Carlos A.

B O T A S S I
Director
1" edición, 2000 Miguel H. E . O R O Z
2* edición 2004 , Coordinador
Edición al cuidado de
Enrique Horacio Bonalto
E l nuevo proceso
Librería Editora Piáleme S.R.L.
' B1900 - La Plata - Buenos Aires - Argentina
contencioso a d m i n i s t r a t i v o
de la P r o v i n c i a de Buenos Aires
¡átense, com.ar // www. editaraplatense. contar

eño de tapa, armado y paginación

Juan Bonatto Seoane S*^» Edición
[email protected]

Juan Carlos CASSAGNE Clavidia A. M. MILANTA

Argentina - Queda hecho el depósito de ley Julio Rodolfo COMADIRA Ricardo Miguel ORTIZ

Inés Anunciada D'ARGENIO Pablo Esteban PERRINO

Agustín A. GoKDiLLO María Julia RICHERO

tencioso administrativo de la Provincia de Buenos Ai- Tomás HuTCHiNSON Roberto A . SALABEEREN

;i... [et.al.]; coordinado por Miguel H. E . Oroz; dirigido
Ana Cristina LOGAR Daniel Fernando SORIA
Plflta: Librería Editora Platense, 2011.
Miguel Ángel MARAFUSCHI Carlos R. TRIBIÑO

28-8

trativo. I. Botassi, Carlos A. 11. Oroz, Migue! H. E , ,

'arlos A., dir.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo

V H . Conclusiones E L RÉGIMEN DEL AGOTAMIENTO

DE LA VÍA ADMINISTRATIVA
E n m a t e r i a de l e g i t i m a c i ó n a c t i v a l a r e f o r m a e s t a t u i d a p o r l a
EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
l e y 12.008 (conf. t e x t o l e y 13.101) v i e n e a d a r r e s p u e s t a a f i r m a -
t i v a a u n a n t i g u o r e c l a m o de l a d o c t r i n a , p l a s m a n d o e n v a l i o -
P a b l o E s t e b a n PERRINO
sa r e a l i d a d el m a n d a t o d e l c o n s t i t u y e n t e de 1 9 9 4 . S u e s p í r i t u
t u i t i v o y g a r a n t i s t a en u n a é p o c a de m a n i f i e s t a d e s i g u a l d a d ,
SUMARIO: I Introducción.- 11. Valoración del requisito del agotamiento de
i n j u s t i c i a , s o c i a l y a b u s o d e l p o d e r p o l í t i c o y e ( í o n ó m i c o debe la vía. 1. Interposición obligatoria del recurso de revocatoria para agotar la
ser a s u m i d o p o r los j u e c e s c o n r e s p o n s a b i l i d a d , c o m b i n a n d o e l vía administrativa. 2. Interposición del recurso de revocatoria frente al si-
ejei'cicio de s u s d e l i c a d o s p o d e r e s i n s t r u c t o r i o s con u n a m e s u - lencio administrativo. 3. El plazo de caducidad de la acción contencioso ad-
r a d a a u t o r r e s t r i c c i ó n . En c u a l q u i e r caso, s i n d e c l i n a r e l o t o r g a - ministrativa frente al silencio de la Administración. El sistema de los plazos
m i e n t o de l a o p o r t u n i d a d de ser o í d o s a m u c h í s i m o s c i u d a d a - encadenados. 4. Imposibilidad de impugnar judicialmente por la vía indirecta
nos q u e a n t e s e s t a b a n s i l e n c i a d o s . actos de alcance general. 5. Agotamiento de la vía y plazos irrazonables por
E n e l t e r r e n o de l a l e g i t i m a c i ó n p a s i v a l a r e f o r m a n o es m e - su brevedad para recurrir en sede administrativa.- I I I . El agotamiento de la
vía en el Derecho Comparado.- IV. El agotamiento administrativo en el Dere-
nos t r a s c e n d e n t e . P o r í i n se a d m i t e s i n c o r t a p i s a s q u e l a f u n -
cho Público provincial y nacional.- V. El régimen del agotamiento de la vía en
c i ó n a d m i n i s t r a t ; i v a p u e d e ser d e s e m p e ñ a d a p o r los t r e s Pode-
la Provincia de Buenos Aires. 1. La situación antes de la vigencia del nuevo
res d e l E s t a d o y , d e l e g a c i ó n m e d i a n t e , p o r e m p r e s a s p r i v a d a s . régimen contencioso administrativo. 2. La reforma constitucional de 1994 y
T a m b i é n h a s i d o a c e r t a d o el t r a t a m i e n t o d a d o a l a l e g i t i - el agotamiento de la vía. 3. El régimen del agotamiento de la vía en el nuevo
m a c i ó n d e l F i s c a l de E s t a d o y de los t e r c e r o s i n t e r e s a d o s e n e l Código Contencioso Administrativo, a) Inconstitucionalidad de las modifica-
resultado del litigio. ciones al art. 14, CCA, por las que se consagra la regla del agotamiento de
S i e n d o e l p r o c e s o y s u s i m p l i c a n c i a s u n a c o n t i n g e n c i a de la vía. b) La exigencia constitucional del caso judicial y el agotamiento de
t i p o i n s t r u m e n t a l d e s t i n a d o a l a s e g u r a m i e n t o de los derechos la vía. c) Régimen de pretensiones procesales del Código Contencioso Admi-
s u s t a n c i a l e s , cabe e s p e r a r q u e se b a g a de é l u n uso a d e c u a d o , nistrativo y agotamiento de la vía. d) Examen en particular del requisito del
agotamiento de la vía en cada una de las distintas pretensiones procesales,
l^as i^artes, los a b o g a d o s y los m a g i s t r a d o s d e l F u e r o s e r á n p a r -
d . l . Pretensión anulatoria. d.1.1. Impugnación de actos administrativos de
t í c i p e s de u n a n u e v a é p o c a , de vm c o n t e n c i o s o a d m i n i s t r a t i v o
alcance individual, d.l.2. Impugnación de actos de alcance general, d.1.3. I m -
d i a m e t r a l m e n t e diferente a l conocido h a s t a h o y y t e n d r á n , to- pugnación directa d é ordenanzas municipales, d.1.4. Silencio administrativo.
dos, l a o p o r t u n i d a d de c o n t r i b u i r a l m e j o r a m i e n t o d e l S e r v i c i o
d. 2. Pretensión meramente declarativa, d.3. Pretensión de cese de vías de
de J u s t i c i a . hecho administrativas, d.4. Pretensión de daños y perjuicios, d.5. Pretensión
de restablecimiento de derechos, d.6. Pretensión de amparo por mora. d.7.
En razón del comportamiento de la autoridad administrativa y cuando la vía
administrativa constituya una carga excesiva o inútil, e) El agotamiento de
la vía ante los tribunales administrativos, los entes reguladores de servicios
públicos privatizados y autoridades de control, e.l. Tribunales administrati-
vos, e.l. 1. Tribunal de Cuentas, e.l.2. Tribunal Fiscal, e.2. Entes reguladores.
e. 2.1. Provisión de agua potable y desagües cloacales, e.2.2. Energía eléctrica.
e.3. Autoridades de control, e.3.1. Verificación técnica vehicular, e.3.2. Con-
trol y examen psicofísico de conductores de transporte público de pasajeros,
í) Oportimidad para examinar el cumplimiento de! requisito del agotamiento
de la vía

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

Estos requisitos v a r í a n debido a la d i s t i n t a n a t u r a l e z a y objetivos

I. Introducción
de las diversas pretensiones procesales que pueden hacerse valer, de
P a r a que la r e l a c i ó n j u r í d i c o procesal quede v á l i d a m e n t e consti- modo t a l que no son los mismos los recaudos exigibles p a r a demandar
la n u l i d a d de u n acto a d m i n i s t r a t i v o , que los que corresponden a la
t u i d a y e l j u e z pueda e n t r a r a conocer en l a c u e s t i ó n de fondo, es
p r e t e n s i ó n meramente declarativa, o l a que se deduce con l a finalidad
preciso el c u m p l i m i e n t o de u n a serie de condiciones, denominadas
de hacer cesar una v í a de hecho a d m i n i s t r a t i v a .
t r a d i c i o n a l m e n t e requisitos de a d m i s i b i l i d a d de l a p r e t e n s i ó n La
Tradicionalmente, se ha entendido que agotar la v í a o causar es-
existencia de recaudos de a d m i s i b i l i d a d en todo proceso obedece, se-
tado supone haber agotado los recursos a d m i n i s t r a t i v o s admisibles
gi\ los casos, a una adecuada o r d e n a c i ó n del proceso y a razones de
C u á n d o ello ocurre, es una c u e s t i ó n que no tiene u n a respuesta ú n i c a ,
seguridad j u r í d i c a ^.
sino que depende de las soluciones que cada ordenamiento positivo
E n los juicios contencioso a d m i n i s t r a t i v o s , a d e m á s de los recaudos
establezca.
de a d m i s i b i l i d a d comunes a todos los procesos, los distintos ordena-
Es i m p o r t a n t e p r m t u a l i z a r que, como lo s e ñ a l a R a m ó n PAI{.4DA, el
mientos j u r í d i c o s exigen generalmente el c u m p l i m i e n t o de otros pre-
agotamiento o final de la v í a a d m i n i s t r a t i v a no debe necesariamente
supuestos específicos propios de este tipo de l i t i g i o s que a l g ú n sector
coincidir con el ó r g a n o que e s t á en la c ú s p i d e o cabeza de l a organiza-
de la doctrina nacional denomina condiciones de acceso a la instancia
ción, pues a q u é l se produce o alcanza a t r a v é s de una r e g u l a c i ó n con-
j u d i c i a l " (v.gr., agotamiento de la v í a , acto a d m i n i s t r a t i v o definitivo,
vencional de l a ley, que es q u i e n define en q u é supuestos dicho r e q u i -
plazo p a r a demandar, etc.) ^.
sito debe tener l u g a r a los efectos de h a b i l i t a r la instancia contencioso
a d m i n i s t r a t i v a ^.
Numerosos y diversos h a n sido los fundamentos expuestos para j u s -
1 "La pretensión es admisible cuando posibilita la averiguación de su contenido y,
por lo tanto, la emisión de un pronunciamiento sobre el fondo del asunto sometido a la tificar la existencia de esta p r e r r o g a t i v a de n a t u r a l e z a procesal que -al
decisión del órgano judicial" (P.AUACIO, Lino E . , Derecho procesal civil, 2* dd., ó" reimp.,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1 9 9 4 , 1 . 1 , p. 396: ver: PRIETO CASTRO FEKRANDIZ, Leonar-
do, Derecho procesal civil, Revista de Derecho Privado, Madrid, 1968-1969, t. I , pp.
595/596; GUASP DEI.CUDO, Jaime, Derecho procesal civil. Instituto de Estudios Políticos, plimiento en cada caso concreto el juez está facultado a verificar" (causa "Gorordo,
Madrid, 1956, pp. 2 3 8 y ss.). Aliarla de Kralj", E D 181-960, con nota de COMADIKA, Julio R., "El caso 'Gorordo': nueva
jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de habilitación de la instancia y revi-
2 PEBIÍI.SO, Pablo E , , "El derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso a la juris- sión judicial de la denuncia de ilegitimidad"),
dicción contencioso administrativa", en Procesa administrativo -1, Revista de Derecho
Público, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2003, pp. 2 5 7 y ss. 6 GONZÁLEZ PÉKBZ, Jesús, Manual de derecho administrativo, 2" ad., Civitas, Ma-
drid, 1992, pp. 2 2 9 y 230. E l privilegio del agotamiento de la vía no debe ser confun-
3 GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Derecho procesal administrativo hispano-americano. Te- dido con el del acto previo (decisión préalable), de origen francés, según el cual, antes
niis, Bogotá, 1985, p. 162; GRAÜ, Armando E . , Habilitación de la instancia contencioso de que una controversia pudiera plantearse ante el juez contencioso administrativo
administrativa, Platense, La Plata, 1971, pp, 6 8 y ss.; DIKZ. Manuel M. - HUTCHINSO.M, era necesario que la Administración se pronunciara al respecto en forma negativa
Tomás (col.), Derecho procesal administrativo, texto ampl. corregido y actual.. Plus (ver lo que explicamos en el punto I I I al examinar el régimen francés en materia de
Ultra, Buenos Aires, 1996, p. 8 7 . agotamiento de la vía). L a consecuencia directa de este principio fue la concepción de
la jurisdicción contencioso administrativa como una suerte de segunda instancia o al-
4 MAJIIAI,, Héctor A., Control judicial de la Administración Pública, Depatma, Bue-
zada de carácter meramente revisor de lo actuado en sede administrativa, lo cual trajo
nos Aires, 1 9 8 4 , 1 . 1 , pp. 127 y ss.; y TAWIL, Guido S., Administración y justicia. Alcance aparejado grandes restricciones al juzgamiento del comportamiento estatal, en parti-
del control judicial de la actividad administrativa. Depalma, Buenos Aires, 1993, t. cular en aquellos casos en los que estaba ausente el acto previo denegatorio. Quedaban
n, pp, 1 y ss, así fuera de control judicial las omisiones administrativas, para lo cual fue menester
la creación del instituto del silencio negativo, y se impedía la impugnación directa de
5 E n tal sentido, la Corte Suprema ha dicho: "...para que el órgano jurisdiccional
los hechos y de las vías de hecho. Además, se rechazaba de plano, por estimarse in-
pueda examinar en cuanto al fondo la pretensión que ante él se deduce es preciso que
compatible con dicho modelo procesal, la facultad de reconvenir de la Administración
concurran ciertas circimstancias establecidas por el derecho procesal conocidas como
demandada y el planteamiento de pretensiones meramente declarativas (ver PrsKMNO,
requisitos de o presupuestos procesales", Más adelante, refiriéndose al régimen pro-
Pablu E . , "El derecho a la tutela.,.", cit., pp. 262/265).
cesal administrativo federal expresó que "...en lo que respecta al proceso contencioso
administrativo el actor, además de las condiciones de admisibilidad establecidas en el
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, debe cumplir con aquellos requisitos 7 PARI^DA, Ramón, Régimen jurídico de las administraciones públicas y procedi-
específicos de este tipo de proceso previstos en el Tít, IV de la ley 19.549, cuyo cum- miento administrativo común, Marcial Pons, Madrid, 1993, p. 364.

340 341
 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

decir de l a Corte Suprema de Justicia de l a N a c i ó n - integra el r é g i m e n 3) Promueve l a eficiencia administrativa '•^ evitando la interferencia
exorbitante que caracteriza el Derecho P ú b l i c o Los m á s relevantes prematura de los jueces en el procedimiento administrativo
pueden sintetizarse del siguiente modo. 4) F i l t r a las contiendas que llegan a los tribunales y reduce el n ú -
1) Constituye u n a etapa de conciliación previa al juicio en l a cual mero de casos que llegan a l a instancia j u d i c i a l , permitiendo que l a
se pone en funcionamiento el control a d m i n i s t r a t i v o de l e g i t i m i d a d y mayor cantidad posible alcance solución mediante el mecanismo m á s
oportunidad y a que brinda a l a A d m i n i s t r a c i ó n l a oportunidad de simple e i n f o r m a l del recurso a d m i n i s t r a t i v o con lo cual facilita l a
revisar el caso y corregir errores labor de l a Justicia.
E l agotamiento de l a v í a aparece como u n a d e r i v a c i ó n propia de l a 5) F a c i l i t a l a tarea j u d i c i a l a l poner a disposición de los tribunales el
estructura j e r á r q u i c a de la A d m i n i s t r a c i ó n ^'^ pues mediante dicho pro- beneficio de l a experiencia y pericia del organismo a d m i n i s t r a t i v o que
cedimiento se alcanza l a "voluntad final" de l a A d m i n i s t r a c i ó n , volun- intervino previamente.
t a d que debe ser l a de l a autoridad superior del sistema. "Su r a z ó n de 6) Permite u n a mejor defensa del i n t e r é s público, a t r a v é s del me-
ser estriba en l a misma j e r a r q u í a a d m i n i s t r a t i v a , por cuya v i r t u d no joramiento de los argumentos de los actos administrativos que p o d r á n
puede considerarse que l a A d m i n i s t r a c i ó n ha dicho su ú l t i m a palabra generar e l reconocimiento y acatamiento de los administrados, con
hasta que haya resuelto el ó r g a n o supremo del ramo a d m i n i s t r a t i v o base en los mayores fundamentos que se expongan e impide que l a
correspondiente, esto es, que se haya apurado la vía administrativa" A d m i n i s t r a c i ó n resulte enjuiciada sorpresivamente
2) L a v í a a d m i n i s t r a t i v a recursiva, a t r a v é s de la cual se produce el
agotamiento de l a instancia, cumple u n a función de tutela j u r í d i c a de
II. Valoración del requisito del agotamiento de la vía
los administrados
E l requisito del agotamiento de la v í a a d m i n i s t r a t i v a , calificado por
GARCÍA D E ENTERRÍA como "una reduplicación del privilegio de la deci-
sión previa " con r a z ó n viene siendo duramente controvertido por l a
doctrina y a que, debido muchas veces a su inadecuada r e g u l a c i ó n o a
8 Fallos, 316:24,54 ("Serra") y en L L 1995-A-397, con nota de BIANCHI, Alberto A . ,
"¿Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento de la instancia administrati- su irrazonable aplicación, convierte -en u n n ú m e r o m u y significativo
va?". TREVUÍVNO Fes lo califica como un privilegio "hacia adentro" de la Administración de casos- el t r á n s i t o previo por l a vía a d m i n i s t r a t i v a en u n a t r a m p a o
Pública (THEVI.JAN0 Pos, José Antonio, Tratado de derecho administrativo. Revista de
Derecho Privado, Madrid, 1973, t. I, p. 468; conf. CASSAONE, Juan Carlos, Derecho ad-
ministrativo, 7" ed., 1.11, LexisNexis-Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2002, pp. 2 2 y ss.).

9 ABCAÑARAS, Manuel J . , Tratado de lo contencioso administrativo, reimpresión

inalterada, Lex, L a Plata, 1988, p. 33; LINARES, Juan F., Sistem.a de recursos y reclamos
en el procedimiento administrativo, Astrea, Buenos Aires, 1974, pp. 21/22; SILVESTKI,
Beatriz R.-GONZÁLEZ ABZAC, Rafael M., "La instancia administrativa previa a la judi- 15 CANOSA, Armando N., Los recursos administrativos. Abaco, Buenos Aires, 1996,
p. 194,
cial en la ley 19.549 (recursos y reclamos)", E D 72-764.

10 STLVESTRI, Beatriz R.-GONZALEZ ARZAC, Rafael M., "La instancia...", cit.; G.ARCti 16 MAIKAL, Héctor A., Control judicial..., cit., 1.1, p. 127.
PULLÉ.S, Fernando R., "El agotamiento de la vía administrativa", L L 1993-A-1044.
17 MAIRAL, Héctor A., Control judicial.., cit., t. I, p. 3 0 4 . La Corte Suprema de
11 LINARES, Juan F., Sistema de recursos..., cit., p. 22; SUA'ESTRI, Beatriz R.-GONZÁ- Justicia de la Nación en la causa "Díaz", registrada en Llallas, 312:2418, sostuvo que
la exigencia de la reclamación administrativa previa tiene por objeto sustraer a los
LEZ ARZAC, Rafael M., "La instancia...", cit.
entes estatales de la instancia judicial en una medida compatible con la integridad de
12 GARCÍA PULI.É.S, Fernando R., "El agotamiento...", cit. los derechos, evitando juicios innecesarios.

13 RoYO-ViLLANOVA, Antonio, Elementos de derecho administrativo, 24" ed., t. II, 18 GARCIA PULLÉS, Fernando R., "El agotamiento...", cit.
Santarén, VaDadolid, 1955, p. 889.
19 PAR.ADA, Ramón, Régimen jurídico..., cit., p. 359.
14 Buu.iNGER, Martín-BACIGALUPO, Mariano, "Los recursos administrativos en la
República Federal de Alemania", Documentación Admini,strativa, nro. 221, Instituto 20 GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo, Hacia una justicia administrativa, 2" ed. ampl,
Civitas, Madrid, 1992, pp. 6 6 y 67.
Nacional de Administración Pública, Madrid.

342 343
 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

carrera de o b s t á c u l o s para el l i t i g a n t e y demora injustificadamente el De a h í que, por las razones expuestas y ante los abusos en que se
ha i n c u r r i d o , ya sea en la r e g l a m e n t a c i ó n como en la a p l i c a c i ó n del
acceso a la Jxu'isdicción
requisito del agotamiento de la vía, las opiniones d o c t r i n a r i a s mayori-
Por lo d e m á s , l a experiencia pone de manifiesto que, muchas veces,
t a r i a s p o s t u l a n , cuando no su e l i m i n a c i ó n , su m o r i g e r a c i ó n mediante
los recursos a d m i n i s t r a t i v o s no c u m p l e n las finalidades que justifican
u n a reforma s u s t a n c i a l a l r é g i m e n recursivo, propugnando el c a r á c t e r
su existencia en t a n t o no funcionan como g a r a n t í a p a r a los adminis-
facultativo de los recursos a d m i n i s t r a t i v o s
trados n i como sistema de autocontrol a d m i n i s t r a t i v o .
En lo que se refiere al á m b i t o n o r m a t i v o , si b i e n con avances y re-
L a m e n t a b l e m e n t e , es c o m ú n que l a A d m i n i s t r a c i ó n rechace los re-
trocesos, en los ú l t i m o s tiempos se advierte una tendencia progresiva
cursos a d m i n i s t r a t i v o s s i n efectuar u n estudio serio de la c u e s t i ó n ,
a l d e b i l i t a m i e n t o de la t r a d i c i o n a l f é r r e a f o r m u l a c i ó n del recaudo en
desaprovechando dicha o c a s i ó n p a r a r e v i s a r la l e g i t i m i d a d y la oportu-
examen. P a r a d i g m a de ello es el a r t . 166, ú l t i m o p á r r a f o , de la Cons-
n i d a d de l a acción a d m i n i s t r a t i v a Entonces, al ser ello así, la obliga-
t i t u c i ó n de la Provincia de Buenos Aires, en el cual, a fin de asegurar
ción para los a d m i n i s t r a d o s de a r t i c u l a r una v í a r e c u r s i v a se presenta
el acceso i r r e s t r i c t o a la J u r i s d i c c i ó n (art. 15, C o n s t i t u c i ó n provincial),
como una forma de d i l a c i ó n innecesaria del inicio del pleito j u d i c i a l ,
se l i m i t a la exigencia del t r á n s i t o obligatorio por la vía a d m i n i s t r a t i -
con los peligros que derivan, por u n lado, de los exiguos plazos usual-
va a los supuestos excepcionales que e l legislador debe expresamente
mente consagrados para deducir los recursos a d m i n i s t r a t i v o s , y por establecer.
el otro, por l a posibihdad que tiene la A d m i n i s t r a c i ó n para ejecutar el
T a m b i é n en los ú l t i m o s tiempos, la Corte Suprema de Justicia de la
acto r e c u r r i d o d u r a n t e ese p e r í o d o (art. 110, dec-ley 7647, y ordenanza
N a c i ó n ha reaccionado ante l a desmesurada e x p a n s i ó n que ha tenido
general 267/1980) salvo que se obtenga su. s u s p e n s i ó n en sede admi-
n i s t r a t i v a o j u d i c i a l mediante una medida cautelar

trativos es la de la ejecutoriedad de los actos administrativos (v.gr., arts. 110, dec-ley

