Carlos A.

BOTASSI
Director
r e e d i c i ó n , 2000 Miguel H . E . OROZ
2 * edición 2004
Coordinador
Edición al cuidado de
Enrique Horacio Bonatto
E l nuevo proceso
© Librería Editora Platense S.R.L.
Calle 15 n°- 644 - Bl 900 - La Plata - Buenos Aires - Argentina contencioso administrativo
info@editoraplatense. com. ar // wv^m. editoraplatense. com. ar
de la Provincia de Buenos Aires
Diseño de tapa, armado y paginación
Juan Bonatto Seoane
juanbott@hotmail. com
S'^^ Edición

J u a n Carlos CASSAGNE Claudia A. M. M I L A N T A

Impreso en Argentina - Queda hecho el depósito de ley J u l i o Rodolfo COMADIRA R i c a r d o Miguel ORTIZ

Inés Anunciada D'ARGENIO Pablo E s t e b a n PERRINO

A g u s t í n A. G o R D i L L O María Julia RICHERO

E l nuevo proceso contencioso a d m i n i s t r a t i v o de la Provincia de Buenos A i - T o m á s HuTCHiNSON Roberto A . SALABERREN

res / Carlos A. Botassi... [et.al.]; coordinado por M i g u e l H . E. Oroz; dirigido
por Carlos A.
Ana Cristina LOGAR Daniel Fernando SORIA
Botassi. - 3a ed. - L a Plata: L i b r e r í a Editora Platense, 2011.
Miguel Á n g e l M A R A F U S C H I Carlos R. TRIBIÑO
784 p.; 23x16 cm.

I S B N 978-950-536-228-8

1. Derecho A d m i n i s t r a t i v o . I . Botassi, Carlos A. I I . Oroz, Miguel H . E.,

coord. I I I . Botassi, Carlos A., dir.

CDD 342

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I S B N 978-950-536-228-8 €DITORñ
PLñT€NS€
 El nuevo proceso contencioso adnriinistrativo
A S P E C T O S BÁSICOS D E L A S
provincial como la afectación del medio ambiente" ("Granda, Aníbal y
otro c/Edelap SA.", 24 de setiembre 2008; en disidencia, se sostuvo la
P R E T E N S I O N E S E N E L CÓDIGO
competencia de la Justicia Federal sobre la base de que se encontraba P R O C E S A L ADMINISTRATIVO
comprometido el servicio público de distribución de energía eléctrica DE L A PROVINCIA D E BUENOS AIRES
y la participación del ente regulador citado como tercero como obstá-
culo para el conocimiento por los tribunales locales, aunque dejando D a n i e l Fernando SORIA
expresamente a salvo que no se abría juicio acerca del acierto o error
de los jueces de la causa, en tanto aseveran que la cuestión planteada S U M A R I O : I . Planteo del tema.- I I . Las pretensiones procesales ad-
corresponde a la Justicia Federal por razón de la materia). ministrativas en el régimen anterior y en el panorama provincial
comparado.- I I I . Las pretensiones en el Código Procesal Contencioso
Administrativo.- IV. Algunas distinciones aplicables a las pretensio-
nes procesales previstas en el CPCA.- V. Esquema de los requisitos
de admisibilidad y las pretensiones procesales administrativas con-
templadas en el CPCA.- V I . Consideraciones generales en torno al
diseño de algunas pretensiones procesales administrativas

I. Planteo del tema

1. Las pretensiones se insertan, cual pieza clave, en el nuevo

sistema establecido por la ley 12.008, que ha aprobado el Código
Procesal Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos
Aires (CPCA). Tras las reformas introducidas por la ley 13.101
mantienen ese destacado sitial, m á s allá de algunos puntos oscu-
ros y de otros verdaderamente criticables.
Fiel reflejo de u n modelo de fines del siglo XIX, el r é g i m e n de
la ley 2961 sólo daba cabida a la p r e t e n s i ó n de anulación contra
determinados actos administrativos (y, en su caso, la resarcitoria
complementaria), para acudir en procura de satisfacción jurídica
ante la Suprema Corte de Justicia como t r i b u n a l de jurisdicción
originaria y exclusiva (art. 149 inc. 3°, Const. Pcial. de 1934).
En el orden constitucional, este perfil ceñido subsistió hasta
la reforma de 1994 (art. 166) y, en el legislativo, hasta la san-
ción del CPCA, cuya vigencia quedó supeditada a la posterior
puesta en marcha del fuero (art. 215, Const. Pcial.) \, en el

1 Ciertamente, en la p r á c t i c a , el Código V á r e l a ha continuado -y a tenor del juego

a r m ó n i c o de los arts. 215 de la C o n s t i t u c i ó n P r o v i n c i a l y 78 del C.P.C.A., texto
s e g ú n ley 13.101, c o n t i n u a r á en parte- a p l i c á n d o s e por u n tiempo considerable en la
esfera de las causas en t r á m i t e ante la Corte provincial. E n su hora, la Suprema Cor-
te de Justicia de la Provincia (SCBA) decidió juzgar los casos administrativos hasta

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

plano de la experiencia jurídica, injustificadamente, siguió apli- E l comienzo del nuevo sistema ha tenido lugar -luego de la
cándose el anterior modelo constitucional aun con posterioridad condena j u d i c i a l ' dispuesta por la Suprema Corte contra el
a la sanción del nuevo r é g i m e n (arts. 15 j ' 166 in fine), sobre la Estado Provincial por la o m i s i ó n en la puesta en marcha del
base de lo resuelto por la Suprema Corte en las causas "Oviedo" fuero contencioso administrativo, y de la sanción de la citada
y "Velásquez" L a tendencia regresiva cedió ocho a ñ o s d e s p u é s , ley 13.101- a l ponerse en marcha u n conjunto de juzgados de
con el conocido precedente "Consorcio de Gestión del Puerto de primera instancia, el día 15 de diciembre de 2003 -complemen-
B a h í a Blanca" ^. tado con el inicio de las funciones de otros juzgados, en mar-
zo de 2004, y de las C á m a r a s de Apelación en lo Contencioso
A d m i n i s t r a t i v o de L a Plata y San M a r t í n , en j u l i o de 2004-.
En este sistema la m i s i ó n p r i m o r d i a l de los ó r g a n o s judiciales
tanto comiencen las funciones de los ó r g a n o s con competencia en el fuero (TCA). con no es otra que la r e s o l u c i ó n de casos administrativos (art. 166
arreglo a las normas de la anterior codificación, dado que la entrada en vigencia de
la ley 12.008 se encontraba condicionada al comienzo de las funciones de los nuevos
ú l t i m a parte, Const. Pcial.), lo cual supone el planteo y la esti-
tribunales (en la actualidad, juzgados y C á m a r a s de apelación). Por consiguiente, se m a c i ó n o el rechazo de las pretensiones deducidas en el proceso
consideró inaplicable el art. 78 del CPCIIA, con lo que el t r á m i t e de las causas conten- (art. 1 inc. 1, CPCA).
cioso administrativas en el á m b i t o originario y transitorio de la SCBA se r e g í a por las
normas del Código V á r e l a (B-56.966. "La Jirafa A z u l S.A." del 25-11-97. con nota de 2. N o r m a l m e n t e formalizada a t r a v é s de la demanda, la pre-
A N D E E U C C I . Carlos A., "Sin fuero no rige el nuevo código contencioso administrativo de t e n s i ó n es u n acto esencial en todo proceso que exterioriza el
la Provmcia de Buenos Aries. Inconstitucionalidad declarada de oficio", en E.D. 176- ejercicio del derecho a la acción Consiste, como se sostiene en
747; v. tb., el posterior precedente de la causa B-58.959. "Parodi''. res. de 1-6-99). Con
posterioridad, en el precedente B-64.745 "Consorcio de G e s t i ó n del Puerto de B a h í a doctrina ^, en una modalidad de petición fundada en derecho,
Blanca" (res. de fecha 23-10-02) la Corte dispuso por vez primera la aplicación opera- un tipo de d e c l a r a c i ó n de voluntad, por la que se solicita al
tiva e inmediata de la c l á u s u l a constitucional del art. 166 in fine a todas las causas ó r g a n o jurisdiccional una actividad frente a una persona deter-
contencioso administrativas. El T r i b u n a l , por fin. a p a r t i r del caso "Delbes" (B-64.996.
res. de 4-2-04) aplica las normas de la ley 12.008, texto s e g ú n ley 13.101. minada y distinta del autor de la declaración, en relación con
determinados bienes j u r í d i c o s (derechos o intereses tutelados
2 E n las causas B-56.054 "'Velásquez'' y B.56.125 "Oviedo'', ambas resueltas el 18- por el ordenamiento). Desde luego, no es una declaración cua-
10-94, y de allí en m á s , la Corte provincial declinó de aplicar la C o n s t i t u c i ó n de 1994
con lo cual, en los hechos, proveyó de u l t r a - a c t i v i d a d a una norma que estaba deroga-
lesquiera, n i equivale a una simple petición procesal " (v.gr. la
da, como era el art. 149 inc. 3° del texto sancionado en 1934. solicitud de r e g u l a c i ó n de honorarios); constituye la postulación
3 SCBA, causa B-64.745 "Consorcio de G e s t i ó n del Puerto de B a h í a Blanca" cit.
Con su nueva i n t e g r a c i ó n la Corte revisó la jurisprudencia anterior y. aplicando di-
rectamente el r é g i m e n constitucional, precisó que del amplio enunciado normativo
del art. 166 in fi.ne "...sobre el que descansan los nuevos contenidos de la materia definitivo abandono del criterio anterior, basado en "...la p o s t e r g a c i ó n de la vigencia
contencioso a d m i n i s t r a t i v a no surge condicionamiento alguno de su vigencia a u n de- plena de los contenidos materiales del art. 166".
sarrollo legislativo ulterior, t a l como, en cambio, el texto constitucional lo ha previsto
para la o r g a n i z a c i ó n del fuero y la aplicabilidad del Código procesal respectivo (art. 4 Conf. SCBA causa B-64.474, "Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos
215)". Este ú l t i m o precepto, en su p á r r a f o segundo, establece como regla transitoria Aires c/Pcia. de Buenos Aires s/.Amparo'', sent. de 19-3-03; J A 2003-11 fascículo n" 6,
que, hasta tanto comiencen las funciones de los nueuos tribunales en lo contencioso de 7-5-03, p. 43, con nota de BoT.vssi, Carlos A . y M O R E L L O , Augusto M . , "Amparo por
administrativo "...la Suprema Corte decidirá, en ú n i c a instancia y juicio pleno, todas omisión política; l a puesta en marcha del fuero contencioso-administrativo en la Pro-
las causas correspondientes a l referido fuero que se hubieren iniciado, hasta su finali- vincia de Buenos Aires".
zación". E n t a l resolución -verdadera bisagra en la evolución del contencioso adminis-
trativo provincial- la Corte dio curso a una p r e t e n s i ó n denominada por la actora como 5 Poder j u r í d i c o de todo sujeto de derecho, de acudir a los ó r g a n o s judiciales para
autosatisfactiva, que h a b í a sido articulada por la A d m i n i s t r a c i ó n contra u n particular reclamarles la satisfacción de una p r e t e n s i ó n , al decir de C O U T U E E , Fundamentos de
(contratista) y se la e n c a u z ó con arreglo a normas del juicio s u m a r í s i m o previstas en Derecho procesal civil, Bs. As.. 1958, p. 57.
el CPCC. Aunque la operatividad de la norma constitucional no conducía, en aquel
momento, a reconocerle vigencia al Código procesal administrativo (ley 12.008 y sus 6 Conf. G u A S P , Jaime, La pretensión procesal, 2" ed., M a d r i d , 1985; G O N Z . 4 I . E 2 P É R E Z ,
reformas) puesto que sobre este punto l a C o n s t i t u c i ó n (art. 215) h a b í a establecido J e s ú s , Manual de Derecho Procesal Administrativo, 2' ed., M a d r i d . 1992, p. 203.
un preciso diferimiento (entrada en vigencia conjunta al establecimiento del fuero
contencioso administrativo). E n cambio, no e x i s t í a s i m i l a r p o s t e r g a c i ó n con respecto 7 Conf. HuTCHi.NSON, T o m á s , La acción contencioso administrativa. Bs. As., 1981,
a los contenidos estructurales del ú l t i m o p á r r a f o del art. 166. Q u e d ó a s í establecido el p.21.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

b á s i c a '* del litigio, que moviliza a la jurisdicción, delimita el plica en r a z ó n de la existencia de u n acto administrativo previo
planteo del caso y constituye la materia objetiva a resolver en cuya a n u l a c i ó n sea solicitada. E l proceso administrativo no se
circunscribe a u n simple cauce para la i m p u g n a c i ó n de actos
la sentencia de m é r i t o .
t a l cual p o d í a predicarse del r é g i m e n anterior.
En el proceso administrativo la presencia del Estado como
parte demandada (y, m á s concretamente, la de las Administra- El fundamento material, de grada constitucional (art. 166,
ciones P ú b l i c a s , cuyas actuaciones u omisiones son enjuicia- Const. Pcial.), desarrollado por el CPCA (arts. 1 inc. 1 y concs.),
das), sin llegar a absorber todos los casos posibles, evidente- es la nota que caracteriza a la p r e t e n s i ó n procesal administra-
mente importa u n dato que regularmente se verifica en la prác- tiva i \e matices típicos a su fisonomía común. Se
tica concreta, que influye en el diseño jurisdiccional y repercute a c t ú a en el proceso administrativo sobre una materia consti-
sobre la r egulación de los t r á m i t e s del litigio. Así lo evidencian tucionalmente delimitada -al menos, en sus grandes líneas- y
las normas relativas a determinados institutos (por ejemplo, los consagrada con la jerarquía normativa indicada. He a q u í u n
tipos de pretensiones y los requisitos de admisibilidad, el alcan- primer elemento de ineludible consideración.
ce de las medidas cautelares, la ejecución de la sentencia, entre A d e m á s , esta p r e t e n s i ó n supone u n medio de protección ju-
otros), cuyos respectivos contenidos presentan modulaciones rídica frente al poder público, cuya tutela irrestricta y efectiva
especiales, fundadas en razones de i n t e r é s público, precisamen- t a m b i é n proclama el texto constitucional (art. 15, Const. Pcial.)
te por estar involucrada una persona estatal.
A u n así, no se trata desde luego de una presencia excluyen-
te o absoluta. Este tipo de causas puede originarse en el obrar no forman parte de los cuadros de l a A d m i n i s t r a c i ó n - n i siquiera del Estado- cuyas ac-
tuaciones (si son producto del ejercicio de potestades regidas por el Derecho Adminis-
administrativo de entes no estatales (públicos o privados). trativo) pueden dar lugar a una p r e t e n s i ó n procesal a d m i n i s t r a t i v a (arts. 2 incs. 2 y 3,
3. ¿Qué caracteriza entonces a la p r e t e n s i ó n procesal admi- 74 y 75, CPCA). Asimismo, en e l proceso a d m i n i s t r a t i v o la A d m i n i s t r a c i ó n P ú b l i c a no
nistrativa en el actual r é g i m e n provincial? siempre es demandada; puede ser actora frente a u n particular (art. 2 inc. 7. CPCA).
Por fin, no obstante la e x p a n s i ó n objetiva del fuero, existen diversos supuestos en los
Como se apuntara, la condición de la persona demandada que procesos contra entes públicos estatales pertenecen a la competencia m a t e r i a l de
-siendo u n factor importante y digno de ponderar- ha dejado otros tribunales (en lo civil y comercial, laboral, etc., v. art. 4, CPCA).
de ser la ú n i c a nota distintiva. Este proceso no es tan sólo u n
10 Con frecuencia se ha dicho que el rasgo definitorio de l a p r e t e n s i ó n procesal ad-
contencioso contra la A d m i n i s t r a c i ó n pública Tampoco se ex- m i n i s t r a t i v a e s t á cifrado en su objeto. Y éste, a la vez, queda reducido a la d e c l a r a c i ó n
de n u l i d a d de actos administrativos y reglamentos. Subyace en ello la idea del conten-
cioso a d m i n i s t r a t i v o como u n proceso al acto, con todas las consecuencias derivadas
del carácter revisor que tradicionalmente le ha sido asignado. Tales aspectos pueden
considerarse comprendidos en l a c l á u s u l a constitucional anterior, que r e q u e r í a , como
8 No se identifica conceptualmente. aunque en la práctica es corriente asociarla,
es conocido, una previa denegación de la autoridad administrativa (art. 149 inc. 3.
con la demanda. La diferencia es obvia; estriba en que. como sostiene G O N Z Á L E Z P É R E Z , Const. Pcial. de 1934). Ahora, todo ello luce, cuanto menos, insuficiente. L a Justicia
la p r e t e n s i ó n es el prius lógico del proceso, su objeto: mientras que la demanda (en A d m i n i s t r a t i v a se m o n t a exclusivamente sobre l a base de l a decisión a d m i n i s t r a t i v a
el mejor de los casos) es su prius cronológico (conf. G O N Z . Á L E Z P É R E Z , J e s ú s . Manual.... previa enjuiciable. Si bien las pretensiones de a n u l a c i ó n o impugnativas h a n sido -y
cit.. p. 205). probablemente s e g u i r á n siendo- las m á s relevantes, no son las ú n i c a s procedentes.
Como veremos en este trabajo, el CPCA contempla otras pretensiones que. combi-
9 Suele considerarse, en efecto, que el dato saliente en este punto consiste en el nadas o no con las impugnativas, persiguen objetivos diferentes. Las hay que juegan
sujeto demandado: la A d m i n i s t r a c i ó n P ú b l i c a (entendida como la estructura orgánica, frente a operaciones materiales, d a ñ o s causados por una actuación lícita del Estado,
central, desconcentrada o descentralizada, adscripta a) Poder Ejecutivo). L a letra del situaciones de i n c e r t i d u m b r e acerca del alcance de una relación j u r í d i c a a d m i n i s t r a t i -
art. 149 inc. 3" de la C o n s t i t u c i ó n provincial de 1934, en cuanto aludía a la autoridad va (arts. 12 incs. 5. 6, 4 y 3; 21 y concs., CPCA), supuestos todos que, evidentemente,
administrativa p a r e c í a orientar esta solución. De hecho, hasta no hace mucho tiempo, no se equiparan a la solicitud de a n u l a c i ó n , n i exigen, por tanto, la presencia del acto
el concepto referido fue aplicado por la Suprema Corte para excluir de su jurisdicción previo.
el conocimiento de pretensiones dirigidas contra actos (funcional o materialmente)
administrativos emanados de los ó r g a n o s legislativos y jurisdiccionales (v.gr. en ma-
teria de empleo público o de c o n t r a t a c i ó n administrativa). Esta postura resulta ac- 11 Conf. S O R I A , Daniel Fernando, "El proyecto de Código Procesal Contencioso Ad-
tualmente insostenible. E n p r i m e r t é r m i n o , c a r e c í a n de la s e ñ a l a d a condición algunas ministrativo para la Provincia de Buenos Aires (Consideraciones iniciales)", en A d -
m i n i s t r a c i ó n Local V Derecho, Suplemento Especial n° 3. de l a R.A.P.. Bs. As., agosto.
pretensiones deducidas frente a una entidad administrativa (baste recordar las que
1997, p. 8.
se rigen por el Derecho Privado, o los amparos). E n segundo lugar, existen sujetos que

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

y, de ordinario, es u n instrumento de acceso al control de juri- Actualmente, la realidad normativa impone una necesaria
dicidad administrativa. m a t i z a c i ó n . L a ley 13.101 -entre otras determinaciones- inclu-
ye a las ejecuciones fiscales provinciales dentro de la competen-
Por fin, complementan esa peculiaridad tanto el régimen ju-
cia material de los juzgados contencioso administrativos (arts.
rídico material (de Derecho Administrativo) que alimenta su
2 inc. 8 y 76 bis, CPCA, texto s e g ú n la ley citada). Es evidente
f u n d a m e n t a c i ó n normativa, cuanto el vehículo procesal que
que este tipo de p r e t e n s i ó n , a s í como el propio t r á m i t e del juicio
permite su desarrollo y resolución (el CPCA ^-). E l Derecho
de apremio (decreto ley 9122/78, con sus reformas), posee unas
A d m i n i s t r a t i v o es el que delimita este tipo de procesos y nutre
c a r a c t e r í s t i c a s singulares, que se contraponen a aquellas que
de sentido a las pretensiones que en él se despliegan. son propias del contencioso administrativo stricto sensu.
4. E n el r é g i m e n de la Provincia de Buenos Aires la preten-
sión procesal administrativa aparece, en suma, como el acto En este trabajo se a b o r d a r á n las cuestiones básicas compren-
procesal, de objeto variado, porque se reclama una determi- didas en el CPCA, excepción hecha de lo atinente a los procesos
nada conducta ante los jueces especializados en la materia ejecutivos de tributos provinciales. Tampoco se t r a t a r á n los ca-
administrativa, en casos que, al generarse en el obrar (actua- sos originados por medio de una p r e t e n s i ó n de amparo (art. 20,
ción u omisión) funcionalmente administrativo de determi- Const. Pcial. y ley 7166). Tras una r á p i d a visión comparativa
nadas personas (preferentemente públicas y estatales), se r i - del escenario provincial, han de describirse las principales i n -
novaciones que, en punto a las pretensiones, incorpora la nueva
gen por el Derecho Administrativo y cuyo t r á m i t e , alcance y
codificación.
modalidad de ejercicio e s t á n discernidos principalmente en el
CPCA. Este es el concepto medular del sistema.
I I . L a s pretensiones procesales administrativas
en el r é g i m e n anterior y en el
p a n o r a m a p r o v i n c i a l comparado

12 Y, por r e m i s i ó n , el CPCC (p. ej., en los casos de las pretensiones declarativas y 1. E l Código V á r e l a h a b í a forjado u n proceso plenario de anu-
de cesación de v í a s de hecho, arts. 12 inc. 4 y 2 1 , CPCA). lación de actos administrativos (arts. 1, 13, 14, 28, 29 y concs.,
13 Con todo, hay que tener presente que algunas excepciones a la materia en- ley 2961). Fuera de algunas situaciones que t a m b i é n contempla-
juiciable, dispuestas por razones de política legislativa (v.gr. antes la exclusión de ba (la r e t a r d a c i ó n administrativa, art. 7) o que no vedaba (la
expropiaciones y servidumbres administrativas, art. 4 inc. 4. CPCA, superada con la condena patrimonial resarcitoria), del contenido general de
s a n c i ó n de la ley 13.101 [art. 2 inc. 9, CPCA]; ahora, p. ej., los denominados recursos
directos contra decisiones del Registro de las Personas o l a Dirección de Personas
aquella regulación, como de las normas relativas a la demanda
J u r í d i c a s ante la C á m a r a de Apelación en lo C i v i l y Comercial), relativizan aquella (arts. 28, 29, 31), a las excepciones (art. 39 inc. 1) y a la senten-
calificación (puesto que en ellas, al menos en a l g ú n supuesto, c a b r í a predicar la con- cia (arts. 62 y 64), s u r g í a u n a clara orientación en el sentido de
currencia de todas las notas propias de la acción contencioso administrativa, a saber:
a) una controversia generada b) por u n obrar c) realizado en ejercicio de funciones
establecer u n proceso "de plena jurisdicción" ligado al debate
administrativas d) por entes públicos y estatales [en los ejemplos dados], y e) regida sobre la legalidad de las resoluciones definitivas lesivas de de-
por el Derecho A d m i n i s t r a t i v o ) . rechos subjetivos administrativos vulnerados por tales actos
14 O equivalente (conf. S O R I A , Daniel Fernando, Aspectos subjetivos de la materia El sistema de pretensiones de la antigua codificación, era incompleto
procesal administrativa, en R.A.P. n° 240, pp. 9, 11). Vaya ello dicho, sin perjuicio de
lo que se a p u n t a r á , m á s adelante, sobre la reforma que la ley 13.101 introdujo al art.
77 del decreto ley 6769/58, en orden al concepto de ordenanza municipal.

15 Sin que ello obste a la aplicación supletoria o analógica de principios generales 17 Conf. A K G A Ñ A R A Z , M a n u e l J., Tratado de lo contencioso administrativo, Bs. As.,
de! Derecho o de normas del Derecho Privado (art. 1 inc. 2. CPCA). 1955, pp. 20, 42 y ss. U n a visión crítica del sistema puede leerse en D ' A R G E N I O I n é s '
La justicia administrativa en Argentina, Bs. As., 2003, p. 34 y ss.
16 Se u t i l i z a esta e x p r e s i ó n , por cuanto muchos aspectos del procedimiento en sí.
aquellos que no sean incompatibles con las c a r a c t e r í s t i c a s del contencioso administra- 18 Si se lo compara con el CPCA a q u é l l a deja fuera del á m b i t o de planteamiento
tivo, deben regirse por las normas del CPCC (art. 77 inc. 1. CPCA). a: la p r e t e n s i ó n meramente declarativa, la que pudiera promover una entidad p ú b h -

17« 179
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

2. U n ligero examen de la codificación comparada en el Dere- Código Procesal Contencioso A d m i n i s t r a t i v o de La Pampa (ley
n° 952)
cho Procesal Administrativo provincial, permite clasificar tres
grandes grupos en orden al diseño adoptado para modelar las En u n punto intermedio entre el diseño del grupo arriba alu-
pretensiones procesales. dido y el que seguidamente se menciona, se ubica el Código Pro-
cesal Administrativo de Mendoza (ley n° 3918), que contempla
El primer grupo está conformado por los Códigos Contencioso Ad-
en el art. 18 las pretensiones generales de anulación (en su caso,
ministrativos de Catamarca (ley n° 2403), del Chaco (ley n° 848), de
con "el restablecimiento o reconocimiento del derecho vulnerado"
Jujuy (ley n° 1883) y de Santiago del Estero (ley n° 2297). En ellos la
y reparatorias (art. 18) a s í como la de lesividad (art. 3). T a m b i é n
dualidad de procesos (el de plena jurisdicción y el de anulación o ile- cabe citar a q u í a los Códigos de Tierra del Fuego (ley n" 133,
gitimidad), se orienta en función de las pretensiones de anulación de arts. 1, 25, 82 y concs.) y de T u c u m á n (ley n° 6205. arts. 9, 10,
actos administrativos, de espacio cognoscitivo e instructorio amplio en 28 inc. c, y concs.; r é g i m e n que incorpora la de cesación de vías
los primeros y estrecho en los segundos. Se admiten pretensiones re- de hecho y el amparo por mora, arts. 13 inc. e, y 70 respectiva-
paratorias y de restablecimiento de la situación jurídica subjetiva mente) a s í como la ley procesal administrativa n" 11.330 de la
afectada, sólo en los procesos de plena jurisdicción. Algo similar Provincia de Santa Fe.
se infiere de las escuetas nox-mas de la ley n° 22 de la Provincia
Finalmente, u n tercer grupo es el representado por el Código
de Santa Cruz.
Contencioso Administrativo de Corrientes (ley n" 4106). Allí se
Dentro del segundo grupo, puede mencionarse al ya citado
p r e v é la posible articulación, en el contexto de una unidad proce-
Código Contencioso Administrativo de Córdoba (ley n" 7182). sal básica, de pretensiones diversas, a saber: a) de anulación, b)
Esta normativa no define -ni acota- en modo específico, las de restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés afecta-
pretensiones (es m á s : en el art. 16 ú l t i m o párrafo se hace refe- do, c) de resarcimiento de daños, d) de interpretación (arts. 88 a
rencia al detalle de "todas las pretensiones'). Con todo, resulta 93) y. e) de lesividad. Se t r a t a del mismo criterio adoptado por
inocultable que, en el fondo, el r é g i m e n se monta en la idea del los Códigos respectivos de Formosa (ley n" 584 t.o. 1978, art. 17);
proceso al acto (arts. 1, 6, 9, 16 inc. c, 24 inc. 1, 39, y concs.), de de Entre Ríos (ley n'' 7061, art. 17). de Misiones (ley n° 3064. art.
suerte que la p r e t e n s i ó n de a n u l a c i ó n es la base del sistema. Las 22), de L a Rioja (ley n° 4243, art. 15) y de N e u q u é n (ley n" 1305,
menciones puntuales que en algunos preceptos se hace a ciertos art. 19)
tipos de pretensiones, como ocurre con la de lesividad (arts. 3
inc. b, 14 inc. e, 16 inc. d) configuran una particularización de Por su parte, el Código Contencioso Administrativo y T r i -
aquella característica sustantiva. E n esta línea se inscribe el butario de la Ciudad de Buenos Aires (ley n° 189) no regula en
detalle las pretensiones disponibles por las partes -más allá de
contemplar expresamente, entre otras, las impugnativas, las re-
ca contra particulares, la de cesación de una v í a de hecho administrativa, algunas sarcitorias y la ejecución fiscal (arts. 1° a 6°, 10, 450 a 462, ley n"
modalidades indemnizatorias y el amparo por mora. Obviamente tampoco incluía a
los apremios. E n cuanto a la p r e t e n s i ó n prestacional (o de cumplimiento frente a la
omisión o inactividad material), que creemos comprendida dentro del sistema que flu-
ye del art. 166, in fine, de la Constitución, es cierto que su aplicabilidad actual puede 19 E n el r é g i m e n pampeano, a m á s de l a p r e t e n s i ó n anulatoria general (art. 2) y
ser motivo de debate habida cuenta de lo dispuesto por la ley 13.101 (v. infra, V I . B); la reparatoria en materia contractual o extracontractual (art. 2 inc. d), se p r e v é la de
pero evidentemente t a m b i é n era e x t r a ñ a al r é g i m e n de la ley 2961. Incluso, la preten- lesividad (arts. 65 a 68). Vale mencionar que t a m b i é n alude a l planteo de cuestiones
sión de a n u l a c i ó n presenta en el r é g i m e n del Código V á r e l a restricciones (v.gr. art. 29 constitucionales conducentes a la decisión del caso (art. 16).
inc. 1) que el CPCA no contempla, como l i m i t a d a es t a m b i é n l a tutela cautelar (art.
22, Cód. V á r e l a ) . Las pretensiones de lesividad y de i n t e r p r e t a c i ó n -no incorporadas 20 Con la p a r t i c u l a r i d a d de que en el inciso f) del citado art. 15 del Código riojano.
expresamente al catálogo del nuevo Código tampoco estaban previstas en el Código se a ñ a d e n a las anteriormente consignadas, la referida al amparo por mora.
V á r e l a . Por fin, las cuestiones constitucionales casi hasta nuestros d í a s eran general-
mente inadmitidas, de acuerdo a una tradicional jurisprudencia de la Suprema Corte 21 E n este caso, la normativa procesal no contempla la p r e t e n s i ó n de interpre-
(v. infra, I I I , B, 5). Sobre toda esta realidad t r a t ó de incidir la reforma procesal admi- tación, pero incluye, en el inc. e) del art. 19, una modalidad orientada a requerir l a
n i s t r a t i v a , observando, en parte, las previsiones de algunos r e g í m e n e s provinciales ejecución judicial de actos a d m i n i s t r a t i v o s y para adoptar otras medidas necesarias
sobre la materia. para el ejercicio de prerrogativas y competencias p ú b l i c a s .

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

189)-. Empero, al carecer de limitacione.s relevantes que inhiban Pero t a m b i é n el CPCA destina i i n precepto específico al tema,
que es el artículo 12.
la formulación de toda pretensión que pudiere ser viable frente a
la actividad u omisión de una autoridad administrativa local, se 2. En su versión originaria la norma disponía lo siguiente:
"En el proceso contencioso administrativo podrán articularse pre-
concluye en que, t í m i d a m e n t e , tal codificación admite un siste-
tensiones con el objeto de obtener:
ma favorable a la pluralidad
1. L a a n u l a c i ó n t o t a l o p a r c i a l de actos a d m i n i s t r a t i v o s de
III. Las pretensiones en el Código Procesal alcance p a r t i c u l a r o general y de ordenanzas municipales.
Contencioso Administrativo 2. El restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tute-
lados.
A) Las normas implicadas. La regla, del artículo 12 del CPCA y 3. El resarcimiento de los daños y perjuicios causados.
4. La declaración de certeza sobre una determinada relación o si-
las normas complementarias
tuación jurídica, regidas por el derecho administrativo. La pretensión
1. E l CPCA combina el criterio que mantiene una cierta uni- respectiva tramitará con arreglo a lo previsto en el artículo 322 del
Código Procesal Civil y Comercial.
dad procesal básica con la pluralidad o mayor diversidad po-
sible de pretensiones (porque, precisamente, plurales o diversos 5. La cesación de una vía de hecho administrativa.
son los conflictos que pueden suscitarse y mal pueden trami- 6. La realización de una determinada prestación, por parte de algu-
tarse por u n único y rígido carril procesal). En esto, observa los no de los entes previstos en el artículo 1" del presente Código.
lineamientos adoptados por algunas codificaciones de las men- 7. Se libre orden judicial de pronto despacho, en los términos previs-
cionadas anteriormente en el tercer grupo, aun cuando ofrece al- tos en el artículo 76" del presente Código".
gunas particularidades que permiten una mayor amplitud para 3. La ley 13.101 (art. 8) modificó el precepto contenido en el
art. 12 en u n doble aspecto.
el justiciable. Ciertamente, la presencia del proceso ejecutivo
por tributos provinciales (arts. 2 inc. 8 y 76 bis, CPCA, texto se- Por u n lado, el inciso 1 ahora dice: "la anulación total o par-
g ú n ley 13.101) presenta u n matiz diferencial, pei-o é s t e resulta cial de actos administrativos de alcance particular o general",
lo que implica la eliminación de la referencia a las ordenanzas
marginal al sistema de enjuiciamiento de casos administrativos
municipales.
en que consiste el contencioso.
En su hora, en el mensaje de remisión del Proyecto del Poder Por el otro, se ha excluido de la lista a la p r e t e n s i ó n presta-
Ejecutivo a la Legislatura, al referirse a esta cuestión, se se- cional o por o m i s i ó n a d m i n i s t r a t i v a no configuradora del silen-
cio (o inactividad formal), originariamente contemplada en el
ñaló que "en el nuevo sistema, es la p r e t e n s i ó n procesal, con sus
inciso 6 del citado art. 12. A la vez, se ha derogado el art. 17,
variables admitidas, y no el acto administrativo denegatorio de que e s t a b l e c í a las condiciones para el ejercicio de esta preten-
derechos, el objeto del proceso". De allí qvie ya en el art. 1°, al de- sión
finirse la misión de los TCA. el Código ilustra acerca del sentido
de ta] d e s e m p e ñ o : el "conocimiento y decisión de las pretensio-
nes" (que se deduzcan en los casos administrativos).
2 4 E n su r e d a c c i ó n , el art. 1 2 -texto anterior a la reforma dispuesta por la ley
1 3 . 1 0 1 - del CPCA lucía algunas diferencias menores si se lo cotejaba con el Proyecto
remitido por el Poder Ejecutivo (basado en el Anteproyecto elaborado por la comisión
designada por decreto n° 1 1 5 0 / 9 6 . ) . Principalmente, en é s t e se h a c í a referencia (art.
2 2 Cfr B A L B I N . Carlos F . , "Sobre la h a b i l i t a c i ó n de la instancia en el proceso con-
12, inciso 6 ) a una p r e t e n s i ó n general de cumplimiento, prestacional o imposición de
tencioso administrativo de la Ciudad de Buenos Aires", e n L L 2 0 0 0 - D - 1 1 6 1 . conductas, que presentaba dos aspectos, a saber: "la realización de una determinada
2 3 En el sentido de modelar u n proceso p r i n c i p a l (o básico), aunque regula otros prestación o el emplazamiento para el dictado de un acto administrativo, por parte de
alguno de los entes previstos en el artículo 1 del presente Código": en tanto que, en el
procesos para supuestos específicos (v.gr. el amparo por mora, la i m p u g n a c i ó n contra
CPCA, se distinguen ambos supuestos (y. aparentemente, se l i m i t a el segundo). Así. el
v í a s de hecho administrativas, etc.) e incluso admite que las partes opten por el proce-
texto finalmente sancionado en la ley 1 2 . 0 0 8 contemplaba en el inciso 6, en idénticos
so abreviado (arts. 6 7 y 7 1 , CPCA).

