, no como teoría. El
modelo de elección racional se puede perfeccionar ad infinitum
porque los casos se crean a partir de la teoría. El método que
aplica Ostrom es experimental (Ostrom, 2010), entonces es un
método fundamentalmente artificial, es una manera de reproducir
interacciones en una situación ideal para observar el efecto de
ciertas variables sobre otras. Esto es un modelo, no una teoría.
La que queda debilitada es la teoría conductista, es la que deriva
de la teoría de elección racional y de su contraparte metodológica
que es el individualismo metodológico. Si hemos asumido que una
institución no es una aglutinación de individuos, se vuelve muy
difícil encontrar una teoría explicativa que parta solamente de las
conductas individuales.

Entonces ¿cuál es el aporte del neo-institucionalismo al análisis

de las políticas públicas? El punto común de los enfoques
114 El rol del Estado: contribuciones al debate

neo-institucionalistas radica en la importancia que se da al rol

de las instituciones en las interacciones sociales y económicas,
luego en los procesos políticos. Partimos de la idea de algunos
historiadores de la autonomía del Estado frente a la sociedad,
continuamos con la reflexión de la sociología de las organizaciones,
en particular con la idea de March y Olsen de una racionalidad no
necesariamente instrumental sino más bien coyuntural -la lógica de
lo adecuado versus la lógica de las consecuencias- y llegamos a
entender que en la transformación de las políticas hay varios grados
que, en particular, son asimilables a procesos institucionales. En el
grado mínimo hay pocos cambios institucionales; hemos visto que
se trata más bien de ajustes instrumentales, pero hay momentos de
cambios radicales, los cambios de políticas se explican por cambios
institucionales. Este es un punto que cabe enfatizar: el cambio
institucional origina el cambio de política y no al revés. Eso invalida
la idea de Lowi según la cual las políticas hacen la política, pero
lo contradice solo en determinadas circunstancias, en coyunturas
críticas.

Los cambios de paradigmas no se definen por cambios de ideas, se

definen por cambios sistémicos; las ideas tienen un rol importante
en estos cambios pero no son suficientes, lo que determina la
trayectoria, la suerte de estos cambios es su dimensión institucional.
Entonces el vaivén entre ideas e instituciones se da de la siguiente
manera: en situaciones normales, en coyunturas normales, en etapas
de políticas normales, como en las ciencias normales de Kuhn, no
hay un cuestionamiento sistémico, no hay un cuestionamiento del
orden institucional. El cuestionamiento del orden institucional se da
en los cambios de tercer grado, cuando un sistema entra en crisis así
como una ciencia entra en crisis, por su incapacidad de solucionar
un problema legítimo, un problema considerado prioritario por la
sociedad.

Hasta ahí la analogía con los paradigmas. Es una metáfora. No nos

interesa saber si es exacta o no la delineación entre el paradigma
monetarista y el keynesiano, siguen coexistiendo. Las ciencias
sociales no funcionan como la astronomía o la biología, porque no
 El rol del Estado y su institucionalidad 115

hay una prueba final, definitiva, de que el mundo es así y no de otra

manera. En eso coincido con Charles Tilly. Pero ¿vale botar al bebé
con el agua de la tina del baño? No lo creo. Todos entendemos muy
bien, a partir del texto de Hall, que está mal interpretado por Surel
(2008), que ciertos cambios son paradigmáticos. Si bien es cierto
soy crítico con la idea de un “paradigma del buen vivir”, también
estoy consciente de que en algunos países de América Latina
estamos viviendo un cambio paradigmático desde mediados de
2000 que, si uno lo traduce en términos de política económica,
puede entenderse como la respuesta al cambio que se dio por
1980 (por un efecto pendular), con los ajustes estructurales de las
políticas neo-liberales. Todo el problema es ¿en qué consiste este
cambio? Más allá de los discursos y de los programas electorales,
¿en efecto hay que estudiar cómo se está reformando el Estado en
nuestros países? ¿cómo está evolucionando el rol de la sociedad
civil, en particular (pero no solo) en los procesos políticos? ¿cómo
están apareciendo actores no-tradicionales en estos procesos (a
lo cual, la ciencia política suele referirse como a la crisis de los
partidos políticos)? ¿cómo se redefine nuestra relación con el
sistema mundial, en particular la economía pero también las
relaciones internacionales políticas, diplomáticas, etc?

Estas son las preguntas de investigación que tenemos que hacernos

y creo que los enfoques neo-institucionalistas aportan con muchas
claves analíticas y más adelante espero mostrar que aportan con
muchos aspectos metodológicos a esta actividad. Lo que se debe
entender es que una enmienda de la teoría neo-clásica en economía
reconoce la importancia de las instituciones, de ahí la “nueva”
economía. Pero a la vez es difícil evaluar el aporte de la economía
a la optimización de los modelos institucionales en el ámbito de las
políticas públicas. Como mencioné anteriormente, hay dos conjuntos
de literatura teórica y nos interesa el punto de intersección entre
estos dos cuerpos y el enriquecimiento mutuo (cross fertilization)
que de ello resulta. Pero creo que la teoría neo-clásica llega a sus
límites en el momento de cuestionar el modelo de equilibrio general,
porque muchos aspectos de las conductas de los actores no son
traducibles a un esquema de intereses ni de costos y beneficios. O,
116 El rol del Estado: contribuciones al debate

si debemos hacerlo, es de una manera muy abstracta, como vimos

con los modelos del dilema del prisionero, del free rider o del pasajero
clandestino. Al revés, me parece que observamos la importancia
de incorporar la complejidad de las variables que afectan estas
relaciones sin perder de vista la necesidad de explicarlas. Quien dice
complejo puede decir, bueno, nada es explicable, todo es relativo.
Sin perder de vista la intención de llegar a un nivel de explicación
satisfactorio, asumir que no son propicios estos modelos de juego.
Lo que hace el neo-institucionalismo económico es plantear un
nuevo reto a la teoría económica, más que la teoría económica
resuelva problemas institucionalistas.

Observamos que el epicentro se va hacia entender mejor las

instituciones, utilizando técnicas y métodos económicos. Eso
es muy interesante, porque nos dice que en efecto hay cierta
inconmensurabilidad entre estos enfoques, simplemente para
definir el dato: ¿qué es la información crítica que necesitamos? No
obstante, hay un diálogo. No llegamos a una síntesis, y por eso
tengo mis dudas sobre la expresión misma de neo-institucionalismo
de la elección racional, creo que esta expresión no es exacta, y
prefiero hablar de neo-institucionalismo económico, que da cuenta
del aporte de la economía al análisis de las instituciones.

El neo-institucionalismo de la elección racional deja entender

que habría una apropiación del neo-institucionalismo por la
economía, cuando lo que hemos visto es que hay una apropiación
de la economía por el neo-institucionalismo, lo que es típico de la
constitución de un paradigma. La capacidad de procesar objeciones,
problemas de otras disciplinas y otros enfoques teóricos es lo que
precisamente califica a una teoría para paradigma. Una teoría que
no puede procesar eso es una teoría que rápidamente encuentra
sus límites, como es el caso de la teoría de la elección racional,
que empieza por evacuar todos los problemas que no entran en
el modelo para validarlo. Al revés, una teoría que es capaz de
procesar las discusiones y adecuarse, adaptar sus tesis y sus
conclusiones a estas objeciones, está muy calificada y encuentra
cada vez un mayor número de adeptos, genera cada vez más
estudios empíricos que acogen sus métodos.
 El rol del Estado y su institucionalidad 117

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Gobernanza,
políticas públicas
y territorio 2
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 121

Nociones conceptuales
de gobernanza, política
y administración pública

Joan Subirats*

Las formas tradicionales de gobierno ante

el cambio de época: las políticas públicas
La crisis económico-financiera de 2007 y la revolución tecnológica
que significa Internet, y más concretamente las herramientas
2.0, son dos importantes factores de cambio que han sacudido
las sociedades contemporáneas en general. Sin embargo, el
cambio de época que estamos viviendo es mucho más complejo
y empieza a forjarse durante la década de los años 70 del siglo
pasado. Se produce entonces un punto de inflexión hacia nuevos
paradigmas de regulación del conflicto social, cuestionando tanto
el protagonismo como los modos tradicionales de gobierno y, sobre
todo, se desarrollan a partir de ese momento distintos vectores de
cambio económico y social que van a sentar las bases del nuevo
mundo, la nueva época en la que estamos ya plenamente inmersos
actualmente.

Pero vayamos por pasos. En primer lugar, vamos a caracterizar el

modelo de Estado y de políticas sobre las cuales se producen los
cambios de los que estamos hablando. Después de la Segunda

* Joan Subirats es catedrático en Ciencia Política, especialista en temas de gobernanza,

gestión pública y en el análisis de políticas públicas en el Instituto de Gobierno y Políticas
Públicas Universidad Autónoma Barcelona.
122 El rol del Estado: contribuciones al debate

Guerra Mundial se instauró en Europa, y después en otras partes del

mundo, aunque con notables diferencias entre países y en diferentes
momentos y épocas, un modelo de Estado redistributivo basado en la
implantación de una serie de servicios sociales de carácter universal
(educación, sanidad y subsidios por enfermedad, desempleo,
jubilación, etc.). Un Estado que continuaba siendo liberal, que se
continuaba sustentando en el modelo de democracia representativa
surgido después de las Revoluciones Francesa y Americana pero
que, además, pretendía dar respuesta a las enormes desigualdades
generadas por el capitalismo a lo largo de los siglos XIX y XX.

Ese modelo de Estado se edificó sobre una sociedad fuertemente

estratificada, pero con grupos sociales más bien homogéneos. En
este contexto, las políticas de bienestar se construyeron desde
lógicas de respuesta a demandas que se presumían homogéneas y
diferenciadas, y se gestionaron de manera rígida y burocrática. Las
formas y los estilos de gobierno de este período, que llamaríamos de
“gobierno tradicional”, se caracterizan por los siguientes elementos:

w Representatividad. Se trata de formas de gobierno basadas

únicamente en modelo de democracia liberal-representativo
propio de la modernidad. Los gobernantes son elegidos,
mediante un sistema de representación, para tomar
decisiones y asumir toda la responsabilidad en el proceso
de elaboración y ejecución de las políticas públicas. Las
elecciones periódicas y competitivas son el principal (y
prácticamente único) mecanismo a través del cual el pueblo
soberano controla la acción de los gobernantes.

w Jerarquía. El Estado, que es el único decisor público,

toma y ejecuta sus decisiones con una lógica jerárquica.
Esta jerarquía se reproduce tanto a nivel organizacional
(internamente el Estado se organiza con dinámicas de
carácter vertical) como a nivel relacional (el Estado se
relaciona verticalmente con todos los actores, también
con la ciudadanía). Cabe destacar, en este sentido, que los
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 123

principales y casi exclusivos interlocutores del Estado son

los llamados agentes sociales -sindicatos y patronales-.
Con ellos se pacta el equilibrio entre el modelo económico,
que continúa siendo de libre mercado, y el modelo social,
basado en unas políticas de carácter redistributivo.

w Burocracia. La administración pública se organiza mediante

una estructura jerárquica que se caracteriza por una serie
de procedimientos explícitos y regularizados, una división
de responsabilidades y una especialización del trabajo. Se
trata de una estructura organizativa rígida y autoritaria en la
que las relaciones son impersonales y no hay demasiado
espacio para el espíritu crítico y la creatividad.

w Especialización competencial. Tanto la administración como

las políticas públicas se estructuran en base a departamentos
estancos e inconexos entre sí, sin lógicas de transversalidad
administrativa y sin capacidad para diagnosticar problemas
complejos y plantear respuestas de carácter integral.

w Estado-nación. Las intervenciones políticas se estructuran

en base a un Estado que se identifica con una Nación,
y esto es una población soberana de la que emerge su
legitimidad y un territorio bien definido sobre el cual
ejercer sus actuaciones. En este sentido, la población y
los límites territoriales se asimilan como los espacios de
identificación de problemas y producción de soluciones y
son, al mismo tiempo, los espacios sobre los que se basan
las competencias de la administración pública.

Las políticas públicas propias de este tipo de Estado tendieron

a configurarse de manera universalista, partiendo del supuesto
de que se debía responder a necesidades y demandas de
carácter homogéneo. Así, las formas de gobierno tradicional se
caracterizaron por producir políticas de carácter redistributivo
(basadas en un sistema fiscal de carácter progresivo, de matriz
también “Estado-nación”, pero lo hicieron de manera poco
124 El rol del Estado: contribuciones al debate

diversificada o personalizada. Por otra parte, el diseño de estas

políticas se hizo de manera acumulativa: a cada nueva demanda, a
cada nuevo derecho reconocido, le fueron correspondiendo nuevas
responsabilidades políticas diferenciadas, nuevos servicios, nuevos
programas, etc.

En este contexto, el Estado se muestra como decisor único y ejecutor

privilegiado de las políticas públicas. Sin embargo, ello no quiere decir
que no hubiese otros actores que influyeran en dichas políticas. Como
ya hemos apuntado, ese tipo de Estado fue el resultado del acuerdo
entre el Estado y los llamados “agentes sociales”. Además, en cada
ámbito de política pública existían distintos actores (responsables del
problema, beneficiarios finales, beneficiarios indirectos, afectados
indirectos) que no jugaban necesariamente un rol pasivo en el proceso
de policy making sino que configuraban una red de actores alrededor
de una determinada política (policy network) y que movilizaban sus
recursos para influir en la toma de decisiones públicas.

La producción de políticas públicas por parte de las formas de

gobierno tradicionales se caracterizó por el hecho de que el Estado
(como actor político-administrativo) no sólo se consideraba el
único actor de naturaleza pública sino que también era el único
responsable de impulsar las políticas. En consecuencia, aunque
otros actores de naturaleza privada pudieran condicionar, influir o
presionar sobre las actuaciones del Estado; éste actuaba siempre
con una lógica de arriba a abajo (top-down) imponiendo sus
soluciones y responsabilizándose tanto de su ejecución como de
su éxito o fracaso. La fuerte intervención pública (redistributiva)
propia del Estado sumada a la lógica estatocéntrica que
acabamos de describir condujo a un escenario de Estados fuertes,
responsables de una parte muy importante del Producto Interno
Bruto, sustentados por una política fiscal de carga progresiva, con
una organización administrativa (burocrática) muy grande y con un
gran número de trabajadores públicos. Si bien este es un modelo
que se implantó básicamente en la Europa occidental, lo cierto
es que generó influencia en otras partes del mundo, aunque, en
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 125

la práctica con concreciones muy distintas. En América Latina, la

política social fue prácticamente marginalizada durante muchos
años, y por tanto, la construcción de las políticas públicas de
bienestar han sido mucho menos homogéneas y han combinado
elementos de universalidad con políticas de transferencias
monetarias condicionadas, fundadas en políticas fiscales que
parten, asimismo, de umbrales de tasación notablemente
diferenciados por países (Lavinas, 2014).

Durante la segunda mitad del siglo XX, se desarrolla en la Ciencia

Política una nueva corriente de estudio, el Análisis de Políticas
Públicas, complementando lo que hasta entonces era un campo
casi dominado en exclusiva por las lógicas propias del garantismo
jurídico y el procedimentalismo administrativo (Subirats, 1989).
Es evidente que el surgimiento de perspectivas como la Gestión
Pública o el Análisis de Políticas Públicas tiene que ver con el
proceso de crecimiento del Estado como prestador de servicios. En
ese contexto, las administraciones públicas vieron muy ampliadas
sus funciones, sus efectivos y su ámbito de intervención. A
medida que aumentaba la agenda de intervención de los poderes
públicos, crecía el número de personas que prestaban servicios
en sus administraciones, crecían las normas y los procedimientos
vinculados a esas intervenciones, y se acrecentaba el interés por
relacionar la importante cifra de recursos en que se basaba esa
capacidad de acción y los resultados que conseguía.

Una de las definiciones más difundidas es la que propone Dye

(1987: 1) quien afirma que una política pública es “todo lo que los
gobiernos deciden hacer o no hacer”. Con el mismo espíritu, Mény
y Thoenig (1989: 129) proponen la siguiente definición: “una política
pública es el producto de la actividad de una autoridad investida
de poder político [puissance] y de legitimidad gubernamental”. Más
articulada es la definición que contiene un manual aparecido en
varias lenguas que afirma que una política pública es “un conjunto
de acciones y decisiones llevadas a cabo por diversos actores con
la finalidad de resolver un problema definido políticamente como
público” (Subirats et al., 2007: 38).
126 El rol del Estado: contribuciones al debate

Como es evidente, mientras Dye, Mény y Thoenig afirman que las

políticas públicas son solamente las actividades desarrolladas por
las instituciones públicas, Subirats-Knoepfel y sus coautores, aun
afirmando la necesidad de la participación de éstas, admiten que
los actores pueden ser también privados, aunque introducen dos
cautelas: la primera es que el conjunto de las acciones debe ser, al
menos en las intenciones, coherente, y la segunda, que apunta a la
existencia de un problema colectivo.

Desde un mayor nivel de abstracción, podemos definir una política

pública como un conjunto de decisiones y actividades que están
ligadas a la solución de un problema colectivo, esto es, “cualquier
insatisfacción relativa a una necesidad, una demanda o una
oportunidad de intervención pública” (Dunn, 1981: 60).

Dentro de esta definición no hay limitaciones relativas a la

coherencia de las acciones (hay que considerar actores del
proceso también a aquellos que se oponen a la solución del
problema), ni a la obligada presencia de instituciones públicas
(aunque estarán presentes con toda probabilidad). Es en cambio
decisivo, la existencia de un problema colectivo cuyos contornos
son objeto, inevitablemente, de la interpretación que haga de los
mismos los analistas y los que quieran intervenir sobre ello. En este
sentido, es importante considerar qué piensan los actores y cómo
estos definen el problema. No se plantean tampoco limitaciones
relativas a la naturaleza de los problemas, ya que es del todo
evidente que en el curso de la historia y en diferentes lugares ha
habido variaciones significativas de los problemas definidos como
colectivos, o mejor aún, de los problemas para los que ha sido
propuesta o requerida una actuación de los poderes públicos.
Afirmar una relación biunívoca estricta entre actividades de los
gobiernos y existencia de políticas públicas soslaya el hecho de
que más allá de las decisiones de modificar el modo de resolver un
problema colectivo, e incluso antes de reconocer la existencia del
mismo, existen ya actores sociales, expertos, grupos de interés,
personalidades individuales, en el entorno de esa problemática.
En realidad, se podría ir todavía más allá y sostener que lo que
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 127

define como pública una política es únicamente la existencia de un

problema colectivo. Las políticas públicas implican pues la voluntad
de asumir ese problema colectivo, desde la potestad y la capacidad
de los poderes públicos y de las administraciones que de ellos
dependen, asumiendo que ello se da en un complejo entramado de
actores con sus propios intereses, recursos y estrategias.

Este modelo de hegemonía pública ante los problemas sociales

que en Europa se consolidó en la segunda postguerra, se empezó
a cuestionar durante la década de 1970 cuando los proyectos
neoliberales de Ronald Reagan en Estados Unidos y Margaret
Thatcher en Reino Unido se consolidaron a finales de esa década,
como “la” respuesta a la recesión económica derivada de las crisis
energéticas. Es en este contexto que se cuestiona la capacidad
real que tiene el Estado para dirigir y controlar el cambio social,
proponiendo a su vez el retorno al mercado como la única forma
plausible, eficiente y eficaz de regulación de las necesidades
sociales.

Coinciden durante el último tercio del siglo XX diversos factores que

contribuyen a problematizar las formas tradicionales de gobierno.
Por una lado, una rápida transición de una economía productiva a
una economía con fuertes componentes financieros, aprovechando
el rapidísimo cambio tecnológico, las facilidades para la evasión
y la elusión fiscal, y la pérdida de centralidad y de estabilidad del
trabajo como componente central de estructuración social. Mientras
que, por otro lado, a finales de siglo se va constatando un fuerte
proceso de individualización y de restructuración de los espacios de
socialización (Giddens, 1993). Todo ello conlleva a que las formas
de articulación social (familias, lugares de trabajo, organizaciones
políticas y sindicales, barrios y comunidades, etc.) se debiliten y
se vuelvan menos capaces de encauzar y gestionar los conflictos.
Durante estos años se pasó de unas trayectorias individuales
relativamente previsibles y seguras, a un nuevo escenario en el
que las perspectivas y los recorridos vitales de las personas vienen
dominados por las incertidumbres y la sensación de riesgo (Beck,
1998). De una sociedad que podía ser explicada a partir de ejes
128 El rol del Estado: contribuciones al debate

de desigualdad de carácter material en los que los individuos se

podían agrupar en clases sociales e incluso se posibilitaban ciertas
trayectorias de movilidad social ascendente, se transitó hacia una
sociedad en la que los vínculos de integración social se debilitan
y predomina cada vez más la dicotomía entre la inclusión y la
exclusión social. Y, por último, se pasó de una sociedad de clases
a una sociedad atravesada por múltiples ejes de desigualdad y de
diversificación social (género, etnia, edad), generando, por tanto,
una mucha mayor complejidad en el diagnóstico y en la búsqueda
de soluciones. Las experiencias del llamado “Consenso de
Washington” afectaron de manera muy directa las condiciones de
vida de la población en América Latina, así como situaron el papel
de las administraciones públicas en una relativa marginalidad de
la que sólo han ido saliendo, y de manera desigual, a partir de la
reciente oleada de cambios en los gobiernos de muchos de los más
importantes países, que han implementado cambios significativos
en las prestaciones sociales con resultados significativos (aunque
inestables y diversificados) en los grandes temas de la desigualdad
social.

Nos encontramos, a principios del siglo XXI, ante una nueva

sociedad mucho más heterogénea, diversificada e individualizada,
con unos problemas mucho más complejos. Las políticas
universales y homogéneas diseñadas e implementadas dentro de
la lógica de los estados de bienestar europeos, no están siendo
capaces de dar respuestas a esta nueva realidad. Los cambios
sociales y económicos acontecidos globalmente durante las
últimas décadas del milenio han configurado una nueva sociedad
que requiere de nuevas políticas y nuevas formas de gobierno. Las
formas tradicionales de gobierno, pues, tienen un grave problema
de funcionalidad frente a este nuevo y cambiante escenario.

Sin embargo, los problemas de funcionalidad no son los únicos que

ponen en duda la viabilidad de dichas formas de gobierno. Paralelo
a la incapacidad de los gobiernos para dar respuestas eficaces
a los nuevos problemas se manifiesta también una crisis de
legitimidad. Muchas de las políticas implementadas desde la lógica
estatocéntrica acabó reforzando un modelo de “democracia por
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 129

delegación” en el que la ciudadanía delegaba a los responsables

políticos una provisión tecnocrática de servicios públicos, mientras
estos concebían a los ciudadanos únicamente como clientes de
estos servicios, unos clientes que cada cuatro años se convertían
en votantes. Esta dinámica ha contribuido, sin duda, a un creciente
alejamiento entre “la política de las instituciones” y la ciudadanía.
La democracia representativa, al mismo tiempo que se ha ido
expandiendo y consolidando como sistema de regulación política
por todo el mundo, presenta hoy en día claros y preocupantes
síntomas de agotamiento. Las democracias occidentales han
experimentado en las últimas décadas un aumento continuado de
la abstención electoral y un descenso significativo en las tasas de
afiliación en los partidos políticos y los sindicatos. El desinterés,
el escepticismo y el distanciamiento de la ciudadanía respecto
a la política tradicional (basada en la participación a través
de los partidos, las grandes organizaciones corporativas y las
elecciones) apuntan, desde finales del siglo pasado, hacia un cierto
estancamiento del modelo democrático predominante.
Aunque las formas de gobierno tradicionales fueron problematizadas
desde el último tercio del siglo XX, la realidad es que este modelo de
Estado ha sobrevivido hasta nuestros días, aunque con alteraciones
importantes en algunos países. Sin embargo, la crisis actual pone
en evidencia las enormes dificultades para mantener y reforzar esa
lógica de bienestar colectivo y de redistribución como respuesta
a las desigualdades. Al mismo tiempo, tal y como veremos más
adelante, los problemas de legitimidad se han acentuado también
como consecuencia de la situación actual.

Nuevos estilos de gobierno participativos

y en red: la gobernanza
La gobernanza es un forma específica de regulación, coordinación y
control (Rhodes, 1997) que se fundamenta en el hecho de incorporar,
en el acto de gobernar, a actores del mercado y de la sociedad civil.
Como indica Kooiman (1993), se trata de crear nuevas estructuras
130 El rol del Estado: contribuciones al debate

y capacidades de gobierno derivadas de la interacción de una

multiplicidad de actores influyentes. En este nuevo paradigma,
pues, el Estado no es el único actor responsable de la elaboración
de las políticas públicas sino que, voluntariamente, comparte esa
responsabilidad con otros actores.

La gobernanza aparece a finales del siglo XX como la respuesta a las

dos grandes debilidades de las formas tradicionales de gobierno:
su falta de funcionalidad y su falta de legitimidad. La gobernanza,
pues, es un nuevo paradigma que propone una nueva forma de
gobernar que dé respuesta al conjunto de profundos y acelerados
cambios socioeconómicos que se han descrito en el apartado
anterior. Cabe destacar, sin embargo, que el concepto bebe de dos
tipos de presiones opuestas sobre estas tradicionales formas de
gobierno. De la suma de esas dos presiones, la gobernanza ha
sido definida como una fórmula para superar tanto las rigideces
de la burocracia como las inequidades generadas por el mercado.
Veamos esas dos tendencias.

En primer lugar encontramos la presión neoliberal que, como ya

hemos argumentado, surge en los años 70 postulándose por una
reducción del Estado en beneficio de los mecanismos de mercado.
Se argumenta que la excesiva dimensión del Estado y su carácter
burocrático son fuentes de ineficiencia. Así, desde esta concepción
se defiende la gobernanza como un nuevo paradigma de regulación
donde el Estado cede parte de sus funciones en favor del sector
privado, articulando distintas formas de colaboración público-
privada (partenariados) para dar respuestas más eficaces, y sobre
todo más eficientes, a los problemas colectivos. En la mayoría
de los casos estas redes de gobernanza, buscando legitimar sus
actuaciones, suelen involucrar también a determinados agentes de
la sociedad civil.

Por otro lado, sin embargo, se producen también otras presiones

sobre la democracia representativa que, más inspiradas en su
falta de legitimidad que en su falta de eficiencia y eficacia, abogan
por la gobernanza como un nuevo paradigma de regulación que
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 131

involucre a la ciudadanía en general, y a la sociedad civil organizada

en particular, en la elaboración de las políticas públicas. Esta visión
participativa de la gobernanza, más orientada a la comunidad que
al mercado, bebe de las teorías de la democracia participativa y se
alimenta de diversas reivindicaciones populares protagonizadas
por distintos movimientos sociales en distintos puntos del planeta
durante las décadas de 1980 y 1990. Además, con una visión más
igualitarista, se contrapone a las teorías neoliberales argumentando
que la regulación por parte del mercado es fuente de desigualdad.
En este sentido, se defiende la involucración de la sociedad civil
en el proceso de elaboración de las políticas públicas como una
garantía para evitar las inequidades del mercado. Para referirse a
este modelo de redes de gobernanza algunos autores (Blanco y
Gomà, 2002) hablan de “redes participativas”, destacando el hecho
que estas redes se plantean desde la lógica de la participación de
la ciudadanía (organizada o no) en la toma de decisiones públicas.

En consecuencia, estas redes de gobernanza suelen dotarse de

instrumentos más o menos formales de participación ciudadana
(órganos estables de participación, procesos participativos,
etc.). Esta concepción de la gobernanza, que defiende un estilo
de gobierno participativo y relacional articulado en red, es el que
desarrollaremos a continuación.

Son numerosas las administraciones públicas, sobre todo locales

pero también regionales, que durante las dos últimas décadas
han puesto en práctica diferentes estructuras de gobernanza
participativa -consejos consultivos, jurados ciudadanos,
presupuestos participativos u otros procesos y mecanismos
de participación ciudadana- (Subirats et al., 2001; Del Pino y
Colino, 2003; Alguacil, 2006; Parés, 2009). Seguramente son
muchos y diversos los objetivos que se han perseguido con este
tipo de experiencias, si bien hay dos argumentos que destacan
por encima del resto y que están estrechamente vinculados a las
debilidades de las formas tradicionales de gobierno identificadas
en el apartado anterior (Font, 2001). El primero hace referencia
132 El rol del Estado: contribuciones al debate

a la voluntad de mejorar las políticas públicas; entendiendo que

el hecho de involucrar a los actores clave y/o a la ciudadanía en
general en el proceso de definición del problema, de decisión, de
implementación o de evaluación de una política permite un mejor
diagnóstico y, a la vez, facilita la aparición de soluciones creativas e
innovadoras que pueden mejorar la respuesta de la administración
al problema que se pretende resolver. El segundo argumento, en
cambio, enfatiza el hecho de que hacer que la ciudadanía participe
en los procesos de toma de decisiones públicas puede promover
entre los participantes una mayor comprensión del problema y
una corresponsabilización de la solución, de modo que la política
pública finalmente implementada obtendrá un mayor grado de
legitimidad.

Aunque la gobernanza participativa ha tomado múltiples formas

y se ha desarrollado con grados muy distintos de profundidad en
las distintas administraciones, podemos distinguir los siguientes
rasgos característicos de estas nuevas formas de intervención
política:

Participación
La involucración de la ciudadanía en los procesos de policy-making
es el principal factor diferencial de la gobernanza participativa. En
este sentido, la gobernanza participativa se inspira en las teorías
de la democracia participativa, entendiendo que las tradicionales
formas representativas de gobierno deben ser complementadas con
instrumentos participativos. Así, la gobernanza no plantea suprimir
o sustituir las estructuras representativas sino complementarlas
con el uso de prácticas de gobierno participativas. Además, se
asume que las prácticas participativas de gobierno deben ser
promovidas por las administraciones públicas, que son las que
deciden cómo se participa, sobre qué se participa y quién participa.
En consecuencia, estamos hablando de fórmulas de participación
top-down, dirigidas desde el Estado y en las que la ciudadanía
participa por invitación de este último.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 133

Horizontalidad
En contraposición al carácter jerárquico y autoritario de las
formas tradicionales de gobierno, la gobernanza apuesta por una
articulación horizontal y relativamente estable de las relaciones entre
los distintos actores que forman parte de la red. Dichos actores
interactúan entre sí a través de distintas formas (negociación,
deliberación, luchas de poder). Sin embargo, estas interacciones
se producen de forma autorregulada y dentro de un marco de
funcionamiento institucionalizado (Sorensen y Torfing, 2005).

Gobierno relacional
Frente a la burocracia propia de las formas tradicionales de gobierno,
el paradigma de la gobernanza plantea una organización relacional
en la que los distintos actores y los distintos niveles de gobierno
se articulen entre sí en forma de red. El modelo burocrático se ha
caracterizado por diseñar las políticas de arriba a abajo, buscando
soluciones técnicas a problemas políticos. Los problemas actuales
(más complejos y con un mayor número de actores en juego) no se
pueden resolver con estas formas de proceder, pues sin tener en
cuenta la realidad específica de cada problema y sin escuchar a los
distintos actores (afectados, beneficiados, etc.) lo más probable es
que la respuesta (la política impulsada) sea inadecuada. En este
sentido, la nueva forma de intervención política propone flexibilizar
los procedimientos de toma de decisiones y basarlos en el fomento
de las relaciones tanto internas (dentro de la propia administración)
como externas (entre la administración y el resto de actores y
ciudadanos).

Transversalidad
Dentro de esta lógica relacional, las administraciones públicas
deberían cambiar no sólo su organización y su estructura sino
también la forma de abordar los problemas. Así, desde las nuevas
134 El rol del Estado: contribuciones al debate

formas de gobernanza participativa se apuesta por una mayor

transversalidad de las actuaciones públicas Así, la administración
debería superar su excesiva fragmentación (tanto horizontal como
vertical) para ser capaz de dar respuestas eficaces a los nuevos
problemas complejos.

Gobernanza multinivel
El límite territorial y demográfico del Estado-nación empieza a
difundirse y ganan fuerza las lógicas de gobierno y de intervención
pública que se producen en niveles tanto infra-estatales (local y
regional) como supra-estatales (europeo e internacional). En este
contexto la producción de políticas públicas pasa necesariamente
por formas de gobernanza multinivel que contemplen una una mayor
articulación y coordinación entre los distintos niveles de gobierno.
La gobernanza participativa, en definitiva, es una nueva forma de
elaborar las políticas públicas. Sin embargo, eso no significa que
los resultados de los procesos de gobernanza sean necesariamente
distintos de los procesos tradicionales de gobierno (Stoker, 1998).
Aún así, sus defensores argumentan que, gracias a la involucración
de los distintos actores en la resolución de los problemas colectivos
y gracias también a una mayor proximidad tanto al origen como
a las consecuencias de dichos problemas mediante fórmulas de
gobernanza multinivel, las políticas públicas producidas bajo este
paradigma responden mejor (de forma más eficaz) frente a la
complejidad y, al mismo tiempo, son capaces de producir soluciones
específicas adaptadas a la heterogeneidad y la diversidad de la
nueva sociedad. En este sentido, pues, la gobernanza participativa
permitiría superar la rigidez de la burocracia, produciendo soluciones
adecuadas a una nueva realidad y, al mismo tiempo, mantener la
lógica redistributiva de las intervenciones públicas para garantizar
altos niveles de bienestar colectivo.

En este contexto, las experiencias de participación ciudadana

promovidas por diversas administraciones públicas aumentaron
significativamente durante los años previos al actual escenario de
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 135

crisis económica y financiera. Al mismo tiempo, sin embargo, y

en paralelo a este incremento cuantitativo, también se empezaba
a poner en duda la calidad de estas experiencias y su efectiva
capacidad para alcanzar los dos objetivos antes mencionados
(Parés, 2009). Es en este contexto que fue creciendo la necesidad
de disponer de instrumentos de evaluación que nos permitieran
identificar las fortalezas y las debilidades de las experiencias
participativas.

El debate sobre cómo evaluar la participación de la ciudadanía en

las instituciones públicas emerge en la Ciencia Política durante la
primera década del milenio a nivel internacional. Algunas de las
contribuciones a este debate focalizan su atención en la evaluación
de los espacios y mecanismos concretos de participación (Anduiza,
2005; Blanco y Ballester, 2011; Fung, 2003; Jorba et al., 2007;
Papadopoulus y Warin, 2007), mientras que otros lo abordan en el
paraguas de la llamada gobernanza en red (Bevir, 2010; Mathur y
Skelcher, 2007; Sorensen y Torfing, 2005). Así, las nuevas formas de
gobernanza participativa impulsadas desde las administraciones
públicas vendrán acompañadas, desde el Análisis de Políticas
Públicas, de nuevos enfoques evaluativos. Éstos pondrán el
acento en el papel de los actores en general y de la ciudadanía en
particular, la articulación más o menos democrática de las redes de
gobernanza y el análisis de los mecanismos participativos, tanto en
lo relativo a su funcionamiento como en lo referente a sus impactos
en las políticas públicas.

Experimentación democrática, nuevas

tecnologías y nuevas formas de
desarrollo y de participación política
Las nuevas formas de gobernanza participativa, más allá de
si fueron aplicadas con mayor o menor intensidad y con mayor
o menor calidad democrática, parece que no fueron capaces ni
de transformar muchas de las inercias de las formas de gobierno
136 El rol del Estado: contribuciones al debate

tradicionales ni de resolver sus principales debilidades: su falta

de funcionalidad en la resolución de los problemas complejos
de la nueva sociedad y su falta de legitimidad evidenciada por la
creciente desconfianza de la ciudadanía hacia las instituciones y
los partidos políticos.

Así, mientras la sociedad seguía cambiando, diversificándose y

complejizándose a un ritmo vertiginoso, la política institucionalizada
se transformaba poco y a un ritmo claramente insuficiente. Sin
menospreciar aquellas experiencias de gobernanza participativa
que fueron exitosas y que consiguieron dar buenas respuestas
a los problemas de la gente, podemos afirmar que, en términos
generales, la incapacidad de los gobiernos para adaptarse a la
nueva época fue más que significativa. Seguramente tenían más
respuestas reactivas que respuestas estratégicas frente al nuevo
escenario. En medio de esta situación, y quizá cuando más estaban
creciendo las prácticas de gobernanza participativa en muchas
partes, estalló la crisis económico-financiera de 2007.