7647, Provincia de Buenos Aires y ordenanza general 267/1980) motivo por el cual la
21 CASSAGNK, Juan Carlos, "La tutela judidal efectiva. Su incompatibilidad con el actividad administrativa no puede vei'so interferida u obsti'uida por la deducción de
dogma revisor y con la regla del agotamiento de la vía administrativa", REDA, nro. 32, recursos administrativos o acciones judiciales, con lo cual la autoridad puede siempre
Depalma, Buenos Aires, 1999, pp. 525 y ss. ejecutar la decisión impugnada. A ello cabe agregar que la lógica contrapartida de
un plazo exiguo para recurrir o demandar debería ser la resolución temporánea de la
22 Conf. CANOSA, Aromando N., "Los recursos", en Procedimiento Administrativo, Administración y no como acontece a diario una demora excesiva (PERRINO, Pablo E . ,
Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho. Ciencias de "El plazo para deducir la pretensión procesal administrativa y el derecho a la tutela
la Administración, Buenos Aires, 1998, p. 101. judicial efectiva", en A A . W . , Estudios de derecho administrativo, t. X, Dike, Mendoza,
2 0 0 4 , p. 3 0 7 ) .
2 3 Conf. S,ANTA,MAKÍA PASTOR, Juan A., Principios de derecho administrativo, 2" ed.,
vol. II, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 2000, p. 601. 25 Ver GARCÍA D E ENTEHRÍA, Eduardo, Hacia una justicia..., cit., pp. 6 6 y 67; GONZÁ-
24 Al peligro referido se suma el derivado de la existencia de plazos breves de LEZ PÉitiiz, Jesús, Derecho procesal administrativo hispano-americano, cit., p. 177, nota
caducidad para la deducción de los recursos administrativos, cuyo incumplimiento 26; La reforma de la legislación procesal administrativa, Civitas, Madrid, 1992, pp. 4 6
ocasiona la firmeza del acto y, por ende la posibilidad de la posterior revisión judi- y ss., y en "La Constitución y la reforma de la jurisdicción contencioso administrativa",
cial {BKEWER-CARIAS, Alian R., Principios del procedimiento administrativo. Civitas, separata de Anales de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, nro. 75, curso
Madrid, 1990, p. 191), Como señala GONZÁLEZ N.AVARBO "un error en el cómputo del académico 1997-1998, Madrid, 1998, pp. 3 1 8 y 319. FERNÁNDEZ, Tomás R., "Reflexiones
plazo (...) o un descuido de otro tipo cualquiera cierra el paso al posible control judi- sobre la vía administrativa de recurso". Documentación Administrativa, nro. 221, Ma-
cial ulterior de esa actuación administrativa" (GONZÁLEZ N.AVARRO, Francisco, Derecho drid, pp. 5 y ss.; GARRIDO FALLA, Fernando-Fernández Pastrana, José M . , Régimen jurí-
administrativo español: el acto y el procedimiento administrativo, t. 11, EUNSA, Pam- dico y procedimiento de las Administraciones Públicas (un estudio de la ley 30/1992),
plona, 1988, p. 773). Pensamos que no se entorpece la acción de la Administración ni Civitas, Madrid, 1995, pp. 244 y 245; PIÑAK M-AÑAS, José Luis, "La pretendida espe-
las razones de seguridad jurídica y estabilidad de los actos de la Administración, que cialidad de los recursos especiale.s". Documentación Administrativa, nro. 221, p. 132;
RiVERO Y s E R N , José Luis, "Vía administrativa de recurso y jurisdicción contencioso
se aducen para justificar plazos cortos de impugnación, por la extensión de dichos
términos. Por tal motivo, salvo en supuestos específicos que la cuestión comprometida administrativa", en BARNBZ VÁZQUEZ, Javier (coord.). La justicia administrativa en el
requiera una rápida solución y respuesta, no existen obstáculos serios para prolon- derecho comparado, Civitas, Madrid, 1993, pp. 201 y ss.; SA.MTAMARÍA PA.STOK, Juan A.,
gar los plazos de impugnación de la actividad administrativa (HUTCHIN.SON, Tomás, Principios..., cit., vol. 11, p. 602; GÍJRDILLO, Agustín A., Tratado de derecho administra-
"Reflexiones sobre el proceso administrativo en nuestro ordenamiento", en Revista tivo, 6" ed., t. II, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2 0 0 3 , cap. XIÍl,
de Derecho Público-Proceso Administrativo-1, Rubinzal-Culzoni, 2003, p. 20). Ello es pp. 9 y ss., y D'ARGENIO, Inés A., La justicia administrativa en la Argentina, Fundación
así ya que la regla que impera en todas las legislaciones de procedimientos adminis- de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2 0 0 3 , pp. 4 2 y ss.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

este recaudo de a d m i s i b i l i d a d , que llevó a que se lo exija en supuestos 2. Interposición del recurso de revocatoria frente al silencio admi-
nistrativo
en los que se presenta claramente como u n r i t u a l i s m o i n ú t i l , dilatorio
u obstructivo del juzgamiento j u d i c i a l , a s í como t a m b i é n a las dificul-
tades que derivan, muchas veces, de su compleja c o n f i g u r a c i ó n , olvi- E n algunas ocasiones, al p a r t i r s e del error de conceptuar al silen-
dando la función de g a r a n t í a para el a d m i n i s t r a d o que debe c u m p l i r el cio a d m i n i s t r a t i v o como u n acto t á c i t o y o l v i d á n d o s e de su f u n c i ó n
procedimiento a d m i n i s t r a t i v o . de g a r a n t í a p a r a el a d m i n i s t r a d o frente a l a i n a c t i v i d a d de la A d m i -
n i s t r a c i ó n , se ha exigido como presupuesto procesal de l a p r e t e n s i ó n
Con buen criterio, el alto T r i b u n a l en m á s de una ocasión, ha inter-
j u d i c i a l , la d e d u c c i ó n del recurso de revocatoria ya no respecto del acto
venido p a r a r e m e d i a r casos p a t o l ó g i c o s en los que se lesionaba el dere-
denegatorio expreso sino a u n ante supuestos de silencio de la A d m i -
cho de acceso a la J u r i s d i c c i ó n al exigirse l a p r e s e n t a c i ó n de recursos
nistración.
a d m i n i s t r a t i v o s innecesarios como paso ineludible para a r r i b a r a la
instancia j u d i c i a l , d e s n a t u r a l i z á n d o s e , por ende, la finalidad esencial
del i n s t i t u t o que nos ocupa. E n efecto, el alto T r i b u n a l ha dictado lau-
datorios pronunciamientos en los siguientes supuestos.
28 E l silencio negativo constituye una ficción legal que tiene efectos puramente
procesales. Como dice con acierto MUIÍATORIO "si en el silencio hay ausencia de acti-
1. Interposición obligatoria del recurso de revocatoria para agotar
vidad volitiva, es obvio que no puede haber acto, ni expreso, ni tácito, ni implícito"
la vía administrativa (MuRATORio, Jorge I . , "Los actos administrativos tácitos e implícitos", en CASSAGNE,
Juan Carlos (dir.). Derecho administrativo, obra colectiva en homenaje al profesor
Miguel S. MABIENHÜFF, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, pp. 663 y ss.); en sentido
Son numerosas las decisiones de l a Corte federal mediante las cua- concordante se ha expedido la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos
les se h a n dejado sin efecto fallos de Superiores T r i b u n a l e s provincia- Aires, en la causa B.60.226, "Verduri, Sergio Arturo v. Provincia de Buenos Aires (Mi-
les que e x i g í a n la i n t e r p o s i c i ó n del recurso de revocatoria para h a b i l i - nisterio de Justicia y Seguridad). Demanda contencioso administrativa", 28/4/2004.
En dicho pronunciamiento el alto Tribunal expresó: "El silencio o retardación de la
tar l a instancia j u d i c i a l . Administración Pública constituye, como es sabido, un instituto que tiene cabida ante
El caso p a r a d i g m á t i c o sobre el p a r t i c u l a r lo constituye la Provincia la falta de pronunciamiento expreso (o inactividad formal) de la autoridad obligada a
de Buenos Aires, en donde el alto T r i b u n a l local a t r a v é s de sus dife- pronunciarse en un procedimiento administrativo. Ante tal circunstancia, cumplidos
los presupuestos que le son aplicables, la norma legal sustituye a la voluntad adminis-
rentes integraciones modificó tres veces su c r i t e r i o sobre este p u n t o trativa inexpresada, asignándole un determinado y concreto sigtúficado".
M á s adelante volveremos con detenimiento sobre esta c u e s t i ó n . Con la atribución a la inactividad formal administrativa de un efecto equivalente
El c r i t e r i o que exige la a r t i c u l a c i ó n obligatoria del recurso de re- a la denegación del reclamo, el ordenamiento procesal consagra una vía de solución
frente a la incertidumbre que generaría, a falta de solución expresa, la determinación
vocatoria para h a b i l i t a r la v í a j u d i c i a l fue descalificado por la Corte
del temperamento a seguir frente a la omisión o el retardo de los órganos responsables
nacional a p a r t i r del caso "Sacoar" resuelto el 13/10/1988, por consi- de la tramitación. Al menos, reunidas las condiciones exigidas para predicar la exis-
derar que a q u é l implicaba u n injustificado rigor formal incompatible tencia del silencio, el interesado puede optar por iniciar un proceso en sede judicial, sin
necesidad de aguardar el pronunciamiento expreso de la entidad pública más allá de
con el derecho de defensa, toda vez que la d e d u c c i ó n del recurso de los plazos aplicables, o esperar que este acto sea finalmente expedido. Ello, claro está,
r e c o n s i d e r a c i ó n en tales casos constituye u n r i t u a l i s m o i n ú t i l . sin perjuicio de la hipótesis, más singular, de acudir por la vía del amparo, requiriendo
que se condene al dictado del acto demorado u omitido (conf. causas B.64.030, "Mayer"
26/6/2002; B.64.202, "Laluk", 3/7/2002, entre otras).
Aquella opción, indudablemente, obedece a la funcionalidad de esta figura: se trata
de una técnica establecida a favor del interesado en un procedimiento administrativo,
para franquearle el acceso a la Jurisdicción. Esta técnica constituye, entonces, un
26 TRIWÑO, Carlos A., "El racurso administrativo de revocatoria y la habilitación
emergente dogmático del debido proceso adjetivo en sede administrativa (arg. art, 15,
de la instancia contencioso administrativa", E D 67-785; BEZ?,I, Osvaldo M.-BEZZI, Ana
Constitución provincial) que, entre otras manifestaciones, exige de las autoridades
M.-Buzz!, Osvaldo H., "El cambio de jurisprudencia de la Suprema Corte de Buenos
responsables el dictado de la resolución fundada o el impulso procedimental requerido,
Aires sobre los requisitos de admisibilidad de la demanda contencioso administrati- en tiempo hábil. De allí que mal pueda utilizarse para aniquilar los derechos de los
va", L L 1987-D-102. interesados en las actuaciones, como ha sostenido la Corte Suprema de Justicia de la
Nación (conf. "Gailán, E. v. Provincia de Corrientes", 26/12/1978, Fallos, 300:1292;
27 FaUos, 3tl:2082: criterio reiterado en Fallos, 312:767 ("Rabinobich"), 1168
"Colegio Bioquímico del Chaco v. Instituto de Previsión Social de la Provincia del Cha-
("Sacomani"), 1306 ("Guerrero") y 1908, "Carena de Crippa"; 313:326 ("Pozzi") y
co", 4/11/1993, Fallos, 316:2477).
318:315 ("Lepinski").

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

En el precedente "La Estrella SRL", del 10/5/1988 ^s, el superior rrientes y Chaco que aplicaron el plazo de caducidad de la acción a de-
T r i b u n a l de l a R e p ú b l i c a dejó sin efecto el criterio antes expuesto. En mandas contencioso a d m i n i s t r a t i v a s iniciadas mediando silencio de la
dicha ocasión, sostuvo la Corte que ante el reclamo formulado por el A d m i n i s t r a c i ó n . E n todos estos casos, los Tribunales locales e n t e n d í a n
administrado de que se anulara u n decreto del Gobernador de la Pro- que el t é r m i n o para promover el pleito h a b í a comenzado a correr a
vincia del Chaco, la autoridad a d m i n i s t r a t i v a tuvo la posibilidad de p a r t i r del momento en que se configuró l a denegatoria presunta.
revisar el caso, y de realizar el control de l e g i t i m i d a d y conveniencia, Nuevamente el alto T r i b u n a l de la R e p ú b l i c a calificó el criterio ex-
A l no hacerlo y, por ende, no incorporar nuevos argumentos en contra puesto como a r b i t r a r i o , por padecer de u n injustificado rigor formal y
del interesado, exigirle a este ú l t i m o que reitere su planteo mediante poner de relieve una inteligencia de las regias aplicables contraria al
el recurso de revocatoria ante la denegatoria por silencio conduce a principio in dubio pro actione, rector en l a materia.
transformar el recaudo del agotamiento de la vía a d m i n i s t r a t i v a en Asimismo, e x p r e s ó que el criterio cuestionado premia la actitud ne-
u n innecesario r i t u a l i s m o . C o n c l u y ó entonces el T r i b u n a l que el fallo gligente de l a A d m i n i s t r a c i ó n y hace j u g a r en contra del p a r t i c u l a r la
apelado p a d e c í a de u n injustificado rigor formal lesivo de la g a r a n t í a figura del silencio administrativo i n s t i t u i d a , claramente, en su favor
amparada en el art. 18 de l a Carta Magna, que en dicho caso asume
gravedad porque l a o mis ió n del nuevo r i t o allí exigido conduce a la i m - 4. Imposibilidad de impugnar judicialmente por la vía indirecta ac-
posibilidad absoluta de volver a plantear el caso ante l a Justicia, y con tos de alcance general
ello la p é r d i d a del derecho m a t e r i a l en juego.
U n p a r t i c u l a r caso se p r e s e n t ó en el á m b i t o bonaerense con r e l a c i ó n
3. El plazo de caducidad de la acción contencioso administrativa a la i m p u g n a c i ó n j u d i c i a l de disposiciones reglamentarias por la deno-
frente al silencio de la Administración. El sistema de los plazos enca- minada v í a indirecta.
denados L a Suprema Corte local, a l i n t e r p r e t a r las disposiciones de las nor-
mas reguladoras del procedimiento a d m i n i s t r a t i v o (art. 95) y del viejo
Otro supuesto c o m ú n que conduce a la d e s n a t u r a l i z a c i ó n del presu- Código de Procedimiento de lo Contencioso A d m i n i s t r a t i v o (art. 2°) -en
puesto del agotamiento de l a v í a a d m i n i s t r a t i v a y muchas veces visto el cual no existe una disposición que expresamente disponga, como lo
en fallos de superiores Tribunales de provincia se verifica cuando Se hace el art. 24, ley nacional 19,549, que los actos de alcance general
exige, no obstante que la legislación procesal no lo establece, que me- pueden ser controvertidos en sede j u d i c i a l tanto por la vía directa como
diando silencio negativo de l a A d m i n i s t r a c i ó n la demanda contencioso por la indirecta-, e n t e n d i ó que la ú n i c a v í a para i m p u g n a r actos regla-
a d m i n i s t r a t i v a se articule dentro de los plazos de caducidad previstos mentarios es la directa, descartando, en consecuencia, que ello pueda
t a m b i é n verificarse mediante el ataque a los actos de aplicación.
para la i m p u g n a c i ó n j u d i c i a l cuando l a autoridad se pronuncia expre-
samente. Dicho criterio fue descalificado con base en la doctrina de l a arbitra-
T a m b i é n este criterio parte del equívoco de conceptuar al silencio riedad de sentencias por la Corte Suprema de Justicia de la N a c i ó n Al
como u n verdadero acto a d m i n i s t r a t i v o denegatorio y no u n hecho al explicar el r é g i m e n de i m p u g n a c i ó n de reglamentos en el nuevo orde-
cual la ley le otorga efectos j u r í d i c o s de í n d o l e procesal o como u n sim- namiento procesal a d m i n i s t r a t i v o , volveremos a examinar con mayor
ple a r b i t r i o t é c n i c o concebido por el legislador para posibilitar el acce- pre c is ión esta c u e s t i ó n .
so a la Justicia cuando media i n a c t i v i d a d de la A d m i n i s t r a c i ó n
L a Corte Suprema de Justicia en varias ocasiones dejó sin efecto 5. Agotamiento de la vía y plazos irrazonables por su brevedad para
pronunciamientos de los superiores Tribunales provinciales de Co- recurrir en sede administrativa

31 Fallos, 315:656 ("Chacón SAClFeF), 316:2477 ("Colegio Bioquímico del Cha-

2 9 Fallos, 311:689.
co"); 318:1349 ("Biain").
30 MUÑOZ, Guillermo A., Silencio de la Administración y plazos de caducidad, As-
32 Fallos, 316:3231.
trea, Buenos Aires, 1982, pp. 2 6 y ss., esp. pp. 31 y 32.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

El agotamiento de la vía t a m b i é n se transforma en irrazonable y constitucionahdad del art. 89, ordenanza general 207/77, por lesionar
lesivo para el derecho de defensa cuando se establecen plazos i n t r í n - su derecho constitucional de defensa, la cual fue -por m a y o r í a - recha-
zada
secamente irrazonables, por la brevedad del tiempo otorgado para i m -
pugnar el obrar a d m i n i s t r a t i v o . La Corte Suprema revocó el pronunciamiento del m á x i m o T r i b u n a l
En tales casos, se genera una peligrosa c o m b i n a c i ó n entre el requi- provincial y d e c l a r ó la invalidez constitucional de la disposición que
establece el exiguo plazo de v e i n t i c u a t r o (24) horas por cercenar el de-
sito en c u e s t i ó n y el del plazo para r e c u r r i r en sede a d m i n i s t r a t i v a ,
recho de defensa en juicio. Para a s í resolver, entre otros argumentos,
que puede enervar el acceso a l a Justicia.
sostuvo que los inconvenientes derivados del insuficiente plazo de 24
El m á x i m o T r i b u n a l de la R e p ú b l i c a ha declarado en m á s de una
horas no pueden ser evitados con el control j u d i c i a l -como lo h a b í a con-
ocasión la inconstitucionahdad de normas que e s t a b l e c í a n breves pla-
siderado con anterioridad la Suprema Corte bonaerense-, pues, preci-
zos para i m p u g n a r decisiones a d m i n i s t r a t i v a s por entender, en esen-
samente, en v i r t u d del r é g i m e n del agotamiento de la v í a vigente en
cia, que no p e r m i t í a n que el afectado efectúe razonablemente la defen-
el á m b i t o provincial, la falta o deficiente i n t e r p o s i c i ó n del recurso de
sa de sus derechos
revocatoria frustra a l a postre la viabilidad de l a r e v i s i ó n judicial del
Esta s i t u a c i ó n se p l a n t e ó en el caso "Parra de Presto", en el cual la
obrar a d m i n i s t r a t i v o , r a z ó n por la cual el déficit en c u e s t i ó n no puede
M u n i c i p a l i d a d de Escobar notificó la c e s a n t í a de la actora en su domi-
ser subsanando a posteriori.
ciho real el 8/8/1988. A los 8 d í a s , esto es, el 16 del mismo mes y a ñ o ,
a q u é l l a dedujo recurso de revocatoria de conformidad con lo dispuesto
en el art. 89, ordenanza general 207/77 -Estatuto del empleado munici- I I L E l agotamiento de la vía en el Derecho Comparado
pal- que e s t a b l e c í a u n plazo de 10 d í a s a t a l fin. E l municipio r e c h a z ó
el remedio por e x t e m p o r á n e o aduciendo que estaba vencido en exceso El estudio comparativo de l a l e g i s l a c i ó n de p a í s e s europeos y ame-
el plazo de v e i n t i c u a t r o (24) horas previsto para deducir el rectirso de ricanos pone de relieve u n t r a t a m i e n t o disímil del i n s t i t u t o del agota-
revocatoria. miento de la vía, ya que m i e n t r a s en algunos r e g í m e n e s los recursos
R e c u é r d e s e que, conforme lo explicamos, a tenor de la doctrina j u - administrativos son de a r t i c u l a c i ó n facultativa para acceder a l a ins-
risprudencial de la Suprema Corte bonaerense a p a r t i r del caso "Le- tancia j u d i c i a l , en otros se los exige en forma obligatoria.
sieux", si se p r e t e n d í a la r e v i s i ó n j u d i c i a l del obrar administrativo era El Derecho f r a n c é s constituye el paradigma de r e g í m e n e s en los
menester hacer uso de dicha vía recursiva. cuales no es preciso agotar l a v í a a d m i n i s t r a t i v a . E n Francia, por regla
De modo t a l que, en el caso que comentamos, para lograr la revisión los recursos administrativos son de c a r á c t e r optativo para el p a r t i c u -
por la Justicia de la s a n c i ó n impuesta por el ó r g a n o ejecutivo m u n i c i p a l lar ''^ Sin embargo, al lado de los recursos a d m i n i s t r a t i v o s comunes,
era preciso, como paso previo, deducir el recurso de revocatoria dentro cuya a r t i c u l a c i ó n , como se s e ñ a l ó , es siempre optativa para el intere-
del irrisorio plazo de veinticuatro (24) horas. sado, existe una cantidad m u y i m p o r t a n t e de recursos a d m i n i s t r a t i v o s
Pues bien, ante las dificultades para atacar en sede contencioso ad- especiales, en los cuales se exige obligatoriamente su promoción para
m i n i s t r a t i v a l a medida expulsiva, l a actora p r o m o v i ó una p r e t e n s i ó n poder acudir al juez contencioso a d m i n i s t r a t i v o
de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Pro-
vincia (art. 161, inc. l o . C o n s t i t u c i ó n provincial), sosteniendo la i n -
.34 AyS 1991-111-386.

