El endeudamiento y la deuda pública

¿Qué implican para la sostenibilidad fiscal?

Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C.

Ricardo Cantú Calderón | [email protected]

Carlos Aviud Vázquez Vidal | [email protected]

3 de noviembre de 2020

Resumen

El endeudamiento público es la consecuencia y resultado de dos políticas fiscales: recaudar menos de lo que se puede o
gastar más de lo que se tiene. La deuda pública, en cambio, es la acumulación y la sumatoria de lo anterior, desde el inicio
de nuestra contabilidad hasta el día de hoy. Dado que, para todo gasto se requiere de una fuente de ingresos, ya sea ahora
o en el futuro, es importante que el diseño de políticas se desarrolle bajo principios de eficiencia y equidad : cuánto cuesta
mantener la deuda y, quiénes terminarían absorbiendo y saldando la mayor carga fiscal de la misma.

1 temente, abordaremos sus implicaciones para las diferen-

Introducción tes generaciones y para el mediano y largo plazo.

Una política pública no puede existir sin presupuesto, 2

pues carecería de los recursos necesarios para atender
Financiamiento, endeudamiento y deuda
e impulsar las demandas sociales e, incluso, para operar
y vigilar el cumplimiento de sus objetivos y reglamentos.
El (des)balance presupuestario es la diferencia entre los
Si el gobierno quiere gastar e implementar programas
ingresos estimados por la Ley de Ingresos de la Federa-
públicos, primero tiene que recaudar, a menos que se
ción (LIF) y el gasto aprobado por el Presupuesto de Egre-
endeude. En este último caso, también se requieren re-
sos de la Federación (PEF) (Ecuación 1). Su resultado es un
colectar los recursos fiscales; sólo que se espera hacerlo
flujo y se está en déficit cuando las salidas (–) son mayo-
en algún futuro, cercano o lejano, cuando las condiciones
res a las entradas (+); o, en superávit, si es al revés (Ecua-
sean más propicias que las actuales.
ción 2). Todo déficit significa una obligación de pago, pe-
ro no todo endeudamiento significa un requerimiento
1.1 Objetivo del documento de financiamiento, pues existen los diferimientos de pa-
La presente investigación es el primero de una serie de gos que, aunque no son parte de la deuda pública, sí son
4 documentos, que tienen el objetivo de abordar el tema compromisos de pago futuros para el sector público.
de la deuda pública y la sostenibilidad fiscal. En esta pri- De acuerdo con los artículos 16 y 17 de la Ley Federal
mera parte, se analiza la diferencia entre financiamien- de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH),
to, endeudamiento y deuda pública, así como su relación la meta fiscal es que el Saldo Histórico de los Requeri-
con la sostenibilidad de las finanzas públicas. Subsecuen- mientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) (el nom-
bre oficial de la deuda pública) mantenga una trayectoria

1
El endeudamiento y la deuda pública: ¿Qué implican para la sostenibilidad fiscal?

estable o descendente, como porcentaje del Producto

Terminología de la deuda
Interno Bruto (PIB), a través de los años. La introducción
de variables macroeconómicas (como la producción), pa- (DES)BALANCE PRESUPUESTARIO Diferencia entre los
ra medir el cumplimiento de objetivos para la deuda, agre- ingresos presupuestarios y el gasto público (Ecua-
ción 1). Se le denomina superávit si el resultado es posi-
ga vínculos y volatilidades por inflación, crecimiento eco-
tivo o déficit si es negativo (Ecuación 2).
nómico, tasas de interés y tipo de cambio. En este sentido,
el sector público tiene mayor control sobre el monto de Ingresos2021 − Gastos2021 = (Des)balance2021 (1)

endeudamiento que sobre el nivel de deuda.