La crisis impactó directamente sobre el equilibrio logrado por el

estado del bienestar entre la economía de libre mercado y las políticas
sociales de redistribución, poniendo de manifiesto las dificultades
para sostener un modelo de Estado basado en la generación de
bienestar colectivo. Las políticas de austeridad adoptadas por
la gran mayoría de los gobiernos europeos no han hecho más
que multiplicar los efectos de la recesión, incrementando las
desigualdades sociales en todos los países donde se han aplicado,
como ya pasó de hecho en momentos anteriores en países de
América Latina. Con ello ha incrementado exponencialmente la
percepción de la ciudadanía sobre la incapacidad de la política
institucionalizada (de los gobiernos) para dar respuesta a sus
problemas cotidianos. En otras palabras, la crisis de funcionalidad
de la política institucionalizada ha aumentado hasta tal punto que,
hoy en día, una gran mayoría de los ciudadanos en Europa percibe
a “los políticos” como parte del problema y no como parte de la
solución. Un hecho que, en gran medida, se explica también por un
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 137

aumento de la desconfianza de la ciudadanía hacia las instituciones

públicas, es decir, por una profundización en la crisis de legitimidad
de dichas instituciones. La falta de transparencia en la gestión de la
crisis y en muchos de los procesos que la originaron, la proximidad
entre intereses políticos e intereses del sector financiero y la
aparición de múltiples casos de corrupción han contribuido, sin
duda alguna, a que hoy hablemos no sólo de una crisis económico-
financiera sino también de una crisis del sistema democrático. No
ocurre lo mismo en América Latina, sobre todo a medida que los
cambios en las lógicas de acción de los gobiernos progresistas y
populares no han supuesto una desmovilización de la ciudadanía,
sino que una y otra dinámica se han alimentado conjuntamente.

Pero, al mismo tiempo que ambas crisis impactaban brutalmente

en nuestras vidas, la revolución tecnológica de Internet llegaba a
su punto máximo con la aparición y difusión de las herramientas
2.0, y muy especialmente de las redes sociales. Un nuevo cambio
que, como mostraremos a continuación, no sólo transformaría
nuestras formas de relación sino que, además, cuestionaría todas
las estructuras de intermediación (incluido el Estado) y abriría la
puerta a nuevas formas de participación política.

Es evidente que la proliferación y generalización de Internet en el

entorno más personal, lo han convertido en una fuente esencial
para relacionarse, informarse, movilizarse o simplemente vivir.
Como resultado de todo ello, los impactos han sido y empiezan a
ser cada vez más significativos también en los espacios colectivos
de la política y de las políticas. Internet está favoreciendo cambios
en el proceso de elaboración, formación e implementación de las
políticas públicas, y está obligando a resituar la posición y el rol
de los poderes públicos y de las administraciones que de ellos
dependen.

Aún así, las instituciones públicas, las políticas y las administraciones

parece que siguen actuando de la misma forma que siempre, sin
grandes cambios, como si el nuevo contexto social y político
fuera algo meramente temporal. Resulta indudable que estamos
138 El rol del Estado: contribuciones al debate

situados en una sociedad y en una economía más abierta. Una

economía y una sociedad más interdependientes a nivel global.
Más parecidas globalmente, pero más diversificadas también en
cada espacio. No obstante, las instituciones públicas, las políticas
y las administraciones siguen en buena parte ancladas en la lógica
que sintetizó Jellinek (1978): territorio, población, soberanía. Unos
vínculos territoriales y de población que fijan las competencias y
el marco regulatorio, pero que hoy resultan muy estrechos para
abordar lo que acontece. Las causas, las consecuencias y las
respuestas a los problemas colectivos hoy en día pasan, sin duda
alguna, por la articulación de flujos y relaciones entre lo global y
lo local, entrando constantemente en contradicción y poniendo
en crisis las bases mismas y las lógicas de actuación de los
Estados-nación.

Los cambios que están sufriendo las sociedades contemporáneas

en los últimos años, por otro lado, parece que sí están transformando
las formas de participación de la ciudadanía en la esfera pública
(Subirats, 2011), hasta el punto que se hace evidente que el nuevo
escenario obliga a replantear tanto la necesidad como los formatos
de la participación ciudadana promovida por las instituciones
públicas. De hecho, hemos observado recientemente como muchas
de las administraciones públicas que habían liderado este tipo de
experiencias de gobernanza participativa han dejado de promoverlas
y/o han reducido su intensidad, ya sea como consecuencia de las
crecientes restricciones presupuestarias o por un cambio de sus
prioridades. Simultáneamente, observamos también como cada vez
proliferan más los ejemplos de iniciativas ciudadanas que, ya sea
desde el “no nos representan” del movimiento 15M (España), o, en
América Latina, los casos de “Yo soy 132” (México), “Pase Libre”
(Brasil) o la movilización de los estudiantes chilenos, optan por
nuevas formas de auto-organización basadas en la cooperación y la
colaboración entre ciudadanos al margen (o en contra) del Estado.

Constatamos, pues, que ni las formas tradicionales de gobierno

propias de las democracias liberal-representativas ni las nuevas
formas de gobernanza, que han incorporado elementos de
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 139

democracia participativa, se vislumbran hoy en día como totalmente

capaces de dar respuestas satisfactorias frente a la crisis y reducir
el distanciamiento entre la sociedad y las instituciones públicas.
Al mismo tiempo, sin embargo, aparecen nuevas voces que
claman por una democracia más radical, más directa, más real.
Un nuevo modelo que, inspirado en las aportaciones de Ernesto
Laclau y Chantal Mouffe (1985) enfatiza el papel de la sociedad
civil y de los movimientos sociales en la democracia, oponiéndose
al modelo dominante (liberal-representativo) e incorporando la
diversidad como una tercera dimensión que se suma a la libertad
y la igualdad. En este sentido, se argumenta que la búsqueda
del consenso propio de las democracias tanto liberales como
participativas (o deliberativas), acaba oprimiendo a las voces
disidentes, a las voces minoritarias. Se propone, por el contrario,
un modelo de democracia basado en la diferencia donde el interés
público (general) no se imponga por encima de los múltiples y
diversos intereses colectivos. Se entiende, pues, que los intereses
colectivos, aunque no sean mayoritarios, son también intereses
comunes, compartidos entre diversos ciudadanos y ciudadanas
que colaboran entre sí pensando en lo común y no en lo individual.

Las teorías de la democracia radical surgieron durante la década

de 1980 del siglo XX. Sin embargo, ha sido en los últimos años
cuando se han multiplicado y diversificado nuevas prácticas
de participación política inspiradas en este modelo. Se trata de
prácticas de participación política que se producen al margen
del Estado pero que buscan agregar intereses comunes para dar
respuesta a problemas colectivos. En ocasiones estas prácticas
buscan presionar e incidir sobre los procesos convencionales de
elaboración de políticas públicas, mientras que en otras ocasiones
son prácticas de “democracia implementativa” que buscan dar
respuestas desde la autogestión. Se trata, además, de prácticas de
participación política basadas en la colaboración entre actores y/o
ciudadanos que comparten intereses comunes y se fundamentan
en valores como la cooperación y el acceso, en contraposición a
los principios liberales de competencia y propiedad. Para definir
estas prácticas participativas diversos autores están utilizando el
140 El rol del Estado: contribuciones al debate

concepto de “innovación social”, que la propia Comisión Europea

define como “nuevas ideas (productos, servicios y modelos) que
satisfacen las necesidades sociales (con mayor eficiencia que sus
alternativas) y que, a su vez, crean nuevas relaciones sociales y
colaborativas”. En términos generales, la innovación social hace
referencia a procesos y prácticas cooperativas de base ciudadana con
un marcado carácter de servicio público que mejoran las anteriores
soluciones a los problemas sociales. En síntesis, y en contraposición a
las formas de gobierno precedentes, podemos distinguir los siguientes
rasgos característicos de estas nuevas formas participación política
desde abajo:

Radicalidad democrática
Como hemos visto, se inspiran en un modelo de democracia
basada en respeto a la diversidad y la gestión de “lo común” en
base a la agregación de intereses colectivos, sin que estos sean
oprimidos por las visiones dominantes del Estado y del mercado.

Colaboración
Estas nuevas formas de participación política huyen de la jerarquía
y tienen un carácter horizontal y compartido. Sin embargo, el
factor más característico es que se estructuran a partir de la
colaboración entre ciudadanos que comparten preocupaciones,
visiones, objetivos... Así, ya no hablamos de actores con intereses
particulares que establecen entre sí unas relaciones más jerárquicas
o más horizontales, sino de actores y ciudadanos que se relacionan
y colaboran entre sí porque tienen un objetivo común.

Conectividad
Una de las características más esenciales de estas nuevas formas
de participación desde abajo es la minimización (o eliminación) de
las estructuras de intermediación. Así, las formas tradicionales de
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 141

organización se convierten en prescindibles. Lo relevante no es

la organización sino la agregación de ciudadanos con intereses
comunes y, en consecuencia, el factor clave es la capacidad
para conectar esos ciudadanos. Como veremos, Internet es la
plataforma que hace que esas formas organizativas sean posibles.
De hecho, en lugar de organizaciones más bien deberíamos hablar
de conglomerados de usuarios de Internet, articulados de manera
informal en torno a ciertos nodos o personas que servían de
referencia.

Presión e implementación
Las nuevas formas de participación política desde abajo se
fundamentan en una determinada visión del mundo, comparten
preocupaciones y objetivos y, en consecuencia, buscan tener una
incidencia sobre la esfera pública. Es por ello que muchas de estas
prácticas de participación política buscan presionar sobre el Estado
e incidir en la agenda política y en las políticas públicas. En este
sentido, movilizaciones como las de la Plataforma de Afectados por
la Hipoteca (España) o contra la llamada “Ley Sinde” (España) son
un claro ejemplo de ello. Al mismo tiempo, sin embargo, muchas de
estas experiencias tienen una lógica claramente implementativa,
buscando resolver los problemas colectivos que el Estado no
es capaz de solucionar. Iniciativas como los huertos urbanos, la
autogestión de espacios vacíos, las cooperativas de consumo
u otras experiencias colaborativas ejemplifican esta dimensión
implementativa.

Glocalización
Muchas de las experiencias de innovación social surgidas desde
abajo actúan desde una lógica que combina la escala local con
la global. Así, encontramos iniciativas locales para gestionar las
consecuencias de problemas globales, iniciativas que buscan
re-escalar y ubicarse en escalas superiores, e iniciativas de
142 El rol del Estado: contribuciones al debate

distintos territorios que entran en contacto o que se reproducen por

encima de los Estados-nación y sin tener en cuenta la organización
geográfica de las administraciones públicas.

Aunque estén emergiendo nuevas formas de participación política

desde abajo y aunque éstas, como veremos, estén impactando
significativamente en la agenda pública y las políticas públicas,
hasta el momento los gobiernos continúan actuando (aunque no
siempre) al margen de estas experiencias de innovación social. De
hecho, muchas de las políticas públicas impulsadas durante estos
años de crisis son, por sus deficiencias, el origen de muchas de
estas prácticas de innovación social. Así, la emergencia de estas
nuevas formas de participación política se produce en un momento
en el que las políticas públicas se están caracterizando por una
fuerte tendencia privatizadora (reduciendo el papel del Estado) y
por una lógica de austeridad. Este enfoque basado en la reducción
del gasto público está afectando claramente el carácter social de
las políticas públicas, que están dejando de ser redistributivas.
Este reduccionismo de las políticas públicas, además, impide
tanto planteamientos universalistas como enfoques basados en la
especificidad, pues solo permite abordar necesidades colectivas
muy básicas y de forma minimalista.

Parece claro que, en paralelo a la multiplicación y la diversificación

de las formas de hacer política, las relaciones entre la
administración y la ciudadanía se están transformando. El Estado
debe complementar su protagonismo político con otras formas de
implicación de la ciudadanía en los asuntos públicos, otras formas
de participación política y de acción colectiva. Algunas de estas
formas de participación política son muy conocidas, mientras otras
son innovadoras y responden a las características de una sociedad
mucho más diversa y fragmentada que dispone de nuevos
instrumentos de relación y que está experimentando con nuevas
formas de organización social.

En este escenario, el tema del desarrollo local resulta especialmente

importante. En efecto, los procesos de globalización y las dinámicas
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 143

propias de la fase del capitalismo financiero en la que estamos,

parece restringir mucho las opciones sobre los que pueden operar
los gobiernos de los Estados. Sabemos que, a pesar de ello, el
margen existe como se ha demostrado en las nuevas prácticas
de los gobiernos de amplia base popular en muchos países de
América Latina. Pero, al mismo tiempo, lo que parece confirmarse
es la gran significación de las experiencias innovadoras de
desarrollo local que van emergiendo en distintas partes y las
capacidades de aprendizaje cruzado que se plantean. En efecto,
las dinámicas de experimentación e innovación, en muchos casos
aprovechando y sistematizando largas tradiciones plenamente
vigentes, se dan sobre todo a escala local. En muchos casos se
basan en la existencia de redes sociales que permiten pasar de
la cooperación más micro a dinámicas de conexión que permiten
escalas mayores e iniciativas más ambiciosas. Se ha constatado
(Ostrom, 2011) la gran significación de la relación entre recurso
y comunidad a la hora de pensar en formatos de gobierno de lo
común, consiguiendo además estructuras de gestión y de gobierno
mucho más resilientes en el tiempo. Las experiencias de “Cities
in Transition” a escala global muestran interesantes procesos de
fertilización cruzada entre lugares y experiencias distintas.

Los impactos de Internet

en la política y en las políticas
Veamos a continuación cómo Internet está modificando la escena
política, alterando las relaciones de poder, incidiendo en la forma
de entender la producción de políticas públicas y obligando a
reformular los enfoques analíticos de las mismas.

En primer lugar, Internet ha permitido que se produzca una

multiplicación y una diversificación de los actores políticos. El
propio concepto de actor se ha utilizado tradicionalmente en la
Ciencia Política como el de un “intermediador” organizado capaz
de estructurar determinados intereses. Justamente por su rol
144 El rol del Estado: contribuciones al debate

de intermediación entre la ciudadanía y las esferas de toma de

decisiones, los actores políticos han jugado un papel clave en la
elaboración de las políticas públicas. Su capacidad organizativa les
ha permitido incidir en la política. Así, en el esquema clásico de
elaboración de políticas públicas se articulaban redes de actores
(policy networks) con intereses sobre la política en cuestión. Estas
redes de actores estaban configuradas por actores públicos
(instituciones públicas) que tenían la responsabilidad de acción
y actores no-públicos que buscaban influir en la política y que
interactuaban entre sí y con los actores públicos para determinar
la política concreta que finalmente sería implementada. Internet
transforma totalmente este escenario ya que la articulación de
personas con intereses compartidos es más fácil, al no requerir de
un alto grado de organización. Así, convertirse en un nuevo actor es
mucho más fácil, hasta el punto que el propio concepto de “actor”
puede llegar a ponerse en duda.

Esto no significa que los actores tradicionales desaparezcan.

Se mantienen en la escena política pero tienen que compartir
ese escenario con nuevos actores y nuevas formas de actuar,
mucho más flexibles, dinámicas y de rápida creación. Al mismo
tiempo, la facilidad con la que pueden crearse conglomerados de
ciudadanos y ciudadanas con objetivos comunes facilita que estos
se agrupen alrededor de intereses mucho más específicos, pues
no es necesario que compartan nada más que aquello que les ha
unido en ese momento concreto. Con ello, no sólo se multiplican
los actores sino que también se diversifican los intereses que
consiguen entrar en juego.

En segundo lugar, Internet ha logrado reducir de forma muy

significativa los costes de la acción colectiva. La ciudadanía tiene
hoy menos costes de organización y movilización (capacidad de
identificar intereses comunes, de difundir mensajes, capacidad
de comunicación, decisión-liderazgo mediante procesos de
inteligencia colectiva y coordinación), así como una menor
necesidad o dependencia de recursos monetarios, de acceso a
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 145

los medios de comunicación de masas y de grandes inversiones

de capital para organizarse. Con Internet, el recurso principal pasa
a ser la conectividad y la capacidad de relacionarse con otros a
través de la red, mientras que otros recursos que tradicionalmente
eran muy relevantes (como la disponibilidad de tiempo o de dinero)
hoy pasan a un segundo nivel.

En tercer lugar, Internet está permitiendo una redistribución de

los recursos entre los actores y, en consecuencia, una alteración
de las relaciones de poder. Antes era necesario un alto grado de
organización y una buena dotación de recursos de distinta índole
para lograr entrar en la arena política e incidir en las políticas
públicas. Hoy en día eso ya no es necesario ya que con Internet
es posible movilizar a muchos ciudadanos e incidir en la opinión
pública sin un alto grado de organización y con pocos recursos. La
red facilita el acceso al conocimiento, facilita compartir recursos
y facilita la colaboración. Con ello la ciudadanía (y también los
actores colectivos) cuentan con más recursos cognitivos y con
una mayor capacidad de producción conjunta de conocimiento, de
información y de estrategias de acción. Así, se redistribuyen los
recursos y pueden alterarse las relaciones de poder. La capacidad
para influir en la política ya no está sólo en manos de los actores
tradicionales más organizados. Estos están perdiendo poder en
favor de ciudadanos y ciudadanas anónimos que, a través de
Internet, no sólo están logrando jugar un papel en determinadas
políticas públicas sino que también están logrando empoderarse y
actuar al margen del Estado, con una lógica implementativa, en la
resolución de problemas colectivos.

Y por último, aunque no menos importante, se diversifican los

repertorios de acción colectiva. La redistribución de recursos
y la alteración de las relaciones de poder, en gran medida, se
produce por efecto de los nuevos repertorios de acción colectiva
que permite Internet. Con Internet se abre un gran abanico de
oportunidades para innovar con nuevas formas de acción colectiva
basadas en la conectividad de ciudadanas y ciudadanos con
146 El rol del Estado: contribuciones al debate

objetivos compartidos: difusión y convocatorias a través de las

redes sociales, recogida de firmas on-line, mensajes masivos a
responsables políticos, etc. En términos de Bennet y Segerberg
(2011), se está pasando de la acción colectiva a la acción conectiva,
un tipo de acción que con un coste mucho menor permite agregar
a un número mucho mayor de ciudadanos y colectivos, pudiendo
lograr unos niveles de visibilización pública y de impacto político
mucho más grandes. Las nuevas formas de acción conectiva están
muy vinculadas a las características de los nuevos actores que
emergen: no disponen de una estructura organizativa propia, no
están permanentemente en un proceso de interacción y su acción
está más basada en la relación que en el interés compartido. En
consonancia con ello, la acción que desarrollan se produce a través
de momentos de agregación colectiva en red, sin interlocutores
estables y claramente definidos. Su fuerza no está en la cantidad
de gente que puedan “representar”, sino en su capacidad
de “interconectar” y aglutinar la opinión pública en Internet,
acrecentando la presión ciudadana (en Internet y fuera de él).

En definitiva, Internet permite agregar intereses comunes a bajo

coste. Ello está facilitando el surgimiento de nuevos actores que
agregan ciudadanos en base a intereses muy diversos y, al mismo
tiempo, está redistribuyendo los recursos entre los distintos actores,
permitiendo que con pocos recursos se puedan lograr grandes
impactos. Esta mayor capacidad de agregación de intereses
comunes en red ha permitido a los nuevos actores no depender
obligatoriamente de los intermediarios o actores tradicionales que
venían representando los intereses sociales (sindicatos, partidos
políticos, ONG, etc.). Ello les ha permitido asegurar su presencia
directa en los debates de conformación de la agenda pública y
disponer de una capacidad de incidencia mucho más directa sobre
el proceso de elaboración de las políticas públicas. Al mismo tiempo,
Internet también está desbordando a los medios de comunicación
de masas como “gatekeepers” privilegiados y está abriendo nuevas
vías tanto para incidir directamente en la agenda pública como para
alterar la agenda de los propios medios de comunicación de masas.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 147

A partir de las transformaciones y las potencialidades que se acaban de

comentar se deduce que Internet está teniendo claros impactos sobre
los procesos de elaboración de las políticas públicas. Como hemos
visto, modifica la arena de la política y altera el mapa de actores y sus
recursos. Al mismo tiempo, Internet tiene también un gran impacto
en las distintas fases de los procesos de elaboración de políticas
públicas. La movilización ciudadana a través de Internet es capaz de
introducir temas en la agenda política que de otra forma no habrían
entrado; puede configurar la definición de los problemas a los que
se enfrenta una determinada política a través de la difusión mediante
Internet de contenidos y argumentos puede movilizar a la ciudadanía
proponiendo respuestas u oponiéndose a las acciones planteadas
por las instituciones públicas y puede permitir un seguimiento de las
políticas implementadas, desde fuera de las administraciones públicas
y con acciones colaborativas de evaluación de sus resultados.

Por otro lado, a nadie se le escapa que la gran fluidez del escenario
de las políticas públicas hoy, pues, se debe en parte a las relaciones
cruzadas entre actores tradicionales y conglomerados de usuarios
conectados por Internet, creando ecosistemas informacionales en
red, lo que convierte a los procesos de conformación de las políticas
en mucho más complejos e impredecibles (Subirats, 2011).

Al mismo tiempo que Internet condiciona el policy making,

también deberá condicionar el análisis y la evaluación de dichas
políticas públicas. Internet debe ser incorporado al análisis de
las políticas públicas, al mismo tiempo que nos obliga a repensar
los paradigmas utilizados hasta el momento. Aún no disponemos
de instrumentos analíticos suficientemente afinados para seguir,
desde la perspectiva de la investigación en ciencias sociales, los
procesos surgidos de Internet que inciden en la formulación de las
políticas públicas. Al no existir espacios claros de intermediación,
al margen del propio Internet, la interacción se produce de manera
aparentemente caótica y agregativa, con flujos poco predecibles
y con capacidades de impacto que no pueden, como antes,
relacionarse con la fuerza del actor o emisor de la demanda, sino
148 El rol del Estado: contribuciones al debate

con su grado o capacidad para conseguir distribuir el mensaje,

presentarlo con el formato adecuado, y conseguir así alianzas que
vayan mucho más allá de su “hábitat” ordinario. Obviamente, la
gran pluralidad de intervinientes (dada la dimensión potencialmente
universal del perímetro implicado), hace que la importancia que se
dé a un problema pueda ser mucha o poca, con notables dosis de
aleatoriedad. La tendencia a convertir en “nuevos” ciertos temas de
largo recorrido, es también visible, dada la novedad del propio medio
en que circula la información y el hecho que el grado de expertise
sobre cualquier asunto puede ser de lo más variado imaginable.
Algunas investigaciones se han llevado ya a cabo y pueden ser útiles
en el futuro desde el punto de vista metodológico (Salcedo, 2012;
Fuster Morell, 2010).

Por último, las nuevas formas de experimentación democrática en

el abordaje de “lo común” desde abajo, sin que el Estado ocupe
un papel de centralidad, requieren también de nuevos enfoques
analíticos que vayan más allá del análisis y la evaluación de
políticas institucionales y conciban “lo público” como lo común y
no únicamente como lo que atañe a las administraciones públicas.
Desde esta perspectiva, la participación de la ciudadanía en la
esfera pública ve reforzada su dimensión como “práctica social”
y, en consecuencia, desde la Ciencia Política habrá que desarrollar
nuevos marcos conceptuales y analíticos que entiendan la
participación en un sentido más amplio y que focalicen su atención
en cuestiones como las características, los factores explicativos,
las posibilidades de scaling up o los impactos de todas esas nuevas
prácticas de innovación social.

Comentarios finales
En este recorrido por la evolución reciente del proceso de formación,
elaboración, y decisión de las políticas públicas, hemos tratado de
poner de manifiesto algunos de los impactos que sobre el proceso
de conformación de una política pública está teniendo y puede seguir
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 149

teniendo ese nuevo espacio de relaciones sociales que posibilita y

genera Internet. Deberemos seguir trabajando en ello ya que estamos
en un primer estadio de reflexiones al respecto y no tenemos aún
suficiente recorrido histórico como para abordar el tema con más
profundidad. Pero, no queremos cerrar esta aportación más reflexiva
que académica, sin referirnos al ámbito más propio de la gestión.

Más arriba, hemos hecho alusión a los límites de una aproximación

estrictamente instrumental de la relación entre Internet y el
funcionamiento de las administraciones públicas. Son conocidos los
datos que apuntan a los discretos resultados que ha tenido en España
la fuerte inversión realizada para informatizar a las administraciones
públicas. Los estudios más recientes sobre utilización de las vías
informáticas para acceder a la administración y resolver trámites,
apuntan a muy bajos porcentajes de uso (Aeval 2011). La hipótesis
que mejor explica esa desproporción entre inversión y efectos, lo
tendríamos, como ya hemos señalado, en que la estrategia básica
ha consistido en incorporar los nuevos instrumentos informáticos a
los antiguos procesos administrativos, sin cambiar la lógica de los
mismos. En base a motivos de seguridad jurídica (en muchos casos
vinculados a la idea de desconfianza cruzada entre operadores)
y sin aprovechar las potencialidades de Internet, se ha preferido
agilizar partes del proceso, pero despersonalizando el mismo, y
generando así incluso mayores dosis de rigidez en los casos en
que la estandarización de situaciones no resulta tan fácil.

Los retos en el escenario de la gestión pública están muy relacionados

con los temas de transparencia, control y evaluación desde una
perspectiva ciudadana y no estrictamente interinstitucional. La
palanca de cambio del funcionamiento de las administraciones
públicas no está en la mejora interna de su funcionamiento, por
importante que ello sea, sino en su capacidad de servir y responder
a las necesidades públicas, y para ello transparencia, control y
evaluación resultan estrategias imprescindibles. Estrategias que
con Internet pueden verse notablemente facilitadas y activadas.
Pero, ello no es en absoluto ineluctable. Dependerá de cómo se
aprovechan esas oportunidades y a quiénes benefician.
150 El rol del Estado: contribuciones al debate

Hemos también hecho referencia a la evolución en los formatos

de participación ciudadana y cómo ello ha ido incidiendo en la
manera de entender la labor de gobierno. En la tabla N.º1 siguiente,
hemos tratado de recoger esa evolución, con la necesaria dosis de
provisionalidad que se requiere cuando hablamos de un proceso
en continua transformación. Pero, entendemos que es oportuno
tratar de sistematizar y tipologizar en la medida de lo posible esa
evolución para que permita debates y discusiones al respecto en
un futuro ineludiblemente cercano.

Tabla N.º 1 Diferencias entre gobierno tradicional, gobernanza participativa

y nuevas formas desde abajo
Gobierno Gobernanza Nuevas formas
Tradicional Participativa desde abajo
Democracia Representativa Participativa Radical
Estructura Jerárquica Horizontal Colaborativa
Organización Burocrática Relacional Conectiva
Presión e
Respuestas Sectoriales Transversales
implementación
Territorialidad Estado-Nación Multinivel Glocal

Estatocéntricas Articuladas en red Privatización

Políticas públicas Redistributivas Redistributivas Reduccionistas
Universalistas Específicas Minimalistas

Gobernanza
Actores, recursos,
Análisis y democrática Internet
reglas
evaluación Evaluación de la Innovación social
Análisis cíclico
participación

Elaboración propia.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 151

Hemos señalado asimismo la importancia de los temas vinculados

al desarrollo y a la innovación local en momentos como los
actuales, garantizando dinámicas potentes de conexión recursos-
comunidad, y potenciando lógicas de gobierno local de los bienes
comunes en aras a mejorar la resiliencia y la continuidad de tales
experiencias.

No podemos cerrar este ensayo con forma alguna de conclusiones.

Se trata de una reflexión abierta, sin duda imprecisa e incompleta.
Pero, justificable ante la creciente distancia entre las formas en
que algunos operaban y otros analizábamos el funcionamiento de
las interrelaciones entre política, políticas y gestión pública, y las
nuevas realidades emergentes que ponen en cuestión muchos de
lo que hasta hace poco considerábamos paradigmas canónicos.
Deberemos profundizar en el tema y repensar muchas cosas.
Vivimos la transición entre dos épocas.

Como hemos ido afirmando, entendemos que todo se mueve a

nuestro alrededor, y vivimos con muchas más incertidumbres.
¿Cómo tomar decisiones individuales y colectivas sobre esta
realidad movediza y cómo incorporar a esas decisiones las
perspectivas y los efectos a largo plazo? La política, en su
capacidad de gestionar de manera pacífica y consensuada la toma
de decisiones que afectan a una comunidad, padece de manera
directa ese conjunto de problemas y de cambios. Y lógicamente
también las políticas públicas y su administración y gestión. Pero,
es precisamente la voluntad de defender la política y la democracia
lo que ha constituido el hilo conductor de estas reflexiones.
152 El rol del Estado: contribuciones al debate

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156 El rol del Estado: contribuciones al debate
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 157

Las redes de política

María Belén Albornoz*

Del triángulo de hierro

a las redes de asuntos
El desarrollo del concepto de redes de política tiene antecedentes
importantes en la literatura norteamericana de los años cincuenta
y sesenta (Jordan, 1990), particularmente en la noción de
subsistemas de política (Marsh y Rhodes, 1992). En aquellos años,
Freeman (1965) concibe los subsistemas de política para explicar
los patrones de interacción entre los actores que intervienen en el
proceso de la toma de decisiones de las políticas públicas, pues
considera que la política pública se define en todas las decisiones
que se toman de manera regular a través de los contactos entre
los grupos de interés, los individuos, las agencias burocráticas y el
gobierno que interactúan en los subsistemas.

En este mismo sentido, el concepto de subgobiernos también per-

mite explicar el proceso de toma de decisión por parte de los gru-
pos de individuos que participan en áreas sustantivas de la política,
en especial los miembros del senado o del Ejecutivo, los equipos
del Congreso, los burócratas y los representantes de los grupos

* María Belén Albornoz: Ph.D en Sociología de la Universidad Nacional de Cuyo y Magíster

en Comunicación con mención en Políticas Públicas de Internet es profesora - investigadora
de FLACSO Ecuador en el Departamento de Asuntos Públicos. Ha publicado sobre estudios
sociales de ciencia, tecnología y sociedad, redes sociales y políticas públicas. Se destacan: La
esfera pública en la blogosfera política ecuatoriana (2010), Computadores y cajas negras (2013),
Políticas tecnológicas y tecnologías políticas. Dinámicas de inclusión, desarrollo e innovación
en América Latina (2015). Actualmente es Coordinadora Docente de FLACSO Ecuador.
158 El rol del Estado: contribuciones al debate

privados. Preocupa particularmente que los intereses privados de

los subgobiernos puedan volverse dominantes y capturen la agen-
cia del gobierno que debería regular la actividad de los miem-
bros del subgobierno. Esta “captura de la agencia” (Carter, 1964;
McConnell, 1966) por parte de grupos privilegiados con lazos muy
cercanos a los gobiernos tiene como resultado la exclusión de otros
grupos que intervienen en el proceso de la política. Ello puede ser
mejor explicado según Lowi (1964) gracias a la naturaleza triangular
de estas relaciones y utiliza la metáfora del “triángulo de hierro” para
mostrar la interacción casi simbiótica que se ejerce entre los grupos
de interés, las agencias gubernamentales y los comités del Congreso.

Según Peters, cada actor del triángulo necesita a los otros para
tener éxito, así, los grupos de presión necesitan a las agencias
gubernamentales para que les presten sus servicios y les facili-
ten el acceso al gobierno, las agencias, a su vez, necesitan a los
grupos de presión para movilizar apoyos políticos a los progra-
mas que impulsan, y del mismo modo actúan los comités del Con-
greso. Todos los actores del triángulo “representan muchas veces
a los mismos individuos que juegan roles distintos como clientes,
votantes o miembros de organizaciones. Gran parte de la política
de Estados Unidos puede explicarse a través de la existencia de
la funcionalidad de subsistemas de política específicos y por la
ausencia de la coordinación central efectiva” (1986: 24). El triángulo
de hierro supone que pocos actores tienen la capacidad de con-
vertirse en entidades autónomas de manera estable dentro de un
circuito cerrado que controla la toma de decisiones sobre progra-
mas vinculados a los intereses directos de cada uno de los actores.

Pero una versión menos rígida de la metáfora se elabora años más

tarde para analizar los patrones dominantes de comportamiento
gubernamental, donde la relación entre administradores, cabilderos y
académicos que comparten un mismo problema es entendida como
una relación mucho más real que la que se da entre congresistas o
entre administradores en general (Griffiths, 1979). La política dentro
de cada sistema se construye sobre un patrón de intercambios
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 159

triangular, donde cada lado del triángulo complementa y sostiene

al otro (Lowi, 1964). Pero ya no se trata de triángulos de hierro sino
de patrones relaciones triangulares entre actores predecibles que
conforman estructuras de poder basadas en intereses particulares
dentro del marco de la vida política (McConnell, 1966).

Una década más tarde Hugh Heclo analiza los cambios de la política
norteamericana y propone que la visión convencional que se ha
utilizado para explicar los cambios de política y de administración
basados en los actores poderosos deja por fuera otros factores que
están en juego. Existen otras configuraciones dentro de la política
que tienen que ver con los intereses de nuevos actores que poseen
la capacidad de colocar sus asuntos dentro de la esfera pública, de
hacer negocios y de elegir políticas. Ello se debe a que las actividades
del gobierno han aumentado y con ello las expectativas sociales, la
sociedad civil es capaz de organizarse alrededor de temas de interés
local y nacional, y la fuerza de trabajo en la burocracia del gobierno
se ha estratificado y especializado. Por tanto, es cada vez más difícil
vincular lo que los funcionarios políticos hacen en Washington con
lo que los ciudadanos esperan de ellos y están dispuestos a aceptar.
La metáfora de los triángulos cerrados de control deja de funcionar
para explicar las grandes redes abiertas de personas que inciden de
manera cada vez más determinante en el gobierno (1978, 258).

McConnell ya había observado que en las políticas de agricultura

y de agua se iba consolidando más el número de participantes
y la capacidad de multiplicarse de los grupos organizados en la
vida privada (1966). Heclo por su parte, estudiaba cómo ciertas
políticas ya no estaban dominadas por la antigua comunidad de
Washington, tal es el caso de la Seguridad Social que se politiza
y se vuelve controversial: el Cuerpo de Ingenieros del Ejército
antes controlado por subgobiernos es arrastrado a la reyerta de las
políticas ambientales o las políticas de seguridad del tráfico, que se
ponen en constante peligro de extinción gracias al movimiento de
consumidores (1978). Fritscheler también encontraba en su estudio
sobre políticas tabacaleras que el subsistema del tabaco se había
160 El rol del Estado: contribuciones al debate

transformado en los últimos ocho años; los pequeños grupos en el

Congreso, en las agencias y los grupos del tabaco habían perdido
el control del proceso de la política y ello era una muestra de los
cambios importantes que estaban ocurriendo en la política en
general (1975).

Por una parte, el gobierno incorpora más asuntos difíciles a la agenda

pública, motivando con ello una movilización inesperada de grupos,
los que reclaman que se atiendan sus intereses en las negociaciones
en el proceso de elaboración de las políticas. Esto provoca que el
foco de la conducción política y administrativa se disperse. Por otro
lado, según Heclo (1978), el incremento de las políticas de bienestar
favorece que surjan “subculturas especializadas” integradas
por “observadores” que poseen un alto nivel de conocimiento
y una comprensión detallada de los asuntos especializados.
Ello va de la mano con un proceso de profesionalización de la
burocracia que incorpora perfiles universitarios y expertos en
los temas de las políticas que aumenta en un 90 por ciento los
puestos ejecutivos de nivel medio en el gobierno, de los cuales
las dos quintas partes podrían ser etiquetadas como científicos
(1978: 261-62).

Las redes de asuntos incluyen un alto número de participantes

distribuidos por temas y con diferente nivel de compromiso, por
lo que es muy difícil identificar los contornos de las redes y las
divisiones entre unas y otras. Los participantes de las redes entran
y salen constantemente y, a diferencia de los grupos cohesionados
por programas, el compromiso intelectual y emocional es el
elemento que aglutina a los distintos actores, así “los miembros de
una red refuerzan recíprocamente su percepción de los intereses
que tienen, no al revés (como se haría en la política estándar o en
los modelos económicos), dejando que los intereses definan las
posiciones a tomar con respecto a los problemas” (Heclo, 1978:
264).

