COPIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO – La admisión de la

demanda se puede surtir con la copia simple de los actos acusados / ACTO
DEMANDADO EN NULIDAD SIMPLE – No es necesario que el acto haya sido
publicado y que se aporte copia de la publicación / ACCION DE SIMPLE
NULIDAD – Para ejercer esta acción se requiere que el acto administrativo
haya sido expedido sin que se requiera constancia de su publicación o
ejecución

De acuerdo con dicha norma la copia del acto administrativo cuya nulidad se
pretende es un presupuesto de la demanda, en tanto que su omisión produce
consecuencias jurídicas como la inadmisión y posterior rechazo de la misma
(artículo 143 del Código Contencioso Administrativo). Por ello, quien instaura una
demanda y pone en funcionamiento el aparato judicial debe soportar cargas
mínimas y razonables a fin de garantizar el debido proceso. Además, la copia del
acto acusado no se impone como presupuesto de la demanda de manera
arbitraria, en tanto que busca otorgar seguridad jurídica sobre el verdadero
contenido del acto objeto del control de legalidad y constitucionalidad que
corresponde al juez cuando estudia una demanda administrativa. La Sala precisa,
que de tiempo atrás, respecto de las exigencias contenidas en el artículo 139 del
C.C.A. ha dicho que puede surtirse la admisión de la demanda con la copia simple
de los actos acusados, y que no aportar copias auténticas de los mismos dentro
de la oportunidad que se concedió para ello, no debe ser motivo para su rechazo,
pues basta la copia simple si de ella se infieren los requisitos necesarios para la
admisión de la demanda. En los casos de las demandas de simple nulidad, esta
Sección ha dicho que no es necesario que el acto haya sido publicado y que se
aporte copia de la publicación, pues de acuerdo con el artículo 136 del CCA en su
numeral 1 se establece que “la acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier
tiempo a partir de la expedición del acto”, lo que permite concluir que para el
ejercicio de esta acción pública, únicamente se requiere que el acto administrativo
haya sido expedido, sin que se requiera la constancia de su publicación o de su
ejecución. No existe razón válida para que el ciudadano interesado en mantener la
vigencia del orden jurídico tenga que esperar a que el acto que considera ilegal
sea publicado o ejecutado para poder impugnarlo.

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 028 DE 2010 (21 de diciembre)

ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE NARIÑO – ARTICULO 200 (Anulado
parcialmente) / ORDENANZA 028 DE 2010 (21 de diciembre) ASAMBLEA
DEPARTAMENTAL DE NARIÑO – ARTICULO 206 (No anulado) / ORDENANZA
028 DE 2010 (21 de diciembre) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE NARIÑO –
ARTICULO 208 PARAGRAFO (No anulado) / ORDENANZA 028 DE 2010 (21 de
diciembre) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE NARIÑO – ARTICULO 209
(Anulado parcialmente)

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION – Se cumple este

requisito de la demanda cuando se señalan las normas violadas aunque
estén derogadas o no resulten aplicables al caso / JURISDICCION ROGADA
– Implica que los jueces están obligados a decidir atendiendo el marco de la
litis fijado en la demanda

Esta Corporación de igual manera ha sostenido de manera reiterada el criterio

según el cual el requisito de la demanda exigido por el numeral 4 del artículo 137
del CCA., se cumple cuando se señalan las normas violadas aunque dichas
normas estén derogadas o no resulten aplicables al caso y la exigencia de explicar
el concepto de la violación se entiende cumplida aunque a la explicación ofrecida
le falte claridad, sea incoherente, insuficiente o carezca de rigor. En tales casos no
falta el requisito previsto en el artículo 137-4 ni puede calificarse la demanda como
inepta a efectos de justificar un fallo inhibitorio. La consecuencia que debe sufrir
quien formula una demanda que tenga ese tipo de defectos es la improsperidad de
las pretensiones pues la jurisdicción contencioso administrativa tiene carácter
rogado y por ello los jueces están obligados a decidir atendiendo el marco de la
litis fijado en la demanda. Si las normas que se citan como violadas no resultan
aplicables al caso o si el concepto de la violación no se explica adecuadamente,
así debe declararlo el juez y con base en esa consideración despachar
desfavorablemente las pretensiones. (…) Así mismo, se observa que cada uno de
los cargos fueron argumentados tal como se resumió en los antecedes de la
presente sentencia, por lo que, conforme con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado, hay razón suficiente para considerar
satisfecha la exigencia del artículo 137-4 del C. C. A., y estudiar de fondo las
acusaciones contenidas en el libelo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

137 NUMERAL 4

PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA – Exige que sean los órganos de

elección popular los que de manera directa señalen los sujetos activo y
pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa / PRINCIPIO DE
CERTEZA TRIBUTARIA – Señala que al establecer los elementos del tributo
se deben determinar con suficiente claridad y precisión / FACULTAD
IMPOSITIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES – Tienen la potestad de
establecer los elementos del tributo siempre que este haya sido creado o
autorizado por la ley / ELEMENTOS DE LA OBLIGACION TRIBUTARIA – Les
corresponde fijarlos a las entidades territoriales cuando la ley no los haya
definido

El principio de legalidad tributaria exige que sean los órganos de elección popular
los que de manera directa señalen los sujetos activo y pasivo, el hecho generador,
la base gravable y la tarifa de la obligación tributaria, esto es, los elementos
esenciales del tributo. Por excepción, respecto de la tarifa de las tasas y
contribuciones, el artículo 338 ibídem autoriza que se atribuya la competencia de
fijarla a las autoridades administrativas, siempre que en la ley, la ordenanza o el
acuerdo respectivo se fije el sistema y el método para determinarla. Por su parte,
el principio de certeza del tributo establece que no basta con que los órganos de
representación popular sean los que directamente establezcan los elementos del
tributo, sino que, al hacerlo, deben determinar con suficiente claridad y precisión
todos los elementos, pues, de lo contrario, como lo ha señalado la Corte
Constitucional, no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de
la aplicación de las normas se permiten los abusos impositivos . (Subrayado de la
Sala) (…) Así, el principio de certeza del tributo se vulnera cuando se omite
determinar los elementos del tributo, sino también cuando, para definirlos, se
acude a expresiones ambiguas o confusas. No obstante, en tales eventos, el
principio resulta quebrantado cuando la falta de claridad sea insuperable, es decir,
cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de
conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica. Ahora bien, esta
Sala ha sido de la postura de que las entidades territoriales tienen potestad para
establecer los elementos del tributo, siempre que el tributo haya sido creado o
autorizado por la Ley. (Subrayado y Negrilla de la Sala) (…) También se acogió,
de la sentencia citada que, “(…) creado el tributo o autorizada su implantación por
parte de la ley, en el evento de que ésta no se haya ocupado de definir todos los
presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los
elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente
a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre
el particular”. (Se subraya) Por todo lo anterior, queda claro que, de acuerdo con la
jurisprudencia reiterada tanto de esta Corporación, como de la Corte
Constitucional, existe una autonomía limitada para las entidades territoriales en
materia tributaria, en el sentido de que debe existir un tributo creado o cuya
creación sea autorizada por la ley, para que las entidades territoriales lo adopten y
establezcan los elementos que no fueron definidos por la ley habilitante.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 338

IMPUESTO DEL DEGÜELLO DE GANADO MAYOR – Consiste en el pago de

una tarifa determinada por cada res sacrificada para el consumo / SUJETO
ACTIVO DEL IMPUESTO AL DEGÜELLO – Es el departamento o municipio
según se trate de ganado mayor o menor / SUJETO PASIVO DEL IMPUESTO
AL DEGÜELLO – Es la persona dedicada al sacrificio del ganado

La Corte Constitucional en sentencia C- 080 de 1996, dispuso que el artículo 1º de

la Ley 8 de 1909, perdió vigencia porque fue subrogado por el Decreto Ley 1222
de 1986, a pesar de que en los artículos antes mencionados no se incorporó el
contenido del mismo. (…) Actualmente, la Ley 617 de 2000, Modificó el Decreto
Ley 1222 de 1986, pero mantuvo el contenido de la anterior norma, así: “[…]VI.
Impuesto de degüello de ganado mayor ARTÍCULO 161.-Los departamentos
pueden fijar libremente la cuota del impuesto sobre degüello de ganado mayor.
ARTÍCULO 162.-Las rentas sobre degüello no podrán darse en arrendamiento.”
Conforme con lo señalado por la Corte Constitucional el impuesto de degüello
consiste en el pago de una tarifa determinada por cada res sacrificada para el
consumo, que paga quien se dedique al sacrificio de ganado, al departamento o
municipio, según se trate de ganado mayor o menor, se fija de manera directa en
cada caso el sujeto activo, que es el departamento o municipio según se trate de
ganado mayor o menor; el sujeto pasivo que es la persona dedicada al sacrificio
del ganado; y el hecho gravado que es el sacrificio de la res; en cuanto a las
tarifas, éstas deben ser establecidas, por los departamentos, según lo dispone el
artículo 161 del Decreto 1222 de 1986.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1222 DE 1986 – ARTICULO 161 / DECRETO

LEY 1222 DE 1986 – ARTICULO 162 / LEY 617 DE 2000

NOTA DE RELATORIA: Sobre el impuesto de degüello se cita la sentencia de la

Corte Constitucional C-080 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz

IMPUESTO DE GANADO MAYOR EN NARIÑO – El señalamiento de sus

elementos esenciales los podría señalar la Asamblea Departamental al no
aparecer todos en la ley que creó el impuesto / HECHO GENERADOR DEL
IMPUESTO AL DEGÜELLO DE GANADO MAYOR – Es todo sacrificio de
cabeza de ganado mayor realizado en la jurisdicción del departamento /
PROPIETARIOS Y/O POSEEDORES DE GANADO MAYOR – Son quienes
deben responder por el impuesto al degüello de ganado para su venta /
ARRENDATARIO Y EXPLOTADORES COMERCIALES DE MATADEROS – No
pueden ser sujetos pasivos del impuesto de degüello de ganado mayor
porque no realizan efectivamente el sacrificio del ganado

Entonces, contrario a lo señalado por del demandante, como el tributo fue creado
o autorizada su implantación por la ley, pero esta no se ocupó de definir todos los
presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los
elementos esenciales de identificación y cuantificación, le correspondía
directamente a la respectiva corporación de elección popular, (Asamblea
Departamental de Nariño) efectuar las previsiones sobre el particular. Ahora bien,
verificado que la misma ordenanza cuestionada, al establecer los elementos del
tributo en su artículo 199, señaló el hecho generador como “todo sacrificio de
cabeza de ganado mayor realizado en su jurisdicción”, se advierte que solamente
las personas, naturales o jurídicas, que realicen la actividad de sacrificio de
ganado mayor, son quienes están llamados a ser los sujetos pasivos de la
obligación. En ese orden, serán los propietarios y/o poseedores de ganado mayor
los llamados a cumplir con el impuesto de degüello, en razón a que son estos
quienes se dedican al sacrificio del ganado para su venta y posterior consumo, o
sea, que cumplen con el hecho generado del tributo, mas no los arrendatarios o
explotadores de los mataderos, quienes solamente prestan el servicio de sus
instalaciones. (…) Así las cosas, el demandado no podía determinar que los
arrendatarios o explotadores comerciales de los mataderos serían también sujetos
pasivos del impuesto de degüello de ganado mayor, pues estarían excediendo la
potestad impositiva limitada por su misma normativa al haber determinado que se
gravarían a los sujetos que realizaran efectivamente la actividad de sacrificio del
ganado para su venta, la cual es exclusiva de los propietarios o poseedores del
ganado mayor. Los arrendatarios y/o explotadores de mataderos desarrollan su
actividad comercial entorno al arrendamiento o explotación de los establecimientos
dedicados a prestar el servicio de sacrificio, y sus ingresos provienen, entre otros
aspectos, por el pago que hacen los propietarios o poseedores del ganado mayor
dedicados al sacrificio de los mismos para su posterior venta y consumo. (…)
Conforme con lo señalado, la Sala confirmará la nulidad del aparte del artículo 200
de la Ordenanza 028 de 2010, que dispuso que serán sujetos pasivos del
impuesto de degüello de ganado mayor “los arrendatarios y explotadores
comerciales de los mataderos legalmente establecidos”.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1222 DE 1986 – ARTICULO 161 / DECRETO