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

A d e m á s , pero en este caso sin alterar su contenido, se ha a favor de los jueces contencioso administrativos la atribución
modificado la r e da cc ión en cuanto a la r e m i s i ó n prevista en de declarar la inconstitucionalidad de leyes, ordenanzas muni-
el inciso 6 -anterior inciso 7- del art. 12, relativo al amparo cipales o actos administrativos generales o particulares, lo cual
por mora. E l texto ahora expresa: "...Se libre orden judicial de concuerda con el art. 50 inc. 4 del mismo código; ahora bien: el
pronto despacho, en los t é r m i n o s previstos en el C a p í t u l o V I del art. 12 tampoco menciona la p r e t e n s i ó n declarativa de inconsti-
T í t u l o 11". E n este supuesto ú n i c a m e n t e ha variado el reenvío. tucionalidad.
4. Así ha quedado estructurada la fórmula legal, estrecha- En función del panorama r e s e ñ a d o no es lógico aseverar que
mente ligada con el art. 50 del CPCA, que regula, precisamen- el CPCA ha estructurado u n r é g i m e n acotado de pretensiones,
te, el contenido de la sentencia que acoge la p r e t e n s i ó n , repli- por m á s que, indudablemente, la falta de u n párrafo aclaratorio
cando, en general, los supuestos previstos en el art. 12 (como el final del art. 2) que califique a la e n u m e r a c i ó n del art.
a. Sobre el catálogo de pretensiones previstas en el art. 12 12 como simplemente enunciativa o no taxativa, no facilita la
labor interpretativa
cabe interrogarse acerca de su exhaustividad; o mejor, si esta
norma, de consuno con el art. 1 del CPCA (en cuanto hace refe- b. Para sortear la dificultad s e ñ a l a d a creemos que es váli-
rencia al "conocimiento y decisión de las pretensiones que se do acudir a cualquiera de las siguientes opciones: i] si a pesar
deduzcan...con arreglo a las prescripciones del presente Código") de lo dicho, se pensara que la ausencia de un párrafo (como
restringe, al punto de prohibir, el planteamiento de otras preten- el citado del art. 2, CPCA) evidencia a u n numeras clausus de
siones, diferentes de las allí nominadas o relativas a hechos o situa- pretensiones; entonces el inciso 2 del art. 12 podría funcionar
ciones no mencionados por dicha norma. como v á l v u l a de escape o norma residual que, en su enunciado,
En puridad, el CPCA no dice que las contempladas en el art. c o m p r e n d e r í a las variantes de pretensiones no expresadas pun-
12 sean las ú n i c a s pretensiones viables en el proceso administra- tualmente; ii] si, en cambio, aquel vacío se resolviera aplicando
tivo. M á s aun: los arts. 2 inc. 8 y 76 bis del CPCA, versan sobre el adagio pro actione y la regla general de los arts. 166 in fine
la ejecución de tributos provinciales ante los jueces contencioso de la C o n s t i t u c i ó n y 1 inc. 1 del CPCA, el texto del art. 12 no
administrativos, no obstante que la p r e t e n s i ó n correspondiente c e r r a r í a toda otra posibilidad no enunciada expresamente en la
a estos casos e s t á ausente de la lista del art. 12. Lo mismo ocu- norma; la a m p l i t u d de pretensiones v e n d r í a dada por la inexis-
rre con las expropiaciones (art. 2 inc. 9, CPCA). P o d rí a aducirse tencia de limitaciones expresas. Los m ú l t i p l e s y h e t e r o g é n e o s
que en ambos ejemplos las acciones pertinentes se ejercitan, no casos emergentes en la experiencia j u r í d i c a deben, en definiti-
ya con arreglo al CPCA, sino de conformidad con sus propias re- va, encararse en clave de accesibilidad jurisdiccional, pues así
gulaciones específicas (a saber, el decreto ley 9112/78 con sus re- lo exige el art. 15 de la C o n s t i t u c i ó n .
formas y la ley 5708). Pero pueden mencionarse otros ejemplos Este criterio cobra importancia a r a í z del cambio normati-
en donde t a l circunstancia no se verifica. Así, el art. 3 reivindica vo operado por la ley 13.101, por ejemplo, en orden a la tutela
jurisdiccional frente a l a o m i s i ó n administrativa no subsumible
en la figura del silencio o inactividad formal de la Administra-
ción (v. infra V B). E l a f á n evidenciado por los arts. 8, 32 y 65
t é r m i n o s , a la p r e t e n s i ó n prestacional. Pero la ley 13.101 ha buscado erradicar la figu-
ra, desoyendo el mandato que surge del art. 166 in fine de l a Constitución, en cuanto
identifica a la omisión, cualquiera fuere, en el ejercicio de funciones administrativas, 26 De cualquier modo, al fin de cuentas, este asunto debe resolverse con una mira-
como materia enjuiciable en esta clase de procesos. da funcional, cuyo punto de partida y referencia obligada ha de ser el criterio favorable
a la mayor cantidad de opciones de tutela judicial para todo quien inicie u n proceso
25 Cierto es que en su v e r s i ó n anterior o m i t í a mencionar a la sentencia que esti-
administrativo (arg. arts. 15, 166 y concs. Const. Pcial.) y el sistema de bienes e i n -
maba la p r e t e n s i ó n meramente declarativa. Pero ya con la sanción de la ley 12.310 y
tereses comprometidos en el enjuiciamiento de los casos administrativos; pauta, esta
tras la ley 13.101, la falencia ha quedado superada. E l inciso 5 del art. 50 hace concre- ú l t i m a , que fue incorporada por la SCBA, a p a r t i r del caso B-60.015, "Risso P a t r ó n "
ta referencia a la declaración de certeza sobre la relación o situación jurídica regida, (res. de 26-VI-02) para ponderar la aplicación de las normas del CPCC al proceso ad-
por el Derecho Administrativo, motivo de controversia como contenido posible de la ministrativo.
decisión jurisdiccional de m é r i t o .

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

de la ley 13.101 (que, respectivamente, abrogan del CPCA los 1. U n primer supuesto digno de destacar es el atingente a
antiguos incisos 6 del art. 12, 4 del art. 50 y el art. 17) con ser la p r e t e n s i ó n de lesividad Como t a l , no está prevista en el
inteligible, difícilmente ha de bastar para excluir de toda cober- CPCA. Este tampoco ha reproducido una norma similar al art.
t u r a jurisdiccional a este tipo de asuntos, al confrontarse t a l re- 5 del Código anterior. ¿Ello significa concluir que frente al acto
sultado -no justiciabilidad en sede contencioso administrativa administrativo regular, eficaz y declarativo de derechos, la
de las omisiones materiales- con los preceptos constitucionales A d m i n i s t r a c i ó n , de a q u í en m á s , ejercerá a outrance la potes-
tad anulatoria de oficio, ante la ausencia de aquella vía j u d i -
antes aludidos (arts. 15 y 166 ú l t i m a parte).
cial para requerir su a n u l a c i ó n ? Evidentemente, se t r a t a de
5. Por ú l t i m o , en el aspecto estrictamente formal, el CPCA se
una c u e s t i ó n asaz compleja, que excede el propósito de este
refiere al modo de articular las pretensiones en el art. 27, con-
trabajo. E l problema es preexistente al Código y consiste en
cerniente a la demanda. Allí se exige desarrollar la plataforma
d e s e n t r a ñ a r el sentido del r é g i m e n m a t e r i a l sobre el que se
fáctica sobre la que se apoya la p r e t e n s i ó n (art. 27, inc. 4), su
monta la potestad anulatoria de las Administraciones P ú b l i -
fundamento jurídico (art. 27 inc. 5) y, claro es, su objeto y al-
cas (arts. 113. 114 y 117 del decreto ley 7647/70 -LPA- y sus
cance, fijándose, en su caso, la c u a n t í a de lo reclamado (art. 27 similares de la Ordenanza General 267/80).
inc. 8).
A l reglar el t r á m i t e antiguamente calificado de habilitación O b s é r v e s e que el art. 114 de l a L P A l i m i t a considerablemen-
de la instancia, el art. 30 del CPCA alude al requerimiento de te el á m b i t o de la estabilidad del acto administrativo (o de la
los expedientes administrativos por parte de los jueces conten- inhibición a la potestad anulatoria de oficio). Alterando los es-
cioso administrativos "cuando correspondiere por las caracte- t á n d a r e s en su hora admitidos por la regla del art. 5 del Código
r í s t i c a s del caso" (art. 30 inc. 1, CPCA). Pues bien, a m á s de las V á r e l a , aquella norma procedimental exige como presupuesto
circunstancias específicas de cada controversia, el t r i b u n a l ten- de la estabilidad que "el acto sea formalmente perfecto y no
d r á que atender al tipo de p r e t e n s i ó n deducida. Por lo general, adolezca de vicios que lo hagan anulable". La complicación pro-
frente a una p r e t e n s i ó n de cese de v í a s de hecho administrati- viene, entre otros factores del hecho de que una interpreta-
vas o, cuando a q u é l l a suponga la inexistencia de actuaciones ción a contrario del p á r r a f o final del art. 114, conduciría a l a
administrativas previas (v.gr. responsabilidad estatal por omi- h a b i l i t a c i ó n de la potestad anulatoria oficiosa ante cualquier
sión o por acto legislativo), no p r o c e d e r á el requerimiento apun- clase de actos administrativos afectados por a l g ú n vicio de le-
tado. De cualquier modo, la r e m i s i ó n de los expedientes admi- galidad (sean o no irregulares), confinando la estabilidad a los
nistrativos s e r á pertinente en muchos casos (y, con frecuencia, casos de actos perfectos (no ya regulares). A ello debe a ñ a d i r s e
conveniente para el justiciable), aun en aquellos en los que, por
la modalidad de la p r e t e n s i ó n pueda entablarse directamente
(v.gr. la i m p u g n a c i ó n directa de u n reglamento emanado del
superior j e r á r q u i c o de la organización). 27 C o M A D i R A califica al proceso de lesividad como el "proceso administrativo espe-
cial cuyo objeto es la p r e t e n s i ó n deducida por una entidad pública en relación a un acto
B) Algunas variantes no enunciadas expresamente en el que la misma no puede revocar per se y que consiste, fundamentalmente, en legitimar
como sujeto activo de la A d m i n i s t r a c i ó n , para demandar la a n u l a c i ó n de actos lesivos
CPCA al ordenamiento jurídico que fueran irrevocables en sede administrativa en la medi-
da en que la 'insusceptibilidad revocatoria" y la 'demandabilidad' de la a n u l a c i ó n se
Son escasas las pretensiones que estando contempladas refieran, respectivamente, a la 'insu.sceptibilidad de la revocatoria con ejecutoriedad
propia' y a la 'demandabilidad' de la 'ejecutoriedad judicial' de la a n u l a c i ó n no ejecu-
en otras regulaciones a n á l o g a s , no forman parte del r é g i m e n toria dispuesta administrativamente" ( C O M A D I E A , Julio R., La anulación de oficio del
previsto en el CPCA. acto administrativo, 2' ed. actualizada, Bs. As., 1998, pp. 89, 90).

28 Como p.ej. la inexistencia en l a L P A de u n r é g i m e n de nulidades administra-

tivas, extremo que torna dificultoso aplicar las c a t e g o r í a s generalmente asociadas al
f e n ó m e n o de la estabilidad (acto regular, irregular, acto nulo, anulable. etc.).

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

que la p r e t e n s i ó n de lesividad no ha sido de recibo en el siste- Y la Suprema Corte de Justicia ha optado en muchos casos
ma del Código V á r e l a (ni surge de la LPA). por seguir las aguas de la jurisprudencia nacional sobre el tópi-
2. Ante t a l situación, la doctrina no acuerda en establecer u n co, p r o n u n c i á n d o s e s e g ú n las c a r a c t e r í s t i c a s de cada s i t u a c i ó n
criterio unívoco para interpretar el art. 114 de la L P A contenciosa, sin abrir u n espacio de mayor certeza que la mera
c o n s t a t a c i ó n de la inexistencia de u n proceso de lesividad en el
ordenamiento provincial
Con la cita c o m ú n de los arts. 5 del Código Várela y 113. 114 y
2 9 E l r é g i m e n de esta p r e t e n s i ó n no resulta congruente con algunos de los pilares 117 de la L P A , la Corte de la Provincia ha sostenido que la irre-
del sistema contencioso administrativo que estructuraba el Código V á r e l a (demanda-
bilidad sólo contra determinados actos emanados de una autoridad administrativa,
vocabilidad oficiosa administrativa de las resoluciones notifi-
denegatorios de derechos, inviabilidad de que las Administraciones P ú b l i c a s interven- cadas a los interesados, generadoras de derechos subjetivos,
gan como actoras reclamando la n u l i d a d de sus propios actos, en procesos incoados no es absoluta. Y que sólo funciona en beneficio de situaciones
contra los particulares, etc.).
regularmente creadas De allí que haya estimado pertinente
3 0 BoT.AS.si ha considerado que la s i t u a c i ó n creada por el art. 1 1 4 de la L P A em- dilucidar la regularidad del acto administrativo cuya extinción
peora el estado de cosas previsto por el art. 5 del Código V á r e l a , y de t a l manera "ha se pretende para establecer, a su vez, la legalidad del acto
quedado reducido el á m b i t o de aplicación de la estabilidad al acto válido (perfecto o
con vicios intrascendentes). Pueden revocarse por ilegitimidad el acto nulo (con vicio
grave y manifiesto) y el acto anulable (con vicio leve Y oculto)" ( B O T A S S I , Carlos A.,
Procedimiento administrativo de la Provincia de Buenos Aires, L a Plata, 1 9 8 8 , p. 4 5 2 ) .
L a "estabilidad del acto, o si se quiere, la imposibilidad para la A d m i n i s t r a c i ó n de ejer- la A d m i n i s t r a c i ó n cuando el vicio del acto no se destaca en forma certera e indiscutible
cer su potestad anulatoria, sólo funciona frente a actos perfectos...En caso contrario, y no es u n hecho notorio que surge de la mera confrontación del acto con el orden j u r í -
es decir, frente a actos viciados, la revocación por ilegitimidad es posible" (oh. cit., p. dico, concluye en que "debido a la imposibilidad del planteo judicial, la A d m i n i s t r a c i ó n
4 5 7 ) . C o M A D i R A considera que la vigencia del art. 5 es discutible d e s p u é s de la sanción puede revocar el acto anulable, pues no puede permitirse la eficacia de u n acto viciado,
de la L P A , porque las normas de é s t a aspiran a conformar u n rég:imen orgánico en la aunque el vicio no sea grave" (p. 485). Finalmente, de acuerdo a la opinión de B E Z Z I , el
materia. De allí que no le parece irrazonable predicar la derogación institucional del apartamiento de la doctrina que considera regular y estable al acto anulable, procura
art. 5 por los arts. 1 1 3 , 1 1 4 y 1 1 7 de la L P A ( C O M A D I R A , Julio R., El acto administrativo superar el problema que genera la inexistencia de u n a acción de lesividad en el proce-
municipal, Bs. As., 1 9 9 2 , p. 1 5 0 ) . Entiende, con todo, que el art. 1 1 4 "...da sustento a so a d m i n i s t r a t i v o provincial ( B E Z Z I , Osvaldo M . , Ley de procedimiento administrativo.
la estabilidad del acto regular, porque al excluir de la a n u l a c i ó n oficiosa a los actos que Anotada y comentada. L a Plata, 1971, p. 93).
no adolecen de vicios determinantes de su anulabilidad -es decir, a los que carecen de
vicios graves-, viene a consagrar la estabilidad de esos actos -regulares- y, a contrario 31 Es cierto que, s e g ú n la Corte, el Código V á r e l a no autoriza el proceso de lesivi-
sensu, a reconocer la procedencia de la a n u l a c i ó n oficiosa de los actos afectados por dad; tampoco l a reconvención, n i a u n por la aplicación supletoria del enjuiciamiento
esta clase de vicios (irregulares)" (ob. cit., p. 1 5 3 ) . Por ello concluye en que cuando el civil, como lo permite para situaciones distintas el a r t . 25 del mismo (arts. 1,28 v 62 in
acto es irregular puede ser anulado oficiosamente, no a s í cuando, de acuerdo r e ú n e los fine, A y S 1962-1-227; B-49.173 "Terreri" del 19-3-85; B-50.074 "S.K.S." del 12-11-85;
atributos de estabilidad (generar derechos subjetivos o intereses legítimos, estar no- B-50.265 "Odisa Obras de I n g e n i e r í a SA y E M Consultora SRL" del 17-5-94). A u n -
tificado, ser definitivo y causar estado, u n i l a t e r a l o contractual, de alcance particular, que es una certeza (negativa) no exenta de ciertas matizaciones, habida cuenta de la
reglado y de a d m i n i s t r a c i ó n activa o jurisdiccional (pp. 1 5 4 - 5 5 ) . Para H U T C H I N S O N el a d m i s i ó n de la "excepción de n u l i d a d " por parte de la A d m i n i s t r a c i ó n demandada (se
art. 1 1 4 debe interpretarse en el sentido de emplear el t é r m i n o revocación como extin- i-econoce la d e c l a r a c i ó n judicial de n u l i d a d del acto administrativo, mediando petición
ción por ilegitimidad (lo que el art. 1 1 3 l l a m a a n u l a c i ó n ) . Deduce ello de la referencia expresa de los litigantes, ya sea por v í a de acción como de excepción (arts. 16 y 1058 bis
a resoluciones "que den lugar a la acción contencioso administrativa" y ésta, aclara, Código Civil); causas B-48.111 "Surge SCA c/Mun. de San Isidro. D C A ' d e í 25-11-80.
no puede tener lugar cuando se ataquen actos discrecionales (arts. 2 8 inc. 2 y 2 9 inc. D J B A 120:33; B-49.132 "Jaime", del 8-11-83. entre otras).
1 , Cód. V á r e l a ) y la revocación por inoportunidad es u n acto discrecional ( H U T C H I N S O N .
T o m á s , Procedimiento administrativo de la Provincia de Buenos Aires, Bs. As., 1 9 9 5 , 32 SCBA, causas B-48.004 "Mendelson E. y otros" del 28-10-80. AyS 1980-III-477:
p. 4 8 1 ) . Si é s a es la i n t e r p r e t a c i ó n , a ñ a d e , h a b r í a quedado modificado el art. 5" del B-47.909 "Espinosa L . " del 25-11-80; B-48.111 "Surge" del 25-11-80, AyS 1980-III-
Código V á r e l a . Por ende, sólo son irrevocables los actos perfectos "y son revocables los 699; B-48.306 "Roulier G u t i é r r e z de Manso, A n a A . c/Poder Ejecutivo. DCA" del 10-3-
anulables y los nulos" (ob. cit., p. 4 8 1 ) . E n t a l sentido a ñ a d e "los actos ilegítimos, para 81; B-48.040 "Aberbuj Eduardo D." del 9-6-81; B-48.563 "Cabral" del 4-5-82; B-49.997
la norma, carecen de estabilidad, aun cuando la ilegitimidad pudiera sanearse (actos "Martorella" del 2-9-86; B-49.847 "Vives", del 1-4-90; B-50.265. AyS 1994-11-327, entre
anulables)" (p. 4 8 2 ) . E l autor considera disvaliosa la solución de la norma y propugna otras.
una i n t e r p r e t a c i ó n que integre esa previsión con el art. 5° del Código V á r e l a en el
entendimiento de que é s t e no h a b r í a sido derogado por el art. 1 1 4 de la L P A (p. 4 8 3 ) . 33 L a SCBA ha sostenido, asi. que el l í m i t e al ejercicio de la potestad anulatoria
De otra parte, para justificar la revocación de actos ilegítimos, uno de los argumentos es la exigencia de la regularidad del acto (B-48.839 " B i g a t t i de Mouján" del 21-12-84),
principales tiene presente que en el ordenamiento provincial no procede la acción de s e ñ a l a n d o , t a m b i é n , que para la a n u l a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a de u n acto generador de
lesividad (p. 4 8 4 ) . Aludiendo a que no e s t á claro cuál ha de ser el comportamiento de derechos (se trataba de una a p r o b a c i ó n de planos de mensura y subdivisión) deben

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

revocatorio. Ello así. aun cuando - m á s allá de la letra del art. por la estabilidad Pero, t a m b i é n se ha resuelto, en otros su-
114 in fine, de la LPA- se haya advertido que la regularidad no puestos, que la "cosa juzgada administrativa" opera como u n
valladar al ejercicio l e g í t i m o de la potestad revocatoria de la
equivalía a la ausencia de vicios
Administración E n a l g ú n precedente, se afirmó que ante u n
T a m b i é n se ha devstacado que el i n t e r é s público comprometido
acto regular generador de derechos, la autoridad administra-
en la vigencia de la juridicidad, fundamenta la a n u l a c i ó n ofi-
tiva no e s t á habilitada, en caso de descubrir a l g ú n vicio, para
ciosa de los actos administrativos ilegítimos, afectados de irre- revocarlo o modificarlo por sí misma, salvo que ello sea en bene-
gularidades graves Tarea en la que cabe valorar tanto las ficio del interesado Pero nada ha dicho sobre el curso a seguir
c a r a c t e r í s t i c a s de la invalidez invocada -'^^ como el tiempo trans- para solicitar la invalidez del acto estable en sede administra-
curi-ido " entre la e m a n a c i ó n del acto ilegítimo y el que dispone tiva cuando es portador de a l g ú n vicio de legalidad. Es m á s , el
su a n u l a c i ó n (habida cuenta de lo dispuesto en el art. 117 de la Alto t r i b u n a l llegó a sostener, en uno de sus m á s recordados
LPA). fallos " que quien se agravia de la revocación con fundamento
De este modo se han repelido impugnaciones contra los actos en el art. 5 del Código V á r e l a no e s t á obligado a probar la ilegi-
que extinguen una s i t u a c i ó n j u r í d i c a creada por una resolución t i m i d a d que otros aspectos pudiera afectar al acto anulatorio n i
inválida, e s t i m á n d o s e que a q u é l l a no puede hallarse amparada la legitimidad del anulado, si la ilegitimidad de a q u é l deriva de
la violación del recordado principio de la estabilidad

concurrir razones que demuestren la existencia de vicios en el acto anulado que lo con-
figuren como irregular (B-49.281 "Mar de Ostende SRL" de 4-8-92. A y S 1992-11-704).

34 SCBA, causas B.52.002 "Reynoso" del 14-4-92: B-51.252 "Morales" del 7-7-92;
38 SCBA, causa B-50.987 "Spada" del 17-10-90. T a m b i é n se admite, l ó g i c a m e n t e ,
B-53.726 " L a u r í a " del 5-10-93.
la revocación de actos a d m i n i s t r a t i v o s regulares, cuando se ejerce en favor de los i n -
35 Conf. SCBA, causas B-49.638 "Freidemberg" del 30-10-90; B-49.965 "Sociedad teresados (B-48.756 "Alonso I n r i .'\ c/Caja de Jubilaciones. Pensiones y Subsidios del
A n ó n i m a de Obreros y Empleados Asociados a Ventunno". del 4-8-92, etc. La Suprema Banco de la Provincia. DCA" del 3-7-82) o cuando el derecho nacido al amparo del acto
Corte considera irregular el acto que carece de alguno de los requisitos externos de originario (revocado) es debilitado (B-48.141 "Vallejo S A c / M u n . de L a Plata. DCA" del
validez o que contiene errores graves, que aparecen en forma manifie.sta y que superan 14-9-82).
lo meramente opinable (causas B-48.551 "Souto" del 23-11-82, B-49.434 "Rodríguez"
del 2-10-90, entre otras), o que presenta una afectación grave de todos o algunos de los 39 SCBA. causa B-48.397 "G. B . E . c/Caja de Jubilaciones del Banco de la Provin-
cia. DCA" del 4-5-82.
elementos esenciales (B-49.516 "Aguerrebehere" del 12-6-86) cuando media u n vicio de
violación de la ley (B-52.002 "Reynoso" del 14-2-92. AyS 1992-1-762) o u n vicio grave
40 SCBA, causa B-49.132 "Jaime I r m a c/Pcia. de Bs. As. DCA" del 8-11-83.
en el objeto del acto o en la causa, en tanto la inexistencia de u n presupuesto de hecho
esencia! para su validez (B-53.339 "R., A . F." del 9-5-95). sin que en principio tenga 41 SCBA, causa B-48.306 "Roulier G u t i é r r e z de Manso A n a A . c/Poder Ejecutivo.
incidencia para ejercer la potestad anulatoria del acto contra legem l a mala o buena DCA" del 10-3-81. Adujo t a m b i é n que en tales casos la revocación en sede adminis-
fe del interesado (B-49.904 "Merino" del 17-12-85). Así. en diferentes pronunciamien- t r a t i v a no puede hallar sustento en el art. 118 LPA, ya que "la facultad revisora no
tos, a d m i t i ó la validez de la a n u l a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a de designaciones de personal puede ser ejercitada en c o n t r a d i c c i ó n con el derecho de los particulares y las g a r a n t í a s
efectuadas en c o n t r a v e n c i ó n a las normas estatutarias (B-49.728 "Requejo" del 9-4-87; legales como la misma ley expresa en su art. 117".
B-49.746 "Serantes" del 5-4-88; B-49.802 "Tornero", del 26-4-88: B-49.742 "Chillik"
del 6-9-88; B-48.831 " G a r c í a de M a g a l l á n " del 27-12-88; B-49.771 "Bonillo" del 7-2-89; 42 Para salvar inconvenientes derivados del confuso dispositivo legal aplicable, l a
B-50.449 "Pinto" del 7-7-92: B-51.447 " P a r í , Eva P. c/Mun. de Alte. B r o w n . DCA", del Corte provincial hizo uso de dos normas aparentemente contradictorias. De un lado,
9-5-95, AyS 1995-11-313). el art. 5° del Código anterior, orientado a consolidar un r é g i m e n de estabilidad amplio,
pero insertado en u n r é g i m e n procesal que no tenia previsto una vía que la Adminis-
36 SCBA, causa B-50.192 "D'Gregorio". del 7-4-88. E n la causa B-50.902 "Baldoni t r a c i ó n pudiera reclamar la a n u l a c i ó n de sus propios actos administrativos afectados
Hnos. S.C." del 21-6-94, AyS 1994-11-747, se consideró pertinente ei ejercicio de la en sus elementos esenciales por vicios de legalidad. Del otro, el art. 114 de la L P A
potestad anulatoria cuando median vicios graves (se trataba de incumplimientos a las que en r a z ó n de esta falencia extiende la potestad anulatoria a zonas anteriormente
bases de una c o n t r a t a c i ó n que condujeron a la a n u l a c i ó n de una recepción provisoria). limitadas (precisamente por la estabilidad administrativa) invirtiendo el principio en
el caso de actos viciados.
37 SCBA, causa B.51.114 "González. Consuelo" del 23-4-90.
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3. E n este contexto se produce la sanción del CPCA Según lidad de regulaciones procesales en esta materia (una bifurca-
se ha visto, la nueva codificación regula la p r e t e n s i ó n de nulidad ción entre anulaciones requeridas por particulares o por entes
de actos administrativos (arts. 2 inc. 1, 12 inc. 1, 14, 15, 18. 23 públicos), m á s a l l á de a d m i t i r la necesidad de introducir en
inc. 2 ap. a, 50 inc. 2 y concs.) bajo p a r á m e t r o s estructurales este campo ciertos matices en a t e n c i ó n a las diferencias que es
comunes, comprensivos de las diferentes situaciones de ilegiti- dable apreciar cuando la A d m i n i s t r a c i ó n es la que controvierte
midad en el actuar administrativo. Lo hace, pues, con amplitud. la legalidad de sus actos administrativos (v.gr. i n t e r v e n c i ó n de
A su vez, en el art. 2 inc. 7, el CPCA prevé que una entidad cointeresados, efectos de l a sentencia, etc.). Lo cual explicaría
pública de las mencionadas en el art. 1° pueda intervenir como la falta de una referencia directa a la p r e t e n s i ó n de lesividad.
parte actora, promoviendo una p r e t e n s i ó n (cualesquiera) regi- De todos modos, y cualquiera fuere el criterio adoptado en
da por el Derecho Administrativo. Y, asimismo, mantiene -de torno al alcance del i n s t i t u t o de la estabilidad (o a los l í m i t e s
acuerdo al sistema anterior- el ejercicio de la p r e t e n s i ó n del Fis- de la potestad anulatoria ex officio), lo cierto es que el r é g i m e n
cal de Estado, que es u n tipo impugnativo asociado a la misión del CPCA, t a l como ha sido d i s e ñ a d o , no plantea obstáculos
de control público de legalidad y a l a defensa del patrimonio es- insuperables. Veamos por q u é :
t a t a l , que aquel ó r g a n o ejerce y que se evidencia por medio de a) Si se interpretase que la estabilidad de los actos admi-
la vista fiscal (arts. 38, 40 y concs. decreto ley 7543/69 y sus re- nistrativos regulares constituye u n principio del ordenamien-
formas), i m p u g n a c i ó n que procede contra actos administrativos to o un atributo de base constitucional, apoyado en un trípode
emanados de autoridades provinciales (art. 9 inc. 1, CPCA) constituido por el debido proceso adjetivo en sede administra-
Mas, vale insistir, el r é g i m e n no contempla en modo expreso tiva, el derecho de propiedad y el principio de división de pode-
a la p r e t e n s i ó n de lesividad. Pues bien, predicar la inestabili- res (arts. 1, 3 segundo p á r r a f o , 15, 31 y concs. Const. Pcial.),
dad de los actos administrativos no parece una consecuencia o, simplemente, si se continuase la l í n e a jurisprudencial de la
obligada de aquella omisión. Por otra parte, el ente público Corte provincial coincidente en sus grandes trazos con la soste-
nida en el orden nacional en torno a la irrevocabilidad de tales
puede demandar la a n u l a c i ó n de las decisiones que normal-
actos (prescindiendo de una i n t e r p r e t a c i ó n literal del art. 114
mente se amparaban en la cosa juzgada administrativa, dada
de la L P A -o al menos del argumento a contrario-), entonces ha-
la a m p l i t u d que poseen los arts. 2 incs. 1 y 7. 12 inc. 1 y concs.
b r í a que concluir identificando determinados casos en los que la
del CPCA. Ocurre que, a nuestro juicio, no se justifica una dua-
A d m i n i s t r a c i ó n debe detener sus poderes revocatorios y pedir
una d e c l a r a c i ó n j u d i c i a l para extinguir los actos involucrados.
Si es t a l el supuesto material, el medio para lograr la invali-
43 Desafortunadamente, la reforma se l i m i t ó al campo estrictamente procesal. A l dación del acto, previsto en el CPCA, indudablemente s e r á la
no haberse dispuesto una modificación de la L P A , t a n postergada como necesaria, p r e t e n s i ó n de a n u l a c i ó n .
algunos tópicos rozados por el CPCA no h a n quedado cabalmente definidos (v.gr. el
r é g i m e n de conflictos interadministrativos, el de nulidades, la potestad revocatoria, Con ello, el CPCA declina de insertar en un sitial preferen-
etc.). E i que ahora examinamos es uno de ellos. te el carril para requerir la a n u l a c i ó n de los actos estables.
44 L a p r e t e n s i ó n de lesividad suele estructurarse como una via típica o nominada, Basta con la p r e t e n s i ó n de a n u l a c i ó n . Lejos se está de estatuir
que opera sólo frente a los actos estables en sede administrativa; en ella la defensa requisitos diferenciales a t a l fin, como, en cambio, sí lo hace la
de l a legalidad del acto cuya a n u l a c i ó n se pretende debe ejercerla el particular benefi-
ciado; no otra autoridad a d m i n i í s t r a t i v a . A d e m á s , conlleva el cumplimiento de ciertos
ley 19.549, cuyo art. 27 establece la inaplicabilidad del plazo
requisitos propios (v.gr. la d e c l a r a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a de lesividad). Son todas notas de caducidad (art. 25, ley cit.) para que el Estado deduzca sus
que la distinguen de la p r e t e n s i ó n que articula el Fiscal de Estado con base en el art.
9 del CPCA. que siempre es promovida frente a la propia A d m i n i s t r a c i ó n (aunque
pudiera afectar a a l g ú n particular interesado en mantener la legalidad del acto, que
p o d r á i n t e r v e n i r en la causa como coadyuvante, art. 48 del Código V á r e l a , y art. 1 0
del CPCA), a p a r t i r de la previa o b s e r v a c i ó n a l a juridicidad del obrar administrativo
impugnado (vista fiscal contraria), cuya defensa viene a resultar conferida ex lege al
a c J l
'^yonde
11^ ¿^^^"^ fundamento constitucional la
lesividad! , en BmNCHi. A l b e r t o B. y T A W . L . Guido S., Proceso administrativo
Asesor General de Gobierno (art. 9 inc. 2 , CPCA). y constitucional, pp. 1 2 3 , 1 3 0 - 1 3 1 , ed. Ciencias de la A d m i n i s t r a c i ó n s/d