33 Conf. Fallos, 295:726 también publicado en L L 1976-D-543 y Fallos, 316:2639, 35 T u R p i N , Dominique, Contentieux administratif, Hachette, París, 1994, p. 98, y
también publicado en L L 1994-A-38 y en E D 156-281, con notas de BIDAKT CAMPOS, SARMIENTO ACOSTA, Manuel J . , Los recursos administrativos en el marco de la justicia
Germán J . , "La indefen.sión en sede administrativa y el acceso a la justicia", y de H E - administrativa, Civitas, Madrid, 1996, p. 369.
RKKNDOUF, Daniel E . , "Nadie puede invocar su propia torpeza, salvo la ley"; ver PERRINO,
Pablo E,-PADULO DE PERRINO, Adriana M. A., "La garantía constitucional de la defensa 36 Ver SÜBRA DE BLEUSSES, Pierre, "Los recursos administrativos en el derecho
francés". Documentación Administrativa, nro. 221, Instituto Nacional de Administra-
en el procedimiento admini.strativo, Inconstitucionalidad del plazo de 24 horas para ción Pública, Madrid, pp. 69 y 79, y TURFI.M, Dominique, Contentieux administratif
recurrir sanciones disciplinarias", REDA, nro, 15-16, Depalma, Buenos Aires, 1994, cit, p. 98.
pp. 167 y ss.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

Cabe destacar que, en los casos en que no es exigible la interposi- La ley antes citada creadora de los T r i b u n a l e s A d m i n i s t r a t i v o s
ción de u n recurso a d m i n i s t r a t i v o p a r a acceder a la vía contencioso Regionales, a l establecer que el recurso j u d i c i a l t a m b i é n se puede pre-
a d m i n i s t r a t i v a , de todas maneras siempre es menester la o b t e n c i ó n sentar directamente contra actos no definitivos, produjo una reforma
de u n acto previo en v i r t u d del requisito de la decisión préalable radical en lo que se refiere a las relaciones e n t r e este recurso y los
recursos a d m i n i s t r a t i v o s ordinarios (art. 20)
S e g ú n esta regla -que aparece como una supervivencia de la a n t i g u a
doctrina del M i n i s t r o - j u e z " no puede interponerse u n recurso con- A p a r t i r de entonces, la d e d u c c i ó n del recurso j e r á r q u i c o r e s u l t a
tencioso a d m i n i s t r a t i v o si no existe u n a decisión previa contraria a l a facultativa, al ser impugnables j u d i c i a l m e n t e , en forma directa, los
p r e t e n s i ó n del r e q u i r e n t e adoptada por la a u t o r i d a d competente en la actos no definitivos.
materia litigiosa En A l e m a n i a la Ley de la J u r i s d i c c i ó n Contencioso A d m i n i s t r a t i v a
En I t a l i a , h a s t a el dictado de la ley 1034 del 6/12/1971 era obhga- del 21/1/1960 establece, como p r i n c i p i o , que antes de deducirse a n t e
los t r i b u n a l e s a d m i n i s t r a t i v o s la p r e t e n s i ó n i m p u g n a t o r i a y la ohli-
torio el agotamiento de l a v í a m e d i a n t e la d e d u c c i ó n del recurso j e r á r -
gacional o de i m p o s i c i ó n a que se dicte u n acto a d m i n i s t r a t i v o , de-
quico
b e r á t r a n s i t a r s e una vía r e c u r s i v a ante la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a ,
salvo cuando el acto que se cuestiona en sede j u d i c i a l fue dictado por
la a u t o r i d a d j e r á r q u i c a m e n t e superior (§ 68, inc. 2", ley citada) ^'K No
3 7 HAUKIOO, Maurice, Précis de dwit administratif et de droit public, 9" ed.. Re-
rige el p r i n c i p i o del agotamiento de l a vía cuando se interponen las
cueU Su-ey, París, 1919. pp. 445 y ss., y MAIUAL, Héctor A., Control judicial... cit., t. I,
p. 314.
3 8 De acuerdo con esta teoría el Consejo de Estado francés sólo podía intervenir
como tribunal de alzada de las decisiones de los ministros. Era preciso pai'a que fallara
una decisión previa de loa ministros que obraban como jueces de primera instancia
(HARIOU, Maurice, cit., p. 444). L a teoría fue abandonada en 1 8 8 9 al sentenciar el 41 Publicada en el Códice delle leggi amministrative, Ulrico Hoepli, Milano, 1996,
pp. 2 5 2 2 y ss.
Consejo de Estado el caso "Cadot", en el cual se consideró competente para entender
en forma originaria frente a pronunciamientos administrativos (RiVEUO, Jean-WAi,íNlí, 4 2 ViRGA, Pietro, Diritto amrninistrativo, t. II, Giuffré, Milano, 1 9 8 7 , p. 195. E n
Jean, Droit administratif, 16" ed., Dalloz, París, 1996, pp. 139/140). Ello no obstante, el Derecho italiano, el concepto de acto administrativo definitivo equivale a lo que en
con posterioridad por vía legislativa se estableció expresamente este requisito y se otros sistemas jurídicos, como el argentino, se denomina acto administrativo que ago-
amplió su ámbito de aplicación, antes sólo limitado al Consejo de Estado. Después de ta la vía. M.AZ2AR0I.].!, Ludovico-PERjcu, Giuseppe-RoMANo, Alberto-RovERsi MONACO,
la reforma de 1953, la decisión previa se extendió a los tribunales administrativos, Franco, Diritto amminLslrativo, t, 11, Monduzzi, 1993, p. 1495; FALCON, Giandomenico,
salvo para los litigios relativos a las obras públicas (decreto del 30/9/1953) y con pos- "La justicia administrativa", en BARNEZ VÁZQUEZ, Javier (coord.). L o justicia adminis-
terioridad por la ley del 7/6/1966 a todas las jurisdicciones administrativas (RIVEKO, trativa en el derecho comparado, Civitas, Madrid, 1993, p. 225; CASSARINO, Sebastiano,
Jean-W.MJNE, Jean, Droit administratif, cit., p. 210: ver TAW'ÍJ.,, Guido S., Administra- "Los recursos...", cit., pp. 43 y 44; M A I R A L , Héctor A., Control judicial.., cit., t. I , pp.
ción y justicia. Alcance del control judicial de la actividad administrativa, cit., t. 1, pp. 314 y 315, y SARMIENTO AGOSTA. Manuel J . , L o s recursos..., cit., p. 390.
156 y ss.).
4 3 SOMMKRMANN, Karl-Peter, "La justicia administrativa alemana", en BARNEZ VÁZ-
39 RiVGRO, Jean-W-ALíNE, Jean, Droit administratif, cit., p. 210. Según lo señala QUEZ, Javier (coord.). La justicia administrativa en el derecho comparado, cit., pp. 75,
TURPIK; la regla de la decisión previa "sirve para ligar el contencioso, en virtud del ada- 7 8 y 83; SARMIENTO ACOSTA, Manuel J . , Los recursos..., cit., p. 3 7 9 , y GONZÁLEZ-VARAS
gio: si no hay decisión, no hay acción" (TURPIN, Dominique, Contentieux administratif IBAÍÍIEZ, Santiago, La jurisdicción contencioso administrativa en Alemania, Centro de
cit., p. 97). Explican WALINE y RIVERO que "En el recurso de anulación, la regla recibe Publicaciones del Ministerio de Justicia y Civitas, Madrid, 1993, pp. 194, 240 y 3 7 6
satisfacción de manera automática, ya que el recurso, por definición, supone la exis- y ss. Explica este último autor que "la doctrina alemana valora positivamente la vía
tencia de una decisión de la Administración; hay entonces siempre, y necesariamente, administrativa cuando estos tres efectos la justifican:
decisión previa...". Seguidamente expresan que es en el recurso de plena jurisdicción
- La mayor protección de los derechos de los particulares, desde el punto de vista
donde la regla toma toda su importancia y revela su originalidad. E l demandante no
de la ampliación de las posibilidades de éstos por la extensión, con la vía administra-
ptiede dirigirse directamente al juez, sino después de que la autoridad competente
tiva, al enjuiciamiento a la oportunidad del acto administrativo, ya que los tribunales
haya denegado su reclamo. "La regla alcanza entonces, aquí, a subordinar el recurso
extienden su enjuiciamiento no más allá de la legalidad del acto administrativo.
contencioso al ejercicio, y al rechazo, de un recurso administrativo" (RIVERO, Jean-
- E l autocontrol administrativo, al permitirse a la Administración que corrija el
WfVLlNE, Jean, Droit administratif, cit., p. 210). acto.
- L a descarga del trabajo de los tribunales, llamado por Ui.ií 'efecto-filtrü'...". Más
40 C.ASS.ARINO, Sebastiano, "Los recursos administrativos en el derecho italiano".
adelante, afirma el autor de la cita que cuando los tres fines antes indicados no se
Documentación Administrativa, nro. 221, Instituto -Nacional de Administración Pú- cumplen, se obvia la vía administrativa (pp. 3 7 7 y 378).
blica, Madrid, 1990, p. 43.

352 353
 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

pretensiones declarativa o prestacional general E n t a l sentido, es- cuando u n a disposición legal o reglamentaria a s í lo establezca, e) Los
criben M a r t í n B U L L I N G E R y M a r i a n o B A C I G A L U P O : "Con arreglo a l § 6 8 acuerdos, pactos convenios o contratos que tengan la c o n s i d e r a c i ó n de
VwGO, el procedimiento de c o n t r a d i c c i ó n - d e n o m i n a c i ó n g e n é r i c a de Analizadores del procedimiento".
la v í a a d m i n i s t r a t i v a de recurso- sólo e s t á configurado con c a r á c t e r Con a n t e r i o r i d a d a l a reforma d e l r é g i m e n de procedimientos ad-
obligatorio para poder acceder a l a g a r a n t í a j u d i c i a l , si l a acción con- ministrativos sancionado por l a ley 3 0 / 1 9 9 2 se exigía como presu-
tencioso a d m i n i s t r a t i v a interpuesta e s t á dirigida a i m p u g n a r u n acto puesto procesal la i n t e r p o s i c i ó n del recurso de r e p o s i c i ó n respecto de
administrativo (Anfechtungsklage, § 4 2 , apdo. 1 VwGO) o a obligar a l a los actos definitivos dictados por l a a u t o r i d a d j e r á r q u i c a superior con
autoridad a dictar t a l acto (Verpflichtungsklage, § 4 2 , apdo. 1 VwGO). competencia resolutoria final. E n l a nueva modificación producida por
Sin embargo, conforme a la Ley Marco del Estatuto J u r í d i c o de los la citada ley 4 / 1 9 9 9 se establece el c a r á c t e r potestativo de dicha v í a
Funcionarios P ú b l i c o s , t a m b i é n se debe agotar l a v í a a d m i n i s t r a t i v a recursiva (art. 1 0 7 )
con c a r á c t e r previo a l a i n t e r p o s i c i ó n de todos los recursos contencio- En el Derecho norteamericano, si bien la doctrina discute si el ago-
so a d m i n i s t r a t i v o s entablados por funcionarios públicos con apoyo en tamiento de los remedios a d m i n i s t r a t i v o s (exhaustion of administra-
su status funcionaríal (Klagen aus dem Beamtenuerhaltnis), indepen- tive remedies) constituye u n principio o regla general, lo cierto es que,
dientemente de que l a acción contencioso a d m i n i s t r a t i v a interpuesta primero por v í a j u r i s p r u d e n c i a l y luego mediante su c o n s a g r a c i ó n
sea u n a de las previstas en el s e ñ a l a d o § 6 8 V w G O " legislativa l a necesidad de t r a n s i t a r la v í a previa a d m i n i s t r a t i v a
Por su parte, en E s p a ñ a l a ley 2 9 / 1 9 9 8 , de 1 3 / 7 / 1 9 9 8 , Reguladora de constituye u n recaudo que es preciso c u m p l i m e n t a r p a r a abrir las
la J u r i s d i c c i ó n Contencioso A d m i n i s t r a t i v a establece el presupues-
to del agotamiento de l a v í a en el a r t . 25, inc. 1°, el cual determina: " E l
recurso contencioso a d m i n i s t r a t i v o s e r á admisible en relación con las
disposiciones y los actos de la A d m i n i s t r a c i ó n que hayan puesto fin a
la v í a administrativa". 49 GARRIDO FALLA, F e r n a n d o - F E R N Á N D E z PASTRANA, José M., Régimen jurídico...,
A su vez, la ley 4 / 1 9 9 9 , modificatoria de l a ley 3 0 / 1 9 9 2 , del 2 6 de cit., p. 246, y PARADA, Ramón, Régimen jurídico..., cit., p. 363.
noviembre, de R é g i m e n J u r í d i c o de las Administraciones P ú b l i c a s y 50 Debido a la refoi-ma producida al art. 14, Ley de Haciendas Locales por la Ley
del Procedimiento A d m i n i s t r a t i v o C o m ú n ""^ en el a r t . 1 0 9 dispone: de Acompañamiento 50/1998 en el ámbito de la Administración Local el recurso de
reposición es de carácter obligatorio en cuestiones de naturaleza tributaria.
"Ponen fin a l a v í a administrativa: a) Las resoluciones de los recursos
de alzada b) Las resoluciones de los procedimientos de i m p u g n a c i ó n 51 "iVIyers v. Bethlehem Shipbuilding Corporation" (opinión del juez BRANDÉIS),
a que se refiere el a r t . 107.2 (esto es, de aquellos procedimientos de 303 U S 41, 58 SCt. 459, 82, L E d 638 (1938); ver AMAN, Alfred C. Qr.) - MAYTON, Wil-
liam T . , Administrative Law, West Group, St. Paul, Minn., 1998, pp. 405 y 406, y
' i m p u g n a c i ó n o r e c l a m a c i ó n que establezcan las leyes en s u s t i t u c i ó n BÍAHCHI, Alberto A., "¿Tiene fundamentos...?", cit., pp. 419 y ss. Explica SCHWARTZ que
del recurso de alzada), c) Las resoluciones de los ó r g a n o s administra- aparentemente e l primer caso en que la Suprema Corte requirió el cumplimiento del
tivos que carezcan de superior j e r á r q u i c o , salvo que una ley establezca agotamiento de los remedios administrativos fue en 1903 en "Cosmos Exploration Co.
v. Gray Eagle Gil Co.", 190 U S 301 (SCHWARTZ, Bernard, Administrative Law, 3" ed.,
lo contrario, d) Las d e m á s resoluciones de ó r g a n o s administrativos, Little, Brown and Corapany, Boston-Toronto-Londres, 1991, p. 543, nota 13).

52 La Administrative Procedure Act, en la secc. 704, titulada Actos judicialmente

revisables, dispone: "Las decisiones de las agencias que, conforme a la ley, sean judi-
cialmente revisables, y las decisiones finales de dichas agencias respecto de las cuales
44 Conf. SARMIUNTO ACOSTA, Manuel J . , Los recursos..., cit,, p. 381, y GONZÁLEZ- no exista otro remedio adecuado en un tribunal, están sujetas a revisión judicial. Los
VAEAS IBAÑEZ, Santiago, La jurisdicción..., cit., p. 378. actos y reglamentos de las agencias, de carácter preliminar, de procedimiento, o in-
terlocutor ios, que no sean directamente revisables, están sujetas a la revisión cuando
45 BuLi.iNGEK, Martín - BACIGALUPO, Mariano, op. cit., p. 19. se revise la decisión final de la agencia. Salvo que la ley disponga expresamente otra
solución, un acto de una agencia normalmente es final, a los efectos de esta sección,
46 Publicado en el BOE del 14/7/1998. a pesar de que se haya o no presentado, o se haya ordenado presentar contra aquel
recurso de reconsideración, a menos que la agencia establezca por regla que la acción
47 Publicada en el BOE del 14/1/1999. es por el momento inoperativa porque está pendiente una apelación ante la autoridad
superior de la agencia".
48 Es el símil de nuestro recurso jerárquico.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

puertas de los tribunales, aunque son miraerosas las excepciones de Procedimientos A d m i n i s t r a t i v o s en Chile, el art. 59 de la nueva
-como dice T A W I L - similares en n ú m e r o a las admitidas en nuestro p a í s ley que establece bases de los procedimientos a d m i n i s t r a t i v o s que r i -
respecto del reclamo previo gen los actos de los ó r g a n o s de l a A d m i n i s t r a c i ó n del Estado (tal es el
A d e m á s de lo dicho, cabe s e ñ a l a r que el acceso en forma directa a nombre bajo el cual fue publicada en el diario oficial) '^•l
la r e v i s i ó n j u d i c i a l no es posible, no sólo en v i r t u d del recaudo antes E n P e r ú , el requisito en c u e s t i ó n tiene sustento constitucional pues
explicado, sino t a m b i é n debido a la existencia en el Derecho norteame- en el a r t . 148 se dispone que "las resoluciones a d m i n i s t r a t i v a s que
ricano de dos i n s t i t u t o s -emparentados con el agotamiento de la v í a causen estado son susceptibles de i m p u g n a c i ó n mediante l a acción con-
pero diferentes, aunque a veces se los confunde- que exigen en ú l t i m a tencioso administrativa". Dicha exigencia está reglamentada en el a r t .
instancia el t r á n s i t o previo por l a ó r b i t a de l a A d m i n i s t r a c i ó n . Ellos 18, ley que regula el proceso contencioso a d m i n i s t r a t i v o y en el a r t .
son el requisito de que el obrar impugnado se encuentre "maduro" (ñ- 218, Ley de Procedimiento A d m i n i s t r a t i v o General
peness) y l a t e o r í a de la "jurisdicción p r i m a r i a " T a m b i é n en Uruguay l a exigencia del agotamiento de l a vía admi-
En lo que se refiere a L a t i n o a m é r i c a , son varias las legislaciones nistrativa tiene raigambre constitucional. E l art. 319, Constitución u r u -
que establecen l a obligatoriedad de agotar la v í a a d m i n i s t r a t i v a , a sa- guaya, establece que la acción de n u l i d a d ante el T r i b u n a l Contencioso
ber: el art. 135, CCA de Colombia (texto modificado por el dec-ley 2304 A d m i n i s t r a t i v o no puede ejei'citarse si antes no se ha agotado la v í a
de 1989) en Costa Rica los arts. 18 y 3 1 , Ley Reguladora de la Ju- administrativa mediante los recursos correspondientes, los cuales e s t á n
risdicción Contencioso A d m i n i s t r a t i v a ^**y el art. 126, Ley General de reglados en la ley 15.524, modificada por la ley 15.869, Ley O r g á n i c a del
Tribuna] de lo Contencioso A d m i n i s t r a t i v o (art. 4°, ley 15.869)
la A d m i n i s t r a c i ó n P ú b l i c a en Venezuela, los arts. 84.5 y 124.2, Ley
O r g á n i c a de l a Corte Suprema de Justicia '^^ y el art. 93, Ley O r g á n i c a En cambio, en México los arts. 83, Ley Federal de Procedimientos
A d m i n i s t r a t i v o s , 29, Ley del T r i b u n a l Contencioso A d m i n i s t r a t i v o del
Distrito Federal y 208, Ley de Procedimientos A d m i n i s t r a t i v o s del Dis-
t r i t o Federal, determinan el c a r á c t e r potestativo de los recursos a d m i -
53 Ver SCHWARTZ, Bernard, Administrative Law, cit,, pp. 5-44 y ss., y BIANCHI, Al- nistrativos
berto A., "¿Tiene fundamentos...?", cit., pp. 421 y ss.

54 TAWU-, Guido S., Administración y justicia.... cit., t. II, p. 110.

6 2 Ley 2 8 1 8 del 177/1981. Ver BRKWER-CARIAS, Alian R., Principios del procedi-
55 SCHWARTZ, Bernard, Administrative Law, cit., pp. 561 y ss.; AMAN, Alfred C . miento administrativo, Civitas, Madrid, 1990, p. 198, y El derecho administrativo y
(jr.)-MAyTON, William T., Administrative Law, cit., pp. 413 y 414 y TAWÜ., Guido S., la Ley Orgánica de Procedimiento.^ Administrativos, Editorial Jurídica Venezolana,
Administración y justicia..., cit., t. II, pp. 122 y ss. Caracas, 1 9 8 2 , pp. 3 6 3 y 3 6 6 / 3 7 1 .

56 SCHWARTZ, Bernard, Administrative Law, cit., p. 528; TAWII,, Guido S., Admi- 6 3 Ley 1 9 . 8 8 0 del 2 9 / 5 / 2 0 0 3 . Ver GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, "La ley chilena de proce-
nistración y justicia..., cit., t. II, p. 133,y AGUIIAR V.ALDBZ, Oscar, "Reflexiones sobre las dimiento administrativo", REDA, año 15, LexisNexis, Buenos Aires, 2003, pp. 7 3 3 y
'funciones jurisdiccionales' de los entes reguladores de servicios públicos a la luz del ss.
control judicial de la administración. Con especial referencia al ente regulador del gas
y de la energía eléctrica". Anuario dé Derecho Administrativo, Universidad Austral, 6 4 Ley 2 7 . 5 8 4 del 6 / 1 2 / 2 0 0 1 .
t.l, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1994, pp. 193 y ss.
65 Ley 2 7 . 4 4 4 del 2 1 / 3 / 2 0 0 1 . Modif. por el decreto legislativo 1 0 2 9 del 24/6/08.
57 Publicado por Temis, Bogotá, 1996; ver VIDAL PERDOMO, Jaime, Derecho admi-
nistrativo, 10" ed. act., Temis, Bogotá, 1994, p. 291. 66 Vei' TAWIL, Guido S., "El contencioso administrativo uruguayo tras la reforma
de 1987", Revista Jurídica de Buenos Aires, 1990-11-85 y 88.; DELPIAZZO, Carlos, 'Ago-
58 Ver GIMENO SENDRA, Vicente-SABOEio VALVERDE, Rodolfo-GORBERÍ LLOEEGAT, JO- tamiento do la vía administrativa". Revista de Administración Pública uruguaya, nro.
sé-GoNZÁLEZ C u E L L A R SERRANO, Nicolás, Derccho procesal administrativo costarricense, 5, pp. 55 y 98., y CORREA FREITAS, Rubén, "Los recursos administrativos", en AA.W., El
Juriscentro, S a n José de Costa Rica, 1993, pp. 281 y ss. nuevo procedimiento administrativo, 5" ed., Secretaría de la Presidencia de la Repú-
blica, Programa Nacional de Desburocratización, Colección Manuales Burocráticos,
59 Ley 3667 del 12/3/1966. Montevideo, 1991, pp. 5 2 y 53.
60 Ley 6227 del 2/5/1978. 67 Ver GO.MZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Procedimiento administrativo federal, 2 ' ed. ampl.,
Porrúa-Universidad Nacional Autónoma, México, 1997, p. 1 2 ,
61 Ley 1893 del 30/7/1976.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