La base de las redes de asuntos es el conocimiento compartido

entre los participantes y el entendimiento de la política en términos
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 161

similares, aunque ello no signifique necesariamente llegar a

acuerdos. Son estas creencias comunes dentro de las redes de
asuntos las que permiten que sus miembros se reconozcan como
parte de la red, bien como conocedores, bien como expertos. El
conocimiento se convierte así en un elemento fundamental para
la acción de la red de asuntos, pues es un camino para que los
ciudadanos encuentren respuestas, discutan evidencias y elaboren
alternativas. La transformación de la política norteamericana permite
que las redes de asuntos aparezcan como alternativas democráticas
de transformación de los procesos de toma de decisión, sin que
ello signifique que éstas se hayan consolidado para reemplazar las
formas de subgobierno ya establecidas en el sistema político. Lo
que sí logran las redes de asuntos es disminuir las posibilidades de
predicción de la toma de decisión y restringen los cálculos políticos
de los líderes de gobierno.

Los expertos de la red no son necesariamente los científicos o los

políticos, sino aquellos que tienen el conocimiento de los temas y de
los debates sobre una política, son los “activistas políticos” (policy
politicians) los que son hábiles para utilizar a los proveedores de
conocimiento; es decir, son expertos en utilizar expertos (Heclo,
1978). Según Heclo, las redes de asuntos no sólo comparten
información sobre los problemas de la política sino también sobre
las personas, los portavoces de los grupos de interés no necesitan
ocupar puestos de elección pero sí necesitan acreditación de su
reputación, la que se logra mediante comunicación verbal. “Esta
reputación depende poco de lo que en términos weberianos, sería
una evaluación burocráticamente racional del desempeño objetivo,
o de lo que el politólogo pudiera apreciar como su cuota de poder
individual. Y depende mucho menos de las opiniones que pudiera
tener el electorado. Lo que finalmente importa son las evaluaciones
que las personas como ellos hacen respecto a qué tan bien este
tecnopolítico principiante maneja sus tareas de gobierno” (Heclo,
1978: 269).

Los límites entre la estructura gubernamental y su entorno tienden

a difuminarse y van ganando terreno las personas con títulos
162 El rol del Estado: contribuciones al debate

especializados, las universidades y los tanques de pensamiento.

En los bordes de las burocracia especializada están las redes de
asuntos y es en estos bordes, en los que la reputación se gana o
se pierde, y desde los que se llenan las vacantes de las personas
elegidas. Este sistema presenta tres ventajas: a) las redes de
asuntos entran en mejor sintonía con los cambios importantes de
la sociedad ya que a los votantes les atrae más el estilo de política
basado en asuntos y menos en la identificación partidaria; b)
vinculan mejor el Congreso con el poder Ejecutivo porque las redes
tienen un alto dominio intelectual y profesional sobre las políticas
y reducen el contexto de debate y de la toma de decisiones
de ambos poderes del Estado ya que los vínculos entre las
tecnocracias de los dos poderes ha ido incrementándose a lo largo
del tiempo, algo que cada vez les resulta más difícil de conseguir
a los partidos políticos; c) el grado de maniobra de los ejecutivos
políticos es cada vez más grande debido a este nuevo escenario
de juego de influencias desarticulado, en parte debido al aumento
de intermediarios administrativos y de redes de expertos que
ofrecen marcos estratégicos nuevos a los tomadores de decisión.
Estas ventajas, según Heclo, están relacionadas a los procesos de
elaboración de políticas, pero pueden constituir un elemento de
riesgo para agravar los problemas de legitimidad y de desencanto
público (Heclo, 1978: 273-78).

El cambio de triángulos de hierro a redes de política implica un

cambio en la noción de poder, mientras McConnell (1966) muestra
una estructura de poder cerrada y centrada en los intereses, Heclo
(1978) observa que ya no existe una estructura fija o identificable
de poder. Todos los actores afirman que no tienen el poder, que
la toma de decisión se da en otro lugar. Las redes de asuntos
sugieren un regreso a las premisas pluralistas sobre el poder donde
nadie domina (Polsby, 1963) y son representadas como grupos
que se alinean para influir sobre un programa sin que nadie pueda
determinar quién tiene el control de la política y de los asuntos.

Las redes de asuntos son impredecibles e inestables, vuelven casi

imposible el consenso pues rechazan el marco autoritario de toma
de decisiones ya que tienen todos los incentivos de la tecnocracia
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 163

política para no cerrar el debate. Las mayores recompensas de estos

grupos altamente intelectuales tienen que ver con cuestionar los
conocimientos aceptados, las redes de asuntos ofrecen continuos
cambios de rumbo en políticas particulares porque son incapaces
de suprimir el escepticismo y acordar un curso de acción (Heclo,
1978: 121). Esta fragmentación de la política en redes de asuntos
es particularmente peligrosa para el Ejecutivo pues limita todavía
más su posibilidad de ejercer autoridad ya que elimina al grupo de
participantes que estaría dispuesto a negociar y a dejarse influenciar
por la presidencia. Ello ha sido visible en los reveses en la membresía
del Congreso, en el cambio de las reglas que afecta la importancia
de la autoridad presidencial y reduce la cohesión de los partidos y, en
el debilitamiento de la popularidad del presidente en el público (King,
1978; Davis, 1979). El Congreso es cada vez menos susceptible de
ser persuadido por el Ejecutivo y esta erosión del triángulo de hierro
basado en el Congreso (Jordan, 1981) vuelve menos útil y menos
posibles los acuerdos con los líderes del Congreso.

Las redes de política pueden obstaculizar la política democrática

en varios aspectos. Primero, porque tienden a volver complejo
lo que era percibido como simple, las acciones de las redes que
suelen ser convenientes para un objetivo de la política tienden
a ser contradictorias con los objetivos de otra. Segundo, los
activistas políticos constantemente recomiendan los acuerdos y el
consenso, pero en la práctica, los expertos de las redes de asuntos
desatan constantes debates sobre qué es una buena política y
cómo alcanzarla. Tercero, la diferencia entre líderes y seguidores
se establece a través de una asimetría psicológica en la que los
creyentes son los líderes, seguros de su posición y de lo que se
deben hacer, mientras que los votantes ponen distancia para crear
su propio juicio y esperar la próxima contienda política. Las redes
de asuntos hacen todo lo contrario, los creyentes son los activistas
que se movilizan alrededor de asuntos de interés y los dirigentes
políticos deben volverse muy versados en los asuntos públicos que
manejan, lo que disminuye la confianza de los ciudadanos en sus
dirigentes. Y cuarto, los incentivos de la nueva tecnocracia experta
en políticas funcionan en contra de un cierre del debate, las redes
164 El rol del Estado: contribuciones al debate

de asuntos se mantienen visibles en la esfera pública cuando sus

expertos cuestionan y proponen un curso de acción, pero salen de
la mira del público cuando abandonan su escepticismo y acuerdan
acciones políticas (Heclo, 1978: 278-82).

Sin embargo, para Rose (1980), esta fragmentación no es

necesariamente una debilidad ya que la toma de decisiones
a pequeña escala requiere de un proceso adecuado y de una
estructura política que se adapte al tamaño de los problemas. Las
redes de política funcionan porque incrementan la interdependencia
de las áreas de política, en especial en un sistema como el
estadounidense, en el que no existe una autoridad central, en que
los problemas colectivos abarcan más de un triángulo de hierro y
de subgobiernos y, que sólo logra decisiones finales a través del
voto.

Tanto los triángulos de hierro como las redes de asuntos fueron

dos modelos utilizados por la academia para describir el proceso
de política de Estados Unidos desde los años cincuenta. Heclo
señala que la diferencia entre ambos modelos tiene que ver con las
diferencias de las prácticas políticas de los años cincuenta-sesenta
y de los años setenta-ochenta. Los triángulos de hierro muestran
la falta de acceso del público al proceso de toma de decisión y
las redes de asuntos enseñan cómo la ausencia del principio de
autoridad en la toma de decisiones puede provocar que la política
se vaya a la deriva.

Mientras los triángulos de hierro fueron invadidos por nuevos

grupos de interés con diversos valores y agencias, parte del orden,
del aprendizaje mutuo y la imaginería de los triángulos de hierro
permanece. Pues aunque las redes de política no son arreglos
discretos distintos a los triángulos de hierro, son triángulos con
un incremento en el número de grupos, con mayor desagregación
del poder, con participantes menos predecibles, con una reducida
cohesión y homogeneidad producida por la movilización del cambio
de los valores de los grupos que lleva a una capacidad reducida de
cierre de la toma de decisiones.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 165

“Sería ingenuo sugerir que las nubes de redes de asuntos

que han acompañado la expansión de las políticas a nivel
nacional puedan reemplazar formas más familiares como
las de subgobiernos” (Heclo, 1978: 105). Las estructuras de
triángulos de hierro se han vuelto menos exclusivas y algunas
de las políticas que se procesan a través de ellos podrían
incluso ser renombradas como redes de asuntos (Jordan,
1981).

Comunidades de política
El concepto de comunidades de política fue utilizado por Heclo y
Wildavsky para mostrar cuán flexible podía ser la distinción entre
organizaciones públicas y privadas y para analizar el detalle de la
formación y la implementación exitosa de la política a través del
estudio de los patrones de vínculos dentro de un sector afectado
por la política y los niveles de subgobierno. Años más tarde la
literatura sobre comunidades de política coincidirá en que están
constituidas por una cultura y un entendimiento común sobre el
proceso de toma de decisiones dentro de un dominio de la política
(Dowding, 1995: 138).

Richardson y Jordan (1979) utilizan la noción de comunidades

de política para explicar las políticas de educación, transporte y
gobierno local desde los estrechos lazos que se establecen entre
servidores civiles y los grupos de interés favorecidos. Luego
desarrollan la idea de que existen comunidades de intereses
(commonality of interests) dentro de la elaboración de las políticas,
compuestos por elementos verticales aislados de otros procesos
de la política (otros grupos, Parlamento, otros departamentos). La
propuesta de Richardson y Jordan rompe con la evaluación estándar
de las relaciones de presión grupos-gobierno de negociación
bilateral y amplía la noción de comunidades de política a dominios
donde la distinción entre Estado y sociedad no era tan clara. Sin
intentar tipificar las comunidades de política estos dos autores
proponen que es necesario estudiar las comunidades de política
para comprender las dinámicas de cambio radical de las políticas.
166 El rol del Estado: contribuciones al debate

La propuesta de Marsh y Rhodes en cambio, intenta integrar el

análisis de comunidades de política a las grandes teorías sobre el
Estado, viéndolas como un nivel meso entre teorías micro (como la
acción racional) y teorías macro (teorías del Estado). Este modelo
ha tenido críticas sobre la intención de elevar el estudio de las
comunidades de política a un nivel de mesoteoría, primero porque
el trabajo explicativo realizado por Marsh y Rhodes se centra en
el nivel micro, en particular en las características de los actores y
descuida totalmente las características de la estructura de la red.

Tabla N.º 1: Tipos de redes de política: características de las comunidades

de política y las redes de asuntos

Dimensión Comunidades de política Redes de asuntos

Membresía
Número muy limitado,
Número de participantes algunos grupos Largo
conscientemente excluidos
Intereses dominantes
Engloba un mayor rango
Tipo de interés económicos y/o
de intereses afectados
profesionales
Integración

Frecuente, de alta calidad,

interacción de todos los
Frecuencia Contacto fluctuante en
grupos en todos los temas
de la interacción frecuencia e intensidad
relacionados con
los asuntos de la política

Membresía, valores
Acceso fluctuante
Continuidad y resultados persistentes
y significativo
en el tiempo

Todos los participantes

Existen algunos acuerdos
comparte una base
Consenso pero el conflicto siempre
de valores y aceptan la
está presente
legitimidad de sus resultados
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 167

Dimensión Comunidades de política Redes de asuntos

Recursos

Algunos participantes
Todos los participantes tienen
pueden tener recursos
Distribución de recursos relaciones basadas
pero estos son limitados
(dentro de la red) en recursos básicos, en una
a relaciones básicas
relación de intercambio
consultivas

Distribución variada y
Jerárquica: los líderes
Distribución interna capacidad para regular
pueden ofrecer membresías
los miembros

Hay un balance de poder

entre los miembros. Aunque Poderes desiguales que
un grupo puede dominar, reflejan recursos
Poder
debe sumar positivamente desiguales y acceso
para que la comunidad desigual. Suman cero
persista en el tiempo

Fuente: Marsh y Rhodes, 1992: 251.

Para Dowding, las comunidades de política (y las redes de política

en general) tienen un valor metafórico, pero pueden ser muy útiles
para entender las estructuras de negociación sobre cómo se
forman las preferencias. Por tanto liga la teoría de la negociación
a la teoría de redes para mostrar cómo los negociadores pueden
cambiar incondicionalmente la estructura de incentivos de los
grupos (Dowding, 1995: 145-6).

Las comunidades de política aparecen en los años setenta de

la mano de las teorías sobre la agenda para dar cuenta de los
asuntos que las comunidades de política colocan en la esfera
pública de forma amplia y sostenida, y entran en competencia
con las agendas de los gobiernos, más cerradas e institucionales
donde cada segmento está ocupado por grupos organizados,
poco reconocidos para el público en general y normalmente
impenetrables (Richardson y Jordan, 1979).
168 El rol del Estado: contribuciones al debate

Ambas agendas se influyen mutuamente cuando las comunidades

intentan que sus asuntos sean incorporados dentro de la agenda
gubernamental, y a su vez, el gobierno busca influir en los asuntos
de la sociedad. La relación entre las agendas puede ayudar a
ubicar los conflictos en el sistema político, pues a mayor desajuste
entre las agendas las controversias serán mucho más intensas y
frecuentes (Elder y Cobb, 1984). Del mismo modo, los expertos que
se integran a las comunidades de política, “profesionales de las
políticas” (Walker, 1974), se apoyan en la legitimidad que el público
le confiere a la acción racional dentro del debate de los asuntos
de la agenda pública, así, a mayor controversia en la definición del
problema de la política, la influencia del conocimiento experto es
mayor, mientras que si la controversia disminuye su influencia es
menor (Elder y Cobb, 1984).

Esto permite construir como hipótesis, que a mayor desajuste entre

las dos agendas, los conflictos en el sistema político serán más
frecuentes y más intensos (Cobb y Elder, 1984: 26). Los expertos
también se agrupan en comunidades: las de “profesionales de
las políticas” (Walker, 1974), utilizan su experticia y se apoyan en
la legitimidad que el público confiere a la elección racional en el
debate de los asuntos de la agenda pública. A mayor controversia
en la definición del problema, la influencia experta es mayor. Si la
controversia se estabiliza, su influencia es menor (Elder y Cobb,
1984: 86).

Debates contemporáneos sobre

las redes de política
Una premisa central de la perspectiva de redes es la
conceptualización de la estructura social como un patrón de
relaciones entre actores sociales en la elaboración de las políticas
(Knoke, 1993; Marsh y Smith, 2000). Las redes, entendidas como
estructuras sociales, tienen la capacidad de unir entre sí distintos
niveles de análisis de la actividad política y de sus consecuencias.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 169

El análisis de redes asume explícitamente que los actores participan

en los sistemas sociales conectándose con otros actores cuyas
relaciones tienen una importante influencia en el comportamiento
de cada uno (Knoke, 2008). Del mismo modo, las redes afectan las
percepciones, las acciones y las creencias de los actores a través
de mecanismos estructurales que son construidos socialmente por
medio de relaciones entre entidades, ofreciendo la posibilidad de
explicar tanto las estructuras y las entidades, como los cambios que
ocurren en el nivel micro en relación a las alteraciones estructurales
de nivel macro (Marsh y Rhodes, 1992).

El modelo genérico de Knoke

Las redes de política están conformadas por patrones de vínculos,
y no por vínculos entre pares de actores, que permiten ubicar su
posición dentro de la estructura global de la red.

Para Knoke, la estructura de la red incide más en el flujo de

información, de ideas, de oportunidades y barreras, de la
acumulación o desaparición de los recursos, o del alcance de
objetivos, que los atributos de los actores que pertenecen a la red
tales como edad o género, que son irrelevantes para el concepto
de estructura social. Aunque los actores que comparten atributos
similares tienden a actuar de forma parecida, esta convergencia
sólo puede ser estudiada desde las posiciones equivalentes que
ocupan frente a otros actores dentro de la red (White et al., 1976;
Burt, 1976).

En enfoque de redes se basa en las conexiones dinámicas entre

las posiciones de los actores, lo que permite explorar los procesos
causales de los sistemas sociales, en particular el estudio del poder
político y la formulación de las políticas. Knoke (1993) utiliza las
posiciones y los roles de los actores sociales dentro de la red como
las unidades básicas de análisis de un sistema político complejo,
y parte de las conexiones que aparecen en distintas posiciones de
la red acerándose a la teoría de redes sociales (nodos, relaciones,
170 El rol del Estado: contribuciones al debate

contexto) y a las redes de asuntos (fragilidad de las interacciones

cambiantes entre personas y grupos dentro de una red).

El poder político es un elemento central dentro del modelo genérico,

pues es parte de las interacciones entre dos o más actores, donde
uno intenta ganar control sobre el comportamiento de los otros
(Knoke, 1990). La dicotomía entre influencia y dominación es
básica para analizar los tipos de relaciones de poder dentro del
marco de las redes. La influencia es posible gracias a las acciones
intencionales de un actor que transmite información para alterar
las acciones futuras de otros actores; para que la influencia ocurra,
es necesario que se establezca un canal de comunicación entre
emisor y receptor y que el receptor confíe en que la información
transmitida es verdadera (Parsons, 1963); así la influencia opera
bajo el principio de la persuasión.

La dominación en cambio, es una relación de poder en la que un

actor controla el comportamiento de otro a través del estímulo
o la amenaza y opera a través de la sanción, sea esta positiva
o negativa. La conexión entre los actores se basa en la certeza
del poder del dominador de cumplir su promesa y la dominación
funciona bajo el principio de la coerción.

Por varios años Knoke y Laumann (1982) han denominado

dominios de la política a las arenas de decisiones colectivas, esto
es, a la selección de cursos de acción para resolver los problemas
sustantivos que los convocan. Igualmente Burstein (1991) añade
que cada dominio de la política produce una lógica coherente
sustantiva (unas bases funcionales para enmarcar las políticas
públicas) y que los participantes construyen una cultura común
sobre cómo debe, o debería, funcionar la sociedad.

Un dominio de la política tiene a su vez actores, acciones, relaciones

y eventos. Las acciones llevadas a cabo por los actores tienen
como propósito cambiar las relaciones de poder existentes dentro
de un dominio a favor de sus intereses particulares; la acción más
común es la movilización y ésta implica buscar el control sobre
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 171

los recursos de los otros actores. Otras acciones posibles son el

cabildeo y la publicidad. Los eventos en cambio, son “propuestas
concretas para solucionar un problema de dominio o un asunto que
debe ser decidido por un órgano normativo” (Laumann y Knoke,
1987: 17). Los eventos según Knoke son de tres tipos: iniciativas de
programas, normativas y asignaciones y cuando un evento ocurre
en un momento y lugar específico, tiene la capacidad de mantener
o cambiar un grupo de prácticas existentes.

Los actores de política, las acciones políticas, las relaciones de

poder y los eventos de la política construyen el modelo genérico
para un dominio de la política. La base del enfoque de redes es que
los actores de un dominio de la política interna usan sus relaciones
con otros actores para adquirir la suficiente influencia y dominio de
los recursos para presionar a las autoridades encargadas de decidir
sobre un evento de la política, con la intención de incrementar
las posibilidades de que esas autoridades decidan a favor de los
intereses de esos actores (Knoke, 1993: 170).

En modelo genérico utiliza la metáfora del embudo de movilización

para explicar cómo los actores ganan posiciones dentro de la red y las
relaciones de poder que se generan dentro de la toma de decisiones
cuando un evento de la política se mueve hacia su solución definitiva.
El embudo muestra cómo pocos actores movilizan sus posiciones y
se mantienen dentro de la lucha por la toma de decisiones. Mientras
el embudo se cierra, los intereses de los grupos organizados se
perciben con más claridad dentro del evento de la política y es posible
explicar las sociedades que se establecen entre pocos, mientras la
mayoría de los actores que participaron al inicio del evento quedan
excluidos del proceso de toma de decisiones.

El éxito o el fracaso de la lucha por la toma de decisiones de

un evento de la política depende de cuál lado de la controversia
puede consolidar más influencias y dominio sobre los recursos
para neutralizar las ventajas del otro lado. Estos recursos se van
consiguiendo en cada uno de los niveles del embudo: la opinión
172 El rol del Estado: contribuciones al debate

Gráfico N.º 1
Modelo genérico de Knoke

Personas evento público desinteresados

10% 90%
y colectivos

grupos de acciones
10% desinteresados
Grupos 10% actores colectivos
90%
de interés 30%

organizados
5%

Asociaciones
35% 35%
pico

Actores
75% 25%
institucionales

Fuente: Traducción de Knoke, 1993: 175

pública y los votos se logran a través de las personas y los

colectivos; la publicidad y las bases del cabildeo se apoyan en los
grupos de interés; las asociaciones pico logran que los cabilderos
entren a las oficinas de los burócratas y los políticos; y dentro de
las arenas institucionales, los abogados y reguladores forcejean
para dar apoyo a sus proyectos favoritos.

El modelo dialéctico de Marsh y Smith

Marsh y Smith proponen el modelo dialéctico para superar en
enfoque estructural de redes que Marsh y Rhodes desarrollan en
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 173

1992, que descuida las características de los actores, el contexto

y los productos de la política. Se trata pues de un modelo de
mesonivel que permite comprender el análisis micro del proceso
de la política y se hace cargo igualmente del rol del gobierno y de
la distribución del poder.

La estructura de las redes explica las relaciones de un limitado grupo

de actores que se relacionan durante el proceso de formulación
de la política pública. La estructura sigue siendo significativa
porque ayuda a explicar las decisiones de la política a través de las
creencias y discursos que los actores han definido en relación con
la política. De este modo, las características de los actores no son
simples atributos, sino características estructurales de la red de
política (Marsh y Smith, 2000).

Las redes de política son el resultado de comportamientos

repetitivos, de la definición de roles y respuestas y reflejan cómo
se distribuye el poder en la resolución de las controversias. Son
igualmente una trayectoria de los conflictos del pasado y de la
cultura que se articula alrededor de los valores de los tomadores de
decisión. Por ello, Marsh y Smith proponen a las redes de política
como variables explicativas del proceso de formulación de políticas
públicas en tres niveles dialécticos: red y contexto, estructura y
agencia, y red y productos de la política.

El modelo dialéctico tiene un componente sociológico que hace

referencia a la teoría de la estructuración en dos de sus conceptos
principales: reflexividad y acción (Giddens, 1995). La reflexividad
es entendida como el reflejo de la vida social y no sólo como una
mera conciencia, por ende, permite estudiar las prácticas sociales.
Y la acción es abordada como un continuo fluir de la conducta,
un proceso que se enmarca en un tiempo y una temporalidad
particular en una historia.

La teoría de la estructuración articula las nociones de agencia y

estructura a partir de la reflexividad (registro continuo de una
acción) y supone la racionalización de los actores dentro de un
174 El rol del Estado: contribuciones al debate

proceso de prácticas sociales en un espacio y tiempo determinados

(estructuración).

La reflexividad entonces funciona con una doble hermenéutica

que produce una distancia con los hechos y al mismo tiempo una
explicación de los mismos. La acción por otro lado, es un registro
reflexivo de la racionalización y motivación para la acción de los
actores que hace referencia a su intencionalidad. Este registro
reflexivo se convierte así en el vínculo entre la acción y la estructura
y establece la relación de unos actores con otros.

La agencia de un actor, o su naturaleza del obrar (Giddens, 1995) se

da a través de la intencionalidad de la acción y de las consecuencias
no buscadas de ella (prácticas institucionalizadas). La naturaleza del
obrar es una intervención sobre el mundo y como tal, implica poder
sobre un estado de las cosas o sobre un proceso. Las estructuras,
en cambio, existen como huellas que orientan las actitudes de los
agentes, son las propiedades articuladoras que ligan los sistemas
sociales dentro de un espacio-tiempo y permiten que prácticas
sociales similares existan a lo largo de segmentos variables de tiempo
y espacio de forma sistémica (1995:54). La noción de estructura que
usa Giddens, y que retoman Marsh y Smith, desmitifica la versión de
estructura cerrada, fija y mecánica que trabajan otros autores.

El modelo dialéctico se aleja de otros modelos de redes que

privilegian la agencia o la estructura y reconoce una relación
simétrica y dialéctica entre estructura y agencia. En otras palabras,
el modelo centra el análisis de las redes de política en la relación
interactiva entre dos variables, donde cada una afecta a la otra
dentro de un proceso continuo e iterativo (Marsh y Smith, 2000).
Al considerar a las redes de política como variables explicativas
propone tres relacionas dialécticas para el análisis:

w Estructura y agencia
w Red y contexto
w Red y resultados de la política pública
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 175

Las redes de política institucionalizan los valores y los sistemas

de creencias de los actores y a partir de su estructura, pueden
incluso moldear sus actitudes y comportamientos. Las redes no
son neutras, todo lo contrario, inscriben la distribución del poder
y los conflictos del pasado que han incidido sobre los resultados
presentes de la política.

Por otra parte, ayudan a tomar decisiones difíciles dentro de la

formulación de la política a través de comportamientos recurrentes
y rutinizados que simplifican el proceso de la toma de decisión por
medio de la limitación de las acciones, problemas y soluciones.

Marsh y Smith se apoyan en Hay (1995) para incluir en su modelo la

noción de aprendizajes estratégicos para explicar cómo cada actor
aporta con conocimientos estratégicos al contexto estructurado
de la red y cómo, a su vez, este contexto y los conocimientos
estratégicos moldean la acción de los agentes.

Estructura y agencia

Las redes de política son portadoras de agencia que mantienen

una visión del mundo que funciona como una limitación estructural
derivada de una cultura común que condiciona la acción de los
miembros de la red. Es por ello que es tan importante entender
cómo los patrones de comportamiento se producen, reproducen y
cambian dentro de la red. Porque las preferencias de los agentes
y sus construcciones discursivas ayudan a generar los límites y las
oportunidades que la estructura de la red ofrece, y al mismo tiempo,
la estructura de la red condiciona estas preferencias y discursos.
Es por ello que los agentes importan, pues son quienes negocian e
interpretan estos límites y oportunidades desde las posiciones que
ocupan dentro del contexto estructurado en que opera la red. Por
sobre todo, existe una necesidad de entender cómo los actores
interpretan estas estructuras.
176 El rol del Estado: contribuciones al debate

Red y contexto

De acuerdo al modelo dialéctico, las redes reflejan estructuras

exógenas, de modo que la estructura de la red usualmente reproduce
patrones más amplios de estructuras sociales más complejas como
inequidad o exclusión, por ejemplo. Es por ello que las redes deben
ser explicadas desde su origen, y no deben ser tomadas como
estructuras dadas. Marsh y Smith proponen que se debe estudiar
cómo las redes están inscritas en otras divisiones estructurales,
pues la estructura, el cambio de la red y los resultados de la política
pueden ser parcialmente comprendidos a través de referencias
exógenas, donde la autoridad política constituye la limitación externa
más importante que la red tiene, ya que figuras tales como ministros
o presidentes cuentan con la capacidad para asumir el costo social,
económico y político de interferir o fragmentar una comunidad de
política, pero es muy poco frecuente que los miembros de la red
ignoren las presiones políticas para el cambio de la red.

Cualquier cambio endógeno o exógeno afecta a los intereses, las

relaciones y los recursos de los actores dentro de la red. Todos los
cambios están mediados por la comprensión de los agentes y son
interpretados dentro del contexto de estructuras, reglas, relaciones
interpersonales y normas dentro de la red.

Red y resultados de la política pública

Los productos de la política reflejan una relación dialéctica entre la

estructura de la red y sus interacciones y no constituyen la simple
suma de los efectos de las estructuras y sus agentes. Estos afectan
a las redes en la medida en que puede darse un cambio en la
composición de la red o en el equilibrio de sus recursos.

Los resultados de la política pueden además tener un efecto sobre

la estructura social más amplia, lo que podría debilitar la posición
de los intereses particulares en relación con la red. Ello provoca
cambios en las acciones de los agentes a través de estrategias que
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 177

les permitan alcanzar un mejor posicionamiento de sus intereses.

Considerando que no existe un vínculo causal unidireccional entre
redes y resultados, las redes a su vez pueden afectar los resultados
de las políticas ya que constituyen la estructuración de los conflictos
del pasado y el poder organizacional del presente. En este nivel, los
aprendizajes estratégicos se convierten en un mecanismo de acción
muy efectivo.

A continuación se presenta la aproximación dialéctica entre redes

y resultados de la política:

Figura N.º 1
Aproximación dialéctica entre redes y resultados de la política

Contexto Estructura
estructural de la red
Recursos
de los Resultados
actores de la
Interacción política
Destrezas de la red
innatas
Destrezas
de los
actores
Aprendizaje
de los
actores

Influencia causal Retroalimentación

Fuente: Traducción de Marsh y Smith, 2000: 10.

178 El rol del Estado: contribuciones al debate

El diagrama del modelo dialéctico muestra que:

w El contexto estructural más amplio afecta a la estructura de

la red al igual que los recursos que los actores poseen. La
estructura de la red es un reflejo del contexto estructural,
la interacción de la red, los recursos de los actores y el
resultado político.

w La interacción dentro de la red y la negociación es una

combinación de la estructura de la red, de los actores, de
las habilidades de cada uno de ellos y de la interacción de
las políticas.

w La habilidad de los actores es una combinación de su

habilidad innata y de un proceso de aprendizaje.

w Finalmente, el resultado de la política se basa en la relación

dialéctica de la estructura de la red y la interacción de la red.

El enfoque dialéctico enfatiza en la importancia de las explicaciones

estructurales e intencionales del quehacer de la política y sostiene
que las estructuras facilitan y constriñen las operaciones de los
agentes. Así, los productos de la política son el resultado de las
acciones calculadas estratégicamente de los sujetos que son
capaces de tomar opciones políticas, negociar e incluso romper
redes (Marsh y Smith, 2000: 5-7).

Las redes y los cambios de política pueden ser analizados por

factores endógenos y exógenos porque la estructura de la red
usualmente refleja patrones estructurales más vastos dentro de la
sociedad, permitiendo que tanto el cambio de la política como las
redes sea mediado por el entendimiento de los agentes, quienes
interpretan el marco del contexto de estructuras, normas, reglas y
relaciones interpersonales. Para entender el cambio de las redes
es vital tomar en consideración la perspectiva temporal. Un análisis
que se concentra en la estructura o en la agencia es inadecuado,
pues no toma en cuenta cómo las redes se han formado, y cómo los
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 179

resultados de la política cambian a través del tiempo. Los actores

aprenden dentro de la red hasta que desarrollan un aprendizaje
estratégico mientras el contexto y la red interactúan para producir
la política a través de la mediación de opciones estratégicas de
algunos actores para presionar por una política en particular.
Así, las redes moldean las opciones y las opciones refuerzan e
institucionalizan la red (Marsh y Smith, 2000: 14).

El modelo ideacional de Kisby

El modelo de Kisby es una variante del modelo dialéctico, pues por
una parte lo completa incluyendo el contexto de las ideas y, por otra,
avanza hacia un enfoque institucional donde resalta la importancia
de los departamentos gubernamentales y de los actores, al igual
que de los grupos de presión y de otros actores informales que
participan en la formulación de las políticas públicas.

Kisby aporta la noción de creencias programáticas a modo de la

ideología que está implícita en la red y observa cómo esta ideología
es capaz de condicionar las relaciones y las acciones entre los
actores. Ello permite superar los límites del modelo dialéctico, que
al centrarse en la estructura y agencia enfatiza las explicaciones
estructurales e intencionales de la formulación de la política pública.
Las creencias programáticas proporcionan el marco ideacional en
el que se formulan los programas de acción que les permiten a los
actores desarrollar propuestas concretas de política pública.

Siguiendo a Berman (2001), Kisby no afirma que las ideas sean

más importantes que los intereses en todas las ocasiones, pero
donde creencias programáticas particulares han adquirido vida
propia, su posible influencia en los resultados de la política al
ser apropiadas por los miembros de una red de política, merece
ser analizada empíricamente, pues las ideas están vinculadas a
las relaciones interactivas dentro de la red y los resultados de la
política (2007: 83). Kisby se pregunta por qué funcionan las redes
180 El rol del Estado: contribuciones al debate

de política y da un salto sobre el modelo dialéctico que interroga

cómo funcionan dichas redes.

Figura N.º 2
Aproximación dialéctica entre redes y resultados de la política

Contexto Creencias
ideacional programáticas

Contexto
estructural Estructura
de la red
Recuerdos
de los Resultados
autores de la
Interacción política
de la red
Destrezas
innatas
Destrezas
de los
Aprendizaje
autores
de los
autores

Influencia causal Retroalimentación

Fuente: Traducción de Kisby, 2007: 84, adaptado del Marsh y Smith, 2000: 10.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 181

Apoyándose en Majone (1989), argumenta que el conjunto de

las ideas que poseen los tomadores de decisión permite crear
respuestas concretas frente a los eventos de la política pública, y
con ello facilitan la definición de alternativas conceptuales frente a
los problemas de la política.

Incluso Toke y Marsh (2003) van más allá que Marsh y Smith y
concluyen que los discursos dominantes pueden ser estudiados
como estructuras ideacionales utilizadas para excluir explícitamente
a aquellos que no tienen el mismo punto de vista.

Algunos autores solo resaltan la importancia de los factores socio-

económicos para explicar el cambio de la política y este tipo
de enfoques desestiman el rol de las ideas en su explicación del
quehacer de la política pública, utilizando variables como poder,
intereses e instituciones. En general según Kisby, las ideas son
usualmente ignoradas porque es difícil estudiar el impacto de lo
ideacional (Finlayson, 2004; Yee, 1996; Pierson, 1993). Citando a
Berman señala que los científicos políticos “prefieren estudiar cosas
que pueden ser vistas, medidas y contadas, y las ideas parecen ser
lo opuesto -vagas, amorfas y en constante evolución-” (1998:16).
Sin embargo, Majone sostiene que el grupo de ideas existentes
moldea la respuesta de los tomadores de decisión a los eventos,
al definir alternativas conceptuales entre las que pueden escoger.
Por ejemplo, muestra cómo el presidente Roosvelt no se apoyó
en las ideas keynesianas porque constituían el fondo dominante
sobre el que la política se decidía, sino porque ayudaron a que la
política fiscal expansionista se convirtiera en la idea central de la
política económica liberal por varias décadas (1989:145). Del mismo
modo, las ideas sobre las causas de la pobreza en los años sesenta
ayudaron a influenciar la política en esa área; en los años cincuenta
la pobreza no tenía un espacio importante en la política pública a
pesar de que el nivel de distribución del ingreso era muy parecido al
de la siguiente década, pero es en los años sesenta que emerge un
consenso intelectual sobre las causas estructurales de la pobreza y
con ello la pobreza adquiere relevancia dentro de la política pública.
182 El rol del Estado: contribuciones al debate

De acuerdo con Kisby, estos ejemplos sugieren que el cambio de

ideas usualmente precede los cambios en la política, pero en vez de
simplemente ubicar lo ideacional como telón de fondo de la política,
propone analizar la influencia de las ideas en lo gubernamental a
través del estudio de por qué y cómo ideas específicas pueden
persuadir a los actores clave para influenciar la toma de decisiones.

La influencia de las ideas sobre la red puede ser vista como un

elemento constitutivo de la relación interactiva entre agentes y red.
Los agentes pueden utilizar las ideas de nuevas maneras utilizando
diferentes vías, e inclusive introducir ideas propias. De hecho, la
estructura y la dinámica de la red determina el nivel de apertura de
los miembros a nuevas ideas y creencias programáticas exógenas,
pues mientras más abierta es una red de política sus ideas serán
más difusas, pero cuanto más cerrada es una red, más efectivo es
el proceso de convertir las ideas en resultados de política pública.

Conclusiones
Las redes de política tienen que ver con la estructura de las
relaciones de un grupo limitado de actores durante el diseño de
la política pública. Esta estructura es significativa porque nos
permite conocer cómo los actores definen sus creencias políticas,
sus preferencias y discursos en relación con los otros. Del mismo
modo, las creencias políticas se inscriben en instrumentos que
ayudan a explicar el diseño de la política, los cambios de la política
o las fallas de implementación.