193
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

pretensiones (incluida, claro es, la de nulidad de actos irrevo- 4. Otro caso que merece considerarse aquí es el relativo a
cables, art. 17, ley cit.), sin perjuicio de lo que corresponda en la denominada p r e t e n s i ó n de i n t e r p r e t a c i ó n . S e g ú n se ha vis-
materia de prescripción Desde esta perspectiva, y en nuestra to, algunos ordenamientos provinciales la consideran u n medio
opinión, el CPCA acierta romper l a a s i m e t r í a que se establece idóneo para reclamar del ó r g a n o judicial la d e t e r m i n a c i ó n de la
en el ordenamiento nacional. Hace bien en equiparar, a todos inteligencia adecuada a u n a norma j u r í d i c o - a d m i n i s t r a t i v a (un
los efectos, las pretensiones de a n u l a c i ó n o impugnativas, cual- reglamento u ordenanza), o bien a u n determinado acto o con-
quiera fuere la calidad de quien las haya interpuesto, porque trato, que siendo objeto de interpretaciones inadecuadas por la
ello iguala a las partes en el proceso. A d m i n i s t r a c i ó n genera u n estado de cosas que afecta la situa-
ción j u r í d i c a subjetiva de u n interesado.
b) Si, por el contrario, habida cuenta de la derogación del art.
5 del Código V á r e l a operada por el art. 84 del CPCA y partiendo Esa solicitud persigue que se declare el sentido y alcance
de la letra del art. 114 de la LPA, se considerase que la entidad de u n acto o de una norma aplicable a una situación j u r í d i c a
pública goza por principio de una potestad anulatoria amplia, concreta A s í lo establecen los arts. 55 inc. d, y 88 a 93 del
la ausencia de la p r e t e n s i ó n de lesividad v e n d r í a justificada, Código de Corrientes; 17 inc. d, y 70 inc. d, del Código de Entre
Ríos; 17 inc. d, y 73 del Código de Formosa y 15 inc. d, y 67 inc.
precisamente, por aquella habilitación que le permite disponer,
d, del Código de L a Rioja.
por sí y ante sí, la a n u l a c i ó n (arts. 113, 114, LPA). En esta línea
de pensamiento, contra el acto anulatorio podría reaccionar el Por su intermedio, normalmente con t r a m i t a c i ó n sumaria, se
reclama una sentencia declarativa '^^ que despeje la incertidum-
afectado, con arreglo al art. 12 del CPCA.
bre objetiva del caso, precisando la comprensión adecuada a la
De todas formas, aun desde la óptica trazada en el párrafo
norma o acto en cuestión, que previamente el interesado debió
anterior, si el caso encuadrase en los t é r m i n o s del art. 117 de
requerir a la autoridad administrativa superior (art. 88, Cód.
la LPA, la A d m i n i s t r a c i ó n debería acudir a la v í a judicial me-
Corrientes). L a sentencia, a d e m á s , reviste carácter obligatorio
diante una p r e t e n s i ó n anulatoria (art. 2 inc. y 12 inc. 1, CPCA).
para los ó r g a n o s de la A d m i n i s t r a c i ó n central y descentraliza-
De lo contrario, carecería de sentido práctico el valladar consa-
da, incluyendo a los municipios
grado en aquella norma procedimental, como escasa utilidad
t e n d r í a el propio art. 2 inc. 7 del CPCA (en clave de nulidad). Como t a l , esta p r e t e n s i ó n no se halla contemplada en el sis-
Lo s e ñ a l a d o vaya afirmado en t é r m i n o s generales. Cada nor- tema del CPCA. La relativa a n a l o g í a que guarda con la mera-
mativa sectorial puede perfilar de manera disímil la potestad
pública
ensancha los m á r g e n e s de a c t u a c i ó n a n u l a t o r i a de la A d m i n i s t r a c i ó n , al menos si se la
confronta con la doctrina recogida en el orden nacional a p a r t i r de lo dispuesto en los
46 Solución criticada por T A W I L . Guido S.. Administración y justicia, Bs. As.. 1993. arts. 17 y 18 de la ley 19.549.
t. I I , p. 182, quien, con acierto, afirma que ''de existir u n plazo para demandar j u d i -
cialmente la n u l i d a d de los actos administrativos, t a l t é r m i n o debe ser uniforme para 48 Cfr. HUTCHINSON, T . , "La acción de i n t e r p r e t a c i ó n " , en ED 111-839 y ss.
todos los peticionantes, sean éstos los particulares o el Estado" (p. 183). de lo contrario,
es evidente la afectación al principio de igualdad. 49 A l a inteligencia acordada por el t r i b u n a l en la sentencia se le asignan efectos
erga omnes para los ó r g a n o s públicos, para lo cual se impone su publicación en el Bo-
47 Cabe s e ñ a l a r , por ejemplo, en el orden provincial, lo dispuesto por la ley 12.062 l e t í n Oficial.
de Presupuesto General del Ejercicio 1998, cuyo art. 38 incorpora a la ley 10.189 y
modificatorias (Ley Complementaria Permanente de Presupuesto), una norma que 50 Conf. H U T C H I N S O N , T . , " P r e t e n s i ó n de i n t e r p r e t a c i ó n : una defensa del particu-
declara "nulo todo acto o contrato otorgado por cualquier autoridad, aun cuando fuere lar", en Autores Varios, La protección jurídica del ciudadano. Estudios en homenaje al
competente, si de los mismos resultare la obligación de pagar sumas de dinero que no profesor Jesús González Pérez, M a d r i d , 1993, t. I I I , pp, 2213, 2217.
estuvieren contempladas en la ley de Presupuesto". Se agrega, p á r r a f o seguido, que
"...La n u l i d a d p o d r á ser dispuesta de oficio por l a A d m i n i s t r a c i ó n , aun cuando el acto 51 E l Cód. de Corrientes la torna obligatoria a la Provincia, los municipios y los en-
o contrato hubiera tenido principio de ejecución". Sin entrar a examinar a q u í la (por tes a u t á r q u i c o s (art. 93). De igual modo se dispone en los arts. 73 del Cód. de Formosa
d e m á s dudosa) validez de esta norma (sobre todo en el ú l t i m o p á r r a f o que neutraliza y 73 de E n t r e Ríos. E l art. 70 del C ó d . de L a Rioja determina esa obligatoriedad "para
incluso la efectividad de las decisiones judiciales en tales casos), parece evidente que todos los ó r g a n o s o sujetos en cuanto a c t ú e n en el ejercicio de función administrativa"'.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

mente declarativa puede llevar a sujetar, en principio, bajo y de manera expresa, permite articular, en el seno del proceso
las previsiones que a é s t a corresponden u n planteo de aquel administrativo, planteos sobre la constitucionalidad de normas
tipo. Aunque tampoco cabe descartar de plano que la fijación o actos administrativos. L a norma del art. 50 inc. 4 del CPCA.
del sentido y alcance de u n acto, frente a una incertidumbre al referirse a los posibles contenidos de la sentencia menciona
normativa, sea presupuesto necesario para el reconocimiento expresamente a "la d e c l a r a c i ó n de inconstitucionalidad de las
de una situación j u r í d i c a peticionada en el proceso con sustento normas o actos impugnados en el proceso".
en el art. 12 inc. 2, del CPCA. Todo ello, vaya dicho, sin dejar Pero, s e g ú n se ha visto, el CPCA no estructura una preten-
de apreciar la dificultad inherente a la proyección obligatoria de sión de inconstitucionalidad. T a l planteo, empero, p o d r á arti-
cularse en los t é r m i n o s del art. 12 incisos 1, 2, 3 ó 4, s e g ú n los
los efectos de la sentencia, con u n alcance general o de trascen-
casos, del CPCA.
dencia fuera del caso planteado consecuencia normalmente
predicable en los r e g í m e n e s que han consagrado a la p r e t e n s i ó n 6. L a p r e t e n s i ó n por omisión material, cuyas normas regu-
de i n t e r p r e t a c i ó n ladoras han sido derogadas por la ley 13.101, s e r á motivo de
p u n t u a l consideración infra en el apartado V I B).
5. Superando una irrazonable limitación que persistió por
mucho tiempo durante la jurisprudencia de la Suprema Corte en
su composición anterior el art. 3 del CPCA, como se ha dicho. IV. Algunas distinciones aplicables a las
pretensiones procesales previstas en el C P C A

52 E n el Código V á r e l a esa c u e s t i ó n se encontraba zanjada, pues el art. 64 impe-

Para facilitar la descripción del r é g i m e n establecido en el
día adjudicar a la sentencia u n efecto diferente del meramente inter partes. E l CPCA Código, parece adecuado consignar una tipología referida a de-
guarda silencio sobre el particular (como t a m b i é n sobre el alcance de la i n v a l i d a c i ó n terminados puntos de la funcionalidad de las distintas pretensio-
de actos generales), asunto que ha de ser objeto, indudablemente, de u n ponderado nes. No nos detendremos sobre las clasificaciones tradicionales
criterio jurisprudencial. Con todo, como pauta h e r m e n é u t i c a ineludible h a b r á de te-
nerse presente el criterio sentado por la SCBA en la causa 1-2162 " F e r n á n d e z " , sent. (pretensiones declarativas o de cognición -con las subespecies,
de 23-12-03. No obstante haberse pronunciado en el marco de la p r e t e n s i ó n originaria pretensiones declarativas en sentido estricto, constitutivas y
prevista en el art. 161 inc. 1° de la C o n s t i t u c i ó n Provincial, la Corte precisó, al menos de condena-, de plena jurisdicción y de anulación, de ejecución,
para el tipo de circunstancias debatidas, el alcance de la declaración de inconstitucio-
nalidad de una n o r m a reglamentaria. E n el caso citado, l a condena ha consistido no etc.) qvie la doctrina claramente ha expuesto Tan sólo se alu-
sólo en el acogimiento de la p r e t e n s i ó n i m p u g n a t i v a de la constitucionalidad de u n d i r á a ciertas modalidades que permiten advertir el sentido de
reglamento considerado discriminatorio, sino que el T r i b u n a l o r d e n ó al Poder Eje- algunas de las reformas introducidas.
cutivo que en u n plazo no mayor a los 150 d í a s revisara y derogara o modificara las
disposiciones invalidadas en el caso, arbitrando los medios necesarios para poner fin A) En razón de la mayor o menor especificidad, procesal
a las situaciones de d i s c r i m i n a c i ó n entre los afiliados directos del l O M A planteadas De acuerdo a la sistemática del CPCA. una buena parte de las pre-
en la causa. tensiones enunciadas en el art. 12 presenta rasgos de cierta especi-
53 A l respecto, el Superior T r i b u n a l de Corrientes ha considerado que el efecto ficidad en su objeto. El régimen adjetivo precisa la función procesal
erga omnes de la sentencia dictada en u n proceso de i n t e r p r e t a c i ó n , responde al hecho que desempeñan (así, p.ej., la meramente declarativa, de anulación, de
de que. a su criterio, aquel proceso no evidencia una controversia de partes en el senti-
do tradicional, sino sobre el alcance de una norma confrontada con el r é g i m e n j u r í d i c o
reparación de daños o de cese de una vía de hecho). En otros casos, en
y las d e m á s fuentes del Derecho que el juzgador debe analizar para otorgarles valor cambio, el Código describe con mayor generalidad o amplitud el objeto
definitivo (in re, "Gahana Enrique E." del 22-4-96, L L L i t o r a l 1997-339). de la pretensión. Es lo que acontece con la pretensión de reconocimien-
54 L a SCBA en las causas B-53.450 "Molinos Río de la Plata SA" del 3-3-98, D J B A to o restablecimiento de una situación jurídica subjetiva (art. 12 inc. 2,
154 Xí" 12591, p. 2737; y B-51.686 "Cebitronic SA" del 3-3-98. D J B A 154 n° 12952. p.
2769; en las que se a d m i t i ó por m a y o r í a , lisa y llanamente, que las partes en el proceso
administrativo puedan articular planteos constitucionales. Bien es cierto que la Corte
provincial, como excepción, h a b í a consentido tales planteos en determinados casos, innecesarias si se t r a t a de cuestionamientos de normas que anteriormente han sido
v.gr.; cuando el l i t i g a n t e carece de otro medio adecuado para su oportuno tratamiento declaradas inconstitucionales (DJBA 118-213).
(DJBA 119-425, 561) si consiste en u n argumento coadyuvante de otros principios de
Derecho A d m i n i s t r a t i v o (DJBA 117-319; 118-213; 119-417) o para evitar dilaciones 55 Cfr. GONZÁLEZ PÉREZ, J e s ú s , Manual..., cit., p. 207 y ss.

197
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

CPCA) cuya funcionalidad apunta a un enlace más directo con las nor- tal orden. Cuando se acumulan o articulan en modo coetáneo,
mas jurídico-materiales de aplicación. Acaso, por tal motivo, pudiera el CPCA (art. 20 inciso 1) impone el cumplimiento de los re-
cubrir vacíos, o llenar un papel residual, erigiéndose en reaseguro de quisitos de admisibilidad de los arts. 14 inc. 1 (agotamiento de
la efectividad de la tutela judicial frente a la heterogeneidad de la vía administrativa) y 18 (plazo de caducidad °^). Es decir, la
situaciones contencioso administrativas (art. 15, Const. Pcial.) p r e t e n s i ó n resarcitoria debe seguir las aguas de la principal (la
B) En razón del modo de postulación anulatoria) en orden a los recaudos procesales a observar. De su
Algunas pretensiones se insertan en una relación de subor- lado, el inciso 2 del citado art. 20 permite ejercer la p r e t e n s i ó n
dinación consecuencial o complementariedad frente a otras. De resarcitoria posteriormente. Y a s í dispone: "...El interesado
esto se desprende que haya preten.siones de articulación princi- p o d r á deducir la p r e t e n s i ó n de resarcimiento de d a ñ o s y per-
pal, que admiten el a c o m p a ñ a m i e n t o de otras, consecuencial- juicios, como reclamo a u t ó n o m o luego de finalizado el proceso
mente vinculadas (por ejemplo, la p r e t e n s i ó n de anulación suele de a n u l a c i ó n que le sirve de fundamento y dentro del plazo de
subordinar a su suerte la de r e p a r a c i ó n de los daños derivados prescripción de la misma". Precisamente, el plazo de prescrip-
de la aplicación del acto declarado ilegítimo ""). Otras, por su ción ha de computarse a p a r t i r de la sentencia que declara la
lado, resultan apropiadas para una articulación preferentemen- nulidad del acto administrativo.
te complementaria, subordinada o consecuencial, porque se de- Los ejemplos anteriores deben distinguirse de aquellos en los
ducen en el contexto y bajo el influjo de una distinta, cuya suer- que frente a u n mismo presupuesto fáctico pueden promoverse
te normalmente siguen A l respecto, la p r e t e n s i ó n de resarci- pretensiones diversas pero opuestas entre sí
miento de d a ñ o s en el marco de una i m p u g n a c i ó n de la legalidad C) En razón de la especial cualidad de los bienes jurídicos en
de actos administrativos, t a l como e.stá prevista en el Código contienda. Notas sobre las pretensiones de tipo alimentario (empleo
proporciona u n ejemplo que cabe resaltar. En el art. 20 se ofrece público y materia previsional)
la siguiente opción: a) promover s i m u l t á n e a m e n t e las preten- El CPCA dispensa a ciertas pretensiones de tipo alimentario (por el
siones anulatoria y resarcitoria, o, b) hacerlo sucesivamente, en contenido jurídico-material del asunto debatido y por la peculiar con-
dición de la parte generalmente actora) un trato especial. Son aquellas
en las que se halla en juego la resolución de controversias originadas
en la relación de empleo público o en asuntos previsionales, con el al-
56 En estas pretensiones lo que ,se pide es el reconocimiento de una situación j u - cance que seguidamente se expondrá. Veamos:
rídica o bien la adopción de medidas adecuadas para su pleno restablecimiento. La
s i t u a c i ó n j u r í d i c a puede preexistir a la a c t u a c i ó n u omisión administrativas que gene-
ró el conflicto (el derecho del concesionario al mantenimiento del equilibrio económico
financiero o a la no configuración de una causal de caducidad) o bien puede no tener
vida previa al haberse impedido su nacimiento (v.gr. otorgamiento de una a p r o b a c i ó n
a una u r b a n i z a c i ó n especial). E l restablecimiento de la situación subjetiva perturbada 59 E l art. 18 del CPCA, con la reforma de la ley 13.101, se refiere a las preten-
puede consistir en levantar las restricciones i l e g í t i m a s que se opusieron a su uso o siones "...de a n u l a c i ó n , la resarcitoria vinculada con a q u é l l a , la de restablecimiento
goce (la d e n e g a c i ó n de u n ascenso a quien h a b í a ganado el concurso) y l ó g i c a m e n t e , o reconocimiento de derechos o intereses tutelados y la de cese de una vía de hecho
como medio principal, complementario o subsidiario es factible que proceda la indem- administrativa..." para aplicarles el plazo de caducidad.
nización de los d a ñ o s (v.gr. cuando no exista posibilidad de lograr la reposición en
especie -p.ej.. inmueble demolido-). 60 Esto aparece, p. ej. cuando los entes públicos i n c u r r e n en inactividad formal. E l
interesado puede acceder a los T C A para requerir una sentencia que i n t i m e a la A d -
m i n i s t r a c i ó n remisa a pronunciarse expresamente, mediante el amparo por mora (art.
57 H a y v í a s procesales en las que lo pedido se l i m i t a , en principio, a la mera anu-
76, CPCA) o t a m b i é n puede hacerlo, a p a r t i r de la ficción legal del art. 16, es decir,
lación (v.gr. el proceso sumario de ilegitimidad, art. 67. CPCA) excluyendo el reclamo
considerando que la inactividad comporta una resolución denegatoria o adversa para
indemnizatorio. A su turno, la p r e t e n s i ó n de a n u l a c i ó n , en ciertos supuestos puede
a q u é l (silencio administrativo), efecto que permite promover el planteo de fondo en
estar t a m b i é n subordinada al éxito de una d e c l a r a c i ó n de inconstitucionalidad de las
u n proceso plenario. Obviamente si ya se ha trabado la l i t i s en función de esta ú l t i m a
normas en que el acto administrativo impugnado se haya sustentado (art. 3, CPCA). p r e t e n s i ó n el amparo por mora es improcedente; no obstante si. estando configurado
el silencio en los t é r m i n o s del art. 16 del CPCA, aquel estado procesal a ú n no ha ocu-
58 Aunque ello no ocurre siempre, n i necesariamente; por ejemplo: cuando en el
rrido, entonces la procedibilidad de la v í a del art. 76 del CPCA no l u c i r á inconveniente
proceso se logra obtener la a n u l a c i ó n del acto administrativo impugnado, pero no se alguno (art. 76 me. 3. CPCA).
acreditan los d a ñ o s reclamados.
'fon 199
 El nuevo proceso contencioso adnministrativo Daniel Fernando Soria

1. Competencia en razón del territorio. Estas pretensiones tie- como regla general la a t r i b u c i ó n del pago de costas en el orden
nen un r é g i m e n diferencial en cuanto a la determinación de la causado, con sólo dos excepciones: la a c t u a c i ó n procesal con no-
competencia en razón del territorio. Tanto las que conciernen a toria temeridad o malicia y los procesos de ejecución tributaria
una relación de empleo público como las deducidas por quienes (art. 51 inc. 2).
reclaman prestaciones previsionales, escapan a la regla general De cualquier modo, vale tener presente que la ley 12.200 ya
del domicilio de la demandada (art. 5 inc. 1, CPCA). En ambos h a b í a establecido la gratuidad en sede administrativa y j u d i -
supuestos se da la opción al actor. Si se trata de un agente público cial, para los "reclamos de origen laboral y de seguridad social,
puede deducir la pretensión ante el juez correspondiente al lugar cualquiera sea el tipo de relación de empleo y el fuero ante el
de prestación de los servicios o al del domicilio de la demandada que se intente" (art. 1) asignando en sede jurisdiccional a los
(art. 5 inc. 2, ap. a, CPCA). Si el conflicto es de orden previsional, trabajadores "el beneficio de l i t i g a r sin gastos, con todos sus
la parte actora está facultada para presentarla ante el tribunal del alcances, de pleno derecho, declarándolos exentos del pago de
domicilio del interesado o del de la demandada (art. 5 inc. 2 ap. b. tasas por servicios administrativos y/o judiciales" (art. 2).
CPCA). Tras la sanción de la ley 13.101, esta misma opción com- 3. Medidas cautelares: contracautela. Cuando se promueven pre-
prende ahora a los casos de enjuiciamiento de actos de los Colegios o tensiones de índole alimentaria, para la eficacia de la medida cautelar
Consejos Profesionales y de sus cajas previsionales (art. 5 inc. 2 ap. sólo resulta exigible, como contracautela, la caución juratoria. según lo
b, cit.); se ha dejado de lado, así, la excepción que la ley 12.008 fijaba dispone el art. 24 inciso 3 del Código.
en cuanto a las Cajas para Profesionales (art. 75 inc. 2, CPCA) en los 4. Proceso abreviado especial. En materia de empleo público, se au-
que no se permitía utilizar la señalada opción procesal. toriza la promoción de pretensiones impugnativas, según carriles del
2. Costas. Las pretensiones referidas a estos bienes jurídicos proceso sumario y las reglas del art. 72 del CPCA, como una facultad
presentaban u n régimen singular en cuanto a las costas, pues acordada al agente, en el caso de impugnación de actos que dispongan
bajo el r é g i m e n originario de esta codificación, en los asuntos de sanciones disciplinarias (art. 71, CPCA). Si se controvierte una medi-
empleo público y previsionales dejaba de aplicarse el criterio pre- da expulsiva, esta vía procesal comprende, aparte de la pretensión de
visto que imponía su pago a "la parte vencida en el proceso" y anulación del acto sancionatorio, la reincorporación del agente en el
regía el criterio de la "con notoria temeridad" (art. 51 inc. 2, cargo (restablecimiento de la situación subjetiva) y el resarcimiento de
texto anterior). los daños a partir del reconocimiento de los haberes devengados (art.
73, incs. 2 y 3, CPCA).
La ley 13.101 ha variado las cosas. Vuelve a la idea inspira-
dora del r é g i m e n del art. 17 del Código V á r e l a , determinando 5. Conclusión. El CPCA garantiza básicamente una accesibilidad
específica, en términos de proximidad y de economía, en favor de de-
terminados bienes jurídicos de características alimentarias. Ello hace
de las pretensiones promovidas por empleados o titulares de derechos
61 T a m b i é n e s t á n exceptuadas las pretensiones que se deduzcan en las controver- previsionales una categoría especial; como tal limitada
sias suscitadas entre prestadores de servicios públicos o concesionarios de obras pú-
blicas, y usuarios. E n ellas, la d e t e r m i n a c i ó n de la competencia t e r r i t o r i a l difiere del
r é g i m e n general (art, 5 inc. 1. primera parte. CPCA). siendo competente el juez corres-
pondiente a l lugar de la ejecución de la p r e s t a c i ó n (art. 5 inc. 2, ap. c, CPCA). T a m b i é n
la ley fija u n criterio especial en materia de pretensiones que versen sobre contratos
administrativos en general, en las que el juez competente es aquel que corresponde 62 O t r a p a r t i c u l a r i d a d que e x h i b í a n los procesos originados en la a r t i c u l a c i ó n de
al lugar de celebración del contrato. Si en ei acuerdo se admitiere en modo expreso, el pretensiones por parte de agentes públicos y solicitantes de beneficios previsionales
actor t e n d r á la opción de demandar ante el ó r g a n o judicial con competencia en el lugar se relacionaba con el recurso de c a s a c i ó n , instancia que no se a b r í a en las controver-
de cumplimiento o el del domicilio del demandado (art. 5 inc. 2, ap. d). Finalmente, sias relativas al ejercicio de la potestad disciplinaria en materia de empleo público,
en el caso de pleitos que versen sobre servidumbres administrativas y expropiaciones a menos que se t r a t a r e de l a i m p u g n a c i ó n de actos que provoquen la extinción de l a
(en rigor, h a b r í a que interpretar el p r i m e r concepto como comprensivo de todas las relación (art. 56 inc. 3). La ley 12.310 excluyó del sistema el T r i b u n a l de C a s a c i ó n
limitaciones al dominio en el interés público, en consonancia con el texto del art. 2 Inc. Contencioso A d m i n i s t r a t i v o , como ó r g a n o del fuero, y eliminó el r é g i m e n del recurso
9 del CPCA) e n t e n d e r á el juez del lugar de r a d i c a c i ó n de los bienes involucrados (art. de casación, para pasar a u n sistema de doble instancia ordinaria, integrada a la s a z ó n
5 inc. 2, ap. e, CPCA). con tribunales colegiados de p r i m e r a instancia y C á m a r a s de Apelación. Y, como es

201
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

V. Esquema de los requisitos de admisibilidad Consecuentemente, toda decisión administrativa dictada por
y las pretensiones procesales administrativas los titulares de los restantes poderes públicos (v.gr. las pre-
contempladas en el CPCA sidencias de las C á m a r a s legislativas la Suprema Corte
etc., art. 1 inc. 1, CPCA), por ó r g a n o s de control público (v.gr.
U n a de las notas salientes del nuevo Código respecto del an- el T r i b u n a l de Cuentas '^'^, arts. 15 y 80, CPCA) o por entes no
terior estriba en la vinculación que se establece entre el tipo estatales (públicos o privados) en cuanto ejerzan prerrogativas
de p r e t e n s i ó n y los requisitos de admisibilidad. A l margen de regidas por el Derecho Administrativo (arts. 1 inc. 1, 2 incs. 2
algunas especificaciones que indudablemente son comunes, ta- y 3, y concs. CPCA), es impugnable ante los jueces contencioso
les recaudos son motivo de u n tratamiento particular s e g ú n la administrativos.
p r e t e n s i ó n procesal administrativa de que se trate. Sin indagar Con su actual integración, la Suprema Corte ha acogido pre-
la cuestión en profundidad, nos permitiremos efectuar u n sinté- tensiones impugnativas de actos emanados del Consejo de l a
tico desarrollo para i l u s t r a r sobre la s e ñ a l a d a vinculación.

A) Requisitos objetivos
65 Conf. S O R I A , D a n i e l Fernando, "Control j u d i c i a l de los actos administrativos del
ó r g a n o legislativo", en L L 1988-B-580 y ss.; T R I B I Ñ O Carlos. R. y P E R R I N O , Pablo, La
1. E n r a z ó n de la multiplicidad de pretensiones consagrada justicia..., cit., p. 94 y ss. L a Corte federal, a l dejar sin efecto distintas sentencias de la
por el CPCA (de modo coherente con la superación del contencio- Suprema Corte provincial, dictadas por aplicación l i t e r a l de los arts. 149 inc. 3 (Const.
Pcial. de 1934) 1° y concs. del Código V á r e l a , que h a b í a n desestimado in limine las
so administrativo como mero proceso al acto) los requisitos pretensiones impugnativas enderezadas contra actos administrativos de los ó r g a n o s
objetivos (relativos a la materia sobre las que a q u é l l a s versan) legislativos. A l a s í resolver el Alto t r i b u n a l nacional hizo valer la aplicación directa
de la g a r a n t í a de la defensa en juicio (causas "Persoglia" del 10-3-88, L L 1988-C-267;
exhiben contornos por d e m á s variados Anteriormente, el pe- "Cuenca" del 16-12-93, entre otras).
titum se r e s u m í a en la solicitud de anulación de determinados
actos administrativos 66 Conf. H U T C H I N S O N , T o m á s , " E l poder j u d i c i a l y la función administrativa", en
Rev. A r g . de Derecho A d m i n i s t r a t i v o n ° 13, ps, 49 y ss.; id., "La función administra-
E n aras de una mayor justiciabilidad del poder público en tiva del Poder J u d i c i a l y su r evis ión jurisdiccional", en E D . 84-843; id., "La r evis ión
el CPCA lo que pueda requerirse ante los jueces experimenta (pero no tanto) de los actos administrativos del poder judicial, en Rev. de Derecho
u n notable incremento. Ello se pone de relieve, incluso, en el A d m i n i s t r a t i v o , n ° 14, p. 499 y ss.; G R E C C O , Carlos M . , " I m p u g n a c i ó n judicial contra
actos administrativos del Poder Judicial", en LL.1984-D-145 y ss.; B I A N C H I , Alberto,
campo de las pretensiones de contenido impugnativo. Así, es B., "Justiciabilidad de las acordadas de la Corte Suprema de Justicia de la Nación",
susceptible de controversia la legalidad de cualquier acto admi- en E D 119-181; P A D U L O , A d r i a n a M . , y P E R R I N O , Pablo, "La justiciabilidad de las de-
nistrativo resolutorio o de contenido normativo. No solamente cisiones administrativas del Poder Judicial", Rev. de Derecho A d m i n i s t r a t i v o n° 17
p. 551 y ss. E n este punto, si bien la Suprema Corte, en i n t e g r a c i ó n especial (con
el proveniente de ó r g a n o s o entes adscritos al Poder Ejecutivo. conjueces) a d m i t i ó la impugnabilidad en vía contencioso administrativa de los actos
emanados del Poder J u d i c i a l (causas B-48.160 " V i l l a r de Puenzo" del 20-284, L L 1984-
D-145; B-48.572 "Papelera Aisina", del 13-6-85; B-50.688 "Martínez", del 18-12-89,
entre otras). A su vez, la Corte federal se p r o n u n c i ó en el mismo sentido, con base en la
g a r a n t í a constitucional de la inviolabilidad de la defensa en juicio (art. 18, CN) (conf.
sabido, la ley 13.101 ha mantenido las C á m a r a s , transformando la primera instancia
causa M-473- X X V I "Merchan" del 14-3-95, anotada por P A D U L O . A . y P E R R I N O . P., "La
de ó r g a n o s colegiados a juzgados unipersonales. justiciabilidad...", cit.).
63 L a a c t u a c i ó n determinada requerida ante el juez puede ser; el reconocimiento
de u n derecho o i n t e r é s , la constitución, modificación o extinción de una relación j u - 67 Conf. H U T C H I N S O N , T , ¿Quién controla a los controladores? El control judicial de
rídica, la condena a realizar una determinada p r e s t a c i ó n o a que la A d m i n i s t r a c i ó n los actos del Tribunal de Cuentas, en E D 115-415 y ss.; id., " E l T r i b u n a l de Cuentas
Pública, lato sensu, emita u n acto administrativo, la r ev er si ó n de u n estado de cosas rinde cuentas ante el T r i b u n a l de justicia" en R.F.P., n° 2 1 , pp. 15 y ss.; M O R E L L O , A .
creado irregularmente por u n ente público, etc. M . , "La Suprema Corte de Buenos Aires y el T r i b u n a l de Cuentas", en J A 1987-III-
217; M E R T E H I K I A N , Eduardo, " E l t r i b u n a l de cuentas de la Provincia de Buenos Aires
64 B á s i c a m e n t e , en el esquema de la ley 2961 se trataba de los actos emanados y el control j u d i c i a l de sus decisiones. (A p r o p ó s i t o de una saludable sentencia)", en
del Poder Ejecutivo o de u n ó r g a n o o ente adscrito a éste, de c a r á c t e r resolutorio, R.A.P. n° 222, p. 8; S O R L ' Í , Daniel Fernando, " E l proyecto de Código Procesal Conten-
que causaran estado y preferentemente reglados, que vulnerasen derechos de c a r á c t e r cioso A d m i n i s t r a t i v o de la Provincia de Buenos Aires y el juzgamiento de los actos del
administrativo de u n tercero establecidos por normas administrativas preexistentes. T r i b u n a l de Cuentas", en R.A.P., n ° 227, p. 11 y ss.