aparece con nuevos b r í o s

IV. E l agotamiento administrativo
Cabe recordar que el agotamiento de la v í a a d m i n i s t r a t i v a es exigi-
en el Derecho Público provincial y nacional
do por los arts. 23 y 24, ley 19.549. E n efecto, p a r a acceder a la r e v i s i ó n
j u d i c i a l de actos i n d i v i d u a l e s , la c i t a d a n o r m a t i v a establece la existen-
E n nuestro p a í s , el panorama respecto de este requisito de admi-
cia de dos v í a s previas e s p e c í f i c a s , como son el reclamo a d m i n i s t r a t i v o
s i b i l i d a d es m u y complejo y d i s í m i l . No obstante que en algunas pro-
previo, establecido en los a r t s . 30 a 32 (texto s e g ú n ley 25.344), y la
vincias y en l a Ciudad A u t ó n o m a de Buenos Aires (arts. 3", incs. T a
i m p u g n a t o r i a , regulada en los arts. 23 (actos de alcance i n d i v i d u a l ) y
3", Código Contencioso A d m i n i s t r a t i v o y T r i b u t a r i o (CCAyT) y 109,
24 (actos de alcance general), ambas con numerosas excepciones ''-^ E n
L N P A ^^), se ha morigerado la exigencia del t r á n s i t o previo por la v í a
a d m i n i s t r a t i v a y la a r t i c u l a c i ó n de recursos a d m i n i s t r a t i v o s (v.gr., art.
166, ú l t i m o p á r r a f o , C o n s t i t u c i ó n p r o v i n c i a l de Buenos Aires), lo cierto
es que el examen de los distintos ordenamientos j u r í d i c o s locales ™ administrativo previo, tutela judicial efectiva y acceso a la jurisdicción", en CASSAGNE,
p e r m i t e concluir que el agotamiento de la v í a a d m i n i s t r a t i v a t o d a v í a Juan Carlos (dir.). Derecho procesal administrativo, obra en homenaje a Jesiis GONZÁ-
LEZ PÉREZ, Hammurabi, Buenos Aires, 2004, pp. 857 y ss.).
e s t á bastante arraigado en nuestro Derecho P ú b l i c o local.
E n el orden federal, si b i e n el constituyente de 1994 e l i m i n ó este 72 Es interesante destacar que en los últimos proyectos de regulación del régimen
requisito respecto del proceso de amparo (art. 43, CN), a p a r t i r de la procesal administrativo nacional se ha previsto el requisito objeto de este estudio.
Así, en el anteproyecto de Código Procesal Administrativo nacional redactado por la
modificación efectuada por la ley 25.344 a los arts. 30 a 32, ley 19.549 comisión de juristas creada por res. 897/1993 del Ministerio de Justicia, integrada por
los Dres. Miguel S. MARIENHOFF, Rodolfo Carlos BARRA, Juan Carlos CASSAGNE, Julio
Rodolfo COMADIRA, Carlos Manuel GRECCO, Juan Octavio GAUNA y Juan Carlos CANTERO,
como también en el proyecto elaborado por el Ministerio de Justicia sobre la base del
68 Ley 189, BO del 28/6/1999. anterior anteproyecto y que llegó a tener media sanción del Congreso, si bien con nu-
merosas excepciones, se mantenía la regla del agotamiento previo tanto para los actos
69 D N U lBlO/1997 (BO del 27/10/1997), ratificado por res. 41/1998 de la Legis- de alcance individual como de alcance general (arts. 7°, inc. b], 9°, 11, 12). El recaudo
latura (BO del 27/5/1998); al respecto ver MARCEE, Ernesto A., "Procedimiento admi- en cuestión fue asimismo exigido en el proyecto de Código Procesal Administrativo de
nistrativo en la ciudad de Buenos Aires", en Procedimiento administrativo, Jornadas la Nación de 1999, redactado en el ámbito de la Jefatura de Gabinete del Ministerio de
organizadas por la Universidad Austral. Facultad de Derecho, Ciencias de la Adminis- Justicia (arts. 6" a 11, Tít. III Agotamiento de la instancia administrativa, y arts. 12 y
tración, Buenos Aires, 1998, pp. 583/589. 13, Tít. IV Impugnación judicial de actos administrativos; ver PERRINO, Pablo E.-CAN-
DA, Fabián O., "El proyecto de Código Contencioso Administrativo Federal (un examen
70 Catamarca: art. ,5", CCA (ley 2403, BO del 6/8/1971); Córdoba: art. 6°, CPCA de sus principales institutos", E D 183-899).
(ley 7182, BO del 27/11/1984); Corrientes: art. 10, CCA (ley 4106, BO del 1173/1987);
Chaco: art. 9", CCA (ley 848, BO del 7/9/1967); Entre Ríos: art, 4°, CPA (ley 7061, BO
73 Cuando mencionamos la vía reclamativa nos referimos al añejo reclamo admi-
del 2/11/1983); Formosa: art. 4°, CPA (ley 584 y sus modif, BO del 20/1/1978); Jujuy:
nistrativo previo que, inicialmente reguló la ley 3952, de Demandas contra la Nación,
art. 6°, CCA (ley 1888, BO del 4/9/1948); L a Pampa: art. 9°, CPCA (ley 952, BO del
del año 1900, para reemplazar a la venia legislativa, y luego estableció, aunque con
23/11/1979); Mendoza: art. 5°, CPA (ley 3918, BO del 14/8/197.3); Misiones: art. 8°,
otras funciones, la ley 19.549 en el art. 30. E n sustancial síntesis, las diferencias que
CPCA (ley 3064, BO del 2/12/1993); Neuquén: art. 6°, CPA (ley 1305. BO del 7/8/1981);
median entre aquéllas son las siguientes: 1) L a principal radica en su disímil objetivo.
Río Negro: art. 96. LPA (ley 2938, BO del 11/1/1996): Salta: art. 26, inc. 1', CPCA (ley
Mediante la vía impugnatoria lo que se pretende es la revocación o modificación de un
793); San Juan: art. 25, LPA (ley 3784, BO del 6/6/1973); Santa Cruz: arts. 5", 6° y 9",
acto administrativo. Los recursos administrativos, para la impugnación de actos de
CPCA (ley 2600, BO del 4/12/2001); Santa Fe: art. 7", Recurso Contencioso Adminis-
alcance individual (arts. 23, inc. a, de la ley 19.549 y 73 del decreto 1759/72, t.o. 1991),
trativo (ley 11.330. BO del 29/1/1996); Santiago del Estero: arts. 1° y 4", LCA (ley 2297,
y el reclamo administrativo impropio (arts. 24, inc. a, de la ley 19.549 y 73 del decreto
BO del 26/9/1951); Tierra del Fuego; arts. 7° y 8°, CCA (ley 133, BO del 18/4/1994);
1759/72, t.o. 1991), para la impugnación directa de actos de alcance general, constitu-
Tucumán: art. 12, CPA (ley 6205, BO del 23/8/1991). Cabe destacar que en L a Rioja
yen los instrumentos previstos para deducir tal tipo de pretensiones. Por contraste con
si bien el art. 4°, CPCA (BO del 16/9/1983) exige para la promoción de la pretensión
el medio antes referido, en general, mediante la vía reclamatoria no se impugna nin-
procesal administrativa la existencia de un acto administrativo denegatorio, no es
gún acto administrativo, sino que justamente lo que se pretende es obtener un pronun-
necesario haber agotado previamente los medios de impugnación establecidos en las
ciamiento de la Administración, una conducta positiva o negativa, como el pago de ima
normas de procedimiento administrativo, cuya utilización es de carácter optativo para
deuda, el cumplimiento de una conducta debida (omisión), el cese de una vía de hecho,
el interesado.
etc. (ver HUTCHIN,SON, Tomás, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Ley
19.549. Comentada, anotaday concordada con las normas provinciales, t.l, 2" reimpr.,
71 E n rigor la ley 25.344 no amplía el ámbito del requisito del agotamiento de la Astrea, Buenos Aires, 1993, pp. 534/638). De ahí que el reclamo previo cobra especial
vía, sino del reclamo administrativo previo. Conforme a lo que explicamos somera- significación como instrumento de tutela de los administrados frente a la inactividad
mente en la nota 52 se trata de dos vías diferentes cuyo recorrido en numerosos su- material de la Administración (conf. JKANNERET DE PÉREZ CORTÉS, María, "\JOS reclamos.
puestos se exige para acceder a la instancia judicial (ver PERRINO, Pablo E., "Reclamo

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

lo que se refiere a esta ú l t i m a , conforme lo dispone el art. 90 del regla- m e n t ó de procedimientos a d m i n i s t r a t i v o s (dec. 1759/1972, t.o. por dec.
1883/1991), el recurso j e r á r q u i c o es el ú n i c o medio apto para producir
el agotamiento de la v í a a d m i n i s t r a t i v a "''^ respecto de los actos de al-
Reflexiones sobre el reclamo administrativo previo", en Procedimiento Administrativo, cance i n d i v i d u a l .
Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Ciencias de la
Administración, Buenos Aires, 1998, pp. 148/149). L a diferencia apuntada surge cla-
A su vez, para i m p u g n a r actos a d m i n i s t r a t i v o s de alcance general,
ramente de lo dispuesto en el art. 30 de la ley 19.549 en cuanto determina: "El Estado dos son los medios establecidos en el a r t . 24, a saber: la v í a directa, me-
nacional no podrá ser demandado judicialmente sin previo reclamo administrativo (...) diante el c a r r i l del denominado reclamo a d m i n i s t r a t i v o i m p r o p i o (art.
salvo cuando se trata de la impugnación judicial de actos administrativos de alcance
particular o general". 2) Difieren también en cuanto a las exigencias temporales toda 24, inc. a], ley 19.549) y la indirecta, cuando se i m p u g n e n los actos de
vez que la interposición del reclamo previo no está sujeta a plazo procesal alguno, aplicación de la disposición r e g l a m e n t a r i a (art. 24, inc. b ] , ley citada).
salvo el de prescripción, mientras que los recursos deben ser articulados en el plazo En este ú l t i m o caso se exige el agotamiento de la v í a a d m i n i s t r a t i v a ,
perentorio proscripto en el reglamento de procedimientos administrativos (arts. 84, 90
y 98 del dec. 1759/1972, t.o. por dec. 1883/1991). 3) Por otra parte, contrariamente a lo lo cual se produce a t r a v é s del andarivel recursivo.
afirmado por algún sector de la doctrina (SILVE.STRI, Beatriz y GONZ.ÁLEZ ARZ.AC, Rafael, La necesidad de t r a n s i t a r un procedimiento a d m i n i s t r a t i v o previo
"La instancia previa a la judicial en la ley 19.549 [recursos y reclamos]", ED 72-764, en a la instancia j u d i c i a l e s t á establecida, asimismo, en los diferentes
especial, pp. 770 y 776), el acto expreso que desestima el reclamo previo no exige para
su ulterior impugnación judicial el agotamiento de la vía administrativa, ni siquiera si
fuera parcialmente denegatorio (C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala P , 10/5/1984, in re
"Standard Motor Argentina SA c/Gobierno Nacional [Ministerio de Economía]", con
nota de CASSAGNE, Juan Carlos, "Habilitación de la instancia en el proceso contencioso
administrativo", E D 111-535). En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Na-
ción en la causa "Mackentor" (Fallos, 312:1017) expresó: "cabe distinguir entre la vía efectuarse dentro del plazo del art. 25 de la LNPA (ver: PEERÍNO, Pablo B., "Reclamo
impugnatoria -que presupone el agotamiento de las instancias administrativas regla- administrativo previo, tutela judicial efectiva...", cit., pp. 857 y ss.). También se ha
mentadas en los arts. 23 y siguientes de la ley 19,549- cuyo resultado será necesaria- entendido que difieren estas dos vías por la disímil naturaleza del acto que resuelve
mente la declaración de ilegitimidad del acto administrativo, de la reclamación del las presentaciones recursivas y reclamativas, pues sólo el primero tiene aptitud para
reconocimiento de un derecho -aun originado en una relación jurídica preexistente- modificar el status jurídico del administrado, mientras que el segundo debe entender-
basada en lo dispuesto en el art. 30 y concordantes del mismo cuerpo legal, inclusive se, más que como una expresión de voluntad del Estado, como una definición de la
en los casos en que hubiese mediado reclamación administrativa previa". 4) No obs- actitud de la Administración requerida por el pretensor de un derecho subjetivo, oiigi-
tante que la aplicación del plazo establecido en el art. 25 de la ley 19.549 respecto de nado en una relación preexistente (ver: Fallos, 316:2454, ver en especial consids. 17 y
la pretensión impugnatoria del acto que desestima el reclamo administrativo pi'evio 21, y C . Nac. Cont. Adm. Fed., sala I", 5/7/1984; "PoUedo SA c/Consejo Nac. de Invest.
dio lugar a dispares opiniones doctrinarias y jurisprudenciales (en contra de su aplica- Cient. y Téc", sala 2", 22/5/1987, in re "Almeida, Ascensión H. c/Estado Nacional [Mi-
ción se prommciaron: MAIRAL, Héctor, Control judicial de la Administración Pública, nisterio de Educación] s/empleo público", L L 1997-D-695 y MAIR-^L, Héctor A., "Los
Depalma, Buenos Aires, 1984, t. I, p. 357; PEARSON, Marcelo, Manual de procedimien- meros pronunciamientos,administrativos", en CASSAGNE, Juan Carlos [dir.]. Derecho
tos administrativos, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1990, p. 130; TAWIL, (Suido S., Ad- Administrativo, obra en homenaje al profesor Miguel S. MARIENHÜFF, Abeledo-Perrot,
rninistración y justicia. Depalma, Buenos Aires, 1993, t. 11, p. 161; GORDILLO, Agustín Buenos Aires, 1998, p. 658). 5) Por último, a pesar de la opinión de autores que pro-
A., Tratado de Derecho Administrativo, 3" ed., Macchi, Buenos Aires, 1982, t. rV-2, p. pugnaron la opción o conjugación de las dos vías (CASSAGNE, Juan Carlos, "Acerca de la
XIl-37; a favor de su apUcación se expidieron: MAHIENHOFE, Miguel S., "Demandas con- caducidad y prescripción de los plazos para demandar al Estado Nacional", ED 45-829;
tra el Estado Nacional. Los arts. 25 y 30 de la ley de procedimiesitos administrativos", MAIUAL, Control..., cit., t. 1, p. 402; GORDILLO, Agustín A., Tratado..., cit., t. IV-2, p. XII-
L L 1980-B-779 y SILVESTRI, Beatriz y GONZ.ÁLEZ ARZAC, Rafael, "La instancia...", cit., p. 26; LiN.ARES, Juan F., Fundamentos de derecho administrativo, Astrea, Buenos Aires,
770; HuTCHiNSON, Tomás, Ley Nacional..., cit., t.l, p. 548), la polémica de alguna mane- 1975, pp. 417 y ss.; T.AWÍL, Guido S., Administración..., cit., 1.11, pp, 191 y ss.; HALPEBÍN-
ra fue zanjada con la decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el cita- C.A'lTANi, ob. cit., p. 15), ha prevalecido judicialmente hasta ahora ei criterio que consi-
do caso "Mackentor" en el cual sostuvo que cuando el reclamo administrativo es dene- dera que se trata de carriles excluyentes entre sí. Se ha considerado que cada una ha
gado de manera expresa la pretensión procesal no está sujeta al plazo de caducidad sido prevista para im ámbito diferente de actuación. Así, no es posible articular el re-
para demandai' (criterio reiterado en Fallos, 314:1147 ["Schneidcr de Guelperin"! y clamo previo cuando han vencido los plazos para impugnar un acto por la vía recursiva
315:2346 ["Adán"]; conf. C. Nac. Cont, Adm. Fed., sala V, "Pesaresi", sent. del o por la acción judicial (MARIEÍSIHOFF, Miguel S., "Demandas contra el Estado Nacional.
24/3/1997, L L 1997-E-560, con i.i ta de GORDILLO, Agustín A., "!.,•• df negación del recla- Los arts. 25 y 3ü de la ley de procedimiento administrativo nacional", LL, 1980-C-J ()2J
mo administrativo previo no hs nacer el plazo de caducidad doi artículo 25"; sala P, y ss. Himrausos. Tomás. Ley Nacional..., cit., t. I l , pp. '¿'ñ y ss.; M U Ñ O Z , Guilla-ni... .\
"Greppi", sent. del 28/1172000, 1.1, 2001-E-17, con nota de C,\SK,\, Juan Carlos, "El "Naturaleza de ios plazos esiablecidos por la ley 19,o4c' para la iiiipiiguaciou judicial
plazo de caducidad no rige en ki-i acciones tendientes al .reconofimiento de derechos"). de actos administrativos", RADA 5-42; JEANNERET DE PÉREZ COR'IÉS, María, "Los recla-
Sin embargo, esta distinción entre las vías impugnatoria y reclamativa parece haber mos...", cit., p. 148).
desaparecido en virtud del texto del art. 31 del decreto-ley 19.549 después de su modi-
ficación por el art. 12 de la ley 25.344, razón por la cual, también la impugnación en
74 Ver (3ANOSA, Armando N,, Los recursos administrativos, cit., pp. 195 y as.; BIAN-
sede judicial del acto expreso que rechaza el reclamo administrativo previo debería
CHI, Alberto A., "¿Tiene fundamentos...?", cit., pp. 406 y ss.

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 Ei nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

marcos regulatorios de los servicios públicos privatizados Si bien vía de conformidad a lo dispuesto en el citado a r t . 23 (arts. 33, dec.
la doctrina no e s t á de acuerdo acerca de si se t r a t a de u n supuesto de 1185/1990, y 3 1 , dec. 660/1996).
lo que se denomina jurisdicción p r i m a r i a a d m i n i s t r a t i v a ""^ o de ago-
tamiento de la v í a lo cierto es que la m a y o r í a de las normas que V. E l régimen del agotamiento de la vía
regulan los servicios públicos privatizados exigen el c u m p l i m i e n t o de en la Provincia de Buenos Aires
u n t r á m i t e a d m i n i s t r a t i v o previo para h a b i l i t a r la posterior instancia
j u d i c i a l . Ello surge, por ejemplo, de lo dispuesto en la ley 24.065, marco 1. La situación antes de la vigencia del nuevo régimen contencioso
regulatorio eléctrico (arts. 72 y 76) "^^ y su r e g l a m e n t a c i ó n por el dec, administrativo
1398/1992, Anexo I , en l a ley 24.076, marco regulatorio del gas (arts.
66 y 70), y en los arts. 29 y 30, dec. 375/1997, marco regulatorio del Sis- Los textos constitucionales provinciales de 1873 (art. 156, inc. 3°),
tema Nacional de Aeropuertos, los cuales contemplan l a i n t e r v e n c i ó n de 1889 (art. 157, inc. T) y de 1934 (art. 149, inc. 3"), si b i e n no esta-
obligatoria previa de los entes respectivos. b l e c í a n la d e d u c c i ó n de recursos administrativos como condición p a r a
T a m b i é n en m a t e r i a de telecomunicaciones se dispone que los actos acceder a l a instancia j u d i c i a l , sí e x i g í a n el t r á n s i t o previo por la v í a
del directorio de la C o m i s i ó n Nacional de Comunicaciones agotan la a d m i n i s t r a t i v a . E n efecto, en ellos sólo se r e q u e r í a para dejar expedita
la revisión j u d i c i a l "la previa d e n e g a c i ó n o r e t a r d a c i ó n ™ de la a u t o r i -
dad a d m i n i s t r a t i v a competente al reconocimiento de los derechos que
se gestionen por parte interesada".
75 Ver COMADIIM, Julio R., "Reflexiones sobre la regulación de los servicios públi- En rigor, el presupuesto del agotamiento de la v í a aparece en el
cos privatizados y los entes reguladores (con particular referencia al Enargas, E N R E ,
CNT y Etoss)", E D 106-1.149 y ss., y AGUILAR V,ALDB;Z, Oscar, "Reflexiones...", cit., pp. viejo Código de Procedimientos de lo Contencioso A d m i n i s t r a t i v o de la
215 y ss. provincia de Buenos Aires en el art. 28, inc. 1", en el cual se d i s p o n í a
que la demanda procesal d e b í a interponerse respecto de resoluciones
76 Así lo sostienen: M-AIRAL, Héctor A., "La ideología del servicio público", REDA,
nro. 14, Depalma, Buenos Aires, 1993, pp. 420/422; Huici, Héctor, "La actividad ju- a d m i n i s t r a t i v a s definitivas contra las cuales "no haya recurso a d m i -
risdiccional de los entes reguladores", LL1996-C-843; SARAVLA, Luis A., "Panorama de n i s t r a t i v o alguno...".
los entes reguladores de los servicios públicos privatizados", L L supl. Actualidad del
De modo t a l que sólo eran pasibles de i m p u g n a c i ó n j u d i c i a l aquellas
29/7/1993, acápite XV. Es interesante destacar que la Corte Suprema de Justicia con
relación al Enargas, luego de recordar su doctrina acerca de la validez del ejercicio de resoluciones que p o n í a n fin a l a vía a d m i n i s t r a t i v a por haber sido dic-
funciones jurisdiccionales por órganos administrativos -condicionada a las limitacio- tadas por los ó r g a n o s con la m á s alta competencia en la m a t e r i a u n a
nes constitucionales que surgen de los arts. 109, CN, y de la garantía del art. 18, Carta
Magna-, sostuvo que "las garantías de independencia y neutralidad previstas para su
vez agotados todos los medios de i m p u g n a c i ó n previstos en el r é g i m e n
actuación en la ley 24.076 -conf. arts. 53, 54 y 55 de ese cuerpo legal sobre designa- de procedimiento a d m i n i s t r a t i v o específico.
ción y remoción de directores del ente- no alcanzan para categorizarlo como tribunal L a d e t e r m i n a c i ó n en l a p r á c t i c a de c u á n d o u n acto causaba estado
administrativo y su competencia debe ser ejercida con las limitaciones que surgen de
la ley, es decir, "toda controversia que se suscite entre los sujetos de esta ley, así como o agotaba l a v í a y, por ende, era susceptible de ser revisado en sede
con todo tipo de terceros interesados (...) con motivo de los servicios de captación, tra- judicial, no fue nada sencilla, y g e n e r ó en m á s de un caso situaciones
tamiento, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización del gas". Conf.: de d e n e g a c i ó n de justicia.
AouiLAR V A I j D E Z , Oscar, "Notas sobre los procedimientos administrativos de resolución
de controversias entre agentes de la industria por parte de los entes reguladores de Uno de los problemas m á s graves suscitados se p r e s e n t ó con rela-
servicios (con especial referencia al caso del ENRE)", en Procedimiento administrati- ción a la obligatoriedad de interponer el recurso de revocatoria previs-
vo, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Ciencias to en las normas reguladoras del procedimiento a d m i n i s t r a t i v o en los
de la Administración, Buenos Aires, 1998, pp. 274/276.
á m b i t o s provincial y m u n i c i p a l (art. 86, dec-ley 7647, y l a ordenanza
77 Conf. AGUILAR VALDEZ, Oscar, "Notas...", cit., p. 231. general 267/1980) a los fines de h a b i l i t a r la instancia j u d i c i a l .
78 Es importante señalar que la intervención previa y obligatoria del E N R E sólo
es exigible para las controversias que se susciten entre generadores, transportistas,
distribuidores y grandes usuarios. E n cambio, es facultativo para los usuarios y los
terceros interesados el sometimiento de sus reclamos ante la autoridad reguladora 79 E n la cláusula contenida en la Constitución de 1873 no aparecía la referencia
(art. 72, ley 24.065). a la retardación, lo cual recién tuvo lugar a partir del texto constitucional de 1889.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

E l alto T r i b u n a l provincial, a t r a v é s de sus diferentes integraciones, mando el criterio restrictivo sentado en el antes citado caso " G i m é -
e s t a b l e c i ó distintos criterios sobre este punto E n u n primer período nez", decidió que en a t e n c i ó n a lo dispuesto en los arts. 28, inc. 1",
sostuvo que el acto a d m i n i s t r a t i v o dictado por l a m á x i m a autoridad CPCA, y 86 y 89, dec-ley 7647, Ley de Procedimiento A d m i n i s t r a t i v o ,
a d m i n i s t r a t i v a , con audiencia del interesado, agotaba la v í a y no era la i n t e r p o s i c i ó n del recurso de revocatoria constituye u n requisito i n -
preciso, entonces, la a r t i c u l a c i ó n del recurso de revocatoria, el cual soslayable para a b r i r la instancia j u d i c i a l . Sin embargo, se exceptiia
sólo era obligatorio cuando el acto h a b í a sido dictado de oficio . su d e d u c c i ó n frente a los actos que desestimen u n recurso j e r á r q u i c o .
En el a ñ o 1974 el T r i b u n a l a l decidir l a causa " G i m é n e z " aban- E l criterio en c u e s t i ó n fue descalificado por l a Corte nacional a par-
donó dicho criterio al otorgarle c a r á c t e r obligatorio a la revocatoria t i r del caso'"Sacoar" resuelto el 13/10/1988, por considerar que el
en todos los casos, esto es, haya habido o no i n t e r v e n c i ó n o audiencia cimero T r i b u n a l local i n c u r r i ó en u n injustificado rigor formal incom-
previa del administrado patible con el derecho de defensa porque la d e d u c c i ó n d e l recurso de
Una tercera etapa en la j u r i s p r u d e n c i a de l a Suprema Corte local revocatoria en tales casos constituye u n r i t u a l i s m o i n ú t i l .
se abre a mediados de 1979 a p a r t i r de los fallos r e c a í d o s en las causas No menos importantes h a n sido los inconvenientes suscitados a fin
"Bretal" "Gunawardana" «» y "Paico S A C I " ««. Retomando su p r i m i - de obtener la i m p u g n a c i ó n j u d i c i a l por l a denominada v í a indirecta de
genia doctrina, el alto T r i b u n a l sostuvo que a fin de agotar la v í a , el disposiciones reglamentarias.
recurso de revocatoria sólo resultaba obligatorio respecto de los actos En el antiguo r é g i m e n procesal provincial no existe u n a disposición
dictados de oficio por el ó r g a n o superior o cuando se trataba de actos que expresamente disponga, como lo hace el art. 24, ley 19.549, y aho-
de alcance general (arts. 95 y 96, dec-ley 7647). E n cambio, t r a t á n d o s e ra el art. 14, inc. 1", aps. b) y e), inc. 2°, ap. b), nuevo CCA, que los actos
de actos dictados previa audiencia o i n t e r v e n c i ó n del interesado, dicho de alcance general pueden ser controvertidos en sede j u d i c i a l tanto por
remedio no era obligatorio sino de c a r á c t e r optativo. la vía directa como por l a indirecta. Las ú n i c a s regulaciones expresas
Finalmente, u n nuevo viraje j u r i s p r u d e n c i a l se o p e r ó a p a r t i r del que p r e v e í a n el cuestionamiento de los reglamentos sólo contempla-
11/12/1986 (sentando la Corte Suprema bonaerense la doctrina actual- b a n su ataque por medio de u n a vía directa.
mente vigente) a l resolver el conocido precedente "Lesieux" Reto- Así, en el art. 95, dec-ley 7647, reproducido en l a ordenanza gene-
r a l 267 para el á m b i t o m u n i c i p a l , se p r e v é la posibilidad de interponer
un reclamo a d m i n i s t r a t i v o ante la m i s m a autoridad que dictó la medi-
da general dentro del plazo de 30 d í a s a p a r t i r de su p u b l i c a c i ó n en el
80 BKZZI, Osvaldo M.-BEZZI Í, Ana M.-,BEZZI, Osvaldo H . , "El cambio...", cit., p. 102, Boletín Oficial.
y HiiTCHiNSON, Tomás, Procedimiento administrativo de la Provincia de Buenos Aires.
Ley 7647y ordenanza general 267/1980 comentadas, anotadas y concordadas con las
normas nacional y provinciales vigentes, Astrea, Buenos Aires, 1995, pp. 3 3 9 y ss.