LEY 1222 DE 1986 – ARTICULO 199

REPRESENTANTES LEGALES DE MATADORES PRIVADOS – Su función de

recaudo y entrega del dinero a la administración puede ser determinada por
la Asamblea Departamental / FACULTAD DE ADMINISTRACION,
FISCALIZACION Y LIQUIDACION DEL IMPUESTO DE DEGÜELLO DE
GANADO MAYOR – No está en cabeza de los representantes legales de los
mataderos sino de la Secretaría de Hacienda del ente territorial

De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que la facultad que le fue delegada a
los representantes legales de los mataderos privados para que recauden y,
posteriormente, entreguen ese dinero a la administración, mediante el artículo 206
de la ordenanza 028 de 2010, se dirigía únicamente a la forma en que se
materializaría el cumplimiento del pago del impuesto de degüello de ganado
mayor, con fundamento en la regulación establecida en dicha ordenanza, para lo
cual se encontraba facultada por disposición legal y constitucional. En ese sentido
y contrario a lo señalado por el tribunal de primera instancia y el demandante, el
Departamento de Nariño no trasgredió la Ley 1386 de 2010, en razón a que, como
se ve, con la disposición demandada no estableció, ni delegó en cabeza de los
representantes legales de los mataderos privados la administración, fiscalización,
liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones del
tributo de degüello de ganado mayor, pues estas facultades están determinadas
en cabeza de la Secretaría de Hacienda del ente territorial. (…) Como se anotó
anteriormente, el legislador autorizó a las asambleas departamentales para que,
en ejercicio de su autonomía, definieran la forma de recaudo, las características y
todos los demás aspectos referentes al impuesto de degüello de ganado mayor
que se realice en el departamento. Esta autorización la efectúa la ley, en
observancia de las competencias que la Constitución Política le asignó a las
asambleas departamentales para que dentro de las circunstancias y necesidades
específicas de dichos entes, dispongan lo concerniente a las características y el
recaudo de los gravámenes territoriales. (…) Las anteriores razones son
suficientes para revocar parcialmente el numeral primero de la parte resolutiva de
la sentencia apelada que declaró la nulidad del aparte del artículo 206 demandado
que dispuso que “se establece la obligación de liquidar, recaudar y declarar el
impuesto a favor del Departamento, en cabeza “[…] del representante legal de la
empresa cuando el sacrificio se haga en mataderos privados.”

FUENTE FORMAL: LEY 1386 DE 2010 – ARTICULO 1 / CONSTITUCION

POLITICA – ARTICULO 287-3 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 338

NOTA DE RELATORIA: Sobre la autonomía de los entes territoriales para

efectuar el recaudo de sus gravámenes se cita la sentencia del Consejo de
Estado, Sección Cuarta, de 13 de diciembre de 2013, Exp. 25000-23-27-000-
2007-00057-02(17880), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

RESPONSABILIDAD SOLIDARIA TRIBUTARIA – Exige la determinación e

individualización de las personas solidariamente responsables / TERCEROS
SOLIDARIOS EN MATERIA TRIBUTARIA – Dentro del proceso de
determinación de la obligación tributaria, se deben individualizar así como
las circunstancias de su responsabilidad / RESPONSABILIDAD SOLIDARIA
DE MATADEROS Y FRIGORIFICOS – Es ilegal porque la Asamblea
Departamental no tenía autorización legal para establecerla

Como se ve entonces, la normativa nacional reguló expresamente los casos en los

cuales se puede exigir la responsabilidad solidaria, esto es, a los llamados por la
ley a responder de obligaciones o deberes tributarios ajenos, por lo que, el
Departamento de Nariño no contaba con la autorización para imponer en cabeza
de los representantes legales de los mataderos privados este tipo de
responsabilidad sin respaldo legal. La responsabilidad solidaria en materia
tributaria exige la determinación e individualización de las personas solidariamente
obligadas en cada uno de los supuestos legales en que dicha solidaridad resulta
exigible, así como las circunstancias de la solidaridad que les incumbe según lo
prescrito por los artículos 793 y siguientes del E.T. Es decir, dentro del proceso de
determinación de la obligación tributaria, es necesario individualizar los terceros
que resultan ser solidariamente responsables y las circunstancias de su
responsabilidad, en cada uno de los supuestos de hecho a que se refieren los
artículos referidos, pues así lo exige la naturaleza misma de esta solidaridad legal.
De tal manera, sólo en tales casos, la administración de impuestos puede exigir el
cumplimiento de las obligaciones solidariamente. Por ello, los órganos de
representación popular, en este caso la Asamblea, autorizada por la Constitución y
la ley, acorde con los principios que rigen los tributos, deben establecer reglas en
relación a la responsabilidad de los agentes recaudadores. Sin embargo, no le
está permitido regular otro tipo de obligaciones que la ley no dispone para dicho
propósito. (…) En ese orden, acudiendo a las normas del orden nacional, se
puede verificar que, en efecto, está autorizado que el Estado, a través también de
sus entes descentralizados, impongan obligaciones en cabeza de personas
naturales o jurídicas que no sean directamente los sujetos pasivos del impuesto,
según el caso, pero no está facultado para crear obligaciones diferentes a las
reguladas legalmente. Así las cosas, encuentra la Sala que la norma que ahora se
demanda, respecto del término “solidaridad” no es acorde con las potestades
impositivas y sobrepasa los límites impuestos por el legislador para que el ente
territorial administrara de manera eficaz sus tributos. De acuerdo con lo anterior,
se deberá declarar la nulidad parcial del artículo 209 de la Ordenanza 028 de
2010, en lo referente a la expresión “solidaria”, por cuanto no es posible aceptar
que el Departamento de Nariño derivara este tipo de obligación de manera
solidaria sobre los mataderos o frigoríficos cuando el sujeto pasivo del impuesto
de degüello de ganado mayor no acreditara el pago, pues, como se dijo, para
aplicar dicho término no tiene autorización legal.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 793

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA (E)

Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 52001-23-31-000-2011-00533-02(21942)

Actor: CARLOS SERRANO WAGNER

Demandado: DEPARTAMENTO DE NARIÑO

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de

Nariño1, a través de apoderada judicial, contra la sentencia del 6 de febrero de
2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en virtud de la acción de
simple nulidad, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo,
que dispuso2:

“PRIMERO.- DECLARAR la nulidad parcial de los Artículos 200, 206 y 209 de la

Ordenanza No. 028 de 2010 en lo que hace referencia a los siguientes apartes:

Artículo 200: “los arrendatarios y explotadores comerciales de los mataderos

legalmente establecidos,”

Artículo 206: “y del representante legal de la empresa cuando el sacrificio se

realice en mataderos privados.”

1
Folios 182 a 189 del cuaderno 2
2
Folios 151 a 177 del cuaderno 2
Artículo 209: “asumirá la responsabilidad del tributo y”

SEGUNDO.- NEGAR las demás súplicas, por las razones expuestas.

[…]”

EL ACTO DEMANDADO

El demandante solicitó la nulidad de los apartes subrayados de los artículos 200, y

206, el parágrafo del 208 y el artículo 209 de la Ordenanza 028 de 21 de
diciembre de 2010, expedida por la Asamblea Departamental de Nariño 3.

El texto de los artículos demandados es el siguiente:

“ORDENANZA 028 DE 2010

(Diciembre 21)

POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECE EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL DEPARTAMENTO DE

NARIÑO

[…]

ARTÍCULO 200.- SUJETO PASIVO. Los propietarios y/o poseedores de ganado mayor, los

arrendatarios y los explotadores comerciales de los mataderos legalmente establecidos, y en

general, todo aquel que sacrifique ganado, son los responsables del pago del impuesto.

ARTÍCULO 206.- RECAUDO, DECLARACION Y PAGO DEL IMPUESTO. Se establece la obligación de

liquidar, recaudar y declarar el impuesto a favor del Departamento, en cabeza de los Tesoreros

Municipales cuando el sacrificio se realice en mataderos públicos, y del representante legal de la

empresa cuando el sacrificio se haga en mataderos privados.

3
Folios 1 a 18 del cuaderno 2
ARTÍCULO 208.- CONTRAPRESTACION. El Departamento de Nariño cede como contraprestación por

el recaudo a los municipios de 1ª, 2ª, 3ª y 4ª categoría, el 10% del total del impuesto de degüello

de ganado mayor.

PARAGRAFO: La cesión del impuesto de degüello se hace en favor única y exclusivamente de los

municipios, nunca a favor de particulares, ni de ningún tipo de empresas.

ARTÍCULO 209.- RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DEL MATADERO O FRIGORIFICO. El matadero o

frigorífico que sacrifique ganado mayor sin que se acredite el pago del impuesto correspondiente,

asumirá la responsabilidad del tributo y se hará acreedor a la sanción mínima prevista en este

Estatuto.”

LA DEMANDA

La demandante, en ejercicio de la acción pública de simple nulidad, solicitó:

PRIMERA- ES NULA parcialmente la Ordenanza No. 028 de 2010, emitida el día

21 de diciembre de la misma anualidad, por la cual se estableció el Estatuto
Tributario Departamental de Nariño, y sancionada por el Gobernador del
Departamento de Nariño, el día 24 de diciembre de 2010, en los artículos
siguientes, en sus apartes subrayados, y que hacen referencia al impuesto de
degüello de ganado mayor, así:

“ARTÍCULO 200.- SUJETO PASIVO. Los propietarios y/o poseedores de ganado mayor, los
arrendatarios y los explotadores comerciales de los mataderos legalmente establecidos, y en
general, todo aquel que sacrifique ganado, son los responsables del pago del impuesto.

ARTÍCULO 206.- RECAUDO, DECLARACION Y PAGO DEL IMPUESTO. Se establece la obligación de

liquidar, recaudar y declarar el impuesto a favor del Departamento, en cabeza de los Tesoreros
 Municipales cuando el sacrificio se realice en mataderos públicos, y del representante legal de la
empresa cuando el sacrificio se haga en mataderos privados.

ARTÍCULO 208.- CONTRAPRESTACION. El Departamento de Nariño cede como contraprestación por

el recaudo a los municipios de 1ª, 2ª, 3ª y 4ª categoría, el 10% del total del impuesto de degüello
de ganado mayor.