909
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

Magistratura, incluso sobre la base de la falta de motivación De tal modo, es indiscutible la procedencia de reclamos que
de la evaluación reflejada en las ternas de postulantes a jueces o apunten, por ejemplo, a obtener la recomposición contractual
integrantes del Ministerio Público elaboradas por dicho órgano asunto que en otros tiempos dio lugar a interpretaciones dispa-
T r a t á n d o s e de actos de alcance particular, los únicos recau- res (restrictivas, las formuladas por la Suprema Corte provin-
dos objetivos (conjugados con los materiales o de actividad) que cial y amplias o funcionales a la tutela judicial efectiva, las
se imponen transitan por exigir: a) obviamente, la expresión de mantenidas por la Corte Federal '^").
una función administrativa; b) el c a r á c t e r resolutorio (definitivo) En lo atingente a las cuestiones tributarias, el CPCA tam-
o equiparable del acto y, c) cuando correspondiere, el agota- bién proporciona una solución acorde con los requerimientos
miento de la vía administrativa (arts. 166, in fine, Const. Pcial.; de justiciabilidad plena del obrar administrativo (art. 2 inc.
14, 15 y concs. CPCA). Lo atinente a las ordenanzas municipales 5 ""'). Peticiones como las relativas a la repetición de tributos
es motivo de consideración aparte (v. infra V I A.3.). provinciales o locales pagados por condena judicial en procesos
2. De otra parte, el CPCA no trae restricciones al enjui- de apremio o las vinculadas con otras controversias t r i b u -
ciamiento de los actos fundadas en las c a r a c t e r í s t i c a s de las tarias municipales (v.gr. d e n e g a c i ó n de u n pedido de exención
potestades o de los fines que los h a n impulsado "^^ (como a n t a ñ o de una tasa municipal ^"), que fueron objeto de pronunciamien-
lo preveía el art. 28 inc. 2, del Código Várela). N i siquiera pa- tos de la Suprema Corte contrarios a su a d m i s i ó n en el proceso
rece razonable enervar la justiciabilidad plena, ya referida, por administrativo, ahora tienen cabida bajo el r é g i m e n del CPCA.
la simple calificación de los actos (como políticos, de gobierno o M á s aun, la presencia de la p r e t e n s i ó n meramente declarati-
institucionales), en tanto puedan justificarse los requisitos ge- va, con relieve singular en materia t r i b u t a r i a (art. 19 inc. 3,
nerales de configuración de u n caso contencioso administrativo.
A fortiori los actos emanados de potestades discrecionales re-
s u l t a r á n plenamente enjuiciables ante los tribunales del fuero 72 Conf. BEZZI, Osvaldo M á x i m o . "La desestimatoria de l a p r e t e n s i ó n del contra-
administrativo. tista estatal, de recomposición de las f ó r m u l a s de ajustes por p é r d i d a de representati-
vidad es una c u e s t i ó n justiciable", en L L 1987-D-539.
3. Vale puntualizar, de otra parte, u n par de cuestiones en las
que el CPCA muestra una mayor apertura a la hora de consi- 73 SCBA, causas B-49.873, "Hormigonera Testa" del 11-11-86, con nota de B E Z Z I ,
Osvaldo M . , "La desestimatoria..." , cit.; B-50.862 "Sorsa", del 24-2-87; B-51.598 "Amé-
derar el á m b i t o de la litigiosidad que encauza. rica Construcciones SCA" del 21-6-88, entre otras; v. B E Z Z I , Osvaldo H . , "Justicia A d -
La materia contractual es uno de los espacios expandidos en m i n i s t r a t i v a : el foro administrativo; su necesidad a la luz de la jurisprudencia conten-
su campo de litigiosidad. Las pretensiones a deducir compren- cioso-administrativa bonaerense", en Rev, de Derecho A d m i n i s t r a t i v o , n° 11 pp. 357,
377 y ss.; P E R R I N O , Pablo, "La competencia contencioso a d m i n i s t r a t i v a de la Suprema
den toda clase de controversias relativas a los contratos adminis- Corte de la Provincia de Buenos Aires en materia contractual", L L 1993-D-901; B O -
trativos, a m p l i t u d que proviene del art. 2 inc. 6 del CPCA T A S S I , Carlos A., "Alcance, presente y futuro de la c o n t r a t a c i ó n en el Contencioso A d -
m i n i s t r a t i v o Provincial", en Rev. Func. P ú b . N ° 100 p. 15 y ss. Se ha sostenido que l a
causa B-51.120 "Laboratorios A m s t r o n g SACIF" del 30-11-93 evidencia u n principio
de rectificación en la apuntada línea jurisprudencial, v. T R I B I . Ñ O . Carlos y P E R R I N O , P.,
"La justicia..." , cit. pp. 105-106.
68 SCBA, causa B-62.241, "Zarlenga", sent. 27-12-02. E n este caso, la Corte estuvo
parcialmente integrada con jueces del T r i b u n a l de C a s a c i ó n Penal.
74 CSJN, causas "Sorsa" del 27-6-89. E D 134-550; "Emaco SA" del 30-6-92; entre
otras.
69 Conf. S O R I A , D a n i e l Fernando. "Los actos administrativos de t r á m i t e equipara-
bles a definitivos y su i m p u g n a b i l i d a d judicial", en L L 1990-C-947 y ss.
75 Esta norma posibilita deduci)- pretensiones en las controversias "relacionadas
70 Solamente pueden reputarse excluidas pretensiones impugnativas cuando se con la aplicación de los tributos provinciales o municipales".
susciten en el marco de aquellas controversias objetivamente encuadradas en el enun-
76 SCBA, D J B A 119:673.
ciado del art. 4° del CPCA (casos regidos por el Derecho Privado, por el Derecho Labo-
r a l , conflictos inferadministrativos). 77 SCBA, B-50.943. "Burgos", del 16-9-86; B-51.002, "Celestina la Grande SA" del
71 Norma que permite v e n t i l a r en sede procesal a d m i n i s t r a t i v a las controversias 7-10-86, entre otras: v. T R U U Ñ O , Carlos R . , "La competencia contencioso administrativa
en materia t r i b u t a r i a en la Provincia de Buenos Aires", en L L del 11-3-94 p. 1 y ss.
"relativas a los contratos administrativos".
205
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

b, CPCA) a m p l í a notablemente el campo objetivo de la tutela ella ú n i c a m e n t e gozaban de legitimación activa los titulares de
contencioso administrativa. derechos subjetivos de c a r á c t e r administrativo «o. Pero t a m b i é n
se conoce que en el caso "Rusconi" el T r i b u n a l sentó u n cri-
B) Requisitos subjetivos terio que aparece como el principio de una doctrina judicial m á s
afín a los textos constitucionales (arts. 15, 166 in fine y concs.) « 2 .
1. Estos recaudos apuntan al ó r g a n o jurisdiccional, a la ca-
pacidad procesal de las partes, y para algunos a la legitima-
ción. Los aspectos relacionados con la competencia de los órga- 80 Conf. D A N A M O N T A N O , Salvador M . , Código de Procedimientos en lo Contencioso
nos jurisdiccionales y a la legitimación activa, merecen sendos Administrativo para la Provincia de Buenos Aires, Bs. As., 1955, p. 95 y ss.; G R A U , A .
E., Habilitación de la instancia contencioso administrativa. L a Plata, 1971, p. 107;
comentarios particularizados en la presente obra. Por ello, sólo B E Z Z I , O. M . , " E l proceso a d m i n i s t r a t i v o por i l e g i t i m i d a d en la Provincia de Buenos
se h a r á una ligerísima m e n c i ó n a la legitimación por su proxi- Aires", en J U S n " 25, p. 35, H U T C H I N S O N . T . , " L e g i t i m a c i ó n suficiente para entablar la
midad con el sistema de pretensiones. acción contencioso a d m i n i s t r a t i v a en l a Provincia de Buenos Aires", ED 113-629; S A R -
M I E N T O G Ü E M E S , M . , "La acción procesal a d m i n i s t r a t i v a en el Código V á r e l a . Derecho
2. S e g ú n el art. 13 del CPCA, toda persona que invoque una subjetivo: ú n i c a s i t u a c i ó n justiciable", L L 1986-A-28.
lesión, afectación o desconocimiento de sus derechos o intereses
tutelados por el ordenamiento jurídico, cuenta con legitimación 81 L a Corte v e n í a manteniendo que el ordenamiento local sólo otorga la posibi-
lidad de acceder a esa vía a quien alega u n derecho i n d i v i d u a l vulnerado, es decir a
para deducir las pretensiones previstas por el referido cvierpo quien cuenta con una a t r i b u c i ó n i n d i v i d u a l i z a d a y excluyente, u n señorío de dispo-
normativo. Sin exceder los contenidos propios de tina norma ad- sición exclusiva, por oposición a la exigibilidad concurrente que se asigna al i n t e r é s
jetiva, el precepto, con su a m p l i t u d , evita legitimar verdaderos legítimo. De t a l modo, los vecinos afectados por una h a b i l i t a c i ó n municipal acordada a
u n tercero para construir y funcionar en u n lugar vedado por el código de zonificación,
casos de privación de justicia, t a l como ocurriera por aplicación c a r e c í a n de medios para reaccionar frente a esa ilegitimidad (caso B-49.544 "Thomann
de la anterior codificación y su i n t e r p r e t a c i ó n restrictiva Al Federico y otros c/Municipalidad de A l m i r a n t e Brown", del 7-12-84). De igual modo se
no excluir per se determinadas c a t e g o r í a s , pueden reputarse d e n e g ó l e g i t i m a c i ó n a l vecino colindante del t i t u l a r de u n criadero de aves instalado en
á r e a prohibida (causa B-47.764 " F e r n á n d e z Arrese", sent. del 20-5-80, D J B A 119-485)
comprendidas diferentes situaciones jurídicas, v.gr.: derechos o a los vecinos de u n propietario de una obra cuyos planos h a b í a n sido aprobados de
subjetivos, intereses legítimos, intereses personales y directos, modo ilegítimo (B-52.688 "Beninati" res. del 5-9-89; B-51.687 "Pimente!" res. del 28-
etc. Y. lógicamente, en beneficio de la accesibilidad constitu- 12-87). T a m b i é n a las asociaciones se les negó esa a p t i t u d para ser parte en el proceso.
Ello ocurrió, p.ej. con e l Sindicato de L u z y Fuerza para cuestionar unas pruebas pre-
cionalmente garantizada (art. 15. Const. Pcial.) el á m b i t o de ocupacionales impuestas a los empleados de la D E B A , sin perjuicio de la posibilidad de
protección jurisdiccional se e x t e n d e r á , con arreglo a las normas que a q u é l l o s i n d i v i d u a l m e n t e plantearan tales cuestionamientos (B-53.368, "Fiscal de
materiales aplicables, a la a t e n c i ó n de los conflictos en los que Estado de la Peía, de Bs. As. s/cuestión de competencia, art. 6°, CCA, en autos Sindi-
cato de L u z y Fuerza de M a r del Plata s/amparo" res. del 23-10-90). E n realidad, para
e s t é comprometida la tutela de intereses colectivos, difusos o de a d m i t i r la l e g i t i m a c i ó n invocada en l a causa "Rusconi", el giro jurisprudencial que la
derechos de incidencia colectiva en general En suma, se abre Corte provincial d e b í a hacer (en consonancia con el requerimiento de efectividad de
una nueva etapa, dejando de lado antiguas limitaciones. la tutela jurisdiccional, art. 15, Const. Pcial.) no era demasiado d r á s t i c o , toda vez que
de la p o s t u l a c i ó n efectuada por el accionante se d e s p r e n d í a la alegada t i t u l a r i d a d de
Como es sabido, en la jurisprudencia de la Suprema Corte de u n interés personal y directo supuestamente afectado por u n acto administrativo cuya
Justicia provincial pre va le cía una i n t e r p r e t a c i ó n restrictiva de legalidad se impugnaba. Es decir, no estaban en c o n s i d e r a c i ó n situaciones colectivas
planteadas en cuanto tales, normalmente m á s complejas en su reconducción procesal.
las normas del Código V á r e l a (arts. 1, 28, 29 y concs.). S e g ú n
82 Con posterioridad a "Rusconi" la Corte provincial, tanto en vía contencioso ad-
ministrativa como mediante amparos y demandas de inconstitucionalidad. profun-
dizó ligeramente la dirección allí s e ñ a l a d a . T a l lo acontecido en las causas B-56.762
78 K u m b o que. al margen de otros precedentes, comenzó a revertirse con la sen-
("Rodas, Sadi y otros c/M. de M o r ó n , s. a m p a r o - c u e s t i ó n de competencia art. 6° CCA"
tencia dictada en la causa B-55.392, ''Rusconi", del 4-7-95. Conf. CA.S.S.AGNK. Juan C .
del 3-10-95) B-58.748 ("Scioscia M i g u e l c. M u n i c i p a h d a d de Gral. P u e y r r e d ó n . D C A "
" E l nuevo Código Procesal Contencioso A d m i n i s t r a t i v o para la Provincia de Buenos
res. del 16-12-97) y B-58.698 ("Scioscia M i g u e l s/Amparo, c u e s t i ó n de competencia
Aires", en RAP. N° 234, pp. 11. 14; B O T A B S I , Carlos A., "El proceso administrativo bo- art. 6° CCA" res. del 16-12-97). con respecto a la tutela de los "intereses legítimos".
naerense con base en el i n t e r é s l e g í t i m o (un fallo histórico)", en L L 1996-C-20. Y. sobre todo, los pronunciamientos orientados hacia la tutela de situaciones de inci-
dencia colectiva en general, como ocurre con los casos B-59.065 ("Centro C u l t u r a l y
79 Conf. B E Z Z I , Osvaldo M . . Código procesal y ley del fuero contencioso administra-
de I n f o r m a c i ó n de la Mujer '9 de Julio' s/Recurso de amparo cuestión de competencia.
tivo de la. Provincia de Buenos Aires, L a Plata, 1988, p. 8.
207
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

Con su composición actual, la Corte provincial ha profundiza- 3. Es claro que, por la imbricación existente entre proceso y
do esta evolución, dando curso a pretensiones colectivas y pluri- procedimiento administrativos, el art. 13 del CPCA se expande
individuales, en diferentes casos administrativos, promovidos extramuros del primero, penetrando en el campo procedimental.
tanto por asociaciones como por vecinos, en particular cuando se Detenerse en ello es útil para interpretar el alcance de la norma
halla en conflicto la protección de derechos o intereses asociados procesal, por cuanto la LPA, en el art. 10, contiene una cláusula
a la protección ambiental o u r b a n í s t i c a relativa a la legitimación. El primer párrafo del citado precepto
Vale consignar, empero, que incluso en materia de amparo el la L P A atribuye t a l condición a "...cualquier persona o entidad
citado Tribunal ha prevenido que si bien de los enunciados nor- pública o privada, que tenga derecho o interés legítimo" A su
mativos de los arts. 43 de la Constitución Nacional y 20 de la vez, en el segundo párrafo, el mismo art. 10 priva de legitimación
Provincial, irradian la salvaguarda de la juridicidad hacia una a quien "instare ante la A d m i n i s t r a c i ó n pública un procedimiento
amplificada diversidad de titularidades subjetivas y entes expo- relacionado con obras o servicios públicos, o el que peticionare con
nenciales de intereses pluri-individuales, de tales normas no se el objeto de lograr una decisión de la Administración, comprendi-
sigue una libre e incondicionada admisión de la facultad de in- da en las facultades potestativas", referencia en extremo limita-
coar procesos judiciales por los que se reaccione contra actuaciones o tiva y cuestionable
abstenciones de distinto orden atribuidas a los entes públicos ^\

que se persiga en concreto la d e t e r m i n a c i ó n del derecho debatido entre partes adver-

art. 6° CCA", del 28-4-98) y B-59.070 ("Palermo de L á z z a r i , Á n g e l a M a r í a s/Acción de sas (CSJN. Fallos, 275:282; 308:1489; 313:863,323:1339, entre otros) (causa B-64 474
cit.)".
amparo, c u e s t i ó n de competencia, art. 6° CCA" del 28-4-98. p r e t e n s i ó n promovida por
la Liga de Amas de Casa, Consumidores y Usuarios de la R e p ú b l i c a Argentina) que,
t í m i d a m e n t e , reconocen la t u t e l a de los derechos de consumidores y usuarios invocada 85 Ese enunciado concuerda con el art. 86 de la LPA. que alude a ambas situacio-
nes j u r í d i c a s (derechos subjetivos e intereses legítimos) como aquellas que posibihtan
por entes exponenciales de tales bienes j u r í d i c o s .
la i n t e r p o s i c i ó n de recursos administrativos.
83 SCBA, Ac. 73.996, "Sociedad de Fomento Cariló", sent. de 29-5-02; B-65.269.
"Asociación C i v i l Ambiente Sur", res. de 19-3-03; B-65.158, " B u r g u é s " , res. 30-4-2003; 86 E l segundo p á r r a f o del citado art. 10 de la L P A ofrece mayores dificultades
B-64.464, "Dougherty". sent. de 31-3-04. E n el caso "Alegre" (causa B- 65.270, res. de interpretativas. E n general cuestiona esta solución normativa, por diferentes motivos,
7-5-03), una persona, invocando la condición de concejal y de ciudadano, c o n t r o v e r t í a a saber: a) consagra una indebida d i s c r i m i n a c i ó n en cuanto al trato que cabe a los
la c o n s t r u c c i ó n de u n equipamiento público por reputarlo lesivo al ambiente. E l T r i - ciudadanos en general frente a la A d m i n i s t r a c i ó n , con afectación a los arts. 16 C N y
bunal, al tiempo que n e g ó l e g i t i m a c i ó n para promover la p r e t e n s i ó n deducida en la 10 C. Pcial.: b) la l i m i t a c i ó n que contiene parte de la confusión entre lo que es la invo-
calidad de concejal, en cuanto a la condición de ciudadano o vecino consideró que m á s cación de una s i t u a c i ó n subjetiva, personal y a u t ó n o m a (que debiera p e r m i t i r actuar
allá de la insuficiencia de la mera invocación de esta cualidad, " . . . t r a t á n d o s e , en la en el procedimiento) y la efectiva procedencia y comprobación material de aquella
especie, de u n asunto de índole local y urbano-ambiental, en el que el tipo de situación s i t u a c i ó n ; c) el segundo p á r r a f o del art. 10 alude g e n é r i c a m e n t e a los procedimientos
j u r í d i c a que se dice afectada -y procura ser objeto de resguardo mediante la p r e t e n s i ó n relacionados con obras o servicios, desconociendo la posibilidad que por v í a de regu-
articulada- asi como la correlativa infracción normativa que se denuncia, adquieren laciones sectoriales los usuarios (aun potenciales) cuenten con situaciones subjetivas
dimensiones m á s bien acotadas, que prima facie no se identifican con el i n t e r é s -gene- aptas para la o b t e n c i ó n de prestaciones concretas (lo que supone el derecho a instar y
ralizado y c o m ú n - de toda persona en l a salvaguarda de la juridicidad o en el ejercicio ser parte en los t r á m i t e s correspondientes). P.ej. en materia de saneamiento, la norma
regular de los cometidos estatales, parece excesivo desestimar de oficio, in limine litis, m a t e r i a l h a b i l i t a a los usuarios potenciales -correspondientes a las áreas de expansión
la demanda entablada, sin verificar todos los extremos conducentes del caso". E n tales y remanentes- a requerir al concesionario la puesta en ejecución de nuevos servicios,
condiciones y sin abrir juicio definitivo acerca de la a p t i t u d esgrimida e s t i m ó "...pru- dando lugar a la aplicación de t é c n i c a s de silencio negativo, con reclamo ante el ente
dente dar t r á m i t e a la acción". regulador -ORBAS- en caso de falta de respuesta en el plazo establecido; (v. arts. 3, 20.
53 y concs.. Anexo I I de la ley 11.820, Condiciones particulares para la concesión de
84 SCBA, B-65.446, " A T E Oral. Sarmiento-Hospital Mercante", res. de 2-4-03. los sei-vicios sanitarios en el orden provincial); d) e q u í v o c a m e n t e mezcla lo referente
Tras lo cual, el T r i b u n a l a ñ a d i ó : " A l menos como regla básica, frente a tales conflictos, a.\ jurídico material de los interesados en los procedimientos con el c a r á c t e r
una cualidad que se identifique con el i n t e r é s -generalizado y común- de toda persona, m á s o menos reglado ("potestativo" dice la norma) de la a t r i b u c i ó n administrativa a
en la salvaguarda de la j u r i d i c i d a d o en el ejercicio regular de los cometidos estatales, ejercitar, olvidando que, como tiempo a t r á s e n s e ñ a r a M , U Í I E N H O F F , el derecho nacido de
no c o n d u c i r á a legitimarla para recabar la t u t e l a jurisdiccional, sin la necesaria densi- u n acto dictado en ejercicio de potestades discrecionales es, por principio, de idéntica
dad normativa que ligue su s i t u a c i ó n con el deber reputado incumplido, a no ser que la sustancia a la de aquel que surge del ejercicio de prerrogativas preferentemente re-
e x p a n s i ó n de las atribuciones del Poder J u d i c i a l que de t a l criterio derive desatienda gladas ( M v R i E N H O F F , M . S.. Tratado de Derecho Administrativo, Bs. As 2" ed 1975 t
que a q u é l tiene como función p r i m o r d i a l decidir casos o controversias, lo cual requiere I I . pp. 425. 433 y ss.).

208 209
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

Cuando esta norma era contrastada con el rég i m en del Código adoptarse una f ó r m u l a flexible, como es la consagrada en el art.
13 del CPCA.
V á r e l a (v.gr. su art. 1°), no a p a r e c í a n contradicciones graves; a
lo sumo podría pensarse que éste era aun m á s estrecho. Ahora, La mayor a m p l i t u d indicada no es generalizable a la totali-
efectuado el cotejo con el art. 13 del CPCA la cuestión difiere. El dad de las pretensiones que la nueva legislación procesal admi-
citado art. 10 de la L P A mal podría oficiar de ley especial frente nistrativa contempla. Nuevamente a q u í se impone matizar el
a la nueva codificación. Antes al contrario, cuadra sostener que requisito (legitimación, en el caso) en función del tipo de preten-
ha sido reformado o parcialmente abrogado. Por un lado, ello es sión. Algunas reclamaciones de c a r á c t e r indemnizatorio, las
consecuencia del criterio de la ley posterior, que es el que aquí pretensiones de cese de v í a s de hecho o buena parte de aquellas
que persiguen el reconocimiento o restablecimiento de situacio-
juega; por el otro, restringir la legitimación en sede administra-
nes subjetivas, e s t a r á n ligadas a derechos o intereses de una
tiva contradice el sentido del sistema constitucional de justicia
mayor concreción que otras en las que se discuta la validez de
administrativa (arts. 166 y 15. Const. Pcial). A d e m á s , carecería
u n acto de alcance general o se hallen involucrados bienes j u r í -
de toda lógica que la legitimación activa fuese m á s extensa en el dicos de incidencia colectiva.
proceso que en el procedimiento administrativo.
Así como el CPCA ha redefinido algunos institutos específicos
del procedimiento (v.gr. el silencio o inactividad formal admi- C) Requisitos materiales o de la actividad
nistrativa, art. 16 del CPCA y su efecto sobre los arts. 77 y 70 de
1. Agotamiento de la vía administrativa
la LPABA; o la impugnabilidad de los actos generales, art. 14,
CPCA, y art. 95, LPA), de igual modo deben considerarse refor- Como lo hemos sostenido en otra oportunidad de acuerdo
madas o suprimidas todas las disposiciones relativas a la legiti- al mandato constitucional del art. 166 in fine, el CPCA adopta,
mación en el t r á m i t e ante las Administraciones públicas que en orden a la exigibilidad de las vías administrativas previas,
u n modelo diferenciado del d i s e ñ a d o en el Código V á r e l a . A ese
sean m á s limitativas que la enunciada para el proceso admi-
nuevo esquema hemos calificado modelo del agotamiento relati-
nistrativo, en el art. 13 del CPCA. E, indudablemente, el art. 10
vo menor, que abre paso m á s firme a la demandabilidad directa
de la L P A lo es.
en u n contexto de p l u r a l i d a d de pretensiones, confinando aque-
De no adoptarse este criterio una de las v í a s típicas, como
lla carga procesal a situaciones puntuales o específicas. Ese mo-
es la pretensión de anulación, q u e d a r í a debilitada en su esfera
delo del CPCA se integra con los siguientes elementos:
aplicativa. No p o d r í a ejercitarse en plenitud por efecto de una
norma anterior incompatible con su r é g i m e n (el art. 10 de la a) la aplicación del agotamiento principalmente para deter-
LPA), que inhibe parcialmente el acceso y la intervención útil minadas pretensiones del sistema, fundamentalmente las de
en el t r á m i t e administrativo. Es que la a d m i s i ó n de ese tipo de tipo anulatorio o impugnativo (y las que e s t é n vinculadas su-
pretensiones se subordina al agotamiento de la vía adminis- bordinadamente a ellas) y sólo en supuestos concretos, es decir,
trativa (arts. 14, 15 y concs., CPCA) para cuyo t r á n s i t o debe es confiada su imposición, una vez acotadas en intensidad y al-
aplicarse la LPA. De manera a n á l o g a , el amparo por mora, que cance, al "contencioso administrativo" clásico;
exige que quien lo promueva sea "parte en u n procedimiento b) la exigibilidad del recorrido por vías previas administra-
administrativo" (art. 76 inc. 1, CPCA) t e n d r í a menor alcance, tivas, sólo en vista de la necesidad de contar con u n acto como
si para discernir ese concepto se acudiera al art. 10 en lugar de proyección de la voluntad institucionalizada (jurídica) del ente
público para -de tal modo- configurar un caso (que le sea impu-

87 Lo expuesto vale tanto para los entes provinciales (regidos por la LPA) como 88 E n E l a g o t a m i e n t o de la v í a en el proceso a d m i n i s t r a t i v o bonaerense", po-
los municipios, a los que se aplican las normas similares de la Ordenanza General de nencia presentada en las "V J o r n a d a s H i s p a n o A r g e n t i n a s de Derecho A d m i n i s -
t r a t i v o , L a P l a t a , mayo de 1988, en Rev. de Der. A d m 24/26 p 37 y ss
Procedimientos Administrativos n° 267/80.
211
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

table por su actuación); con otras palabras, como regla general de reglamentos (art. 14 inc. 1, c, a contrario, e inc. 2, b. CPCA)
no cabe acudir a a q u é l l a s , salvo para suscitar u n caso, si es que y actos administrativos dictados por autoridad superior (en este
el conflicto se encuentra en ciernes; caso, aun de oficio, art. 14 inc. 1, a) y, obviamente, cuando se ha
configurado el silencio (arts. 14 inc. 2 ap. c, y 16, CPCA), no era
c) la i n u t i l i d a d del distingo entre acto de oficio y acto dictado
menester el agotamiento de la vía administrativa.
a instancia de parte; la demandabilidad directa procede si la
Con respecto a la p r e t e n s i ó n indemnizatoria o reparatoria (la
decisión emana de la m á x i m a autoridad con competencia reso-
que persigue el resarcimiento de daños), el CPCA asignaba u n
l u t o r i a final (o del ó r g a n o delegado por ella), siendo indiferente,
tratamiento singular, motivado en la opción que prevé el art. 20,
a estos propósitos, que antes de la emisión del acto haya tomado
antes comentada, por cuya v i r t u d el agotamiento será exigible
i n t e r v e n c i ó n su destinatario
ú n i c a m e n t e cuando se persígale u n resarcimiento vinculado a la
d) la consagración del carácter preferentemente facultativo o
legalidad de u n acto administrativo (que no ha apurado la vía)
potestativo de los medios de impugnación en sede administrativa;
cuya nulidad es t a m b i é n reclamada en el juicio. En cambio, si el
e) la existencia de zonas específicas (tributaria, actos de tribu-
reclamo indemnizatorio se fundaba en hechos administrativos,
nales administrativos o controversias sobre servicios públicos), vías de hecho, sin i m p u g n a c i ó n de actos, en el obrar lícito del
especialmente configuradas por motivos de i n t e r é s público, en Estado, o si éste es quien lo formula (fuera de una petición anu-
las que se refuerza la intensidad de la carga, pero siempre den- latoria) operaba la demandabilidad directa.
tro del marco impugnatorio;
Algo similar cabía sostener con respecto a la p r e t e n s i ó n de
f) la consagración, en cantidad y calidad significativas, de
reconocimiento o restablecimiento de una situación subjetiva,
distintos supuestos -normalmente no asociados a la discusión que exigía del t r á n s i t o por las v í a s previas ante los entes públi-
de la legalidad de actos administrativos- de pretensiones regi- cos sólo si el planteo efectuado por el interesado llevaba consigo
das por el principio de la demandabilidad directa. -o se identificaba con- la declaración de ilegitimidad de u n acto
administrativo (necesitado de aquella carga) "'^ Fuera de esta
2. El esquema originario del CPCA
situación, no era obligatoria.
En el esquema del CPCA, s e g ú n la ley 12.008, las pretensio-
nes constituyen el factor determinante de la atribución de este La p r e t e n s i ó n prestacional o de cumplimiento en general
requisito clásico de actividad en proceso administrativo. (art. 12 inc. 6, CPCA) tampoco r e q u e r í a en principio de una vía
La de a n u l a c i ó n de actos administrativos estaba alcanzada, previa ante la entidad pública, por cuanto, s e g ú n nuestro pare-
cer, la i n t i m a c i ó n administrativa que preveía el ahora derogado
en general, por el campo de aplicación de la carga del agotamien-
art. 17 t e n í a c a r á c t e r facultativo; como decía esa norma era op-
to de la vía (arts. 2 inc. 1, 12 inc. 1, 14, 15, 18 y concs. del CPCA).
cional para la parte actora.
Desde luego, h a b í a variantes s e g ú n el modo de impugnación,
especialmente en el caso de los actos generales (directa o La p r e t e n s i ó n de certeza o meramente declarativa, la de ce-
indirectamente controvertible.s) y de las ordenanzas municipa- sación de v í a s de hecho administrativas y el amparo por mora,
les Cuando se promovía la a n u l a c i ó n directa de ordenanzas tampoco r e q u e r í a n el t r á n s i t o previo ante la Administración.
municipales (generales o particulares, art. 14 inc. 2, b, CPCA), Para todas ellas regía el criterio de la demandabilidad directa.

