Los grandes problemas de México
IX CRECIMIENTO ECONÓMICO Y EQUIDAD
En las últimas décadas la economía mexicana ha transitado por, al menos, cuatro diferentes
etapas: la primera comienza con la recuperación de los estragos causados por la Gran
Depresión y culmina alrededor de 1970; durante este periodo la economía mexicana se
caracterizó por un rápido crecimiento económico acompañado de una relativa estabilidad de
precios, por lo que dicho periodo es usualmente asociado al término “desarrollo estabilizador”.
La segunda etapa comprende desde el término de la primera hasta doce años después, época
en la que México siguió creciendo a una tasa relativamente alta, aunque empezó a sufrir lapsos
de inestabilidad macroeconómica con episodios de devaluación, inflación y con un elevado
endeudamiento externo. Durante la tercera etapa, del término de la segunda hasta el ingreso
en vigor del TLCAN, el país cursó un importante periodo de ajuste económico, de choques
externos negativos (entre otros, un aumento importante en la tasa de interés mundial y una
fuerte caída en el precio internacional del principal producto de exportación, el petróleo) y,
finalmente, por un episodio en el que se llevaron a cabo varias reformas económicas
importantes. Este periodo culminó, a su vez, con una profunda crisis económica que tuvo lugar
desde finales en el error de diciembre. Por último, de este momento a la fecha, la economía
mexicana ha regresado lentamente a la estabilidad macroeconómica, aunque con un
crecimiento económico relativamente bajo menor a dos puntos porcentuales.
Por otro lado, en las últimas dos décadas México ha tomado algunas decisiones de política
económica que han reducido de manera importante el margen de maniobra de los
responsables de esta área. Si bien el resultado podría ser deseable en una etapa de alta
volatilidad macroeconómica como la que vivió México (y muchos otros países de América
Latina), en la década de los años ochenta, e incluso durante una parte de los noventa, no es
obvio que esto sea así en una economía que ya ha alcanzado una relativa estabilidad
macroeconómica, y que ahora debería tratar de tener un cierto margen para poder influir sobre
la amplitud y duración de los choques económicos a los que se ve sujeta cualquier economía
abierta. Las tres decisiones de política económica a las que nos referiremos son: primero, la
firma del TLCAN con Estados Unidos y Canadá; segundo, la adopción de un esquema de
objetivos de inflación por parte del banco central a partir del último año del siglo y, finalmente,
la introducción de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en a inicios del
sexenio de F. Calderón. Cabe señalar que las tres medidas, de carácter comercial, monetario y
fiscal, respectivamente, fueron adoptadas por separado y cada una de ellas encuentra una
justificación en su propio ámbito. Sin embargo, explicaremos algunas de las implicaciones en la
conducción macroeconómica de la presencia simultánea de las tres medidas mencionadas. El
patrón de crecimiento que se ha observado en las décadas recientes ha dado lugar a diversas
interpretaciones sobre el proceso de desarrollo en México.
Por un lado, hay quienes concluyen, por decirlo de manera coloquial, que todo tiempo pasado
fue mejor. Estos autores sugieren que deberíamos retomar las políticas del pasado para poder
volver a crecer. Quienes asumen tal posición miran con nostalgia el periodo conocido como del
“desarrollo estabilizador”, cuando México creció a tasas aceleradas y con una de inflación
relativamente baja. Quienes proponen tal interpretación sugieren, de una u otra manera,
regresar a las políticas que entonces nos permitieron crecer con estabilidad macroeconómica.
Hay, de hecho, algunos autores que miran con nostalgia, no sólo la etapa del desarrollo
estabilizador, sino también el periodo conocido como “desarrollo compartido”, durante el
gobierno del presidente Luis Echeverría, o incluso a la “administración de la abundancia” que
llevó a cabo el presidente José López Portillo . Por supuesto, quienes proponen una visión así
pasan por alto las implicaciones negativas de algunas de estas políticas y no parecen
preocuparse, en lo más mínimo, por el hecho de que las condiciones mundiales han cambiado
sustancialmente en los últimos años.