81 Causa B . 4 5 . 2 0 3 , "Álvarez, Ramón", AyS 1970-11-371.

nistrativa y una incongruencia jurisprudencial", L L 1987-D-1215; Bo-rASSi, Carlos A.,
82 AyS 1974-11-767, criterio reiterado en la causa B . 4 7 . 2 6 1 , "Sade, SA y de Man- Procedimiento administrativo de la Provincia de Buenos Aires. Ley 7647y ordenanza
datos", 2 6 / 6 / 1 9 7 7 . general 267 comentadas, anotadas y concordadas, Platense, Ija Plata, 1988, pp. 313
y ss.; ABERASTURY, Pedro (h), "El recurso de revocatoria y el agotamiento de la vía ad-
8 3 Ver TRIBIÑO, Carlos A., "El recurso administrativo...", cit. ministrativa en la Provincia de Buenos Aires", REDA, nro. 1,1989, pp. 141 y ss.; OR-
TIZ, Ricardo M.-GENEYRO, Rodolfo R., "Acto administrativo definitivo; acceso al proceso
84 AyS 1 9 7 9 - 1 1 - 4 1 4 o en DJBA 1 1 7 - 1 0 0 . administrativo en la Provincia de Buenos Aires", L L 1987-D-910; VALLEFÍN, Carlos A.,
Proceso administrativo y habilitación de instancia, Platense, L a Plata, 1994, pp. 67 y
8 5 AyS 1 9 8 0 - 1 1 - 1 0 1 .
ss.; CASTELLLÍCCI, María T., "Requisitos de admisibilidad específicos del proceso conten-
cioso administrativo (su análisis en el régimen jurídico bonaerense)", L L 1995-D-1496
86 AyS 1 9 8 0 - 1 1 - 4 8 3 .
y CANOSA, Armando N., "Influencia del derecho a la tutela judicial efectiva en materia
87 Con nota de HUTCHINSON, Tomás, "El recurso administrativo previo como mera de agotamiento de la instancia administrativa", BD 166-988,
traba ritualista para impedir el acceso a la justicia (la deformación jurisprudencial de
un sistema legislativo administrativo)", E D 125-113. Al respecto ver; BEZZI, Osvaldo 88 Fallos, 311:2082; criterio reiterado en Fallos, 312:767 ("Rabinobich"), 1168
M.-BEZZ[, Ana M . - B E Z Z I , Osvaldo H . , "El cambio...", cit.; GAMBIER, Beltrán-MAMBRim, ("Sacomani"), 1306 ("Guerrero") y 1908 ("Carena de Crippa"); 313:326 ("Pozzi") y
Carlos E , , "El recurso de revocatoria, la habilitación de la instancia contencioso admi- 318:315 ("Lepinski").

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

Por su parte, el art. 2", Código V á r e l a , e s t a b l e c í a : "En caso de que, t a l efecto e x p r e s ó : a) que el plazo de caducidad establecido en el ci-
por una medida de c a r á c t e r general, la autoridad a d m i n i s t r a t i v a per- tado art. 95 no era aplicable a l caso en tanto dicha norma aprehende
judicase derechos privados o de otra A d m i n i s t r a c i ó n P ú b l i c a , d e b e r á una s i t u a c i ó n diversa a la allí debatida; b) la i n t e r p r e t a c i ó n otorgada
acudirse i n d i v i d u a l m e n t e a la misma autoridad que dictó la medida al precepto atenta contra el principio de seguridad j u r í d i c a en tanto
general, reclamando de ella, y solicitando se deje sin efecto l a dispo- obliga a los particulares a la permanente i m p u g n a c i ó n de la actividad
sición en cuanto al i n t e r é s a que perjudica o al derecho que vulnera; reglamentaria de la A d m i n i s t r a c i ó n , con el único objeto de evitar que,
y si la decisión final de la autoridad a d m i n i s t r a t i v a fuese contraria al por el transcurso del tiempo, queden firmes los actos dictados como
reclamante, é s t e p o d r á promover el juicio contencioso a d m i n i s t r a t i v o consecuencia de a q u é l l a ; y c) l a inteligencia efectuada por la Corte pro-
en contra de esa decisión". vincial es contraria al ya citado principio in dubio pro actione.
A l i n t e r p r e t a r dichas disposiciones la Suprema Corte local e n t e n d i ó
que la ú n i c a v í a para i m p u g n a r actos reglamentarios es la directa, 2. La reforma constitucional de 1994 y el agotamiento de la vía
descartando, en consecuencia, que ello puede t a m b i é n verificarse me-
diante el ataque a los actos de aplicación. Como d e c í a m o s anteriormente, en la Provincia de Buenos Aires el
E n la causa "Tidone, Leda Diana", decidida el 22/6/1993 » , l a actora agotamiento de l a v í a h a b í a tenido en los ú l t i m o s tiempos una expan-
i m p u g n ó u n decreto m u n i c i p a l de naturaleza reglamentaria mediante sión desmesurada que llevó a su a p l i c a c i ó n a supuestos en los cuales
el cuestionamiento de sus actos de aplicación. E l supremo T r i b u n a l claramente no sólo no se justificaba, sino que, a d e m á s , demostraban
bonaerense d e s e s t i m ó l a demanda por entender que no r e u n í a uno de su condición de t r á m i t e i n ú t i l y dilatorio para acceder a l a r e v i s i ó n j u -
los requisitos de a d m i s i b i l i d a d de la p r e t e n s i ó n en tanto el acto de al- dicial. Por t a l motivo, concorde con el principio de tutela j u d i c i a l efec-
cance general en que se fundaban las resoluciones aplicativas estaba t i v a consagrado en el art. 15, C o n s t i t u c i ó n provincial, y con la clara
firme debido a su falta de i m p u g n a c i ó n oportuna. A su juicio, dicha i m - finalidad de reducir el á m b i t o de a p l i c a c i ó n de la exigencia en examen,
p u g n a c i ó n debió haberla realizado el interesado mediante el reclamo el constituyente bonaerense de 1994 e s t a b l e c i ó en el art. 166, ú l t i m o
a d m i n i s t r a t i v o previsto en el citado art. 95, ordenanza general 267, y, p á r r a f o , que la ley " e s t a b l e c e r á los supuestos en que resulte obligatorio
desestimado a q u é l , promover la demanda contencioso a d m i n i s t r a t i v a . agotar la v í a administrativa".
Con t a l i n t e r p r e t a c i ó n , la Suprema Corte b o r r ó de u n plumazo l a De dicho texto, en lo que concierne al objeto de este trabajo, cabe
vía m á s c o m ú n , y hasta ese entonces por ella nunca desconocida, para extraer las siguientes conclusiones:
i m p u g n a r disposiciones reglamentarias como es la indirecta, esto es a) Si bien el agotamiento de la v í a a d m i n i s t r a t i v a es el ú n i c o requi-
mediante, el ataque a sus actos aplicativos ^ . sito de a d m i s i b i l i d a d de la p r e t e n s i ó n procesal a d m i n i s t r a t i v a que se
Enhorabuena l a Corte nacional revocó dicho pronunciamiento A menciona en la C o n s t i t u c i ó n provincial, su i n c l u s i ó n en dicho texto fue
hecha a los efectos de r e s t r i n g i r su aplicación en aquellos supuestos
expresamente establecidos por u n a n o r m a de rango legal y en la medi-
da en que su exigencia sea razonable De t a l modo, el agotamiento de
89 Causa B.52.473 bis, "Tidone, Leda Diana" (DJBA del 28/3/1994), criterio reite- la v í a sólo opera en forma excepcional. L a regla es la demandabilidad
rado, entre otras, en las causas B.52.467, "Nevani, Jorge Néstor v. Municipalidad del
Partido de General Pueyrredón. Dem. Cont. Adm.", 24/.3/1992, y B.52.462, "Castillo,
estatal directa.,
Ernesto Roberto v. Municipalidad del Partido de General Pueyrredón. Dem. Cont. b) Se ha delegado en el legislador establecer los supuestos específi-
Adm,", 30/6/1992. cos y excepcionales en los cuales es preciso agotar la vía y t a m b i é n el
90 Conforme a lo explica HUTCIIINRON la impugnación del acto general puede rea- t r á m i t e a seguir para su configuración. De a h í que, nos adelantamos a
lizarse mediante el acto particular de aplicación, porque, no sólo ello surge de la in- sostener, el texto del p á r r a f o i n i c i a l del a r t . 14, inc. 1°, CCA, d e s p u é s
terpretación del art. 95, dec-ley 7647, sino también de los arts. 86, 88, 89 y concs. de de la modificación efectuada por la ley 13.101, es abiertamente incons-
dicha normativa que regulan las vías recursivas (HÜTCHINSON, Tomás, Procedimiento
administrativo..., cit., p. 367); conf. BOTASSI, Carlos A., Procedimiento administrati-
vo..., cit, pp. 343 y 344).

91 Fallos, 316:3231. 92 Conf Sup. Corte Bs. As., causa "Gaineddu", cit.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

t i t u c i o n a l en la medida en que sienta la regla inversa a la establecida del Código Contencioso A d m i n i s t r a t i v o (ley 12.008) h a b í a establecido
por la C o n s t i t u c i ó n local. u n r é g i m e n del agotamiento de la v í a en el cual no sólo se acotaban los
c) De lo expresado a n t e r i o r m e n t e se deriva t a m b i é n que no parece supuestos en que dicho recaudo d e v e n í a obhgatorio, sino que t a m b i é n
posible s u p r i m i r este recaudo en todos los casos, ya que el constitu- se simpHficaba y agilizaba su t r á m i t e
yente no dispuso su e l i m i n a c i ó n absoluta, sino sólo su l i m i t a c i ó n De t a l modo, el legislador se h a b í a l i m i t a d o a establecer los casos
E l e s p í r i t u del art. 166 in fine, es claro: este requisito debe ser acota- excepcionales en los que era necesario c u m p l i r con este recaudo, por lo
do a l í m i t e s razonables, lo cual significa que el agotamiento de la v í a cual, en los supuestos que a l l í no se enunciaban, era aplicable el p r i n -
debe ser m a n t e n i d o para los especiales y excepcionales supuestos que cipio general de base constitucional, de d e m a n d a b i l i d a d directa.
a t i e n d a n a las razones que justifican su existencia y que se v i n c u l a n Sin embargo, la reforma i n t r o d u c i d a a l art. 14, CCA en octubre de
a su doble f u n c i ó n de i n s t r u m e n t o de autocontrol a d m i n i s t r a t i v o y de 2003 por la ley 13.101, a l t e r ó profundamente la r e g u l a c i ó n que de este
g a r a n t í a para los administrados. E n todos los d e m á s supuestos a q u é l i n s t i t u t o efectuaba la ley 12.008 pues, en a b i e r t a c o n t r a d i c c i ó n con
debe ,ser obviado
d) E n consonancia con el principio de t u t e l a j u d i c i a l c o n t i n u a y efec-
t i v a , la c o n f i g u r a c i ó n de este r e q u i s i t o debe ser simple y no desarro- 96 Ver SORIA, Daniel F . , "El agotamiento...", cit., pp. 37 y ss., y PERRINO, Pablo E . ,
llarse en u n a d i m e n s i ó n t e m p o r a l prolongada que demore el acceso a "El régimen del agotamiento de la vía administrativa en el nuevo Código Contencioso
Administrativo bonaerense", ED 184-825.
la J u s t i c i a .
e) Por ú l t i m o , es relevante destacar, por las proyecciones que de 97 E l texto anterior del art. 14, CCA, establecía: "1. Sin perjuicio de los demás re-
quisitos previstos en el presente Código, será necesario agotar la vía administrativa
ello se d e r i v a n , que la Suprema Corte de la Provincia ha efectuado
como requisito de admisibilidad de la pretensión procesal, en los siguientes supuestos:
una i n t e r p r e t a c i ó n a m p l i a de l a noción u t i l i z a d a en la C o n s t i t u c i ó n de a) cuando el objeto de la pretensión consista en la anulación de un acto admi-
agotamiento de l a vía, que comprende, a d e m á s de las v í a s recursivas, nistrativo de alcance particular, que revista la condición de definitivo y que no emana-
re de la autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final o de! órgano
a las r e c l a m a t i v a s
con competencia delegada por aquélla. Si el acto administrativo definitivo hubiera sido
dictado por la autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final o por el
3. El régimen del agotamiento de la vía en el nuevo Código Conten- órgano con competencia delegada, sea de oficio o con la previa audiencia o intervención
del interesado, se considerará que ha agotado la vía administrativa, sin que resulte
cioso Administrativo necesario a tal fin la interposición y decisión, expresa o por silencio, de un recurso ad-
ministrativo en su contra. En tal supuesto el recui'so administrativo, aunque estuviere
a) Inconstitucionalidad de las modificaciones al art. 14, CCA, por reglado, se considerará de ejercicio meramente facultativo para el interesado. A todos
los efectos previstos en este Código, se asimilan a definitivos aquellos actos adminis-
las que se consagra la regla del agotamiento de la vía trativos que, sin resolver directamente sobre el fondo del asunto debatido, ponen fin
E n c u m p l i m i e n t o de lo dispuesto en el art. 166, ú l t i m o p á r r a f o , al procedimiento, impiden tramitar la petición planteada en sede administrativa o
C o n s t i t u c i ó n p r o v i n c i a l , y en consonancia con el principio de t u t e l a j u - generan indefensión.
dicial c o n t i n u a y efectiva (art. 15, C o n s t i t u c i ó n cit.), el texto originario b) (íuando el objeto de la pretensión consista en la anulación de un acto adnvi-
nistrativo de ejecución de otro de alcance general o de una ordenanza municipal de tal
carácter, cuya impugnación también fuere pretendida. E n este supuesto se aplicarán
las reglas previstas en el apartado anterior.
c) Cuando el objeto de la pretensión consista en la anulación de un acto admi-
93 TRIBIÑO, Carlos A.-PERRINO, Pablo E., La justicia contencioso administrativa en nistrativo de alcance general que no emanare de la autoridad jerárquica superior con
la Provincia de Buenos Aires, Depalma, Buenos Aires, 1995, p. 19. competencia resolutoria final o del órgano con competencia delegada por aquélla debe-
rán seguirse las reglas del ap. a).
94 Ver SORIA, Daniel F . , "El agotamiento de la vía en el proceso administrativo de
d) Cuando el objeto de la pretensión consista en la reparación de daños y perjuicios,
la Provincia de Buenos Aires", REDA, nros. 24-26, Depalma, Buenos Aires, 1997, p. fundada en la nulidad de actos administi'ativos de alcance particulai- o general. E n
53. este supuesto serán de aplicación las reglas previstas en el ap. a), sin perjuicio de lo
95 Causa B.64.553, "Gaineddu, Juan Daniel v. Provincia de Buenos Aires (Minis- dispuesto en el art. 20, inc. 2", del presente Código.
terio de Seguridad). Demanda Contencioso Administrativa", 23/4/2003, JA 2003-III- e) La falta de impugnación directa o su desestimación, de un acto de alcance ge-
252, con nota de D'ARGENIO, Inés A . , "La articulación de un pedimento ante la autori- neral o de una ordenanza municipal de tal carácter, no impedirá la impugnación de
dad administrativa como excepción a la directa demandabilidad estatal: una resolu- los actos individuales de aplicación. L a falta de impugnación de los actos individuales
que aplican un acto de alcance general, tampoco impedirá la impugnación de éste, sin
ción judicial sin precedentes".

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

el art. 166, ú l t i m o p á r r a f o , C o n s t i t u c i ó n provincial, s e n t ó como regla ciamiento de las contiendas a d m i n i s t r a t i v a s y vigorizar e l control de
general la necesidad de "agotar la v í a en todos los casos" con excepción la A d m i n i s t r a c i ó n , favoreciendo el acceso a los tribunales contencioso
de los supuestos que allí se mencionan. administrativos".
La exigencia incorporada por la ley 13.101 de t r a n s i t a r por las v í a s Sobre esa base el T r i b u n a l concluyó: "el t r á n s i t o por v í a s adminis-
administrativas con c a r á c t e r de principio general, no sólo es cuestio- trativas -ora l a r e c l a m a c i ó n ante a a u t o r i d a d ora el procedimiento re-
nable por c o n t r a r i a r la l e t r a clara de la C o n s t i t u c i ó n , sino t a m b i é n cursivo en l a misma sede- h a n de tener cabida, como excepción a l a
porque el c u m p l i m i e n t o de ese recaudo, en muchos de los supuestos en directa demandabilidad estatal, en aquellas h i p ó t e s i s expresamente
los que se lo requiere, resulta irrazonable o incompatible con la natu- requeridas por u n enunciado n o r m a t i v o de rango legal. R e g u l a c i ó n de
raleza de la p r e t e n s i ó n procesal. la cual l a carga de acudir ante l a a d m i n i s t r a c i ó n h a de ser u n a expresa
Así acontece, por ejemplo, con el amparo por mora, el cual, al no y razonable consecuencia, a fin de no contrariar el principio de accesi-
estar incluido entre las excepciones, p o d r í a entenderse que e s t á com- bilidad i r r e s t r i c t a a la j u r i s d i c c i ó n (art. 15, C o n s t i t u c i ó n provincial)".
prendido en l a regla general del agotamiento previo. Sin embargo, es Como puede apreciarse, a juicio de l a Suprema Corte, para que se
evidente que por la índole y finalidad de esa p r e t e n s i ó n , resulta abso- repute v á l i d a la exigencia de acudir a v í a s previas a d m i n i s t r a t i v a s , es
lutamente inviable exigir el c u m p l i m i e n t o de aquel requisito. necesario que é s t a s , a d e m á s de estar consagradas en f o r m a expresa a
A l respecto, son sumamente relevantes las consideraciones expues- t r a v é s de u n a disposición de rango legal, sean razonables
tas por l a Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires en el caso "Gai- Pues bien, el criterio fijado por el cimero T r i b u n a l local corrobora lo
neddu" en el cual fijó el criterio h e r m e n é u t i c o del art. 166, ú l t i m a dicho inicialmente respecto del desacierto de la reforma realizada por
parte de la Carta M a g n a bonaerense, en lo que concierne al requisito la ley 13,101 a l art. 14, CCA.
del agotamiento de la vía. Allí, el alto T r i b u n a l provincial, d e s p u é s de
expresar que el citado precepto constitucional provoca sensibles modi- b) La exigencia constitucional del caso judicial y el agotamiento de
ficaciones en lo atinente a l a e x i g i b ü i d a d de las v í a s administrativas la vía
de t r á n s i t o previo y obligatorio a los fines de acceder a l a J u r i s d i c c i ó n , Es i m p o r t a n t e l l a m a r la a t e n c i ó n que en algunos supuestos es ne-
s e ñ a l ó que "resulta inocultable el cambio p a r a d i g m á t i c o que introduce cesario t r a n s i t a r por la v í a a d m i n i s t r a t i v a antes de acceder a sede j u -
el nuevo texto constitucional, en cuanto persigue extender el enjui- dicial para dar satisfacción a l a exigencia constitucional del "caso" o
controversia.
En efecto, s e g ú n lo disponen los arts. 166, p á r r . 5", C o n s t i t u c i ó n
perjuicio de los efectos propios de los actos individuales que se encuentren firmes o provincial y 1.1, CCA, para activar la jurisdicción de los t r i b u n a -
consentidos.
2. Aun tratándose de pretensiones de anulación, no será necesario agotar la vía
administrativa en los siguientes supuestos:
a) Cuando mediare una clai'a conducta de la demandada que haga presumir la ine- 99 Al respecto, la SCBA ha destacado que el art. 15 consagra el acceso irrestricto a
ficacia cierta de acudir a una vía administrativa de impugnación o cuando, en atención la Jurisdicción y que en la nueva cláusula del art. 166, párrafo final de la Constitución
a particulares circunstancias del caso, exigirla resultare para el interesado una carga provincial, "se confina la carga de agotar la vía administrativa a los supuestos que la
excesiva o inútil. La interposición de la demanda importará la interrupción de los pla- ley determine". Sobre esa base señaló que dichos supuestos "obviamente, han de ser
zos de caducidad para la presentación de los recursos en sede administrativa. razonablemente impuestos para evitar la desvirtuación del garantido acceso a la sede
b) Cuando se impugnare directamente un acto administrativo de alcance general judicial" (causa B-51.847 "Poraponio", 17/3/10).
emanado de la autoridad jerárquica superior o del órgano con competencia delegada
100 Como señala SORIA la expresión "caso" utilizada en el art. 166, último párrafo
por aquélla, o una ordenanza municipal.
del art. 166, Constitución provincial hay que asociarla a la contenida en los arts. 116 y
c) En los casos previstos en los arts. 16 y 17 del presente Código".
117, CN (SORIA, Daniel F., "El proceso administrativo bonaerense y los efectos de la re-
98 Causa B-64.553, "Gaineddu, Juan Daniel v. Provincia de Buenos Aires (Minis- forma constitucional", REDA, nro. 17, Depalma, Buenos Aires, 1994, p. 507). La Corte
terio de Seguridad). Demanda Contencioso Administrativa", 23/4/2003, JA 2003-111- Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho que: "los casos o controversias conten-
252, con nota de D'ARGE.MIO, Inés A., "La articulación...", cit. Esta doctrina fue reitera- ciosos a que se refieren los arts. 116 y 117, CN, son aquellos en los que se persigue, en
da por la SCBA en causas posteriores (vgr. B-56.921, "Flores, Alicia Beatriz", 15/3/06, concreto, la determinación del derecho o prerrogativa debatidos entre partes adversas
B-52.174 "Mreued", 22/11/06; B-62,879. "Obras Sanitarias Mar del Plata Sociedad del ante la existencia de una le.sión actual o, al menos, una amenaza inminente a dicho
Estado", 17/9/2008; entre muchas otras). derecho o prerrogativa" {Fallos, 306:1125; 307:2384; 321:1352, entre otros).