Los estudios de redes se hacen cargo sólo de los actores que

participan directamente en la formulación e implementación de la
política, por tanto, el reto de estudiar las redes es determinar cuáles
actores participan en la red y cuáles actores, a pesar de su interés
en la política, actúan desde afuera de la red (Montpetit, 2005).
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 183

Estructuralmente las redes ofrecen varias características:

w el grado de apertura de los actores

w la distribución de las capacidades entre los actores de la red

w la cohesión de las preferencias de la política y las ideas que

mantienen los actores en un tiempo determinado

w la naturaleza de la interacción entre las autoridades públicas

y los actores de sociedad civil en las redes de política

w la dominación de un asunto de la política en algunos

lugares de la estructura y el choque de varias redes en otros
espacios

Analizar la política desde las redes es oportuno hoy en día porque

el Estado moderno se ha vuelto cada vez más complejo y los
estudios sobre el cambio de la política basados en los actores más
poderosos, como el triángulo de hierro, dejan de ser adecuados. Del
mismo modo, la sociedad civil ha logrado formas de organización
más eficaces que obligan a los tomadores de decisión a incluirla
en los eventos de la política, pues intervienen de forma más
determinante en el gobierno.
184 El rol del Estado: contribuciones al debate

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188 El rol del Estado: contribuciones al debate
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 189

La construcción
del Estado1 y los procesos
de planificación multiescalar2

Alicia Williner*

Introducción
Este documento tiene el propósito de poner en discusión, algunos
conceptos –que siendo frecuentemente utilizados– requieren
precisiones en un foro de discusión, para garantizar que el lenguaje
que se utilice tenga significados comunes.

El eje de discusión girará en torno a los conceptos de Estado,

gobierno, democracia, gobernabilidad, gobernanza, liderazgo,
capacidades políticas y planificación multinivel.

* Alicia Williner Martina-Argentina, Historiadora-Master en Administración-Doctora en el

estudio de las sociedades latinoamericanas. Funcionaria de ILPES-CEPAL desde el año
2004. Sus líneas de investigación comprenden: Participación ciudadana y planificación
participativa-Liderazgo público-Planificación con enfoque de género, así como los
capitales intangibles en los procesos de cambio estructural.

1 El título pretende provocar al lector para insistir en los peligros que encierra la reificación
del Estado. Berger y Luckman (1966) explican: “la reificación es la aprehensión de los
productos de la actividad humana como si fueran algo más que eso (...) implica que el
hombre (...) es capaz de olvidar su propia autoría del mundo humano (...) Es experimentado
como un opus alienum sobre el que no tiene control (...) Los significados humanos ya no
son comprendidos como los que producen mundo sino como productos de la “naturaleza
de las cosas” (O’ Donnell, 2010: 198).

2 Se adopta el concepto de multiescalaridad porque se refiere no sólo a divisiones político-

administrativas, sino a ”niveles de resolución geográficas en el cual un determinado
fenómeno se piensa, actúa o estudia”, (Agnew 1997; Brenner 2004), lo que implica que
los instrumentos de gestión pública diseñados con participación ciudadana pueden
usarse también a niveles de cuenca, región transfronteriza, valle, entre otros, que no
necesariamente coincidan con las divisiones territoriales político-administrativas.
190 El rol del Estado: contribuciones al debate

Uno de los desafíos que tiene actualmente la región, es dar

respuestas (a través del papel articulador del Estado) factibles de
ser llevadas a cabo, a los problemas que la sociedad identifica y
reclama.

Pero ¿con qué capacidades cuenta un Estado para dar estas

respuestas? ¿Qué capacidades necesita?

Los sistemas democráticos de América Latina y el Caribe, en

muchos casos muy vulnerables aún, se encuentran interpelados
en dos frentes: en el logro de un desarrollo que permita calidad de
vida en la sociedad, y en garantizar que los procesos de desarrollo
tengan el carácter de sostenible. Una ecuación, por cierto, difícil.
Las capacidades a desarrollar o fortalecer deberán estar vinculadas
a esos dos ejes. Estos dos desafíos implican crear y fortalecer
liderazgos en el ámbito privado y en el ámbito gubernamental para
consolidar un servicio público que direccione todas sus estrategias
a una mayor igualdad en nuestras sociedades, denunciando y
rechazando explícitamente las culturas y prácticas de privilegios
instaladas a través de toda la trama social.

El proceso de configurar líderes y lideresas preparados para

dar respuesta a esos desafíos, con una ética y un sentido de lo
público y el bien común, es un lento proceso que supone cambio
de mentalidades, pero, por lento, no significa que no sea urgente.
Esos desafíos se insertan en el marco de la gobernanza, un
concepto de múltiples alcances pero que aquí se define como
“el arte de gobernar los territorios, cuyo objeto es la capacidad
de organización y acción de la sociedad, su medio es la gestión
relacional y su finalidad , el desarrollo humano”.

La discusión acerca de qué Estado se necesita, para qué gobernanza

y con qué recursos se logran esos objetivos, lleva a la discusión
acerca de los modelos de Estado que existen, profundizar acerca
de los alcances del término gobernanza multiescalar o multinivel
y la relevancia de la planificación como un recurso que potencia
a través de su diseño y ejecución, las capacidades políticas de
quienes gobiernan y también de la sociedad en su conjunto.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 191

Marco conceptual

Estado, gobierno y democracia

O’Donnell considera que un Estado3 se caracteriza por lo siguiente:

w La existencia de una burocracia, la maquinaria estatal más

importante que le da la movilidad al sector público, y es
la encargada de cumplir las funciones fundamentales para
lograr el bienestar común; esta dimensión refleja en parte la
eficacia del Estado

w el ordenamiento jurídico o sistema legal, es decir, el conjunto

de reglas de juego por medio de las cuales se mantiene el
Estado de derecho, lo que garantiza la seguridad y el orden
público; y permite asegurar que las acciones estatales se
dirijan hacia la obtención del bien común

w en tercer lugar, la identidad colectiva, referida al

reconocimiento de “nosotros” como parte de “algo” mucho
más grande e importante y, por lo tanto, coloca los intereses
de la colectividad por encima de los intereses individuales;
representa la credibilidad del Estado

w finalmente, la percepción del otro, que es la forma en la que

se observa a los que no son parte de nuestra colectividad
(Estado) y cómo es la relación con ellos (O‘Donnell, 1997).

3 O‘Donnell enumera estas condiciones, como fines deseables, pero explicita que esas son
condiciones que no se han materializado por completo en ningún Estado, (en algunos
Estados con menor intensidad que en otros están presentes esas condiciones). En el caso
que la presencia de esas condiciones sean mínimas, se está frente a bajas capacidades de
los Estados (2010: cap.3)
192 El rol del Estado: contribuciones al debate

Hay dos dimensiones más que son necesarias destacar, para

responder a lo que es un Estado:

w la dimensión física, territorial,

w y el poder coercitivo que tiene el Estado, a través del

monopolio legítimo de la fuerza.

¿Cómo se vincula este concepto de Estado a la idea de gobierno y

democracia? El gobierno constituye la agencia efectiva del Estado
y entre los sistemas que adopta un gobierno, el que es objeto de
estudio aquí es el sistema democrático, con características como
la división de poderes, acceso a información, elecciones libres,
Estado de derecho.4

En el informe presentado por Cepal en su Trigésimo tercer período

de sesiones (2010) se recuerda que, como consecuencia de una
época de austeridad fiscal, énfasis en el control macroeconómico
y desmantelamiento institucional, los Estados de la región deben
afrontar un déficit considerable (Cepal, 2010: 232).

Ante esa situación, los gobiernos enfrentan, en conjunto con la

sociedad, los desafíos de redefinir el rol del Estado por medio de lo
que Cepal denomina “la restitución de la centralidad de tres valores
esenciales: el interés general y la provisión de bienes públicos, la
visión estratégica concentrada a corto, mediano y largo plazo y la
política” (Cepal, 2010: 233-234).

Hoy se advierte en América Latina una variedad de políticas de

Estado muy amplia. Algunos Estados a través de sus gobiernos,

4 O‘Donnell (2010) define a una democracia como aquel sistema que se estructura en tres
componentes: cuenta con elecciones limpias (competitivas, libres, igualitarias, decisivas,
inclusivas e institucionalizadas); derechos de votar y ser elegido y un conjunto de libertades
necesarias para posibilitar tales elecciones y el ejercicio de los derechos del ciudadano a la
participación (35-37).
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 193

configurados en torno a un modelo neoliberal intacto, otros, que

buscan introducir reformas a ese modelo y otros que declaran a esa
propuesta como inviable buscando de alguna forma la “refundación”
de un Estado más inclusivo y, por tanto, cohesionado.

Pero el común denominador que hoy aglutina a los Estados de

la región, es que todos ellos se encuentran bajo un sistema de
gobierno democrático, con mayores o menores dificultades, pero
reconociendo que la democracia es un valor en sí misma, que no
puede perderse de ninguna forma.

En la declaración de Belén, Costa Rica, en la III Cumbre de Jefas

y Jefes de Estado y de Gobierno de la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y caribeños (Celac) en los días 28 y 29 de enero,
se estableció, entre otros puntos:

Garantizar el pleno respeto de la democracia, el Estado

de Derecho, así como de todos los derechos humanos,
incluidos el derecho al desarrollo y el derecho a la paz, en
un modelo de desarrollo sostenible que coloque a la persona
humana en el centro de nuestras políticas. Por ello, reconoce
la importancia de fomentar la plena participación ciudadana
plural, amplia y diversa.

El Gobierno y los ciudadanos como

agencia: gobernabilidad y gobernanza
El gobierno constituye la agencia efectiva del Estado. La vía para
llegar al gobierno no es una sola, y América Latina tiene variados
ejemplos de ello.

En las últimas décadas, la vía democrática, a través de elecciones

generales, es a beneficio de todos la más usada. La región ha
comenzado a contar con presidentes, hombres y mujeres elegidos
por el voto popular.
194 El rol del Estado: contribuciones al debate

La democracia representativa5 está instalada en la región y hoy se

discute cada vez más la necesidad de al menos, evocar instrumentos
que ayuden a profundizar la democracia a través de mecanismos
de democracia directa, como los plebiscitos, referéndum, y otras
modalidades.

Gobernar no es sinónimo de ganar una elección. Las elecciones se

ganan con campañas políticas que no siempre tienen un programa
preciso, muchas veces estas campañas son atravesadas por el
poder económico de respaldo, la capacidad de persuasión, el
marketing político detrás de los candidatos.

Pero para gobernar además de proyectos políticos y

direccionalidad a la conducción política, se requieren métodos. Es
común gobernar sin un método. Entonces abundan los ideólogos
sin soporte científico en sus decisiones o los tecnócratas sin
ideologías.

El gobierno es quien tiene, al menos al inicio de su mandato un

poder político suficiente para lograr intercambios entre lo que su
programa ofrece y lo que la población demanda (Matus, 1998:31).
Es relevante destacar aquí lo que Carlos Matus denomina el
triángulo del gobierno.

Uno de los vértices es lo que el autor denomina el proyecto político

de gobierno; el segundo vértice es la gobernabilidad, y el tercer
vértice, la capacidad política con la que cuenta el gobierno.

5 Si bien la democracia está presente en toda la región, algunos líderes políticos han tenido
y en algunos casos tienen, un sesgo anti-institucional que frecuentemente contiene
un profundo escepticismo sobre las instituciones del régimen democrático. El hecho
de haber sido elegidos por votación popular, les autoriza a gobernar como les parece
e ignoran muchas de las instituciones antiguas o recientes que han sido creadas en
nuestras democracias para ejercer el derecho a control de los recursos públicos y la
gestión de los mismos. Esto hace que esas democracias, con esas características no sean
representativas, sino delegativas. (O‘Donnell, 2010: 226)
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 195

El primer vértice, el proyecto político supone el contenido

propositivo de los proyectos de acción. En él se define el tipo
de sociedad que se pretende construir, las reformas políticas
necesarias, el estilo de desarrollo al que se apuesta y la política
económica que permite modelar el país y la sociedad que se desea.
El Plan Nacional para el Buen Vivir (2013-2017) es un ejemplo de
ello en Ecuador.

El segundo vértice, es el de la gobernabilidad. La gobernabilidad

expresa el poder que un actor político tiene para llevar a cabo
su proyecto, cuanto más variables controle él y su equipo, más
capacidad de acción y concreción tendrá. La gobernabilidad se
vincula a la direccionalidad que le da el gobierno a su proyecto y
cómo hace que éste sea ejecutado de manera sostenida.

El tercer vértice está representado por las capacidades políticas del

gobierno. Se trata de cómo hacer política pública en estos tiempos,
y este vértice remite directamente al concepto de gobernanza

Los tres vértices están vinculados a un común denominador:

dependen de la acción humana.

El concepto de gobernanza se está usando mucho, tiene múltiples

significaciones de acuerdo a las miradas analíticas de cada quien; se
usa en muchos documentos públicos, se confunde habitualmente
con la gobernabilidad y es un concepto más reciente que éste
último.

En el 12 período de sesiones del Comité de Expertos en

Administración Pública, de Naciones Unidas, reunido en Nueva
York en abril de 2013, se presentó un documento que lleva el
título de “La gobernanza pública al servicio de la agenda para el
desarrollo después del 2015”.

En el inicio del documento, se hace una reflexión acerca de la

vinculación entre niveles de confianza y niveles de gobernanza.
196 El rol del Estado: contribuciones al debate

Un análisis académico realizado en varios países arroja que

existe una fuerte correlación entre niveles de confianza y niveles
de gobernanza. Una gobernanza efectiva apoya los valores de la
democracia y el que se permita a los votantes informados tomar
opciones y decisiones libremente con base en información y sin
miedo a sufrir represalias, es un indicador de gobernanza.

La gobernanza (que deriva del inglés governance) es una modalidad

de gestión de las políticas públicas.

Actualmente el Estado, garante del bien público, no puede por

sí solo solucionar los problemas de una sociedad con el nivel de
complejidad que hoy presenta.

Entonces, el concepto de gobernanza surge como un nuevo estilo

de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico por parte
del Estado, caracterizado por un mayor grado de cooperación
entre gobiernos y administraciones públicas, y actores no
gubernamentales en el diseño e implementación de las políticas
públicas.

En Europa ya desde la década de los 90, se ha venido discutiendo

el concepto de gobernanza y no hay consenso en torno a la
definición. Dos escuelas se identifican claramente: la escuelas de
las redes de políticas públicas y la escuela de la gobernanza (Klijn,
2007).

Cuatro conceptos han dominado la literatura europea en torno a

este tema:

w Para Jessop (1998), la gobernanza se define como

heterarquía, interdependencia y coordinación negociada
entre sistemas y organizaciones. Para Jessop existe una
ruptura histórica en la forma de gobernar: si bien coexisten
formas jerárquicas (la autoridad), formas económicas (el
mercado), hoy predomina la forma heterárquica, de redes
autoorganizadas y asociaciones. Esta mirada se asocia
mucho a la dinámica de la sociedad civil, a las condiciones
de igualdad, negociación, horizontalidad.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 197

w Scharpf (1993), Mayntz (1993 y 1994) Kooiman (1993 y

2003) y Kickert, Klijn y Koppenjan (1997) adoptan una
definición más limitada. Las políticas en vez de emanar de
una autoridad central ejecutiva o legislativa se construyen
hoy en un proceso que involucra una pluralidad de
organizaciones tanto públicas como privadas (Mayntz,
1994: 5).

w Rhodes (2007 y 1997) adopta en cambio una definición

amplia de gobernanza haciendo referencia a los distintos
niveles de gobiernos en el plano local, regional, nacional
y supranacional. Desde esta perspectiva, la gobernanza
se caracteriza por una red de instituciones e individuos
que colaboran juntos y unidos por un pacto de mutua
confianza, son organizaciones de poder que forman redes
semiautónomas y a veces autogobernadas.

w Pierre y Peters (2000) y Meuleman (2009) definen a la

gobernanza como la totalidad de las interacciones entre
organismos públicos, sector privado y sociedad civil,
destinadas a resolver los problemas sociales o la creación
de oportunidades de una sociedad.

Las cuatro perspectivas tienen en común el reconocimiento de la

existencia de problemas complejos que no pueden ser resueltos
solamente por el Estado y que por tanto empiezan a valorizarse
acciones provenientes de las organizaciones civiles y del sector
privado: Estado, sociedad civil y mercado.

En América Latina las prácticas sociales identificadas bajo el

concepto de gobernanza varían respecto a la teoría y la experiencia
europea. Bajo el paradigma neoliberal, el concepto de gobernanza
adquirió las más diversas formas en la práctica latinoamericana.

Por ejemplo, en la gestión de las políticas públicas desde 1980

en adelante la región experimentó cambios notables. Atendiendo
a recomendaciones de organismos de cooperación, se veía la
gobernanza como una herramienta alternativa en la gestión por
ejemplo, de servicios sanitarios.
198 El rol del Estado: contribuciones al debate

Se diagnosticó que el Estado no era eficiente en la administración

y provisión de estos recursos y comenzó a introducirse la idea de
realizar alianzas públicos-privadas para los servicios públicos.

En esa participación de otros actores que no fueran el Estado,

el mercado tuvo mucho más protagonismo que la sociedad
civil y buena parte de los servicios públicos de la región fueron
privatizados (Zurbriggen, 2011: 9).

También en los procesos de gestión del desarrollo territorial, el

componente gobernanza se introdujo de forma tal que bajo el
paradigma del desarrollo endógeno, se pretendía que los espacios
locales, desde la administración gubernamental local en alianza
con el sector privado y las organizaciones sociales, pudieran hacer
mover la máquina del desarrollo, de manera autónoma sin el marco
del Estado nacional que habría mostrado mucha ineficiencia y
abandono, según esa perspectiva del desarrollo endógeno.

La asociatividad entre sectores públicos de distintos niveles

de Estado, o entre el sector público y el sector privado es un
instrumento valioso en cualquier proceso de gestión de un proyecto
que dé respuestas a las necesidades de la gente, pero es importante
considerar que en toda asociación de intereses del sector público,
privado ligado al mercado y organizaciones sociales, actores que
son protagonistas de un proceso de gobernanza, las asimetrías de
poder deben hacerse conscientes entre los protagonistas de una
dinámica de gobernanza y deben ser explicitadas.

En una región como América Latina, con una marcada desigualdad

en la distribución de recursos económicos y de poder, existe
una brecha real entre cómo operan las instituciones públicas, las
empresas, los partidos políticos, los ciudadanos y todos los otros
actores de un territorio6.

6 Se sugiere la lectura del texto “La producción social como un juego“, p. 120 y siguientes
en Matus, 1998.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 199

Cuando se habla de ciudadanos, hay que hacer explícita la idea

de que los ciudadanos no son una masa homogénea. Medina
Echavarría expresa ya en 1970: “... en el siglo XX la burguesía
hispanoamericana no ha mostrado la capacidad de la burguesía
liberal europea para crear un capitalismo nacional autónomo”
(Medina Echavarría, 1970: 27). En muchos países, las elites
económicas tradicionales siguen apropiándose del aparato del
Estado y los sectores más pobres de la población han sufrido en
las últimas décadas una suerte de golpe de despolitización que se
ha ido acrecentando en este siglo XXI.

Agencia y Estado
Para enfrentar y revertir esas asimetrías se requiere de un Estado
profundamente democrático, que condene con severidad las
prácticas corruptas para ir avanzando en la práctica de más
gobernanza real.

Se necesita fortalecer un Estado distinto al consolidado en el siglo

XX, que se manifestaba débil en cuanto a garantizar el estado de
derecho, atravesado por dictaduras militares en buena parte del
siglo, sin rendición de cuentas, jerárquico, verticalista, cooptado
muchas veces por un único partido político (O’Donnell, 1997) o por
sectores empresariales. Un Estado que con esas características y
de propiedad de una élite, aprendió a procesar demandas, resolver
conflictos, distribuir recursos públicos y poder, orientado muchas
veces a satisfacer intereses de pequeños grupos y no garante del
bien común7.

7 América Latina se caracteriza por su heterogeneidad estructural, no sólo en lo económico

y social, sino también en lo político. Sin embargo hay que recordar que en estos últimos
15 años, algunos Estados de la región han procurado acciones en pro de cohesionar
socialmente a la población, esfuerzo propio de un Estado que pretende recuperar su
fortaleza y su responsabilidad de velar por el bien común.
200 El rol del Estado: contribuciones al debate

Ese Estado es el que debe revisarse, un Estado que se concentre

en procesos de eficiencia y profundización de las prácticas
democráticas, para así responder a la idea de que la gobernanza
es un hecho cada vez más palpable. Es importante destacar la
contribución que hace en 2010 Guillermo O’Donnell a replantear el
carácter burocrático del Estado.

Dice O’Donnell: “Por burocrático me refiero a relaciones sociales

jerárquicas de mando y obediencia formalmente establecidas por
medio de reglas explícitas. Ese carácter jerárquico es inherente a la
mayoría, aunque no a todas las relaciones sociales implicadas por
el Estado...” pese a los intentos realizados por los enfoques de la
“Nueva gestión Pública” y la “gobernanza” para eliminar o reducir
el carácter jerárquico de las instituciones estatales.

La influencia de esos enfoques introducidos por el Banco Mundial y

otras instituciones financieras internacionales, ha disminuido en los
últimos tiempos, ante el creciente descubrimiento de sus no pocas
consecuencias negativas, tanto en términos de eficacia como de
los efectos desigualadores de la reducción de los ciudadanos a la
mera categoría de clientes.

Esto ha llevado al “redescubrimiento de la burocracia” como

componente indispensable de muchas instituciones y tareas
estatales.Nadie puede negar sin embargo, que el carácter burocrático
y jerárquico del Estado, también es en sí mismo desigualitario,
tanto para los que trabajan en esas burocracias como para los que
interactúan con ellas.

Agrega O’Donnell un comentario que es el eje de discusión de

este documento: “Estoy convencido que los puntos de encuentro
entre los ciudadanos y las burocracias estatales son un aspecto
importante de la calidad de la democracia ( y de la vida política en
general) (O’Donnell, 2010: 82).
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 201

Los ciudadanos como agentes

Así como el gobierno se constituye en una agencia del Estado, los
ciudadanos, también son agentes del Estado.

Agencia implica la presunción de capacidad de tomar decisiones

consideradas suficientemente razonables como para tener
importantes consecuencias. Puede que un ciudadano no ejerza
el derecho al voto o la libertad de ser candidato en elecciones,
pero el sistema legal democrático considera a todos igualmente
capaces de ejercitar tanto esos derechos y libertades como sus
obligaciones correspondientes.

Gobierno y ciudadanos8 son agentes del Estado que en el marco del

paradigma de la gobernanza deberán hacer esfuerzos por trabajar
conjuntamente, ejerciendo el derecho a la opinión y trabajando en
el entendimiento9 y no con la lógica del arbitrio.

Gobernanza y planificación multiescalar

La Unión Europea define a la gobernanza multiescalar como “la
acción coordinada de la Unión, los Estados miembros y los entes
regionales y locales, basada en la asociación y destinada a elaborar
y aplicar las políticas de la Unión (Unión Europea, 2009).

8 O’Donnell define a los ciudadanos como “ individuos que cuentan con la asignación legal
de derechos y obligaciones correspondientes implicados por la apuesta democrática; es
decir, participar en elecciones limpias, votar y ser elegido, y tomar parte en actividades
afines, junto con algunas libertades (tales como la de expresión, asociación, acceso a libre
información y libre movimiento) necesarias para el ejercicio efectivo de esos derechos”.
(2010: 42).
9 La búsqueda del entendimiento es una acción fundamental en la construcción de la
democracia. “Construir una red dialógica de discurso implica que podemos co-constituir
una esfera pública al dirigirnos a otros y a los gobernantes sobre cuestiones que
consideramos relevantes y se refieren a valores, identidades y/o intereses de presunta
importancia pública”. En esa dinámica de interrelaciones “... debemos tener el derecho de
hacer esas interpelaciones y gozar de libertades que nos protejan y realmente permitan el
ejercicio de ese derecho” (O’Donnell,2010:190).
202 El rol del Estado: contribuciones al debate

La gobernanza como propuesta de diseño y gestión de políticas

públicas en cada uno de los niveles del Estado reclama hoy la
articulación entre diversos agentes, el diálogo y los acuerdos como
prácticas democráticas y la posibilidad de generar pactos que por
su propia naturaleza política, acuerden visiones de conjunto acerca
del modelo de sociedad que se quiere consolidar.

En ese sentido, todo proceso de gobernanza se vincula

estrechamente a un proceso de planificación. Es aquí donde hace
sentido el tercer vértice del triángulo de un gobierno del que habla
Matus, el de las capacidades políticas.

La planificación constituye, en este contexto, la hoja de ruta de

las capacidades políticas de un gobierno que quiere concretar
acciones bajo el paradigma de la gobernanza (gobierno en redes,
gestión de políticas públicas en redes, participación de la empresa
privada y de la sociedad civil en coordinación con el Estado) a
favor de mejorar la calidad de vida de la gente en un proceso de
desarrollo sustentable.

Un proceso de gobernanza y planificación multinivel que desde

una mirada normativa implica definir un proyecto político desde el
gobierno pero construido a partir de las necesidades, demandas e
intereses de la sociedad en su conjunto, y acompañar ese proyecto
con una planificación que plasme en su diseño y ejecución lo que
el proyecto político construyó, requiere de los actores implicados
en estos procesos, lo siguiente:

w Establecer normas y competencias claras de los niveles

de Estado y de la participación de la sociedad civil y de la
empresa en la gestión de políticas públicas;

w Garantizar mediante mecanismos pertinentes, la

representación de todos los sectores de cualquier escala
territorial donde el proyecto político se desarrolle a través
de un proceso de planificación;
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 203

w No olvidar el enfoque territorial integrado en cada instancia

de planificación;

w Coordinar, experimentar y cooperar en la construcción del

diseño de políticas, y la ejecución de acciones a través de
los procesos de planificación;

w Los procesos de planificación deberían tener anexos,

planes de acción temporales, dispositivos de seguimiento
político a cada plan de acción y cuadros de indicadores de
seguimiento para monitorear el cumplimiento.

Liderazgo y desarrollo de capacidades

políticas. Política y planificación
Estas formas diferentes de dinámicas institucionales y prácticas
políticas necesarias para consolidar las democracias en la región
y con ella, la gobernanza, requiere de nuevos tipos de liderazgos.

¿Qué es ser un líder? ¿Qué características tiene una lideresa?

En un estudio realizado hace algunos años en Estados Unidos

(Preskill y Brookfield, 2009), cuando se les preguntaba a los
encuestados que era un líder, gran parte de ellos contestaron que
eran hombres, vinculados al poder y al control y al pedir referencias
de nombres, lo habitual fue encontrar respuestas relacionadas a
líderes políticos.

En el marco de la propuesta de gobernanza, la definición de líder

o lideresa debe trascender ese estereotipo, para considerar que
ciertamente existen líderes y lideresas en movimientos sociales,
en sindicatos, en empresas, en gobiernos de los distintos niveles
que cumplen un rol de líderes reconocidos; por eso en ILPES se
argumenta que para realizar un análisis de qué líderes se necesitan
en este contexto histórico regional, se debe hablar de “líderes
204 El rol del Estado: contribuciones al debate

públicos para el desarrollo”, hombres y mujeres que con sus

subjetividades, sin embargo, respondan como líderes públicos con
una mirada hacia el bien común.

Es fundamental analizar qué tipo de líderes y lideresas requiere el

contexto histórico actual e identificar que la condición de líder no
indica siempre acciones positivas, también existen los liderazgos
negativos.

Preskill y Brookfield (2009: 15-20) luego de una investigación

acuciosa sobre las tipologías encontradas en su investigación,
definen que las características de un líder se vinculan a:

w La capacidad de mantenerse abierto a las contribuciones

de otros

w La capacidad de ejercer la autocrítica

w La capacidad para ser soporte y promotor en el crecimiento

de otros

w Capacidad para generar liderazgos colectivos

w Capacidad para analizar la propia experiencia, el camino

andado

w Capacidad de sumar y avanzar

w Capacidad para instalar permanentemente prácticas

democráticas

w Capacidad para sostener la esperanza en la fase de lucha

w Capacidad para aprender a crear comunidad

Hablar de líderes o lideresas supone hablar de capacidades

políticas, de capacidades de conducción y necesariamente esas
capacidades se vinculan a la posesión de poder.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 205

Nye (2011: 6) define el poder como “la capacidad de hacer cosas en

situaciones sociales que afectan a otros, para obtener resultados
que nosotros queremos”.

El Estado procesa y condensa poderes que emergen de la sociedad

(a nivel local, regional, nacional, supranacional) a la vez que genera
sus propios poderes, como resultado de lo cual devuelve a la
sociedad diversos tipos de políticas públicas.

El poder siempre se ejerce para cambiar algo; para resistir un

cambio o para acceder a lo que uno quiere lograr.

Definir el poder no es fácil porque los tipos de poder varían de

acuerdo a las distintas relaciones humanas establecidas.

Sin embargo, para el propósito de este documento, (discutir acerca

de la relevancia de la planificación multinivel de acuerdo a los
modelos de Estado que se tienen), se define el poder en términos
de aquellos recursos con que los sujetos cuentan para producir
resultados.

Un Estado tiene, a través del gobierno, poder (recursos económicos,

recursos humanos, territorios, tiempo, recursos naturales, fuerza
militar, estabilidad social, apoyo internacional, etc.) para instalar un
proyecto político y fortalecer capacidades políticas de manera tal
de plasmar el proyecto en un proceso de planificación. A través de
esos recursos, las burocracias del Estado y el sistema legal con que
cuenta generan, para los habitantes de un territorio, el bien público
del orden general y la previsibilidad de las relaciones sociales.

Pero contar con todos esos recursos no es garantía de lograr

todo lo que se ha enumerado en el proyecto político. El poder que
confieren la existencia y pertenencia de esos recursos deberá ir
acompañado de liderazgos y de estrategias. Ya se adelantaron
algunos elementos del concepto de liderazgo, ahora es el turno de
hablar de estrategias.
206 El rol del Estado: contribuciones al debate

¿Qué es una estrategia? Las estrategias (Coraggio, 1981: 147) son

formas de acción organizada en situaciones conflictivas. Si, como
se indica en la introducción, la propuesta de cambio estructural
para la igualdad que realiza Cepal desde 2010 en adelante,
propone fundamentalmente un conjunto de medidas que permitan
que toda acción en pro de la igualdad se sostenga en un enfoque
de derechos y que además, el desarrollo al que se apueste, tenga
un carácter de sustentabilidad, esos dos objetivos por sí mismos
obligarán a romper con la estructura desigual de esta sociedad.

Esos objetivos no se podrán lograr con cambios marginales,

manteniendo las estructuras vigentes intocables, y sin afectar los
intereses de nadie.

Esos objetivos indican qué tipo de Estado y qué tipo de desarrollo

se necesita construir. Por lo tanto, la elaboración de un proyecto
político en cada uno de los países, reflejado en planes de
desarrollo nacional, regional, local serán en sí mismos de carácter
contradictorio y en su implementación, entrarán en conflicto con
aquéllos que verán atacados sus intereses.

El diseño de un conjunto de estrategias contenidas en el plan de

desarrollo de un país, deberán contener un conjunto de acciones
de carácter político dentro del sistema social en el que se quiere
intervenir.

Apostar a procesos de planificación es creer en las posibilidades

de la acción política del ser humano (Medina Echavarría, 1970:
58). Las preguntas fundamentales son: ¿planificar qué?, ¿para
qué? y ¿para quiénes? ¿Para acelerar, por ejemplo, las tasas de
crecimiento de un país o planificar para lograr transformaciones
sociales importantes?

Si se opta por la segunda opción, las estrategias definidas

intentarán producir cambios sustanciales en las condiciones de
vida de los quintiles más pobres de la población, en contraposición
a los intereses políticos, económicos y sociales de los grupos
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 207

pertenecientes a la clase dominante que en muchos casos controlan

los principales aparatos del Estado.

Diseñar cualquier estrategia en un plan de desarrollo exigirá hacer

un diagnóstico de las contradicciones de la estructura económica
y del sistema político imperante, de las fuerzas sociales existentes
y posibles de ser organizadas, de las instituciones y de las formas
de organización social establecidas (Coraggio, 1981: 175). Sin esa
decisión, el plan será un documento más en las bibliotecas de
todas las administraciones gubernamentales.

Como toda estrategia real, deberá establecer qué objetivos se

propone, quiénes son los aliados, quiénes los afectados, quiénes
los posibles beneficiados. La estrategia deberá pensarse de
principio a fin políticamente, realizando una lectura del mundo en el
cual el plan pretende operar.

Por eso es invaluable realizar un diagnóstico objetivo y científico

de la realidad social en la cual se producen los problemas que
se quieren resolver, y además identificar cuáles son las fuerzas
sociales, el capital político, los recursos existentes para llevar a
cabo cambios estructurales a partir de las acciones propuestas en
la o las estrategias.

Por ese motivo es tan importante diferenciar planes de acuerdos a

distintos niveles de Estado o distintas escalas, porque cada realidad
deberá construir estrategias regionales diferentes. No tiene sentido
la construcción de un plan nacional en abstracto; tiene sentido un
plan nacional que contenga el proyecto político del gobierno, para
que sirva de marco conductor de los sucesivos planes territoriales
y entonces, a partir de ese plan nacional, puedan surgir diversidad
de planes que coordinados a este plan director, identifique un
diagnóstico propio, estrategias y acciones que respondan a los
problemas estructurales de cada nivel, región o escala específica.
Ahora bien, con la elaboración del plan o los planes, el proceso no
se termina. Comienza allí la labor del líder o de la lideresa con su
equipo de trabajo (Matus, 2008).
208 El rol del Estado: contribuciones al debate

Si el diseño de un plan muestra en sí mismo las contracciones

propias de una realidad social, su puesta en acción manifiesta
las contradicciones en su propia práctica. ¿Cómo hacer para qué
esas contradicciones puedan superarse sin que los intereses y
necesidades de cada grupo queden anuladas?

Allí es donde se manifiesta que los recursos son sólo un componente

de un proceso de gobernanza y planificación multinivel. Lo que se
necesita además de recursos, es un alto contenido de poder que Nye
denomina “poder inteligente”. Tener poder no significa “ordenar” a
otros cambiar, pensar diferente, renunciar a sus intereses, el poder
real para cambiar situaciones y mantener la gobernabilidad de un
sistema, supone la habilidad para escuchar a otros, y convencerlos
luego de la necesidad de los cambios.

Tener poder es tener “la habilidad de obtener de otros aquello que

es contrario a las preferencias y estrategias iniciales de esos otros”
(Robert Dahl en Nye, 2011: 14).

Al poder denominado “duro” por Nye, (la fuerza militar, por ejemplo),
actualmente cada vez más se le otorga importancia al “poder
blando”, aquel poder que busca “formar preferencias”.

Uno de los recursos que más utiliza el poder blando son las redes
sociales. La habilidad para crear redes de confianza posibilita que
algunos grupos trabajen juntos en dirección a objetivos comunes.
Cada vez más, los estadistas utilizan en las estrategias que elaboran
el poder comunicacional10.

10 Barbara Tuchmann en “La marcha de la locura“ realiza una detallada descripción de lo

que se conoce como “That help to win over the hearts and minds of the majority of the
population.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 209

El poder duro habitualmente es utilizado a través de recursos

tangibles, como el dinero o la fuerza militar. El poder blando usa
recursos intangibles, como la persuasión y la violencia simbólica11.

El uso de poder inteligente en un líder combina necesariamente el

poder blando y el poder duro. Ejercer un poder inteligente supone
tener habilidad para combinar recursos de poder duro y blando a
través de estrategias efectivas.

Ninguno de los dos poderes opera en forma individual, ciertas

acciones de ejercicio de poder duro llevan consigo prácticas de
poder blando, sino no podría justificarse cómo existieron Hitler,
Genghis Khan y Joseph Stalin. El ejercicio de poder blando,
basado fundamentalmente en la persuasión, lleva a obtener
resultados a largo plazo, y no siempre con éxito. El poder blando
es muy sensible a la credibilidad. Si un gobierno ejerce un poder
de propaganda invasivo, si se manifiesta manipulador, si controla
canales de información, su credibilidad es destrozada. El poder
blando es un gran recurso, es menos riesgoso que el poder militar
o económico pero es difícil de crear, fácil de perder y costoso de
restablecer.

El poder blando se ejerce a través de la credibilidad y utiliza

básicamente las redes sociales que en la actualidad han llegado
a ser muy importantes en la consolidación o destrucción de un
proyecto político de gobierno. Hoy más que nunca, las redes
sociales han democratizado la política y la opinión pública y si bien
la brecha digital sigue siendo una realidad, cada vez más el poder
blando se ha fortalecido entre actores no gubernamentales que
presionan sobre los gobiernos para cambiar situaciones.