1.Política comercial: el Tratado de Libre Comercio de América del Norte
Hasta antes de 1985 una buena parte de la economía mexicana había estado relativamente
cerrada al comercio con el resto del mundo y varios sectores económicos gozaban de la
protección que les otorgaban unos elevados aranceles a las importaciones o bien algunas
medidas de protección no arancelaria como cuotas, permisos previos de importación, etc. A
partir de ese año, y en buena medida como resultado de una serie de choques
macroeconómicos adversos, el gobierno mexicano tomó una decisión drástica: se redujeron en
forma unilateral los aranceles de una amplia gama de productos y fue eliminada una parte
importante de las restricciones comerciales no arancelarias. Así, prácticamente de la noche a la
mañana, México decidió unilateralmente reducir las restricciones legales o de precios que
inhibían el libre comercio y anunció el interés oficial por ingresar al Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio. Esta decisión tenía un doble objetivo: por un lado, reducir la
ineficiencia y baja productividad que caracterizaba a buena parte de la industria mexicana y,
por el otro, incentivar las exportaciones de manufacturas en la búsqueda de una mayor
diversificación exportadora.
Así pues, las implicaciones del TLCAN para México fueron, en algún sentido, mejores de lo
previsto: no sólo había aumentado de manera sustancial el comercio con Estados Unidos y con
el resto del mundo, sino que, además, gracias al acuerdo, México podía tener un superávit
comercial muy importante con ese país, lo que, a su vez, le permitiría solventar el déficit en esta
área con otros países. No obstante, si bien las consecuencias del TLCAN para México fueron de
alguna manera muy distintas a las esperadas por las visiones más extremistas sobre el tema
(por el lado pesimista, que la industria nacional desaparecería, y, por el optimista, que México
convergería con los niveles de bienestar de la economía norteamericana), sí hubo una
implicación que poca gente previó cuando México propuso la conformación del TLCAN: la
estrecha sincronización macroeconómica de México con la economía norteamericana. Más
adelante volveremos sobre este tema.
2. Política monetaria: el esquema de objetivos de inflación del Banco de México
Como resultado de la crisis del llamado error de diciembre, México debió abandonar el
esquema de tipo de cambio de bandas cambiarias, que había adoptado algunos años atrás,
como una forma de establecer un ancla nominal a los precios domésticos. Por ello, a partir de
entonces, la política monetaria tuvo que volver a fungir como el ancla nominal de la economía
para garantizar la estabilidad de precios.
Así el Banco de México utilizó diversas medidas de restricción monetaria para recuperar
credibilidad y para establecer un ancla nominal, “visible y estricta”, para los precios de la
economía. La medida más importante fue fijar límites al crédito interno neto a partir de
proyecciones de crecimiento de la base monetaria y de estimaciones de la acumulación de
activos internacionales. También en este periodo cobró cierta relevancia (aunque su utilidad
nunca fue muy clara) el instrumento denominado “saldo acumulado de los saldos diarios
totales”, que cuando era negativo se definía como “corto”.
El Banco de México comenzó a transformar su manera de conducir la política monetaria,
adoptando en forma paulatina un esquema conocido como “objetivos de inflación”, que, junto
con un tipo de cambio. En primer lugar, debe definirse con precisión cuál es el objetivo de
inflación y debe decidirse si éste se determina en forma explícita o implícita. Si se hace explícito
(es decir, si se busca un objetivo de inflación cuantificable), también debe decidirse si se
establece o no un intervalo dentro del cual se considera que se ha cumplido con el objetivo
buscado. En segundo lugar, y dado que el esquema de objetivos de inflación se basa en la
transparencia y credibilidad del banco central, se recomienda diseminar ampliamente la
información acerca de la inflación y de cualquier posible modificación al objetivo o a las
condiciones macroeconómicas. En tercer lugar, el banco central debe definir cuál es el esquema
de objetivos de inflación que desea seguir: si uno de tipo “estricto”, en donde sólo le preocupa
la estabilización de la inflación, o uno de tipo “flexible”, en donde no sólo se preocupe por la
inflación sino, también, por alguna variable del sector real (como la brecha del producto o el
empleo). Esta decisión se manifiesta mediante la elección de la función de pérdida social que el
banco central está tratando de minimiza.