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

les contencioso administrativos, cualquiera sea la p r e t e n s i ó n que se previa una somera d e s c r i p c i ó n de las pretensiones procesales previs-
deduzca, es preciso que se verifique u n "caso", es decir una controversia o tas en el nuevo ordenamiento procesal.
conflicto de intereses de orden fáctico o jurídico E n contraste con el r é g i m e n del Código V á r e l a , y a fin de otorgar u n a
E l caso contencioso a d m i n i s t r a t i v o se origina cuando mediante u n mayor p r o t e c c i ó n j u d i c i a l - t a l como lo hacen la L e y de la J u r i s d i c c i ó n
comportamiento activo u omisivo realizado por u n sujeto en ejercicio alemana de 1960 y l a nueva ley e s p a ñ o l a 29/1998 del 13 de julio, Re-
de funciones administrativas se lesiona o desconoce u n derecho o i n t e r é s guladoia de la J u r i s d i c c i ó n Contencioso A d m i n i s t r a t i v a a s í como
tutelado por el ordenamiento jurídico (art. 13, CCA). t a m b i é n los códigos procesales administrativos de N e u q u é n (art. 19)
No se configura esta exigencia cuando lo que se presenta ante los Formosa (art. 17) ^'^y Corrientes (art. 55) el Código Contencioso A d -
jueces para su decisión, no es una colisión efectiva de derechos, sino t a n m i n i s t r a t i v o no p r e v é una, sino varias pretensiones (art. 12) cuya
sólo una mera consulta o cuando la controversia es prematura debido admisibilidad t a m b i é n se condiciona a requisitos diversos que va-
a que los agravios del actor son potenciales o conjeturales. r í a n de acuerdo con la naturaleza de cada una de ellas.
De a h í que, como lo señaló -obiter dictum- la Suprema Corte bonae- Como lo ha expresado J u a n Carlos C A S S A G N E "el Código acoge -al
rense en el fallo r e c a í d o en l a citada causa "Gaineddu", en ocasiones igual que la legislación procesal e s p a ñ o l a - el principio de unidad de
para l a ocurrencia de u n caso "puede ser menester la a r t i c u l a c i ó n de acción con p l u r a l i d a d de pretensiones. Sigue a s í la l í n e a de l a corriente
u n pedimento ante la entidad a d m i n i s t r a t i v a " . procesal marcada por G U A S P y G O N Z Á L E Z P É R E Z que conduce a d i s t i n g u i r
Es que muchas veces (v.gr., cuando se pretenda u n dar o u n hacer de entre p r e t e n s i ó n , demanda y acción"
la A d m i n i s t r a c i ó n ) para que exista una s i t u a c i ó n litigiosa que d é senti- La diversidad de pretensiones regladas en el Código Contencioso
do al proceso, s e r á imprescindible que medie u n reclamo o petición de u n A d m i n i s t r a t i v o obedece al d i s t i n t o objetivo que se canaliza mediante
administrado inatendido por la A d m i n i s t r a c i ó n "''^ cada una de ellas (v.gr., a n u l a c i ó n de u n acto, i n d e m n i z a c i ó n de d a ñ o s
y perjuicios, cese de una v í a de hecho, etc.).
c) Régimen de pretensiones procesales del Código Contencioso Admi- El reconocimiento de esta variedad de pretensiones otorga adecua-
nistrativo y agotamiento de la vía da operatividad al mandato constitucional del a r t . 15, que consagra
A fin de explicar el r é g i m e n del agotamiento de la v í a reglado en el derecho a l a t u t e l a j u d i c i a l continua y efectiva ' " , dada l a variedad
el Código Contencioso A d m i n i s t r a t i v o , es menester efectuar en forma y a m p l i t u d de cuestiones que pueden ser planteadas ante los jueces

104 Publicada en el B O E , nro. 167 del 14/7/1998.

101 Ver PERRINO, Pablo E . , "La competencia de los tribunales contencioso admi-
nistrativos en el nuevo Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos 105 Ley 1305.
Aires", E D 178-984.
106 Ley 584.
102 Fallos, 2:254 y 236:673.
107 Ley 4106.
103 Conf. GONZ.4LE2 PÉREZ, Jesús, " E l procedimiento administrativo como presu-
puesto del proceso administrativo", en El procedimiento administrativo y el control 108 Ver PERRINO, Pablo E . , "Las pretensiones procesales en el nuevo Código Con-
judicial de la Administrador} Pública, Instituto Nacional de Administración Pública, tencioso Administrativo bonaerense", E D 180-878 y ss.
Madrid, 2001, pp. 49 y ss. Este también fue el criterio adoptado por la Cámara de
Apelación en lo Contencioso Administrado de L a Plata, en varios supuestos en que los 109 Al respecto ver PERRINO, Pablo E., "Las pretensiones procesales...", cit.
actores habían acudido a la instancia judicial a fin de requerir un ajuste del beneficio
previsional que percibían de la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía 110 CASSAGNE, Juan Carlos, "El nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo
de la Provincia de Buenos Aires, sin formular previamente un reclamo administrativo. para la Provincia de Buenos Airea", RAP, nro. 234, Ciencias de la Administración,
Frente a esa situación, el Tribunal consideró que no se había configurado un "caso" o Buenos Aires, 1998, p. 14; conf. mensaje de elevación del proyecto antes citado. Ver
"controversia", debido a que el incremento no se había solicitado previamente al ente respecto de las diferencias entre pretensión, demanda y acción GUASP DELGADO, Jaime,
público competente en la materia y, consecuentemente, no se había suscitado el ejer- La pretensión procesal, Civitas, Madrid, 1981, pp. 47 y ss.
cicio de la función administrativa, (conf. CCALP, causas n" 9158, "Aballay", 12/5/2009;
n" 9300, "Grosso", 20/8/2009; entre otras). 111 Conf. CASSAGNE, Juan Carlos, "El nuevo Código,.,", cit., pp. 12, 13 y 16.

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 E¡ nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

con competencia en lo contencioso administrativo, cuando u n compor- de amparo por mora, c a b r í a derivar que en estos casos se impone el
tamiento del Estado o de otros sujetos que en ejercicio de funciones cumplimiento del requisito del agotamiento de la v í a . S i n embargo, en
administrativas lesionen derechos o intereses amparados por el orde- v i r t u d de diversas razones, en p a r t i c u l a r el principio constitucional
namiento j u r í d i c o . que d i m a n a del art. 166, Ley F u n d a m e n t a l de la Provincia, t a l conclu-
Es así que numerosos casos que eran de dificultosa o imposible revi- sión resulta equivocada.
sión j u d i c i a l con el Código anterior, ahora encuentran u n cauce proce- Seguidamente, examinaremos cómo opera el recaudo del agota-
sal adecuado para su justiciabilidad. miento, respecto de cada una de las pretensiones procesales que enun-
L a disposición central sobre el p a r t i c u l a r es el art. 12, CCA el cia el art. 12, CCA.
cual enuncia, en forma no taxativa, las diferentes clases de pretensio- d.l. Pretensión anulatoria
nes susceptibles de ser entabladas ante el fuero contencioso adminis- L a p r e t e n s i ó n anulatoria es aquella que tiene por objeto la decla-
trativo. Ellas son: a) p r e t e n s i ó n anulatoria o impugnatoria; b) preten- r a c i ó n de invalidez de actos a d m i n i s t r a t i v o s de alcance i n d i v i d u a l o
sión de restablecimiento o reconocimiento de derechos o intereses; c) general (art. 12, inc. 1°) y t a m b i é n de ordenanzas municipales, cuyo
p r e t e n s i ó n indemnizatoria; d) p r e t e n s i ó n meramente declarativa; e) juzgamiento en sede contencioso a d m i n i s t r a t i v a resulta indudable a
p r e t e n s i ó n de cese de v í a s de hecho administrativas; y f) p r e t e n s i ó n de tenor de lo dispuesto en los arts. 3° y 33, inc. 2", CCA
amparo por mora de la A d m i n i s t r a c i ó n ' E l principio en materia de agotamiento de la v í a que sienta la nue-
va codificación procesal a d m i n i s t r a t i v a , modificada por l a ley 13.101,
d) Examen en particular del requisito del agotamiento de la vía en es muy claro y simple. Sólo son impugnables en la instancia j u d i c i a l
cada una de las distintas pretensiones procesales aquellas decisiones dictadas en forma originaria, sea de oficio o con l a
S e g ú n lo s e ñ a l a m o s , el art. 14, s e g ú n ley 13.101, en flagrante coli- previa audiencia e i n t e r v e n c i ó n del inteiesado, por el ó r g a n o con com-
sión con el art. 166, ú l t i m a parte. C o n s t i t u c i ó n local, consagra el requi- petencia final en la materia o cuando fueron dictadas por a q u é l luego de
sito del agotamiento de la v í a como una regla general aplicable para haberse transitado la v í a j e r á r q u i c a .
todas las pretensiones, con excepción de los siguientes supuestos: a) En este punto, y m á s a l l á de la criticable i n v e r s i ó n del principio
cuando se i m p u g n e n actos a d m i n i s t r a t i v o s definitivos dictados por la general que en este tópico produjo la ley 13.101, lo cierto es que la si-
autoridad j e r á r q u i c a superior con competencia resolutoria final o por t u a c i ó n no ha cambiado en sustancia ya que el texto anterior del a r t .
el ó r g a n o con competencia delegada; b) cuando medie u n supuesto de 14 (ley 12.008) t a m b i é n determinaba que, tanto cuando se i m p u g n e n
r i t u a l i s m o excesivo o i n ú t i l ; c) cuando se impugne directamente u n actos de alcance i n d i v i d u a l como de alcance general, es preciso obtener
acto de alcance general emanado de la autoridad j e r á r q u i c a superior u n pronunciamiento de la autoridad que tenga l a competencia m á x i m a
o por el ó r g a n o delegada por a q u é l l a ; d) cuando se haya configurado sobre l a m a t e r i a .
el supuesto de silencio negativo previsto en el art. 16, CCA; e) cuando Sentado ello, es necesario efectuar algunas precisiones adicionales
se deduzca una p r e t e n s i ó n meramente declarativa; y f) cuando se pro- de relevancia teniendo en c o n s i d e r a c i ó n el tipo de acto impugnable.
mueva la p r e t e n s i ó n de cese de una v í a de hecho a d m i n i s t r a t i v a . d.1.1. Impugnación de actos administrativos de alcance individual
A l no estar mencionadas entre las excepciones antes indicadas las S e g ú n se afirmó, corresponde agotar la vía a d m i n i s t r a t i v a cuando se
pretensiones de d a ñ o s y perjuicios, de reconocimiento de derechos y impugnen en sede judicial actos administrativos de alcance particular

112 La regulación de las pretensiones se complementa con lo dispuesto en los arts.

2", inc. 1", 14, 15, 18 y 19 relativos a la pretensión impugnatoria, 17 en el que se regla-
menta la pretensión prestacional, 20 dedicado a los reclamos resarcitorios, 21 destina- 114 Efectuamos esta aclaración porque la supresión efectuada por la ley 13.101 de
do a las vías de hecho, 50 que determina el alcance de la sentencia, y 76 que prescribo la mención a las ordenanzas municipales que efectuaban los arts. 2°, inc. 1°, 12, inc. 1°,
el régimen del amparo por mora. 14, incs. l.b) y e) y 2.b), 18, incs. c) y d), 25, inc. 3°, y 50, inc. 2°, CCA, podría dar lugar
a que se interprete que este tipo de actos normativos queda fuera de la competencia
113 L a ley 13.101 derogó el inc. 6° del art. 12 que reglaba la pretensión contra la del fuero contencioso administrativo. Mas, ello no es así. L a simple lectura de los arts.
inactividad administrativa (ver PKRBINO, Pablo E . , "Las pretensiones procesales...", cit.). 3° y 33, inc. 2°, CCA, ponen claramente de resalto lo contrario.

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que r e v i s t a n la condición de definitivos o asimilables a tales ' ' ^ cuan- recurso j e r á r q u i c o previsto en el art. 92, dec-ley 7647, y de l a ordenanza
do no e m a n e n de la a u t o r i d a d j e r á r q u i c a superior con competencia re- general 267/1980, es el tínico medio apto para producir el agotamiento
solutoria final, o de los ó r g a n o s con competencia delegada por a q u é l l a . de la v í a a d m i n i s t r a t i v a .
T a l como ocurre en el á m b i t o nacional (art. 90, dec. 1759/1972, t.o. por Los actos a d m i n i s t r a t i v o s definitivos o asimilables que emanen de
dec. 1 8 8 3 / 1 9 9 1 ) e n el r é g i m e n del Código Contencioso A d m i n i s t r a t i v o el l a m á x i m a a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a con competencia resolutoria final
(v.gr.. Poder Ejecutivo, i n t e n d e n t e m u n i c i p a l , directorio de una enti-
dad a u t á r q u i c a , etc.) o de u n ó r g a n o con competencia delegada (v.gr.,
ministros), dictados de oficio o con la p r e v i a audiencia o i n t e r v e n c i ó n
115 E l acto definitivo es el que resuelve la cuestión de fondo planteada. Cabe des- del interesado, causan estado, m o t i v o por el cual no es menester a r t i -
tacar que la terminología empleada en el Código Contencioso Administrativo se apar-
ta de la utilizada tradicionalmente en la legislación local en la cual se reservaba la cular n i n g ú n tipo de recurso a d m i n i s t r a t i v o en su contra.
expresión "acto definitivo" para el que decide sobre el fondo del asunto, o sobre una E n el nuevo r é g i m e n , el recurso de revocatoria no constituye m á s u n
cuestión incidental que hace imposible la continuación del trámite, y causa estado o
agota la vía administrativa (HUTCHINSON% Tomás, Procedimiento administrativo..., cit., p. presupuesto procesal para h a b i l i t a r la i n s t a n c i a j u d i c i a l Como pue-
324), La noción de acto definitivo que utilizia el Código Contencioso Administrativo equi- de advertirse, se deja de lado l a doctrina j u r i s p r u d e n c i a l de la Suprema
vale a la de acto final que emplean el dec-ley 7647 y la ordenanza general 267/80 (arts. Corte bonaerense establecida a p a r t i r del citado caso "Lesieux" Ante
86, 92 y 94). E n tal sentido, el Dr. SORIA en el voto emitido en la causa B-57.376 "Cimac
Vial S.A.", 23/7/08, ha recordado que "La cahdad de definitivo (resolutorio o conclusivo) los actos a d m i n i s t r a t i v o s definitivos o equiparables de l a a u t o r i d a d
atribuible al acto administrativo alude a la aptitud que posee para decidir o terminar, j e r á r q u i c a superior con competencia decisoria final, o de los ó r g a n o s
por via directa o indirecta, la cuestión principal en debate y generar efectos lesivos para con competencia delegada, el recurso de revocatoria tiene c a r á c t e r po-
el interesado en el procedimiento. De las variadas formas con que la Administración
testativo p a r a el interesado 120.121
puede resolver una petición formal y concreta al reconocimiento del derecho o interés
gestionado, la calificación como definitivo del acto respectivo no suscita dificultades. Hay
un obrar administrativo que opera per se la creación, alteración o extinción de situacio-
nes jurídicas principales, o no incidentales, y abre paso previo al agotamiento de la vía
administrativa, si correspondiere a la carga de la impugnación procesal". 118 L a ley 13.101 derogó el párrafo aclaratorio contenido en el párr. 3° del art. 14,
inc. 1°, ap. a), CCA, que expresaba que por regla se considerará de ejercicio meramente
116 Los actos asimilables a definitivos son aquellos que, no obstante no decidir la facultativo para el interesado la articulación del recurso de revocatoria, aunque estu-
cuestión de fondo, impiden la continuación del trámite. Pueden ser considerados actos viere expresamente reglado en algún ordenamiento especial, salvo a los que se refiere
equiparables a definitivos, entre otros, los que ordenan el archivo de las actuaciones el art. 15, CCA
administrativas; los que deciden la caducidad del procedimiento; o los que declaran
la inadmisibilidad de los recursos administrativos (véase al respecto, SORIA, Daniel 119 L a SCBA i'evirtió la doctrina que había sentado en el precedente "Lesieux"
Fernando, "Los actos administrativos de trámite equiparables a definitivos y su im- (conf. causas B-56.921, "Flores, Alicia Beatriz", 15/3/06 y B-62174 "Mreued", 22/11/06)
pugnabilidad judicial", L L , tomo 1990, sec. doc. pág. 945 y ss.). y estableció que "cuando se está en presencia de un acto que decide el asunto, prove-
Respecto de este último supuesto, la Suprema Corte ha resuelto que la resolución niente de la máxima autoridad administrativa con competencia resolutoria final (o
del Tribunal Fiscal que declaró improcedente el recurso interpuesto por la actora con- del órgano delegado por aquélla), obligar a reeditar el examen de la cuestión ante el
tra una resolución de la ex Dirección Provincial de Rentas, aun cuando no se pronun- mismo órgano que lo ha dictado, importa una exigencia ritual, cuya inconsistencia
cia sobre la cuestión jurídico material alegada por la firma impugnante, al cerrar la con las garantías de efectividad y accesibilidad consagradas por el citado art. 15 de la
vía impugnativa en sede administrativa, constituye un acto equiparable a definitivo y Constitución, luce evidente" (causa B-51.847 "Pomponio", 17/3/10).
encuadra por tanto en el artículo 14 inc. "a" de la ley 12.008 -texto según ley 13.101-.
Entendió que tal solución es la que mejor se concilia con el principio pro actione, ínsito 120 L a SCBA ha dejado en claro que el recurso de revocatoria frente a actos dic-
en la garantía de accesibilidad a la Jurisdicción que fluye del art. 15 de la Constitución tados por la máxima autoridad administrativa, reviste carácter facultativo, aun en el
de la Provincia de Buenos Aires (conf. SCBA, causa ÍB-65.348 "Carrefour Argentina ámbito municipal. (SCBA Causa 58.662, " C , M. C. contra Municipalidad de La Plata",
S.A. c/Provincia de Buenos Aires [Tribunal Fiscal]", 28/4/06). 23/4/08). Por su parte, la CCAMP sostuvo puntualmente, que "el carácter definitivo de
En cambio, se ha considerado que no son actos definitivos, ni equiparables a ta- los actos no significa que al interesado le estuviera vedada la vía recursiva, sólo que
les, la resolución del Tribunal Fiscal que declara su incompetencia para entender en -en el caso- el recurso de revocatoria -único remedio procedente a tenor del órgano emi-
la cuestión (CCALP, causa "Supermercados Norte S.A." (expte. n° 1260 del J C A L P sor del acto- tendría carácter potestativo por atacar -precisamente- un acto emanado
2), 4/4/06); o el fallo de ese mismo Tribunal, que desconoce la existencia de retarda- de la máxima autoridad municipal (argto. doct. SCBA causa B. 58.662 "Casella", sent.
ción y devuelve el expediente a la autoridad de aplicación para que prosiga el trámite del 23-IV-2008)" (causa R-1158-DOl "Ballesteros Pedro s/acción de nulidad y preten-
(CCALP, causa n" 4744, "Hydrotub S.A.", 19/6/08). sión indemnizatoria", 6/4/10).

117 Ver CANO-SA, Armando N., "Influencia...", cit., pp. 195 y ss.; BIAMCHI:, Alberto A., 121 Sin perjuicio de que el indicado es el criterio general que impera en la materia,
"¿Tiene fimdamentos...?", cit., pp. 406 y ss. es conveniente tener en cuenta que algunas legislaciones prevén recursos que, pese a

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Por lo d e m á s , la solución prevista en el art. 14, CCA, sigue los l i - En consecuencia, en la h i p ó t e s i s de que el acto general se dicte por
neamientos de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la una autoridad inferior s e r á preciso agotar la v í a E l problema que
Nación, antes examinada, s e g ú n la cual en supuestos como los referi- a q u í se plantea es que n i el Código Contencioso A d m i n i s t r a t i v o , n i las
dos, la d e d u c c i ó n obligatoria del recurso de revocatoria constituye u n normas de procedimiento a d m i n i s t r a t i v o , han previsto l a v í a procedi-
r i t u a l i s m o i n ú t i l incompatible con la g a r a n t í a de la defensa (art. 18, mental para ello. O b s é r v e s e que el ú n i c o remedio específico establecido
CN) en el art. 95, dec-ley 7647, y de l a ordenanza general 267/1980 (recur-
d.l.2. Impugnación de actos de alcance general so de revocatoria) tiene por finalidad que la misma autoridad que
El Código Contencioso A d m i n i s t r a t i v o p r e v é dos v í a s para cuestio- dictó la medida general la revise y no u n ó r g a n o superior. De modo t a l
nar j u d i c i a l m e n t e los actos a d m i n i s t r a t i v o s de alcance general. Ellas que su a r t i c u l a c i ó n no s e r í a i d ó n e a para producir el acto agotador de
son las tradicionalmente denominadas v í a s directas (art. 14, inc. 1°) e la vía. Pareciera, entonces, que el ú n i c o camino viable para canalizar
indirecta (art. 14, inc. 2°). Mediante la p r i m e r a , se controvierte en for- la i m p u g n a c i ó n que agote la v í a ante los ó r g a n o s superiores p o d r í a ser
ma inmediata la decisión de contenido general. Por su parte, a t r a v é s la d e d u c c i ó n del recurso j e r á r q u i c o .
de la segunda se produce l a i m p u g n a c i ó n del acto de alcance general Sin embargo, ello no puede considerarse una solución m u y adecua-
por medio del cuestionamiento de los actos de aplicación de a q u é l me- da, ya que al tener que ser interpuesta la i m p u g n a c i ó n en el breve
diante los recursos administrativos. plazo de 10 d í a s h á b i l e s a d m i n i s t r a t i v o s (art. 92, dec-ley 7647, y or-
El art. 14, inc. 1°, ap. c), CCA, consagra u n singular r é g i m e n de ago- denanza general 267/1980) se l i m i t a r í a injustificadamente el posterior
tamiento de la v í a para el p r i m e r supuesto mencionado, que se aparta acceso a la J u r i s d i c c i ó n
del previsto en el orden nacional (art. 24, inc. a], dec-ley 19.549), y que Pero la c u e s t i ó n puede llegar a ser m á s compleja ya que el art. 95,
sigue el mismo principio establecido respecto de los actos de alcance tanto del dec-ley 7647, como de la ordenanza general 267/80, al reglar
i n d i v i d u a l ya que sólo se h a b i l i t a l a demandabilidad directa cuando el la procedencia de la v í a i m p u g n a t o r i a allí prevista u t i l i z a n la forma
acto de alcance general emane "de la autoridad j e r á r q u i c a superior o verbal " d e b e r á " y no "podrá". Ello p o d r í a dar lugar a que se interpre-
del ó r g a n o con competencia delegada por a q u é l l a " tase que, cuando se controvierte una medida general dictada por u n
ó r g a n o inferior, p r i m e r o es menester deducir este remedio y sólo des-
p u é s , al ser desestimada la i m p u g n a c i ó n por la misma a u t o r i d a d que

sBr denominados de "revocatoria", no están destinados a ser resueltos por la misma

autoridad que dictó el acto originario y han sido considerados obligatorios para agotar 124 E l texto del art. 14, inc. 1", ap. c), antes de la reforma de la ley 13.101, exigía,
la vía administrativa. como contracara de lo dispuesto en el art. 14, inc. 2", ap. b) (actualmente art. 14, inc.
Tal es el supuesto del artículo 29 de la ley 6983, el cual, frente a las decisiones del c]) que correspondía agotar la vía cuando se demandaba la anulación de un acto ad-
Comité Ejecutivo del Colegio de Escribanos, tiene previsto un "recurso de revocatoria" ministrativo de alcance general que no emanaba de la autoridad jerárquica superior
ante el Consejo Directivo de dicha entidad. L a Cámara de Apelación en lo Contencioso con competencia resolutoria final o del órgano con competencia de legada por aquélla
Administrativo de L a Plata, por mayoría, ha considerado que dicho recurso es obliga-
torio para agotar la vía que jerárquicamente estructura a! citado Colegio Profesional 125 BOTASSI y HUTCHINSON consideran que la impugnación que consagra el art. 95
(conf. causa, n° 10.392, "Arauz", 3/6/2010). L a mayoría estuvo integrada por los Dres. constituye un recurso de revocatoria (BOTASSI, Carlos A., Procedimiento administrati-
SPACAKOTKI, y DF. SAMTIS; en tanto la Dra. Mn.ANTA votó en disidencia, para lo cual tuvo vo..., cit., p. 341, y HiJTCHi.MSON, Tomás, Procedimiento administrativo..., cit., p. 366).
en cuenta que la regulación legal distaba de ser clara y, consecuentemente, no era fac-
tible en base a la misma reconocerle obligatoriedad al referido recurso de revocatoria, 126 Ver PERRINO, Pablo E . , "El plazo para deducir la pretensión procesal admi-
máxime cuando ello conducía a la inadmisibilidad de la pretcnsión. nistrativa y el derecho a la tutela judicial efectiva", en A A . W . , Estudios de derecho
administrativo, t. X, Dike, Mendoza, 2004, pp. 289 y ss. Cabe tener en cuenta que a
fin de atenuar dichos efectos disvaliosos, la Suprema Corte ha admitido la aplicación
122 Fallos, 311:2082; criterio reiterado en Fallos, 312:767 ("Rabinobich"), 1168
al ámbito del contencioso administrativo de la doctrina sentada en punto a que, frente
("Sacomani"), 1306 ("Guerrero") y 1908 ("Carena de Crippa"); 313:326 ("Pozzi") y
a normas generales con efectos continuados que se reproducen de un modo periódico
318:315 ("Lepin.ski").
o sistemático, o que perduran en el tiempo sin solución de continuidad, la posibilidad
123 En este caso, el afectado por el acto general podrá optar entre promover la de ejercer la acción pertinente se mantiene, sin verse perjudicada por los plazos de
pretensión judicial de impugnación o interponer el recuj'so administrativo previsto en caducidad (conf. doct. SCBA, causas B-63.533 "Marone Juan Carlos y Otros c/Munici-
los arts. 95, dec-ley 7647, y de la ordenanza general 267/1980. palidad de L a Plata", 8/6/2006; B-66.380, "Aparicio", 14/5/2008).