{
+ Superávit2021 (ahorro)
(Des)balance2021 =
− Déficit2021 (endeudamiento)
3
(2)
Nivel de la deuda
ENDEUDAMIENTO PÚBLICO Obligaciones insolutas de
pago del sector público.
Para el cierre de 2020, el SHRFSP ascenderá a 54.7 % DIFERIMIENTO DE PAGOS Pagos del gasto público que
PIB, principalmente, por desequilibrios macroeconómi- fueron devengados, pero que no serán pagados duran-
cos durante y por la Covid-19 (SHCP, 2020a). En prome- te el año fiscal, como los Adeudos de Ejercicios Fiscales
Anteriores (ADEFAS).
dio, 69 % de la deuda está contraída en moneda nacional,
FINANCIAMIENTO PÚBLICO Contratación, dentro o fue-
mientras que el 31 % restante se encuentra en dólares.
ra del país, de créditos, emprésitos o préstamos deriva-
La deuda del gobierno federal representa, en promedio, dos de la emisión de títulos, adquisición de bienes, con-
84 % de la deuda interna. En cambio, los organismos y em- tratación de servicios o pasivos.
presas públicas tienen, en promedio, 45 % de la deuda ex- DEUDA PÚBLICA Acumulación de los pasivos contraí-
terna. Durante el segundo trimestre de 2020, la deuda dos por el sector público federal, para el financiamiento
y la operación de sus programas y funciones. En México,
pública tuvo el mayor incremento en los últimos cuatro el resultado es el SHRFSP.
años, ascendiendo a 52.1 % del PIB. Esto significó un au-
mento de 16.3 %, respecto al saldo de 2019; máximo his- {
2021
∑ + Activos2021
tórico en los últimos 20 años (Figura 1) (SHCP, 2020b). Financ.año = = SHRFSP2021
− Pasivos2021
año=inicial
(3)
3.1 Componentes macroeconómicos
Además del balance primario, durante el transcurso del
año, el SHRFSP se ve afectado por indicadores macroeco- Dinámica de la deuda
nómicos como:
COMPONENTES DE LA DEUDA PÚBLICA Componentes
1. el crecimiento del PIB, macroeconómicos que contribuyen al aumento/dismi-
nución de la deuda pública durante el transcurso de un
2. los tipos de cambio y año (Piscetek, 2019).
3. las tasas de interés reales internas y externas.
t+1 − πt+1 (1 + gt+1 )
iW
∆dt+1 = dt (Intereses)
(1 + gt+1 )(1 + πt+1 )
Para el 2020, la caída de la actividad económica aumenta-
rá el saldo en 4.0 % PIB, la depreciación del peso en 2.6 % gt+1
− dt (Crecimiento PIB)
PIB y el costo financiero en 1.2 % PIB (Figura 2). (1 + gt+1 )(1 + πt+1 )
(4)
CRECIMIENTO ECONÓMICO La trayectoria de la deuda como αt ϵt+1 (1 + ift+1 )
+ dt (Tipo de cambio)
porcentaje del PIB es la meta que establece la LFPRH (1 + gt+1 )(1 + πt+1 )
(Ecuación 5):
−Balance primariot+1

SHRFSP
(5)
PIB

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en 2020, la depreciación del tipo de cambio aumentará la

Conceptos clave
deuda pública en 2.6 % PIB. Mientras que para 2021, con
BALANCE PRIMARIO Resultado de restar el costo de la un tipo de cambio esperado de $ 22.2 pesos por dólar, au-
deuda al déficit presupuestario. Dado que el costo de mentaría la deuda en 0.1 % PIB.
la deuda depende de factores macroeconómicos, el ba-
lance primario depende de las políticas fiscales del sec- BALANCE PRIMARIO El déficit primario afecta en menor me-
tor público.
dida la deuda pública. De 2011 a 2016, los déficits la au-
SOSTENIBILIDAD FISCAL Solvencia del sector público
mentaron en promedio 0.7 % PIB y, de 2017 a 2019, los
para cumplir con sus obligaciones de corto y largo pla-
zo, sin la necesidad de incurrir en cambios drásticos en superávits la disminuyeron en 1.0 % PIB.
su estructura de ingresos y gastos (BM, 2005; FMI, 2013;
OCDE, 2013).
TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA Cambios sistemáticos en 4
la composición de los grupos de edad de la población Sostenibilidad fiscal
(ONU, 2013).

Un aumento en el nivel de deuda, no implica, necesaria-

Siempre que haya crecimiento económico, el denomina- mente, insostenibilidad fiscal. Esta última la determina la
dor aumentará y el resultado del cociente disminuirá. Al capacidad recaudatoria del sector público, ante los com-
contrario, cuando la economía se contrae, el denomina- promisos sociales y pasivos contingentes previamente ad-
dor se reduce y eleva el nivel. En este sentido, el creci- quiridos. Implica proyecciones de los perfiles demográfi-
miento económico es el principal factor que estabiliza el cos, lo que involucra a distintas generaciones.
crecimiento de la deuda pública, pues está medida como La sostenibilidad fiscal involucra analizar con base en
porcentaje del tamaño del PIB. En los últimos 10 años, el perfiles de población por sexo y edad, e incorporar la
efecto acumulado del crecimiento sobre la deuda fue una transición demográfica en un país donde, año con año,
reducción de 7.3 puntos PIB. hay más adultos mayores que niños. Las consecuencias de
TASAS DE INTERÉS REALES La contribución que tienen las ta- la carga tributaria de la deuda pública, entre presentes y
sas de interés sobre el incremento de la deuda, depende futuras generaciones, impactará en el bienestar social y
del porcentaje que paga intereses en pesos y en dólares, en los recursos disponibles para ofrecer bienes y servicios
así como de las inflaciones y tipos cambiarios. Cuando au- públicos, entre presentes y futuras generaciones. Esto es
menta el pago de intereses de la deuda interna y externa, particularmente relevante para las políticas referentes a:
por arriba de la inflación, incrementa el costo financiero,
1. la educación,
lo que eleva las necesidades de financiamiento. En los úl-
2. la salud,
timos 10 años, la contribución de las tasas de interés ha
representado 33 % del aumento en el nivel del SHRFSP. 3. las pensiones y
El pago de intereses, tanto en moneda nacional como ex- 4. el costo financiero de la deuda.
tranjera, han incrementado la deuda desde 2018 en más
de 1 % PIB. 4.1 Brecha fiscal
TIPO DE CAMBIO La contribución del tipo de cambio sobre En función de todo lo anterior, las políticas públicas son
la variación de la deuda pública, depende del porcenta- sostenibles si los ingresos con los que cuenta el sector
je que se encuentra denominado en moneda extranjera. público, ahora y en el futuro, son suficientes para cubrir
Cuando hay una depreciación, el valor monetario de la el gasto social, y operativo, así como el costo financiero
deuda externa aumenta, así como sus intereses. En los de la deuda. De este modo, utilizando perfiles demográ-
últimos 10 años, el 51 % del aumento, se debe a la de- ficos de los impuestos y el gasto público (próximo docu-
preciación del tipo de cambio, lo que hace más costosa
la deuda que se encuentra denominada en dólares. Sólo