PARAGRAFO: La cesión del impuesto de degüello se hace en favor única y exclusivamente de los
municipios, nunca a favor de particulares, ni de ningún tipo de empresas.

ARTÍCULO 209.- RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DEL MATADERO O FRIGORIFICO. El matadero o

frigorífico que sacrifique ganado mayor sin que se acredite el pago del impuesto correspondiente,
asumirá la responsabilidad del tributo y se hará acreedor a la sanción mínima prevista en este
Estatuto.”

SEGUNDA- A la sentencia que ponga fin a este proceso se le dará cumplimiento en la forma
prevista en los artículos 174 y 175, inciso primero, del Código Contencioso Administrativo.

El demandante invocó como normas violadas las siguientes 4:

 Artículos 2, 6, 83, 121, 209, 300 numeral 4 y 338 de la Constitución Política.

 Artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
 Artículo 1 de la Ley 8 de 1909
 Artículos 161 y 162 del Decreto 1222 de 1986.

Concepto de la violación

Como concepto de la violación, expuso, en síntesis, lo siguiente 5:

Los apartes de los artículos demandados de la Ordenanza 028 de 2010 transgredieron las
normas en las que debían fundarse.

4
Folio 4 del cuaderno 2
5
Folios 5 a 15 del cuaderno 2
De acuerdo con lo establecido en los artículos 161 y 162 del Código de Régimen Departamental,
los departamentos solo están autorizados para fijar la cuota del impuesto de degüello de ganado
mayor y menor y no los demás elementos del tributo, a saber: el sujeto activo, el sujeto pasivo y el
hecho generador.

En los apartes del acto administrativo demandado se cualificó al sujeto pasivo del tributo pues se
estableció, como tal, no sólo a las personas dedicadas al sacrificio de ganado mayor sino también a
los arrendatarios y explotadores comerciales de los mataderos legalmente establecidos y, además
los hizo responsables del recaudo del tributo, so pena de responder solidariamente frente al
departamento, y sin recibir contraprestación alguna por el mencionado recaudo.

De acuerdo con los significados de las palabras matadero, sacrificio y sacrificar, que trae el
Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua y con lo establecido en la sentencia de la
Corte Constitucional C- 080 de 1996, el sujeto pasivo del impuesto de degüello es la persona
natural o jurídica dedicada al sacrificio de ganado, es decir, su propietario o poseedor y no la
persona o empresa que facilita el servicio de sacrificio.

Por lo tanto, la Asamblea Departamental de Nariño excedió las facultades que le otorgó la ley al
establecer como sujetos pasivos del impuesto a los arrendatarios y explotadores comerciales de
los mataderos, al encargar a un particular del recaudo de los impuestos, al imponer una
responsabilidad solidaria con respecto al recaudo de los mismos y al prohibir que exista una
contraprestación a esta obligación, con todo lo cual vulneró el artículo 121 de la Constitución
Política.

A través de los artículos demandados de la Ordenanza 028 de 2010 el Departamento de Nariño

generó una doble imposición.

Dado que la persona dedicada al sacrificio de ganado paga el impuesto antes del sacrificio, al
obligar nuevamente al arrendatario o explotador del sitio en dónde se realiza el sacrificio a pagar
el impuesto, se genera una doble imposición.

Es evidente que en el impuesto al degüello el hecho generador es el sacrificio de ganado, pero el

sujeto pasivo solo es quien se dedica al sacrificio para consumo humano.
La nulidad de los apartes de la ordenanza demandada se origina también en el hecho de que
impone a los mataderos la obligación de recaudar el impuesto, lo cual transgrede la disposición
constitucional contenida en el artículo 121, pues se trasladan unas funciones administrativas a un
particular y como resultado lo convierte en obligado solidario, lo cual se constituye en una carga
desproporcionada al no establecer ninguna compensación por ello.

TRÁMITE PROCESAL

El Tribunal Administrativo de Nariño, por Auto de 2 de septiembre de 2011 6,

accedió parcialmente la solicitud de suspensión provisional presentada con la
demanda, en lo que tiene que ver con los sujetos pasivos del impuesto de
degüello, diferentes de las personas dedicadas al sacrificio de ganado. En lo
demás negó la petición. Decisión contra la que se interpuso recurso de apelación
resuelto por esta Sección en Auto de 23 de septiembre de 2013 7, en el que se
dispuso:

“REVÓCASE la providencia impugnada y, en su lugar NIÉGASE la suspensión

provisional de los efectos de la Ordenanza 028 de 2010, proferida por el
Departamento de Nariño.”

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El Departamento de Nariño, a través de apoderada judicial, contestó la demanda

y se opuso a las pretensiones de la misma, conforme con los siguientes
argumentos8:

El acto administrativo demandado fue expedido conforme con el ordenamiento

jurídico que regula lo concerniente al impuesto de degüello de ganado mayor,
pues los artículos 161 y 162 del Decreto 1222 de 1986, facultan a los
departamentos para que a través de las asambleas se determine lo relacionado
con el cobro y administración de dicho tributo.

6
Folios 54 a 57 del cuaderno 1
7
Folios 80 a 89 del cuaderno 1
8
Folios 81 a 97 del cuaderno 2
De acuerdo con el principio de legalidad tributaria, corresponde a los órganos de
elección popular, y no a otras autoridades o personas, señalar los sujetos activo y
pasivo, el hecho generador, la base y la tarifa de la obligación tributaria para el
caso de los entes descentralizados, de acuerdo con el artículo 338 constitucional.

El impuesto de degüello de ganado mayor previsto por la ley como un tributo del
orden departamental se reguló en la ordenanza que ahora se discute, entre otros,
con el fin de priorizar en la definición de los sujetos pasivos del mismo, de tal
manera que todos aquellos que se dediquen al sacrificio de ganado cumplan con
la obligación de declarar y pagar el impuesto, así como para evitar la evasión.

El artículo 200 demandado, que señaló a los sujetos pasivos de la obligación

tributaria debe entenderse de manera armónica con el artículo 209 ibídem, que
reguló la responsabilidad solidaria de los mataderos, de modo que el impuesto en
mención recaiga sobre todo el que sacrifique ganado.

En ese sentido, si el propietario o poseedor del ganado pretende sacrificar los

animales para la venta y posterior consumo en un matadero público, deberá pagar
previamente el impuesto ante la Tesorería Municipal, tal como lo señala el artículo
206 cuestionado. Ahora, si el propietario o poseedor del ganado realiza dicha
actividad en un matadero privado, deberá pagar el impuesto en el mismo
establecimiento, y le corresponde al representante legal liquidarlo, recaudarlo y
declararlo ante el departamento.

No obstante lo anterior, también puede suceder que los arrendatarios y

explotadores comerciales de los mataderos directamente sacrifiquen ganado, por
encontrarse dentro de su objeto social, razón por la que también son sujetos
pasivos del impuesto de degüello de ganado.

En relación con la doble tributación alegada por el actor, señaló que con los
artículos demandados no se desconoció esa prohibición constitucional, pues los
artículos 200 y 206, lo que prescriben es que si el matadero (privado o público) no
cobra el impuesto en mención y realiza el hecho generador que es el sacrificio,
responderá solidariamente con el propietario y/o poseedor del ganado para pagar
al departamento el tributo, sin que de la norma de desprenda que se cobre dos
veces el tributo al propietario y el matadero por la misma actividad.
Respecto de la inconformidad del demandante relativa a la contraprestación que
concedió el departamento a los municipios por el recaudo del impuesto, y lo
prohibió para los particulares, se hizo con el fin de que los municipios ejercieran un
control directo sobre ese recaudo y que su administración no fuera cedida a un
particular en detrimento de los menos favorecidos.

Dicha disposición se sustentó en el artículo 355 de la Constitución Política, según

el cual ninguna de las ramas y órganos del poder público puede decretar auxilios o
donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.

Acerca de la sentencia de la Corte Constitucional C-080 de 1996, a la que se

refirió el actor, claramente en ella se declararon exequibles los artículos 161 y 162
del Decreto 1222 de 1986, sin condición alguna, pues la corte no ordenó
entenderlos en ningún sentido, ni les quitó o agregó interpretaciones de ningún
tipo.

Propuso la excepción de ineptitud de la demanda, por cuando el actor no indicó

las normas violadas y el concepto de la violación que sustentaban la petición de
nulidad del acto administrativo demandado.

También solicitó que se declarara la excepción de inepta demanda por falta de

jurisdicción, ya que el actor ejerció la acción de simple nulidad sin señalar y
sustentar cuáles eran las normas de superior jerarquía desconocidas por los
artículos acusados, sino que sustentó el presunto desconocimiento del orden legal
pero con la comparación de la ordenanza con una sentencia de la Corte
Constitucional que resolvió sobre la exequebilidad de los artículos 161 y 162 del
Decreto 1222 de 1986.

Por último propuso la excepción de inepta demanda, por falta de requisitos

formales, ya que el demandante no acompañó la demanda con una copia del acto
acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, tal como
lo preceptúa el artículo 139 del C.C.A.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Nariño declaró la nulidad parcial de los apartes de los
artículos 200, 206 y 209 de la Ordenanza 028 de 2010, expedida por la Asamblea
Departamental del Departamento de Nariño9.

Identificó la normativa y la jurisprudencia del Consejo de Estado que establece las

facultades impositivas de los entes territoriales, para señalar que el ejercicio de
tales facultades está limitada por la Constitución Política y por la ley.

Señaló que los municipios, por cuenta de la potestad de auto-organización pueden

reglamentar los procedimientos internos para hacer efectivo el cobro del tributo,
adaptándolos a sus posibilidades, siempre y cuando no desborden el marco
establecido previamente por la ley.

Respecto de la determinación del sujeto pasivo hecha por el artículo 200

demandado, se advierte que esa norma debe encaminarse a gravar únicamente a
las personas dedicadas al sacrificio de ganado mayor, independientemente de su
condición de propietario o poseedor, en el entendido que cualquiera de ellos
puede ejercer la actividad de sacrificio, pues es la que causa el gravamen, según
el artículo 199 del Estatuto Departamental de Nariño, que dispuso como hecho
generador “todo sacrificio de cabeza de ganado mayor realizado en su
jurisdicción.”

Sin embargo, no es aceptable la posición del ente territorial cuando extiende dicha
carga a los arrendatarios y/o explotadores de mataderos, pues con ello se
extralimitó en el ejercicio de la facultad impositiva con la que cuentan los entes
territoriales, pues la intención del legislador fue únicamente la de gravar a los
sujetos que efectivamente desarrollen la actividad de sacrificio, no a quienes
prestan el servicio del mismo.

Bajo ese entendido, se debe aclarar que el impuesto se genera exclusivamente

por el hecho mismo del degüello de ganado y no por la calidad de arrendatario o
explotador comercial de la infraestructura, pues la norma es precisa al señalar el
hecho generador. Dicho en otras palabras, el impuesto se justifica en la naturaleza
de la actividad y no en la calidad de quien la ejecuta.

9
Folios 151 a 177 del cuaderno 2
Entonces para controlar la evasión en este tipo de impuestos, el departamento no
podía tipificar nuevos sujetos pasivos, sino implementar otro tipo de herramientas
de tipo administrativas, pues esa inclusión trae como consecuencia la
extralimitación de la facultad impositiva con la que cuenta el ente territorial.