Fue en el último año del sexenio de Zedillo cuando se adoptó, en definitiva, este marco para
conducir la política monetaria. Desde la introducción del esquema en nuestro país, el objetivo
de inflación que busca alcanzar el Banco de México se plantea en forma explícita, ya que se
establece un objetivo numérico determinado sobre la inflación general medida con el índice
nacional de precios al consumidor. En años recientes se ha establecido incluso un intervalo de ±
1 punto porcentual para definir la denominada “zona de confort” del banco central. Asimismo,
con objeto de cumplir con los criterios de transparencia y de una adecuada diseminación de
información, el Banco de México ha publicado desde hace varios años un Informe Trimestral
sobre la Inflación en México, en donde divulga, de manera amplia y precisa, cualquier
modificación tanto al escenario macroeconómico como a su política monetaria. Así, como
resultado de las modificaciones en la conducción de la política monetaria, las decisiones de
política se han vuelto relativamente predecibles, ya que, dependiendo de las circunstancias y
del calendario, el banco central reacciona modificando a la alza su principal instrumento: la tasa
de interés, cuando la inflación parece desbordarse de su objetivo inicial, y moviendo ésta a la
baja o manteniéndola estable, cuando hay indicios de que la tasa de inflación se encuentra
dentro de la denominada zona de confort. Una forma de analizar si efectivamente el Banco de
México se está comportando de acuerdo con lo descrito antes es mediante la estimación de
una regla de Taylor para México. Como ya se ha mencionado, una regla de Taylor establece una
relación sistemática entre las tasas de interés nominales, la brecha de inflación con respecto a
su objetivo y la brecha del producto respecto a su tendencia. La relación sirve no sólo como una
fórmula que se puede traducir en una recomendación de política económica, sino también nos
permite, al estimarla para un periodo dado en un país determinado, describir los criterios de un
banco central que están incidiendo en la conducción de la política monetaria. En los apartados
siguientes analizaremos brevemente las implicaciones de conducir la política monetaria de una
economía, mediante un esquema de objetivos de inflación, en un contexto de economías
abiertas e integradas, y analizaremos, en particular, las consecuencias de seguir un esquema de
objetivos de inflación de tipo “estricto”. Para ello, sin embargo, deberemos mencionar antes
cuál es el comportamiento de la política monetaria de una economía asociada con otra que, en
este caso son las de México y de Estados Unidos. Un aspecto que se vuelve relevante en este
contexto es la divergencia que existe entre los objetivos de la Reserva Federal (Fed) en Estados
Unidos y el objetivo del Banco de México. En el caso de la Fed, como se sabe, su mandato es
dual, es decir, esta institución debe preocuparse no sólo por la estabilidad de precios sino
también por mantener el empleo en niveles cercanos a los de pleno empleo.
3.Política fiscal: la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
El 30 de marzo de 2006 se publicó en el diario Oficial de la Federación la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Es decir, en esta Ley se establece, por primera vez,
el equilibrio presupuestario como un mandato legal. Por otro lado, si bien la nueva Ley permite
la ocurrencia eventual de un déficit presupuestario Circunstancialmente, y debido a las
condiciones económicas y sociales que priven en el país, las iniciativas de Ley de Ingresos y de
Presupuesto de Egresos podrán prever un déficit presupuestario. Posteriormente, la Ley
establece qué es lo que podrá ocurrir con los ingresos excedentes que pudieran existir en un
cierto ejercicio presupuestal de acuerdo con su origen: es decir, si corresponden a entidades o
si tienen un destino expreso por ley, entonces, dichos recursos excedentes se asignarán a las
entidades generadoras o a sus destinos predeterminados, según corresponda. Sin embargo, si
no es éste el caso, entonces esos recursos se destinarán, primero, a compensar los incrementos
en el gasto no programable segundo, a la creación de unos fondos de estabilización. Una vez
alcanzados ciertos niveles preestablecidos en dichos fondos, los recursos excedentes podrán
destinarse al gasto en programas y proyectos de inversión en infraestructura. El criterio de un
presupuesto equilibrado como característica nodal del presupuesto federal en México.
Segundo, se establece la creación de ciertos fondos de estabilización asociados, sobre todo, a
los aumentos inesperados en el precio del petróleo. Tercero, se establecen criterios específicos
para hacer uso de estos fondos en caso de que los ingresos previstos no se alcancen, ya sea por
caídas inesperadas en el precio del petróleo o por una disminución en la captación de otros
ingresos. Nótese que el primer criterio establece, en la Ley, una política de carácter procíclico,
en donde aumentos en los ingresos podrán dar lugar a aumentos en los gastos, mientras que
caídas en la recaudación se trasladarían en forma de reducciones en las erogaciones.
Por otra parte, podría argumentarse que la creación de los fondos de estabilización tiene un
carácter anticíclico; sin embargo, sobre estos fondos es importante señalar dos aspectos:
1. El origen y diseño de los fondos no están asociados a las características propias del ciclo
económico, sino que más bien parecen estar diseñados para enfrentar la volatilidad en
el precio del petróleo, así como sus posibles efectos en los ingresos del gobierno federal
mexicano. Es claro que, en algunas ocasiones, esta situación puede coincidir con el ciclo
económico, no obstante, esto no es una regla general.