3. El Caso "Gainnedu"
Tras la apertura que supuso el precedente "Consorcio de Ges-
89 Ello es congruente con el r é g i m e n de impugnabilidad de reglamentos que esta- t i ó n del Puerto de B a h í a Blanca", antes referido, la Corte en su
blece el CPCA.
90 Y t a m b i é n en cuanto a las pretensiones que persiguen la declaración de n u l i d a d
de actos administrativos procedentes de Tribunales Administrativos y Entes Regula-
dores de Servicios P ú b l i c o s (art. 15, CPCA). cuyo r é g i m e n en cuanto a las v í a s previas 91 O. excepcionalmente. si c o n s i s t í a directamente en el dictado de un acto, v fuere
menester, por las c a r a c t e r í s t i c a s del caso, alguna petición en sede administrativa.
puede apartarse de las previsiones generales del Código.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

nueva i n t e g r a c i ó n tuvo la oportunidad de interpretar el con- E l art. 14 del CPCA, en el texto que introduce esta reforma
cepto del agotamiento de la vía administrativa, en función de lo legal, fija aparentemente con c a r á c t e r omnicomprensivo la exi-
prescripto en el art. 166 in. fine de la Constitución. gencia del agotamiento de la v í a administrativa en todos los ca-
Así lo hizo en el caso "'Gainnedu" En este pronunciamiento sos a excepción de los que allí menciona (a saber: el acto emana-
la Corte consideró que la norma del art. 166. ú l t i m a parte, de do por la m á x i m a autoridad con competencia resolutoria final
la C o n s t i t u c i ó n h a b í a introducido u n cambio de paradigma, en o su delegado, art. 14 inc. 1.a.; el supuesto de ritualismo inútil,
cuanto persigue extender el enjuiciamiento de las contiendas art. 14 inc. l.b.; el acto general expedido por autoridad superior,
administrativas y vigorizar el control de la Administración, favo- art. 14 inc. l . c ; las pretensiones de certeza, de cese de v í a s de
reciendo el acceso a los tribunales contencioso administrativos. hecho y las generadas a p a r t i r del silencio administrativo, art.
14 inc. l.d.).
De aquella norma y de la explícita consagración de la eficaz
tutela judicial (art. 15, Const. Pcial.) dedujo el Tiñbunal "la supe- b. En cuanto a la p r e t e n s i ó n prevista en el art. 12 inc. 2 del
ración del formalismo extremo que caracterizó, a veces como una CPCA, la ley 13.101, ante la falta de d e t e r m i n a c i ó n puntual so-
remora inconducente para la obtención de una solución judicial bre a l g ú n tipo de reclamo o petición que deba tramitarse antes
de los conflictos, a ciertos institutos correspondientes al r é g i m e n de la interposición de la demanda, diluye la aplicabilidad de la
de admisibilidad del proceso en la legislación adjetiva gestada carga del agotamiento. Por ejemplo, no hay duda de que é s t a co-
en el anterior sistema". Y en t a l contexto, afirmó que "supues- bra v i r t u a l i d a d cuando el reconocimiento o restablecimiento de
ta la efectiva configuración de u n caso (art. 166, in fine, Const. la situación subjetiva se incardina en el contexto de u n planteo
Pcial.), para cuya ocurrencia en ocasiones puede ser menester asociado a la discusión sobre legitimidad de u n acto administra-
la articulación de un pedimento ante la entidad administrativa, tivo de alcance general o particular. Ello parece congruente con
el t r á n s i t o por vías administrativas -ora la reclamación ante lo expresado en el art. 18 inc. d, del CPCA en cuanto determina
la autoridad, ora el procedimiento recursivo en la misma sede- que el comienzo del plazo de caducidad de esta clase de pre-
han de tener cabida, como excepción a la directa demandabili- t e n s i ó n es el día siguiente al de la fecha de notificación del acto
dad estatal, en aquellas hipótesis expresamente requeridas por definitivo y que agota la vía. Mas, por el contrario, en otras hipó-
un enunciado normativo de rango legal. Regulación de la cual la tesis la solución anterior no necesariamente ha de tener cabida.
carga de acudir ante la Administración ha de ser una expresa La sola mención del art. 14 proemio del CPCA, que alude a todos
y razonable consecuencia, a fin de no contrariar el principio de los casos, no conduce a exigir u n reclamo o petición ante la au-
accesibilidad irrestricta a la jurisdicción (art. 15, Const. Pcial.)". toridad administrativa (eventualmente seguido del agotamiento
E l precedente "Gainnedu". en suma, refuerza la idea de que recursivo, en función de la j e r a r q u í a del órgano emisor del acto
la regla p r i m a r i a , consistente con el principio de acceso pleno que hubiera desestimado aquel planteo), siempre que haya que
a la Jurisdicción (art. 15, Const. Pcial.) es la demandabilidad articularse la pretensión prevista en el art. 12 inc. 2. porque t a l
directa. imposición puede afectar indebidamente la g a r a n t í a del acceso a
la Jurisdicción y la efectividad de la tutela judicial (art. 15, Const.
Pcial.). Por lo demás, hay que tener presente, muy especialmente,
4. La ley 13.101
la directiva emanada del art. 14 inc. 1. b) del CPCA, en cuanto
a. No obstante la evolución s e ñ a l a d a , la ley 13.101 intenta va-
dispensa del t r á n s i t o preceptivo por vías administrativas, si en el
riar sensiblemente la regulación originaria, agravando la carga caso acudir a la entidad pública resulta ineficaz o comporta una
del t r á n s i t o por v í a s previas administrativas. E n la práctica, no exigencia ritual, excesiva o inútil.
pensamos que el resultado esperado con esta contrarreforma
sea t a n fácilmente alcanzable. c. L a p r e t e n s i ó n por omisión fue suprimida del texto de la
codificación. Como su planteamiento puede viabilizarse, en de-
terminadas circunstancias, a t r a v é s del art. 12 inc. 2, vale la
explicación consignada supra b.
92 SCBA. causa B-64.55-3 "Gainnedu J u a n D.'". Res. de 25-4-03.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

Para los restantes supuestos, cabe remitirse a los cuadros si- Pretensiones nominadas en el Demandabilidad directa
guientes en los que consta una sinopsis de la aplicabilidad del CPCA
agotamiento de la vía en función del tipo de pretensión ejercitada. Impugnación de actos de actos de Demandabilidad directa. El re-
alcance particular dictados por la curso de revocatoria es potesta-
Pretensiones nominadas en Agotamiento de la vía autoridad superior (arts. 12 inc. 1 tivo.
el CPCA y 14 inc. 1, ap. a).
Impugnación de actos de alcance Se exige, en general, salvo el caso Impugnación directa de reglamen- Demandabilidad directa. El re-
particular no emanados del órga- de ritualismo o ineficacia. Dicta- tos dictados por la autoridad supe- curso de revocatoria es potesta-
no superior (art. 14. ind.a). do el acto del órgano superior o rior (arts. 12 me. 1, 14 inc. 2, b). tivo.
generado el silencio, no es exigi- Pretensión meramente declarati- Demandabilidad directa.
ble la revocatoria. Es indiferente va (arts. 12 inc. 4).
la distinción acto de oficio y a pe-
tición 0 con intervención de parte. Pretensión de restablecimiento o Idem.
reconocimiento de un derecho o in-
Impugnación de reglamentos o ídem terés tutelados por el ordenamien-
actos generales no emanados del to (art. 12 inc. 2) en la medida en
órgano superior (art. 14 inc. 1, b). que no se vinculen con la impug-
Impugnación de reglamentos o ídem nación de un acto general o parti-
actos generales por vía indirecta, cular o una ordenanza municipal.
es decir a través de la de un acto Pretensión de cese de vías de he- Idem. No se exige reclamo admi-
ejecución (art. 14 inc. 2). A falta cho (arts. 12 inc. 5, 21). nistrativo.
de norma actual el mismo criterio Amparo por mora (arts. 12 inc. 7 Idem.
cabe seguir en materia de impug- y 76).
nación indirecta de ordenanzas
municipales. Pretensión indemnizatoria por ac- Idem; no se exige petición o re-
tividad lícita o por hechos (arts. 2 clamo salvo cuando ello es me-
Impugnación de actos emanados Se aplica el régimen que impo- me. 4 y 12 inc. 3). nester para configurar un caso
de Tribunales Administrativos o ne cada regulación sectorial (art.
(Conf. caso "Gaineddu").
Entes Reguladores de Servicios 15).
Pretensión indemnizatoria por ile- ídem, cuando se deduce con fun-
Públicos.
gitimidad de actos u ordenanzas damento en la sentencia que ha
Pretensión de reconocimiento o Se exige en cuanto sea accesoria o (Alternativa B), arts. 14 inc. 1, d) declarado la nulidad del acto ad-
restablecimiento de una situa- complementaria de la pretensión y 20 inc. 2. ministrativo
ción jurídica, fundada en la ile- de anulación.
gitimidad de un acto individual
o general impugnado (pretensión Pretensión indemnizatoria pro- ídem, salvo la fundada en la ile-
accesoria). movida por entes estatales contra gitimidad de un acto que tam-
Pretensión indemnizatoria fun- Se exige cuando es planteada jun- particulares (arts. 2 inc. 7 y 12 inc. bién se impugna.
dada en la ilegitimidad de actos to con la anulatoria. 3).
u ordenanzas (Alternativa A), Ejecución fiscal (art. 2 inc. 8) y Demandabilidad directa.
arts.14 inc. 1, d) Y 20 inc. 1. pretensión expropiatoria (art. 2
inc. 9).
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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

5. Solve et repete en materia tributaria tensión, por cierto, no impide la ejecución judicial del tributo
El CPCA impone el pago previo a la interposición de la demanda, controvertido en vía de apremio, aunque tampoco enerva la po-
cuando se promueva una pretensión impugnativa contra un acto sibilidad de obtener una t u t e l a cautelar (en principio de orden
administrativo que determine o imponga una obligación tributaria suspensivo) de conformidad con el r é g i m e n de los arts. 22, 25 y
de dar sumas de dinero (art. 19 inc. 1). Se excluyen de esa obliga- concordantes del CPCA. Bien entendido que lo será, en su caso,
ción tanto las multas como los recargos (art. 19 inc. 2, CPCA). con la excepcionalidad propia de la magnitud de los intereses en
Así, el nuevo r é g i m e n procesal ha ceñido la vigencia del añejo presencia (y el compromiso que pueda producirse en la oportu-
instituto. No sólo por lo expuesto en el párrafo anterior, sino por- na percepción de los ingresos públicos ^**).
que, al definir el supuesto de hecho de aplicación, no extiende
el solve et repete a cualquier "liquidación de cuentas" (sea o no 6. Declaración administrativa de lesividad
tributaria), como lo h a c í a el art. 30 del Código Várela Cierto Como se ha s e ñ a l a d o , el CPCA regula la p r e t e n s i ó n de nu-
es que bajo el r é g i m e n anterior la Corte h a b í a sostenido que el lidad de actos administrativos (arts. 2 inc. 1, 12 inc. 1, 14, 15,
solve et repete descansaba en la p r e s u n c i ó n de legitimidad de los 18, 23 inc. 2 ap. a, 50 inc. 2 y concs.) y el art. 2 inc. 7 admite
actos administrativos a ñ a d i e n d o que su imposición respondía que una entidad pública intervenga como parte actora, promo-
a la necesidad de asegurarle al Estado la recaudación oportuna viendo una p r e t e n s i ó n (cualesquiera fuere). Sin mencionarse
de los recursos financieros corrientes o de la renta piiblica, expresamente a la p r e t e n s i ó n de lesividad, como una vía típica
entendidos ellos como las sumas de dinero que a q u é l percibe o nominada, configurada la estabilidad como límite a la potes-
p e r i ó d i c a m e n t e de una fuente de c a r á c t e r regular tad revocatoria, aquella entidad puede -o mejor, debe- solicitar,
Pero, no es menos cierto que la actual redacción del enuncia- de conformidad con las normas arriba citadas, la nulidad de los
do legal disipa incertidumbres y excesos en la aplicación de u n actos involucrados, en el marco de una p r e t e n s i ó n impugnativa
instituto que puede llevar a obstruir el acceso a la Jurisdicción. c o m ú n . De t a l forma, e s t á fuera de las cargas de actividad (en
De allí entonces que no cualquier liquidación de cuentas se este supuesto, las que recaen sobre una entidad pública actora)
subsume en la exigencia del pago previo. L a ley exige su aplica- la previa declaración de lesividad ''^ del acto administrativo es-
ción para determinadas obligaciones tributarias, y como
requisito de actividad de ciertas pretensiones. Ello permite co-
legir que si en lugar de una p r e t e n s i ó n impugnativa (asociada 98 CSJN, Fallos, 312:1010; 313:1420; "Frigorífico L i t o r a l Argentino SA c/DGI", del
al reclamo de repetición) se promueve una meramente decla- 16-7-96, L L 1996-E-1874.
rativa, entonces el pago previo del tributo no ha de resultar 99 Así. por ejemplo, el art. 103 apartado 2 de la ley 30/1992 de E s p a ñ a sobre el
una condición de admisibilidad (art. 19 inc. 3, inc. b). Esa pre- R é g i m e n de las Administraciones P ú b l i c a s y Procedimiento A d m i n i s t r a t i v o C o m ú n ,
establece que la a n u l a c i ó n por la A d m i n i s t r a c i ó n de actos declarativos de derechos
requiere la previa d e c l a r a c i ó n de lesividad para el i n t e r é s p ú b h c o y la ulterior i m -
p u g n a c i ó n ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo, con la salvedad
de ios casos de actos que infrinjan gravemente normas legales o reglamentarias (art.
93 Así, p. ej. u n canon adeudado por el de uso de bienes públicos, la g a r a n t í a 103 apartado 1 inc. a). Esa d e c l a r a c i ó n debe adoptarse, dispone la citada normativa,
establecida en u n contrato administrativo, o el saldo negativo de u n certificado final en el plazo de cuatro a ñ o s desde que se dictó el acto administrativo de referencia
de variaciones de precios en la obra p ú b l i c a , entre otras situaciones (Conf. SCBA, (art. 103 ap. 5). Por su parte, la ley 29 del 13 de julio, de la J u r i s d i c c i ó n Contencioso
B-48.498 "Marino" del 24-4-87: B-49.589 " H i n c k e l m a n Villegas" del 28-5-85; B-48.461 A d m i n i s t r a t i v a e s p a ñ o l a , del a ñ o 1998, en el art. 43 establece que cuando la propia
"Decavial" del 29-5-90, etc.). A d m i n i s t r a c i ó n autora de a l g ú n acto pretenda demandar su a n u l a c i ó n en sede conten-
cioso a d m i n i s t r a t i v a " d e b e r á , previamente, declararlo lesivo para el i n t e r é s público".
94 Causa B-55.927 "American Express", sent. de 06-06-95. A su vez, esta ley en su art. 19 ap. 2 prescribe que la A d m i n i s t r a c i ó n autora de u n acto
"está legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su d e c l a r a c i ó n
95 Causa B. 53.418 " M a s í a Gines". res. de 19-03-91. de lesividad para el i n t e r é s público en los t é r m i n o s establecidos por la Ley". E n tanto
que el art. 46 ap. 5 del mismo texto dispone que el plazo para deducir el -así Uamado-
96 Causa B. 48.677 "Expreso Quilmes", sent. de 17-11-98. "'recurso de lesividad" en sede judicial, es de dos meses contados desde el d í a siguiente
a la fecha de la declaración de lesividad.
97 Sobre la validez constitucional de este recaudo, v. CSJN, Fallos, 312:2490.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

table cuya invalidación corresponda reclamar ante la Justicia E n s i n t o n í a con el nuevo diseño procesal que el CPCA dispo-
Administrativa. Lo cual no descarta que, usualmente, la auto- ne, el plazo de caducidad recibe una cierta modulación, al ha-
cerlo jugar en r e l a c i ó n con u n determinado tipo de pretensiones
ridad que revisa su propia conducta ilegítima, dicte un acto ad-
y excluirlo para otras.
ministrativo que establezca las bases de una ulterior p r e t e n s i ó n
judicial de a n u l a c i ó n S e g ú n la v e r s i ó n originaria de la norma, a q u é l regía única-
mente para las pretensiones de anulación de actos administrati-
Vale recordar al respecto que, en a l g ú n precedente vinculado
vos y ordenanzas municipales, resarcitoria fundada en la, ilegi-
al r é g i m e n nacional (art. 17. ley 19.549), la Corte Federal, al
timidad de tales actos o normas (cuya interposición conjunta
considerar la validez del ejercicio de la potestad anulatoria de
ha de plantearse de conformidad con el art. 20 inc. 1, CPCA)
u n acto (aprobatorio de u n convenio de prórroga e incremento de
y de cese de vías de hecho administrativas (art. 18. CPCA). L a
precios de u n contrato administrativo) irregular, con efectos en
reforma de la ley 13.101 (art. 11, que modifica el art. 18 del
desarrollo, tuvo presente especialmente que la A d m i n i s t r a c i ó n
CPCA) a ñ a d e el supuesto de la p r e t e n s i ó n por reconocimiento o
lo h a b í a "declarado lesivo en su propia sede" (a m á s de peticio-
restablecimiento de derechos o intereses tutelados. E n realidad,
nar la declaración judicial de n u l i d a d por vía reconvencional)
tal cual surge del inciso d) del citado art. 18, esta incorporación
tiene sentido cuando el petitum se adosa a una p r e t e n s i ó n i m -
D) Requisitos temporales
pugnativa, pues va de la mano de la existencia de un acto defi-
1. Cuando en el proceso administrativo se mencionan los re- nitivo y que agota, la vía administrativa.
quisitos temporales, la c u e s t i ó n se centra fundamentalmente E n estos casos el plazo general para deducir la p r e t e n s i ó n es
en la aplicabilidad de u n plazo de caducidad (lapso que de- de 90 d í a s (que d e b e r á n interpretarse como días h á b i l e s pro-
marca el tiempo útil dentro del cual deba interponerse la ac- cesales, art. 77 inc. 1, CPCA contados desde la adquisición
de eficacia de los respectivos actos, o del conocimiento por el
ción, so pena de inadmisibilidad)
afectado de la vía de hecho, s e g ú n las modalidades establecidas
en el art. 18 del CPCA.
2. E l art. 18 incrementa el t é r m i n o fijado en el Código ante-
100 E l que sea innecesario no torna en improcedente a esa declaración; m á s aun. rior (de t r e i n t a días, art. 13, Cód. V á r e l a "'*'). E n aras de una
el dictado de u n acto administrativo que pueda h a b i l i t a r la p r e t e n s i ó n de n u l i d a d del mayor certidumbre, se lo equipara al plazo vigente en el orden
acto estable (con la c o m u n i c a c i ó n al Fiscal de Estado o a la a s e s o r í a letrada de la enti- nacional: noventa d í a s (art. 25, ley 19.549)
dad local para iniciar el proceso) seguramente s e r á u n recaudo de p r á c t i c a .

101 CSJN. S.1713.XXXII.RH, "SA O r g a n i z a c i ó n Coordinadora Argentina c/Secre-

t a r í a de Inteligencia de Estado", del 17-2-98, en E D del 13-4-98, con nota de C O M A D I R A ,
J u l i o R., "La observancia de la causa y el fin en l a c o n t r a t a c i ó n administrativa reser- por la cual su p r o b l e m á t i c a se corresponde y debe ser abordada j u n t o con este ú l t i m o
requisito de la actividad.
vada. L a revocación por i l e g i t i m i d a d del contrato administrativo en cumplimiento".

102 No se e n t r a r á a q u í a debatir la condición j u r í d i c a de ese plazo, asunto sobre el 104 T a l como, por otra parte, lo ha sostenido, para el r é g i m e n anterior, reiterada-
cual la doctrina se ha explayado, sin coincidencias totales, pero en modo amplio (conf. mente, la SCBA (causas B-49.276; "Curbello", del 28-10-86; B-50.118 "La Industria!",
del 27-3-90, etc.).
C A S S . A G . N E . J . C . "Acerca de la caducidad y p r e s c r i p c i ó n de los plazos para demandar
al Estado nacional", en E D , 45-829; F I O R I N I . B a r t o l o m é . Qué es el contencioso, Bs. As..
105 Conf. T R I B I Ñ O . Carlos R., " E l plazo de extinción de la acción contencioso admi-
1965, p. 86 y ss.; A R G A Ñ , . \ R . A Z . M a n u e l , ob. cit.. p. 197 y ss.; G R . A U . Armando E., ob. cit.,
nistrativa en la Provincia de Buenos Aires", en L L 1990-D-784.
p. 99 y ss.: G O N Z Á L E Z . \ R Z A C ; . Rafael. "Los plazos de i m p u g n a c i ó n judicial de actos ad-
ministrativos nacionales", en E D , 51-955 y ss.; H U T C H I N S O N , T o m á s . La acción.... ob. 106 A h o r a bien, los procesos impugnativos especiales tienen plazos m á s breves.
cit.. p. 29; T A W I L , Guido S.. "Los plazos para accionar en la instancia contencioso admi- En el proceso .'sumario de ilegitimidad, es de 60 d í a s contados en la Ibrma prevista en el
nistrativa. Primera aproximación", en B L ^ N C H I , Alberto B. y T A W I L , Guido S., Proceso art. 18 (art. 69, inc. 1, CPCA). Lo propio sucede con el proceso sumario de impugnación
administrativo..., cit. p. 15 ,y ss. de sanciones en materia de empleo público (art. 72. CPCA). Y en el caso de las impug-
naciones dirigidas contra actos administrativos emanados de los Colegios o Consejos
103 Otro aspecto temporal, de orden nwerso, el de la prematuridad, concierne,
Profesionales, el plazo es de 15 d í a s (art. 74 inc. 1. ap. a. CPCA).
m á s propiamente, a la observancia del agotamiento de la vía administrativa, r a z ó n

99n 221
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

3. Por cuanto concierne a las restantes pretensiones, a falta que incluir los supuestos de inactividad formal en la órbita apli-
de una norma expresa y clara de la que surja su exigibilidad, cativa del art. 18 ya citado, s e r í a contrario a la g a r a n t í a de acce-
este requisito temporal deviene inaplicable. Una limitación de so a la J u r i s d i c c i ó n que consagra el art. 15 de la Constitución.
semejante calibre para el ejercicio de los derechos sólo puede
sustentarse en una base legal expresa y no en la simple exten- VI. Consideraciones generales en torno al d i s e ñ o de
sión analógica. Por tanto, el recaudo temporal a observar en el algunas pretensiones procesales administrativas
supuesto de pretensiones que no e s t á n previstas por el art. 18
del CPCA es el que corresponde a la prescripción, aplicándose Abordaremos r á p i d a m e n t e los aspectos principales de aque-
el r é g i m e n del Código Civil o el específico de la regulación llas pretensiones que, por su importancia o por su novedad
material de que se trate. dentro del sistema de la Justicia A d m i n i s t r a t i v a provincial, se
De igual modo, aun cuando la p r e t e n s i ó n suponga u n pedido destacan en el contexto del CPCA.
de a n u l a c i ó n de algiin acto o resolución administrativa inter-
media, si finalmente el acceso a la Justicia se opera por mediar A) La pretensión de anulación. Modalidades y planteos impugnati-
silencio de la Administración (art. 16, CPCA) el t é r m i n o de ca- vos especiales
ducidad tampoco p r o c e d e r á , ya que é s t e solamente es de apli-
cación cuando se controvierte la legalidad de u n acto expreso 1. L a p r e t e n s i ó n anulatoria o de i m p u g n a c i ó n de actos admi-
que apura la v í a administrativa. Se t r a t a de u n criterio t r a d i - nistrativos de alcance particular o general mantiene una posi-
cionalmente aplicado por la jurisprudencia de la Corte provin- ción de p r i m a c í a en la estructura del proceso administrativo. E l
cial al interpretar el alcance del art. 13 del Código V á r e l a i " " : peso de la tradición d o g m á t i c a y la creciente procedimentaliza-
configurado el silencio se franquea la instancia judicial, sin su- ción del obrar de las Administraciones Públicas (que se expresa
jeción a plazos de caducidad. E n este punto, nada debe cambiar j u r í d i c a m e n t e mediante actos administrativos, propiamente ta-
con la aplicación del nuevo r é g i m e n . les) explican esa posición preferencial, que se ha proyectado, por
Recientemente el citado Tribunal ha ratificado esta posición cierto, sobre las distintas facetas del proceso administrativo
al sostener que la norma vigente para reglar el silencio de la (requisitos de admisibilidad, medidas cautelares, contenido de
A d m i n i s t r a c i ó n se l i m i t a a establecer que, cumplidos los recau- la sentencia, etc.).
dos establecidos, se presumirá la existencia de una resolución El CPCA, en su art. 2, la menciona específicamente en el i n -
denegatoria o adversa para el interesado y quedará expedita la ciso 1. Del examen del Código, en su versión anterior a la refor-
instancia judicial (arts. 16 inc. 1 y 2. ley 12.008, texto s e g ú n ley ma de la ley 13.101, s u r g í a una serie de variantes relativas a
13.101). A d e m á s destacó que el precepto correspondiente al pla- esta p r e t e n s i ó n anulatoria. Así, en cuanto al objeto y al modo
zo de caducidad (art. 18, CPCA) no hace referencia al silencio y de proponerlas, cabía identificar las que persiguen: a) la anula-
ción de actos administrativos de alcance particular; b) la anu-
lación directa de actos administrativos de alcance general; c) la
a n u l a c i ó n indirecta de actos administrativos de alcance general;
107 Así, por ejemplo, vale tener presente que la CSJN ha determinado que la d) la a n u l a c i ó n directa de ordenanzas municipales generales o
prescripción para demandar la responsabihdad del Estado, por d a ñ o s causados por particulares (hipótesis que entra en conflicto actual a tenor de
hechos o actos derivados de su actividad extracontractual, es la prevista en el art. 4037 la ley 13.101); e) la a n u l a c i ó n indirecta de ordenanzas muni-
c e . (Fallos, 300:143; 304:721: 307:821), sin que quepa distinguir, en principio, entre
actividad licita e ilícita de los entes públicos (CSJN. Fallos. 310:1774 ).

108 Conf. SCBA B-48.894. •'Bambikian" del 29-6-84, D J B A 127-445; B-50.336

"Minsky"' del 16-8-88, B-54.951 "Farías'", del 28-3-95; AyS 1995-1-561. entre muchas
110 O b s é r v e s e que la cautelar típica del proceso administrativo es la s u s p e n s i ó n
otras. de los efectos del acto, cuya s u b o r d i n a c i ó n a la p r e t e n s i ó n de a n u l a c i ó n ejemplifica la
potencialidad de esta ú l t i m a .
109 Conf. B-63.055. " D u e ñ a s " , res. de 30-6-04.

222 223
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

cipales generales; f) la a n u l a c i ó n de actos administrativos de 3. Cabe hacer una somera m e n c i ó n a la situación que en la
entes reguladores de servicios públicos; g) la anulación de actos actualidad plantea la i m p u g n a c i ó n de las ordenanzas municipa-
administrativos de tribunales de la A d m i n i s t r a c i ó n Pública. E n les, habida cuenta de la reforma introducida en este punto por
estos supuestos, el CPCA introduce matizaciones relativas al la ley 13.101.
cumplimiento del agotamiento de la vía previa o, si se prefiere, a. Como es sabido, el CPCA, en su versión inicial y tras la ley
a la aplicación del criterio de la demandabilidad directa. 12.310, h a b í a hecho m e n c i ó n a las ordenanzas municipales en
2. Por lo que se refiere al cauce procesal a seguir, las preten- varios de sus preceptos (v.gr. arts. 2 inc. 1, 14, 50, entre otros)
siones anulatorias se distinguen s e g ú n que t r a m i t e n por vía: a) e q u i p a r á n d o l a s a los actos administrativos de alcance gene-
ordinaria; b) sumaria general (o de ilegitimidad; arts. 67 a 70); ral o particular, a los fines de su i m p u g n a c i ó n ante la Justicia
c) sumaria especial (de i m p u g n a c i ó n contra actos sancionatorios A d m i n i s t r a t i v a . L a ley 13.101 refleja u n propósito de cambio
en materia de empleo público; arts. 71 a 73); d) sumaria de anu- en cuanto a la a d m i s i ó n de esta modalidad impugnativa, por-
lación de actos de los Colegios o Consejos Profesionales (arts. 74 que elimina la referencia a las ordenanzas municipales de las
normas arriba s e ñ a l a d a s y, en general, de casi todo el texto del
Otros matices provienen de la condición del sujeto que pro- Código. A la vez, introduce una l l a m a t i v a modificación al art.
mueve la anulación, destacándose al respecto: a) la pretensión de 77 inc. a, de la Ley O r g á n i c a de las Municipalidades (decreto
anulación promovida por el Fiscal de Estado (art. 9, CPCA) " ' ; y ley 6769/58), concerniente a los tipos de actos emanados de los
b) la p r e t e n s i ó n de a n u l a c i ó n promovida por una entidad públi- Concejos Deliberantes. E l art. 77, en su inciso a), antes de la
ca estatal (art. 2 inc. 7, CPCA) reforma, definía a las "ordenanzas" como los actos que crean,
Por ú l t i m o , existe una innovación singular incorporada por reforman, suspenden o derogan una regla general cuyo cumpli-
el r é g i m e n del CPCA. Se ha establecido una modalidad impug- miento compete al Intendente municipal
nativa p r á c t i c a y eficiente, que juega cuando la entidad pública Con el fin, no explicitado aunque evidente, de desalentar la
condenada en el juicio expide actos lesivos que afectan el cum- litigiosidad contra estos actos del Deliberativo local, el proyec-
plimiento de la sentencia. A diferencia del sistema anterior (art. to del Poder Ejecutivo (que, con reformas fue luego sancionado
92, ley 2961, que i m p o n í a la promoción de u n nuevo proceso) como ley 13.101) i m p o n í a u n reclamo previo ante el Departa-
con menoscabo evidente a la g a r a n t í a de la defensa en juicio, el mento Ejecutivo
CPCA admite el planteo de incidencias en que puedan cuestio-
narse tales actuaciones administrativas, durante la ejecución
de sentencia, esto es, dentro de la misma causa en t r á m i t e (art.
64. CPCA). 113 Los decretos son los actos que "rechazan" solicitudes de los particulares, a la
a p r o b a c i ó n de las normas de o r g a n i z a c i ó n i n t e r n a del Concejo y toda otra disposición
imperativa que no requiera p r o m u l g a c i ó n del Departamento Ejecutivo; las resolucio-
nes tienen por objeto expresar una o p i n i ó n del Concejo o manifestar la voluntad de
practicar a l g ú n acto, y las comunicaciones sirven para contestar, recomendar, pedir o
exponer algo. Estas definiciones no fueron variadas por la ley 13.101.
111 De lo dispuesto en el art. 9 inciso 1 del CPCA se infiere que la i n t e r v e n c i ó n en
el proceso administrativo del Fiscal de Estado, se d e s p l e g a r á con arreglo a sus compe- 114 Era una salida desopilante, que transfiguraba el modelo institucional del
tencias constitucionales establecidas en el a r t í c u l o 155 de la C o n s t i t u c i ó n p r o v m c i a l y Municipio y h a c í a aparecer como posibles casos insólitos (v.gr. el supuesto de una
en la ley de desarrollo. E l art. 9 inciso 2 alude a l a función del Fiscal de Estado como ordenanza vetada e insistida). E n nuestro sistema el Ejecutivo local debe cumplir la
parte actora, e x p l i c i t á n d o s e como a c t u a c i ó n procesal del Fiscal de Estado, la promo- ordenanza insistida con los dos tercios (art. 38, L O M ) , lo cual no impide que pueda
ción de "'una p r e t e n s i ó n anulatoria de u n acto administrativo emanado de una autori- promover contra t a l disposición el conflicto m u n i c i p a l previsto en la Constitución (art.
dad provincial". Para t a l supuesto se confiere la defensa de la legalidad de la actuación 196, Const. Pcial.). T a m b i é n , claro es, puede promover la reforma de la ordenanza.
impugnada al Asesor General de Gobierno, como sucede en la actualidad. Pero en los t é r m i n o s p e r g e ñ a d o s en el proyecto se a b r í a una tercera vía: la ordenanza
insistida, que no era impugnada por v í a de conflicto, n i era objeto de una iniciativa de
112 Norma que, como se ha visto, p o d r í a aplicarse a situaciones que en otras codi- reformas, p o d í a ser dejada sin efecto por el Intendente al decidir el reclamo adminis-
ficaciones se v e n t i l a n por medio de la p r e t e n s i ó n de lesividad. trativo que contemplaba e] proyecto.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

Frustrada esta opción, el legislador adoptó otra salida, con- la realidad j u r í d i c a muestra innumerables supuestos de orde-
sistente en a ñ a d i r al art. 77 inc. a) del decreto ley 6769/58 el nanzas de alcance particular. E n ambas situaciones, a saber,
siguiente párrafo: "Las ordenanzas s e r á n consideradas ley en el cuestionamiento a la ordenanza por vicios de legalidad o el
sentido material y formal". A lo que se suma, según lo dicho, la de una ordenanza que a la vez constituya u n acto particular, la
s u p r e s i ó n de la expresión "ordenanzas municipales" de los arts. acción de inconstitucionalidad s e r í a improponible.
2° inc. 1 (sobre enjuiciamiento de actos como materia contencio- c. T a m b i é n genera problemas el amparo.
sa), 12 inc. 1° (sobre pretensiones impugnativas o de anulación), A l menos a p a r t i r de una i n t e r p r e t a c i ó n l i t e r a l sería posible
14 (sobre agotamiento de la vía), 50 inc. 2 (sobre sentencia esti- entender que el amparo e s t a r í a vedado para impugnar directa-
matoria de una pretensión de anulación). La conclusión parece mente una ordenanza m u n i c i p a l , toda vez que el art. 20 inc. 2",
sencilla: si tales ordenanzas son "leyes" y si su impugnabilidad no p á r r . 3", dispone que "no p r o c e d e r á contra leyes" Además,
es de t r á m i t e según el CPCA, entonces la vía para controvertir- la a d m i s i ó n del amparo supone la configuración, como es bien
las ya no sería la pretensión procesal administrativa ¿Cuál sería? sabido, de u n supuesto de invalidez (ilegitimidad o arbitrarie-
S e g ú n una primera alternativa, la acción originaria de inconsti- dad) manifiesta y ello no siempre acontece en la experiencia
tucionalidad (arts. 161 inc. 1° Const. Pcial.; 683 y concs. CPCC). jurídica, con lo cual q u e d a r í a n desprovistos de protección los
Otra opción sería el amparo. Pero con esta respuesta no se despe- casos de vicios no manifiestos o aquellos cuya d e t e r m i n a c i ó n
jan las dudas. dependiese de u n mayor debate y prueba.
b. Confinar ú n i c a m e n t e al remedio del art. 161 inc. 1° de la d. Así las cosas, frente a esta clase de disposiciones emana-
C o n s t i t u c i ó n , la protección judicial frente a las ordenanzas le- das del deliberativo local, p o d r í a darse la paradoja siguiente:
sivas de derechos o intereses tutelados por el ordenamiento, no por ser una ordenanza municipal su i m p u g n a c i ó n e s c a p a r í a al
sólo conspira contra la accesibilidad y la d e s c e n t r a l i z a c i ó n que contencioso administrativo, por ser "ley formal" no sería cues-
formaron parte de los objetivos primordiales de la sanción del
art. 166 in fine del mismo ordenamiento constitucional, y que
informan en su medida a la g a r a n t í a de su art. 15, sino que su remedio debe buscarse por otro cauce procesal (Ac. y Sent. 1991-1-313; 1995-11-270;
p r i v a r í a de tutela judicial en ciertos casos. Hay que reparar en 1999-1-108, entre muchas).
que el reproche a la j u r i d i c i d a d de una norma comunal puede 116 Este criterio ha sido aplicado por la SCBA en varios precedentes, particular-
estar centrado en la configuración de vicios de legalidad, no ya mente, a p a r t i r de la causa B-63.985 "Sindicato Unificado de Trabajadores de la Edu-
en argumentos o impugnaciones de índole constitucional. Pues cación", res. de 7-05-02 (continuado por los pronunciamientos recaídos en las causas
B-63.892 "Avila", res. de 15-05-02; B-63.813 "Sociedad de Socorros Mutuos de Ramos
bien, semejante i m p u g n a c i ó n resulta e x t r a ñ a a l a esfera de la Mejía", res. de 21-05-02; B-63.678 "Pacífico S.A.", res. de 21-05-02; 64.046 "Díaz Pa-
acción prevista en el art. 161 inc. 1° de la Constitución. Para tricia", res. de 29-05-02; B-63.661 "Asociación de Bomberos Voluntarios del Partido de
m á s , al menos hasta ahora, en este proceso originario única- Morón", res. de 29-05-02; B-63.964 "Da Ros", res. de 29-05-02; B-63.774 "Scabone", res.
de 29-05-02; B-63.677 "Rajoy Palace S.A.", res. de 29-05-02; B-63.600 'Vicente", res. de
mente prospera el cuestionamiento de actos normativos, esto 29-05-02; B-64.035 "Bingo Pilar S.A.", res. de 29-05-02; B-64.041 "Cadente", res. de 29-
es, que dispongan mandatos generales, abstractos e impersona- 05-02; B-64.036 "Tapia", res. de 29-05-02; B-64.044 "Asociación E l Portal del Sol", res.
les; no ya contra actos de alcance particular o no normativo y de 29-05-02; B-63.660 "Asociación M ú s i c a en San M a r t í n " , res. de 29-05-02; B-64.039
"Bingos Platenses S.A.", res. de 29-05-02; B-64.038 "Areco", res. de 29-05-02; B-64.042
"San Juan", res. de 29-05-02; B-64.095 "Camacho", res. de 30-05-02; B-64.037 " L . R.
F . Group S.A.", res. de 5-06-02; B-64.047, "La M e d i t e r r á n e a S.A.", res. de 5-06-02;
B-64.040 "Loverso", res. de 5-06-02; B-64.138 "Colverde", res. de 3-07-02; B-64.137
"Nieva", res. de 3-07-02; B-64.270 "Club Social y Deportivo Isidro Casanova", res. de
115 L a Suprema Corte mantiene hasta el presente al menos, el criterio tradicio-
17-07-02; y B-65.241, "González Dorfman", res. de 26-02-03, entre otras). Aunque so-
nal s e g ú n el cual sólo pueden ser objeto de i m p u g n a c i ó n originaria a tenor del art.
bre el punto, en el específico supuesto de las ordenanzas municipales, podría aducirse
161 inc. 1° de la C o n s t i t u c i ó n , normas que, con independencia de su d e n o m i n a c i ó n ,
que la a s i m i l a c i ó n que surge del art. 77 inc. 3, s e g ú n la reforma incorporada por l a
constituyan mandatos generales, abstractos e impersonales dirigidos a la comunidad
ley 13.101, no enerva la vía de amparo, pues é s t a claramente alude a l concepto de ley
(causa I 2902, "Querequeta". res. de 18-12-02) o como ha sostenido en otros casos, esta
previsto en la C o n s t i t u c i ó n (arts. 68, 103 a 112, 144 inc. 2, y concs.) que, por cierto, no
acción procede en c o n s i d e r a c i ó n a ordenamientos jurídicos designables como ley en el
se identifica con el concepto j u r í d i c o de ordenanza municipal.
sentido formal y m a t e r i a l , puesto que si se e s t á frente a u n acto de alcance individual,