En el acto demandado se confundieron dos situaciones totalmente diferentes,

pues los propietarios o poseedores del ganado mayor son los que se dedican al
sacrificio como actividad gravada con el impuesto, mientras que los arrendatarios
y/o explotadores de los mataderos desarrollan su actividad en torno al uso de las
instalaciones para realizar el sacrificio del ganado, que nada tiene que ver con el
hecho generador del tributo.

Bajo ese entendido, se declarará la nulidad parcial del artículo 206 del Estatuto
Tributario Departamental de Nariño, en el aparte relacionado con “los
arrendatarios y explotadores comerciales de los mataderos legalmente
establecidos”.

Respecto de la obligación que tiene el representante legal de los mataderos

privados de recaudar, declarar, y trasladar a las arcas del departamento los
dineros que por este concepto perciba, implica un traslado de las competencias
públicas a particulares.

Sobre el particular, la Ley 1386 de 21 de mayo de 2010, estableció la prohibición

para las entidades territoriales de delegar, a cualquier título, la administración de
los diferentes tributos a particulares. Conforme con dicha norma, y la
jurisprudencia del Consejo de Estado 10 y de la Corte Constitucional, se tiene que la
Asamblea Departamental de Nariño incurrió en violación directa de la ley al
establecer en el artículo 206 acusado, el procedimiento de recaudo del impuesto
de degüello de ganado mayor en cabeza de particulares, como quiera que está
vedado por disposición legal.

Luego de revisado el artículo en mención, el tribunal observó que no existe ningún

elemento de juicio que indique que los mataderos privados a los que se hace
referencia ostenten las calidades exigidas por el artículo 801 del Estatuto
Tributario Nacional para poder recaudar tributos.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de octubre de 2012, Expediente

10

26140.
Por lo anterior, en la sentencia de primera instancia también se declaró la nulidad
parcial del artículo 206 demandado, en lo que hace referencia a “y del
representante legal de la empresa cuando el sacrificio se realice en mataderos
privados”, en el entendido de que la entidad territorial no puede delegar en
mataderos privados ni en ningún otro tipo de personas jurídicas o naturales de
naturaleza privada la administración de sus recursos.

Por otra parte, en los que tiene que ver con el parágrafo del artículo 208 acusado,
dispuso que conforme con el artículo 355 Constitucional, no es dable aceptar el
cargo de nulidad alegado por el actor, cuando argumentó inconformidad por haber
desaparecido cualquier posibilidad de compensación para los particulares
encargados del recaudo del impuesto, comoquiera que estos no están autorizados
para ejercer dicha actividad, pues la cesión y/o donación que prevé la ordenanza a
favor de los municipios, no viola ninguna norma de orden legal o constitucional al
tratarse de entidades públicas y deja claro que el mismo no aplica a particulares.
En ese sentido, el artículo referido debe ser declarado ajustado a derecho.

Finalmente, el artículo 209 demandado que hace referencia a la responsabilidad

solidaria que asumen los mataderos o frigoríficos cuando sacrifican ganado mayor
sin exigir el pago del impuesto correspondiente, es una norma que contraviene el
orden legal, en la medida en que no puede el ente territorial establecer un tipo de
responsabilidad solidaria para estos establecimientos cuando ellos no ejercen
actividad diferente a la explotación de la infraestructura.

Bajo ese entendido, lo que buscó el artículo 209 fue convertir a los mataderos o
frigoríficos en sujetos pasivos del impuesto de degüello de ganado cuando el
propietario o poseedor de este no acredita el pago del tributo. Situación que
contraviene el hecho generador impuesto para tal fin.

Por ello, la expresión contenida en el artículo 209, relativa a “asumirá la

responsabilidad del tributo y” de igual manera se debe anular.

RECURSO DE APELACIÓN

Inconforme con la decisión de primera instancia, el Departamento de Nariño

interpuso recurso de apelación en el que solicitó que se revocara la sentencia
impugnada y, en su lugar, se declarara que los artículos demandados del Acuerdo
028 de 2010, se ajustan a la Constitución y a la ley 11.

Señaló que el tribunal de primera instancia no se pronunció sobre las excepciones

propuestas, pese a que se debió considerar su estudio previo a resolver el fondo
del asunto, máxime cuando son de aquellas donde su presencia en el proceso
genera un fallo inhibitorio.

De acuerdo con el numeral 4 del artículo 137 de CCA, cuando se trate de la

impugnación de un acto administrativo deberá indicarse las normas violadas y
explicarse el concepto de su violación.

Tal disposición estableció una exigencia mínima para quien demande la nulidad de
un acto de carácter general, la cual omitió el demandante al no citar con precisión
las normas sustanciales en que debían fundarse los artículos demandados, para
colegir la contradicción de unas y otras.

También señaló que en la sentencia de primera instancia no se resolvió la

excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, en razón a que el
actor no se acogió a lo dispuesto por el artículo 139 del CCA, según el cual, con la
demanda de nulidad, se debe adjuntar una copia del acto acusado, con las
constancias de su publicación, notificación o ejecución, según el caso.

En relación con el fondo del asunto, adujo que discrepa de los argumentos
esgrimidos por el a quo para disponer sobre la ilegalidad de algunos apartes de
los artículos demandados, pues como explicó en la contestación a la demanda, los
artículos 161 y 162 del Decreto 1222 de 1986, como fuentes del impuesto de
degüello, no establecieron la base gravable, los sujetos pasivos, ni las tarifas del
mismo, por lo que conforme con los artículos 287, 300-4 y 338 de la Constitución
Política, la asamblea departamental al proferir la ordenanza señalada, podía
regular los elementos del tributo.

Así, en el artículo 200 ibídem, se estableció como sujeto pasivo del impuesto de
degüello de ganado mayor a todas las personas naturales o jurídicas que
sacrifiquen ganado, incluidos entonces los arrendatarios y explotadores
comerciales de los mataderos.
11
Folios 182 a 189 del cuaderno 2
El tribunal de primera instancia con su decisión afectó la autonomía para
determinar los elementos del tributo con la que cuentan los entes territoriales,
además de desconocer que, al excluir a los arrendatarios o explotadores
comerciales de los mataderos, desconocieron que estos no sólo desarrollan la
actividad de prestar sus instalaciones para que otros propietarios o poseedores
degüellen el ganado, sino que éstos a su vez, en muchos casos son los mismos
propietarios del ganado que también sacrifican en sus establecimientos.

De otra parte, en relación con el artículo 206 demandado, se precisa que el fin de
esa norma es que si el matadero (privado o público) no cobra el impuesto y
procede al sacrificio, debe responder solidariamente con el propietario o poseedor
a pagar ante el departamento lo dejado de declarar y pagar.

Por último, precisó que contrario a lo señalado por la primera instancia, el

departamento, a través de su asamblea, no trasgredió la Ley 1386 de 2010, toda
vez que no existe contrato o convenio alguno en el cual se le haya delegado a
terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión,
devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos administrados. La
recepción de las declaraciones, así como el recaudo de impuestos y demás pagos
originados en obligaciones tributarias se realiza directamente por la secretaría de
hacienda departamental. Lo que reguló el artículo 206 acusado fue un
procedimiento con sujeción a lo dispuesto por la ley con el fin de darle efectividad
al recaudo del impuesto de degüello de ganado mayor.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La demandante no intervino en esta etapa procesal.

La demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación 12.

MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado pidió confirmar la

sentencia apelada, por lo siguiente13:

12
Folios 199 a 208 del cuaderno 2.
13
Folios 209 a 212 del cuaderno 2
1. La excepción de inepta demanda

Conforme con los argumentos de hecho y de derecho expuestos en la demanda,

el ministerio consideró que eran suficientemente claros para entender que por
medio de las normas acusadas, la asamblea departamental ejerció una facultad
que no le otorgaron las normas constitucionales y legales citadas, lo cual cumple
el requisito exigido en el artículo 137 del CCA, el cual no exige un rigorismo mayor
al concepto de la violación expuesto en forma sencilla por el actor.

En relación con la ausencia de copia del acto demandado, se advierte que el

artículo 139 ibídem, tiene como válida la copia publicada en un medio oficial sin
necesidad de autenticación.

En este caso se aprecia con claridad que el demandante allegó una copia de la
gaceta departamental de Nariño número 4065 del 31 de diciembre de 2010, en el
cual aparece publicada la ordenanza 028 de 2010, cuyas normas se acusan
parcialmente.

El departamento no demostró que esa gaceta no correspondiera a una publicación

oficial, razón por la que carece de sustento legal la inconformidad planteada en el
recurso de apelación sobre la inepta demanda.

2. Las normas anuladas de la Ordenanza 028 de 2010

Respecto del artículo 200 anulado parcialmente, que dispuso sobre los sujetos
pasivos de la obligación, advirtió que la autonomía de las asambleas
departamentales en materia de impuestos está supeditada a la ley por mandato
del artículo 287 Constitucional, norma que se armoniza con el artículo 338 de la
Carta para fijar los elementos del tributo.

La decisión del tribunal no despojó a la asamblea departamental de Nariño de su

facultad impositiva, que solo puede ejercer dentro del marco anotado, por lo que,
el artículo 161 del Decreto 1222 de 1986, al facultar a estos entes para fijar
libremente la cuota del impuesto de degüello de ganado mayor, es claro que
específicamente tuvo en cuenta ese hecho como generador del mismo, en el cual
no se puede incluir a quienes arriendan y explotan comercialmente los mataderos
legalmente establecidos, porque no es exacto afirmar respecto de estos que
realicen esa actividad.

Corresponde al departamento fijar sus facultades de fiscalización para determinar

si tales sujetos efectúan la actividad de degüello sin pagar el impuesto, y no
establecer sujetos pasivos conforme con una “suposición” sobre la realización del
hecho generador, pues a ella equivale la justificación que esgrime en la apelación
para pretender desvirtuar la decisión del tribunal, que por supuesto no logra con el
argumento expuesto.

El artículo 206 también anulado parcialmente, que estableció la obligación de

liquidar, recaudar y declarar el impuesto a favor del departamento, además, por
parte de los representantes legales de la empresa cuando el sacrificio se realice
en mataderos privados, fue creado sin sustento legal, pues las normas sobre el
impuesto de degüello, no establecieron tal solidaridad, ni autorizaron a las
asambleas para imponerla como lo hizo en el aparte anulado, lo cual sólo podía
provenir de la ley por tratarse de una regulación general de dicho tributo, en
armonía con lo dispuesto por los artículos 287, 300 numeral 4 constitucionales,
armonizados con el 338 ibídem.

La apelante no desvirtuó las razones del tribunal para anular el aparte acusado, el
cual equiparó la labor de los representantes legales en el recaudo del impuesto a
los tesoreros municipales, con lo que vulneró la prohibición de la Ley 1386 de
2010.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos del recurso de apelación, la Sala decide si son nulos los apartes
de los artículos 200, 206 y 209 de la Ordenanza 028 de 21 de diciembre de 2010
expedida por la Asamblea Departamental de Nariño, por medio de la que se
establecieron los elementos del impuesto de degüello de ganado mayor.