2. Si bien es cierto que los recursos de los fondos de estabilización podrían ayudar a
compensar una caída importante en los ingresos federales y, con ello, a mantener un
cierto nivel de gasto previamente definido, cabe señalar que esto es cierto sólo en la
medida en la que dicha caída en los ingresos no hubiera sido anticipada en la
correspondiente Ley de Ingresos. Es decir, la medida no es útil para enfrentar una
desaceleración anticipada, aunque sí para una imprevista.
No debe hacerse ningún intento por variar el gasto, ya sea directa o inversamente, en respuesta
a las fluctuaciones cíclicas de la actividad económica. Dado que los objetivos básicos de la
comunidad presumiblemente cambiarían sólo lentamente… esta política conduciría… a un
volumen relativamente estable de gasto en bienes y servicios... La estructura impositiva no
debería variar en respuesta a las fluctuaciones cíclicas de la actividad económica, aunque los
pagos realizados, por supuesto, variarán automáticamente.
las tres decisiones clave de política económica que hemos analizado tienen implicaciones muy
importantes para el diseño y conducción de la política económica en México. Por un lado, el
TLCAN ha establecido una relación muy estrecha entre los ciclos económicos de México y los de
Estados Unidos. En algún sentido, esto explica la creciente dependencia de la economía
mexicana respecto a la norteamericana, así como las fluctuaciones a las que se ha visto sujeta
nuestra economía en los años recientes. Esta es la razón por la que la economía mexicana se
desaceleró notablemente a partir de finales del año 2000, precisamente cuando la
norteamericana estaba entrando en un periodo recesivo. Por otro lado, la política monetaria de
objetivos de inflación establece respuestas muy concretas frente a cualquier posible
contingencia inflacionaria en nuestro país. Desafortunadamente, la creciente integración de los
ciclos económicos de las dos naciones no está acompañada de una mayor integración en la
conducción de la política monetaria, y los bancos centrales de ambos países responden en
forma muy diferente ante un mismo choque En cualquier caso, los efectos para la economía
mexicana pueden ser negativos, ya que un aumento en los diferenciales de las tasas de interés
podría generar una apreciación de la moneda mexicana y un cambio desfavorable en los precios
relativos, lo que podría agudizar, aún más, los efectos negativos de un choque recesivo en la
economía norteamericana. Peor aún, el aumento en los diferenciales de las tasas de interés au
mentaría los incentivos para mayores flujos de capital de cartera que, por su propia naturaleza,
son relativamente inestables y que podrían aumentar también la volatilidad del tipo de cambio.
Finalmente, la reforma en la conducción de la política fiscal implica que el gobierno mexicano
no puede utilizar este instrumento como elemento de política contra cíclica en una recesión
contingente o en un choque negativo externo. En ese sentido, estas tres decisiones de política
económica en México no sólo explican la creciente dependencia entre los ciclos económicos de
México y Estados Unidos, sino también la falta de instrumentos de política que pudieran
contrarrestar un choque recesivo. Por otra parte, como ya se discutió, las reglas de
comportamiento de la política fiscal y monetaria podrían, incluso, tender a exacerbar cualquier
posible choque inicial.
El establecimiento de reglas de conducción y comportamiento de la política económica ha
ayudado a reducir la volatilidad y la inestabilidad macroeconómica en México, también lo es
que, en los últimos años, el crecimiento económico del país ha estado muy por debajo no sólo
de las expectativas de los analistas sino de las necesidades de la población. Así, el presente
trabajo ha demostrado que los responsables de conducir la política económica en México
disponen en la actualidad de un margen de maniobra relativamente limitado para influir sobre
la economía, como resultado de una serie de acciones de política económica adoptadas en el
pasado. Estas determinan, en buena medida, el ritmo y cadencia de la actividad económica
mediante la fuerte integración económica con Estados Unidos, además de que ponen límites a
la capacidad de respuesta del gobierno mexicano con una serie de restricciones de política
monetaria y fiscal que, en algunos casos incluso, ya han sido establecidas en el régimen legal.
En ausencia de una serie de medidas estructurales más importantes, las restricciones implican,
por lo tanto, que la política económica en México se maneja, prácticamente, con un “piloto
automático” que depende de factores exógenos, concretamente la economía norteamericana,
y que, por otra parte, tiene un carácter de tipo procíclico en materia de política fiscal o que
puede exacerbar los efectos negativos de choques exógenos mediante las decisiones de política
monetaria.