11 La violencia simbólica es esa coerción que se instituye por mediación de una adhesión que
el dominado no puede evitar otorgar al dominante (y por lo tanto a la dominación), cuando
sólo dispone para pensarlo y pensarse, o mejor aún, para pensar su relación con él, de
instrumentos de conocimiento que comparte con él. A través de la violencia simbólica se
instala el “debe ser“ en una sociedad.
210 El rol del Estado: contribuciones al debate

El uso del ciberespacio, su control y en manos de quién está hoy,

es tema para otro documento, pero es importante pensar qué
impacto tendrá a corto plazo el uso de las redes sociales en los
procesos de negociación política y representación de intereses de
los ciudadanos comunes. Actualmente el poder blando y el uso
de redes sociales es un recurso fundamental de los Estados, al
momento de instalar un proyecto político, dar direccionalidad al
mismo y crear capacidades en todos los niveles gubernamentales
para hacer posible, a través de un plan de desarrollo nacional,
implementar las estrategias que hayan sido pensadas para lograr
cambios estructurales.

Por eso la relevancia de una estrategia comunicacional que vaya

a la par de los procesos de planificación y gobernanza multinivel.

Una estrategia comunicacional que otorgue una narrativa

convincente responde básicamente a 5 preguntas ejes:

w ¿Qué objetivos y resultados se esperan en la implementación

del plan de desarrollo?

w ¿Qué recursos están disponibles, cuáles se necesitan y en

qué contexto esos recursos serán utilizados?

w ¿Quiénes deberán ser persuadidos de que este plan es una

alternativa viable? (cálculos de influencia)

w ¿Que recursos de poder deberán ser utilizados para llegar

al éxito de los propósitos?

w ¿Cuáles son las reales posibilidades de éxito en la

implementación de este plan de desarrollo?
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 211

La planificación como herramienta

para la ejecución de un proyecto
político: la importancia de la
planificación en múltiples escalas
En este último punto, se hará referencia a la Planificación Estratégica
Situacional (PES).

Su autor, Carlos Matus plantea que en el proceso de planificación

hay 4 momentos. Los llama momentos, diferenciándolos de las
“etapas” tradicionales del viejo paradigma. Estos momentos son:

1. Momento explicativo 3. Momento estratégico

2. Momento normativo 4 Momento táctico-operacional

1. El momento explicativo es aquel en el que el actor que

planifica está permanentemente indagando sobre las
oportunidades y problemas que enfrenta, e intentando
explicarse las causas que lo generan.

2. El momento normativo es aquel en el cual el actor que

planifica diseña cómo debe ser la realidad o la situación.
Este momento es el que la planificación tradicional
confundió con la totalidad de la planificación, para
terminar identificando planificación con diseño. Para
Matus, lo normativo es sólo un momento del proceso de
planificación, aquel momento de diseño que se mueve en
el plano del “deber ser”.

3. El momento estratégico es el de la construcción de la

viabilidad. El actor que planifica se pregunta: ¿cómo puede
ser viable mi diseño normativo?, ¿qué obstáculos debo
vencer y cómo los puedo superar para que mi diseño del
212 El rol del Estado: contribuciones al debate

deber ser se encarne en la realidad como una fuerza efectiva

de cambio hacia la situación elegida como objetivo?, ¿cómo
el diseño que está en el papel o en nuestras cabezas puede
convertirse en movimiento real de la situación?

Aquí aparecen “obstáculos” políticos, económicos,

culturales, organizativos, cognoscitivos, legales, etc. Quien
planifica no sólo debe diseñar cómo deben ser las cosas,
sino que también debe hacer un cálculo de cómo sortear los
obstáculos que se oponen al cumplimiento de ese diseño.

4. El momento táctico-operacional es el momento decisivo

porque los otros momentos tienen una única utilidad:
constituirse en un cálculo para la acción, en un cálculo que
precede y preside la acción. Sin embargo, es indispensable
calcular explorando más allá del presente para darle
racionalidad a nuestras decisiones de hoy; pero, al final,
juzgaremos la planificación por la forma en que ese cálculo
es capaz de alterar, conducir y orientar las acciones
presentes.

Este cálculo es el centro del momento táctico-operacional

y tiene como objeto orientar cada paso que demos en el
día a día y evaluarlo en relación a la situación-objetivo, no
sólo para constatar la aproximación alcanzada respecto
a ella, sino también para revisarla como guía que seguirá
precediendo y presidiendo nuestros pasos siguientes.

La realidad se construye en el presente. Los resultados

que obtenemos en la realidad son un producto de esos
pasos que damos en el día a día, no cuentan los planes que
simplemente pensamos o diseñamos, sólo pesan aquellos
que preceden y presiden nuestros pasos.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 213

La relevancia de analizar la situación

Todo proceso de planificación, requiere de un diagnóstico que
describa la realidad del territorio en el cual se planificará.

Matus denomina al diagnóstico “situación” porque este concepto

representa mejor las contradicciones socioeconómicas y políticas
que están presentes en un territorio.

Un diagnóstico situacional no puede tener una única mirada, sino

múltiples, representando de esa forma lo más fielmente posible la
situación que está “ocurriendo” según la mirada de esos actores.

La importancia de la situación

La palabra situación tiene un significado común de fácil entendimiento. Ese concepto

común de situación tiene una gran eficacia práctica en la delimitación y contenido
de una zona importante de problemas de la realidad. La concepción más intuitiva y
simple nos señala que una situación es donde está situado algo; ese algo es el actor
y la acción. La situación es todo aquello que es relevante para la acción. Y, lo que es
relevante para la acción de actores con distintos objetivos es naturalmente diferente.
Objetivamente la realidad es diferente para los distintos actores.

La situación es condicionante del actor y de la acción, y la acción objetivada en la rea-

lidad en hechos sociales o proyectos es eficaz en la construcción de la situación. La
situación existe como una realidad producida, como una resultante de los hechos y
fuerzas, anteriores y presentes, de los diversos actores en pugna allí situados.

La situación es, pues, una realidad explicada por un actor en relación con las accio-
nes que proyecta. Pero esa explicación no admite las parcelaciones artificiales que
exhibe el mundo de las ciencias; es una realidad integral y su explicación es necesa-
riamente integradora. El análisis crítico de la situación no puede ser puramente eco-
nómico, puramente político, o sólo sociológico, ecológico, demográfico, jurídico,etc.
Las ciencias están a disposición del actor como parcelas artificiales del conocimiento
que éste debe integrar en la definición de la situación que enfrenta. Por otra parte, el
actor que intenta explicar la realidad y definir y delimitar una situación debe entender
214 El rol del Estado: contribuciones al debate

la racionalidad de los otros actores, porque su lucha está inserta en la lucha de los
otros que persiguen distintos propósitos.

El abordaje de la explicación situacional exige de alguna teoría general que permita

entender los diversos aspectos de la realidad social objeto de análisis. En todo
sistema real, concreto o abstracto, existe una apariencia observable y un esquema de
estructuras de apoyo que explican y condicionan la naturaleza y características de lo
que aparece. La realidad es ambas cosas a la vez y en consecuencia, la explicación de
la realidad debe integrar estos dos niveles. Matus distingue: el mundo de los hechos
sociales (apariencia) y el mundo de las estructuras (esencias) que condicionan y
enmarcan las fronteras de esos hechos sociales. De aquí surge ya una forma más
rigurosa de abordar el concepto de situación. Es la siguiente:

S= ( G,F)

donde G es el componente estructural, la estructura, y F es el contorno fenoménico,

donde están los hechos sociales y las fuerzas sociales.

El análisis situacional
En la propuesta de Matus, el análisis situacional debe abordar 3
niveles de la realidad, relevantes para el actor:

1. El nivel de la producción o flujos de producción social:

Este nivel es una parte del fenómeno: constituye la
fenoproducción o los flujos de producción. En este nivel está
toda la producción de hechos sociales, políticos, económicos,
etc., así como las relaciones entre hechos. Este concepto
de fenoproducción no distingue el “destino” o efecto último
de la producción: la fenoproducción puede agotarse en su
propio nivel 1, acumularse como fenoestructura en el nivel 2,
o genoestructurarse en el nivel 3.

2. El nivel de las acumulaciones: También en el plano del

fenómeno, sean éstas acumulaciones político-sociales,
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 215

económicas, etc. En este plano están las “fenoestructuras”

o estructuras del fenómeno (fenoestructura). Son las
estructuraciones y acumulaciones no esenciales que
manifiestan en el fenómeno el carácter de la genoestructura.
Por ejemplo, son fenoestructuras las fuerzas sociales y
las agrupaciones sociales (que manifiestan la estructura
de clases en sus diversos niveles de conciencia), las
acumulaciones físico-espaciales (infraestructura física), las
acumulaciones de conocimiento tecnológico y científico,
los valores no esenciales al sistema (fenovalores), etc.

3. El nivel de las acumulaciones esenciales: Genoestructuras

o, en la teoría marxista, las estructuras de base. En este
nivel están las acumulaciones que delimitan el marco
más amplio de las posibilidades del sistema, o sea, las
acumulaciones que determinan a las fenoestructuras y a la
fenoproducción. En las genoestructuras radica la identidad
del sistema.

En las genoestructuras están:

3.1. La estructura económica social, que precisa el “modo

de producción material”, a través de:

a. el factor de producción dominante

b. los propietarios del factor de producción dominante

c. las clases sociales originadas en a y b

La producción misma, como flujo y acumulaciones no

esenciales, está en el plano del fenómeno y determinada
por el “modo de producción”.

3.2. La estructura político-jurídica, que expresa las

relaciones de juridicidad, institucionales y de poder que
son inherentes y necesarias al modo de producción
material.
216 El rol del Estado: contribuciones al debate

3.3. La estructura ideológico-cultural, que se expresa en

las ideas, creencias, valores y actitudes, etc., necesarias
y esenciales a la coherencia de la genoestructura como
totalidad unitaria.

Otro autor que se constituye en referencia en estos temas,

Medina Echavarría, ya citado anteriormente en el texto, reafirma
la relevancia del diagnóstico en un proceso de planificación: “De
los distintos momentos de que se compone la elaboración de un
plan, el primero es el que unos y otros denominan diagnóstico,
sobre el cual se carece extrañamente de reglas técnicas, pese a ser
decisivo (...) en el momento en que se trata de alterar de alguna
manera el mecanismo de mercado, hay que tener en cuenta, junto
a los elementos puramente técnicos, los valores que deben inspirar
la acción modificadora juzgada necesaria y hacer efectivamente
operantes semejantes valores en el proceso de determinación de
los objetivos. Aceptada esa exigencia de la identificación previa de
un sistema de valores, cabe señalar dos momentos sucesivos en la
política del plan: a). la averiguación de la divergencia existente entre
el orden económico real y el que se considera acorde con los fines
que se pretende conseguir, b). la determinación de la acción que
debe realizarse para eliminar esa divergencia” (Medina Echavarría,
1972: 152-153).

¿Qué implica planificar situaciones?

Para Matus, la planificación de situaciones supone diseñar
cambios situacionales en el contexto de fuerzas oponentes o con
distintos proyectos. El punto de partida de la realidad se precisa
como “situación inicial”. El objetivo perseguido por una fuerza
social se expresa en la definición de la “situación objetivo”. Entre
una situación y otra media todo un proceso de cambio situacional
que puede afectar la fenosituación, las fenoestructuras y las
genoestructuras. Un encadenamiento de cambios situacionales
donde cada situación siguiente es única se denomina trayectoria.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 217

Por lo tanto, entre la situación inicial y la situación-objetivo de una

fuerza social pueden existir una o varias trayectorias.

S1 S2 S2 S3 S4

Situación Situación
inicial objetivo

Una vez establecidos estos conceptos, Matus considera necesario

precisar dos cuestiones básicas de la teoría de planificación de
situaciones:

1. el significado del concepto de cambio situacional

2. el proceso de construcción de viabilidad para la situación-

objetivo de una fuerza social.

Dentro del concepto de cambio situacional Matus indica que hay

que distinguir tres tipos:

a. cambio fenosituacional

b. reforma genoestructural

c. transformación

Estas tres formas de cambio situacional, se presentan en la realidad

con periodicidad muy diferente.

a. El cambio fenosituacional, por ejemplo, es continuo y

permanente porque se refiere a hechos dominantes en una
situación.

b. La reforma genoestructural, por el contrario, sólo se gesta

en períodos críticos, caracterizados por una fuerte presión
fenosituacional, alto abuso de los recursos de poder,
218 El rol del Estado: contribuciones al debate

ruptura del equilibrio de las fuerzas en pugna y formulación

de proyectos de reforma de aceptación mayoritaria para las
fuerzas dominantes.

c. La transformación es un cambio excepcional en la historia

de situaciones que ocurre aún con menos regularidad y más
distanciamiento que las revoluciones sociales, que parecen
ser su única vía. Se caracteriza por la alteración del modo
de producción.

Algunas sugerencias acerca de los procesos

de planificación escritas en 1970
En un texto de Cibotti y Bardeci de junio de 1970, presentado en
la reunión de expertos sobre capacidad administrativa para el
desarrollo, 45 años atrás afirmaban: “La contradicción reside en
que la planificación se ha instaurado en toda América Latina en su
aspecto formal, pero está perdiendo importancia como instrumento
eficaz de acción práctica”.

A lo largo del documento señalan, entre otros componentes, lo

siguiente:

… existe un divorcio entre el planificador y el político. Uno

de los rasgos esenciales del medio político latinoamericano
es su inestabilidad que lleva a los gobiernos a utilizar gran
parte de su capacidad de maniobra para lograr el apoyo
de los principales grupos de presión. Esto hace fracasar
el esquema de coherencia que el planificador vuelca en el
plan para hacer que los objetivos y los instrumentos sean
compatibles (Cibotti y Bardeci, 1970: 7).

Otra causa que marca cierto divorcio es “… la actitud tecnicista

del planificador, simplificando la interpretación de la realidad socio-
política de los países”.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 219

Agregan Cibotti y Bardeci: “los mecanismos de planificación

han quedado instalados en la cúpula del aparato burocrático”, y
Medina Echavarría complementa: “todo el saber acumulado por
una burocracia no produce por sí mismo un acto de decisión. Las
decisiones son tomadas en la cima”.

El mismo autor realiza otros alcances importantes a tener en cuenta:

“En todo proceso de planificación los mecanismos de negociación
son importantes, allí se juega, el juego efectivo de los intereses”
(Medina Echavarría, 1970: 137).

Es importante la conexión con que deben contar los órganos de

planificación con los grupos más representativos de los diversos
intereses sociales, ya sean económicos (empresas, sindicatos) o
bien intereses culturales, artísticos, científicos. No puede olvidarse
tampoco la significación que tienen los partidos políticos en los
procesos de planificación. El sistema de partidos contribuye a la
continuidad de la cultura política sin la cual es imposible la acción
a largo plazo de tareas planificadoras. (Medina Echavarría, 1970:
139-142).

La planificación nacional debe constituirse en el marco de referencia,

pero no en el cuadro normativo de la planificación regional (Medina
Echavarría, 1970: 139).

Conclusiones
Para cerrar este documento y abrir el diálogo, se destacan algunas
afirmaciones que son interesantes para poner a consideración para
una mayor discusión:

1. El gobierno es una agencia efectiva del Estado que hoy se

encuentra frente al desafío de producir cambios referidos
al orden jurídico, a los mecanismos burocráticos, al orden
político, a la ética y a todas aquellas dimensiones que
permitan construir una democracia más profunda. De lo que
220 El rol del Estado: contribuciones al debate

se trata, es de achicar no sólo la brecha de las desigualdades

económicas y sociales, sino la brecha entre el mundo de los
gobiernos y de los políticos y el mundo de la ciudadanía.

2. Aunque muchas de las democracias en América Latina y

el Caribe, aún son vulnerables, la región está de acuerdo
en que ese sistema debe ser preservado, como el mejor
sistema hasta hoy conocido, factible, por cierto, de ser
mejorado.

3. El gobierno según Matus cuenta con tres vértices (proyecto

político, gobernabilidad y capacidades políticas) que
deben interactuar en conjunto para lograr coherencia en la
conducción técnico-política de los Estados, incorporando
a la ciudadanía en el diseño y en la gestión de las políticas
públicas, lo que ha sido denominado gobernanza pública.

4. Es importante saber cuál es el modelo de Estado desde

donde se habla y se construye gobernanza, para relevar
cuál es el rol que se le reserva al Estado en esa sociedad
que busca construir con el mercado y la sociedad civil.

5. Definido el modelo de Estado y el proyecto político que lo

sostiene, el gobierno debe proveer los recursos necesarios
para desarrollar y fortalecer las capacidades políticas del
equipo de gobierno, de manera de plasmar a través de
procesos de planificación multiescalar, las estrategias y
acciones que el proyecto político requiera.

6. La gobernanza y planificación multiescalar o multinivel,

para ser puesta en marcha como sello de un Estado y
de un Gobierno que apueste a ese paradigma, requiere
de líderes y lideresas que usando el “poder inteligente”
puedan concretizar a corto, mediano y largo plazo a través
de procesos planificados, el proyecto político que fue
propuesto en su momento.
 Gobernanza, políticas públicas y territorio 221

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Zurbriggen, Cristina (2011). Gobernanza: una Mirada desde América

Latina, FLACSO, México.
Democracia
y participación 3
 Democracia participación 223

Participación social, confianza

interpersonal y bienestar

Cristina Bastidas*

Introducción
La organización de los colectivos de una sociedad es un elemento
fundamental para la ampliación de los márgenes de democracia.
El republicanismo cívico dejó sentada la idea de que los valores
y las virtudes cívicas de los ciudadanos mejoran la calidad de
las democracias y aumentan el bienestar colectivo. Una serie de
estudios sobre la confianza social, la participación social y las
organizaciones ha demostrado que aquellas sociedades en las
que hay más confianza social y mayor predisposición a actuar
colectivamente, tienen mayores conquistas democráticas y de
derechos que otras. Intentaremos explicar algunas de ellas.

La mayor parte de democracias modernas en el mundo

contemporáneo han combinado vertientes filosóficas democráticas,
republicanas y liberales y, por ende, diversos mecanismos y formas
de participación de los colectivos. Es generalizada ya la idea de
que el voto, como única forma de participación y expresión popular
atrofia las capacidades ciudadanas de implicación en lo colectivo.

* Cristina Bastidas es licenciada en Ciencias de la Educación con especialidad en

administración educativa por la Escuela Politécnica del Ejército (ESPE), socióloga con
mención en desarrollo por la Pontificia Universidad de Salamanca. Se ha desempeñado
como docente investigadora en el Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN), Ecuador
y FLACSO, sede Ecuador. Ha colaborado con varios organismos del estado, como
SENPLADES y CEAACES. Actualmente prepara su proyecto de tesis doctoral que lo
desarrollarán en la Universidad de Amsterdam.
224 El rol del Estado: contribuciones al debate

Por ello, la mayor parte de Estados democráticos han implementado

en las últimas décadas una serie de canales complementarios
de participación para garantizar que los ciudadanos desarrollen
virtudes cívicas, comunitarias y tengan mayores posibilidades de
enfrentar las problemáticas sociales de forma colectiva.

No existe transformación social posible si ésta no permea a la

sociedad. El poder popular no solo es delegable. El ejercicio
público de implicación ciudadana, es la forma como se evita que
las democracias sean sólo representativas. Es responsabilidad del
Estado abrir canales de diálogo y participación así como desarrollar
las capacidades cívicas de sus ciudadanos para que estos puedan
participar de forma efectiva en espacios colectivos.

El objetivo de este documento es contar con una mirada rápida

de las teorías y los estudios más importantes que explican la
participación ciudadana, así como las tendencias de participación,
confianza, organización existentes actualmente en nuestro país.

Los datos que se presentan corresponden a varias fuentes:

Encuesta de Opinión Pública Latinobarómetro, la Encuesta de
Opinión Pública de la Universidad de Vanderbilt-LAPOP, la Encuesta
Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo 2011 y datos
extraídos del Registro Único de Organizaciones de la Sociedad
Civil y del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.
Con estas fuentes las variables a analizarse en esta sección son
las de confianza interpersonal, tiempo dedicado a organizaciones y
actividades comunitarias, participación asociativa, participación en
interfaces socio-estatales.

¿Por qué las personas participan?

Entender por qué las personas participan y por qué dejan de
hacerlo es una de las primeras interrogantes que requiere ser
despejada. Las ciencias sociales han intentado responder a esta
pregunta desde varias tendencias. A continuación se expondrá de
 Democracia participación 225

forma sintética las diferentes teorías y su interpretación sobre el

fenómeno de la participación. Las explicaciones más importantes
son: las teorías centradas en el individuo y la acción racional; las
teorías de la identidad, teorías de la movilización de redes y capital
social y la estructura de oportunidades.

Teorías de la acción racional

Estas explicaciones1 conciben al ciudadano como un actor
orientado hacia fines de autointerés y a un cálculo instrumental
coste-beneficio de la acción. Los partidarios de esta teoría señalan
que el individuo que participa en ámbitos colectivos (partidos,
organizaciones sociales, movimientos sociales, etc.) busca la
maximización de sus intereses individuales. No hay condiciones
estructurales que determinen la participación política, todo
dependerá del cálculo realizado por el individuo y de los beneficios
que una u otra vía de participación política le permitan obtener.

Según Olson (1971), un individuo racional se afiliará a una

organización, o participará en los esfuerzos colectivos sólo si,
antes de hacerlo, sabría que lo que conseguirá al organizarse es
más que lo que conseguirá sin hacerlo. En el sentido inverso, un
individuo no participará si calcula que sin participar conseguirá
los mismos beneficios de aquellos que participen. El “free-rider”,
según Olson, es el individuo que sin participar en organizaciones
colectivas consigue los beneficios de aquellos que lo hacen. Desde
la perspectiva de Olson (1971) en todo ámbito de acción colectiva
el individuo tendrá que maximizar sus intereses individuales.
Oberschall (1973) amplía la línea argumentativa de Olson y señala
que la movilización y la acción colectiva aparecen en función
de la relación existente entre riesgos y recompensas. El término

1 Las explicaciones sobre participación que privilegian el análisis del individuo y su cálculo
para participar son fruto de la influencia que tuvo la teoría de la acción racional sobre las
ciencias sociales y permeó a todas las explicaciones de los fenómenos sociales.
226 El rol del Estado: contribuciones al debate

“recompensas” amplía el concepto de beneficios de Olson y

contempla las ganancias en términos de prestigio, estatus social y
satisfacción. Tanto para Olson como para Oberschall, el individuo
decidirá participar políticamente en base a un cálculo sobre las
recompensas y ganancias que pueda obtener.

Teorías de la identidad
Gran parte de los teóricos sobre la identidad reaccionan frente a los
argumentos sugeridos por Olson sobre el cálculo que hacen los indivi-
duos para movilizarse. Moe (1980) señalaba que los incentivos colecti-
vos eran una parte fundamental para entender la participación política
de los individuos y que éstos estaban por encima de los incentivos
de tipo individual. Además, señalaba que los incentivos colectivos se
basaban en relaciones y solidaridades grupales previas que genera-
rían una identidad colectiva orientada hacia fines comunes.

Otros avances más recientes de las teorías de la identidad se

encuentran en Piazzorno (1994), quien señaló que los individuos no
pueden realizar los cálculos de costo y beneficio de la participación
que las teorías de la acción racional defendían, debido a que les
es imposible anticiparse sobre los resultados que obtendrán al
participar. Desde su perspectiva, habría que buscar respuestas
más realistas a la creciente participación de los individuos. De esta
forma, el autor nos ofrece una respuesta alternativa a esta situación
y plantea que la incertidumbre de este cálculo individual se supera
en parte por la recompensa que produce el reconocimiento colectivo
y el sentirse miembro y parte de algo. La búsqueda de identidad
colectiva es el factor más poderoso que moviliza a los individuos
hacia los espacios de acción y participación colectiva.

Teorías centradas en la movilización y organización de redes

Según la teoría de movilización de recursos, la acción colectiva no
institucionalización, surge por un conflicto o insatisfacción con el
poder, sin embargo, no es éste el que genera necesariamente a un
 Democracia participación 227

movimiento social o alguna forma de participación política no conven-

cional. El camino que hay entre la existencia de un conflicto dado y
la generación de formas de participación no convencional se explica
por la capacidad de movilización de recursos que tienen los innovado-
res o líderes políticos. Esta capacidad está dada en función de: apo-
yos externos, generación de apoyos, recursos materiales, educativos,
políticos entre otros elementos. Por tanto, son los recursos y la capa-
cidad de movilizarlos los que definen que un conflicto, ruptura o insa-
tisfacción llegue a movilizar a las personas a participar políticamente.

Estas perspectivas suponen que la insatisfacción política y la

conflictividad social son inherentes a todas las sociedades y ello
implica que las variaciones en términos de existencia o no de
participación política y acción colectiva están dadas más que por
la insatisfacción de las personas, por la disponibilidad de recursos
que permitan la creación de estructuras organizativas. La teoría
de la movilización de recursos rompe con la tradición del uso
de categorías psicológicas características de las explicaciones
centradas en los individuos. Desplaza hacia el centro del análisis a
las relaciones entre individuos, las organizaciones y las estrategias
y recursos disponibles.

Tilly (1978), uno de los precursores de la teoría de movilización de

recursos planteaba la importancia de tomar en cuenta las interacciones
estratégicas que se generan en las dinámicas de participación y acción
colectiva. Tales interacciones generan diferentes capacidades de movi-
lización y abren un amplio marco de repertorios de acción colectiva. La
movilización para Tilly es el proceso en el que un grupo adquiere control
colectivo sobre los recursos que son necesarios para la acción colec-
tiva. En la misma línea, Jenkis (1983) planteó que la forma el impacto y
el relacionamiento que tienen las actuaciones políticas no convencio-
nales con la democracia depende de los recursos estratégicos que ten-
gan a su disposición y los procesos políticos en los que tienen lugar.

Capital social y redes

Klandermans (1994) denomina a la red social como un conjunto
de actores conectados entre sí que configuran un espacio social
228 El rol del Estado: contribuciones al debate

relativamente cerrado y cuya capacidad de movilización radica en

su potencial comunicativo. Las redes están compuestas por puntos
que son los actores y nodos que son los marcos de relacionamiento
y vínculo entre los actores. Para esta teoría se puede distinguir
entre redes formales y redes informales. Las formales son aquellas
que existen a través de pautas concertadas e institucionalizadas,
y las informales son aquellas en las que sobresale un vínculo
afectivo, familiar, parentesco más flexible, espontáneo y menos
pautado. Desde esta perspectiva, lo que moviliza a los individuos a
participar es la existencia de redes de solidaridad, confianza mutua
y reciprocidad presentes en una sociedad.

La obra Haciendo funcionar la democracia, de Putnam, es sin duda

el estudio que consolidó una trayectoria de pensamiento sobre
cultura cívica, comunitarismo y participación en redes, que se
había desarrollado en estudios anteriores a los de capital social.
A través de un estudio Putnam (1994) evidencia que lo que divide
a las comunidades del norte de Italia y las del sur no es su mejor
desempeño económico, ni la industrialización ni un mayor peso de
la modernidad, sino, un mayor stock de capital social presente en
los individuos que habitan en la región del norte de Italia.

Los teóricos de redes y de capital social plantean que las

variables de confianza interpersonal, redes de solidaridad y
relaciones horizontales de reciprocidad incidirán positivamente
en la participación organizativa de las personas y aumentarán el
stock de capital social presente en una sociedad. Pero además,
visibilizarán una relación positiva entre participación organizativa y
funcionamiento de la democracia. De lo cual se puede inferir que
para estas teorías existe una relación positiva entre participación no
institucional y participación institucional o formal en la democracia.

Teorías centradas en las estructura

de oportunidades políticas
Las explicaciones centradas en el contexto en el que se da la
participación política privilegian el concepto de estructura de
 Democracia participación 229

oportunidades políticas como variable explicativa de la participación

política de los individuos. Desde esta perspectiva, pese a que
existieron movimientos populares y diversas formas de participación
en regímenes no democráticos, lo que hoy entendemos por
participación política, sólo puede explicarse dentro de un contexto
democrático. La existencia de mecanismos no convencionales de
participación política está dada por las oportunidades políticas
presentes en momentos y coyunturas determinados.

El concepto de estructura de oportunidades políticas fue elaborado

por Eisinger y redefinido por otros autores como Tarrow (1997). Estos
autores plantean que las acciones políticas no institucionales estarán
moderadas por las estructuras formales, los procedimientos formales
e informales, las estrategias que usen los actores para movilizarse
y la configuración del poder del contexto. La diversa combinación
de estos factores genera un sistema de estructuras de oportunidad
diferenciado. Desde esta explicación, la estructura política existente
desarrolla condiciones para que los movimientos sociales actúen en
coordinación con el sistema político o que adopten prácticas más
radicales y menos institucionales. Así, si la estructura política genera
estrategias de diálogo, canales institucionales de participación y
amplía el margen de poder de los ciudadanos, las personas, grupos
o movimientos sociales, tendrán mayor coordinación e incidencia
en el sistema político. Si por el contrario, la estructura política
configura condiciones adversas para que lo grupos u organizaciones
participen, éstos tendrán menos opciones de incidencia política por
canales institucionales formales del sistema.

Para Tarrow, las oportunidades políticas son “dimensiones

consistentes –aunque no necesariamente formales, permanentes
o nacionales– del entorno político que fomentan la acción colectiva
entre la gente” (Tarrow, 1997:45). Los repertorios de acción2 colectiva
se aprenden y se configuran en función de las estructuras políticas

2 Maneras en las que se expresa la demanda que se repiten o institucionalizan como formas
de expresión en los grupos sociales. Por ejemplo, el repertorio común del movimiento
indígena de los noventa fue la protesta en la calle.
230 El rol del Estado: contribuciones al debate

y su mayor o menor permeabilidad a las demandas sociales. En las

sociedades existe lo que él denomina ciclos de protesta o periodos
de intensa movilización política, protesta y manifestaciones. Estos
ciclos se mantienen no sólo por un efecto de contagio sino cuando
ciertos grupos que actúan colectivamente logran avances e invitan
a otros a buscar resultados similares.

Uno de los aportes que más llama la atención del concepto de

estructura de oportunidades políticas es el establecimiento de una
relación entre los mecanismos irruptivos o no convencionales de
participación política y los institucionales. Así, Tarrow señala que
“aunque los movimientos se conciben generalmente como agentes
externos, cuando estos tienen éxito la acción colectiva los inserta en
complejas redes políticas poniéndolos al alcance del Estado” (Tarrow,
1997: 55).

Tendencias de participación en Ecuador

Confianza social
Los teóricos de redes y de capital social, presentados en la parte
precedente, plantean que las variables de confianza interpersonal,
redes de solidaridad horizontales y relaciones de reciprocidad
incidirán positivamente en la participación organizativa de las
personas y en su interés por los asuntos públicos. Desde estas
perspectivas, la confianza se convierte en un elemento central de
la participación de los individuos en organizaciones, así como de
su capacidad colectiva de actuar en conjunto.

La existencia de confianza interpersonal es quizá el primer

elemento que permite a los individuos acercarse al encuentro con
otros y pensar que junto a las demás personas podrán conseguir
objetivos colectivos. En sociedades altamente estratificadas, con
altos niveles de inseguridad y desigualdad y con un predominio
de relaciones verticales, no aflora la confianza suficiente como
 Democracia participación 231

para participar. Por el contrario, en sociedades con relaciones

sociales más horizontales, las personas ven a los otros con mayor
proximidad y pueden confiar y participar a su lado. La participación
comunitaria es la mejor expresión de participación en sociedades
indígenas con altos rasgos de reciprocidad y horizontalidad.

El Gráfico N.º 1 que se presenta a continuación expresa las

variaciones de la confianza interpersonal registradas a partir de
2002 en Ecuador. A la pregunta “¿Diría Ud. que se puede confiar en
la mayoría de las personas o que uno nunca es lo suficientemente
cuidadoso en el trato con los demás?”, el porcentaje de personas
que contestaron que “se puede confiar en la mayoría de personas”
y sus variaciones año a año son las siguientes (Ver Gráfico N.º 1).

Como se puede apreciar en el Gráfico N.º 1, los márgenes de

confianza registrados en el país expresaron un incremento
sustantivo entre 2006 y 2008 y tuvieron un descenso en 2010. El
año 2011 se caracteriza por una recuperación de los márgenes

Gráfico N.º 1
Confianza interpersonal

¿Diría Ud. que se puede confiar en la mayoría de las personas o que uno nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato
de los demás?, el porcentaje de personas que contestaron que “se puede confiar en la mayoría de personas”

40,00%
45,00%
30,00%
Porcentaje

25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
2002 2004 2006 2008 2010 2011

Confianza interpersonal 24,30% 19,20% 29,60% 35,70% 16,80% 24,00%

Fuente: Latinobarómetro 2011.

232 El rol del Estado: contribuciones al debate

de confianza interpersonal en relación al año anterior sin llegar a

igualar los niveles alcanzados en 2008. Es posible que entre 2006-
2008, la percepción sobre un nuevo momento en la historia del
país haya generado una sensación de mayor confianza entre las
personas.

En relación a otros países de la región, en 2011, Ecuador registra

uno de los más altos grados de confianza interpersonal, como lo
expresa el Gráfico N.º 2.

Gráfico N.º 2
Confianza interpersonal Ecuador y Latinoamérica

“Se puede confiar en la mayoría de las personas”

Latinoamérica 22%
Brasil 9%
Nicaragua 15%
Chile 17%
Perú 18%
Costa Rica 18%
Colombia 19%
Bolivia 20%
Guatemala 20%
Panamá 21%
Uruguay 22%
México 23%
Ecuador 24%
Venezuela 25%
El Salvador 28%
Honduras 33%
Rep. Dominicana 35%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Fuente: Latinobarómetro, 2011.

 Democracia participación 233

El porcentaje de personas que afirman que es posible confiar en la

mayoría de personas en Ecuador es superior a la media regional en
dos puntos porcentuales. Ecuador está entre los 5 países con mayor
grado de confianza interpersonal en 2011. Tan sólo Venezuela, El
Salvador, Honduras y República Dominicana expresan un mayor
grado de confianza interpersonal. La limitación de este dato es que
puede variar mucho de año a año y difícilmente muestra tendencias
estables en el tiempo para Ecuador.

En todo caso, la base del capital social con en el que una sociedad
cuenta es la confianza interpersonal que las personas manifiestan.
Knack y Keefer (1997) realizan un estudio sobre el capital social y
demuestran estadísticamente que en un amplio grupo de países,
la confianza y las normas de cooperación generan crecimiento
económico y que este está más presente en sociedades con menos
polarización y desigualdades de género y étnicas.

El tiempo dedicado a la participación

Según la teoría de la movilización de recursos, la participación de
las personas sólo es posible cuando los grupos adquieren control
sobre ciertos recursos, éstos no son sólo de tipo económico sino
también discursivo, de tiempo, redes, etc. El tiempo en un recurso
de acción colectiva. Constituye una de las variables que explican
la implicación ciudadana en lo colectivo. Cuando los colectivos
tienen trabajos altamente precarizados, una mala distribución del
tiempo dedicado al cuidado, formas de explotación laboral, tienen
menos tiempo para participar. De la misma forma, si las personas
encuentran tiempo para la participación y la socialización, tendrán
mayores posibilidades de participar.

El Gráfico N.º 3 que se presenta a continuación expresa el

porcentaje de personas que dedicaron al menos una hora a la
semana a la participación, en mingas, reuniones de la comunidad,
sindicatos, reuniones de asociación y en organizaciones civiles no
remuneradas para 2011. A la pregunta de “¿cuántas horas dedica
234 El rol del Estado: contribuciones al debate

usted a participar en estos espacios?”, las personas encuestadas

pueden contestar de cero horas en adelante. El Gráfico N.º 3
condensa todas las posibles respuestas de una hora en adelante.

Gráfico N.º 3
Porcentaje de la población que dedica al menos una hora a la participación
en diversos tipos de organización

12,9%

4,9%
4,5%

2,1%
0,9%
0,5%

Mingas Reuniones Sindicatos u Asociación de Organizaciones TOTAL

de la comunidad organizaciones padres de familia civiles no
de trabajadores o profesionales remuneradas

Fuente: Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo, 2011.