En primer lugar, la Sala analizará si era procedente declarar probada la excepción

de inepta demanda, tal como fue planteada por el Departamento de Nariño, ya que
solo en caso de que no se encuentre mérito para ello, procedería el estudio de los
cargos de nulidad.
Cuestión previa

De acuerdo con el recurso de apelación, la demandada señaló que en la sentencia

de primera instancia no se resolvieron las excepciones propuestas en la
contestación de la demanda, relativas a la inepta demanda por “falta de requisitos
formales” y por “falta de indicación de las normas violadas y del concepto de la
violación”.

Verificado el fallo recurrido, en efecto se aprecia que el a quo no se pronunció

sobre las excepciones planteadas por la demandada, por lo que la Sala las
resolverá en los siguientes términos:

Excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales

El apoderado del demandado consideró que el Tribunal Administrativo no debió

entrar a conocer el asunto de fondo, por cuanto se incumplió con el deber de
allegar copia del acto administrativo acusado, con las constancias de su
publicación, notificación o ejecución, si eran del caso, que es uno de los
presupuestos de la demanda de conformidad con el artículo 139 del CCA.

El artículo 139 del Decreto 01 de 1984, dispone:

“Artículo 139.- Subrogado. D.E. 2304/89, art. 25. La demanda y sus anexos. A
la demanda deberá acompañar el actor una copia del acto acusado, con las
constancias de su publicación, notificación o ejecución, si son del caso; y los
documentos, contratos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que
se encuentren en su poder.

Se reputan copias hábiles para los efectos de este artículo, las publicaciones en
los medios oficiales, sin que para el efecto se requiera la autenticación.

Cuando la publicación se haya hecho por otros medios, la copia tendrá que venir
autenticada por el funcionario correspondiente.

Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre

su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se
considerará prestado por la presentación de la misma, con indicación de la oficina
donde se encuentre el original o del periódico en que se hubiere publicado, a fin
de que se solicite por el ponente antes de la admisión de la demanda.

Deberá acompañarse también el documento idóneo que acredite el carácter con

que el actor se presenta al proceso, cuando tenga representación de otra persona,
o cuando el derecho que reclama proviene de otro trasmitido a cualquier título, y la
prueba de la existencia y representación de las personas jurídicas distintas del
derecho público que intervengan en el proceso.

Al efecto deberá acompañarse con la demanda la prueba del recurso o petición

elevado ante la administración, con la fecha de su presentación.

Deberá acompañarse copias de la demanda y sus anexos para la notificación de

las partes
(…)”.

De acuerdo con dicha norma la copia del acto administrativo cuya nulidad se
pretende es un presupuesto de la demanda, en tanto que su omisión produce
consecuencias jurídicas como la inadmisión y posterior rechazo de la misma
(artículo 143 del Código Contencioso Administrativo). Por ello, quien instaura una
demanda y pone en funcionamiento el aparato judicial debe soportar cargas
mínimas y razonables a fin de garantizar el debido proceso. Además, la copia del
acto acusado no se impone como presupuesto de la demanda de manera
arbitraria, en tanto que busca otorgar seguridad jurídica sobre el verdadero
contenido del acto objeto del control de legalidad y constitucionalidad que
corresponde al juez cuando estudia una demanda administrativa.

La Sala precisa, que de tiempo atrás, respecto de las exigencias contenidas en el

artículo 139 del C.C.A. ha dicho que puede surtirse la admisión de la demanda con
la copia simple de los actos acusados, y que no aportar copias auténticas de los
mismos dentro de la oportunidad que se concedió para ello, no debe ser motivo
para su rechazo, pues basta la copia simple si de ella se infieren los requisitos
necesarios para la admisión de la demanda 14.

Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 24 de septiembre de 2008, C.P.:

14

Héctor J. Romero Díaz, Exp. 16922

En los casos de las demandas de simple nulidad, esta Sección ha dicho que no es
necesario que el acto haya sido publicado y que se aporte copia de la publicación,
pues de acuerdo con el artículo 136 del CCA en su numeral 1 se establece que “la
acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición
del acto”, lo que permite concluir que para el ejercicio de esta acción pública,
únicamente se requiere que el acto administrativo haya sido expedido, sin que se
requiera la constancia de su publicación o de su ejecución.

No existe razón válida para que el ciudadano interesado en mantener la vigencia

del orden jurídico tenga que esperar a que el acto que considera ilegal sea
publicado o ejecutado para poder impugnarlo 15.

Así, el mismo artículo 139 ibídem estableció que se reputan copias hábiles para
los efectos de esa norma, las publicadas en los medios oficiales, sin que para el
efecto se requiera la autenticación, ni requisitos adicionales.

En el presente caso, el actor allegó con la demanda copia de la gaceta

departamental de la Asamblea de Nariño número 4065 de 31 de diciembre de
2010, en la que aparece publicado el acto administrativo demandado. De igual
manera, dentro del expediente no se observa que el documento aportado por el
actor no correspondiera a la publicación oficial, ni la demandada desconoció o
tachó de falso el contenido del mismo, por lo que se concluye que el demandante
cumplió con la obligación dispuesta en el artículo 139 del Código Contencioso
Administrativo, desde el momento en que aportó con la demanda la copia del acto
demandado.

Por lo anterior, dicha excepción no está llamada a prosperar.

Excepción de inepta demanda por “falta de indicación de las normas

violadas y del concepto de la violación”

A juicio de la apelante, en este caso no es posible un pronunciamiento de fondo

sobre la nulidad planteada, por cuanto el señor Serrano Wagner no indicó cuáles
eran las normas desconocidas por la ordenanza demandada, ni explicó el
concepto de la violación.

Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 11 de septiembre de 2002, C.P. Ligia
15

López Díaz, expediente 11886

El artículo 137 del Código Contencioso Administrativo establece el contenido de
las demandas que se presenten ante esta jurisdicción de la siguiente manera:

“Artículo 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá

dirigirse al tribunal competente y contendrá:
[…]
4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la
impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y
explicarse el concepto de su violación.
[…]”

El anterior numeral fue sujeto de estudio por la Corte Constitucional que lo declaró
exequible mediante Sentencia C-197 de 1999, bajo la condición de que cuando el
juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional
de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en
la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y
el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad
entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el artículo 4
de la Constitución Política.

Esta Corporación de igual manera ha sostenido de manera reiterada el criterio

según el cual el requisito de la demanda exigido por el numeral 4 del artículo 137
del CCA., se cumple cuando se señalan las normas violadas aunque dichas
normas estén derogadas o no resulten aplicables al caso y la exigencia de explicar
el concepto de la violación se entiende cumplida aunque a la explicación ofrecida
le falte claridad, sea incoherente, insuficiente o carezca de rigor.

En tales casos no falta el requisito previsto en el artículo 137-4 ni puede calificarse

la demanda como inepta a efectos de justificar un fallo inhibitorio.

La consecuencia que debe sufrir quien formula una demanda que tenga ese tipo
de defectos es la improsperidad de las pretensiones pues la jurisdicción
contencioso administrativa tiene carácter rogado y por ello los jueces están
obligados a decidir atendiendo el marco de la litis fijado en la demanda. Si las
normas que se citan como violadas no resultan aplicables al caso o si el concepto
de la violación no se explica adecuadamente, así debe declararlo el juez y con
base en esa consideración despachar desfavorablemente las pretensiones 16.

En este caso, se aprecia que la demanda contiene un acápite en el que se señaló

de modo expreso como normas violadas los artículos 2, 6, 83, 121, 209, 300
numeral 4 y 338 de la Constitución Política, el artículo 59 de la Ley 788 de 2002,
el artículo 1 de la Ley 8 de 1909 y los artículos 161 y 162 del Decreto 1222 de
1986. De igual manera, en otro capítulo expresó el concepto de la violación el cual
dividió en dos cargos, a saber, “PRIMER CARGO: LOS ARTÍCULOS ACUSADOS
EN LOS APARTES SUBRAYADOS DE LA ORDENANZA No. 028 DE 2010,
FUERON EXPEDIDOS CON VIOLACIÓN DE LAS NORMAS EN QUE DEBIAN
FUNDARSE” y “SEGUNDO CARGO: LOS ARTÍCULOS ACUSADOS EN LOS
APARTES SUBRAYADOS SON NULOS, PUES GENERAN UNA DOBLE
IMPOSICIÓN”.

Así mismo, se observa que cada uno de los cargos fueron argumentados tal como
se resumió en los antecedes de la presente sentencia, por lo que, conforme con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, hay razón
suficiente para considerar satisfecha la exigencia del artículo 137-4 del C. C. A., y
estudiar de fondo las acusaciones contenidas en el libelo.

Por lo anterior, dicha excepción no está llamada a prosperar.

Estudio de fondo de los cargos

En este caso, le corresponde a la Sala definir si la Asamblea Departamental de

Nariño excedió las competencias que le fueron atribuidas por los artículos 313 y
338 de la Constitución Política, la Ley 8 de 1909 y los artículos 161 y 162 del
Decreto Ley 1222 de 1986, Modificado por la Ley 617 de 2000 "Por la cual se
expide el Código de Régimen Departamental", al establecer en la Ordenanza 028
de 2010 (Estatuto Tributario Departamental) el impuesto de degüello de ganado
mayor en los artículos 200, 206 y 209, de la siguiente manera:

Ver entre otras, Sentencias de 11 de marzo 1999, Exp. 1847; de 28 de noviembre de

16

1995, Exp. 1471 y de 27 de octubre de 2005, Exp. 3678.

1. Artículo 200.- Sujetos pasivos: “los arrendatarios y los explotadores comerciales
de los mataderos legalmente establecidos, y en general, todo aquel que sacrifique
ganado, son los responsables del pago del impuesto.”
2. Artículo 206.- RECAUDO, DECLARACION Y PAGO DEL IMPUESTO. Se
establece la obligación de liquidar, recaudar y declarar el impuesto a favor del
Departamento, en cabeza “[…] del representante legal de la empresa cuando el
sacrificio se haga en mataderos privados”.
3. ARTÍCULO 209.- “RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DEL MATADERO O
FRIGORIFICO. El matadero o frigorífico que sacrifique ganado mayor sin que se
acredite el pago del impuesto correspondiente, asumirá la responsabilidad del
tributo y se hará acreedor a la sanción mínima prevista en este Estatuto.”

Para el efecto, la Sala considera necesario traer a colación la jurisprudencia

reiterada, en relación con la facultad impositiva de los municipios para establecer
los elementos de los tributos territoriales.

De la autonomía tributaria de las entidades territoriales. Reiteración

jurisprudencial17

El artículo 338 de la Constitución Política dispone:

“ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas

departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos
deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los
beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos.

17
Ver entre otras, sentencia de 22 de marzo de 2012, Expediente 18842, C.P. Martha
Teresa Briceño de Valencia, Sentencia de 29 de octubre de 2014, Expediente 19514,
C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia del 12 bde diciembre de 2014.
Expediente 19037, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base
sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de
la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” (Subraya la Sala)

De la norma transcrita se advierte que los órganos de representación popular

pueden fijar directamente los elementos del tributo. De este mandato se
desprenden dos de los principios rectores del sistema tributario, a saber: el de
legalidad tributaria y el de certeza de los tributos.