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dictó el acto general, u t i l i z a r el c a r r i l del recurso j e r á r q u i c o , pues con de la j e r a r q u í a del ó r g a n o que e m i t i ó la medida de alcance general, la
su rechazo q u e d a r í a agotada l a v í a a d m i n i s t r a t i v a . demandabilidad directa.
Creemos que esta h e r m e n é u t i c a no resulta razonable, ya que con- A su vez, cuando se controviertan actos generales por la vía i n d i -
duce a m u l t i p l i c a r innecesariamente las oportunidades de r e v i s i ó n que recta, la exigencia de agotar la vía t a m b i é n d e p e n d e r á de la j e r a r q u í a
t e n d r í a la A d m i n i s t r a c i ó n y produce una dilación excesiva para acce- de la autoridad que dictó los actos definitivos de ejecución de a q u é l . Si
der a la Justicia, generando u n evidente menoscabo al derecho consti- éstos emanaron del ó r g a n o superior con competencia decisoria final o
tucional de t u t e l a j u d i c i a l efectiva (art. 15). de los ó r g a n o s con competencia delegada, no s e r á preciso deducir recurso
El problema se origina debido al desajuste de las normas de procedi- administrativo alguno. E n cambio, si el acto de aplicación proviene de
miento a d m i n i s t r a t i v o respecto del Código Contencioso A d m i n i s t r a t i - una autoridad j e r á r q u i c a m e n t e inferior s e r á preciso deducir el recurso
vo. Es evidente que, d e s p u é s del dictado del nuevo r é g i m e n contencio- j e r á r q u i c o para dejar abierta l a vía j u d i c i a l .
so a d m i n i s t r a t i v o se impone la reforma de a q u é l l a s para armonizarlas Finalmente, el Código aclara, a fin de despejar cualquier duda al res-
con l a nueva legislación procesal ya que varias de sus disposiciones no pecto ( t é n g a s e presente lo explicado acerca de la jurisprudencia de la
e s t á n en s i n t o n í a con la r e g u l a c i ó n procesal a d m i n i s t r a t i v a Suprema Corte bonaerense sentada en el citado caso "Tidone Leda" '^''),
E n definitiva, ante el indicado desacople de las normas de procedi- que: "La falta de i m p u g n a c i ó n directa o su d e s e s t i m a c i ó n , de u n acto de
miento a d m i n i s t r a t i v o frente a las del Código Contencioso A d m i n i s t r a - alcance general, no i m p e d i r á la i m p u g n a c i ó n de los actos individuales
tivo, corresponde efectuar una i n t e r p r e t a c i ó n que no h m i t e , sino que de aplicación. L a falta de i m p u g n a c i ó n de los actos individuales que
facilite el acceso a l a J u r i s d i c c i ó n concorde lo dispuesto en los arts. 15 aplican u n acto de alcance general, tampoco i m p e d i r á l a i m p u g n a c i ó n
y 166, ú l t i m o p á r r a f o , C o n s t i t u c i ó n provincial y el principio in dubio de éste, sin perjuicio de los efectos propios de los actos individuales que
pro actione se encuentren firmes o consentidos" (art. 14, inc. 2°).
Lo expuesto pone de resalto que la r e g u l a c i ó n que efectúa el Código d.1.3. Impugnación directa de ordenanzas municipales
Contencioso A d m i n i s t r a t i v o en este aspecto es criticable. Lo m á s razo-
nable, sencillo y ajustado con el c a r á c t e r excepcional que el constitu-
yente dispuso respecto del t r á n s i t o obligatorio por las v í a s administra-
tivas previas, h u b i e r a sido autorizar en todos los supuestos, m á s allá 129 Causa B.52.473 bis, "Tidone, Leda Diana" (DJBA del 28/8/1994), criterio reite-
rado, entre otras, en las causas B.52.467, "Nevani, Jorge Néstor v. Municipalidad del
Partido de General Pueyi-redón. Dem. Cont. Adm.", 24/3/1992, y B.52.462, "Castillo,
Ernesto Roberto v. Municipalidad del Partido de General Pueyrredón. Dem. Cont.
Adm.", 30/6/1992.
127 Como ejemplos de normas que deben ser modificadas cabe mencionar, ade-
más del art. 95, los arts. 10 y 86 en cuanto limitan la legitimación a los titulares de
derechos subjetivos e intereses legítimos; y el art. 94, el cual al habilitar al recur.so de 130 L a reforma introducida por la ley 13.101 suprimió la mención a las ordenan-
apelación para impugnar decisiones finales de entes autárquicos que no dejen abierta zas municipales que efectuaba el precepto que comentamos y los arts. 12, inc. 1", 14,
la acción contencioso administrativa, no le deja campo de operatividad alguna a este inc. 1°, app. b) y e), y 2°, ap. b), 18, incs. c) y d), 25, inc. 3", y 50, inc. 2", CCA. Además,'
remedio, ya que todos los supuestos en los que éste antes procedía, en la actualidad modificó el dec-ley 6769/1958, Ley Orgánica de las MunicipaUdades, al incorporar en
son susceptibles de ser controvertidos ante el fuero contencioso administrativo. Y el el art. 77 un párrafo, sumamente criticable y de dudosa validez constitucional, en el
artículo 114 a fin de compatibilizarlo con la acción de lesividad que actualmente se que se dispone que "las ordenanzas serán consideradas ley en sentido formal y mate-
encuentra habilitada por el Código Contencioso Administrativo. rial". Decimos que es cuestionable y de dudosa constitucionahdad porque, en primer
lugar, es impropio de una ley efectuar tal tipo de consideraciones y, además porque
Frente a la advertida necesidad de reformar ciertas normas procedimentales, el en nuestro esquema constitucional no es posible calificar de leyes en sentido formal
6/7/10 se dictó el decreto n" 1044 del Poder ejecutivo Provincial, por el que se creó a las ordenanzas municipales. Como es sabido, en el ámbito provincial ese carácter
en el ámbito del Ministerio de Justicia y Seguridad, una "Comisión pai'a el Estudio sólo lo ostentan las normas legislativas que sanciona la Legislatura local, previo cum-
y Análisis del Decreto-Ley n" 7647/70 y modificatorias", con el objeto de realizar un plimiento del debido procedimiento que las normas constitucionales han previsto al
examen integral de aquellas normas, y elevar al Poder Ejecutivo una propuesta de las efecto (secc. IV, cap. VI -arts. 104/112- de la Constitución de la Prov. de Buenos Aires),
reformas legislativas y i'eglamentarias que resulten necesarias y convenientes cuya jerarquía normativa es, indudablemente, superior a las ordenanzas municipales
(MARIENHOPF, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, 5» ed. act., t. I, Abeledo-
128 Ver Informe de la Comisión Interaraericana de Derechos Humanos, informe
Perrot, Buenos Aires, 1995, p. 219; ver LAMOOI.IA, Carlos M., Las ordenartzas munici-
105/1999 emitido en el caso 10.194, "Palacios, Narciso - Argentina", del 29/9/1999 (LL pales. Su naturaleza jurídica en la Provincia de Buenos Aires, L a Ley, Buenos Aires,
2000-F-594, con nota de BOTASSI, Carlos A., "Habifitación de instancia y derechos hu- 2001, p. 997).
manos", y Fa«os, 313:83).

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Las ordenanzas municipales de alcance general, a l igual que los apartado se establecen las reglas imperantes para la r e v i s i ó n de los
actos administrativos de alcance general, son susceptibles de ser cues- actos administrativos de alcance i n d i v i d u a l . A d v i é r t a s e que t a m b i é n
tionadas de manera directa como indirectamente a t r a v é s de la i m p u g - é s t a era la solución que contemplaba el derogado art. 14, inc, 1°, ap. b).
n a c i ó n de los actos administrativos de aplicación de los mismos. A su vez, para controvertir en sede j u d i c i a l en forma directa orde-
En el texto del a r t . 14 anterior a la reforma de la ley 13.101 se nanzas municipales, se trate de las de alcance general '^^ o i n d i v i d u a l ,
d i s p o n í a en forma expresa que cuando se cuestionara judicialmente en v i r t u d de lo dispuesto en e l art. 166, ú l t i m o p á r r a f o . C o n s t i t u c i ó n
en forma directa una ordenanza m u n i c i p a l de c a r á c t e r general no es provincial, rige la regla de la demandabilidad directa.
preciso t r a n s i t a r n i n g ú n tipo de v í a a d m i n i s t r a t i v a previa (art. 14, inc. Ello es a s í , habida cuenta de que no resulta razonable exigir la i n -
2", ap. b) y que cuando se lo efectuara en forma indirecta a t r a v é s de terposición de recursos o reclamos a d m i n i s t r a t i v o s en tales supuestos,
la i m p u g n a c i ó n de sus actos de aplicación eran aplicables las reglas dada la naturaleza de "actos normativos de sustancia legislativa" '^'^
establecidas para l a i m p u g n a c i ó n de actos individuales (art. 14, inc. de las ordenanzas municipales y su condición de actos complejos, en
r , ap.bj) tanto intervienen en su f o r m a c i ó n la v o l u n t a d del Concejo Deliberante
y t a m b i é n la del Intendente m u n i c i p a l .
La s u p r e s i ó n efectuada de dichos apartados por la ley 13.101 no ha
producido cambio alguno en la materia. d.1.4. Silencio administrativo
En el supuesto de cuestionamiento de las ordenanzas de alcance S e g ú n lo dispone el art. 14, inc. 1°, ap. d), CCA, y al i g u a l que en el
general por medio de sus actos de ejecución se aplican las reglas pre- sistema del Código V á r e l a '"'^ cuando se configure el silencio de la A d -
vistas en el art. 14, inc. 1", ap. a). Ello es indudable, porque en este m i n i s t r a c i ó n (art. 16, CCA, texto s e g ú n ley 13.101) l a demandabilidad
es directa.
A l no ser el silencio a d m i n i s t r a t i v o u n acto, sino un hecho al cual la
ley le asigna efectos j u r í d i c o s i»'', no es posible su i m p u g n a c i ó n median-
Los cambios efectuados por la ley 13.101 podrían dar lugar a que se mterprete
que las ordenanzas municipales quedan fuera de la competencia del fuero contencioso
te los recursos administrativos.
administrativo. Mas, ello no es así. E n primer lugar, la simple lectura de los arts. 3" L a solución expuesta e s t á en l í n e a con la jurisprudencia del m á x i m o
y 33, inc. 2°, CCA, ponen claramente de resalto lo contrario. Por el primero de ellos T r i b u n a l de la R e p ú b l i c a , a la que antes hemos hecho referencia, se-
se dispone que "La competencia contencioso administrativa no queda desplazada aun
cuando para la resolución del caso fuere necesario declarar la inconstitucionalidad de
g ú n la cual exigir al administrado que frente a l silencio de l a adminis-
leyes, de ordenanzas municipales o de actos administrativos de alcance general o par- t r a c i ó n reitere su planteo mediante el recurso de revocatoria, conduce
ticular". Por su parte, la otra norma determina que cuando se impugne judicialmente a transformar el recaudo del agotamiento de l a v í a a d m i n i s t r a t i v a en
una ordenanza municipal la demanda deberá notificarse al Intendente y también al
Presidente del Concejo Deliberante.
A nuestro parecer, la mención que realizan ambas normas de las ordenanzas muni-
cipales constituye un elemento irrefutable para concluir que la competencia del fuero
contencioso administrativo en los pleitos en los que se los controvierta, ya sea que se
las impugne en forma directa o indirecta mediante el cuestionamiento de actos de
aplicación. De lo contrario, no tendría sentido alguno lo dispuesto en los arts. 3° y 33, 132 E n el régimen anterior, las ordenanzas municipales de carácter general no
inc. 2°, CCA. No debe olvidarse que, como lo enseña la Corte Suprema de Justicia de la erari susceptibles de ser directamente impugnadas mediante la acción contencioso ad-
Nación, la primera fuente de exégesis de la ley es su letra y que cuando ésta no exige ministrativa, ya que sólo las decisiones de la Administración que vulneran derechos
esfuerzo de interpretación debe ser aplicada directamente, con prescindencia de consi- subjetivos administrativos dan lugar a dicha acción (AyS 1970-11-763 y 787; 1971-1-
deraciones que excedan las circunstancias del caso expresamente contempladas por la 64 y 11.166, entre otros; ver: VALLEFÍN, Carlos A., Proceso admmistrativo cit. pp.
norma (Fallos, 311:1042; 313:1007; 320:305, entre otros). Además, esta hermenéutica 5 5 y 56).
de las normas citadas es la que mejor se compadece con los principios y garantías cons-
titucionales (arts. 15 y 166, último párrafo. Constitución provincial). 133 Fallos, 312:1394 ("Promenade"); ver Fallos, 312:326 ("Rivademar").

131 Asimismo, se aclaraba: "La falta de impugnación directa o su desestimación 134 Ver TRIBIÑO, Carlos A., "La acción contencioso administrativa por retarda-
(...), de una ordenanza municipal, no impedirá la impugnación de los actos individua- ción", L L 1 9 9 2 - D - 1 1 4 8 .
les de aplicación. L a falta de impugnación de los actos individuales que aplican un
acto de alcance general, tampoco impedirá la impugnación de éste, sin perjuicio de los 135 E l silencio administrativo constituye un simple arbitrio técnico concebido por
el legislador para posibilitar el acceso a la Justicia cuando media inactividad de la
efectos propios de los actos individuales que se encuentren firmes o consentidos" (art.
Administración (Mu.Ñoz, Guillermo A., Silencio..., cit., pp. 2 6 y ss., esp. pp. 31 y 32).
14, inc. 1', ap. el).

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

u n innecesario r i t u a l i s m o lesivo de l a g a r a n t í a amparada en el art. 18 d, 4. Pretensión de daños y perjuicios

de la Carta M a g n a L a p r e t e n s i ó n de d a ñ o s y perjuicios no figura entre las excepciones
d.2. Pretensión meramente declarativa al enunciado i n i c i a l del a r t . 14, por lo que una p r i m e r a lectura p o d r í a
Conforme a lo determina el art, 14, inc. 1°, ap. d), CCA, no es aplica- conducir a concluir que tales supuestos q u e d a r í a n alcanzados por el
ble el presupuesto del agotamiento de la vía respecto de l a p r e t e n s i ó n agotamiento de la v í a . Sin embargo, creemos que ello no es así
meramente declarativa (art. 12, inc. 4°, CCA), cuyo objeto es obtener Ya hemos expresado que el citado principio del agotamiento previo
la d e c l a r a c i ó n de certeza sobre una determinada r e l a c i ó n o s i t u a c i ó n como regla que establece el a r t . 14, i n c 1°, colisiona abiertamente con
j u r í d i c a regidas por el Derecho A d m i n i s t r a t i v o . el art. 166, ú l t i m o p á r r a f o . C o n s t i t u c i ó n provincial, y la doctrina inter-
L a exclusión que efectúa el legislador se justifica plenamente en pretativa que l a Suprema Corte bonaerense ha sentado, en la que se
v i r t u d de l a naturaleza y entidad de este tipo de remedio judicial. condiciona la validez de los supuestos en los que debe agotarse la v í a a
I m p o r t a destacar que la acción declarativa de certeza es u n remedio que sean razonables. Por t a l motivo, impera a q u í el criterio general de
subsidiario y, como t a l , no puede ser u t i l i z a d a como u n medio omni- la demandabilidad directa.
comprensivo y v e r s á t i l que p e r m i t a superar los o b s t á c u l o s j u r í d i c o s y De lo contrario no sólo se a r r i b a r í a a una solución que a f e c t a r í a
temporales -entre ellos los ligados al agotamiento de l a vía-, que pue- el principio de acceso i r r e s t r i c t o a la Justicia (arts. 15 y 166, in fine,
dan plantear las v í a s legales e s p e c í f i c a m e n t e previstas para cada caso C o n s t i t u c i ó n provincial de Buenos Aires), sino que c o n s t i t u i r í a u n re-
por el legislador (conf, doct. SCBA, causa B 66.737, "Spicer",6/7/2005). troceso respecto de la s i t u a c i ó n anterior a la vigencia del nuevo r é g i -
d.3. Pretensión de cese de vías de hecho administrativas men porque, como lo recuerda el alto T r i b u n a l en la citada causa "Gai-
E l inc. 5° del art. 12, CCA, ampliando el marco de t u t e l a de los neddu", en su jurisprudencia elaborada con anterioridad a la reforma
administrados, contempla una p r e t e n s i ó n específica para el cuestio- constitucional de 1994, estaban excepcionadas de t r a n s i t a r en forma
namiento de los comportamientos administrativos que quebranten en obligatoria y previa la vía a d m i n i s t r a t i v a , las pretensiones indemniza-
forma grosera el principio de legalidad, que denomina p r e t e n s i ó n de torias accesorias fundadas en l a n u l i d a d de actos cuando t a l c u e s t i ó n
cese de l a v í a de hecho a d m i n i s t r a t i v a h a b í a sido despachada negativamente por la autoridad a d m i n i s t r a t i -
Con buen criterio el legislador no ha condicionado la a d m i s i b i l i d a d va. E n m á s de u n a ocasión se ha resuelto que la o m i s i ó n de pedir en
de esta p r e t e n s i ó n a l requisito del t r á n s i t o previo por la v í a adminis- sede a d m i n i s t r a t i v a la i n d e m n i z a c i ó n de los d a ñ o s causados por el acto
t r a t i v a , pues s e g ú n se prescribe a q u é l l a "puede deducirse directamen- administrativo que se impugna, no obsta al progreso formal de dicha
te en sede j u d i c i a l , sin que sea menester f o r m u l a r u n previo reclamo p r e t e n s i ó n pecuniaria, accesoria en el á m b i t o contencioso, pues hallan-
en sede a d m i n i s t r a t i v a " (art. 2 1 , p á r r . 1°) do é s t a sustento en la ilegitimidad de los actos impugnados y h a b i é n d o s e
Por lo d e m á s , por la naturaleza de la a c t u a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a a expedido negativamente la A d m i n i s t r a c i ó n a l respecto, su exigibilidad
cuestionar -hechos y no actos administrativos- no es posible su i m p u g - se t o r n a r í a en u n exceso r i t u a l atentatorio de la g a r a n t í a de la defensa
n a c i ó n mediante los recursos administrativos (arts. 86, 89, 90 y 94, en juicio, integrada t a m b i é n por el derecho a una r á p i d a y eficaz deci-
dec-ley 7647, y de l a ordenanza general 267/80). De a h í que el art. 14, sión
inc. 1°, ap. d), CCA, determina la i n a p l i c a c i ó n del recaudo del agota- U n dato que no puede pasar inadvertido es que el referido caso
miento de l a v í a para este tipo de pretensiones. "Gaineddu", en el cual la Suprema Corte d e s a r r o l l ó los lineamientos
h e r m e n é u t i c o s del art. 166, u l t i m o p á r r a f o . C o n s t i t u c i ó n provincial.

136 Fallos, 311:689 ("La E.strella SEL"). 139 Modificamos parcialmente la opinión que expusimos en la primera edición de
137 Al respecto ver PEURINO, Pablo E., "Las pretensiones procesales...", cit. esta obra y también en E D 184-825.

138 E n igual sentido, art. 11, ley 133, Código Contencioso Administrativo de Tie- 140 Causas B.48.894, "Bambikian". 29/6/1984; B.49.124, "Roulier Gutiérrez Man-
so", 23/2/1988; B.49.843, "Ibáñez", 3/12/1991, citadas en la causa "Gaineddu" y AyS
rra del Fuego e islas del Atlántico Sur y 13, inc. e), ley 6205, Código de Procedimientos
1988-M78; J A 1995-IV-623.
Administrativos de Tucumán.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

en lo concerniente al t r á n s i t o previo y obligatorio de v í a s administra- falta de i m p u g n a c i ó n o a su cuestionamiento t a r d í o - no es admisible el

tivas, se originó a r a í z de una demanda de d a ñ o s y perjuicios incoada reclamo de d a ñ o s y perjuicios basados en l a i l e g i t i m i d a d de a q u é l l a . E n
contra la Provincia de Buenos Aires por omisión en el ejercicio de funcio- palabras de la Corte nacional: "dicha c o n c l u s i ó n es una consecuencia
nes administrativas. En dicho pronunciamiento, expresamente el alto lógica de l a naturaleza accesoria -en el á m b i t o del derecho adminis-
trativo- de pretensiones como las antes indicadas respecto de la acción
T r i b u n a l d e s c a r t ó , con base en la citada c l á u s u l a constitucional y en el
de nuhdad, en v i r t u d de la p r e s u n c i ó n de legitimidad que ostentan los
Código Procesal C i v i l y Comercial, que el reclamo previo constituyera
actos administrativos (art. 12, ley 19.549), por cuyo m é r i t o se presume
u n requisito de admisibilidad de l a p r e t e n s i ó n . Puesto que en t a l pleito
que toda la actividad de la A d m i n i s t r a c i ó n guarda conformidad con el
se demandaba el pago de una r e p a r a c i ó n derivada de l a conducta omi-
ordenamiento jurídico, p r e s u n c i ó n que subsiste en tanto no se declare
siva de l a Provincia, la Corte adujo que si se exigiera en tales casos la
lo contrario por el ó r g a n o competente"
deducción de u n reclamo o i n t e r p e l a c i ó n administrativa, ello i m p o r t a r í a
reconducir la c u e s t i ó n a los t é r m i n o s de la p r e t e n s i ó n impugnatoria, lo Por las razones indicadas, cuando se demanda una r e p a r a c i ó n cuya
cual r e s t r i n g i r í a l a plena justiciabilidad del obrar de la A d m i n i s t r a c i ó n . causa se encuentra en el obrar i l e g í t i m o de la A d m i n i s t r a c i ó n , el a r t .
La circunstancia de que en los casos en que se demande u n resarci- 20, CCA, h a b i l i t a a l interesado a deducir, a su opción, la p r e t e n s i ó n
miento fundado en la i l e g i t i m i d a d de u n acto a d m i n i s t r a t i v o sea me- en forma s i m u l t á n e a y j u n t a m e n t e con l a i m p u g n a t o r i a o a hacerlo
en forma a u t ó n o m a luego de finalizado el proceso de a n u l a c i ó n que le
nester i m p u g n a r la validez del mismo, t a l como surge del art. 20, CCA,
sirve de sustento.
no debe l l e v a r a pensar que ello i m p o r t a t a m b i é n exigir l a aplicación
de este requisito respecto de la misma p r e t e n s i ó n indemnizatoria. E l Ello no es aplicable t r a t á n d o s e de pretensiones indemnizatorias que
equívoco puede originarse porque l a p r e t e n s i ó n resarcitoria, fundada no se funden en la i l e g i t i m i d a d de actos administrativos, sino en otras
en la i l e g i t i m i d a d de u n acto a d m i n i s t r a t i v o , es accesoria y e s t á subor- causas, como ser la responsabilidad por acto v á l i d o o las derivadas de
dinada a la previa d e c l a r a c i ó n de invalidez de é s t e hechos o de v í a s de hecho a d m i n i s t r a t i v a s .
En este sentido, escribe G O N Z Á L E Z P É R E Z : "En el supuesto de que la £¿.5, Pretensión de restablecimiento de derechos
lesión p a t r i m o n i a l que dé l u g a r a la i n d e m n i z a c i ó n derive de l a infrac- Mediante este remedio procesal se pretende el restablecimiento, la
ción del ordenamiento j u r í d i c o en que hubiere podido i n c u r r i r el Regla- s u p e r a c i ó n o r e c o n s t r u c c i ó n de u n estado anterior al creado por u n
mento o el acto, s e r á presupuesto de l a responsabilidad l a declaración comportamiento a d m i n i s t r a t i v o i l e g í t i m o que el actor no e s t á obligado
de la infracción al ordenamiento j u r í d i c o por la propia A d m i n i s t r a c i ó n a soportar
-en ejercicio de l a autotutela- o por sentencia firme" A l igual que acontece con l a v í a antes examinada, l a p r e t e n s i ó n
Así lo ha resuelto la C á m a r a Contencioso A d m i n i s t r a t i v a Federal en de establecimiento no e s t á mencionada en el a r t . 14, CCA, entre las
el conocido plenario "Petracca" y la Corte Suprema de Justicia de la excepciones al agotamiento de la vía. N o obstante, por las razones ex-
Nación en las causas " A l c á n t a r a D í a z Colodrero" y "Navas" Por t a l puestas en el apartado anterior, entendemos que la regla que a q u í
motivo, si la decisión a d m i n i s t r a t i v a deviene firme -ya sea debido a su t a m b i é n se impone es la de la demandabifidad directa. Dicho principio
se v e r í a excepcionado cuando el planteo efectuado lleve consigo o se
identifique con la d e c l a r a c i ó n de invalidez de u n acto a d m i n i s t r a t i v o
que requiera para su r e v i s i ó n j u d i c i a l el cumpHmiento del requisito del
141 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, cit., 11, p. 509, y HUTCHINSON, agotamiento de la v í a
Tomás, "Los daños producidos por el Estado", Revista Jurídica de la Provincia de Bue-
nos Aires, Jus, nro. 36, Platense, L a Plata, 1984, p. 57.