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

tionable por vía de amparo y por ser "particular" -o contener de los reglamentos (o actos generales) emanados del Ejecutivo
vicios de legitimidad sin transgredir una norma constitucional- municipal tampoco ofrece inconvenientes en cuanto a su justi-
q u e d a r í a fuera del objeto de la acción de inconstitucionalidad ciabilidad en el á m b i t o del proceso administrativo (art. 2 inc 1
¿ P u e d e ser é s t a la i n t e r p r e t a c i ó n aplicable, en tanto conduce a CPCA).
erigir una zona inmune al control judicial? En suma, la i m p u g n a c i ó n indirecta de ordenanzas locales
Evidentemente, la respuesta negativa se impone, a poco de conforma u n material i n e q u í v o c a m e n t e enjuiciable ante los jue-
constatar la incompatibilidad de semejante conclusión con el ces contencioso administrativos. Y si ello es así, no hay r a z ó n
orden jurídico que garantiza la protección judicial efectiva y el j u r í d i c a bastante para tomar u n camino diferente en el caso del
acceso irrestricto a la J u r i s d i c c i ó n (art. 15, Const. Pcial.). No cuestionamiento directo, pues la a t r i b u c i ó n jurisdiccional no se
sólo se v a c i a r í a el sentido t u t e l a r que proviene de la fuerza altera, es la misma, cuando se invalida una ordenanza previa-
obligatoria de los Tratados internacionales de Derechos H u - mente aplicada que cuando así se lo declara al resultar directa-
manos de rango constitucional (v.gr. los arts. 8 y 25 de la Con- mente lesiva, como tampoco varía cuando la ordenanza, aplicada
v e n ción Americana sobre Derechos Humanos, conf. art. 75 inc. previamente o no, debe ser descalificada por inconstitucional.
22. CN) 11^; t a m b i é n se e s t a r í a excluyendo de la jurisdicción de Por ello, y por los fundamentos constitucionales ya considera-
los tribunales contencioso administrativos el conocimiento de dos en el punto d) anterior, es posible afirmar t a m b i é n la viabi-
ciertas materias que les son inherentes conforme a la c l á u s u l a lidad de deducir la p r e t e n s i ó n de anulación o impugnativa, sin
del art. 166, in fine, de la C onstitución de la Provincia. necesidad de acto aplicativo, contra ordenanzas municipales i n -
e. A todo esto se a ñ a d e que en la sede contencioso adminis- mediatamente lesivas de derechos o intereses tutelados por el or-
trativa la i m p u g n a c i ó n indirecta de las ordenanzas municipa- denamiento en el ámbito de la Justicia Administrativa, según los
les, esto es. la materializada a t r a v é s del cuestionamiento de cánones a la p r e t e n s i ó n del art. 12 inc. 1 del CPCA. En el primer
los actos aplicativos, no presenta mayores obstáculos en cuanto caso, podrá ser menester observar la carga de agotamiento según
a su procedibilidad. Su andamiento surge del art. 12 inc. 1°. cuál fuere el órgano emisor del acto de aplicación, mientras que
interpretado en concordancia con los arts. 3° y 50 inc. 4" del en el segundo ello no parece exigible (arg. art. 14 incs. 1 a. y c,
CPCA, por cuanto estos preceptos h a b i l i t a n la declaración de CPCA).
inconstitucionalidad de ordenanzas municipales y de "normas", Obviamente t r a t á n d o s e de otro de tipo de pretensiones (v.gr.
respectivamente, en los procesos administrativos. A d e m á s el indemnizatoria, de reconocimiento o restablecimiento de situa-
art. 33 del CPCA, relativo a la notificación de la demanda, en su ciones subjetivas, de certeza, etc.) la circunstancia de estar invo-
inc. 2 establece que cuando se impugna una ordenanza munici- lucrada una ordenanza municipal de manera alguna desplazaría
pal no sólo debe practicarse el acto procesal de comunicación al la jurisdicción administrativa, n i afectaría su admisibihdad.
Intendente sino t a m b i é n al Presidente del Concejo Deliberante, 4. Una ú l t i m a precisión, que no se desprende del articulado
lo que supone que t a l i m p u g n a c i ó n es pertinente ante el juez del nuevo Código Procesal, sino de la jurisprudencia reciente de
contencioso administrativo. Por fin, el art. 2 inc. 9° incorpora la Suprema Corte, se vincula con el alcance de la presunción de
las limitaciones a la propiedad en el i n t e r é s público, que sue- validez del obrar administrativo controvertido por medio de la
len estar reguladas por ordenanzas municipales, al igual que el p r e t e n s i ó n impugnativa y, consecuentemente, con la intensidad
grueso de las contiendas por asuntos tributarios locales (art. 2 de las cargas que pesan sobre el reclamante en estos casos.
inc. 5, CPCA). Ello sin dejar de percibir que la impugnabilidad La Corte, recientemente, ha decidido que aquella presunción
carece de virtualidad cuando se configura el silencio de la Admi-
nistración, porque t a l supuesto constituye una infracción al de-
117 Sobre el particular, e.s valiosa directiva la proveniente del precedente "Brusa bido proceso, así como al derecho a una resolución fundada que
Victor H.", emanado de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (sent. de 23-12-03:
LexisNexis on line, N " 2004134.5) referido a la impugnabilidad de las decisiones del
jurado de enjuiciamiento en el orden nacional).

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

cabe reconocer a todo interesado en el procedimiento administra- tiva en cuestión extendía su alcance hacia otros, hasta entonces
tivo (arts. 1 y 15 Const. Pcial.; art. 108, LPA) poco explorados en la experiencia judicial, referidos a l incumpli-
miento de ciertos deberes de hacer o de dar (y excepcionalmente
B) La pretensión frente a la omisión (inactividad) material de no hacer) por los entes que ejercen funciones administrativas.
administrativa La p r e t e n s i ó n de cumplimiento o prestacional que fijaba
el art. 17 procuraba dotar de u n instrumento útil para hacer
1. L a realización de una determinada prestación por parte de efectivos variados deberes. Por ejemplo: a) la realización de u n a
alguno de los entes previstos en el artículo 1 del CPCA. era objeto a c t u a c i ó n relevante para decidir e l procedimiento -v.gr. evalua-
de una pretensión que se mencionaba en art. 12 inc. 6, CPCA ción de impacto ambiental, o la t r a m i t a c i ó n de u n a audiencia
con c a r á c t e r general. A d e m á s , en el art. 17 se destacaba u n su- pública-; b) la p r á c t i c a de ciertos controles administrativos; c)
puesto singular de conducta omisiva ^'•^'\ la ejecución de obras determinadas -rampas de accesos en edifi-
Por fin, en el art. 50 inc. 4 del CPCA, se disponía que la sen- cios públicos-; d) la remoción de o b s t á c u l o s a la t r a n s i t a b i l i d a d
tencia que h a c í a lugar a esta p r e t e n s i ó n podía ordenar el cum- de v í a s p ú b l i c a s ; e) la conexión de u n servicio público de dis-
plimiento de la p r e s t a c i ó n debida (determinada). t r i b u c i ó n domiciliaria; f) la provisión de determinados medica-
L a ley 13.101 s u p r i m i ó todos estos preceptos del código pro- mentos o tratamientos médicos g) l a a b s t e n c i ó n de realizar
cesal de la materia, cuestión que trataremos infra en el punto 2. operaciones materiales que puedan afectar determinados bie-
2. M á s allá de los supuestos corrientes que comprendía (cum- nes jurídicos -v.gr. la c o n s t r u c c i ó n o r e m o d e l a c i ó n no contro-
plimiento de prestación de índole contractual, v.gr. pago de una lada t é c n i c a m e n t e en u n edificio de valor cultural, histórico o
facturación por u n suministro, de u n certificado de obra pública, a r q u i t e c t ó n i c o de la propia A d m i n i s t r a c i ó n - etc.
de u n anticipo en materia de consultoría, etc.), vedados en el ré- La norma se orientaba a atender los conflictos derivados de la
gimen del Código V á r e l a (salvo que mediara u n previo acto de- inactividad material administrativa completando el disposi-
negatorio emanado de la autoridad administrativa), la norma-

121 CNFed. Cont.Adm., Sala I V , in re "Alcalá, Cristina Beatriz c/Min. de Salud y

Acción Social" del 9-3-98; id., "Viceconte M a r í a C. e/EN-Min. de Salud y Acción Social"
del 2-6-98, en E D del 21-6-98, p. 24; Sala I , in re "Asociación Benghalensis y otros c/
na SCBA. B 62.308 "Clemeno" sent. de 3-12-03. M i n . de Salud y Acción Social s/amparo, ley 16.986" d e l 5-3-98. confirmada por la
119 Como se ha s e ñ a l a d o , el Proyecto de CPCA contemplaba, como objeto de pre- CSJN, in re A.186 L . 34. "Asociación Benghalensis" cit., sent. de 1-7-00.
t e n s i ó n , la realización de una determinada prestación o el emplazamiento para, el dic-
122 El precepto citado disponía lo siguiente: "Otros supuestos de inactividad.
tado de un acto administrativo (este ú l t i m o aspecto t r a s c e n d í a el estrecho marco del
Cuando la p r e t e n s i ó n procesal versara sobre la r e a l i z a c i ó n de una p r e s t a c i ó n espe-
amparo por mora). Inexplicablemente la ley 12.008 redujo la segunda parte al indica-
cífica y determinada en los t é r m i n o s del a r t í c u l o 12 inciso 6 del presente Código, con
do remedio contra la morosidad a d m i n i s t r a t i v a (art. 12 inc. 7, CPCA: orden judicial
c a r á c t e r previo d e b e r á reclamarse su cumplimiento a l a autoridad j e r á r q u i c a superior
de pronto despacho, por v í a del art. 76). Las variables suprimidas del enunciado nor-
con competencia resolutoria final. Si é s t a no cumpliere en el plazo establecido o. en su
mativo p o d í a n ser alcanzadas por la p r e t e n s i ó n prevista en el inc. 2 del art. 12. CPCA.
defecto, en el de noventa (90) d í a s h á b i l e s administrativos contados a p a r t i r del d í a
Cuando el art. 50 se refiere a la sentencia que hace lugar a la p r e t e n s i ó n sobre el
siguiente al del reclamo, se p r e s u m i r á la existencia de una resolución denegatoria o
restablecimiento o reconocimiento de u n a s i t u a c i ó n jurídica, precisa que el fallo podr,-!
adversa para el interesado. E n t a l supuesto, q u e d a r á expedita la instancia judicial. L a
disponer "la adopción de las medidas o actos necesarios a tales fines'' (inc. 1).
vía del presente a r t í c u l o s e r á opcional para e l interesado". El texto del Proyecto difería
del aprobado por la Legislatura. A q u é l rezaba así: ''Otros supuestos de inactividad.
120 E n el texto finalmente sancionado como art. 17 del CPCA, el p á r r a f o inicial
Cuando alguno de los entes mencionados en el a r t í c u l o 1 del presente Código estu-
parece c e ñ i r el alcance del a r t . 12 inc. 6 a la regla de la primera norma, al comenzar
viere obligado a realizar una p r e s t a c i ó n concreta en favor de una o varias personas
la oración de la forma siguiente: "Cuando la p r e t e n s i ó n procesal versara sobre la rea-
determinadas, en v i r t u d de una ley, de u n acto administrativo de alcance general o
lización de una p r e s t a c i ó n específica y determinada en los t é r m i n o s del a r t í c u l o 12
particular o de una ordenanza municipal, quienes t u v i e r e n derecho a recibirla p o d r á n
inciso 6 del presente Código...". No obstante, el art. 12 inc. 6 es m á s amplio en su for-
reclamar el cumplimiento de dicha obligación mediante la p r e t e n s i ó n prevista en el
m u l a c i ó n que el art. 17. E n rigor, é s t e se refería a los "otros supuestos de inactividad"
a r t í c u l o 12 inciso 6. Previamente, d e b e r á n reclamar a l a autoridad j e r á r q u i c a superior
( s e g ú n refiere el acápite) que no c o n s t i t u í a n los tradicionales casos de silencio (en vía con competencia resolutoria final, el cumplimiento de la p r e s t a c i ó n . Si no cumpliere en
de petición y en vía recursiva, en el t r á m i t e v en la resolución) de la A d m i n i s t r a c i ó n el plazo establecido o, en su defecto, en el de t r e i n t a (30) d í a s h á b i l e s administrativos
(art. 16. CPCA).
231
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

tivo constitucional cuyo art. 166 in fine introduce el concepto de L a fuente de las prestaciones p o d í a hallarse tanto en ac-
omisión. Según el legislador, la omitida debía ser una actividad tos normativos (reglamentos u ordenanzas generales),
destinada a cumplir precisas obligaciones (determinadas y espe- administrativos o convencionales, etc.; sin descartase de plano
cíficas, conforme al precepto correlacionadas, en el texto del la aplicación de ciertos principios generales del Derecho
Proyecto remitido a la Legislatura, con derechos subjetivos de las Por lo c o m ú n aquellas prestaciones se identificaban con
personas y, en el finalmente aprobado, con los derechos o intere- el contenido de deberes exigibles o acordados uti singuli, es-
ses tutelados por el ordenamiento (art. 13, CPCA) Obsérvese tructurados en el i n t e r é s de u n individuo o de u n conjunto de-
que en la determinación de las personas legitimadas y la con- terminado de personas A d e m á s , y por lo mismo, la presta-
creción de los objetos de las actuaciones involucradas, radicaba la ción debía ser definida. N a t u r a l m e n t e , en el caso de obligacio-
subsistencia de una fluida relación de límites que t e n d í a a acotar nes de pagar sumas de dinero o la entrega de cantidades de
los m á r g e n e s de este instituto, evitando desbordes. De la densi- cosas, t a l especificación p o d í a completarse por medio de una
dad y precisión regulatorias, de las normas materiales de aplica- liquidación o verificación u l t e r i o r .
ción, h a b r í a de depender en ú l t i m a ratio la practicidad del siste- Ahora bien, en forma reaccional, la tutela de ciertos derechos
ma y la guía para hallar las conductas administrativas debidas uti universi o uti generalis p o d í a excepcionalmente viabilizarse
cuya omisión posibilitaba acudir al remedio del art. 17 del CPCA. por este medio Ello p o d í a tener cabida para la protección de
bienes públicos (p. ej. frente a la o m i s i ó n administrativa en exi-
gir a una empresa urbanizadora, y obtener de ella, las cesiones
de suelo para espacios libres y verdes públicos o para reservas
contados a p a r t i r del d í a siguiente al del reclamo, se p r e s u m i r á la existencia de una de equipamiento, conf. art. 56 y concs. decreto ley 8912/77 y
resolución denegatoria o adversa para el interesado y q u e d a r á expedita la instancia sus reformas), la adecuada utilización del dominio público (p. ej.
judicial''. Se h a b í a seguido el modelo ahora receptado en el art. 2 9 de la ley 2 9 / 1 9 9 8 de exigir la preservación de las playas de uso público frente a omi-
la J u r i s d i c c i ó n Contencioso A d m i n i s t r a t i v o E s p a ñ o l a .

1 2 3 P. ej. u n liso y llano incumplimiento de la ejecución del contenido de actos

administrativos, la falta de pago de sumas debidas, el acceso de u n alumno a u n es-
tablecimiento educativo, el pago de una cantidad de dinero, la eiitrega de u n objeto, 1 2 6 Por ejemplo, para reclamar la c o m p e n s a c i ó n fundada en el enriquecimiento
la r e m o c i ó n de o b s t á c u l o s que afectan la entrada a u n centro médico, la r e a l i z a c i ó n injusto de la A d m i n i s t r a c i ó n (criterio que p o d r í a aplicarse en supuestos en que u n
de obras de accesibihdad para discapacitados, el replanteo para la toma de posesión contratista realiza una actividad, a requerimiento de la inspección de obra u otra au-
de u n inmueble, la r e a l i z a c i ó n de una inspección u otra actividad de control concreto toridad incompetente en r a z ó n del grado, en beneficio del comitente, perfectamente
Hiensurable, aunque sin c u m p l i r alguna regla aplicable al contrato, como, p.ej. la auto-
(p. ej. ruidos molestos) y preestablecido de los que dependen determinadas consecuen-
rización del adicional por acto a d m i n i s t r a t i v o del superior j e r á r q u i c o ) . Con todo, sobre
cias j u r í d i c a s favorables, etc. E n todos los casos, ha de tratarse de deberes positivos
esta complicada t e m á t i c a , pueden verse las diferentes aristas en la obra de R E B O L L O
impuestos por normas expresas, establecidos en actos operativos o convenidos en con-
PuiG, M a n u e l , El enriquecimiento injusto de la administración pública, Madrid, 1 9 9 5 ,
tratos administrativos.
en esp. Caps. I , X y X I .
1 2 4 E n el CPCA se h a b í a ehminado del art. 1 7 l a referencia al t í t u l o legitimador
invocable. Pese a la modificación indicada, el derecho a la salud, a la seguridad ciuda- 1 2 7 Conf. G Ó M E Z P U E N T E , M . , La inactividad de la Administración, Pamplona,
dana, a la vivienda digna u otros similares, en un sentido genérico o abstracto; al igual 1 9 9 7 , p. 2 0 1 , quien agrega que "...no p o d r á recurrirse la inactividad material de la
que otras actividades inherentes al Estado de bienestar o servicial, escapaban del á m - A d m i n i s t r a c i ó n consistente en el i n c u m p l i m i e n t o por omisión de deberes legales de
bito de a p h c a c i ó n de la norma. Así, p. ej. difícilmente c a b r í a prosperar una p r e t e n s i ó n hacer establecidos en favor del i n t e r é s general, de intereses de c a r á c t e r difuso o inde-
que persiguiera condenar a la Provincia por el t a n generalizado estado de inseguridad terminado, o, incluso, de intereses de colectivos, a pesar de que la protección de esta
ciudadana. E n cambio, si en a l g ú n sector urbano (v.gr. una calle peatonal), las fuerzas clase de intereses constituye uno de los objetivos claves del Estado social".
policiales deben reahzar una actividad específica de seguridad (p. ej. los servicios de
•'policía adicional'' costeados por los frentistas en modo diferenciado), las posibilidades 1 2 8 Así, p. ej., cuando se t r a t a de evitar la s u p r e s i ó n o modificación de u n servicio
de encuadrar el caso en el marco de la o m i s i ó n se especifican y parecen m á s claras. de t a l c a r á c t e r (que, en general, si bien h a b r á de canalizarse por otra vía -así: la pre-
t e n s i ó n de a n u l a c i ó n de los actos que dispongan la a b r o g a c i ó n o radical modificación
1 2 5 "Vale tener presente que la omisión de control por parte de la autoridad p ú b h - del servicio de barrido, recogida selectiva disfuncional, recorridos y frecuencias de lí-
neas de transporte colectivo de pasajeros, etc.; la p r o g r a m a c i ó n de una radio local de
ca, configura uno de los supuestos m á s normales de invocación de u n agravio a dere-
gestión m u n i c i p a l o provincial- t a m b i é n p o d r í a acontecer por el medio ahora examina-
chos difusos o colectivos (conf. C.Civ. y Com. de Rosario. Sala I V . 1 0 - 1 1 - 9 2 , ''Asociación
do cuando no exista u n acto previo).
Vecinal V i l l a Lomas de la Torre c/Mun. de Funes y otros'" Juris. Rosario, n° 9 0 . p. 3 3 9 ) .

232 233
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

siones en ejercer controles de la ocupación o de construcciones del CPCA, r e s p o n d í a n a la necesidad de evitar situaciones de
realizadas por concesionarios de los balnearios) o la tutela del denegación de justicia cuando media una afectación concreta
patrimonio cultural (v.gr. el reclamo ante la omisión de la autori- de derechos amparados por el ordenamiento producida por la
dad local en disponer las medidas de preservación consagradas inactividad material a d m i n i s t r a t i v a Allí residía el valor de
en las normas vigentes sobre inmuebles catalogados o declara- la iniciativa legal.
dos de valor cultural, histórico, arquitectónico, etc.; arg. arts. 41 5. Por fuera de ella, y en tiempo m á s reciente, la Corte provin-
C N y 44 Const. Pcial.) etc. cial con su actual i n t e g r a c i ó n , comenzó a abrir, decididamente,
3. E l art. 17 del CPCA preveía una petición intimatoria pre- la jurisdicción contencioso administrativa que transitoriamen-
via (formulada en el primer párrafo del precepto en t é r m i n o s te ejercía de acuerdo con el art. 215 de la Constitución, para el
de carga-deber de reclamo, y, en el último, con c a r á c t e r de vía juzgamiento de diferentes modalidades de conductas omisivas.
optativa), con lo que, de no mediar respuesta de la autoridad in- En diversas ocasiones lo hizo al t r a t a r acciones de amparo, en
cuestiones ambientales relativas a l a provisión de medica-
terpelada, la omisión material se reconducía a la lógica del acto
mentos por parte de entes públicos asistenciales ^•^•^; en cuanto a
denegatorio o del silencio (modalidad principal de inactividad
la p r e s t a c i ó n del deber de seguridad o bien, s e g ú n otros carri-
formal)
les regidos por el Código Procesal Civil, en materia de omisión
A l margen del plano estrictamente adjetivo, d e t r á s de esta fi-
en la p r e s t a c i ó n de servicios públicos locales
gura latía una cuestión de alcances m á s vastos: la relativa al
A l fallar el caso "Gainnedu", ya mencionado, la Corte se refi-
contenido e intensidad de la intervención jurisdiccional y los
rió a que las contiendas originadas por la omisión material en
eventuales límites a que estaba sujeta para no reemplazar o sus-
t i t u i r el margen de decisión de la Administración. La concreción
o d e t e r m i n a c i ó n de l a prestación debida, a p a r e c í a n como las cla-
ves para modular la intervención judicial 1 3 1 Como se h a s e ñ a l a d o , en su t r á n s i t o parlamentario el art. 1 7 ha sido refor-
4. Asumiendo la complejidad de la cuestión, era indudable mado. Por lo pronto, l a ley 1 2 . 0 0 8 e l i m i n ó la primera parte del artículo. E n ella se
e s t a b l e c í a n las siguientes notas: a) l a existencia de una obligación a cargo de alguno de
que los conceptos a c u ñ a d o s en los arts. 12 inc. 6, 17 y concs. los entes mencionados en el art. 1 ; b) el c a r á c t e r concreto de la p r e s t a c i ó n incumplida;
c) la t i t u l a r i d a d de l a p r e t e n s i ó n en cabeza de una o varias personas determinadas; d)
la fuente prestacional: una ley. u n acto a d m i n i s t r a t i v o de alcance general o particular
o una ordenanza municipal: e) el cauce procesal por medio de la p r e t e n s i ó n del a r t .
1 2 9 Es una especie de conversión legal de la calificación del obrar omisivo, para 1 2 inc. 6 promovida por quienes t u v i e r a n derecho a recibirla y a reclamar e l cumpli-
obtener, subsidiariamente, una resolución (ficta) adversa o contraria a los derechos miento de dicha obligación. A d e m á s , se h a b í a agregado u n ú l t i m o párrafo, relativo a l
invocados por el interesado. Esto revelaba l a insuficiente construcción técnica de la c a r á c t e r "opcional" áe l a v í a (cabe entender, el reclamo administrativo que el precepto
inactividad material en l a codificación, toda vez que, si bien no era de suyo inapropia- contiene). Las restantes diferencias entre el proyecto del Poder Ejecutivo y el texto
da t a l reconducción, en determinadas circunstancias r e s u l t a r á insuficiente. Lo ideal legal eran las siguientes: a) no se consignaba l í m i t e alguno a l a l e g i t i m a c i ó n activa
hubiera sido estructurar una vía procesal ejecutiva contra la entidad pública inactiva. ( m á s allá de la aplicación del art. 1 3 del CPCA); tampoco se precisaba l a plataforma de
hecho mentada por l a norma ( m á s a l l á de la referencia en el a c á p i t e a 'otros supuestos
1 3 0 E n toda esta p r o b l e m á t i c a se advierte, t a m b i é n en nuestro medio, lo que N I E - de inactividad") n i l a fuente de l a p r e s t a c i ó n , como lo h a c í a el texto del proyecto; b) en
T O denominara el "progresivo desmantelamiento" (de las razones que justificaban la orden a l alcance de l a p r e s t a c i ó n omitida, l a norma exigía que, a m á s de determinada,
oposición al control judicial de la inactividad m a t e r i a l de la A d m i n i s t r a c i ó n ) , entre fuera especifica, c) E n cuanto a los recaudas de a d m i s i ó n , cabía sostener que la parte
las cuales alude a (la división de poderes, l a d i s t i n c i ó n entre legalidad y oportunidad, interesada en obtener la p r e s t a c i ó n omitida por alguno de los entes previstos en el
el c a r á c t e r revisor de l a jurisdicción contencioso administrativo (conf. N I E T O , A., "La art. 1 ° , podía optar por deducir l a i n t e r p e l a c i ó n (o reclamo) en sede administrativa, o
inactividad m a t e r i a l de l a A d m i n i s t r a c i ó n : veinticinco a ñ o s d e s p u é s " , en Rev. Docu- promover directamente la p r e t e n s i ó n .
m e n t a c i ó n A d m i n i s t r a t i v a , n° 2 0 8 , pp. 1 1 , 2 7 y ss.). N I E T O p r e v é las variantes de actua-
ción progresiva del ó r g a n o judicial. E n p r i m e r t é r m i n o , e l escalón m á s bajo, es l a que 1 3 2 Causa 8 - 6 4 . 4 6 4 , "Dougherty". res. de 1 3 - 9 - 0 2 .
denomina i n t e r v e n c i ó n no sustitutoria (el juez declara la ilegitimidad o contrariedad
al derecho de la inactividad material y ordena a l a A d m i n i s t r a c i ó n que a c t ú e en u n 1 3 3 Causa 8 - 6 4 . 9 4 2 , "Yapura Andrade", res. de 2 7 - X 1 - 0 2 , entre muchas otras.
sentido determinado), y la i n t e r v e n c i ó n sustitutoria, que representa el "grado m á x i m o
de i n t e r v e n c i ó n si se considera que el T r i b u n a l no se l i m i t a a q u í a ordenar a la Ad- 134 Causa B - 6 5 . 1 4 2 , res. de 2 - 4 - 0 3 .
m i n i s t r a c i ó n que dicte u n acto (con o sin d e t e r m i n a c i ó n de su contenido) sino que él
mismo dicta el acto sustituyendo a l a A d m i n i s t r a c i ó n " (ob. cit. p. 4 8 ) . 1 3 5 Causa B - 6 4 . 5 0 3 . "Migoni". res. de 1 3 - 1 1 - 0 2 .

234 235
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

el ejercicio de funciones administrativas (cfr. art. 166, Const. las C á m a r a s de Apelación en lo Contencioso Administrativo la
Prov.), no se encontraban previstas en el Código V á r e l a , que revisión en alzada de las sentencias de amparo concernientes a
sólo contemplaba -como s u c e d á n e o de la i m p u g n a c i ó n de reso- la i m p u g n a c i ó n de u n acto administrativo, de una omisión ad-
luciones expresas- el supuesto de r e t a r d a c i ó n o silencio en la ministrativa o de una vía de hecho.
expedición de actuaciones administrativas resolutorias o ins- Por ende, en cuanto al p r i m e r aspecto, c a b r í a sostener que
trumentales (art. 7°, Cód, cit.). Mas ello no enervó al Tribunal frente a la inactividad material administrativa el CPCA ofrece
de conocer en el caso (en que. s e g ú n sostuvo, se estaba en pre- tres opciones básicas i] previa petición administrativa y ante
sencia de una abstención reputada ilegítima por la reclamante) la respuesta de la autoridad inactiva, promover una p r e t e n s i ó n
por aplicación directa de la c l á u s u l a constitucional contenida impugnativa junto con el reclamo para el cumplimiento del de-
en el art. 166 in fine. ber incumplido, en los t é r m i n o s de los arts. 2 inc. 1, 12 inc. 1 y 50
inc. 2; ii] acudir a la p r e t e n s i ó n de reconocimiento o restableci-
E n t a l causa e s t i m ó innecesario u n pedimento o reclamo ante
miento, de acuerdo con los arts. 12 inc. 2 y 50 inc. 1; y iii] reclamar
la autoridad administrativa para accionar por d a ñ o s oi-iginados
los d a ñ o s y perjuicios emergentes de la abstención de la entidad
en la omisión denunciada. Pero en otros, tuvo presente que la
pública (arts. 2 inc. 4, 12 inc. 3, 50 inc. 6, CPCA). Ello sin contar
ausencia de solicitud ante la entidad pública tornaba inviable la p r e t e n s i ó n de amparo, ejercitable con arreglo a la ley 7166.
la configuración de i m caso y. por tanto, revelaba la improponi-
bilidad de la p r e t e n s i ó n deducida en el marco de u n amparo Las condiciones de admisibilidad v a r i a r á n s e g ú n el tipo pe-
6. Como se dijo, la le3' 13.101 ha pretendido erradicar esta culiar de p r e t e n s i ó n articulada para exigir satisfacción jurídica
modalidad del sistema de pretensiones articulables en el proce- frente a la abstención lesiva.
so administrativo.
E l intento parece infructuoso, al menos parcialmente. Si bien C) La pretensión de cesación de una vía de hecho administrativa
la p r e t e n s i ó n prestacional ha desaparecido del articulado del
Código, ello no implica predicar que la inactividad material 1. Otra innovación del CPCA se refiere a la tutela judicial
administrativa, lesiva de situaciones subjetivas, no halle pro- frente a las actuaciones administrativas que constituyan vías de
tección jurídica en el á m b i t o de esta regulación y ante los jueces hecho (arts. 12 inc. 5, 21 y 50 inc. 3). Pese a que el art. 109 de la
LPA ya h a b í a reconocido el supuesto característico de esta figu-
contencioso administrativos.
ra las limitaciones del r é g i m e n procesal anterior impidieron
Por empezar, la cláusula constitucional del art. 166 último
canalizar la condigna reacción jurídica en sede contencioso ad-
párrafo y el propio CPCA. en su art. 1° inc. 1. definen que la
ministrativa Por su lado en el fuero ordinario tampoco tuvie-
materia administrativa puede integrarse, entre otros factores,
ron cabida tales asuntos, n i aun mediante la acción de amparo.
a p a r t i r de la omisión en ejercicio de funciones administrativas
de diferentes entidades que allí se mencionan. E n segundo l u -
gar, la propia ley 13.101 ha ponderado a la omisión cuando ha
procedido a reformar el art. 19 de la ley 7166, a t r i b u y é n d o l e a 137 Que pueden articularse en forma separada o acumulativamente.