El principio de legalidad tributaria exige que sean los órganos de elección popular
los que de manera directa señalen los sujetos activo y pasivo, el hecho generador,
la base gravable y la tarifa de la obligación tributaria, esto es, los elementos
esenciales del tributo. Por excepción, respecto de la tarifa de las tasas y
contribuciones, el artículo 338 ibídem autoriza que se atribuya la competencia de
fijarla a las autoridades administrativas, siempre que en la ley, la ordenanza o el
acuerdo respectivo se fije el sistema y el método para determinarla.

Por su parte, el principio de certeza del tributo establece que no basta con que los
órganos de representación popular sean los que directamente establezcan los
elementos del tributo, sino que, al hacerlo, deben determinar con suficiente
claridad y precisión todos los elementos, pues, de lo contrario, como lo ha
señalado la Corte Constitucional, no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que
en el momento de la aplicación de las normas se permiten los abusos
impositivos18. (Subrayado de la Sala)

Este principio tiene la finalidad de garantizar que todos los elementos del vínculo
impositivo entre los administrados y el Estado estén establecidos de manera
inequívoca en la ley, ordenanza o acuerdo, bien porque las normas que crean el
tributo los expresan con claridad, o porque en el evento en que una disposición
remite a otra para su integración, es posible identificar dentro del texto remitido el
sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la tarifa 19.

Aunque, como lo ha advertido la Corte Constitucional, no siempre resulta exigible

que la determinación de los elementos del tributo sea expresa, y no se viola el

18
Corte Constitucional. Sentencia C-121 de 2006. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra.
19
Corte Constitucional. Sentencia C-891 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
principio de legalidad tributaria cuando uno de tales elementos no está
determinado en la ley pero es determinable a partir de ella.

Así, el principio de certeza del tributo se vulnera cuando se omite determinar los
elementos del tributo, sino también cuando, para definirlos, se acude a
expresiones ambiguas o confusas. No obstante, en tales eventos, el principio
resulta quebrantado cuando la falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando
no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de
conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica 20.

Ahora bien, esta Sala ha sido de la postura de que las entidades territoriales
tienen potestad para establecer los elementos del tributo, siempre que el
tributo haya sido creado o autorizado por la Ley. (Subrayado y Negrilla de la
Sala)

Sobre el particular, en la Sentencia del 11 de marzo de 2010, dictada en el

expediente No. 16667, la Sala hizo un recuento de las diversas posturas acogidas
por esta Corporación, en relación con la autonomía impositiva de las entidades
territoriales y aludió a la sentencia del 9 de julio de 2009, también proferida por
esta Sección, que, haciendo alusión al precedente jurisprudencial de la Corte
Constitucional, retomó los planteamientos generales expuestos en la sentencia de
15 de octubre de 199921, Exp. 9456, C.P. Dr. Julio E. Correa Restrepo, en la que
se señaló que “(…) en virtud del denominado principio de “predeterminación”, el
señalamiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria debe hacerse
exclusivamente por parte de los organismos de representación popular, en la
forma consagrada en el artículo 338 de la Constitución, que asignó de manera
excluyente y directa a la ley, la ordenanza o el acuerdo la definición y regulación
de los elementos estructurales de la obligación impositiva, al conferirles la función
indelegable de señalar “directamente” en sus actos: los sujetos activos y pasivos,
los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.”

También se acogió, de la sentencia citada que, “(…) creado el tributo o autorizada

su implantación por parte de la ley, en el evento de que ésta no se haya ocupado

Ibídem.
20

21
Pie de página original de la sentencia del 9 de julio de 2009: “Si bien en esta sentencia
se declaró la nulidad del Acuerdo demandado, ello obedeció a que a través del acto
acusado se creaba el impuesto de telefonía móvil celular cuando la Ley hace referencia a
telefonía urbana, por lo que se concluyó que el Concejo Municipal carecía de facultades
para ello”.
de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del
señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación,
corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular,
efectuar las previsiones sobre el particular”. (Se subraya)

Por todo lo anterior, queda claro que, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada
tanto de esta Corporación, como de la Corte Constitucional, existe una autonomía
limitada para las entidades territoriales en materia tributaria, en el sentido de que
debe existir un tributo creado o cuya creación sea autorizada por la ley, para que
las entidades territoriales lo adopten y establezcan los elementos que no fueron
definidos por la ley habilitante.

Ahora bien, el marco legal que determina los parámetros que deben seguir los
entes territoriales a la hora de establecer los elementos de los tributos a su cargo,
se resumen así:

Marco general

En el caso del impuesto de Degüello de Ganado Mayor, el artículo 1º de la Ley 8

de 1909 estableció que “serán en lo sucesivo Rentas Departamentales, además
de las que lo eran antes de la expedición de la ley 1ª de 1908 y que no estén
cedidas a los Municipios, las de […] Degüello de Ganado Mayor”

Posteriormente, el Decreto Ley 1222 de 1986 “Por el cual se expide el Código de

Régimen Departamental” estableció la facultad para fijar la tarifa y limitaciones a la
renta en sus artículos 161 y 162 en los que señaló que “los departamentos
pueden fijar libremente la cuota del impuesto sobre degüello de ganado mayor” y
que “las rentas sobre degüello no podrán darse en arrendamiento”.

La Corte Constitucional en sentencia C- 080 de 1996, dispuso que el artículo 1º de

la Ley 8 de 1909, perdió vigencia porque fue subrogado por el Decreto Ley 1222
de 1986, a pesar de que en los artículos antes mencionados no se incorporó el
contenido del mismo.

Así mismo, en dicha providencia, la Corte declaró ajustado a la constitución dicho

impuesto, al señalar que “[…] No existe ninguna disposición de carácter
constitucional que exima los denominados productos de primera necesidad de la
imposición de gravámenes directos o indirectos. El denominado impuesto de
degüello grava la actividad del sacrificio de ganado, no el consumo de la carne, lo
que no implica que esta Corporación desconozca, que como es usual e inevitable
parte o la totalidad de este costo sea trasladado al consumidor.  Este tipo de
impuestos es esencial en la estructura fiscal de las entidades territoriales para el
desarrollo eficaz del principio de descentralización.

Actualmente, la Ley 617 de 2000, Modificó el Decreto Ley 1222 de 1986, pero
mantuvo el contenido de la anterior norma, así:
“[…]
VI. Impuesto de degüello de ganado mayor

ARTÍCULO 161.-Los departamentos pueden fijar libremente la cuota del impuesto

sobre degüello de ganado mayor.

ARTÍCULO 162.-Las rentas sobre degüello no podrán darse en arrendamiento.”

Conforme con lo señalado por la Corte Constitucional 22 el impuesto de degüello

consiste en el pago de una tarifa determinada por cada res sacrificada para el
consumo, que paga quien se dedique al sacrificio de ganado, al departamento o
municipio, según se trate de ganado mayor o menor, se fija de manera directa en
cada caso el sujeto activo, que es el departamento o municipio según se trate
de ganado mayor o menor; el sujeto pasivo que es la persona dedicada al
sacrificio del ganado; y el hecho gravado que es el sacrificio de la res; en
cuanto a las tarifas, éstas deben ser establecidas, por los departamentos, según lo
dispone el artículo 161 del Decreto 1222 de 1986.

Artículo 200 Ordenanza 028 de 2010

A partir de las anteriores consideraciones, la Sala observa que el texto del artículo
mencionado, expedido por la Asamblea Departamental de Nariño, es el siguiente:

ARTÍCULO 200.- SUJETO PASIVO. Los propietarios y/o poseedores de ganado mayor, los
arrendatarios y los explotadores comerciales de los mataderos legalmente establecidos, y en
general, todo aquel que sacrifique ganado, son los responsables del pago del impuesto.

22
Corte Constitucional, Sentencia C-080 de 1996
Lo primero que se debe señalar es que, en efecto, conforme con las normas
transcritas anteriormente, la Asamblea Departamental de Nariño contaba con la
autorización legal para determinar los elementos del tributo, pues, de acuerdo con
sus necesidades y prioridades, puede establecer dentro de su territorio los
impuestos que considere necesarios autorizados previamente por la ley, uno de
ellos, de larga tradición en nuestro país, como es el denominado impuesto de
degüello, el cual, se reitera, grava la actividad del sacrificio de ganado.

Por ello, conforme con la postura de esta Sala, las entidades territoriales, como en
este caso el Departamento de Nariño, cuentan con la potestad para establecer los
elementos del tributo, siempre que el tributo haya sido creado o autorizado por la
Ley, que como se vio, fue cedido por el Estado a los entes territoriales desde la
Ley 8 de 1909, subrogada por los artículos 161 y 162 del Decreto Ley 1222 de
1986 (declarados exequibles por la Corte Constitucional) y la Ley 617 de 2000.

EL artículo 1º Ley 8 de 1909 estableció que “serán en lo sucesivo Rentas

Departamentales, además de las que lo eran antes de la expedición de la ley 1ª
de 1908 y que no estén cedidas a los Municipios, las de […] Degüello de Ganado
Mayor”

El artículo 161 del Decreto Ley 1222 de 1986 estableció que “Los departamentos
pueden fijar libremente la cuota del impuesto sobre degüello de ganado mayor.

Entonces, contrario a lo señalado por del demandante, como el tributo fue creado
o autorizada su implantación por la ley, pero esta no se ocupó de definir todos los
presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los
elementos esenciales de identificación y cuantificación, le correspondía
directamente a la respectiva corporación de elección popular, (Asamblea
Departamental de Nariño) efectuar las previsiones sobre el particular.

Ahora bien, verificado que la misma ordenanza cuestionada, al establecer los

elementos del tributo en su artículo 199, señaló el hecho generador como “todo
sacrificio de cabeza de ganado mayor realizado en su jurisdicción”, se
advierte que solamente las personas, naturales o jurídicas, que realicen la
actividad de sacrificio de ganado mayor, son quienes están llamados a ser los
sujetos pasivos de la obligación.
En ese orden, serán los propietarios y/o poseedores de ganado mayor los
llamados a cumplir con el impuesto de degüello, en razón a que son estos quienes
se dedican al sacrificio del ganado para su venta y posterior consumo, o sea, que
cumplen con el hecho generado del tributo, mas no los arrendatarios o
explotadores de los mataderos, quienes solamente prestan el servicio de sus
instalaciones.

Lo anterior por cuanto, el artículo 4 del Decreto 2278 de 1982, denominó al

MATADERO como “todo establecimiento dotado con Instalaciones necesarias
para el sacrificio de animales de abasto público o para consumo humano, así
como para tareas complementarias de elaboración o Industrialización cuando sea
del caso, que de conformidad con el presente decreto haya obtenido Licencia
Sanitaria de Funcionamiento para efectuar dichas actividades”.

Así las cosas, el demandado no podía determinar que los arrendatarios o

explotadores comerciales de los mataderos serían también sujetos pasivos del
impuesto de degüello de ganado mayor, pues estarían excediendo la potestad
impositiva limitada por su misma normativa al haber determinado que se gravarían
a los sujetos que realizaran efectivamente la actividad de sacrificio del ganado
para su venta, la cual es exclusiva de los propietarios o poseedores del ganado
mayor.

Los arrendatarios y/o explotadores de mataderos desarrollan su actividad

comercial entorno al arrendamiento o explotación de los establecimientos
dedicados a prestar el servicio de sacrificio, y sus ingresos provienen, entre otros
aspectos, por el pago que hacen los propietarios o poseedores del ganado mayor
dedicados al sacrificio de los mismos para su posterior venta y consumo.