El Gráfico N.º 3 demuestra que el total de personas que participan

en alguno de estos espacios, al menos una hora a la semana, llega al
12,5% de la población. El 87,5% restante no dedicó tiempo alguno
a participar en ninguno de estos espacios para 2011. La mayor
parte de personas que participaron lo hicieron en organizaciones
civiles no remuneradas con un 4,9% de la población seguido por
un 4,5% en mingas, 2,1% en reuniones de la comunidad3, 0,9% en
reuniones de asociación y 0,5% en sindicatos.

3 La muestra representa a todos los hogares particulares dentro del territorio ecuatoriano,
incluido las zonas “no delimitadas”. Se excluyen: la Región Insular, la población en
viviendas colectivas, viviendas flotantes y sectores con población indigente. Tienen un
margen de error del 5%.
 Democracia participación 235

Gráfico N.º 4
Total de horas dedicadas a participar por sexo

70,0%
59,6%
60,0%
50,0%
40,4%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
Hombre Mujer

Fuente: Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo, 2011.

Generalmente son las mujeres las que menos tiempo tienen para la
participación, lo que, como veremos después, no implica que sean
las que menos participen. Debido a la altísima polarización en la
distribución del tiempo de cuidado entre hombres y mujeres, y la
consecuente concentración del cuidado en manos de mujeres, los
grados de informalidad y precarización laboral, las mujeres tienen
menos tiempo para participar. El Gráfico N.º4 expresa el del total
del tiempo dedicado a la participación por sexo. Del 12,5% total
de personas que participan al menos una hora al día, expresado
en el Gráfico N.º 3, el 60% son hombres y el 40% son mujeres, lo
cual demuestra que los hombres tienen mayores probabilidades de
dedicar parte de su tiempo a la participación en Ecuador. Las dife-
rencias varían en 20 puntos porcentuales.

De la misma forma, si desagregamos el total de la participación

por área, es posible visibilizar las diferencias del tiempo dedicado
a participar en reuniones de la comunidad, mingas, sindicatos,
asociaciones y organizaciones civiles no remuneradas existentes
en el área urbana y rural.

Como se muestra en el Gráfico N.º 5, del total de personas que

dedican al menos una hora a la semana a participar en reuniones de
la comunidad, reuniones de organizaciones civiles no remuneradas
y en mingas, la participación del área rural es mayor. Mientras que
236 El rol del Estado: contribuciones al debate

la participación del área urbana es mayor en los casos de reuniones

de asociación y reuniones de sindicatos. La disparidad más alta
se encuentra en el total de la participación en sindicatos donde el
78,1% de personas que participan provienen del área urbana. La
participación en reuniones de la comunidad y en migas denota que
son formas más comunes en el mundo rural; el 68,8% y el 67,2%
de la participación en estos espacios corresponden al área rural. El
Gráfico N.º 5 demostraría que las dinámicas urbanas y rurales de
organización social son diferentes.

Para Ramírez (2012) un indicador fundamental de la “vida buena”

de una sociedad es el tiempo que las personas en condiciones
saludables tienen para hacer lo que desean y Cuanto tiempo de su
día dedican al trabajo, amigos, familia, sociabilidad en general, ocio,
deporte, amor, autoconocimiento. Aunque las corrientes tradicionales
de la economía se han concentrado en la producción de ingreso y

Gráfico N.º 5
Total de horas dedicadas a participar por área

78,1% 78,1%
67,2% 68,8%

53,9%
46,1%
32,8% 31,2%
21,9% 21,9%

Mingas Reuniones Reuniones Sindicatos Organización civil

de la comunidad de asociaciones de u organizaciones no remunerada
padres de familia de trabajadores
profesionales

Urbana Rural

Fuente: Encuesta Nacional de Empleo, Subempleo y Desempleo, 2011.

 Democracia participación 237

consumo de bienes y recursos, la noción del buen vivir recupera

estas otras dimensiones fundamentales de la vida, especialmente la
de socialización y encuentro con los otros. De hecho gran parte de
los estudios sobre felicidad y satisfacción con la vida demuestran
que la socialización, en condiciones de igualdad, es un determinante
de las sensaciones de bienestar percibidos por las personas.

Participación en organizaciones sociales

La participación en organizaciones sociales es un elemento
fundamental que marca el grado de cohesión social existente en
un país. Los estudios sobre redes y capital social señalan que
además de la confianza, la participación en organizaciones resulta
ser un elemento fundamental que evidencia si una sociedad tiene
capacidad para asumir colectivamente los problemas y si, por
tanto, cuenta con un stock de capital social.

La participación ciudadana es un eje transversal en la Nueva Carta

Magna del Ecuador y adquiere concreción en la Ley de Participación
Ciudadana y Control Social. A través de estos instrumentos jurídicos,
se busca fortalecer el tejido social, incentivar la participación y
abrir canales de participación en todos los niveles territoriales.
En este contexto, es necesario revisar cuáles son las tendencias
organizativas y participativas del país y las organizaciones que más
convocan a la ciudadanía ecuatoriana.

El Gráfico N.º 6 recoge las tendencias de asistencia a reuniones

en espacios organizativos. El Barómetro de las Américas mide la
participación en organizaciones a partir de la variable asistencia
a reuniones, con ello, busca evitar confundir en el análisis a las
organizaciones que aunque existen, no convocan a la sociedad
a participar regularmente en ella. De esta forma, asistir a las
reuniones de la organización se convierte en el eje de análisis sobre
la participación organizativa según esta fuente.

Como se muestra en el Gráfico N.º 6, hubo un descenso en la

asistencia a reuniones en organizaciones entre 2001 y 2010. La
238 El rol del Estado: contribuciones al debate

Iglesia que hasta 2006 tenía una tendencia de crecimiento sustantivo

es la organización con un descenso más significativo en el último
periodo. Las reuniones a movimientos políticos y asociaciones de
profesionales son las únicas que registran un ligero aumento. Las
reuniones de asociaciones de padres y comités o juntas de mejoras
para la comunidad también registran un descenso con respecto a
2006. Entre 2008 y 2010 la mayor parte de espacios organizativos,
salvo las organizaciones religiosas, demuestran una tendencia
estable.

La existencia de organizaciones y colectivos en una sociedad son ele-

mentos fundamentales para el ejercicio democrático por parte de los
ciudadanos. La organización colectiva de la sociedad garantiza la exis-
tencia de democracias con un sentido más amplio, incrementa el con-
trol social y el grado de exigibilidad de los ciudadanos hacia el Estado.

Gráfico N.º 6
Tendencia en la asistencia a reuniones en Ecuador
En los últimos meses ha participado en una manifestación o protesta pública
“una vez a la semana” y “una o dos veces al mes”

58,10%

47,50%

39,30% 39,70%
37,30%
32,30% 31%
27,80%
25,60%
27,50%
19,40%
16,20% 17%
13,30% 12,90%

10,70% 7,40%
9,20% 7,50% 7%
2001 2004 2006 2008 2010

Organización religiosa Comité o junta de mejoras Asociación de padres de familia Asociación profesional

Fuente: Barómetro de las Américas, 2004-2010 (LAPOP).

 Democracia participación 239

Otros datos nos reflejan una situación más optimista que la asistencia
a reuniones de organizaciones. Según la Superintendencia de Econo-
mía Popular y Solidaria, Ecuador resulta tener liderazgo en la región
por el grado de cooperativismo de tipo económico. Aproximada-
mente un 5% de la población se encuentra afiliada a asociaciones y
la participación comunitaria es una de las más altas de Latinoamérica.

De acuerdo al Gráfico N.º 7 que se expresa a continuación, Ecuador

es uno de los países con mayores márgenes de participación
comunitaria.

Gráfico N.º 7
Participación comunitaria América Latina

95% de intervalo de confianza

Uruguay 12,40%
Canadá 12,70%
Argentina 14,20%
Chile 17,90%
Surinam 18%
Paraguay 19,50%
Costa Rica 20,80%
Estados Unidos 21%
Venezuela 22,60%
Trinidad y Tobago 24,10%
Brasil 24,30%
México 24,80%
Colombia 26,50%
Ecuador 27,70%
Perú 27,90%
Jamaica 28,60%
El Salvador 31,50%
Paraguay 32,90%
Rep. Dominicana 32,90%
Honduras 33,40%
Nicaragua 33,70%
Bolivia 35,90%
Guatemala 40,50%
Honduras 41,60%

Fuente: Latinobarómetro, 2011.

240 El rol del Estado: contribuciones al debate

En relación al resto de países de América Latina, Ecuador ocupa

una posición buena superando la media latinoamericana. Trece
países son superados en la participación comunitaria por Ecuador
y diez están por encima del país.

La mayor parte de países que tienen importantes porcentajes de

participación comunitaria son países con diversidad étnica. Los
pueblos indígenas en la región tradicionalmente han generado
formas de participación comunitaria que se han conformado
históricamente: las mingas, reuniones comunitarias son formas
propias del mundo andino. Es quizá por ello que Bolivia y Guatemala
ocupan las primeras tres posiciones de participación comunitaria.
Según Donna Lee Van Cott (2000), los pueblos indígenas lograron
reformas jurídicas y políticas en todos los países andinos a través
de su acción colectiva.

Según el Informe del Barómetro de las Américas de Ecuador, la

participación comunitaria en Ecuador en 2012 es mayor en las
mujeres que en los hombres. Mientras que un 30,5% de las mujeres
afirmaron participar en organizaciones comunitarias, un 24,8% de
hombres lo hicieron. Además del género, otros factores como la
educación de la madre, el nivel educativo y el ingreso fueron factores
determinantes de la participación comunitaria. El quintil 5 y 3 eran
los que más participaban, así mismo aquellos cuya madre no había
tenido ninguna educación conjuntamente con los que la madre
había tenido educación superior eran los que más participaban.
Las personas que no tenían ningún nivel de instrucción y los que
sólo habían concluido la primaria, también participaban en mayor
medida. Estos datos reflejan que la participación comunitaria en
Ecuador es un canal de participación y una vía de emergencia de
grupos tradicionalmente marginados en el país.

El Gráfico N.º 8 demuestra el número de organizaciones existentes

en cada provincia por cada 10.000 habitantes. A través del gráfico
es posible hacer un análisis territorial de la participación en
organizaciones.
 Democracia participación 241

El Gráfico N.º 8 demuestra que el número de organizaciones

por cada 10.000 habitantes es mayor en las provincias de la
Amazonía y menor en las provincias de la Costa. Después de la
Amazonía, las provincias de la Sierra Centro: Bolívar, Chimborazo
y Tungurahua conjuntamente con Carchi, expresan un alto número
de organizaciones por habitante. Santa Elena, Guayas y Santo
Domingo tienen el menor número de organizaciones en relación a
su población.

Gráfico N.º 8
Número de organizaciones por cada 10.000 habitantes

Pastaza 89
Galápagos 88
Zamora Chinchipe 84
Sucumbíos 73
Napo 69
Morona Santiago 64
Bolívar 59
Chimborazo 52
Carchi 49
Tungurahua 48
Orellana 48
Esmeraldas 47
Imbabura 46
Loja 45
Cotopaxi 41
Pichincha 41
Cañar 40
El Oro 36
Azuay 34
Manabí 34
Los Ríos 33
Santa Elena 28
Guayas 24
Santo Domingo 3

0 20 40 60 80 100

Fuente: Registro Único de Organizaciones Sociales-Secretaría de Pueblos, Movimientos Sociales y Participación

Ciudadana.
242 El rol del Estado: contribuciones al debate

La participación con el Estado

Además de la participación asociativa y organizativa, los colectivos,
organizaciones e individuos participan en espacios mixtos con
el Estado y éste genera mecanismos de diálogo y control social
con la ciudadanía. En esta parte de la investigación, se expondrán
algunos datos de la participación de la sociedad civil en interfaces
con el Estado, así como las diversas oportunidades políticas que
el Estado abre para la participación ciudadana y sus diversas
implicaciones.

En un análisis crítico sobre los aportes de Putnam al capital social,

Levi (1996) subraya que pese a los grandes aportes de Putnam, es
necesario hacer más hincapié en el rol que el Estado tiene sobre la
creación de capital social. Para Levi, el peso que Putnam da a la
confianza y la asociatividad genera una idea romántica de sociedad
comunitarista e impide ver que el Estado es tal vez el actor central
en la configuración de redes, relaciones menos estratificadas,
mayor igualdad.

El encuentro entre el Estado con los colectivos, organizaciones

e individuos de una sociedad está dado por dos elementos. Por
un lado, se requiere que las instancias estatales tengan voluntad
política y generen mecanismos para abrir canales de diálogo,
participación y rendición de cuentas. Por otro, dicha participación
depende de las capacidades organizativas y la exigibilidad de la
ciudadanía. En esta parte se evidenciarán los espacios de diálogo
y la participación de las personas en las instancias nacionales y en
los gobiernos locales.

Para Tarrow (1995) la estructura de oportunidades políticas para

la participación está dada en gran parte por las actitudes hacia la
participación de los Estados y sus estructuras políticas. En Estados
despóticos y poco democráticos la gente participa menos porque
siente temor, en cambio, en Estados con mayor apertura o en
situación de crisis política, las prácticas participativas afloran en
mayor medida.
 Democracia participación 243

La Nueva Constitución de la República del Ecuador generó una

serie de espacios de encuentro sociedad civil-Estado. A partir de la
disposición presidencial, todos los Ministerios tienen que conformar
consejos ciudadanos hasta abril de 2013. Del total de ministerios
14, han conformado consejos ciudadano hasta noviembre de 2013.

El Gráfico N.º 9 muestra con claridad una tendencia ya observada

en relación a la participación asociativa. Existe descenso de los
niveles de participación popular entre 2001 y 2008: la participación
en reuniones municipales decae en 47% entre 2001 y 2008. En el
ciclo 2008-2012 se asiste a una leve recuperación de los niveles
de participación. Es posible que con la crisis política de inicios
de la década pasada y la redefinición del Estado, las dinámicas
tradicionales de participación local se vieran alteradas. Para 2010
hay una regeneración de la participación en lo local, seguramente
por la reinstitucionalización de nuevas prácticas de participación
en el ámbito local.

Finalmente, un aspecto fundamental del ejercicio ciudadano y las

prácticas participativas es el concerniente a la rendición de cuentas.

Gráfico N.º 9
Participación en reuniones del gobierno municipal en Ecuador 2001-2010

10,80%

7,90%
7%
5,70%
4,90%

2001 2004 2006 2008 2010

Fuente: Barómetro de las Américas por el Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP).
244 El rol del Estado: contribuciones al debate

El Gráfico N.º 10 muestra los niveles de cumplimiento institucional

en la entrega de informes de rendición de cuentas por parte de
diversas instancias “público estatales” o “público no estatales”
que manejan fondos públicos y que, de acuerdo a la normativa
vigente, están obligadas a entregar informes anuales de rendición
de cuentas.

Gráfico N.º 10
Procesos de rendición de cuentas

120%

100%
86,60% 78,90% 60,87% 57,47% 26% 8%
92% 95%
80%
74%
60%

40% 42,50%
39,13%
20%
21,10%
13,40%
0%
Universidades Juntas Gobernaciones Cantones Ministerios Gobiernos Asambleistas
parroquiales provinciales

Cumple No cumple

Fuente: Barómetro de las Américas por el Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP).

Como se puede apreciar, las universidades, juntas parroquiales y

gobernaciones tienen los menores grados de cumplimiento de la
normativa de la rendición de cuentas. Mientras que la Asamblea,
los gobiernos provinciales y los ministerios sectoriales son los que
más cumplen con la rendición anual de cuentas. El ejercicio de
rendición de cuentas es una práctica fundamental para garantizar
la transparencia de la acción pública y socializar los resultados
logrados por las organizaciones estatales y públicas.
 Democracia participación 245

Sugerencias para una agenda

de política pública en participación
La problemática de la organización colectiva y la acción colectiva
en el momento actual está caracterizada por la presencia de un
nuevo momento en la historia de Ecuador. Por un lado, es la primera
vez en los últimos 20 años de democracia que se cuenta con un
gobierno que puede mantenerse con altos grados de popularidad
y legitimidad en el tiempo. El presidente ha asumido el discurso de
muchas luchas sociales anteriores, y eso ha generado un escenario
complejo para las organizaciones.

Según Meyer (2007), el aparecimiento de un nuevo actor legítimo

en las sociedades cambia y altera el juego de la acción colectiva.
“El establecimiento de un nuevo actor legítimo en el paisaje afecta
a las perspectivas de todos los que buscan monopolizando algunas
demandas, desplazando a los demás, y ocupando espacio en las
principales instituciones y medios de comunicación que ya no es
fácilmente accesible a nuevos grupos” (Meyer, 2007: 33).

En el periodo anterior a la elección de Correa, gran parte de

las demandas sociales y de las organizaciones sociales tenían
enemigos comunes: el sistema político ecuatoriano, las políticas
neoliberales, los partidos políticos y el funcionamiento de las
instituciones. Con el gobierno actual, muchas de esas grandes
demandas que unificaban a fuerzas diversas presentes en la
sociedad se han diluido o han pasado a tener menor importancia
en el discurso porque han sido asumidas por el nuevo poder
legítimo. Ello devino, probablemente, en una crisis de la capacidad
organizativa colectiva, registrada en los años precedentes. Sin
embargo, algunos datos, como la participación en organizaciones
locales, muestran una mejora sustantiva y una probabilidad de
reacomodo de las fuerzas organizativas de la sociedad. Es posible
que la Ley de Participación Ciudadana y Control Social haya
generado incentivos para la participación. Sería importante evaluar
los efectos de la participación a partir de la expedición del Código
de la Democracia.
246 El rol del Estado: contribuciones al debate

Por otro lado, otra característica del momento actual en lo

concerniente al ámbito democrático es la existencia de una
mayor valoración del funcionamiento de las instituciones y de las
políticas públicas ejecutadas. Con lo cual, la cultura política de la
democracia expresada en la confianza ha mejorado notablemente.
A pesar de que el gobierno goza de alta legitimidad y popularidad,
ha tenido un problema evidente en la construcción de alianzas
con las fuerzas organizativas y colectivas de la sociedad. Así,
podemos decir que pese a ser un momento de alta legitimidad,
la principal fuerza del proyecto político actual no se encuentra
en la organización colectiva sino en el apoyo individual de los
ecuatorianos al proyecto. Es fundamental, por tanto, generar una
agenda de diálogo permanente con las organizaciones sociales y
reconfigurar el eje de alianzas con las mismas.

Es posible que el Gobierno haya dado un énfasis en las políticas

de redistribución y justicia económica, que tienen un carácter más
universalista y tenga un déficit en el manejo y la implementación de
las políticas de reconocimiento político y políticas de la diferencia
(políticas de género, de identidad étnica, minorías, etc). Fraser
(2006) señala que las demandas de justicia social de las sociedades
contemporáneas se pueden clasificar en justicias de redistribución
económica y demandas de reconocimiento político de la diferencia.
Para Fraser, justamente una de las problemáticas que enfrentan las
democracias es que generalmente se han disociado unas demandas
de las otras en todos los ámbitos: los gobiernos, los movimientos
y organizaciones, los académicos. Así, parecería ser que ese es
también un problema del actual momento en Ecuador.

Por un lado, el gobierno tiene una aceptación amplia de la sociedad

por una percepción de un buen manejo económico, por políticas
concretas que han logrado con éxito mejorar los márgenes de
redistribución económica a través de política social y debido
a un crecimiento económico y lucha contra la pobreza que ha
implementado con bastante eficacia. Por otro lado, tiene un grado
de confrontación no necesaria con respecto a algunas demandas
 Democracia participación 247

legítimas de reconocimiento de sectores como el indígena y una

debilidad en el discurso y de políticas de igualdad de género y de
reconocimiento de identidades de género, el débil impuso que se
ha dado a los Consejos de la Igualdad es sólo la expresión de ello.

El momento actual que se vive en el país puede ser la oportunidad

histórica para saldar el conflicto entre una democracia reducida
al voto y altamente excluyente que se había instalado en los
países y las demandas de una profundización de la democracia
por parte de sectores subalternos que han generado acción
colectiva. La participación ciudadana y la deliberación profundizan
la democracia porque permiten abrir los espacios de decisión a
un colectivo más amplio de la sociedad. Además, influyen en las
políticas públicas incorporando a la agenda las necesidades de
aquellos sectores sociales que tradicionalmente tienen menos
capacidad para expresar, articular y postular sus demandas. Sin
embargo, es un modelo que implica un aprendizaje continuo por
parte del Estado y de la forma de funcionar y gestionar conflictos
en las instituciones políticas. Exige también un aprendizaje por
parte de los actores organizados, y de los ciudadanos que se han
mantenido tradicionalmente fuera de las decisiones colectivas.
Estos elementos hacen compleja su realización, especialmente en
aquellos sistemas democráticos excesivamente procedimentales.
248 El rol del Estado: contribuciones al debate

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250 El rol del Estado: contribuciones al debate
 Democracia participación 251

Democracia participativa:
¿a dónde queremos llegar?

José Antonio Moroni*

El porqué de la participación
Hombres y mujeres siempre lucharon por participar en la esfera
pública. De esta manera, además de la igualdad y de la libertad, la
demanda de participación siempre estuvo presente en las luchas
sociales en los diferentes períodos de la historia y de diversas
maneras. Participar significa incidir políticamente en las cuestiones
que conciernen la vida concreta de las personas, pero también en
los procesos de toma de decisión del Estado y de los gobiernos,
lo que a su vez, afecta de una u otra forma la vida concreta de las
personas y el interés de los diversos grupos y clases sociales.

La participación de todos y de todas es el elemento constituyente

de la esfera pública; sin embargo, fue abandonada en razón del
potencial cuestionador/desestabilizador que las estructuras de
poder/dominación han identificado en ella.

En este sentido, la democracia pasa a ser entendida apenas como un

método, o sea, un procedimiento de selección de los representantes
por medio de elecciones. Dentro de esta concepción, los regímenes
políticos democráticos son aquellos que siguen los procedimientos

* José Antonio Moroni es miembro del colegiado de gestión del INESC (Instituto de
Estudios Socioeconómicos) en Brasilia y es miembro de la Plataforma Brasileña de los
Movimientos Sociales por la Reforma del Sistema Político.
252 El rol del Estado: contribuciones al debate

electorales y garantizan ciertas libertades e igualdades formales para

que los “electores-clientes” puedan escoger en el mercado electoral
la propuesta más adecuada a sus preferencias racionales.

Reducir la democracia y la participación política únicamente a los

procedimientos electorales responde a los intereses de las élites
políticas y económicas, pues apaga la voz y las demandas de los
dominados. El discurso ideológico que brinda sustento a esta con-
cepción de democracia es que todos tienen las mismas oportuni-
dades y que las desigualdades entre las personas tienen origen en
las diferentes capacidades individuales o depende de la suerte.

Esta concepción minimalista de democracia y participación, aliada

a una igualdad establecida apenas desde el punto de vista formal,
genera una sociedad basada en el privilegio (que es para unos
pocos) y no en el derecho (que es para todos). En este caso, el
Estado autoritario, no público, patrimonialista y patriarcal es una
estructura al servicio de la manutención de este status quo.

A lo largo de la historia siempre surgido movimientos de resistencia a la

dominación y a la apropiación del espacio y de los bienes públicos y del
propio Estado por intereses privados. Esta es una lucha muy presente
en los diferentes países en distintas épocas y momentos históricos.

En la última década, principalmente debido a la lucha de los diversos

movimientos sociales, se ha retomado el tema de la democratización
del Estado al debatir la siguiente cuestión: ¿qué mecanismos son
necesarios para democratizar el Estado y tornarlo público? En la
formulación de esa pregunta participó el criterio de que la democracia
representativa vía partidos y proceso electoral no es suficiente para
la complejidad de la sociedad moderna y de la multiplicidad de los
sujetos políticos y sus intereses legítimos. Sería necesario crear otros
mecanismos de participación para que esta complejidad y multiplicidad
pueda emerger en la esfera pública e influir en las decisiones políticas.

Las modalidades tradicionales del derecho de participación política

–como el derecho de votar y ser votado, la filiación partidaria,
 Democracia participación 253

etc.– no son suficientes para la ciudadanía de hoy. Hay una

necesidad de crear nuevas modalidades de participación política,
esto es, nuevas formas de ejercer el derecho fundamental del ser
humano de “tomar parte en el gobierno de su país directamente o
por intermedio de representantes libremente escogidos” (Artículo
XXI de la Declaración Universal de los Derechos Humanos).

La participación tiene valor en sí misma, por eso no es instrumental

de un proyecto político. Sin embargo, por otro lado, no se participa
sin un proyecto político. Podemos decir que la participación
tiene dos dimensiones fundamentales interconectadas y
que interactúan permanentemente: la dimensión política y la
pedagógica.

Dimensión política
La participación, antes de todo, es parte del poder y el
reconocimiento del derecho a interferir de manera permanente en
las decisiones políticas (dimensión política). Es también la manera
en la que pueden expresarse de forma democrática las aspiraciones
y las necesidades de los diferentes segmentos de la población en
el espacio público, estando asociada al modo como esos “grupos”
se perciben como ciudadanos y ciudadanas.

Dimensión pedagógica
La participación es un proceso educativo-pedagógico. Expresar
deseos y necesidades, construir argumentos, formular propuestas,
oír otros puntos de vista, reaccionar, debatir y llegar al consenso
son actitudes que transforman a todos aquellos que integran
procesos participativos. Es una verdadera educación republicana
para el ejercicio de la ciudadanía, que amplía un espacio público
real en donde la construcción dialogada del interés público pasa a
ser el objetivo de todos los hombres y mujeres. Por eso, participar
también es disputar sentidos y significados.
254 El rol del Estado: contribuciones al debate

La interacción en esos espacios públicos genera solidaridad e

identidades comunes, articulando grupos sociales que pasan
a actuar como sujetos políticos colectivos, con perspectivas e
identidades propias, reivindicando el reconocimiento, derechos, la
redistribución de riquezas y de poder en la sociedad y en el Estado.

Partiendo de esas premisas, el presente análisis pretende ubicar y

analizar la cuestión de la participación, pues entendemos que su
legitimidad está en el reconocimiento de la democracia participativa
como arreglo institucional que amplía la democracia política y
el espacio público. A su vez, la legitimidad de la democracia
participativa/deliberativa se fundamenta en el reconocimiento del
derecho a la participación, de la diversidad de los sujetos políticos
colectivos y de la importancia de la construcción del espacio
público de conflicto/negociación. Por eso, se amplían los procesos
democráticos y no hay actuación que sustituya o se oponga a la
democracia representativa. Sin embargo, debemos reconocer
que, en muchos momentos políticos, la democracia participativa
debe intentar la representación para avanzar en la construcción
democrática. Es de este conflicto que nacerán nuevos diseños
democráticos.

La democracia participativa/deliberativa es un espacio esencial-

mente político instituido por representaciones gubernamentales y no
gubernamentales responsables de elaborar, deliberar y monitorear la
implementación de políticas públicas y que debe estar presente en
las diferentes esferas del Estado. Esta concepción de democracia no
puede restringirse al poder Ejecutivo, sino que también debe estar
presente en el Legislativo y Judicial. Tampoco puede estar presente
solamente en determinadas políticas públicas, sino que debe permear
todas, inclusive las políticas económicas. De esa forma, se inaugura
una nueva concepción democrática de espacio público. Podemos afir-
mar, también, que esta concepción de democracia participativa está
relacionada con la cuestión de la democratización y de la conversión
del Estado en espacio público. En otras palabras, es una de las posi-
bilidades creadas para enfrentar a la casi total ausencia del pueblo en
las decisiones de Estado, lo que genera una democracia sin pueblo.
 Democracia participación 255

Algunos elementos de la democracia

oarticipativa/deliberativa
Como punto de partida, queremos realizar cuatro afirmaciones:

1) que el derecho a la participación no se reduce a los

instrumentos de la democracia participativa;

2) que existen otras formas legítimas de participación

institucionalizadas o no (no se puede reducir la participación
a la democracia participativa);

3) que la concepción de la democracia participativa escapa

a los tradicionales mecanismos políticos de decisión y
legitimación (democracia representativa), por lo tanto, no
se basa en el principio de la mayoría política;

4) lo que sustenta la democracia participativa es el principio

de que existe desigualdad en el reconocimiento de los
diferentes sujetos políticos y que es necesaria la creación
de “espacios de iguales” en donde estas desigualdades
puedan ser procesadas.

Para cumplir con su papel, la democracia participativa/deliberativa,

como espacio esencialmente político, debe tener instrumentos con
las siguientes características:

a) espacio público y estatal;

b) participación popular por medio de representación y

mecanismos de participación directa;

c) representantes de la sociedad civil elegidos en un foro

propio y por la misma sociedad;

d) composición paritaria entre gobierno y sociedad

(reconocimiento de la multiplicidad de sujetos políticos);
256 El rol del Estado: contribuciones al debate

e) creado por ley u otro instrumento jurídico, es decir, espacio

institucional;

f) atribuciones deliberativas y de control social;

g) espacio público de la relación y de la interlocución entre

Estado y sociedad;

h) mecanismo de control de la sociedad sobre el Estado;

i) con atribuciones de discusión sobre la aplicación de los

recursos, esto es, del presupuesto público;

j) libertad de selección para definir su organicidad;

k) presente en todas las esferas del Estado y en todos

los poderes, aunque funcionado en forma de sistema
descentralizado.

Con base en esta concepción, podemos definirlo como un espacio

fundamentalmente político, institucionalizado, funcionando de
forma colegiada, autónomo, integrante del poder público, de
carácter deliberativo, compuesto por miembros del gobierno y de
la sociedad civil, con los objetivos de la elaboración, deliberación y
control de la ejecución de las políticas públicas.

En una lectura simplificada, podemos decir que hay un

desplazamiento del espacio de decisión del estatal-privado (que
sucede históricamente) al estatal-público, dando oportunidad a los
sujetos sociales de transformarse en sujetos políticos, en donde
la gobernabilidad es democrática y compartida por todos y todas.

Podemos afirmar que el principal objetivo estratégico de la

democracia participativa es la universalización de la ciudadanía
y, por lo tanto, la construcción de una democracia cotidiana. La
democracia no puede ser algo abstracto en la vida de las personas
ni presentarse solo a elecciones específicas. Debe proporcionar a
 Democracia participación 257

los ciudadanos una participación plena en las cuestiones que les

conciernen, además de favorecer su soberanía, autodeterminación
y autonomía.

Desde el punto de vista ético-político, la universalización

de la ciudadanía supone el combate a todas las formas de
discriminación, la promoción de la igualdad de condiciones y
de oportunidades entre diferentes que se tornaron desiguales.
“Universalizar” significa extender a todos y a todas la cobertura de
derechos iguales y, también responsabilizarlos por la efectivización
de tales derechos. La universalización de la ciudadanía no se
logrará sin la implementación de políticas reparadoras de los daños
causados por siglos de explotación, desigualdades, preconceptos
y discriminaciones.

La construcción de la democracia nos impone una vigilancia

permanente y constante en el sentido de crear mecanismos
institucionales de participación, con reglas claras y definidas que
alivien las presiones de las mayorías sobre las minorías, o de las
minorías activistas contra las mayorías pasivas. En este sentido,
esos espacios deben tener estrategias claras y eficaces con miras
a incorporar individuos o grupos sociales ajenos a la participación
–los llamados “desilusionados” de la vida social.

De la misma forma que una sociedad democrática obliga al Estado

a democratizarse, lo contrario debe ser verdad: la democracia
exige una postura democrática de los ciudadanos y ciudadanas, ya
sea en espacios públicos o privados.

Algunos mitos relacionados

con la participación
En la mayoría de casos, la participación de la sociedad civil en
las instancias de decisión está cercada por mitos creados por los
discursos gubernamentales y reproducidos, sin sentido crítico, por
segmentos de la sociedad civil. Vamos a citar solo cuatro de estos
mitos que dificultan la participación:
258 El rol del Estado: contribuciones al debate

w La participación por sí sola cambia la realidad: es un mito

que despolitiza la participación pues no percibe que hay sujetos
políticos que no quieren que las cosas cambien, no advierte
la correlación de fuerzas y, por consiguiente, no distingue que
hay otras formas e intereses, algunos legítimos, otros no tanto,
que también definen las políticas. Es la despolitización de la
participación.

w La sociedad no está preparada para participar como

protagonista de las políticas públicas: este mito se basa
en el preconcepto según el cual la burocracia o lo político
detiene el saber y la delegación para decidir. Tal mito justifica
la tutela del Estado sobre la sociedad civil, lo que lleva al
Estado, por ejemplo, a no crear espacios institucionalizados
de participación o a indicar, escoger y determinar quiénes son
los representantes de la sociedad en los espacios creados, así
como a no hacer disponibles las informaciones (bajo la premisa
de que la “sociedad no va a entender”). Este mito también se
expresa en el discurso que dice que la sociedad civil debe ser
capacitada para participar. Por ser algo nuevo en la cultura
política, todos los agentes, gubernamentales o no, deben ser
capacitados para entender y participar.

w La sociedad no puede compartir la gobernabilidad: esto

es, la construcción de las condiciones políticas para tomar e
implementar decisiones, porque el momento de la participación
de la sociedad y de los ciudadanos y ciudadanas es el instante
del voto. Ese concepto convierte al Estado en privado por
medio del partido que gana la elección. Durante el mandato, el
partido decide qué hacer de acuerdo a los intereses partidarios.

w La sociedad es considerada un elemento que dificulta la

toma de decisiones: sea por la cuestión del tiempo (demora
en decidir, obligatoriedad de convocar a reuniones, etc.), sea
por la cuestión de posicionamiento crítico ante las propuestas
o de la ausencia de éstas por parte del Estado.
 Democracia participación 259

Estos mitos son disfraces ideológicos forjados por aquellos que

detienen el poder político (ya sea que tal poder provenga del
poder económico, de la ocupación de un cargo burocrático o de
un cargo electivo) y que rechazan cualquier mecanismo de reparto
de este poder. Por eso, dichos mitos deben desvirtuarse con base
en un concepto ampliado de democracia y de la politización de la
participación.

Principios democráticos
y democracia participativa
Hay que pensar en los principios democráticos, fundadores y
constitutivos de la democracia participativa que deben apuntar
a la construcción de una nueva institucionalidad. Los principios
deben ser la igualdad, diversidad, justicia, libertad, participación,
transparencia y control social.

Igualdad
Equilibrio de derechos y responsabilidades entre los ciudadanos
y las ciudadanas en respeto a la diversidad. Se opone a las
disparidades de renta, de posesión de tierras, de acceso a la salud,
a la educación, a los espacios de decisión, de representación
política, de acceso al comercio internacional entre los países, de
apropiación de la riqueza producida en las relaciones de trabajo,
entre otras.

Diversidad
Distinciones por aspectos de género, generación, raza/color,
etnia, orientación sexual, persona con deficiencia, entre otros.
Habla también de los diferentes espacios geográficos en donde
se organizan las poblaciones (áreas urbana y rural, comunidades
tradicionales, quilombolas, ribereñas, indígenas) y las distintas
260 El rol del Estado: contribuciones al debate

actividades económicas practicadas (extractivista, artesanal,

agricultura familiar, actividad pesquera, industrial). El concepto
de diversidad no se opone al de igualdad, pues la igualdad busca
respetar las diversidades.

Justicia
Defensa de los Derechos Humanos, Económicos, Sociales,
Culturales y Ambientales (DHESCA), que busca restaurar los
derechos amenazados y garantizar la implementación de los
derechos no reconocidos o la creación de nuevos derechos. Tiene
como orientación posicionarse contra prácticas que benefician
el interés privado en detrimento del interés público (entre ellas,
el clientelismo, patrimonialismo, nepotismo, la corrupción, el
preconcepto, las discriminaciones).

Libertad
Principio que prevé la libre expresión, movilización, actividad
política y de organización de los ciudadanos y las ciudadanas.
Orienta a la ciudadanía a expresarse y a actuar políticamente en
defensa de valores democráticos, como la igualdad y los Derechos
Humanos; contestar y actuar políticamente contra situaciones de
desigualdades sociales, políticas, jurídicas y económicas. Este
principio presupone la libre organización de la sociedad.

Participación
Derecho a la participación de la sociedad civil en los espacios
públicos de decisión. Debe darse, de preferencia, por medio de la
institucionalización de mecanismos de democracia participativa y
directa, inclusive en la elaboración, deliberación, implementación,
monitoreo y evaluación de las políticas públicas. Es también un
proceso de aprendizaje en la medida en que califica la intervención
de la ciudadanía en los espacios públicos de decisión.
 Democracia participación 261

Transparencia
Acceso universal a la información pública por medio de la
disponibilidad inteligible para el conjunto de la población.
Incluye también la divulgación amplia, permanente e imparcial
de las decisiones públicas, provengan de la burocracia o de los
representantes elegidos/nombrados. Es una postura ética que
se espera del poder público. La transparencia y el acceso a la
información pública hacen parte de la defensa del derecho humano
a la comunicación.