138 E l precepto dispone; "La a d m i n i s t r a c i ó n pública no i n i c i a r á ninguna actua-

ción m a t e r i a l que l i m i t e derechos de los particulares sin que previamente haya sido
136 Causa B-66.285 "Alianza Afirmación para una R e p ú b l i c a I g u a l i t a r i a (A.R.I.)". adoptada la decisión que le sirva de fundamento jurídico"'. Igual texto en relación con
res. de 20-08-03. Se tuvo presente en dicho caso que la actora no h a b í a consignado con- la Admini.stración municipal se establece en el art. 109 de la O G P A M 267/80.
cretamente cuál era la omisión cuestionada, puesto que si bien en reiteradas oportuni-
dades alude a que l a Provincia de Buenos Aires no cubre los gastos correspondientes 139 Los motivos por los cuales este i n s t i t u t o c a r e c í a de aplicación son claramente
a sus boletas electorales, tampoco d e n u n c i ó n i a c r e d i t ó haber solicitado en a l g ú n mo- discernibles. Por una parte, las conocidas limitaciones del Código "Várela para a d m i t i r
una p r e t e n s i ó n contra las v í a s de hecho (y t a m b i é n para proveer de remedios caute-
mento el pago que se reclamaba en autos, siendo que t a l solicitud, atento al c a r á c t e r
lares apropiados frente a ellas). Y , por l a otra, la escasa funcionalidad del amparo en
evidentemente prestacional de la acción, era u n requisito que p e r m i t í a configurar la
la Provincia de Buenos Aires, de acuerdo a los criterios de i n t e r p r e t a c i ó n sustentados
i l e g i t i m i d a d de la conducta omisiva, que la actora sólo dio por sentada sin la menor por la SCBA.
acreditación.

236 237
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

De acuerdo al texto citado de la L P A , para la configuración sin cobertura jurídica justificante n i decisión administrativa
habilitadora
de la vía de hecho: a) ha de tratarse de una actuación material
administrativa b) que l i m i t a derechos de los particulares; De allí que, t é c n i c a m e n t e , la p r e t e n s i ó n mencionada por el
c) cuya ilegitimidad surge de la inexistencia de una decisión art. 12 inc. 5 del CPCA guarde diferencias con la impugnativa
o de a n u l a c i ó n , tanto por el supuesto de hecho que la configura
justificante.
como por el t r á m i t e por el que debe desenvolverse.
La vía de hecho consiste en una infracción especialmente
grave al ordenamiento jurídico, que provoca una afectación con- Sin desconocer las dificultades existentes para perfilar las
creta en determinadas situaciones subjetivas ¿Cuáles son? E l c a t e g o r í a s en juego ante situaciones de actos manifiestamen-
CPCA no las individualiza. Y el art. 109 de la L P A no es preciso. te arbitrarios (o, para algunos, de inexistencia j u r í d i c a ^'*^), la
E n el orden nacional, sobre la base de lo dispuesto en el art. 9 i l e g i t i m i d a d surge a q u í de una a c t u a c i ó n m a t e r i a l y no de u n
de la ley 19.549, se sostiene que la a c t u a c i ó n debe afectar u n acto ^"^'K P o d r á t a m b i é n aducirse u n caso equivalente (suscep-
derecho constitucionalmente garantizado E n nuestro caso, a tible de encuadrar en la c a t e g o r í a bajo examen) cuando la A d -
luz del art. 109 de la LPA, esa delimitación, con ser propia de la m i n i s t r a c i ó n ejecutare con desmesura o desproporción ostensi-
construcción tradicional del i n s t i t u t o no resulta de forzado bles una decisión previa regular; y, m á s difícilmente, en el caso
acatamiento. L a aplicación directa del art. 109, en congruencia inverso, cuando mediare una ejecución en sí no viciada de u n
con el art. 13 del CPCA. puede flexibilizar, cuando las circuns- acto antecedente groseramente a r b i t r a r i o .
tancias lo requieran, la zona de intereses cuya tutela abarca el D u r a n t e mucho tiempo la jurisprudencia provincial no aco-
concepto legal "derechos de los particulares" {art. 109, cit.). gió pretensiones enderezadas a controvertir tales conductas.
2. E l núcleo duro del concepto en cuestión alude a la actua- Con su actual composición, el T r i b u n a l ha revisado el criterio
ción material administrativa no basada en título alguno Re- restrictivo. E n el caso "Chacur" la Suprema Corte tuvo oportu-
querir su cesación, implica pretender que el T C A ponga fin a u n nidad de perfilar los contornos de la figura, al s e ñ a l a r que en
atentado grosero a los derechos, efectuado por entes públicos, general "se considera que una v í a de hecho administrativa se
presenta cuando la A d m i n i s t r a c i ó n pública incurre en u n gro-
sero atentado a los derechos de las personas (tradicionalmente,

140 Excepcionalmente. como recuerda Carlos G R E C C O ("Vías de hecho administra-

tivas", L L 1980-C-1202. 1209) la vía de hecho puede ser cometida por personas ajenas
144 Por ejemplo, si al ejecutarse una vía p ú b l i c a se ensancha la calzada y se i n -
a los cuadros de la A d m i n i s t r a c i ó n pero que cuentan con una orden, h a b i l i t a c i ó n o au-
vade el terreno del propietario colindante, fuera del á r e a delimitada por una restric-
torización de a q u é l l a (tal el caso de concesionarios de servicios públicos o contratistas
ción u r b a n í s t i c a , sin mediar a u t o r i z a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a , convenio expropiatorio u
de obras públicas). E n el r é g i m e n del CPCA dada l a a m p l i t u d de sujetos legitimados
otro acto que lo permita. E n la jurisprudencia, recientemente, se ha descalificado,
pasivos, esta c u e s t i ó n no suscita mayor problema. Siempre ha de tratarse de una per-
asimismo, por configurar una vía de hecho a d m i n i s t r a t i v a , el secuestro de unidades
sona en ejercicio de funciones administrativas.
de transporte dispuesto por la autoridad m u n i c i p a l (la Justicia Municipal de Faltas)
141 Conf. G R E C C O . Carlos M , "Vías de hecho...", cit.: M A I R . A L , H é c t o r A . . Control ante el i n c u m p l i m i e n t o del pago de multas, sin el correspondiente procedimiento de
ejecución de su resolución (CNCiv. sala M , "Expreso C a ñ u e l a s SA c/MCBA s/Amparo",
judicial de la Administración Pública. Bs. As., 1984, Vol. 1, pp. 273-4.
res. del 1-7-97). Algunos autores entienden comprendida en esta figura a la "actuación
142 Conf. D E L . \ U B . A D É R E , A.. V E N E Z I A , Jean C . G . A U D E M E T . Yves, Traite de droit ad- material precedida de u n t í t u l o que no da la suficiente cobertura porque es inválido en
ministratif. 14e. ed., P a r í s , 1996, t. I , p. 414 y ss., quienes refieren s e g ú n el concepto sus elementos esenciales" (en Autores Varios. La reforma del proceso contencioso-ad-
usual en el Derecho francés que los bienes afectados por una vía de hecho deben ser ministrativo, P É R E Z M O R E N O , Alfonso, Coordinador, L Ó P E Z M E N U D O , Francisco, Recurso
derechos emergentes de la propiedad o alguna de las libertades públicas. contra actuaciones en vía de hecho. Pamplona. 1995, pp. 127, 131), mas ese concepto
no se corresponde estrictamente con el que refiere el art. 109 de la LPA.
143 Conf. L Ó P E Z M E N L I D O , Francisco. "Recurso contra actuaciones en v í a de hecho",
en Autores Varios, La reforma del proceso contencioso-administrativo. PÉREZ MORENO. 145 Conf. L I N A R E S , J u a n Francisco, ' Y í a de hecho a d m i n i s t r a t i v a y acto inexisten-
Alfonso. Coordinador. Pamplona, 1995, pp. 127, 131; v. tb. G A R R I D O F A L L A . Fernando. te", en L L 1982-C-889.
"El objeto del recurso contencioso-administrativo", en Tribuna sobre la Reforma de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Autores Varios, dirigida por J e s ú s G O N Z Á L E Z 146 Conf. CA.SSAGNE, J u a n Carlos, Derecho Administrativo, 5" ed.. Bs. As., 1996. p.
184,
P É R E Z , M a d r i d , 1997, pp. 99.110.

238 239
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

la propiedad o una libertad fundamental) no susceptible de i m - peticionar la imposición a la A d m i n i s t r a c i ó n de una determina-

putarse a u n poder jurídico de la A d m i n i s t r a c i ó n pública, por da conducta, si ello es menester a fin de superar el estado an-
tratarse de operaciones materiales cercenadoras de aquellas tijurídico creado por la vía de hecho (arg. art. 12 inc. 2, CPCA).
situaciones subjetivas, desplegadas sin base de s u s t e n t a c i ó n 4. L a incoación de t a l p r e t e n s i ó n no se supedita al reclamo
en u n acto o en una norma j u r í d i c a habilitadora". Sostuvo tam- administrativo previo, n i a l agotamiento de la instancia (arts.
b i é n que "...la v í a de hecho evidencia una a c t u a c i ó n de SUÍ'^O 14 inc. 1, d; y 2 1 , CPCA) L a impropiedad de esta carga luce
irregular, que desborda las atribuciones que l e g í t i m a m e n t e evidente en tales situaciones a poco que se repare en la gra-
ejerce la autoridad a d m i n i s t r a t i v a y, en t a l c a r á c t e r , m a l puede vedad de los efectos lesivos que la vía de hecho genera y en la
ser reconocida como la aplicación o derivación de u n texto legal urgencia con que normalmente debe obrar el órgano jurisdiccio-
o reglamentario" nal para remediarlos. E l cese de la a c t u a c i ó n material constitu-
Por aplicación de estos lineamientos, se acogieron medidas ye, entonces, el objeto de una p r e t e n s i ó n presidida por la regla
cautelares frente a comportamientos tipificados como v í a s de de la demandabilidad directa.
hecho administrativas (v. gr. cuando sin acto administrativo E n cambio, el Código extiende a esta p r e t e n s i ó n la observan-
previo que especificara en el supuesto reglado en el art. 50 del cia del plazo de caducidad (contado a p a r t i r del momento en que
decreto ley N° 9650/80, la entidad previsional redujo los habe- la v í a de hecho es conocida por el afectado, art. 18 inc. e, CPCA).
res de u n beneficiario del sistema). Si bien ello puede ser criticable, no es menos cierto que, de u n
3. E l t r á m i t e para reclamar contra las vías de hecho es el del lado, la vía de hecho suscita por lo c o m ú n u n caso necesitado de
juicio s u m a r í s i m o (art. 2 1 , segundo párrafo, CPCA). Antes que pronta reacción, con lo cual la fijación de aquel t é r m i n o en la
la mera declaración de la contrariedad al Derecho Positivo de la p r á c t i c a no ha de servir para frustrar los derechos de los afec-
a c t u a c i ó n administrativa, este reclamo persigue u n objeto dife- tados; y, de otro lado, el sistema de p l u r a l i d a d de pretensiones
rente: el cese de aquella a c t u a c i ó n . Obviamente, t a m b i é n p o d r á del CPCA p e r m i t i r á echar mano de a l g ú n otro remedio para
evitar la c o n s u m a c i ó n de u n grave atentado al ordenamiento
jurídico por el mero transcurso del t é r m i n o perentorio que fija
la norma
147 Causa B-64.200, "Chacur A n a l í a C. y otros", sent. de 27-11-02. E n el mismo En t a l sentido, una i n t e r p r e t a c i ó n plausible del r é g i m e n pro-
precedente, mantuvo que, "de ordinario, dicho t í t u l o o fundamento jurídico (art. 109 cesal debe tener presente que sólo las pretensiones menciona-
cit.) ha de identificarse con -y reside en- u n acto administrativo previo. Esto se ex-
phca porque el ordenamiento suele deferir a l a A d m i n i s t r a c i ó n pública el desarrollo, das en el art. 18 del CPCA e s t á n sujetas a este requisito tem-
reglamentario, aplicativo y ejecutivo, de las determinaciones generales de la ley. E n poral. Una vez concretada la vía de hecho, la opción por el pro-
ausencia de t a l decisión justificadora, el obrar m a t e r i a l de la A d m i n i s t r a c i ó n puede
engendrar supuestos incluidos en el enunciado descripto en el citado art. 109 del decr.
ley n° 6747. Mas. en ocasiones, el efecto reputado lesivo deriva ex lege y su imposición
no se supedita a u n acto habihtador u l t e r i o r a la s a n c i ó n de esa norma. Entonces, el
comportamiento de ejecución tiene el alcance derivado de la vigencia o la mera im pla n- 149 E n E s p a ñ a , la nueva ley 29/1998 del 13 de j u l i o , de la J u r i s d i c c i ó n Contencioso
t a c i ó n p r á c t i c a de la disposición legal'". A d m i n i s t r a t i v a , en su art. 30, p r i m e r p á r r a f o , establece que en caso de vía de hecho
el interesado " d e b e r á " f o r m u l a r u n reclamo i n t i m a n d o a la A d m i n i s t r a c i ó n el cese de
148 A p a r t i r de lo resuelto en la causa B-61.541 "Lazarte"', sent. de 02-04-2003. su conducta. Con todo, el art. 46.3 autoriza el acceso directo a la J u r i s d i c c i ó n , en tales
La SCBA e s t i m ó que el desarrollo aplicativo que l a ley pone en manos del I n s t i t u t o casos, dentro de los veinte d í a s contados desde el d í a en que se inició la a c t u a c i ó n
de P r e v i s i ó n Social, supone que é s t e se pronuncie mediante u n acto a t r a v é s del cual a d m i n i s t r a t i v a en vía de hecho (v. G O N Z Á L E Z P É R E Z , J e s ú s , Comentarios a la Ley de la
declare la existencia y alcance del error en la anterior d e t e r m i n a c i ó n del haber y, en su Jurisdicción Contencioso-Administrativa, 3" ed., M a d r i d . 1 9 9 8 , 1 . 1 , p. 741; C C S C U L L U E -
caso, individualice la norma que h a b i h t ó l a modificación de la p r e s t a c i ó n j u b i l a t o r i a o L A M O N T A N E R , L u i s . Manual de Derecho Administrativo, 9° ed., M a d r i d , 1998, p. 521).
p e n s i o n a r í a v la f o r m u l a c i ó n del respectivo cargo deudor. Sólo dentro de t a l marco de
j u r i d i c i d a d en la a c t u a c i ó n del ente público, el beneficiario previsional puede ejercer 150 Conf. LÓPEZ MENUDO. Francisco, ob. cit. pp. 134-35.
el garantizado contralor sobre la l e g i t i m i d a d del reajuste que sufre en su haber y del
monto que se i m p u t a como deuda (doct. causa). De lo contrario, concluj'ó, se convahda- 151 T é n g a s e en cuenta, fundamentalmente, que a una vía de hecho, en tanto mera
r í a una a u t é n t i c a vía de hecho a d m i n i s t r a t i v a , con infracción al ordenamiento provin- a c t u a c i ó n m a t e r i a l (de la que no cabe i n f e r i r una d e c l a r a c i ó n administrativa) no cabe
cial (con cita del art. 109, L P A y de la causa B 64.200. "Chacur"). aplicarle la noción de "acto consentido".

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

cedimiento s u m a r í s i m o , con el único propósito de obtener la ce- den solicitarse antes de la promoción de la demanda (art. 23 inc.
sación (arts. 12 inc. 5 y 2 1 , CPCA) conlleva la aplicación del 1, CPCA). De otra parte, es admisible imponer una conducta
plazo de caducidad. Fuera de esa modalidad, todo afectado por positiva (art. 22 inc. 3, CPCA). Ambas modalidades (anticipada
una a c t u a c i ó n material irregular tiene la facultad de requerir y positiva) son de suma utilidad, porque en ocasiones la mera
el restablecimiento judicial de sus derechos o los d a ñ o s y per- p a r a l i z a c i ó n precautoria de la actividad cuestionada p o d r á ser
juicios, para lo cual el acceso a la Justicia, en los t é r m i n o s del insuficiente para remediar el d a ñ o o prevenir su agravamiento
art. 12 inc. 2 o ei art. 12 inc. 3 del CPCA, mantiene virtualidad, (art. 22 inc. 1, b, CPCA). L a tutela cautelar urgente ha de cum-
sin que para ello deba observarse t é r m i n o procesal alguno, a plir en estos supuestos el doble propósito de detener la actividad
menos que tales acciones se articulen en el contexto del cues- administrativa lesiva y obligar la reconstitución del estado de
tionamiento a la legitimidad de una decisión administrativa. cosas vigente ex ante.
En general, salvo el supuesto de lesión continua, la r e p a r a c i ó n
de los d a ñ o s t e n d r á lugar cuando la actuación material lesiva D) La pretensión meramente declarativa
se ha consumado (la demolición del edificio se ha producido, la
calle ha sido abierta, etc.), vale decir, cuando reclamar el cese 1. Consolidada en el ordenamiento procesal civil, y con fuerte
carezca de sentido Quedan t a m b i é n a salvo ciertas mate- impulso jurisprudencial en las ú l t i m a s dos d é c a d a s la pre-
rias (v.gr. el ambiente o la p r e s e r v a c i ó n u rb an í s t i ca) en que la t e n s i ó n meramente declarativa e s t á prevista en el art. 12 inc.
aplicación de los principios precautorio y de prevención p o d r í a n 4 del CPCA, mereciendo el beneplácito de la doctrina, que ha
habilitar esta acción sin mediar u n gravamen consolidado (art. destacado la a m p l i t u d que esta norma ofrece a quien desee uti-
4, ley 25.675). lizarla S e g ú n el texto referido tiene por objeto obtener una
"declaración de certeza sobre una determinada relación o situa-
5. Con ser una patología de las entidades estatales, la vía de
ción jurídica regida por el derecho administrativo"
hecho puede cometerse por cualquiera de los sujetos en ejercicio
de funciones administrativas. Incluso u n particular (p. ej. si, en Bajo el r é g i m e n anterior, la Suprema Corte sentó una doctri-
contravención a las condiciones normativas o contractuales, u n na contraria a la a d m i s i ó n , en el contencioso administrativo, de
concesionario del dominio público -de u n equipamiento en una este remedio preventivo de tutela jurisdiccional. Se consideró
que no formaba parte de su competencia originaria, aun cuando
plaza o de u n balneario- realiza construcciones que afectan el
espacio público). Juega a q u í con a m p l i t u d la norma del art. 13
del CPCA, para favorecer la incoación del proceso en defensa del
y concs.), que ofrece menores posibilidades de t u t e l a cautelar.
espacio público.
6. Desde la perspectiva de la tutela cautelar, es importan- 154 Particularmente, en materia de pretensiones declarativas de inconstituciona-
te el nuevo CPCA, para atender, entre otros, los conflictos que lidad, cuyo reconocimiento por la CSJN se consagra en el caso "Provincia de Santiago
del Estero c/E.N, y/o YPF", Fallos, 307-1:1379.
origina una vía de hecho De una parte, las medidas pue-
155 Conf. A L T A . M i a ' i G i G E N . A , Julio 1., " E l nuevo Código Contencioso A d m i n i s t r a t i v o
de la Provincia de Buenos Aires", en Rev. Actualidad en el Derecho Público, n° 8, pp.
68, 75. A l cotejar la r e g u l a c i ó n del CPCA con la regla del art. 322 del C P Í X , C A S S A G N E
152 L ó g i c a m e n t e , t a m b i é n es factible que el afectado por la v í a de hecho ocurra ha destacado especialmente la a m p l i t u d que tiene esta p r e t e n s i ó n en el contencioso
en reclamo de cesación ante la autoridad a d m i n i s t r a t i v a . A ese planteo, meramente provincial (conf. C A S S A G N E , J u a n Carlos, El nuevo Código.... cit.. p. 15).
facultativo, p o d r í a a s i g n á r s e l e efectos interruptivos. o al menos suspensivos, sobre
el t é r m i n o del art. 18 (doct. art. 14 inc. 2, a. in fine, CPCA). A su vez, si en esa v í a de 156 E n el Anteproyecto de Código Procesal A d m i n i s t r a t i v o se h a b í a omitido i n d i -
car el procedimiento a seguir. Ello queda salvado en la ley, por l a r e m i s i ó n que se hace
reclamo, la A d m i n i s t r a c i ó n se expide en sentido adverso a lo peticionado, se r e a b r i r á
al art. 322 del CPCC.
para el interesado la discusión integral del diferendo (la vía de hecho y el acto admi-
nistrativo que ''la confirma'').
157 Que, como t a l , no persigue una sentencia constitutiva de derechos o de conde-
153 E n este aspecto, es clara la ventaja que para el justiciable posee el r é g i m e n del na del demandado (conf. FENOCHiErro, Carlos E., Código Procesal Civil y Comercial de
CPCA, en relación con el que surge de la ley de amparo 7166 y sus reformas (arts. 23 la Provincia de Buenos Aires, 4" ed., Bs. As., 1998, p. 392).

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

versara sobre una situación regida por normas de naturaleza y Agrimensores, Arquitectos, Ingenieros y Técnicos" " ' 2 , dejando
contenido administrativos de lado el criterio conforme al cual las pretensiones meramente
declarativas, aun en asuntos correspondientes a la materia ad-
Por lo d e m á s , la aplicabilidad de los requisitos de admisibili-
m i n i s t r a t i v a , eran improponibles por no hallarse expresamen-
dad que el Código V á r e l a impone (v.gr. el agotamiento de la ins-
te reguladas en el Código V á r e l a '^'^
tancia administrativa y el acto denegatorio previo, el solve et re-
E n dicho pronunciamiento, la Corte afirmó que el conoci-
pete, el plazo de caducidad, etc.) conspiraba contra la eficacia de
miento y decisión de las cuestiones [contencioso administrati-
la p r e t e n s i ó n meramente declarativa, t o r n á n d o l a virtvialmente
vas] no d e b í a soslayarse por l a circunstancia de haberse a r t i -
inoperante en ese sistema culado la p r e t e n s i ó n prevista en el art. 322 del CPCC. Y que,
Cierto es que, en una causa posterior (en la que se procuraba supuesto u n caso administrativo, en ausencia de limitación
determinar si una ordenanza estaba o no en vigor habida cuenta constitucional al respecto, la competencia del t r i b u n a l no que-
del modo de ejercicio y comunicación al Concejo Deliberante de daba desplazada por el tipo de p r e t e n s i ó n planteada.
un veto del Ejecutivo municipal) la Suprema Corte, al recibir
3. Examinemos a c o n t i n u a c i ó n las c a r a c t e r í s t i c a s principa-
una p r e t e n s i ó n meramente declarativa no decidió desestimarla
les de esta p r e t e n s i ó n en el marco regulatorio del CPCA.
in limine Mas como tampoco fijó una posición clara y ex-
Por empezar, la funcionalidad eminentemente preventiva de
plícita, en el sentido de a d m i t i r su procedencia en una causa
esta p r e t e n s i ó n procesal inhibe a é s t a de la observancia de los
contencioso a d m i n i s t r a t i v a , dejando de lado su anterior juris-
requisitos de la actividad o materiales.
prudencia, es al menos dudoso aseverar que aquella decisión
E n p r i m e r lugar, en este supuesto el agotamiento de la vía
haya inaugurado u n nuevo rumbo jurisprudencial
a d m i n i s t r a t i v a resulta inaplicable, toda vez que la p r e t e n s i ó n
2. Fue la Suprema Corte en su actual integración la que ad-
meramente declarativa no configura, de suyo, un remedio estric-
mitió esta clase de acciones, bajo la órbita de su jurisdicción ori-
to o necesariamente impugnatorio. Siendo así, el t r á n s i t o por de-
ginaria, cuando de casos contencioso administrativos se trataba.
terminadas v í a s administrativas previas p o d r á ser una opción
Así lo hizo a p a r t i r del precedente "Caja de Previsión Social para que el interesado decida utilizar, mas no una carga procesal. T a l
es el criterio seguido por el CPCA (art. 14 inc. l.d). Por tanto, es
directa la demandabilidad en protección del i n t e r é s afectado
por la falta de certeza acerca del alcance, modalidades o vigen-
158 SCBA, causa B-52.692, " F u n d a c i ó n D r . J o s é M . M a i n e t t i para el Progreso de cia de una relación jurídico-pública.
la Medicina" del 30-10-90.
A su vez, en materia t r i b u t a r i a esta p r e t e n s i ó n puede pro-
159 Conf. TRIBIÑO, Carlos y PERKINO. Pablo, La justicia..., cit.. p. 137. moverse sin necesidad de efectuar el pago previo del gravamen
160 SCBA causa B-56.020 "Benítez. J u a n D . " del 30-8-94, providencia en la que
acerca de esta clase de pretensiones se expresa "...De la demanda interpuesta y sus
ampliaciones traslado a la Municipalidad...por diez dias (arts. 322 y 484. C.P.C.C.)".
Ella ha sido reivindicada en una nota doctrinal como una nueva jurisprudencia en tor- 162 Causa B-64.222 "Caja de P r e v i s i ó n Social para Agrimensores, Arquitectos,
no a la t r a m i t a c i ó n "de pretensiones de sentencia meramente declarativas de certeza Ingenieros y Técnicos", res. de 17-7-02.
en el proceso a d m i n i s t r a t i v o provincial" (conf. M , \ R T L \ R E N . ' \ Juan J., ".Aivancc jurispru-
dencial en materia de medidas cautelares en el proceso administrativo bonaerense", 163 Causas B-60.354 "Sol P e t r ó l e o SA" de 13-7-99; B-62.594, "Bonino de .Morales",
e n L L 1998-B-502, nota 16). res. de 2-5-01; B-63.719, "Sociedad Bomberos Voluntarios" res. de 20-3-02.

161 Es más-, ante el cuestionamiento formulado por la A d m i n i s t r a c i ó n demandada, 164 CNCiv. Sala D. "Guerrero de Louge, Susana E. c/MCSA s/acción meramente
la SCBA c o n s i d e r ó abstracto al caso "sin a b r i r juicio acerca de la competencia del declarativa" del 23-9-97, E D del 21-5-98.
T r i b u n a l " (y declarando que "no existe c u e s t i ó n a resolver"). Ello fue afirmado en el
auto posterior dictado en l a misma causa " B e n í t e z " con fecha 4-10-94. Los cambios de 165 Á m b i t o en el que ha tenido una interesante proyección; v.gr. para determinar
jurisprudencia, sobre todo si se trata de los tribunales superiores, no pueden surgir si una c o m p a ñ í a e s t á obligada como agente de r e t e n c i ó n de u n impuesto (CSJN "Ame-
de meras inferencias, n i requerir "decodificadores" especiales para advertirlos; deben rican Express A r g e n t i n a SA c/Pcia. de Bs. As." del 18-8-88. ED 131-353); o sobre la
motivarse. Y en la citada causa B-56.020, esto no ocurrió. aplicabilidad a l a actora de u n a e x e n c i ó n fiscal (CSJN C-353 X X I "Peía, de Corrientes

'i A A 245
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

(art. 19, inc. 3, b, CPCA). Aquí el CPCA sigue la línea de alguna al t r á m i t e aplicable a la p r e t e n s i ó n ; no implica hacer valer en
jurisprudencia federal ^'^'^ que ha eximido el cumplimiento del el proceso administrativo todos los requisitos que surgen del
solve et repete, precisamente, cuando la p r e t e n s i ó n incoada es CPCC.
de mera certeza. Claro está, ello no obsta al cobro compulsivo O b s é r v e s e que del a n á l i s i s de la fórmula del art. 12 inc. 4 del
del tributo. La A d m i n i s t r a c i ó n pública puede intentarlo por las CPCA se desprende que para la viabilidad de la p r e t e n s i ó n de
vías procesales pertinentes, t a l como lo ha sostenido la Corte certeza, es menester:
Suprema nacional ^^''^ y expresamente puntualiza el CPCA (art. a) que exista u n estado de incertidumbre acerca de una deter-
19 inc. 3, b, ú l t i m a parte). A u n así, algunos tribunales inferiores minada relación o s i t u a c i ó n j u r í d i c a (sea referida a su existen-
admitieron pretensiones de este tipo para que la autoridad se cia, modificación, extinción y modalidades o alcances) "";
abstenga de iniciar una ejecución fiscal, poniendo énfasis en el b) que esa relación o s i t u a c i ó n j u r í d i c a e s t é regida por el De-
c a r á c t e r preventivo del instituto procesal en cuestión recho Administrativo " ' ;
Vale reiterar que esta p r e t e n s i ó n no e s t á sujeta al requisito c) que la declaración jurisdiccional de certeza sea funcional
temporal del plazo de caducidad para su interposición (art. 18, para satisfacer el i n t e r é s jurídico de quien la postula
CPCA). Y. en orden a la configuración del requisito objetivo, es Cierto es que, como se ha puntualizado el estado de in-
factible su articulación en el contexto de una actividad adminis- certidumbre, verdadero elemento nuclear de la p r e t e n s i ó n en
t r a t i v a en ciernes o inacabada. Requerir la presencia de una el modelo del art. 322 del CPCC, no ha sido requerido en modo
decisión administrativa enjuiciable (arts. 14, inc. 1, a, in fine expreso por el art. 12, inc. 4 del CPCA. Ello podría autorizar
y 35 inc. 1, i , i n fine, CPCA) no se adecúa al sentido de esta su interposición aunque no haya habido una discordancia ac-
p r e t e n s i ó n . Los requisitos objetivos a considerar, se encuadran t u a l o específica sobre una determinada situación jurídica (v.
dentro de aquellos de tipo estructural -o de procedencia- así ca- gr. porque la A d m i n i s t r a c i ó n no se ha expedido), siempre que,
lificados por la doctrina procesal por las c a r a c t e r í s t i c a s del caso, existiera u n i n t e r é s en obtener
De todos modos, al aplicar tales recaudos ha de repararse en una declaración jurisdiccional de certeza A u n así, estima-
que el paralelismo de la r e g u l a c i ó n del CPCA con el texto del mos que en la base de este reclamo siempre ha de aparecer, con
art. 322 del CPCC no es absoluto. Es preciso aclararlo, porque mayor o menor antecedente controversial, la falta de certeza;
la r e m i s i ó n normativa del art. 12 inc. 4 del CPCA apunta sólo pues é s t a se confunde con el i n t e r é s jurídico en incoar el proceso

y otra c/EN - M i n . de Economía-" del 29-12-88); o por lo mismo, la inaplicabilidad de u n

determinado t r i b u t o local (CSJN, T . 2 0 1 . X X V I I '-Telefómca de Argentina SA c/Munici- 1 7 0 Las circunstancias fácticas que rodean el caso, aunque tengan relevancia j u -
palidad de General Pico s/acción meramente declarativa" sent. del 27-2-97). rídica, no configuran en principio el estado de incertidumbre que menciona el Código.
A d e m á s é s t a debe ser objetiva y suficientemente consistente como para suscitar u n
166 CSJN, Fallos. .310:606, "Newland Leonardo A. c/Pcia. de Santiago del Estero" caso enjuiciable (Fallos, 3 0 0 - 1 : 5 6 8 ) .
del 19-3-87; i d . , "Conarpesa Continental de Pesca SA c/Pcia. de Chubut" del 22-6-89,
1 7 1 Consecuencia lógica del c a r á c t e r de la materia controvertible en el proceso
L L 1989-E-48.
administrativo (arts. 1 inc. 2 , 2 incs. 2 , 3, 4 , 7 y ú l t i m a parte; 4 , a contrario sensu; 1 2
167 CSJN, Fallos. 310:606; 311:421; "Ondafe SAc/Pcia. de Santa Fe", del 23-12-92; inc. 4 y concs.. CPCA).
"Palópoli Hugo Daniel c/Pcia. de Bs. As." del 4-12-95; "Obra Social de la F e d e r a c i ó n
1 7 2 Como bien se apunta en el voto del D r . U S L E N G H I en autos "Villalonga Fur-
A r g e n t m a de Trabajadores de Luz y Fuerza" del 11-4-96, L L 1996-C-725.
long SA c/Com. Nac. de Correos y Telégrafos", la a p r e c i a c i ó n de la idoneidad de esta
168 Se c o n t r o v e r t í a en la especie la i n t i m a c i ó n para el cobro de u n r e v a l ú o retro- p r e t e n s i ó n no depende tanto de u n antecedente, sino de una consecuencia de la labor
activo de la tasa municipal de alumbrado, barrido y limpieza, fundado en la existencia judicial: la eficacia que ella pueda tener para restablecer la concordancia de los sujetos
de u n error en anteriores liquidaciones (CNCiv. sala D, "Guerrero de Louge Susana el del pleito (CFCA, Sala I V , causa citada, del 2 5 - 4 - 9 5 , L L 1 9 9 6 - E - 1 2 4 ) .
MCSA" del 23-9-97, L L del 17-7-98).
173 Conf. CASSAGNE, J u a n Carlos, El nuevo Código..., cit., p. 15.
169 Conf. E N D E R I . F . , Guillermo J., La pretensión meramente declarativa. Platen.se.
174 Conf. C.A.S.SAGNE, ob. cit., p. 15.
L a Plata, 1992, p. 90 y ss.