Ahora bien, el recurrente asegura que al declarar que los arrendatarios y/o
explotadores de mataderos no son sujetos pasivos del impuesto se desconoce
que estos en algunas ocasiones también son propietarios o poseedores del
ganado mayor, por lo que, eso generaría una posible evasión de quienes cumplen
con las dos condiciones.

Al respecto, se debe aclarar que en ese caso los administradores de impuestos, a

través de los procesos de fiscalización o con la implementación de otro tipo de
instrumentos jurídico-administrativos pueden establecer si el sujeto pasivo del
tributo realizó el hecho generador, que independiente de su condición de
arrendatario o explotador del matadero, está en la obligación de declarar y pagar
el tributo, pero por su posición de propietario o poseedor del ganado mayor.

Conforme con lo señalado, la Sala confirmará la nulidad del aparte del artículo 200
de la Ordenanza 028 de 2010, que dispuso que serán sujetos pasivos del
impuesto de degüello de ganado mayor “los arrendatarios y explotadores
comerciales de los mataderos legalmente establecidos”.

Artículo 206 de la Ordenanza 028 de 2010

La Asamblea Departamental de Nariño reguló el recaudo, declaración y pago del

impuesto de degüello de ganado mayor, de la siguiente manera:

ARTÍCULO 206.- RECAUDO, DECLARACION Y PAGO DEL IMPUESTO. Se establece la obligación de

liquidar, recaudar y declarar el impuesto a favor del Departamento, en cabeza de los Tesoreros
Municipales cuando el sacrificio se realice en mataderos públicos, y del representante legal de la
empresa cuando el sacrificio se haga en mataderos privados.

Sea lo primero reiterar que, conforme con la Constitución, la Ley y la

jurisprudencia, el Departamento de Nariño cuentan con la potestad para
establecer los elementos del tributo, siempre que el tributo haya sido creado o
autorizado por la Ley, por lo que en este caso, también debía establecer el método
de recaudo, declaración y pago del impuesto en mención.

Ahora bien, analizado el contenido de la norma demandada, el Departamento de

Nariño, conforme con su facultad impositiva, estableció la obligación de liquidar,
recaudar y declarar el impuesto de degüello de ganado mayor a favor del
departamento, en cabeza de los representantes legales de los mataderos, cuando
estos sean privados, y en ellos se realice el sacrificio del ganado, como un
mecanismo para garantizar la eficiencia del sistema tributario territorial en relación
con este impuesto.
Esta Sección en anterior oportunidad, se ha pronunciado en relación con el
recaudo, así23:

“Sobre el particular, ha sido jurisprudencia de la Sala, que la reglamentación

pertinente a la regulación del procedimiento para el exacto recaudo, fiscalización,
control y aún la ejecución coactiva del tributo y en general del establecimiento de
los reglamentos necesarios para su determinación individual, son aspectos que
corresponden a un fenómeno posterior y distinto al de su creación, como lo es el
de su pago. Esto es, a la tarea de cobrar y permitir que se materialice lo
previsto en la ley, a efecto de arbitrar los recursos de que se trata como
propios del nivel territorial, materias para las cuales opera la autonomía
territorial de las citadas entidades, a las que se reconoce competencia
propia para expedir los acuerdos que garanticen el efectivo control y
recaudo de sus gravámenes, conforme a la competencia administrativa o de
gestión otorgada por la Carta, para “administrar los recursos” (art. 287 - 3),
en la forma como se expresó entre otros, en fallo del 22 de noviembre de
1986, exp. 8005” (Negrilla no son del texto)

De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que la facultad que le fue delegada a
los representantes legales de los mataderos privados para que recauden y,
posteriormente, entreguen ese dinero a la administración, mediante el artículo 206
de la ordenanza 028 de 2010, se dirigía únicamente a la forma en que se
materializaría el cumplimiento del pago del impuesto de degüello de ganado
mayor, con fundamento en la regulación establecida en dicha ordenanza, para lo
cual se encontraba facultada por disposición legal y constitucional.

En ese sentido y contrario a lo señalado por el tribunal de primera instancia y el

demandante, el Departamento de Nariño no trasgredió la Ley 1386 de 2010, en
razón a que, como se ve, con la disposición demandada no estableció, ni delegó
en cabeza de los representantes legales de los mataderos privados la
administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones,
e imposición de sanciones del tributo de degüello de ganado mayor, pues estas
facultades están determinadas en cabeza de la Secretaría de Hacienda del ente
territorial.

Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 13 de diciembre de 2013, Rad. 17880,

23

C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

La Ley 1386 de 2010, en su artículo primero dispuso:

Artículo 1°. Prohibición de entregar a terceros la administración de tributos.

No se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades
territoriales, o sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros la
administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión,
devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos por ellos
administrados. La recepción de las declaraciones así como el recaudo de
impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias podrá realizarse a
través de las entidades autorizadas en los términos del Estatuto Tributario
Nacional, sin perjuicio de la utilización de medios de pago no bancarizados.
(Negrilla y Subrayado de la Sala)

Como se anotó anteriormente, el legislador autorizó a las asambleas

departamentales para que, en ejercicio de su autonomía, definieran la forma de
recaudo, las características y todos los demás aspectos referentes al impuesto de
degüello de ganado mayor que se realice en el departamento.

Esta autorización la efectúa la ley, en observancia de las competencias que la

Constitución Política le asignó a las asambleas departamentales para que dentro
de las circunstancias y necesidades específicas de dichos entes, dispongan lo
concerniente a las características y el recaudo de los gravámenes territoriales.

La ley definió los parámetros generales para que las asambleas departamentales,
en ejercicio de las competencias determinadas en los artículos 287-3 y 338 de la
Constitución Política, establecieran el sistema de recaudo que permitiera cumplir
con seguridad y eficacia el objeto de la referida ley. Por consiguiente, no se
presenta una delegación de funciones sino el ejercicio de competencias propias
que se derivan de la autonomía de las entidades territoriales según los límites
dispuestos en la Constitución y en la ley.

El recaudo del tributo, que no es más que recibir el pago y posteriormente

entregarlo al departamento, cuando el sacrifico del ganado se realice en
mataderos privados, permite al departamento recaudar de manera eficaz el
impuesto correspondiente al degüello de ganado mayor. Por tanto, es un
mecanismo idóneo con el cual la entidad puede hacer efectivo el cobro del
impuesto, toda vez que permite asegurar el recaudo del mismo. Además,
constituye una herramienta de control para el cumplimiento de las obligaciones
tributarias.

Por ello, en razón a que en algunos municipios del Departamento de Nariño las
empresas encargadas de prestar el servicio de sacrificio del ganado son privadas,
al tenor del artículo 206 de la Ordenanza 028 de 2010, es procedente que se
encarguen del recaudo del gravamen, pues ello no implica de ningún modo la
administración del mismo. Adicionalmente, el parágrafo 2° del artículo 206 de la
Ordenanza es claro al establecer que “La Secretaría de Hacienda, a través de la
Subsecretaría de Rentas, ejercerá el control y la fiscalización en los mataderos
públicos y privados de los diferentes municipios del departamento”.

En ese orden de ideas, resulta procedente que la Asamblea de Nariño

estableciera sobre los mataderos privados la obligación de liquidar, recaudar, y
declarar el tributo en mención, pero entiéndase que no es por su calidad de sujeto
pasivo, sino como recaudador en caso de que el propietario o poseedor del
ganado adelante su actividad de sacrificio de ganado mayor en sus instalaciones,
con el fin de que el departamento reciba efectivamente sus ingresos.

Las anteriores razones son suficientes para revocar parcialmente el numeral

primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada que declaró la nulidad del
aparte del artículo 206 demandado que dispuso que “se establece la obligación
de liquidar, recaudar y declarar el impuesto a favor del Departamento, en
cabeza “[…] del representante legal de la empresa cuando el sacrificio se
haga en mataderos privados.”

Artículo 209 Ordenanza 028 de 2010

La Asamblea Departamental de Nariño estableció la responsabilidad solidaria que

deben asumir los mataderos o frigoríficos cuando sacrifiquen ganado mayor sin
exigir el pago del impuesto a los contribuyentes, así:

ARTÍCULO 209.- “RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DEL MATADERO O

FRIGORIFICO. El matadero o frigorífico que sacrifique ganado mayor sin que se
acredite el pago del impuesto correspondiente, asumirá la responsabilidad del
tributo y se hará acreedor a la sanción mínima prevista en este Estatuto.”
En este punto la Sala observa que la referida normativa es concordante con la
facultad impositiva con la que cuenta el órgano de elección popular del
departamento, ya que al contar con la posibilidad de establecer en cabeza de los
mataderos públicos o privados la obligación de recaudar el tributo en mención, el
incumplimiento de dicho deber sí puede generar responsabilidad y una
consecuente sanción.

Así, se advierte que la asamblea departamental en ejercicio de sus competencias,

de la autonomía fiscal (artículo 388 C.P.) y de la autonomía para ordenar el
desarrollo de su territorio (artículo 311 C.P.) estableció obligaciones formales en
cabeza de los representantes como un mecanismo válido que le permitiera
controlar las actividades gravadas con el impuesto, pues con ello coadyuva, a su
vez, a los fines del ordenamiento territorial y de política fiscal.

El artículo 572 del Estatuto Tributario Nacional señala los representantes que
deben cumplir deberes formales de sus representados, mencionando en su literal
c) a los gerentes, administradores y en general los representantes legales, por las
personas jurídicas y sociedades de hecho, lo cual puede ser delegado en
funcionarios de la empresa encargados para el efecto, informando de tal hecho a
la Administración de Impuestos.

Se debe destacar también, que la función delegada por el departamento a los

representantes legales de los mataderos privados, es similar a la de los
responsables del impuesto sobre la ventas en calidad de sujetos pasivos jurídicos
de la obligación, la cual es autorizada por la ley para un efectivo recaudo del
tributo pues esta es uno de los aspectos de la administración del tributo, motivo
por el cual los departamentos y municipios pueden aplicar normas que sobre las
obligaciones trae el Estatuto Tributario Nacional, en lo que resulte compatible con
los tributos locales.

De ese modo, la obligación de recaudar implica una delegación o autorización de

atribuciones públicas que trae aparejadas una serie de obligaciones y
responsabilidades previstas en la ley.

De acuerdo con el artículo 574 del Estatuto Tributario, los responsables del
impuesto sobre las ventas que pertenecen al régimen común recaudan el tributo
cancelado por los sujetos pasivos económicos (que soportan la carga) tienen la
obligación de presentar una declaración bimestral por dicho impuesto y deben
pagar los dineros recaudados una vez se realice la depuración del impuesto
dentro de los plazos y lugares que fije la administración 24.

Ahora bien, en consonancia con lo dicho por la Corte Constitucional 25, al conocer
sobre la constitucionalidad del artículo 402 de la ley 599 de 2000, es claro que el
agente retenedor o recaudador es la persona encargada de realizar una específica
función que la ley le otorga para esos efectos, es un intermediario entre las
personas que tienen la obligación legal de pagar el tributo y el Estado. El
recaudador al desarrollar su labor adquiere la calidad de servidor público que debe
consignar dentro de un término los dineros recaudados por los citados conceptos.