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Figura 1: Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP)

Fuente: Elaboración por el CIEP, con información de: Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas.

Figura 2: Nivel de deuda por componente macroeconómico

Fuente: Elaboración por el CIEP, con información de: Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas y paquete económico 2021.

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El endeudamiento y la deuda pública: ¿Qué implican para la sostenibilidad fiscal?

mento), se proyecta su endeudamiento futuro para ob- FMI Fondo Monetario Internacional

tener la brecha fiscal (tercer documento). LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

LIF Ley de Ingresos de la Federación

ONU Organización de las Naciones Unidas

5 OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
Implicaciones de política pública PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

PIB Producto Interno Bruto

La solvencia financiera del gobierno está en función de SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

su capacidad de recaudación y de los compromisos so- SHRFSP Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector
Público
ciales y financieros que debe cumplir. El hecho de que
la deuda pública aumente, como resultado de desequi-
librios macroeconómicos, no implica necesariamente, in-
sostenibilidad del sistema fiscal. Al contrario, si la deuda
Referencias
pública disminuye, por ejemplo, debido a la apreciación
del peso, tampoco significa que el gobierno es más sol-
BM (2005). Fiscal sustainability in theory and practice: A handbook.
vente en el largo plazo. Disponible en https://openknowledge.worldbank.org/handle/
10986/7495.
Las implicaciones de aumentar/disminuir el financiamien-
CONAPO (2018). Proyecciones de la Población de México y de las
to están en función de las obligaciones sociales y financie- Entidades Federativas, 2016-2050. Disponible en http://
ras que deben cubrirse. Esto últimamente determinará el www.conapo.gob.mx/work/models/CONAPO/Datos_Abiertos/
endeudamiento que requerirá el gobierno en largo plazo, Proyecciones2018/pob_ini_proyecciones.csv.
FMI (2013). Fiscal sustainability: A 21st century guide for the perple-
bajo la estructura impositiva actual y la transición demo-
xed. Disponible en https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/
gráfica proyectada (cuarto documento). 2013/wp1389.pdf.
OCDE (2013). Govenment at a glance. Disponible en https://www.oecd
En el corto plazo, el nivel de la deuda pública como por- -ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2013/
centaje del PIB, depende principalmente del comporta- fiscal-sustainability_gov_glance-2013-11-en.
miento de variables macroeconómicas. En los últimos ONU (2013). National transfer accounts manual: Measuring
and analysing the generational economy. Disponible en
años, el ascenso de la deuda se debe, en gran medida, a
https://www.un.org/en/development/desa/population/
la depreciación del tipo de cambio y el aumento constan- publications/pdf/development/NTA_Manual_04Sept2013.pdf.
te del costo financiero de la deuda. Se espera que aún en Piscetek, M. (2019). Public debt dynamics in new zealand. Disponible
seis años, la deuda no regrese a niveles antes de la pande- en https://www.treasury.govt.nz/sites/default/files/2019
-07/twp19-01.pdf.
mia, ya que la economía no crecerá lo suficiente como pa-
SHCP (2020a). Criterios generales de política económica 2021. Disponi-
ra revertir la trayectoria de la deuda como porcentaje del ble en https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/
PIB. En este caso, el aumento de la razón SHRFSP/PIB, no models/Finanzas_Publicas/docs/paquete_economico/cgpe/
implica, necesariamente, la perdida de solvencia. Sin em- cgpe_2021.pdf.
SHCP (2020b). Informe sobre las finanzas púlicas a segundo trimestre. Dis-
bargo, si el deterioro macroeconómico continúa, podría
ponible en https://www.finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/
afectar el potencial recaudatorio y aumentar los compro- work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infotrim/
misos sociales. 2020/iit/01inf/itinfp_202002.pdf.

Acrónimos

ADEFAS Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores

BM Banco Mundial

CONAPO Consejo Nacional de Población

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