Control social
Monitoreo del Estado por parte de la sociedad civil con miras al
control de las acciones gubernamentales. La calidad del control
social presupone la transparencia y el acceso a las informaciones
públicas. El control social tiene por objetivo la defensa y la
implementación de políticas públicas que respeten el concepto de
igualdad, universalidad, diversidad, justicia y libertad.

Lo que la democracia
participativa debe enfrentar
La democracia participativa, además de ser un espacio de
participación de la sociedad civil, debe enfrentar los asuntos que
la democracia representativa no encaró o que en muchos casos la
sustenta, tales como:

Patriarcado: Cualquier sistema de organización política, económica,

industrial, financiera, religiosa y social en el que la aplastante mayoría
de posiciones superiores en la jerarquía está ocupada por hombres.

Patrimonialismo: Conducta política de élites dominantes en el

ejercicio de funciones públicas de gobierno que se caracteriza por
la apropiación de lo público –del Estado, sus instituciones y sus
recursos– como si fuese patrimonio privado.
262 El rol del Estado: contribuciones al debate

Oligarquía: Forma de gobierno en la que el poder está concentrado

en las manos de un pequeño número de individuos, en general con
lazos familiares y/o vínculos partidarios, y pertenecientes a clases
sociales privilegiadas. La organización política patriarcal y la conducta
patrimonialista son trazos dominantes de los poderes oligárquicos.

Nepotismo: Práctica de favoritismo y distribución de empleos a

parientes por parte de personas que ejercen cargos y funciones
públicas.

Clientelismo: Costumbre basada en el intercambio de favores y en

el apadrinamiento, usando las estructuras y servicios públicos en el
interés particular de aquellos que ejercen la función pública.

Personalismo: Culto a la personalidad con la consiguiente

desvalorización del debate político y la despolitización de los
conflictos.

Corrupción: Es el otro lado de la moneda de la oligarquía, pues

involucra la apropiación y desvío de recursos públicos para fines
particulares de quien ya tiene el poder, además de servir como
instrumento para quedar inmune a las puniciones legales y medio
para mantenerse en el poder. La corrupción, por lo tanto, está
asociada a la “oligarquización” del poder; en otras palabras, solo
puede “ser corrupto o ser corruptor” quien tiene dinero y poder.

La construcción de estos principios, mencionados en la sección

anterior, y las cuestiones que la democracia participativa
deben apuntar a la construcción de una nueva institucionalidad
democrática.

Los sujetos políticos

de la nueva institucionalidad
Por más paradójico que pudiera parecer la afirmación, la democracia
participativa/deliberativa tiene que buscar la radicalización de
la democracia para enfrentar las desigualdades y la exclusión,
 Democracia participación 263

promover la diversidad, fomentar la participación ciudadana. Esto

significa un nuevo diseño democrático que amplíe las posibilidades
y oportunidades de participación política, capaz de incluir y
procesar los proyectos de transformación social que segmentos
históricamente excluidos de los espacios de poder -como las
mujeres, afrodescendientes, homosexuales, indígenas, jóvenes,
personas con deficiencias, ancianos y todos los desposeídos de
derechos- traen al escenario político.

Estos “segmentos” no quieren la “inclusión” en el orden existente.

Quieren cambiar tal orden. Por ello, piensan en la democracia
representativa como un elemento clave en la crítica a las relaciones
que estructuran este sistema, tanto en las relaciones políticas como
en las personales.

Entienden que el patrimonialismo y el patriarcado están asociados;

el clientelismo y el nepotismo que siempre lo acompaña; la relación
entre el populismo y el personalismo, que eliminan los principios
éticos y democráticos de la política; las oligarquías, respaldadas por
la corrupción y sustentadas en múltiples formas de exclusión (por
el racismo, etnocentrismo, machismo, homofobia y otras formas
de discriminación) son elementos estructurantes del “modelo
democrático” y por eso desean transformarlo.

Sin embargo, ¿cómo se articulan estos nuevos sujetos con los

sujetos existentes, por ejemplo, con los partidos políticos y con los
momentos electorales? ¿Qué nueva estrategia debe construirse?
Aunque todavía no hay una respuesta, existen “cosas en el aire”
que pueden surgir con potencial innovador. Cito por ejemplo todo
el proceso de construcción del Foro Social Mundial, la construcción
de redes de organizaciones de la sociedad civil de forma horizontal,
etc.

No obstante, para hablar de “nuevos sujetos políticos” debemos

pensar la forma cómo se estructura este mismo campo de
organizaciones de la sociedad civil y cómo construye sus relaciones
políticas. Este campo político no es homogéneo; al contrario, es
heterogéneo, complejo y con conceptos políticos muy distintos.
264 El rol del Estado: contribuciones al debate

Convivimos con conceptos que consideran que todo se resolverá

cuando se resuelvan las contradicciones de la relación capital-
trabajo y que el instrumento de la transformación es el Estado; por
tanto, debemos crear un instrumento para combatir este Estado
(partido político). Para este concepto, por ejemplo, las desigualdades
derivadas de las relaciones de género, étnico-raciales, de orientación
sexual, etc. se solucionarán automáticamente cuando lleguemos al
socialismo/comunismo vía toma del Estado. En este sentido, hacen
una jerarquización de los movimientos, en general (movimientos que
actúan en la relación capital-trabajo, principalmente el sindical) y
en específico (movimientos que actúan en las relaciones entre las
personas, mujeres, negros/as, niños/as, GLBTI, etc.). Es lógico que
en este concepto, lo más importante sea el llamado “general”.

Al mismo tiempo, hay concepciones que prácticamente

desconocen la importancia de la relación capital-trabajo, o sea, de
la lucha de clases, y consideran que las desigualdades provocadas
por cuestiones de género, étnico, racial etc. podrán resolverse
solamente al ganar las conciencias individuales. Desconocen la
importancia de la lucha institucional, por lo tanto del papel del Estado
como uno de los principales promotores de estas desigualdades.
Claro que dicha caracterización de ambas concepciones sirve
mucho más para explicitar las diferencias políticas, por ende,
estrategias, que un mapeo propiamente dicho de las diferentes
concepciones políticas presentes hoy en las organizaciones de
la sociedad civil brasileña. Identificamos con certeza mucho más
concepciones que las dos mencionadas y la cuestión es, por lo
tanto mucho más compleja y profunda de lo que se planteó.

Algunas consideraciones finales

Es necesario democratizar la vida social, las relaciones entre
hombres y mujeres, niños, niñas y adultos, jóvenes, ancianos
y ancianas, tanto en la vida privada, como en la esfera pública.
Es preciso democratizar las relaciones de poder. Por lo tanto, la
 Democracia participación 265

democracia es mucho más que un sistema político formal –es

también la forma cómo las personas se relacionan y se organizan.

La democracia participativa apunta a la construcción de un nuevo

diseño democrático, una alternativa a la democracia representativa,
sin excluirla, por medio del aumento de la transparencia y de la
participación popular. El principal objetivo es concretar la acumulación
de demandas y luchas de los movimientos sociales construidos a
lo largo de décadas en la garantía de derechos, especialmente el
derecho de participar de las decisiones y definiciones de políticas
y acciones del Estado –un papel antes reservado solo para los
gobernantes.

La democracia participativa es una institución política no tradicional de

gestión de políticas públicas dirigida a la democratización del Estado
y de la sociedad, que podrá promover cambios culturales, sociales,
económicos y políticos que nos acercan más a la utópica radicalidad
democrática. El desafío es incorporar otras formas de participación,
por ejemplo, a través de redes sociales y formas no institucionalizadas
de organizaciones de la sociedad civil. La democracia participativa
no puede percibir como sociedad civil organizada únicamente a las
formas tradicionales de organización de la sociedad. La construcción
de la gestión participativa está protegida por la cimentación de una
cultura participativa que admite, reivindica y valoriza la participación
directa y el control social por parte de los usuarios y otros segmentos
interesados en las políticas públicas. La construcción de esta cultura
participativa es un proceso continuo de aprendizaje que permita
la creación de los espacios participativos, tanto autónomos de la
sociedad civil, como de control social junto al Estado.

Uno de los objetivos centrales de la democracia participativa es

ampliar la representación característica de la democracia formal e
integrar en la escena pública un nuevo conjunto de representantes
de la sociedad. Una sociedad cada vez más plural, fragmentada
y compleja. En este sentido, necesitamos reconocer las grandes
asimetrías de recursos, conocimientos y poder que, de alguna
forma, se reproducen en esos espacios.
266 El rol del Estado: contribuciones al debate

Es preciso seguir pensando en cómo se organiza la sociedad

civil, cómo construye sus relaciones políticas en un campo
heterogéneo, complejo y de concepciones políticas muy distintas.
En ese sentido, es conveniente percibir que convivimos todavía
con concepciones que afirman que todo se solucionará cuando
se resuelvan las contradicciones de la relación capital y trabajo.
Para estas concepciones, las desigualdades derivadas de las
relaciones de género, étnico-raciales, de orientación social etc.
se resolverán automáticamente cuando lleguemos al socialismo.
Así, éstas convergen para la jerarquización de los movimientos. El
desafío más bien parece ser cómo articular nuevos y viejos sujetos
políticos de forma no jerárquica.

Los representantes del gobierno en esos espacios deben ser

representativos, disponer y socializar información con poder de
hecho, para hablar en nombre de quien supuestamente representan,
y poder de decisión.

Si la sociedad civil es diversa, diversa es también quien participa,

y es posible observar el surgimiento de varios actores, portadores
de diferentes proyectos políticos, pero que tienen en común la
participación como algo esencial. Entre estos, los que defienden la
participación como un derecho humano, hay aquellos que piensan
en un Estado más sobrio, con las organizaciones de la sociedad
civil substituyendo las instancias estatales en el ejercicio de varias
funciones; o incluso defensores de propuestas que refuerzan solo
el carácter fiscalizador, y casi policiaco, de la sociedad civil, con el
objetivo divulgado de impedir la corrupción en los poderes públicos.

En fin, la participación y, en consecuencia, la democracia, sea cual

sea la sociedad en que se inserte, siempre será un proyecto en
disputa y en construcción.
 Democracia participación 267

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Reflexiones sobre
el Estado ecuatoriano
al 2015 4
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 269

La recuperación del Estado

ecuatoriano a través
de la planificación

Pabel Muñoz L.
Nila Chávez*

Desde 2006, Ecuador optó democráticamente por el proyecto político

que propuso disputar y cambiar las relaciones de poder. El gobierno
de la Revolución Ciudadana asumió así el compromiso de recuperar
el Estado ecuatoriano para favorecer a la ciudadanía; para ello, se
han elaborado tres planes nacionales de desarrollo desde 2007.
Los objetivos, entre otros, han sido recuperar la facultad estatal de
rectoría y definir herramientas que fomenten un cambio en el régimen
de acumulación acompañado de un nuevo modo de regulación social,
que implican por un lado, transformaciones en la acción social y, por
otro, incidir en los actores sociales, en la normativa, en la regulación
y en las instituciones.

• Pabel Muñoz López – Secretario de Planificación y Desarrollo (2013- 2015): Licenciado en

Sociología y Ciencias Políticas con especialidad en Sociología del Desarrollo, doctorado en Filosofía,
Maestría en Ciencias Políticas en España. Profesor en Ciencias Políticas, Filosofía y Estudios Sociales.
Investigaciones en “Globalización y Reforma del Estado: Ecuador 1975-2005”, “Insurrección,
asambleísmo y cambio político”. Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) y
ex Viceministro de Inclusión Social. Ex Secretario General de Planificación del Municipio del Distrito
Metropolitano de Quito.

• Nila Chávez Sabando: Socióloga de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, con maestría
en antropología de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Ecuador (FLACSO); y,
con estudios en la Universidad de la República de Uruguay (UDELAR).  Actualmente se encuentra
realizando su doctorado en la Universidad de Girona. Trabajó en la Secretaría Nacional de Planificación
y Desarrollo, entre los años 2011 - 2015, donde desempeñó varias funciones, entre ellas, asesora del
Secretario Nacional.
270 El rol del Estado: contribuciones al debate

Antes de 2007, Ecuador atravesó una “década perdida”; bajo los

lineamientos del Consenso de Washington, se definió el rol del Estado
y el manejo de la economía en base a cambios en las prioridades del
gasto público (y reducción), liberalización financiera, liberalización
comercial, política de apertura respecto a la inversión extranjera
directa, política de privatizaciones, política desreguladora.

Sin embargo, desde 2007, entre las principales acciones que se

emprendieron para la transformación democrática del Estado
fueron elaborar un diagnóstico que permita entender a cabalidad las
consecuencias de tener un Estado mínimo y un caos institucional,
entender la estructura orgánica del sector público a la fecha vigente
(2007), y, sobre esa base, generar principios para la reforma del Estado,
generar un cuadro de diferenciación funcional y de los elementos
estructurales dentro de la Función Ejecutiva, generar la tipología de
la desconcentración, crear zonas de planificación, conceptualizar las
formas institucionales y sus facultades.

Con este antecedente se plantea como objetivo de este artículo,

analizar cómo la recuperación de la planificación desde el Estado
permitió cambiar el país. Para ello se planteará por qué es importante
el Estado y su rol en la generación de la política pública y cómo para
el caso Ecuatoriano fue fundamental su recuperación para tener hoy,
un país profundamente trasformado.

La planificación garantiza derechos

y facilita el desarrollo
La consulta popular nacional del 15 de abril de 2007 tuvo como
objetivo establecer la Asamblea Constituyente con facultades
plenipotenciarias para redactar una nueva Constitución del Ecuador.
Ese hecho marcó un hito en la historia del país al haber incorporado
las propuestas, planteamientos y demandas históricas vinculadas a
las luchas y reivindicaciones sociales.
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 271

La Constitución del Ecuador de 2008 bajo una concepción igualitaria,

reconoce al Ecuador como un Estado constitucional de derechos
y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario,
intercultural, plurinacional y laico (art. 1).

Mediante la ampliación a cinco funciones del Estado: Legislativo,

Ejecutivo, Judicial, Transparencia y Control Social y Electoral, se
sentaron las bases fundamentales que permitirían la recuperación de
las facultades públicas.

Quedó clara la hegemonía del principio de supremacía constitucio-

nal, como también que “todos los principios y los derechos son ina-
lienables, irrenunciables, indivisibles, interdependientes y de igual
jerarquía” (art. 11). Desde esa perspectiva, se plantearon los dere-
chos del Buen Vivir:

a) Al agua, como fundamental e irrenunciable (art. 12).

b) Al acceso seguro y permanente a alimentos sanos (art. 13).

c) A vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en

donde la soberanía energética no se alcance en detrimento de
la soberanía alimentaria como del acceso al agua (art. 14 y 15).

d) A una comunicación libre, intercultural, incluyente, diversa y

participativa (art. 16 al 20).

e) A construir y mantener un Estado con su propia identidad

cultural, a desarrollar su capacidad creativa, acceder y participar
en el espacio público, a la recreación y esparcimiento, a gozar
de los beneficios y, aplicaciones del progreso científico y de
los saberes ancestrales (art. 21 a 25).

f) A la educación, que es un derecho de las personas a lo largo

de su vida y un deber ineludible e inexcusable del Estado, por
lo que se la plantea como área prioritaria de la política pública
y de la inversión estatal, garantía de la igualdad e inclusión
272 El rol del Estado: contribuciones al debate

social y condición indispensable para el Buen Vivir. Además, se

centrará en el ser humano y garantizará su desarrollo holístico
en el marco del respeto a los derechos humanos. Se reconoce
indispensable la educación para el conocimiento, el ejercicio
de los derechos y la construcción de un país soberano, así
como también se la reconoce como eje estratégico para el
desarrollo nacional. Responderá al interés público y no estará
al servicio de intereses individuales y corporativos, por tanto la
educación pública será universal y laica en todos sus niveles y,
gratuita hasta el tercer nivel de educación superior. También se
plantea que el Estado promoverá el diálogo intercultural en sus
múltiples dimensiones (art. 26 al 29).

g) A un hábitat seguro, saludable y a una vivienda adecuada y

digna, con independencia de sus situación social y económica
(art. 30 y 31).

h) A la salud. Este es un derecho en el que el Estado garantiza

el acceso permanente, oportuno y sin exclusión a programas,
acciones y servicios de promoción y atención integral. Se
articula con el ejercicio de otros derechos como el agua, la
alimentación, la educación, la actividad física, el trabajo, la
seguridad social, los ambientes sanos y otros que sustentan
el Buen Vivir. La prestación de los servicios de salud se regirá
por los principios de equidad, universalidad, solidaridad,
interculturalidad, calidad, eficiencia, eficacia, precaución y
bioética con enfoque de género y generacional (art. 32).

i) Al trabajo, que es un derecho, pero también un deber social y

un derecho económico, fuente de realización personal y base
de la economía (art. 33).

j) A la seguridad social. Es un derecho irrenunciable de todas las

personas y será deber y responsabilidad primordial del Estado
(art. 34).
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 273

La Constitución 2008 también plantea que los derechos se podrán

ejercer, promover y exigir de forma individual o colectiva; que todas
las personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes
y oportunidades; y, que es el más alto deber del Estado respetar y
hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución (art. 11).

La recuperación de la planificación en el Estado es otro paso

fundamental, y queda reconocido el Sistema Nacional de
Planificación Participativa Descentralizada, donde el Consejo
Nacional de Planificación, es el ente que organiza la planificación
para el desarrollo; el cual está integrado por los distintos niveles de
gobierno y lo preside el Presidente de la República.

Este Consejo cuenta con su secretaría técnica: la Secretaría Nacional

de Planificación y Desarrollo (Senplades), rectora de la planificación
nacional y responsable de realizar el Plan Nacional de Desarrollo que
se ha centrado en dos áreas programáticas de trabajo: la planificación
para el Buen Vivir y la transformación democrática del Estado.

En síntesis, en la Constitución de 2008 se encuentra un nuevo

esquema de desarrollo planificado que está relacionado con un
nuevo tipo de institucionalidad y normativa. Un Estado policéntrico
que planifica, prioriza su inversión y ejecuta política pública para el
efectivo cumplimiento de los derechos constitucionales. Se define
al régimen de desarrollo como el conjunto organizado, sostenible
y dinámico de los sistemas económicos, políticos, socio-culturales
y ambientales, que garantizan la realización del Buen Vivir, como
también, al sistema económico, como social y solidario, que reconoce
al ser humano como sujeto y fin.

Por otro lado, consolida el replanteamiento del diseño y de las bases

institucionales, la coordinación y la corresponsabilidad entre niveles
de gobierno, y la transferencia de competencias con base en un
modelo territorial equitativo.
274 El rol del Estado: contribuciones al debate

El Estado en primer plano1

Las grandes transformaciones no se improvisan, no suceden
espontáneamente ni al azar. Ecuador apostó firmemente, en 2006,
por una política pública que favorezca a las grandes mayorías. No se
planteó desde un principio la acumulación por la acumulación, como
tampoco se confundió desarrollo con crecimiento. Se antepuso al
ser humano sobre el capital y se privilegió el objetivo de erradicar la
extrema pobreza.

La labor desde el Estado se ha centrado en la interpretación de la

realidad fundamentada en análisis multidimensionales.

Un primer punto de referencia está en lo que Theda Skocpol explica

sobre los estados, como capaces de formular y perseguir objetivos
que no sean las demandas de las clases sociales de la sociedad,
donde el colectivo de funcionarios desvinculados de los intereses
socioeconómicos dominantes en el momento, pueden poner en
marcha nuevas estrategias estatales. Cuando las élites burocráticas
mantienen vínculos con las clases dominantes se generan reformas
autoritarias por iniciativa estatal. Skocpol plantea que “los Estados
pueden ser considerados de un modo más macroscópico como
configuraciones de organización y acción que influyen en los
significados y métodos de la políticas para todos los grupos y
clases de la sociedad” (Skocpol, 2011: 193). De aquí la reorientación
paradigmática implícita en la frase “el Estado regresa a primer plano”.

Para Skocpol los cientistas sociales alemanes de siglo XIX, Otto

Hintze y Max Weber, insistieron en que la realidad institucional del
Estado tiene influencia permanente sobre y dentro de la sociedad
civil. “Weber mantenía que los estados son asociaciones obligatorias
que reivindican el control de los territorios y las personas que en ellos

1 Tomado del artículo de Theda Sckocpol (2011): “El Estado regresa al primer plano:
Estrategias de análisis en la investigación actual”.
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 275

habitan” (2011: 173). Hintze reconocía que las estructuras y acciones

del Estado están condicionas por contextos transnacionales
históricamente cambiantes.

Mientras a principios del siglo XX se mantenía una visión relegada de

los Estados y su potencia autónoma organizativa; con la revolución
keynesiana, la gestión macroeconómica nacional se convirtió en
la norma y el gasto público relacionado a lo social creció en todas
las democracias capitalistas. Para los años setenta la competencia
económica internacional reconoció a los Estados como factores y
estructuras institucionales configuradoras de la sociedad.

Otro gran punto de referencia y en este contexto, para 1966, Prebish

posicionó que las posibilidades para el comercio de los países
“subdesarrollados” son menores, es así que la Comisión Económica
para América Latina (CEPAL) planteó que es fundamental el rol
del Estado y su injerencia en el proceso, la adopción de reformas
económicas e institucionales, la integración a nivel latinoamericano
como medidas para viabilizar el desarrollo hacia adentro, que a la
vez permitan ampliar la magnitud del mercado y crear estímulos a la
inversión (Velasco, 1981).

Velasco (1981) advierte que la teoría económica convencional se

basa en ideas como las de W.W. Rostow. Para éste, en su libro
Las etapas del crecimiento económico (1967), el desarrollo es una
sucesión de fases entre la sociedad tradicional y la sociedad de
consumo de masas, así, desde esta interpretación, América Latina
se encontraba en la etapa denominada de “despegue”. Justamente,
John F. Kennedy plantea en su discurso oficial del 13 de marzo de
1961, ante los embajadores latinoamericanos, la Alianza para el
Progreso, de la que Rostow es uno de sus arquitectos. El objetivo era
entregar una inversión de 20.000 millones de dólares, en plena guerra
fría, a través de las agencias de ayuda de Estados Unidos y de las
agencias financieras multilaterales.

Para Velasco, reducir la teoría como la metodología a la perspectiva

de Rostow, implica negar la existencia de un dualismo en la estructura
276 El rol del Estado: contribuciones al debate

económica, ésta interpreta que el “subdesarrollo” se mantiene por

el desequilibrio de factores productivos expresado en un desajuste
entre la oferta y la demanda de los recursos.

Desde la perspectiva de la teoría del comercio internacional, se

reconoce en el libre comercio, el medio para lograr una óptima
asignación de recursos en un país, sin embargo, con la historia se
comprobó que la brecha entre ricos y pobres se acentuaba. Se
describen algunas relaciones a las que se califican como económicas
pero no se logra penetrar en la estructura social y se plantea “atribuir
lo que es bueno para una clase como bueno para toda la sociedad”
(Velasco, 1981: 57).

Frente a esta concepción, el método histórico – estructural plantea

que para analizar la problemática del desarrollo se debe aproximar
a la sociedad desde sus condiciones históricas determinadas:
“el método de análisis debe ser dinámico, totalizante, con una
perspectiva sociológica que conciba a la sociedad integrada por
grupos cualitativamente diferenciados e interactuantes y con una
visión histórica que permita captar la especificidad del proceso”
(Velasco, 1981: 67).

Los funcionarios públicos son los

artífices de la transformación estatal
Al analizar objetivamente el Estado, se está analizando también
quienes hacen ese Estado y su rol, el servicio civil. Weber aterriza
en el estudio moderno de la sociología, la administración pública
y la racionalidad burocrática. Esta racionalidad opera con la
distinción típica entre la actividad oficial y la actividad en la esfera
privada, principio de nombramiento de los funcionarios, funcionarios
contratados, cualificación técnica, salario fijo. Los funcionarios de
Estado no tienen más derecho que otros a reivindicar un conocimiento
suficiente de los problemas sociales o de sus soluciones, sin embargo
tampoco se puede descartar la posibilidad de que las acciones
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 277

estatales puedan ser capaces de abordar problemas e incluso de

encontrar las soluciones que estén fuera del alcance de los actores
sociales.

Como lo plantea Skocpol2 es fundamental que el Estado disponga

de funcionarios leales y cualificados, y de los recursos económicos
necesarios para alcanzar con eficacia los objetivos. La política se
fundamenta en la sociedad, en la economía y en la cultura. Los
significados de la vida pública y de las formas colectivas surgen en
los puntos de encuentro de los Estados y sociedades. Son necesarias
entonces interpretaciones sólidamente fundadas y analíticamente
profundas que subyacen en las historias de los Estados, las
estructuras sociales y las relaciones transnacionales.

Para el caso ecuatoriano, como la debilidad institucional no eliminó los

problemas de ineficiencia en la administración pública, se propuso,
como parte de la reforma del Estado, contar con un servicio civil
profesionalizado que pueda acceder a una carrera pública estable,
meritocrática, y a capacitaciones sobre administración pública,
planificación, políticas públicas, diseño, monitoreo y evaluación
de proyectos de inversión, gestión de la participación ciudadana y
gobierno electrónico.

Es una exigencia imperativa para el Estado establecer una

planificación estratégica de un servicio civil comprometido, que
contemple políticas integrales basadas en el principio del mérito, para
lo cual es necesario fortalecer la red de capacitación y formación con
el objetivo de que su gestión pública sea de excelencia y encaminada
a la prestación de servicios de calidad para la ciudadanía.

2 Como parece sumamente improbable que los estados modernos puedan desintegrarse
como organizaciones administrativo – coactivas sin destruir al mismo tiempo a las
sociedades, probablemente una revolución moderna tendría que fluir gradualmente,
no cataclísmicamente, de una larga serie de reformas no reformistas, realizadas por
movimientos políticos con base en las masas que se esforzaban por democratizar toda
institución principal; desde la economía hasta los partidos políticos, el ejército y la
burocracia civil” (Skocpol 1979:451).
278 El rol del Estado: contribuciones al debate

Cómo se instrumenta la planificación

Para hacer viable la planificación, el Plan Nacional de Desarrollo
registra los lineamientos para alcanzar los objetivos que guían la
política pública y que se materializan en programas y proyectos de
inversión ejecutados por las diferentes instituciones que forman parte
del Estado.

Anteriormente se indicó que la Constitución reconoce al Sistema

Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, al que le
compete la dirección de la política pública, que es ejercida por el
gobierno central y los gobiernos autónomos descentralizados en el
marco de sus competencias.

El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas organiza,

norma y vincula el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
Participativa con el Sistema Nacional de Finanzas Públicas, como
también regula su funcionamiento en los diferentes niveles de
gobierno, en el marco del régimen de desarrollo, del régimen del
Buen Vivir, de las garantías y los derechos constitucionales.

En esta normativa se define el Sistema Nacional Descentralizado de

Planificación Participativa como el conjunto de procesos, entidades
e instrumentos que permiten la interacción de los diferentes
actores, sociales e institucionales, para organizar y coordinar la
planificación del desarrollo en todos los niveles de gobierno, pues
son parte del sistema el gobierno central y los gobiernos autónomos
descentralizados. Su funcionamiento se orienta hacia el logro
de resultados. Sus principios son obligatoriedad, universalidad,
solidaridad, progresividad, descentralización, desconcentración,
participación, deliberación, subsidiaridad, pluralismo, equidad,
transparencia, rendición de cuentas y control social.

Los objetivos están enmarcados en contribuir, a través de las

políticas públicas, al cumplimiento progresivo de los derechos
constitucionales, del régimen de desarrollo y del Buen Vivir; generar
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 279

los mecanismos e instancias de coordinación de la planificación y

de la política pública en todos los niveles de gobierno; y, orientar
la gestión pública hacia el logro de resultados, que contemple los
impactos tangibles e intangibles.

El Consejo Nacional de Planificación es el organismo superior del

Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa y
su conformación garantiza el enfoque intersectorial y territorial de
la política pública. Las atribuciones de este Consejo son: dictar los
lineamientos y políticas que orienten y consoliden el sistema; conocer
y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo; conocer los resultados de
la evaluación anual del Plan Nacional de Desarrollo; y, establecer los
correctivos necesarios para optimizar el logro de los objetivos del
Plan Nacional de Desarrollo.

El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas también

establece que el nivel central es responsable de la planificación
nacional, mediante el Plan Nacional de Desarrollo, como también le
corresponde, planificar respecto de la incidencia territorial y de sus
competencias exclusivas en los sectores definidos como privativos
y estratégicos. Por ello, se elabora la Estrategia Territorial Nacional
como instrumento complementario del Plan Nacional de Desarrollo
para armonizar entre niveles de gobierno y permitir la articulación de
los procesos de planificación territorial.

La Función Ejecutiva formula y ejecuta la planificación nacional

y sectorial con enfoque territorial, de manera desconcentrada y
en coordinación con los gobiernos autónomos descentralizados,
la sociedad civil y la ciudadanía (en el marco de las instancias de
participación de cada nivel de gobierno). Asimismo, establece los
instrumentos pertinentes que propicien la planificación territorializada
del gasto público.

La gestión de las finanzas públicas se debe sujetar a la planificación

en función del Plan Nacional de Desarrollo, con el fin de articular el
sistema de planificación y finanzas públicas. El Sistema Nacional de
280 El rol del Estado: contribuciones al debate

Finanzas Públicas (SINFIP), que es el conjunto de normas, políticas,

instrumentos, procesos, actividades, registros y operaciones que
las entidades y organismos del sector público, debe operar con
el fin de gestionar en forma programada los ingresos, gastos y
financiamiento públicos.

De esta manera el gasto público tanto permanente (corriente) como no

permanente (inversión) deben responder a la planificación nacional.
Es así que a la inversión pública se la define como el conjunto de
egresos y transacciones que se realizan con recursos públicos para
mantener o incrementar la riqueza y capacidades sociales y del
Estado, con la finalidad de cumplir los objetivos de la planificación.
Asimismo, los planes de inversión son la expresión técnica y
financiera del conjunto de programas y proyectos de inversión,
debidamente priorizados, programados y territorializados.

A los gobiernos autónomos descentralizados les corresponde la

planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial en sus
territorios que se ejerce a través de sus planes propios y en articulación
con los diferentes niveles de gobierno, en el ámbito del Sistema
Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. Además,
en el marco del sistema de finanzas públicas deben someterse a
las reglas fiscales y de endeudamiento análogas a las del gobierno
central (art. 293 de la Constitución).

Sobre la planificación participativa, el nivel central establece los

mecanismos para la formulación de planes y políticas acorde a la Ley
Orgánica de Participación Ciudadana (2010) que regula también los
mecanismos de los gobiernos autónomos descentralizados.

El ejercicio de la planificación y de la política pública está atravesada

por las temáticas de igualdad: género, nacionalidades y pueblos,
generacionales, discapacidades y movilidad humana; con el objetivo
de conseguir la reducción de brechas socio-económicas y la garantía
de derechos.
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 281

Cada Plan Nacional de Desarrollo se elabora para un período de

cuatro años3, que es la máxima directriz política y administrativa para
el diseño y aplicación de la política pública. La definición y ejecución
de la política pública nacional recae en la Función Ejecutiva, sujeta
a enfoque territorial y a los objetivos y metas del Plan Nacional de
Desarrollo. Los gobiernos autónomos descentralizados formulan y
ejecutan las políticas locales, las mismas que están incorporadas en
sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. Allí constan
además, las decisiones estratégicas de desarrollo en el territorio,
implementadas a través del ejercicio de sus competencias y las
decisiones estratégicas de desarrollo respecto de los asentamientos
humanos, las actividades económico-productivas y el manejo de los
recursos naturales en función de las cualidades territoriales.

Las reformas son decisiones políticas

La recuperación de la planificación permitió la transformación del
Estado y con ello cambiar al país puesto que la generación de la
política pública está centrada en los doce objetivos del Plan Nacional
para el Buen Vivir: “consolidar el Estado democrático; auspiciar la
igualdad, la cohesión, la inclusión y la equidad social y territorial;
mejorar la calidad de vida de la población, fortalecer las capacidades
y potencialidades de la ciudadanía, construir espacios de encuentro
común y fortalecer la identidad; consolidar la transformación de la
justicia y fortalecer la seguridad integral; garantizar los derechos de
la naturaleza; consolidar el sistema económico social y solidario;
garantizar el trabajo digno; impulsar la transformación de la matriz
productiva; asegurar la soberanía y eficiencia de los sectores
estratégicos; y, garantizar la paz, profundizar la inserción estratégica
y la integración latinoamericana” (Senplades, 2013).

3 Para el período 2013-2017, se denominó Plan Nacional para el Buen Vivir.

282 El rol del Estado: contribuciones al debate

Por ello, la recuperación de la planificación en Ecuador se ha

convertido en un referente regional. Jorge Máttar, director del
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social (ILPES), indicó durante reunión en la Senplades, en noviembre
2014: “Para nosotros este acto es muy significativo por dos motivos.
En primer lugar, el Plan Nacional para el Buen Vivir es un documento
muy importante no solo para Ecuador si no para América Latina;
sabemos que para otros países ha sido un referente importante
para la elaboración de sus programas. Y, por otro lado, el ILPES
está desarrollando un repositorio de planificación que va albergar
los programas y agendas de desarrollo de toda América Latina y el
Caribe tanto a nivel global, como sectorial”.

Por otra parte, según las encuestas de percepción ciudadana4 a cargo

de la corporación chilena Latinobarómetro, en comparación con los
otros países de la región, Ecuador ocupa el primer y segundo lugar
en los indicadores sobre satisfacción con la vida y con la democracia.

Para 2013, Ecuador se sitúa en el primer lugar de América Latina

en imagen de progreso con 77%; le siguen Panamá con 69% y
Nicaragua con 51%. En el dato relacionado con una buena situación
económica, destaca Ecuador con un 57%, seguido por Uruguay
con 47% y Panamá con 44%. Respecto de la satisfacción con la
democracia, el país ocupa el segundo lugar con 59%, luego de
Uruguay que despunta con un 82%.

Las obras tangibles y no tangibles han devuelto la autoestima a

ecuatorianas y ecuatorianos. Se han volcado todos los esfuerzos a
responder las expectativas ciudadanas por lo que existe la completa
seguridad que el país es diferente al que se recibió en 2007. Y no es
una simple retórica, confirman los datos expuestos.

4 Y, levantadas en diez y ocho países de América Latina.

 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 283

A continuación se presentan ejemplos de los logros en estos ocho

años de gestión sobre la transformación del Estado, la pobreza y
el trabajo no remunerados; que a la vez están relacionados con los
tres ejes del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013 – 2017 (PNBV): a)
poder popular y Estado; b) derechos y libertades para el Buen Vivir; y,
c) transformación económica y productiva.

Del desmantelamiento
a la recuperación del Estado
Sobre el primer eje, poder popular y Estado, la recuperación del
Estado ha dado sus claros resultados. Se ha superado la crisis
política, y consolidado como una de las más sólidas democracias de
América Latina desde el retorno a la democracia en 1979. Somos el
país de la región que más rápidamente redujo desigualdades desde
20075, la polarización económica6, el desempleo7 así como la pobreza
extrema, una de las más grandes deudas sociales del mundo en la
actualidad.

Está claro que la transformación del Estado es un proceso

emprendido para cambiar de forma radical las condiciones de vida
de la población, para garantizar sus derechos, para devolver lo
que en épocas anteriores le fue arrebatado. Ha sido y sigue siendo
fundamental fortalecer la participación política y la construcción del
poder popular. Es un proceso de mediano y largo alcance, que ha
requerido cambios estructurales en las relaciones de poder y es uno
de los legados más importantes, pasar “del desmantelamiento a la
recuperación del Estado”.

5 Ecuador logró una disminución en la concentración del ingreso medida por el coeficiente
de Gini.
6 El crecimiento de los ingresos de los más pobres ha sido mucho más rápido que el
aumento de los ingresos de los más ricos. Todavía una brecha éticamente injustificable.
7 Ecuador invierte el 2% de su PIB en educación superior.
284 El rol del Estado: contribuciones al debate

El objetivo ha sido construir un Estado popular, racional, moderno,

eficiente y participativo, capaz de cumplir con la Constitución y
ejecutar el Plan Nacional de Desarrollo, que es la principal herramienta
disponible, en la administración pública, para la consecución del
Buen Vivir.