Algo similar ocurre con el mecanismo de la retención en la fuente, según el

artículo 365 del Estatuto Tributario, fue establecido por el Gobierno Nacional con
el fin de facilitar, acelerar y asegurar el recaudo de los impuestos. Así mismo, le
garantiza al Estado una disponibilidad financiera para el cumplimiento de sus fines
y, adicionalmente, es una herramienta de control para el cumplimiento de las
obligaciones tributarias, que permite el recaudo de los impuestos al tiempo que el
contribuyente percibe el ingreso, o realiza el hecho generador.

En general los tributos en Colombia, cuyo universo abarca impuestos, tasas y

contribuciones de cualquier orden, salvo que exista ley especial, su administración
y recaudo estarán sujetos en lo pertinente a lo estipulado en el Estatuto Tributario. 
Por ello, de acuerdo con el artículo 66 de la ley 383 de 1997, los municipios y
distritos para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de
fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro
relacionados con los impuestos administrados por ellos aplicarán los
procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos del orden
nacional.  A propósito de este artículo, la Corte Constitucional al declarar su
exequibilidad en sentencia C-232 de 1998, señaló:
 

24
Estatuto Tributario Nacional. Artículo 574. Clases de declaraciones. Los
contribuyentes, responsables y agentes de retención en la fuente, deberán presentar las
siguientes declaraciones tributarias: …2. Declaración bimestral del impuesto sobre las
ventas, para los responsables de este impuesto que pertenezcan al régimen común.”
25
Corte Constitucional, Sentencia C- 009 de 23 de enero de 2003, M.P. Jaime Araujo
Rentería
“La aplicación de las normas procedimentales establecidas en el Estatuto
Tributario para los impuestos del orden nacional a las entidades territoriales, tiene
como finalidad la unificación a nivel nacional del régimen procedimental, lo cual no
excluye las reglamentaciones expedidas por las Asambleas Departamentales y
por los Concejos Distritales y Municipales en relación con los tributos y
contribuciones que ellos administran, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 300 y 313 de la Carta. Ello  al contrario de lo afirmado por los
demandantes, constituye cabal desarrollo y concreción de uno de los principios
constitucionales (preámbulo y artículo 1o.), según el cual Colombia se organiza en
forma de República unitaria, por lo que la autonomía no puede realizarse por fuera
de la organización unitaria del Estado, razón por la cual, en aras de darle
seguridad, transparencia y efectividad al recaudo, administración y manejo de los
impuestos y contribuciones, compete al legislador fijar un régimen procedimental
único, aplicable tanto a nivel nacional, como a tributos del orden local. Por ende,
de conformidad con el ordenamiento superior, en caso de oposición o
contradicción entre normas procedimentales fijadas por los entes territoriales con
aquellas dispuestas por el legislador, prevalecen estas últimas, por lo que en
consecuencia, los órganos competentes de las entidades territoriales deberán
ajustar y modificar su normatividad para hacerla concordante con la señalada por
la ley”.

La normativa referida, ratifica que la disposición cuestionada es viable, pues en

razón a que cuando por intermedio de los mataderos privados se realice la
actividad gravada, los representantes legales de estos deben cumplir con los
deberes formales que implica recibir el pago por concepto del tributo que se cause
y entregarlo al municipio o departamento, a través del procedimiento que el
estatuto territorial determine.

Sin embargo, se aprecia que en la norma demandada se estableció la

responsabilidad solidaria para quien, estando obligado a recaudar el impuesto
omita consignarlo a la autoridad tributaria administradora del tributo.

El Estatuto Tributario Nacional en el Título VII, Capítulo I, establece lo relativo a la

responsabilidad solidaria en el pago del tributo, la cual se deriva, entre otras
circunstancias, cuando los contribuyentes no pagan los tributos a su cargo, o los
obligados al cumplimiento de deberes formales, no lo hagan, responden
subsidiariamente por las consecuencias que se deriven de su omisión 26.

Así mismo, el legislador tributario reguló la responsabilidad solidaria entre el

contribuyente y el responsable en calidad de agente de retención, así como
también en la solidaridad en las sanciones por ese mismo concepto 27.

En dicha normativa se dispuso taxativamente los tipos de responsabilidad solidaria

que la administración puede exigir en caso de incumplimiento de los deberes del
contribuyente, que son: i) los socios por los impuestos de la sociedad, ii) los
Cooperadores que se hayan desempeñado como administradores o gestores de
los negocios o actividades de la respectiva entidad cooperativa, iii) las entidades
con contribuyentes que sirvan de elemento de evasión, iv) solidaridad de las
entidades públicas por el impuesto sobre las ventas, v) solidaridad fiscal entre los
beneficiarios de un título valor y vi) la responsabilidad de los bancos por pago
irregular de cheques fiscales28.

Como se ve entonces, la normativa nacional reguló expresamente los casos en los

cuales se puede exigir la responsabilidad solidaria, esto es, a los llamados por la
ley a responder de obligaciones o deberes tributarios ajenos, por lo que, el
Departamento de Nariño no contaba con la autorización para imponer en cabeza
de los representantes legales de los mataderos privados este tipo de
responsabilidad sin respaldo legal.

La responsabilidad solidaria en materia tributaria exige la determinación e

individualización de las personas solidariamente obligadas en cada uno de los
supuestos legales en que dicha solidaridad resulta exigible, así como las
circunstancias de la solidaridad que les incumbe según lo prescrito por los
artículos 793 y siguientes del E.T. Es decir, dentro del proceso de determinación
de la obligación tributaria, es necesario individualizar los terceros que resultan ser
solidariamente responsables y las circunstancias de su responsabilidad, en cada
uno de los supuestos de hecho a que se refieren los artículos referidos, pues así lo
exige la naturaleza misma de esta solidaridad legal. De tal manera, sólo en tales
casos, la administración de impuestos puede exigir el cumplimiento de las
obligaciones solidariamente.
26
Artículos 796 y 798 del E.T.
27
Artículos 371 y 372 del E.T.
28
Artículos 793, 794, 794-1, 795, 796, 797 y 799 del E.T.N.
Por ello, los órganos de representación popular, en este caso la Asamblea,
autorizada por la Constitución y la ley, acorde con los principios que rigen los
tributos, deben establecer reglas en relación a la responsabilidad de los agentes
recaudadores. Sin embargo, no le está permitido regular otro tipo de obligaciones
que la ley no dispone para dicho propósito.

En este caso el responsable, a pesar de que no realice el hecho imponible o que

sobre él no se verifique la hipótesis de incidencia establecida como generadora de
la obligación tributaria, se encuentra obligado al cumplimiento del deber de
recaudar y declarar ante la administración los pagos que por virtud del tributo
reciba, pero no como responsable solidariamente del sujeto pasivo del impuesto
de degüello de ganado mayor.

En ese orden, acudiendo a las normas del orden nacional, se puede verificar que,
en efecto, está autorizado que el Estado, a través también de sus entes
descentralizados, impongan obligaciones en cabeza de personas naturales o
jurídicas que no sean directamente los sujetos pasivos del impuesto, según el
caso, pero no está facultado para crear obligaciones diferentes a las reguladas
legalmente.

Así las cosas, encuentra la Sala que la norma que ahora se demanda, respecto
del término “solidaridad” no es acorde con las potestades impositivas y sobrepasa
los límites impuestos por el legislador para que el ente territorial administrara de
manera eficaz sus tributos.

De acuerdo con lo anterior, se deberá declarar la nulidad parcial del artículo 209
de la Ordenanza 028 de 2010, en lo referente a la expresión “solidaria”, por cuanto
no es posible aceptar que el Departamento de Nariño derivara este tipo de
obligación de manera solidaria sobre los mataderos o frigoríficos cuando el sujeto
pasivo del impuesto de degüello de ganado mayor no acreditara el pago, pues,
como se dijo, para aplicar dicho término no tiene autorización legal.

Por último, en relación con el aspecto sancionatorio de la norma demandada, en

concordancia con los criterios expuestos en esta providencia, para la Sala es claro
que al establecerse una obligación de tipo formal, su incumplimiento también debe
generar sanciones, que a su vez están autorizadas por el Estatuto Tributario
Nacional en su artículo 639, el cual establece que se debe imponer una sanción
mínima a quien desconozca los deberes impuesto por la ley.

Adicionalmente, la Sala resalta que la Corte Constitucional en la sentencia antes

referida29, declaró la constitucionalidad del impuesto de degüello de ganado mayor
y dio el respaldo a los entes territoriales para disponer de él, en los siguientes
términos:

[…] En el contexto de un Estado que como el colombiano se organizó en forma de

"República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales", artículo 1 C.P., es apenas obvio que éstas tengan la facultad de
imponer sus propias contribuciones, por eso los ingresos que a través de ellas
obtengan gozan de las mismas garantías que la propiedad y la renta de los
particulares, y de protección constitucional, que los preserve de decisiones de
orden legislativo que impliquen su traslado a la Nación; ello por cuanto se
reconoce "la mayoría de edad" de dichas entidades para, de acuerdo con sus
necesidades y prioridades, imponer dentro de su territorio los impuestos que
considere necesarios, uno de ellos, de larga tradición en nuestro país, es el
denominado impuesto de degüello, el cual, se reitera, grava la actividad del
sacrificio de ganado, no el consumo de la carne, lo que no implica que esta
Corporación desconozca, que como es usual e inevitable parte o la totalidad de
este costo sea trasladado al consumidor.  Este tipo de impuestos es esencial en la
estructura fiscal de las entidades territoriales para el desarrollo eficaz del principio
de descentralización.
 
No encuentra entonces esta Corporación en las disposiciones legales
impugnadas por el actor, referidas al denominado impuesto de degüello,
ningún elemento que implique violación del ordenamiento superior, pues al
contrario, su contenido se adecúa en todo a los principios y objetivos de la
Carta de 1991.” (Negrilla y subrayado de la Sala)

Se concluye entonces que los artículos examinados, con excepción de los

artículos 200 y 209 con la expresión “solidaria”, comportan una estructura que se
ajusta plenamente al principio de legalidad de los tributos que exige la
Constitución Política y la ley, ya que según se ha reseñado, los entes territoriales

29
Corte Constitucional, Sentencia C-080 de 1996
pueden determinar los elementos de los tributos a su cargo, bajo ciertos límites
consagrados por legislador, pero que en este caso no se advierten desbordados.

Por las razones expuestas, la Sala revocará parcialmente la sentencia proferida

por el Tribunal Administrativo de Nariño de 6 de febrero de 2015, en relación con
los artículos 206 y 209 de la Ordenanza 028 de 2010, expedida por la Asamblea
Departamental de Nariño.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: MODIFICASE el numeral primero de la sentencia de 6 de febrero de

2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, el cual quedará así:
Anulase parcialmente el artículo 200 de la Ordenanza 028 de 2010, en el
siguiente aparte: “los arrendatarios y explotadores comerciales de los mataderos
legalmente establecidos”.

SEGUNDO: MODIFICASE el numeral segundo de la sentencia recurrida, el cual

quedará así:
Anúlese la palabra “solidaria” contenida en el artículo 209 del acuerdo
demandado.

Adicionase el siguiente numeral:

TERCERO: DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de

origen y cúmplase.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Presidenta de la Sección
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