246 247
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

declarativo. E n definitiva, que se haya omitido mencionar a la nente Exigirle inexorablemente el t r á n s i t o por la p r e t e n s i ó n
incertidumbre permite menos prescindir por completo de este anulatoria puede afectar la efectividad de la tutela judicial de
concepto que apreciar con flexibilidad sus contornos a la luz de sus derechos o intereses (art. 15, Const. Pcial).
cada cuestión planteada por esta vía. Desde luego, algunos presupuestos generales, de singular
Distinta resulta la visión que nos merece otro recaudo, ig- g r a v i t a c i ó n en esta materia, son aplicables. En tal sentido, sue-
norado en el CPCA y que, para el proceso civil, el art. 322 del le sostenerse que esta p r e t e n s i ó n sólo tiene cabida para d i r i m i r
controversias en las que el t i t u l a r del i n t e r é s jurídico busca pre-
CPCC, expresamente estatuye: la indisponibilidad de otro
cisar la modalidad de l a r e l a c i ó n j u r í d i c a que mantiene; y, por
remedio procesal idóneo. A modo de una vía residual o subsi-
tanto, que no sirve invocarla con u n sentido meramente espe-
diaria a q u é l l a procede, en esta esfera procesal, "siempre que
culativo o para t r a m i t a r una consulta Ahora bien, m á s allá
(el actor) no dispusiere de otro medio legal para ponerle término de la pertinencia de t a l criterio judicial, hay que tener presente
(al estado de incertidumbre) inmediatamente" (art. 322, primer que en el proceso administrativo, semejante precisión, que i m -
párrafo, in fine, CPCC). plica exigir la configuración de u n caso, es de fuente constitucio-
Puede decirse que en este tópico, la normativa del CPCA di- nal expresa (art. 166, Const. Pcial.) y e s t á recogida en el texto
fiere de la solución apuntada. del art. 1 inc. 1 del CPCA.
L a p r e t e n s i ó n meramente declarativa en el proceso adminis- 4. Para deducir una p r e t e n s i ó n de certeza no se exige u n tipo
trativo iguala a las d e m á s en rango y posibilidades de utiliza- especial de legitimación. Basta alegar la afectación a que se re-
ción. Luce como u n medio legal a u t ó n o m o y principal. Sólo me- fiere el art. 13 del CPCA. De allí que, en principio, todas las ver-
diando una norma expresa hubiera prosperado t a l limitación tientes jurídico subjetivas (individuales, colectivas, corporati-
a la accionabilidad de los interesados; no cabe inferirla analó- vas, difusas, etc.) pueden tener protección por medio de la vía
gicamente. Ello permite superar algunos problemas de admi- del citado art. 12 inc. 4, s e g ú n las determinaciones materiales
sibilidad que p o d r í a n suscitarse en asuntos que involucran la resultantes del ordenamiento sectorial de aplicación.
discusión del alcance o las modalidades de determinados actos Conviene recordar, al respecto, que en el orden federal la
administrativos o de reglamentos. Es que, en algunos preceden- Corte Suprema ha reconocido a los entes exponenciales de dere-
tes, fue objetada la procedibilidad de estas pretensiones referi- chos difusos o de incidencia colectiva en general, a los que alude
das a ciertos actos administrativos al considerarse necesario el art. 43 de la CN, l e g i t i m a c i ó n suficiente para incoar una pre-
emplear las vías impugnativas ordinarias previstas en el or- t e n s i ó n sustentada en el art. 322 del CPCC A d e m á s , la efica-
denamiento positivo, incluj^endo en ello a los remedios admi- cia preventiva de esta p r e t e n s i ó n se refuerza en la regulación
nistrativos Semejante criterio estuvo fundado, b á s i c a m e n t e ,
en el c a r á c t e r subsidiario que el art. 322 del CPCC atribuye a
esta modalidad preventiva. Pues bien, t a l exigencia, que se des-
prende del s e ñ a l a d o condicionamiento, no es aplicable al pro-
ceso reglado por el CPCA. Compartimos el s e ñ a l a d o criterio.
178 Sea porque su m o t i v a c i ó n no es suficientemente clara, porque entra en con-
Con frecuencia s e r á conveniente para la parte actora acudir a la flicto con su parte dispositiva, porque es dudosa su vigencia o aplicabilidad (v.gr. por
p r e t e n s i ó n de certeza a raíz del dictado de un acto administra- no estar claro si es exigible para ello otro acto de aprobación, de especial publicidad o
tivo o de la probabilidad cierto de que ello ocurra en modo inm.i- de refrendo), o por cualquier otro factor, atribuible o derivado de u n acto administra-
tivo, capaz de originar la incertidumbre acerca de una relación o situación juridico-
administrativa.

179 Conf. C S J N 'Asociación C i v i l Escuela Escocesa San A n d r é s y otros c/Pcia. de

175 CS-m, Fallos. 305:1715. Bs. As." del 21-5-87, L L 1987-D-341.
176 CNCiv. Sala S, -'G. C , E. L . c/MCSA" del 29-11-95, D J 1996-2-191.
180 CSJN "'Asociación de Grandes Usuarios de E n e r g í a de la República Argentina
c/Pcia. de Bs. As." del 22-4-97. L L 1997-C-322.
177 CSJN, Fallos. 305:1715.
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 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

del CPCA por la circunstancia de omitirse toda referencia a la sión al interesado h a b r á de resultarle de mayor provecho obte-
actualidad del perjuicio o lesión al i n t e r é s de la parte actora ner u n reconocimiento jurisdiccional de la situación generada
Finalmente, la función procesal que d e s e m p e ñ a la preten- por aquella ficción legal, si es que advierte, p.ej., que la entidad
administrativa pudiera ignorar o discutir el sentido normativo
sión meramente declarativa, ha restringido las posibilidades
de su inacción.
de obtener una tutela cautelar, pues su propósito se agota, en
principio, en la declaración del derecho, s e g ú n se ha interpreta- T a m b i é n r e s u l t a r á ejercitable para atender contiendas pro-
vocadas por la inactividad material de las entidades públicas,
do Sin embargo, en el á m b i t o del CPCA, a falta de restriccio-
tanto m á s en la actualidad a tenor de la sanción de la ley 13.101.
nes expresas, pensamos que el capítulo (arts. 22 y ss.) cautelar
b. E n segundo lugar, la comentada p r e t e n s i ó n puede ser una
resulta plenamente aplicable, y que no corresponden otras ma-
alternativa para hacer valer reclamos relativos a la ineficacia
tizaciones que las que se deriven de los hechos postulados en
(no ya a la invalidez o ilegitimidad) de determinados actos o nor-
cada caso.
mas cuya aplicación se requiera por parte de una autoridad
E) Notas finales acerca de los restantes supuestos previstos administrativa; pese a que en esta hipótesis cabe acudir tam-
en el CPCA: las de reconocimiento y restablecimiento de una, b i é n al proceso meramente declarativo.
situación subjetiva, las indemnizatorias y el amparo por m,ora c. E n tercer lugar, merece recordarse que, a diferencia de
otras regulaciones la p r e t e n s i ó n del art. 12 inc. 2 no es ac-
1. Pretensión de reconocimiento o restablecimiento de situa- cesoria de la de nulidad. Su a u t o n o m í a constituye un factor de
ciones jurídicas. Algo se ha dicho a lo largo de estas p á g i n a s primer orden -al menos a s í lo creemos- que ofrece el nuevo Có-
sobre el c a r á c t e r genérico o residual que es posible predicar digo, para ensanchar las posibilidades de tutela judicial efectiva
de la p r e t e n s i ó n cuyo objeto consiste en el restablecimiento o en el á m b i t o del proceso administrativo Lógicamente, en su
reconocimiento del derecho o i n t e r é s tutelados por el ordena-
miento jurídico. Cuadra efectuar, por tanto, unas muy breves
referencias complementarias en torno a esta figura, prevista en 183 Así, p. ej.. sobre la base del i n t e r é s en mantener una determinada capacidad
el art. 12 inc. 2 del CPCA. edificatoria y acceder a la licencia correspondiente, u n interesado puede plantear la
ineficacia de una normativa u r b a n í s t i c a local por falta de publicidad adecuada (no pu-
a. En primer t é r m i n o , la p r e t e n s i ó n aludida se exhibe técnica- blicación de planos necesarios para aplicar correctamente la zonificación o el esquema
mente apropiada para articular reclamos en algunos casos ori- de usos, o de anexos relevantes que afectan una parcela dada).
ginados por la inactividad formal administrativa, que difieren 184 Como en la antigua ley jurisdiccional contencioso administrativa e s p a ñ o l a ,
de aquellos mentados en el art. 16 del CPCA. del 27-12-56, arts. 41 y 42. que i m p o n í a la p r e t e n s i ó n de a n u l a c i ó n con c a r á c t e r b á s i c o
No sólo cabe pensar en la hipótesis del silencio denegatorio y siempre necesario, para obtener el reconocimiento de u n derecho y el restableci-
miento de una s i t u a c i ó n j u r í d i c a , habida cuenta de la expresión " a d e m á s " incluida
(en vía de reclamo y de petición, sobre todo en esta ú l t i m a ) sino en el texto del art. 42 (al menos en l a opinión de A C O S T . A E S T É V E Z , Pretensión procesal
t a m b i é n , cuando al silencio la norma jurídica le atribuye efectos administrativa, ejecución de sentencias y construcción jurisprudencial de la litispen-
positivos. Con ser evidente que en cierto asunto podrá alcanzar dencía en lo contencioso administrativo. Barcelona, 1987, p. 56: C O R D Ó N . F., El proceso
administrativo, M a d r i d , 1989, p. 9 1 ; P E E . A V E R D . A G U E R , F . , Comentarios a la ley de lo
con esa a t r i b u c i ó n consecuencias j u r í d i c a s , en m á s de una oca- contencioso administrativo, 5" ed., Barcelona. 1993, p. 331. E n contra, L O R E N Z O J L M E -
N E Z . J . V . . "Reflexiones sobre el proceso contencioso-administrativo". en Cuadernos del
Consejo General del Poder Judicial, n° 33, M a d r i d , 1993, p. 63). E n el nuevo r é g i m e n
positivo (ley 29/1998 del 13 de julio), la expresión a d e m á s " es reemplazada por "tam-
181 E l art. 322 del CPCC destaca que el estado de incertidumbre ha de ser capaz bién" e insertada al comienzo del apartado 2 del art. 3 1 .
de producir u n "perjuicio o lesión actual al actor''. Con todo, se ha aclarado que esta
p r e t e n s i ó n no requiere acreditar la existencia de u n d a ñ o consumado (CSJN, L L 1997- 185 De cualquier modo, en la p r á c t i c a al entablarse esta p r e t e n s i ó n , a d e m á s del
C-322). reconocimiento del derecho o i n t e r é s se solicitará un conjunto de medidas conducentes
a su restablecimiento, entre las que la i n d e m n i z a c i ó n de los daños ocasionados por el
182 Sobre l a base de la no configuración, en ciertos casos, del peligro en la demora:
obrar a d m m i s t r a t i v o no ha de estar ausente (conf. G O N Z Á L E Z P É R E Z , J e s ú s , Comenta-
V . CSJN Fallos, 307:1804: " E l e c t r o m e t a l ú r g i c a A n d i n a SAIC c/DGI". del 24-8-93, L L rios... . pp. 633-34.
1994-B-131; "Frigorífico L i t o r a l Argentino SA c/DGI", cit.. L L 1996-E560.

2S0 251
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

desarrollo se a j u s t a r á al tipo de regulación administrativa de la universo de casos superior al que en la actualidad corresponde tra-
mitar con arreglo al Código Várela.
que surja la situación subjetiva cuya admisión y recomposición,
en su caso, sean pedidas en el proceso (p.ej. otorgamiento de una a. Los casos de responsabilidad pública y de indemnización,
licencia, declaración del derecho a obtener una prórroga contrac- tanto por actuar u omitir, mediando una conducta lícita o por
t u a l sujeta al cumplimiento de metas predeterminadas, derecho ilicitud, de la Provincia y los restantes entes estatales y loca-
les, han de ventilarse, en principio, sin mayores reservas, en el
a prestar u n servicio en condiciones de competencia, etc.).
á m b i t o del proceso administrativo.
d. E n u n precedente no mu5^ lejano la Corte logró disociar la
p r e t e n s i ó n anulatoria de aquella que procura el reconocimiento b. L a incongruencia m á s evidente del sistema, que ha supe-
de la situación subjetiva requerida, propiciando la desestima- rado la s a n c i ó n de la ley 13.101, consistía en que el CPCA ex-
ción de la primera y el acogimiento de la segunda, la que así cluía a los juicios de expropiación y a los derivados de servidum-
bres administrativas, del proceso administrativo (art. 4 inc. 3,
a l u m b r ó su explícita presencia en el contencioso administrativo
CPCA, texto s e g ú n ley 12.008). E l art. 1 de esta norma modifi-
provincial
catoria, al incorporar el inciso 9 al listado del art. 2 del CPCA,
e. Por último, la conjunción disyuntiva "o", que separa el tér-
y el art. 2 de aquella misma ley, al sustituir por otro distinto el
mino "restablecimiento'' de "reconocimiento", empleada por el
inciso 3 del art. 4 de la citada codificación, ha resuelto el pun-
art. 12 inc. 2, del CPCA no implica la demarcación de alternati-
to: las pretensiones que versen sobre limitaciones al dominio
vas r í g i d a s . E l CPCA, lejos de d i s e ñ a r canales incomunicados
por razones de interés público, servidumbres administrativas y
de satisfacción jurisdiccional, hace de las pretensiones u n con-
expropiaciones forman parte de la competencia material de los
junto articulable y flexible de modalidades de actuación en el jueces contencioso administrativos.
proceso. De a h í que la acvimulación de ambos objetos (el reco-
c. Por supuesto, debido a sus c a r a c t e r í s t i c a s , las pretensiones
nocimiento m á s el restablecimiento) si es procedente en el caso,
indemnizatorias se encuentran por v í a de principio comprendi-
carece de óbice legal. M á s aun, p o d r á n los interesados requerir das en el criterio de la demandabilidad directa, t a l como lo ha
que el t r i b u n a l imponga una determinada conducta (art. 50 inc. sostenido la Suprema Corte en el caso "Gainnedu", antes men-
1, CPCA). cionado.
2. Pretensión indemnizatoria o resarcitori,a. La pretensión de
No nos parece que el texto del art. 14, primera parte, del
daños y perjuicios (art. 12 inc. 3) no presenta en el CPCA mayores CPCA, s e g ú n la v e r s i ó n dada por la ley 13.101, n i la redacción
particularidades. Como materia, evidentemente, se apunta a un contenida en el inciso d, del mismo precepto, sirvan para ener-
var por completo la conclusión anterior. Como ya se ha dicho,
la e x p r e s i ó n todos los casos que la citada norma a c u ñ a en su
186 E n la causa B-58.169 ("Kissner"', sent. de 7-5-03) la SCBA consideró que la
prueba en autos de la incapacidad actual'' del accionante, justificaba el reconocimien-
proemio es contradicha por otras disposiciones del Código (v.gr.
to del derecho a l beneficio j u b i l a t o n o cuya caducidad se h a b í a decretado. Pero t a l los casos referidos en los arts. 2 inc. 8 y 9,50 inc. 4, 76 y 76 bis,
a d m i s i ó n d e b í a acotarse en el tiempo, pues sólo sui-gía a p a r t i r de la verificación del del CPCA). De allí que fuera de los supuestos a que refieren los
grado de incapacidad del actor exigido por la norma para otorgarlo o reponerlo. En
el caso, la pericia practicada en el juicio así lo fijaba, pero a la vez no descartaba la
arts. 18 y 20 (daños y perjuicios vinculados con la invalidez de
probabilidad de que al tiempo de e m i s i ó n de los actos administrativos denegatorios de u n acto administrativo), el t r á n s i t o preceptivo y el agotamiento
la solicitud jubilatoria por invalidez, la dolencia hubiera sido de menor significación de vías administrativas, como criterio general, debe ceder en
y gravedad, y no h a b í a n otros elementos probatorios determinantes del error en los determinados supuestos de pretensiones resarcitorias (v.gr. la
actos impugnados. Por ello, dadas las c a r a c t e r í s t i c a s del caso (tipo de afección invo-
lucrada, inexistencia de d i a g n ó s t i c o s contradictorios a l tiempo de la realización de la a t r i b u c i ó n de responsabilidad del Estado por hechos ilícitos o
segunda j u n t a m é d i c a , a r g u m e n t a c i ó n de la actora, prueba ofrecida por é s t a y reacción las reclamaciones indemnizatorias por la actividad normativa
de las partes frente al contenido del dictamen pericial) la Corte, si bien evitó hacer lícita).
lugar a la p r e t e n s i ó n anulatoria del acto de cese, retroti-ayendo, por ende, a ta! fecha
la r e a n u d a c i ó n del beneficio, a b o r d ó en modo diferenciado a la i m p u g n a c i ó n del acto d. E n cuanto respecta a la legitimación activa, será menester
administrativo de caducidad del beneficio, el reclamo que procuraba el reconocimiento
del derecho previsional. al que accedió.
ahondar el tipo de r e g u l a c i ó n m a t e r i a l de los derechos o inte-
253
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

reses involucrados. Por lo común, a q u é l l a será u n tanto m á s ha interpretado la Suprema Corte, este remedio no sólo ha de
ceñida que en ciertos ejemplos de pretensiones impugnativas o prosperar cuando concurre una inercia absoluta, sino t a m b i é n
de comprobarse a l g ú n tipo de actuación cuya disfuncionalidad
de mera certeza. L a a p t i t u d para reclamar d a ñ o s debe acredi-
sea evidente, v.gr. porque en lugar de impulsar la decisión del
tarse con cierta estrictez, girando en torno a la invocación del
procedimiento la entorpecen
gravamen resarcible cuyo cobro se pretende.
Ahora bien, en determinadas parcelas del actuar jurídico, b. Tal es su campo de aplicación. No cabe acudir a ella para
tales como la protección del ambiente, la acción enderezada a obtener una prestación, una obligación de dar u otro tipo de obli-
gación que no consista en la expedición del acto administrativo,
recomponer o, en su caso, reparar el daño, ha de ser ejercida
instrumental o resolutorio, omitido.
con a m p l i t u d en cuanto a la legitimación. M á s allá de toda otra
consideración, a este corolario conducen las normas de la ley Esta p r e t e n s i ó n no e s t á sujeta a u n t é r m i n o de caducidad.
25.675 reguladoras del d a ñ o ambiental (en especial, los arts. E l interesado puede esperar que la entidad pública supere
27 a 33), aplicables, en su calidad de presupuestos m í n i m o s de la inercia, sin que importe que se haya operado el vencimiento
protección, en el orden provincial (art. 41, CN). E l art. 30 de la del t é r m i n o correspondiente a la emisión del acto demorado.
Aparte de ser u n corolario lógico de la propia funcionalidad del
citada ley ambiental general, h a b i l i t a a reclamar la recomposi-
amparo por mora, ello se desprende del art. 18 del CPCA.
ción del ambiente d a ñ a d o , al afectado, al Defensor del Pueblo
y a las asociaciones no gubernamentales de defensa ambiental, Obviamente, tampoco en t a l supuesto debe agotarse la vía
administrativa, p. ej. reclamando la conducta debida ante la
conforme lo prevé el artículo 43 de la Constitución Nacional, a s í
entidad morosa o solicitando, previamente a su interposición,
como al Estado nacional, provincial o municipal.
un pronto despacho en sede administrativa Antes bien, en
3. Amparo por mora. Una mención al amparo por mora, antes
muchos casos, la p r e t e n s i ó n de urgimiento s e r á el instrumento
de concluir. Desde luego, se trata de una pretensión especial. Tal
aplicado para alcanzar el acto administrativo que apura la vía.
como ocurre con su fuente normativa (el art. 28 de la ley nacional
Vale recordar, a d e m á s , que la configuración del silencio de-
19.549) el art. 76 del CPCA instaura una vía de tramitación suma-
negatorio (art. 16, CPCA) no obsta la utilización de la preten-
rísima, claramente acotada en su objeto. sión de amparo por mora. A s í lo determina expresamente el art.
a. E l objeto es, pues, único ^^"^ y no acumulable con otro: el 76 inc. 4 del CPCA.
CPCA lo denomina libramiento de una orden judicial de pron-
La inactividad a d m i n i s t r a t i v a verificada, si bien deja expe-
to despacho (de las tramitaciones). Por este medio el intere-
dita la p r e t e n s i ó n sobre l a c u e s t i ó n j u r í d i c o - m a t e r i a l en dispu-
sado p r o c u r a r á obtener una intimación judicial dirigida a una
ta, no obliga al interesado a maniobrar en esa ú n i c a dirección,
entidad pública que ha dejado vencer los plazos aplicables al
procedimiento (o. en su defecto, los que razonablemente debió
observar) sin emitir el acto resolutorio o instrumental correspon-
diente, para que se expida en el t é r m i n o prudencial impuesto. 189 Causa B. 65.207, " S u á r e z " , sent. de 12-11-03. E n dicha causa pudo compro-
Comporta, así, una de las opciones disponibles para reaccionar barse que la autoridad a d m i n i s t r a t i v a retrotrajo el curso del t r á m i t e sin fundamento
alguno, cuando el procedimiento estaba enderezado a resolver definitivamente el pe-
frente a la inactividad formal administrativa. Por cierto, como dido del actor con la d o c u m e n t a c i ó n incorporada por las distintas reparticiones que
h a b í a n intervenido inicialmente. Para el T r i b u n a l , la inmotivada decisión de reiniciar
u n a nueva b ú s q u e d a de las actuaciones originales, r e q u i r i é n d o s e información que ya
h a b í a sido agregada con documentación útil a los fines de decidir lo peticionado por el
187 Conf, CSJN. Fallos, 308:864. reclamante, no expurgaba la morosidad a d m i n i s t r a t i v a .
188 Como dice C R E O B A Y , refiriéndose al art. 28 de la ley 19.549. "puede atacarse
la morosidad y sólo ella", para descartar la posibilidad de impugnar en ocasión de u n 190 Se advierte a q u í , nuevamente, el desacierto de la fórmula a c u ñ a d a en el art.
14 proemio del CPCA, en el texto incorporado por la ley 13.101, toda vez que u n a n á l i -
amparo por mora, actos o conductas lesivos de g a r a n t í a s constitucionales ( C R E O B - A Y ,
sis l i t e r a l de la norma, en cuanto no excluye de la aparente g e n e r a l i z a c i ó n a l amparo
Horacio. "La morosidad a d m i n i s t r a t i v a y las t é c n i c a s para su control", en Autores Va-
por mora, t o r n a r í a exigible l a carga del agotamiento aun en este supuesto, lo cual es
rios. Derecho Administrativo en Homenaje al Profesor Miguel S. M A R I E N H O F F , dirigida
técnica y conceptualmente insostenible.
por J u a n Carlos C A S S . A G N E . Bs. As.. 1998, pp. 603, 616).
255
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

n i -menos aun- libera a la A d m i n i s t r a c i ó n de sus responsa- ceso adjetivo que lo informa (art. 15 in fine de la Constitución
bilidades resolutorias. En cabeza de é s t a persiste el deber de provincial)"
proceder y de decidir fundadamente la cuestión planteada d. E n cuanto concierne a la legitimación, la norma alude al
(compromiso inherente al debido proceso adjetivo en sede admi- que "fuere parte en u n procedimiento administrativo" (art. 76
nistrativa, art. 15. ¿77, fine, Const. Pcial.). inc. 1, CPCA). Establecer t a l calidad remite al concepto de le-
c. Este punto ya h a b í a sido expresamente abordado por la gitimación en el procedimiento administrativo (arts. 10, 23, 86
Suprema Corte de la Provincia en su actual integración Y. y concs., LPA). Y, a la vez, en t a l remisión debe ponderarse el
para no dar lugar a hesitación puso en claro que aun cuando efecto que sobre el alcance de aquellas normas procedimentales
en el caso debatido hubiese estado configurado el silencio de- ha producido el CPCA (art. 13), cuestión tratada anteriormente
negatorio, en los t é r m i n o s establecidos por el art. 7" de la ley (v. punto V , B , 3). Queda en claro, en definitiva, que tanto quie-
2961 -entonces vigente-, ello no obstaba la admisibilidad de la nes invocan derechos o intereses como parte de una relación ad-
p r e t e n s i ó n , puesto que al demandante le a s i s t í a t a m b i é n el de- m i n i s t r a t i v a y en t a l c a r á c t e r intervienen en el procedimiento,
recho a ocurrir por medio de la acción de amparo, para emplazar cuanto los terceros interesados en el asunto (art. 23, LPA) que
a la autoridad renuente a resolver en forma expresa habida han peticionado o de alguna forma intervenido en él (a los
cuenta del carácter opcional que para todo interesado en el pro- que pudiera afectar la resolución a dictarse), gozan de legitima-
cedimiento administrativo tiene dicha vía ción para incoar este remedio s u m a r í s i m o , t a l como se ha reco-
Es que el silencio de la entidad pública no puede en princi- nocido en el orden nacional Ello aunque, arbitrariamente,
pio constituir u n medio apto para declarar su voluntad. Por el o por seguir una estrecha inteligencia del art. 10 de la LPA, la
contrario, s e g ú n lo ha sostenido la Corte provincial en u n caso autoridad responsable de las tramitaciones no hubiera recono-
posterior, t a l comportamiento evidencia el incumplimiento del cido aquella calidad.
deber de prommciarse en forma expresa y fundada frente al re- e. M á s allá del nomen iuris y del t r á m i t e s u m a r í s i m o que
clamo presentado (arts. 15, Const. provincial; 103. 108 y concs., posee, en los restantes aspectos esta p r e t e n s i ó n se diferencia
Ord. Gral. 267/1980), actitud omisiva que lesiona el derecho de del proceso de amparo t a l cual éste se consagra en el orden
defensa del interesado "...que se integra con el derecho a obtener constitucional (art. 20 inc. 2) y legal (ley 7166) de la Provincia.
una decisión no sólo motivada, sino t a m b i é n oportuna y que en
el á m b i t o del procedimiento administrativo deviene una obliga-
ción de la A d m i n i s t r a c i ó n inherente al principio del debido pro-
195 SCBA B. 64.199, "Transportes Servicor SA" sent. de 10-12-03. Ampliando la
f u n d a m e n t a c i ó n de t a l criterio, la Corte, en este fallo, precisó que "...las normas aplica-
bles al caso establecen que el procedimiento administrativo debe impulsarse de oficio
(art. 48, O r d . Gral. 267), y que incumbe a las autoridades encargadas de su despacho
adoptar las medidas oportunas para que la t r a m i t a c i ó n no sufra retrasos (art. 50. O r d .
191 Conf. C N F Cont. A d m . , Sala I V , "Chaves Luis E. c/EN -Jefe E M G E s/amparo
cit.). Ello así. por cuanto los plazos administrativos son obligatorios para las autorida-
por mora", del 2-10-96. des p ú b l i c a s (art. 71, Ord. c i t . ) ' .
192 E l T r i b u n a l a d m i t i ó esta clase de pretensiones, bien que inicialmente. a falta
de norma vigente específica (no lo estaba el art. 76 del CPCA). por aplicación de la ley 196 Conf. G o R D i L L O , A g u s t í n A., Tratado de Derecho Administrativo, Bs. As., 1982,
t. 4-2. Cap. X I V - 4 ; C R E O B , \ Y , Horacio. Amparo por mora de la Administración Pública,
7166 (causas B-64.030. "Mayer". res. 26-6-02; B-64.202. "Laluk", res. 3-702; B-64.272. 2' ed., B S . As., 1995, p. 106.
" H e r n á n d e z " , sent. 18-9-02).

193 SCBA. causas B. 64.984. "Verchik", sent. del 14-5-02; B. 64.199, "Transportes 197 Conf. C N F Cont. A d m . , Sala I I , "Luis y G ó m e z SRL c/EN - M i n . de Salud y
Acción Social", del 18-7-95, en RAP. n° 211, p. 278, con nota de C R E O B A Y , H . , "Otra vez
Servicor". sent. del 1-12-03.
sobre la l e g i t i m a c i ó n activa en el amparo por mora de la A d m i n i s t r a c i ó n " . E n este fallo
194 SCBA. causa B. 64.984. cit. Se trataba de u n caso en que u n agente municipal se dijo que cuenta con l e g i t i m a c i ó n para formular la p r e t e n s i ó n del art. 28 de la ley
reincorporado h a b í a reclamado los salarios dejados de percibir durante el tiempo que 19.549, quien solicita el l i b r a m i e n t o de la orden j u d i c i a l de pronto despacho para que
p e r m a n e c i ó separado del cargo, d i l a t á n d o s e por u n lapso prolongado la decisión del se resuelva u n recurso a d m i n i s t r a t i v o interpuesto por u n tercero en u n procedimiento
recurso de revocatoria que h a b í a interpuesto. licitatorio (por tener i n t e r é s en su expreso rechazo por la A d m i n i s t r a c i ó n ) .

256 257
 El nuevo proceso contencioso administrativo Daniel Fernando Soria

Por lo pronto, los recaudos de admisibilidad del amparo son acoger en el marco de este proceso s u m a r í s i m o , pretensiones de
inaplicables a la modalidad regulada en el art. 76 del CPCA. reconocimiento de derechos o de condena a hacer o dar, diferen-
Tampoco tiene lugar en este caso la amplia regla de competen- tes del emplazamiento inherente al mandato de activación del
cia que caracteriza al amparo, en cuanto atribuye jurisdicción t r á m i t e o acto demorado u omitido
a cualquier juez M á s recientemente la Suprema Corte ha En cuanto al contenido de la sentencia, parece aconsejable
clarificado la cuestión. Partiendo de la singularidad del insti- reconocer al juez a l g ú n margen de maniobra a la hora de fijar el
tuto y de su pertenencia al sistema de enjuiciamiento procesal plazo dentro del cual la entidad pública deberá emitir la actua-
administrativo, cuyas reglas específicas de t r a m i t a c i ó n se ha- ción administrativa involucrada. Ello d e p e n d e r á de varios facto-
l l a n en el CPCA y no en la ley 7166 decidió que sólo el juez res: i] la complejidad del asunto tramitado en sede administrati-
contencioso administrativo resulta competente para entender, va; ii] si é s t e ha sido incoado de oficio o a petición de parte; iii] la
en p r i m e r a instancia en los reclamos que encuadren en los fase del procedimiento en la que se haya verificado la inactivi-
t é r m i n o s del citado art. 76 de la nueva codificación dad; iv] la urgencia comprometida en la resolución; v] la presen-
f. Para finalizar, cuadra remarcar que el pronunciamiento del cia de cointeresados, etc. Estos, entre otros elementos de juicio,
t r i b u n a l ante el cual se ha deducido esta pretensión, sólo ha de d e b e r á n conjugarse a la luz de la existencia en las normas de
versar, como materia controvertida a dirimir, acerca de la exis- aplicación de plazos ciertos para el obrar administrativo
tencia o inexistencia de la morosidad administrativa denuncia- En t a l sentido, en los casos resueltos por aplicación de la ley
da Como reza el art. 76 inc. 4 del CPCA "el juez resolverá 7166, la Corte provincial ha impuesto t é r m i n o s diferentes, en
lo pertinente acerca de la mora" '. De allí que no corresponda r a z ó n de las circunstancias propias de cada litigio ^"'^

198 Criterio afirmado en la causa B-67.530 ("Maciel", res. de 11-2-04) y consolida-

do a p a r t i r de lo resuelto por la SCBA en el caso B-66.059. 'Bonetti". res. de 16-4-04.

199 Causa B-67 .497, -'Gareis", res. de 18-8-04. con aclaratoria de fecha 25-8-04.

200 Cabe realizar esta precisión porque, t r a t á n d o s e de un amparo administrativo

-esto es, d á n d o s e uno de los casos establecidos en el art. 19 de la ley 7166. conforme l a
reforma introducida por el art. 68 de la ley 13.101- en la alzada siempre debe interve-
nir la C á m a r a de Apelación Contencioso A d m i n i s t r a t i v o , independientemente de cuál
fuese ei juez o t r i b u n a ! que hubiera fallado en p r i m e r a instancia (SCBA. B-67.879 cau- t r u c t u r a l de los T C A . contra esa sentencia sólo procede una reposición ante el mismo
sa "Saavedra". res. de 11-8-04). Precisamente en el caso "Saavedra" la SCBA definió t r i b u n a l , dentro de los tres d í a s de notificada (arts. 76 inc. 5 y 56 inc. 3, CPCA).
como amparo administrativo a "...aquel en el que se controvierte un acto administrati-
vo, particular o general, una omisión o una vía de hecho de aquel carácter". 204 E n la citada causa B. 64.199, "Transportes Servicor SA", la empresa deman-
dante, adjudicataria de u n contrato de servicios de franqueo para el municipio, se
201 Ello aun cuando se hubiera usado "el r ó t u l o de la acción prevista en la ley agraviaba por el silencio a d m i n i s t r a t i v o frente a los reclamos de pago de facturas i m -
7166", por cuando, adecuadamente interpretado, el objeto de la p r e t e n s i ó n consistía pagas y verificación de las acreencias. A l tiempo de acoger e l pedido de emplazamiento
a la A d m i n i s t r a c i ó n inactiva, la SCBA d e s e s t i m ó una p r e t e n s i ó n "de contenido diverso
en obtener una "orden j u d i c i a l para que la Municipalidad... e pronuncie en definitiva
y t r á m i t e diferente, como l a articulada con c a r á c t e r subsidiario (de condena al reco-
sobre la solicitud de h a b i l i t a c i ó n de u n comercio" (conf. causa B-67.497, res. de 18-8-
nocimiento y pago de facturas que. s e g ú n afirma la actora. la comuna le adeuda...)".
04. cit.).

202 Conf. A s E R . * i a T b ' R Y (h). Pedro y C Í - L Ü R Z O . M a r í a R., Cwrso de procedimiento ad- 205 Para lo cual una g u í a de imprescindible consulta es el r é g i m e n general del art.
77 de la L P A .
ministrativo, Bs. As., 1998, p. 135. Por otra parte, acreditar la situación objetiva de
mora a d m i n i s t r a t i v a es la ú n i c a actividad probatoria relevante en el t r á m i t e instruc-
torio del amparo por mora (CNCiv. sala J, "Kremer S., c/MCBA" de! 25-10-95). 206 Por ejemplo, de u n lado en la causa B-64.984 el T r i b u n a l impuso u n estrecho
t é r m i n o de 24 horas para resolver u n recurso de revocatoria, mientras que en autos B.
203 Y, concluye la norma "...librando orden si correspondiere para que la autoridad 65.207 lo fijó en quince días, previa vista a la F i s c a l í a de Estado, para que la autoridad
a d m i n i s t r a t i v a responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se competente se expidiera sobi'e el pedido indemnizatorio formulado por el actor. E n
establezca s e g ú n la naturaleza y complejidad del asunto". Dada la c a r a c t e r í s t i c a es- tanto que en las causas B. 64.199 y B. 64.837 a d o p t ó u n plazo de cinco días.

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