En el ámbito institucional la política apunta al fortalecimiento de las

instituciones públicas para el ejercicio de las facultades de rectoría,
regulación, control, planificación y redistribución, así como a la
construcción de una estructura nacional articulada y complementaria
para la edificación de un país territorialmente equitativo, sustentable,
con una gestión eficaz y un acceso universal y eficiente de servicios.

La Función Ejecutiva tenía una estructura abultada y una consi-

derable cantidad de entidades autónomas de las cuales se
desconocía si cumplían objetivos. Había una importante distancia
entre el presidente y los ministerios, mediados por organismos
adscritos a la Presidencia, creados por coyuntura, por cooperación
internacional. La decisión de políticas públicas a veces se hacía en
estas instancias y no en las carteras de Estado, la institucionalidad
era perfectamente funcional para la toma de decisiones que
privilegiaban intereses privados.

Mediante la transformación institucional (con corte a marzo 2015),

se eliminaron 99 instituciones, se modificaron 103, se crearon 42
entidades del Ejecutivo y actualmente se cuenta con 145 entidades
vigentes.

La igualdad como motivo

fundamental de acción
Con respecto al segundo eje, derechos y libertades para el Buen Vivir,
para lograr la meta central que es la erradicación de la pobreza, por
un lado, es necesario priorizar y optimizar los recursos públicos, y
por otro, coordinar las acciones gubernamentales para optimizar la
inversión e incrementar sus impactos.
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 285

“El Buen Vivir no se improvisa, se planifica; los logros en pobreza

y desigualdad que se evidencian en Ecuador son resultado de una
decisión política y, para su implementación, la planificación tiene un
rol privilegiado” (Secretaría Técnica para la Erradicación de la Pobreza,
2015). Así consta en la Evaluación de la Estrategia Nacional para la
Igualdad y la Erradicación de la Pobreza 2014, según la cual, Ecuador
es uno de los tres países latinoamericanos que más redujo pobreza
junto con Nicaragua y Colombia.

En los últimos ocho años se redujeron los tres tipos de pobreza: a)

de ingresos que se mide desde la Encuesta Nacional de Empleo,
Desempleo Urbano y Rural (ENEMDUR), b) de consumo y, c)
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), ambas medidas desde
la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV). También se reduce la
desigualdad, tanto de ingreso como de consumo, que se mide
mediante el coeficiente de GINI.

Tabla N.º 1: Pobreza a nivel nacional

Evolución de la pobreza a nivel nacional

Diferencia
Tipo de pobreza 2006 2014 Fuente
(puntos porcentuales)

Pobreza 37,6% 22,5% 15,1

Ingresos Enemdur
Extrema pobreza 16,9% 7,7% 9,2
Pobreza 38,3% 25,8% 12,5
Consumo ECV
Extrema pobreza 12,9% 5,7% 7,2
NBI NBI 47,7% 31,2% 16,5 Enemdur
Evolución de la desigualdad a nivel nacional
Gini de ingreso 0,456 0,408 –0,048 Enemdur
Gini de consumo 0,540 0,467 –0,073 ECV

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida (ECV), 2014.

Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo Urbano y Rural (Enemdur), 2014.
Elaboración: Secretaría Técnica para la Erradicación de la Pobreza, 2015.
286 El rol del Estado: contribuciones al debate

Los resultados de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2014,

confirman que el buen desempeño y ejecución de una política pública
integral permiten avanzar con el objetivo de reducir la pobreza y la
desigualdad.

Para alcanzar el Buen Vivir, es imprescindible erradicar pobreza.

Las causas que generan la pobreza son estructurales y esconden
detrás relaciones de poder que generan condiciones de desigualdad,
exclusión y violencia.

Ecuador hoy enfrenta el reto de erradicar la pobreza y la necesidad

de construir una sociedad más justa y equitativa, para ello las metas
que se han alcanzado, responden al trabajo coordinado de políticas
públicas enfocadas en el ser humano y no en la maximización de
ganancias del capital.

Para enfrentar estos retos desde la planificación se cuenta con la

Estrategia Nacional para la Igualdad y la Erradicación de la Pobreza
(ENIEP) como instrumento de innovación de política pública,
implementación del Plan Nacional para el Buen Vivir y, de seguimiento
y coordinación intersectorial.

El trabajo remunerado
es reconocido y valorado
En relación al tercer eje, transformación económica productiva, un
ejemplo fundamental es el histórico reconocimiento del trabajo no
remunerado, mediante la presentación de cuentas satélite del trabajo
no remunerado 2007 – 2010.

Ecuador junto a México, son los dos únicos países en América

Latina que cuentan con un estudio de cuenta satélite del trabajo no
remunerado de los hogares para planificar, definir política pública y
direccionar la inversión.
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 287

La Constitución reconoce como labor productiva el trabajo no

remunerado de autosustento y cuidado humano que se realiza en
los hogares. El Estado promoverá un régimen laboral que funcione
en armonía con las necesidades del cuidado humano, que facilite
servicios, infraestructura y horarios de trabajo adecuados; de manera
especial, proveerá servicios de cuidado infantil, de atención a las
personas con discapacidad y otros necesarios para que las personas
trabajadoras puedan desempeñar sus actividades laborales; e
impulsará la corresponsabilidad y reciprocidad de hombres y mujeres
en el trabajo doméstico y en las obligaciones familiares (art. 333).

Los ámbitos de la salud y educación están en el centro de la política

social pero también es fundamental la protección social y la economía
del cuidado. El trabajo se entiende desde lo productivo y se desligó de
la protección social, de manera que el capitalismo con su gramática
y nomenclatura conquistaron el mundo de la reproducción social y
organizó a la población en dos mundos, población económicamente
activa e inactiva. Se convierte en una incoherencia que en la
inactividad se haya ubicado al trabajo no remunerado.

La cuenta satélite se define como “una extensión del sistema

macroeconómico de cuentas nacionales, que se elabora para
representar ciertos campos específicos de la actividad económica
que la contabilidad nacional no los describe” (INEC, 2014). El
objetivo de la cuenta satélite del trabajo no remunerado, de acuerdo
al INEC, es valorar el tiempo destinado a las actividades productivas
como las domésticas, cuidado y apoyo a la comunidad, realizadas
por personas que no reciben ningún tipo de pago económico y
que por tanto, se encuentran fuera la frontera de producción de la
contabilidad nacional.

Lograr medir esta participación en el producto interno bruto (PIB),

implicó evidenciar a través de las cuentas satélite del trabajo no
remunerado 2007 – 2010, que el valor agregado del trabajo no
remunerado con respecto al PIB fue del 15,41%, superando a
actividades como el comercio o la construcción (INEC, 2014).
288 El rol del Estado: contribuciones al debate

En cuanto al tiempo dedicado a actividades no remuneradas,

destaca el dato que las mujeres dedican el 77,8% del tiempo a estas
actividades, mientras que los hombres únicamente lo hacen un
22,2% (INEC, 2014).

La importancia de estos resultados radica en que evidencian un

elemento político de decisión y de política pública. Como sociedad,
se debe reconocer que es necesario continuar con la ruptura del
rol histórico y socialmente aceptado de discriminación y violencia
que se le ha asignado a la mujer. También permite reconocer que
se han producido y reproducido relaciones de poder históricamente
desiguales, que se reflejan en la vida pública y privada y, durante todo
el ciclo de vida de las personas.

A manera de conclusión
¿Por qué debía regresar el Estado a primer plano en el caso
ecuatoriano? Como lo plantea Skocpol, quienes estén desvinculados
de los intereses socioeconómicos dominantes pueden generar
nuevas estrategias estatales. En Ecuador se reconoció la importancia
del Estado como actor para las transformaciones, fue el elemento
que guió durante los años 2007, 2008 en la Constituyente y está
presente hoy, en la Constitución.

Desde un principio se entendió que era necesario transitar de un

Estado débil que producía aportaciones estatales autónomas en
la elaboración de la política pública, hacia un Estado consolidado,
fortalecido y pensado para el bien común.

El país que se recibió en 2007 venía justamente de un modelo en el

que los grupos de poder generaban política pública para su propio
beneficio, este alto corporativismo era excluyente y cooptó al Estado
para responder a sus propios intereses. Ocho años después, todos
los planteamientos generados por diferentes actores sociales fueron
decisiones transformadoras que persiguieron el fin de alcanzar
objetivos comunes.
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 289

La verdadera discusión sobre el rol del Estado está en su capacidad

de generación de transformaciones en los actores y procesos
sociales, en las instituciones y en su capacidad para planificar y
ejecutar políticas enfocadas en el bien común.
290 El rol del Estado: contribuciones al debate

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 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 293

Gobernanza multinivel:
hacia la construcción de un
Estado equitativo y democrático

Gustavo Bedón Tamayo

Lorena Brito*

Introducción
Históricamente el Estado ecuatoriano se ha configurado sobre
una estructura fragmentada y desorganizada, cuyos contenidos
y dinámicas han beneficiado únicamente a aquellas clases que
detentaban el poder. Esta situación se materializó, por ejemplo, en la
dispersión del tejido institucional, en el aislamiento y descoordinación
de leyes, normas y reglamentos, y en la ausencia de cohesión del
tejido social y comunitario en los diferentes territorios que conforman
el país. En este escenario, las capacidades para coordinar y gestionar
el accionar público entre niveles de gobierno, sectores, y otros actores
públicos y privados, es decir, la denominada gobernanza multinivel
(Morata, 2004), era prácticamente inconcebible y se constituía en
función de los intereses de los grupos dominantes del momento.

* Gustavo Bedón Tamayo: Abogado y Doctor en Jurisprudencia por la Pontificia Universidad

Católica del Ecuador (PUCE). Magíster en Ciencia Política y Administración Pública por la
Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE). Se desempeñó como Subsecretario
General de Transformación del Estado para el Buen Vivir en la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo (SENPLADES).

** Lorena Brito: Socióloga con Mención en Desarrollo en la Pontificia Universidad Católica

del Ecuador y Máster en Acción Pública con mención en Políticas Urbanas en la
Universidad Victor Segalen Bordeaux II (Francia). Se desempeñó como especialista en
Ordenamiento Territorial y Micro-planificación en la Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo (SENPLADES).
294 El rol del Estado: contribuciones al debate

En 2008, con el surgimiento del nuevo marco constitucional, se

da inicio a la construcción de un modelo de Estado innovador,
cohesionado y organizado, cuya finalidad sobrepasa los intereses
particulares, centrándose fundamentalmente en el bien común.
Esta nueva estructura política se encuentra reconfigurando las
relaciones de poder a través del desmantelamiento de las lógicas
neoliberales y mediante la recuperación de las capacidades de
planificación, gestión, regulación y control. Con este enfoque, se ha
dado inicio a un nuevo proceso de coordinación multinivel, el cual
–de manera sistémica y organizada– busca superar aquella cultura
política clientelar y corporativista tan arraigada en las estructuras
fundacionales del país.

El presente artículo trata sobre los mecanismos de articulación,

tanto horizontal (entre entidades del mismo nivel de gobierno), como
vertical (entre distintos niveles de gobierno), que han comenzado
a implementarse a partir del establecimiento del proceso de
Transformación del Estado, instaurado en la Carta Magna de 2008.
Esta reflexión estará enmarcada conceptualmente dentro de la
noción de gobernanza multinivel, la cual ha sido concebida como una
de las condiciones necesarias para fomentar el acercamiento entre
el Estado y la ciudadanía (Gallicchio, 2010). Con estos antecedentes
se analizará –en un segundo momento– la forma como aquel tipo
de gobernanza se expresa en tres procesos implementados por
el gobierno ecuatoriano: cambio institucional, desconcentración
y descentralización. Para ello se contrastarán, en cada uno de los
casos, las nociones de relacionamiento multinivel aplicadas durante
la época neoliberal con los mecanismos de articulación que han
empezado a ser empleados por el actual proceso. Finalmente, y a
manera de cierre, se reflexionará sobre los desafíos que el Estado
ecuatoriano tendrá que enfrentar en materia de gobernanza multinivel
durante los próximos años.

Estado, gobernanza multinivel y democracia

Varios autores (Foucault, 1977 y Osorio, 2008) coinciden en que
el Estado se constituye en una unidad política de dominación que
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 295

se materializa a través de instituciones en un territorio específico,

posee el monopolio de la violencia, y al declararse como
republicano y democrático, se enmarca en el concepto abstracto
de soberanía popular (Hidrovo, 2014). En palabras de Osorio
(2008), en la sociedad capitalista moderna, el Estado presenta las
características siguientes:

a) Es la única institución que tiene la capacidad de lograr que

intereses sociales restringidos puedan presentarse como
intereses de toda la sociedad. Esta tarea no la alcanzan
instituciones tan importantes en la organización societal
moderna como las iglesias, los medios de comunicación,
las corporaciones empresariales, los partidos políticos, los
sindicados, ni ninguna otra, salvo el Estado.

b) El Estado sintetiza costumbres y valores compartidos y

traza un rumbo y metas comunes para los miembros de la
sociedad. El Estado se presenta como comunidad.

c) El poder se reproduce en y desde todos los rincones y vasos

capilares de la sociedad, siendo el Estado el centro del
poder político, la condensación en donde todas las redes y
relaciones de poder encuentran su núcleo de articulación.

d) Las sociedades no solo producen, sino que también

se reproducen, en el campo material, social, político e
ideológico, y es el Estado la entidad que desempeña el papel
fundamental en este proceso. Los tejidos fundamentales
que generan la reproducción societal están atravesados
por las funciones estatales (Osorio, 2008).

Estos cuatro elementos reflejan que el Estado, además de

su dimensión visible y material (instituciones, funcionarios,
legislaciones, etc.), teje un conjunto de relaciones sociales que
apuntan al campo ideológico, e inclusive, simbólico. En este
sentido, tanto el despliegue del poder como su organización y
decodificación, fundamentan y consolidan la estructura estatal.
296 El rol del Estado: contribuciones al debate

Con esta mirada, es posible articular el concepto de Estado con

la noción de gobernanza (gouvernance), misma que designa “los
procesos de acción colectiva que organizan la interacción de
actores, la dinámica de los procesos y las reglas de juego (informales
y formales), con las cuales una sociedad toma e implementa sus
decisiones y determina sus conductas” (Hufty, 2006: 2). Esta
definición, si bien se enmarca tanto en posturas académicas como
en el ámbito de la gestión pública, no es unívoca ni mucho menos
consensuada. Se trata, pues, de un concepto polisémico, dinámico
y multidimensional.

Desde una perspectiva histórica, el término gobernanza fue

empleado en los siglos XIV y XV en Inglaterra y en Francia, para hacer
alusión a la conducta o “arte de gobernar” (Calame, 2008; Hufty,
2006; Kooiman, 2004 y Velásquez, 2007). Sin embargo, algunos
autores reconocen que un término de similares características ya
fue utilizado durante la época de los griegos y romanos (Calame,
2008). No obstante, es a partir de la década de 1980 que esta
noción fue acuñada por diferentes organismos internacionales, y
su uso se expandió desde 2001 con la publicación del Libro Blanco
sobre Gobernanza, por parte de la Unión Europea1 (Espín, 2013).

Ahora bien, el tipo de gobernanza que suma conceptualmente la

caracterización de “multinivel”, hace referencia a la capacidad de:

Coordinar y gestionar una doble interacción: vertical entre

niveles de gobierno, desde lo local hasta lo regional; y
horizontal: no sólo varias administraciones o instituciones de
varios niveles participan en la definición de los problemas
y la elaboración de soluciones, sino también actores no
públicos, privados y sociales. Desde este punto de vista,
la gobernanza multinivel expresa la interdependencia y la
complementariedad entre la esfera pública y los distintos
ámbitos de la sociedad (Morata, 2011).

1 Este libro fue publicado el 25 de julio de 2001. El término de gobernanza que éste maneja
ha sido profundamente criticado por autores como Velásquez (2007), quien ha identificado
cierta confusión entre las nociones de gobernanza, gobernabilidad y buen gobierno.
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 297

La gobernanza multinivel, entonces, activa a un conjunto de

actores que no necesariamente pertenecen a la esfera pública, sino
que además busca integrar a otros sectores de la sociedad –no
públicos– bajo una lógica de participación y de mancomunamiento.
En este sentido, se propone un modelo teórico que equilibra
epistémicamente el relacionamiento entre el actor social y la
estructura en la que éste se encuentra inmerso2.

Una visión similar la plantea el Plan Nacional para el Buen Vivir

(2013-2017), en el que se resalta la importancia de la articulación
multinivel. En efecto, se habla de la presencia combinada del
Estado en el territorio, tanto con la prestación de servicios desde
el Ejecutivo, como con el accionar de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados. Ambos procesos, concebidos conceptualmente
como desconcentración y descentralización respectivamente,
fundamentan la coordinación horizontal (desconcentración) y
vertical (descentralización), establecida desde la perspectiva de la
gobernanza multinivel.

En definitiva, se ha planteado la configuración de una fuerza

democratizadora que, por una parte, pretende construir mecanismos
de articulación y de coordinación tanto vertical como horizontal, y
por otra, busca generar condiciones óptimas de gobernabilidad,
es decir, acercar la estructura estatal a la ciudadanía y potenciar
el desarrollo desde el territorio. Con el fin de ilustrar esta reflexión,
se analizará en los acápites siguientes tres procesos actuales en
los que se intenta materializar la gobernanza multinivel: cambio
institucional, desconcentración y descentralización.

2 En el caso ecuatoriano, esta definición tendría que matizarse, puesto que el énfasis del
tipo de gobernanza planteado desde el actual Gobierno Nacional reside en el ámbito
estructural, es decir, en los mecanismos de articulación entre las instituciones públicas y
los actores corporativos, no para la extracción de beneficios particulares o con fines de
lucro, sino para la producción y mejoramiento de políticas públicas de interés colectivo.
Esto significa que se resalta el rol del Estado y de sus instituciones en los procesos de
reforma tanto económico como política, destacando la denominada recuperación o
transformación democrática del Estado mucho más que el protagonismo del actor privado
o corporativo (perspectiva neo-institucionalista).
298 El rol del Estado: contribuciones al debate

Cambio institucional y nueva gobernanza

Durante los años 80 y 90, la estructura institucional del Estado
ecuatoriano respondía a lógicas de apertura comercial, captación
de inversiones extranjeras, privatización de empresas y servicios
públicos y de desregulación. Asimismo, los procesos de coordinación
multinivel estaban a merced del mercado y de posturas económicas
focalizadas en intereses específicos. Esta situación se vio reflejada
en la débil configuración de la función Ejecutiva (ministerios y
secretarías), cuyos resultados se cristalizaron, por ejemplo, en
la debilidad de sus intervenciones públicas y en la ausencia de
una articulación interinstitucional sistémica. Esta problemática se
agudizó, además, con el recorte de las capacidades estatales tanto
en el ámbito de la planificación, como en el campo de la regulación
y el control, lo cual fomentó la ya acentuada segmentación de la
agenda pública (Senplades, 2008).

En este escenario, se crearon al menos 18 clases de entidades

públicas, con alrededor de 119 consejos, comisiones, fondos e
institutos, 16 organismos de desarrollo regional y 38 entidades
autónomas (Senplades, 2008). Estas instancias, muchas veces
pensadas en el marco de coyunturas específicas, o como
compensaciones temporales de exigencias sociales fruto de
acciones colectivas o de reivindicación, no estaban –en la mayoría
de los casos– fundamentadas en una lógica sistémica, y duplicaban,
igualmente, tanto esfuerzos como recursos.

En medio de esta conflictividad de múltiples aristas, nace la

Constitución de 2008, en cuyo Artículo 227 se establece que “la
administración pública constituye un servicio a la colectividad que
se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía,
desconcentración, descentralización, coordinación, participación,
planificación, transparencia y evaluación” (Constitución, 2008).
Con estos principios fundamentales, que potencializaron
acciones concretas como la eliminación del Consejo Nacional
de Modernización del Estado (Conam), creado durante el auge
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 299

neoliberal para establecer procesos de privatización de empresas y

servicios públicos, así como para reducir la injerencia de los agentes
estatales; se fortalece la presencia institucional de la Secretaría
Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades), entre cuyas
atribuciones se encuentra la denominada Reforma Democrática del
Estado.

La reconstrucción del aparato público, a partir de esta serie de

transformaciones, robusteció las capacidades del Estado para
constituirse como eje de coordinación político, social y económico,
es decir, como plataforma de una nueva gobernanza. El hilo
conductor de esta nueva forma de hacer política es la planificación,
misma que imprime en las diferentes instancias gubernamentales la
capacidad de coordinarse en una sola agenda nacional y conformar,
en base a ésta, las respectivas agendas sectoriales y territoriales.
De esta manera, el poder gubernativo va consolidándose en los
Ministerios rectores, al igual que se fortalecen sus capacidades
decisorias y su protagonismo dentro del Ejecutivo3.

Ahora bien, sobre la base de este esquema, ¿cómo se materializaría

efectivamente la gobernanza multinivel?

Un claro ejemplo lo constituyen los Consejos Sectoriales, que son

“instancias de obligatoria convocatoria institucional, destinados a
la revisión, articulación, coordinación, armonización y aprobación
de la política ministerial e interministerial dentro de su sector y
su sujeción al Plan Nacional de Desarrollo” (Presidencia, 2011).
Estos espacios están conformados por el Ministerio Coordinador
correspondiente, la Secretaría Nacional de la Administración

3 Este nuevo esquema contrasta con lo que ocurría durante el período neoliberal. En efecto,
durante esta época, se implantaron un conjunto de agencias, consejos, comisiones y
unidades de gestión adscritas a la Presidencia, cuya incidencia era sumamente fuerte en
la agenda pública. Una gran parte de esta institucionalidad parelala favoreció al avance
de las medidas de ajuste estructural y duplicó el ejercicio de las funciones de algunos
ministerios (Ramírez, 2014).
300 El rol del Estado: contribuciones al debate

Pública, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, así

como sus miembros plenos, asociados e invitados. Su rol, además
de aprobar las políticas sectoriales e intersectoriales de cada
área, consiste en articular las acciones gubernamentales de sus
miembros, teniendo como referente el Plan Nacional de Desarrollo.
Además, controla, evalúa y da seguimiento a los planes, programas
y proyectos que corresponden a las competencias de sus miembros
(Presidencia, 2011).

Una lógica similar la detentan los Ministerios Coordinadores, cuya

finalidad es:

(…) la concertación y coordinación de la formulación y

ejecución de las políticas y acciones que adopten las
diferentes instituciones que integran sus áreas de trabajo; el
seguimiento y evaluación del cumplimiento de las decisiones
de los Consejos Sectoriales; la consolidación, análisis y
difusión de la información sectorial e intersectorial; así como,
el monitoreo de la gestión institucional de las entidades que
integran el área de trabajo y de los proyectos y procesos de
las mismas (Presidencia, 2014).

Estas carteras de Estado establecen un tipo de gobernanza

horizontal que pretende incidir en tres aspectos principales: la
gestión de la información, la estructuración de políticas públicas
y de la planificación, y la gestión pública enmarcada en la eficacia
(Presidencia, 2014). Los ámbitos sobre los cuales estos ministerios
trabajan en la actualidad son: Desarrollo Social; Sectores
Estratégicos; Política Económica; Seguridad; Producción, Empleo
y Competitividad; y Conocimiento y Talento Humano.

La labor de los Ministerios Coordinadores, así como la de los

Consejos Sectoriales, refleja aquel proceso de articulación definido
en la gobernanza multinivel. Por una parte, se ha institucionalizado
un modus operandi basado en el relacionamiento interinstitucional
y asentado en una sola agenda compartida. Por otra, se ha
comenzado a tejer una cultura política de intercambio, que
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 301

amalgama las relaciones de poder y las matiza con enfoques de

integralidad y de complementariedad. No se trata de burocratizar
o de entorpecer la gestión pública. La idea central, más bien, es la
de generar condiciones de eficacia que canalicen adecuadamente
tanto esfuerzos como recursos, sobre la base de una estructura
estatal activa y sólida.

La desconcentración del Estado:

una estrategia para la promoción
de la gobernanza multinivel
A la vez que se ha instaurado un tipo de gobernanza horizontal en el
seno de las entidades que conforman el Ejecutivo, igualmente se ha
implementado una estrategia para la generación de una gobernanza
vertical, que pretende afianzarse en el territorio. Para lograrlo, el
actual Gobierno Nacional ha tenido que desarraigar estructuras
sociopolíticas profundamente incrustadas en las dinámicas
territoriales, y ha tenido que incidir –de manera significativa– en el
relacionamiento de ciertos actores que intentan reproducir lógicas
clientelares y corporatistas dentro del quehacer político.

Históricamente, el Estado ecuatoriano se ha caracterizado por ser

un Estado centralista y concentrador de poder. En efecto, ya desde
la época de la colonia y de la conformación de la Real Audiencia de
Quito, se establecieron tres polos de autoridad: Quito, Guayaquil
y Cuenca. Por una parte, en estas ciudades se decidía y se
gobernaba sobre el interés general (centralización), y por otra, las
competencias que le correspondían ejercer al Estado se focalizaban
en un solo eje ubicado en estos territorios (concentración) (Madrid
y Torres, 2014). Años más tarde, con la Constitución de 1830, “se
consagró la existencia de los departamentos de Azuay, Guayas y
Quito como expresión política de las regiones, lo que fortaleció la
concentración territorial de las competencias del Estado, y la toma
de decisiones únicamente desde el nivel central” (Madrid y Torres,
2014: 168). En contraste, los demás territorios estaban supeditados
302 El rol del Estado: contribuciones al debate

a las decisiones de aquellos “polos de desarrollo”, con muy pocas

posibilidades de incidir sobre las mismas o de articularse, de alguna
manera, a éstas.

Para el año 2007 esta situación seguía reproduciéndose, y se

agravó con las medidas de corte neoliberal implementadas por los
gobiernos de turno. Las consecuencias no se hicieron esperar y se
manifestaron en problemáticas como:

w Crecimiento urbano desordenado y encarecimiento de

las zonas rurales debido a la intensidad de los procesos
migratorios.

w Prestación inequitativa de servicios y profundización de

brechas territoriales.

w Falta de correspondencia entre las políticas públicas

formuladas desde el Gobierno Central y las realidades
locales.

w Excesiva concentración de entidades estatales en los polos

urbanos más poblados (Madrid y Torres, 2014).

En este contexto, surge la nueva Carta Magna con el mandato de

instaurar una mayor equidad territorial. Este principio fue plasmado
y reivindicado en el Sistema Nacional de Planificación, a través del
Decreto Ejecutivo 878. Así, se crean 7 zonas administrativas para
el establecimiento de unidades desconcentradas que encarnan un
tipo de Estado más cercano a la ciudadanía. De esta manera, se
transfieren:

(…) atribuciones, funciones, responsabilidades y recursos,

tanto humanos, físicos, financieros y tecnológicos, de
una entidad administrativa del nivel central a una de sus
unidades jerárquicamente dependientes, siendo la primera
la que mantiene la rectoría y asegura su calidad y buen
cumplimiento (Presidencia, 2008).
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 303

Bajo estos parámetros, se crean las denominadas zonas, distritos y

circuitos, es decir, nuevos niveles administrativos de planificación que
permiten una mejor identificación de necesidades y soluciones para
la prestación de servicios públicos en el territorio (Senplades, 2012).
Estas tres nuevas figuras han permitido la creación de “modelos de
gestión desconcentrada para las entidades públicas (ministerios,
secretarías nacionales, secretarías técnicas, institutos, entre otros),
con la finalidad de garantizar la presencia institucional del Estado a lo
largo y ancho del país” (PNBV, 2013: 89).

Ahora bien, ¿cuál es el significado de esta nueva concepción

de la gestión pública territorial, bajo la óptica de la gobernanza
multinivel?

El establecimiento de zonas, distritos y circuitos no solo ha

permitido adecuar y agilizar la respuesta del aparato estatal en los
diferentes territorios que conforman el país (y ya no únicamente
en los poblados más numerosos), sino que además ha preparado
el terreno para la estructuración de procesos de articulación
multinivel. Las instituciones desconcentradas del Ejecutivo, al
encontrarse más cerca de las parroquias, cantones y provincias,
facilitan su interacción y relacionamiento continuo, configurando de
esta manera una nueva arquitectura del aparato estatal, tendiente
a favorecer la coordinación vertical y a fomentar la aproximación
entre los poderes públicos y los/as ciudadano/as.

Es en este sentido que el proceso de desconcentración

puede ser concebido como una estrategia que promociona la
gobernanza multinivel. Esto se ejemplifica, precisamente, en el
ámbito de la micro-planificación, misma que, bajo el enfoque de
la intersectorialidad, “promueve la articulación de los diferentes
sectores del Estado para orientar estratégicamente las acciones
de las entidades públicas hacia la resolución de los problemas
identificados y priorizados a nivel local” (Senplades, 2011). La micro-
planificación, entonces, establece los mecanismos para organizar
la prestación de servicios públicos a nivel distrital y articular las
304 El rol del Estado: contribuciones al debate

políticas y acciones del Ejecutivo con los GAD (en el marco de sus
respectivas competencias). La gobernanza multinivel, a través de
la micro-planificación, aportaría, de esta manera, al equilibrio de las
fuerzas políticas y al acercamiento del aparataje estatal al territorio
y a los/las ciudadanos/as.

Gobernanza descentralizada y construcción

del buen vivir desde el territorio
Para el ideario neoliberal, la reforma del Estado consistía en
su reducción cuasi total, a fin de volcarlo hacia actividades
de promoción del mercado. En este marco, el proceso de
descentralización se sitúo como un “componente de un programa
de reforma del Estado basado en la privatización de empresas
públicas, en el debilitamiento de la capacidad de regulación del
Estado, en la desburocratización, en el aperturismo económico y
comercial y en la liberalización del mercado de capitales” (Barrera,
2004).

De esta manera, la descentralización fue utilizada como un

mecanismo de las denominadas políticas de ajuste estructural
y estuvo encaminada a beneficiar a ciertas regiones “ricas”
que proclamaban una autonomía segregacionista (Pino, 2014),
promocionando la desarticulación entre los diferentes territorios. En
ese momento no se concebían, como tales, procesos de articulación
o de coordinación multinivel, salvo para transferir competencias y
recursos, según la conveniencia política del gobierno de turno4.

4 Durante el período neoliberal, las transferencias de competencias tenían las características

siguientes: 1. No necesariamente abarcaban a todos los gobiernos seccionales; 2. Se
originaron a partir de diversas fuentes de financiamiento, principalmente sobre la propia
base de recursos tributarios y de rentas petroleras; 3. Fueron establecidas con diversos
objetivos, que no correspondieron a criterios justificados de manera técnica; 4. No
presentaron un mismo mecanismo de distribución; 5. No estaban acompañadas por la
transferencia de nuevas competencias (Pino, 2012).
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 305

Con el surgimiento de la Estrategia Territorial Nacional (2013-

2017), enmarcada en el Plan Nacional para el Buen Vivir, así como
con el Plan Nacional de Descentralización (2012-2015), y el ya
existente Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización-Cootad (2010), se transgredieron los paradigmas
centralizadores/descentralizadores a la carta propios de la filosofía
neoliberal, y se impulsó un proceso de descentralización integral,
basado en la equidad territorial.

Bajo este esquema se establecen mecanismos de articulación

territorial, plasmados en políticas de gobierno específicas, con sus
respectivas estrategias, metas e indicadores. Así, se definen criterios
para orientar la asignación de recursos públicos y la inversión
pública, junto con el plan anual de inversiones. Con estos insumos,
cada nivel de gobierno (parroquial, municipal y provincial) cuenta con
lineamientos específicos para la construcción de su planificación
territorial (Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial-PDOT)5.

Los PDOT, igualmente, están vinculados al Sistema Nacional de

Competencias, en cuyo funcionamiento se expresa la denominada
gobernanza descentralizada. En efecto, este Sistema se constituye
en “el conjunto de instituciones, planes, políticas, programas y
actividades relacionadas con el ejercicio de las competencias que
corresponden a cada nivel de gobierno, que son desarrolladas según
los principios de autonomía, coordinación, complementariedad
y subsidiariedad para construir un país democrático, solidario e
incluyente” (Cootad, 2010).

El organismo técnico que, en la práctica, articula este tipo de

gobernanza es el Consejo Nacional de Competencias (CNC). Esta
entidad está conformada por: un/a delegado/a del Presidente de

5 Esta planificación incluye un análisis de los asentamientos humanos, la determinación del

sistema económico-productivo, la situación de la movilidad local, energía y conectividad y
el diagnóstico de la población a la que beneficia.
306 El rol del Estado: contribuciones al debate

la República, un/a representante de los Gobiernos Autónomos

Descentralizados (GAD) regionales y metropolitanos, un/a
representante de los GAD provinciales, un/a representante de los
GAD municipales y un/a representante de los GAD parroquiales
rurales. Su función principal consiste en disponer a los ministros
de Estado y demás autoridades del Ejecutivo, la transferencia
de competencias y recursos a todos y cada uno de los niveles
de gobierno. Esto quiere decir que el CNC, en el marco del
Sistema Nacional de Competencias, ha generado un espacio de
relacionamiento e interacción entre el poder central y los diferentes
niveles de gobierno, con el fin de concretar su empoderamiento y
permitir efectivamente el ejercicio de su autonomía.

Aquel relacionamiento vertical entre niveles de gobierno,

expresado tanto en el Sistema Nacional de Competencias como
en el CNC, constituye la base de la gobernanza descentralizada
y del empoderamiento territorial para la estructuración de una
planificación respetuosa de las particularidades locales, y al mismo
tiempo, anclada a la propuesta nacional de desarrollo.

Desafíos presentes y futuros

de la gobernanza multinivel
La presente reflexión establece que la gobernanza multinivel,
como categoría de análisis, podría contribuir a la materialización
de la transformación democrática del Estado ecuatoriano. Por una
parte, se observó cómo los Consejos Sectoriales y los Ministerios
Coordinadores han aportado a la construcción de una articulación
horizontal entre entidades estatales. En un segundo momento,
se reflexionó sobre los mecanismos que podrían desarrollar
una coordinación más vertical: entre el Estado Central y los
diferentes niveles de gobierno. En este sentido, la estructuración
de zonas, distritos y circuitos ha preparado el terreno para que
aquella gobernanza multinivel se materialice y contribuya al
desarrollo de procesos de microplanificación. Finalmente, se
 Reflexiones sobre el Estado ecuatoriano al 2015 307

analizó cómo el Sistema Nacional de Competencias, a través

del CNC, se ha configurado como un espacio técnico-político
que fomenta el relacionamiento vertical, en el marco del proceso
de descentralización. Su funcionamiento ha incentivado el
establecimiento de contrapesos territoriales, tanto en términos
económicos (redistribución de recursos), como políticos (equilibrio
de la correlación de fuerzas entre el ámbito nacional y el local).

En este contexto, surgen múltiples desafíos por cumplir: en

primer lugar, el fortalecimiento de los mecanismos de articulación
multinivel, e inclusive, la institucionalización de muchos de ellos
para la generación y promoción de una planificación sistémica y
coordinada. La negociación informal, tanto horizontal como vertical,
ya no constituye un mecanismo viable. Debe instaurarse pues un
sistema organizado y transparente, que posibilite un acercamiento
real entre el Estado y la ciudadanía y mejore efectivamente las
condiciones de gobernabilidad.

Finalmente, y éste constituye uno de los retos más importantes,

debe promoverse mecanismos de articulación con el sector
privado y con el de la economía social y solidaria, sobrepasando
–evidentemente– lógicas neoliberales y negociando bilateralmente
bajo la perspectiva del bien común y en defensa del buen vivir.
308 El rol del Estado: contribuciones al debate

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 El rol del Estado:
contribuciones al debate

El rol del Estado:

contribuciones al debate

contribuciones al debate
Neo-institucionalismo y transformación democrática del Estado
André Roth Deubel
Paradigmas en disputa: los aportes del neo-institucionalismo al análisis de políticas públicas
Guillaume Fontaine

El rol del Estado:

Nociones conceptuales de gobernanza, política y administración pública
Juan Subirats
Las redes de política
María Belén Albornoz
La construcción del Estado y los procesos de la planificación multiescalar
Alicia Williner
Participación social, confianza interpersonal y bienestar
Cristina Bastidas
Democracia participativa: ¿A dónde queremos llegar?
José Moroni
La recuperación del Estado ecuatoriano a través de la planificación
Pabel Muñoz y Nila Chávez
Gobernanza multinivel: hacia la construcción de un Estado equitativo y democrático
Gustavo Bedón y Lorena Brito