142 GONZÁLEZ PÉREZ, Jesiis, Responsabilidad patrimonial de las administraciones

públicas, Civitas, Madrid, 1996, pp. 351 y 3 6 2 . 146 Consid. 6° de la causa "Alcántara Díaz Colodrero", antes citada.
143 L L 1986-D-lO. 147 PERRINO, Pablo E . , "Las pretensiones procesales...", cit.
144 Fallos, 319:1476.
148 SORIA, Daniel P., "El agotamiento...", cit., p. 5 6 y "Aspectos básicos sobre las
pretensiones en el Código Procesal Administrativo de la Provincia de Buenos Aires",
145 Fallos, 319:1532.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

A d v i é r t a s e que t a m b i é n respecto de este tipo de peticiones, en casos Por las razones expuestas, a l abordar las pretensiones indemniza-
en los que se l a a r t i c u l ó j u n t a m e n t e con una p r e t e n s i ó n anulatoria, torias y de reconocimiento de derechos, concluimos que impera, respec-
la jurisprudencia de la Suprema Corte bonaerense h a b í a atenuado el to de esta p r e t e n s i ó n , el criterio general de la demandabilidad directa.
recaudo del t r á n s i t o previo por la v í a a d m i n i s t r a t i v a al a d m i t i r que se De todos modos y m á s a l l á de lo expresado, es indudable que no pue-
demanden en sede j u d i c i a l cuestiones que si bien no fueron propuestas de regir a su respecto esta exigencia ya que se t r a t a de dos institutos
a l a a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a , estaban i m p l í c i t a s por su naturaleza en que no pueden operar a r m ó n i c a m e n t e entre sí. EUo es a s í , porque el
la p r e t e n s i ó n principal o eran accesorias de é s t a agotamiento de la vía presupone la existencia de u n acto a d m i n i s t r a t i -
Por lo d e m á s , es indudable que en los supuestos en que se deduzca vo susceptible de ser impugnado en sede a d m i n i s t r a t i v a . S i n embargo,
la p r e t e n s i ó n de restablecimiento en forma accesoria de la de n u l i d a d , este elemento es lo que debe faltar para que sea admisible la preten-
sión de amparo por mora, pues su finalidad consiste en obtener u n em-
exigir el agotamiento de la v í a respecto de a q u é l l a , cuando l a A d m i -
plazamiento j u d i c i a l para que l a autoridad a d m i n i s t r a t i v a cumpla con
n i s t r a c i ó n d e s e s t i m ó la r e c l a m a c i ó n o la i m p u g n a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a ,
su deber de resolver y dicte el acto a d m i n i s t r a t i v o o preparatorio que
c o n s t i t u i r í a una carga excesiva o i n ú t i l (art. inc. 1", ap. b], CCA), lesiva
corresponda Entonces, si no hay acto no existe m a t e r i a impugnable
del derecho de defensa en juicio (art. 15 C o n s t i t u c i ó n provincial).
en sede a d m i n i s t r a t i v a y, por ende, es imposible exigir el agotamiento
d.6. Pretensión de amparo por mora
de la vía.
E l amparo por mora tampoco aparece mencionado entre las excep-
d. 7. En razón del comportamiento de la autoridad administrativa
ciones al inconstitucional principio que sienta el p á r r . 1° del art. 14 de
y cuando la vía administrativa constituya una carga excesiva o inútil
agotar la v í a .
Como d e r i v a c i ó n del principio de t u t e l a j u d i c i a l efectiva consagrado
en el art. 15, C o n s t i t u c i ó n provincial, en el a r t . 14, inc. 1°, CCA, ex-
presamente se excluye el t r á n s i t o por las vías previas a d m i n i s t r a t i v a s
cuando medie una clara conducta de l a demandada que haga p r e s u m i r
la ineficacia cierta de acudir a una vía a d m i n i s t r a t i v a de i m p u g n a c i ó n
su capítulo en esta obra, supra. En la causa B 62.879, "Obras Sanitarias Mar del Plata o cuando, en a t e n c i ó n a particulares circunstancias del caso, exigirla
Sociedad del Estado", 17/9/08, la Suprema Corte tuvo en cuenta que aun cuando la resultare para el interesado una carga excesiva o i n ú t i l (art. 14, inc.
pretensión contenida en la demanda se expresaba en términos de "reconocimiento de
un derecho" (exención tributaria del impuesto al automotor) y aparentemente carecía 2'\. a]).
de contenido impugnatorio, era preciso ir más allá de la terminología utilizada por la La solución establecida en el citado precepto encuentra su fuente
actora, para advertir que, en rigor, el contenido del escrito de demanda trasuntaba directa en el derogado inc. e) del art. 32, ley 19.549, que excepciona-
claramente un cuestionamiento de varios actos administrativos denegatorios de la
referida exención.
Sobre esa base, declaró la inadmisibilidad parcial de la pretensión, asentando su
decisión en que, si bien la regla en esta materia es la demandabilidad directa, no 150 PEIÍRINÜ, Pablo E., "Las pretcnsiones procesales...", cit.
resulta posible acudir a la pretensión de "reconocimiento de derechos" para encubrir
planteos impugnatorios de actos administrativos que previamente han denegado la 151 Art. 12, Ley de Emergencia Económica Financiera 25.344. Según lo hemos
cuestión en sede administrativa y para eludir el cumplimiento de los requisitos de señalado en otra ocasión: "No obstante la eliminación por el legislador de la excepción
admisibilidad propios de las pretensiones anulatorias. del ritualismo inútil es indudable que aquélla aún subsiste toda vez que se sustenta en
Cabe aclarar que en la citada causa, se encontraba en tela de juicio la firmeza de normas de rango supralegal. E n efecto, este supuesto eximente del carril reclamativo
cuatro resoluciones de la ex Dirección Provincial de Rentas, por no haber sido oportu- deriva directamente de la garantía de la tutela judicial efectiva receptada en el art. 18
namente recurridas ante el Tribunal Fiscal de Apelación. de la Carta Magna y en diversos pactos internacionales (arts. 8°, inc. 1°, Pacto de San
José de Costa Rica y arts. 2° y 3°, Pacto de Derechos Civiles y Políticos [Nueva York
149 Así, en función de su condición de petición accesoria, se ha entendido que, no
19661) con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, CN).
obstante su falta de reclamo administrativa, pueden ser introducidos originariamente
De ahí que, aunque se haya suprimido el inc. e), LNPA, los jueces igualmente
en sede judicial el pedido de actualización monetaria e intereses (SCBA, AyS 1985-111-
podrán excepcionar el tránsito previo por la vía administrativa por considerar que
336; ver Y.M.LKFÍH, Carlos A., Proceso administrativo..., cit., p. 13). Un criterio análogo aquél implicará un injustificado rigor formal incompatible con el derecho de acceso
ha seguido la Corte Suprema de Justicia de Santa Fe (conf. pronunciamientos citados a la jurisdicción, toda vez que la deducción del reclamo en tales casos puede llegar a
por Lis.A, Federico J.-WEDEK, Rubén L., El proceso contencioso administrativo en la transformarse en un ritualismo inútil lesivo de dicho derecho de linaje constitucional"
Provincia de Santa Fe. Ley 11.330. Doctrina jurisprudencial, 1.1. Juris, Rosario, 1998, (PEÜRINO, Pablo E., "La excepción del ritualismo inútil y su vigencia a pesar de su
pp. 237/239).
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ba la a r t i c u l a c i ó n del reclamo a d m i n i s t r a t i v o previo cuando "mediare ha descalificado la doctrina j u r i s p r u d e n c i a l que exige l a i n t e r p o s i c i ó n

una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del recurso de revocatoria como requisito de a d m i s i b i l i d a d de la pre-
del procedimiento transformando el reclamo previo en u n r i t u a h s m o t e n s i ó n procesal a d m i n i s t r a t i v a por considerar que en tales casos se
i n ú t i l " ^'"'^ y en l a jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de l a incurre en u n injustificado r i g o r formal incompatible con el derecho de
Nación ^''^ y de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires Í'"'. defensa. A t a l fin ha s e ñ a l a d o el alto T r i b u n a l que si a r a í z del reclamo
La s i t u a c i ó n que contempla el art. 1 4 , inc. 1°, CCA, es aplicable en a d m i n i s t r a t i v o ha existido etapa conciliatoria con i n t e r v e n c i ó n sufi-
ciente del administrado y, por ende, l a demandada tuvo l a posibilidad
innumerables supuestos y no sólo respecto de la p r e t e n s i ó n anulatoria
de reahzar el control de l e g i t i m i d a d y conveniencia, no resulta dable
(v.gr., en pretensiones de d a ñ o s y perjuicios y de reconocimiento de
aceptar que la misma a u t o r i d a d superior que dictó el acto cuestionado
derechos).
fuese a modificar su decisión ante u n eventual recurso de revocatoria
El art. 1 4 , inc. T , ap. b), CCA, fija dos p a r á m e t r o s para eximir el
contra a q u é l . Por t a l motivo, exigir a l a actora l a p r e s e n t a c i ó n de u n
agotamiento de l a vía: a) cuando la a r t i c u l a c i ó n de la v í a i m p u g n a t o r i a
nuevo recurso ante el mismo ó r g a n o , significaría someterla a u n r i -
se presente claramente i n ú t i l o excesiva y b) cuando el comportamien-
tualismo e s t é r i l , incluso con i n ú t i l dispendio de actividad propia de l a
to de la A d m i n i s t r a c i ó n demandada claramente permite presumir que
Administración
deviene ineficaz t r a n s i t a r las v í a s previas recursivas.
Son numerosos los fallos en los cuales se ha excepcionado el t r á n s i t o 3) Supuestos en los que la autoridad demandada al contestar la de-
por la v í a a d m i n i s t r a t i v a previa sobre la base de las razones bajo exa- manda rechazó en cuanto al fondo la pretensión del actor. E n tales h i -
men. A modo de ejemplo, citamos los siguientes. p ó t e s i s el m á x i m o T r i b u n a l de la R e p ú b l i c a c o n s i d e r ó que l a exigencia
1) Existencia de reclamos administrativos anteriores rechazados por del reclamo previo se convierte en u n inoperante r i t u a l i s m o ya que
la misma autoridad administrativa. Así se ha resuelto: "...puede es- la clara a c t i t u d negativa a l a p e t i c i ó n lleva a l a c o n c l u s i ó n que obhgar
tablecerse l a m a n i f e s t a c i ó n i n e q u í v o c a de l a A d m i n i s t r a c i ó n a t r a v é s a la parte actora a reclamar en sede a d m i n i s t r a t i v a sobre la preten-
del texto de las numerosas resoluciones del M i n i s t e r i o de E d u c a c i ó n y sión incoada constituye u n r i t u a l i s m o i n ú t i l
C u l t u r a (...) que desestimaron m á s de 100 reclamos presentados por 4) Supuesto en los que el Estado en otros juicios rechazó peticiones
empleados de ese M i n i s t e r i o " que tenían el mismo objeto. Se ha entendido que en los casos de nume-
2) Interposición de recursos administrativos innecesarios. Confor- rosos pleitos en los que los actores e f e c t ú a n peticiones de igual tenor,
me lo hemos expuesto con anterioridad, la Corte Suprema de Justicia la postura irreductible del Estado asumida a l contestar la demanda
en ellos demuestra que exigir el agotamiento de la v í a i m p l i c a r í a u n

derogación por la Ley de Emergencia 25.344", REDA, nros. 36/38, Depalma, Buenos
Aires, 2001, pp. 407 y ss.).
152 Ver; MAIRAL, Héctor A., Control judicial, cit., t. 1, p. 334; LINARES, Juan F . ,
Derecho administrativo, Astrea, Buenos Aires, 1986, p. 407, y GORDILLO, Agustín A.,
156 Fallos, 311:2082 ("Sacoar"); 312:767 ("Rabinobich"), 1168 ("Sacomani"), y
Tratado de derecho administrativo, 3" ed., t. VI-2, Macchi, Buenos Aires, 1982, p.
1908, "Carena de Crippa" y 318:315 ("Lepinski").
Xn-19/20; HUTCHINSON, Tomás, Ley Nacional de Procedimientos..., cit., pp. 550 y 551;
IvANEGA, Miriam M., "Consideraciones acerca del reclamo administrativo previo y la 157 Fallos, 312:1306 ("Guerrero") y 313:326 ("Pozzi").
excepción del ritualismo inútil", en Procedimiento administrativo, Jornadas organiza-
das por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Ciencias de la Administración, 158 C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala P, 15/3/2001, "Young, Silvia Norma y otros v.
Buenos Aires, 1998, pp. 150 y ss. Estado nacional (Entel Residual) y otro s/proceso de conocimiento"; sala 4% 5/4/2001,
"Anas, Mario O, y otros v. Estado nacional (Entel Residual) y otro s/proceso de co-
153 Fallos, 215;37; 233;106: 252;326 y 276;46; 311:2082; criterio reiterado en Fa- nocimiento". Sin embargo, en otras ocasiones se ha resuelto que el hecho de que al
llos, 312:767, 1168, 1306 y 1908; 313:326 y 318:315. contestar la demanda la representación del Estado haya manifestado una posición
opuesta a la de la parte actora, no convierte -por sí sola- al reclamo en un rituahsmo
154 AyS 1985-1-212; 1997-11-980; 1991-1-534; DJBA151-219 y en L L 1996-C-22. inútil (C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4', 28/11/2000, "Consumidores Libres Coop. Ltda.
V. Estado nacional-Secretaría de Comunicaciones y otro dec. 92/1997 s/proceso de co-
156 C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2", 18/7/1995, "Macera Aibe y otros v. Ministerio nocimiento"),
de Educación y Cultura s/empleo público".

390 391
 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

inconducente y excesivo rigor formal frustratorio de la g a r a n t í a de l a gativamente por la A d m i n i s t r a c i ó n , su exigibilidad se t o r n a r í a en u n

exceso r i t u a l atentatorio de la g a r a n t í a de defensa, integrada t a m b i é n
defensa en juicio
por el derecho a u n a r á p i d a y eficaz d e c i s i ó n
5) Casos en los que se plantea la inconstitucionalidad de una ley
Si bien no media acuerdo en l a doctrina respecto de las facultades de 7) Medidas adoptadas por el Estado en el marco de una política es-
la A d m i n i s t r a c i ó n para realizar el control de constitucionalidad de las tatal T a m b i é n se h a valorado, a fin de considerar si se configuraba
la excepción del citado inc. e) del art. 32, la circunstancia de que las
leyes l a Corte Suprema de Justicia tiene dicho que cualesquiera
medidas cuestionadas por el reclamante h a b í a n sido adoptadas en el
sean las facultades del Poder Ejecutivo para dejar de aplicar actos con-
marco de una determinada política estatal, lo que exterioriza u n curso
trarios a las leyes, no le corresponde declarar la inconstitucionalidad
de acción respecto del cual prima facie no parece probable en el caso l a
de ellas, pues dicha facultad es exclusiva del Poder J u d i c i a l , ú n i c o ha-
e n e r v a c i ó n de su eficacia p r á c t i c a
bilitado para juzgar l a validez de las normas dictadas por el ó r g a n o
legislativo. Pues, lo contrario i m p o r t a r í a a d m i t i r que el poder pueda
residir y concentrarse en una sola sede e) El agotamiento de la vía ante los tribunales administrativos, los
entes reguladores de servicios públicos privatizados y autoridades de
La sala 2" de l a C á m a r a Nacional Contencioso A d m i n i s t r a t i v a ha
control
resuelto que deviene innecesario agotar la v í a a d m i n i s t r a t i v a cuando
lo que se pretende es l a d e c l a r a c i ó n de inconstitucionalidad de una Una m e n c i ó n especial dedica el Código Contencioso A d m i n i s t r a t i v o
para el agotamiento de la v í a respeto de las pretensiones de a n u l a c i ó n
norma pues ello no puede ser resuelto en sede a d m i n i s t r a t i v a
de actos administrativos emanados de t i i b u n a l e s de la A d m i n i s t r a c i ó n
6) Casos en los que se demanda una indemnización como consecuen-
P ú b l i c a o de entes reguladores de servicios públicos, determinando que
cia de la baja ilegítima de empleados públicos. L a Suprema Corte bo-
en tales casos ese presupuesto procesal se r e g i r á por las disposiciones
naerense tiene dicho que el reclamo de las remuneraciones devenga-
que establezcan los procedimientos ante los mismos, a c l a r á n d o s e que
das durante el p e r í o d o en que u n empleado público fue dejado cesante
las normas previstas en dicho ordenamiento procesal s e r á n de aplica-
i l e g í t i m a m e n t e constituye u n pedido i m p l í c i t o de resarcimiento del
ción supletoria. Seguidamente, en forma somera, se describe el régi-
perjuicio, de modo que su rechazo por haberse formulado la p r e t e n s i ó n
men específico de agotamiento de la vía en los dos supuestos referidos.
con escaso rigor t e r m i n o l ó g i c o , i m p l i c a r í a u n r i t u a l i s m o excesivo
e, 1. Tribunales administrativos
En otras ocasiones ha s e ñ a l a d o dicho T r i b u n a l que no obsta al pro-
greso formal de l a p r e t e n s i ó n accesoria pecuniaria la ausencia de re- En el á m b i t o local existen stricto sensu dos tribunales a d m i n i s t r a -
clamo a d m i n i s t r a t i v o previo, puesto que, hallando é s t a sustento en tivos: el T r i b u n a l de Cuentas y el T r i b u n a l Fiscal. En ambos casos,
la i l e g i t i m i d a d de los actos impugnados, c u e s t i ó n ya despachada ne- d e s p u é s de l a reforma efectuada a fines de diciembre de 2005, por el
art. 5°, ley 13.405 a l art. 2°, ley 12.074, las decisiones que agoten la v í a
a d m i n i s t r a t i v a , emanadas de dichos cuerpos, son impugnables ante l a
C á m a r a Contencioso A d m i n i s t r a t i v a
159 C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5", 28/10/1998, "Ranone, Carlos v. Poder Ejecu-
tivo nacional (MEOySP), dec. 290/1995, y otros/empleo público".

160 Conf. MAIRAL, Héctor A., Control judicial..., cit., 1.1, p. 334. 165 AyS 1991-1-534; DJBA 151-219 y en L L 1996-C-22.
161 Ver COMADIRA, Julio R,, "La posición de la Administración Pública ante la ley 166 IVANisüA, Miriam M., "Consideraciones...", cit., p. 153,
inconstitucional", REDA, nro. 1, Depalma, Buenos Aires, 1989, pp. 151 y ss.
167 C. Nac. Cont. Adra. Fed., sala 2», "Macera Aibe y otros", antes cit. y de la mis-
162 Fallos, 269:243 ("Ingenio y Refinería San Martin del Tabacal SA"), cilterio ma sala, causa "Calzar SA", L L 1996-A-633, con nota de GORDILLO, Agustín A., "Nuevos
reiterado en Fallos, 298:511 ("Provincia de Mendoza v. Nación"). argumentos...", cit.
163 Causa "Calzar SA v. Estado nacional-Ministerio de Economía y Obras .Públi- 168 Respecto del Tribunal de Cuentas, en el proyecto .remitido por el Poder Ejecu-
cas", L L 1996-A-633, con nota de GOROILLO, Agustín A,, "Nuevos argumentos para la tivo, elaborado sobre la base del anteproyecto redactado por la comisión creada por el
innecesariedad del reclamo administrativo previo", L L 1996-A-633. dec. 1150/1996, las resoluciones de diclio cuerpo eran impugnables ante los tribunales
contencioso administrativos. Sin embargo, por la ley 12.074, que creó el fuero conten-
164 AyS 1985-1-212; 1997-11-980.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

e.l.L Tribunal de Cuentas a) R e c o n s i d e r a c i ó n ante l a a u t o r i d a d de aplicación.

En lo que se refiere al primero de ellos, no existe ninguna v í a recur- b) A p e l a c i ó n ante el T r i b u n a l Fiscal, en aquellos casos en que el
siva previa de i n t e r p o s i c i ó n obligatoria para poder ocurrir al ó r g a n o monto de la obligación fiscal determinada, el de l a m u l t a aplicada o el
judicial. Los actos del referido cuerpo de control son directamente i m - del gravamen intentado repetir, supere l a cantidad de pesos cincuenta
pugnables en sede judicial. m i l ($ 50.000) - t e x t o s e g ú n ley 14.044-.
El recurso de revisión previsto en el art. 38, ley 10.869, O r g á n i c a En los supuestos en que la r e s o l u c i ó n determine y sancione en for-
del T r i b u n a l de Cuentas, es de c a r á c t e r meramente facultativo. Su ma conjunta, el monto a considerar para a b r i r la competencia del t r i -
condición es a n á l o g a a la del recurso de revocatoria (art. 14, inc. 1°, ap. bunal s e r á el de la suma de ambos conceptos.
a]). Por t a l motivo, interpuesto y rechazado dicho remedio, el afectado No s e r á n computables, a los efectos de este a r t í c u l o , los recargos e
puede deducir la p r e t e n s i ó n anulatoria. E l plazo de caducidad de 90 intereses previstos en este Código.
d í a s r e c i é n comienza a correr desde el d í a siguiente al de l a notifica- Cuando no haya d e t e r m i n a c i ó n del monto, s u b s i s t i r á l a opción del
ción de la r e s o l u c i ó n desestimatoria del recurso de r e v i s i ó n (art. 18, recurso de r e c o n s i d e r a c i ó n ante la a u t o r i d a d de a p l i c a c i ó n o el de ape-
inc. a], CCA). lación ante el T r i b u n a l Fiscal.
e.l.2. Tribunal Fiscal De no manifestarse en forma expresa que se recurre por reconside-
A su t u r n o , en materia t r i b u t a r i a para agotar la v í a a d m i n i s t r a t i v a ración, se e n t e n d e r á que el contribuyente ha optado por e l recurso de
es preciso t r a n s i t a r , a opción del interesado, el c a r r i l de los recursos a p e l a c i ó n ante el T r i b u n a l Fiscal, de darse las condiciones de monto
de r e c o n s i d e r a c i ó n o de a p e l a c i ó n , cuya deducción, si bien suspende m í n i m o establecido en este inciso".
la obligación de pago, no i n t e r r u m p e el curso de los intereses previs- S e g ú n surge de los arts. 108, 120 y 121 la d e s e s t i m a c i ó n de los re-
to en el art. 86, Código Fiscal, ley 10.397 (t.o. 1999, y sus modif. '«s). cursos de r e c o n s i d e r a c i ó n o de a p e l a c i ó n agota la v í a a d m i n i s t r a t i v a y
En t a l sentido, el art. 104 del citado cuerpo legal ™ dispone: "Contra deja expedita la v í a judicial. T é n g a s e presente que, conforme a lo esta-
las resoluciones de la autoridad de aplicación, que determinen gra- blecen los arts. 108, parte final, 120, p á r r s . 2° y 3" Código Fiscal, cons-
v á m e n e s , i m p o n g a n multas, l i q u i d e n intereses, rechacen repeticiones t i t u y e u n requisito de admisibilidad de l a p r e t e n s i ó n procesal i m p u g -
de impuestos o denieguen exenciones, el conti'ibuyente o responsable natoria el pago previo de los importes de los g r a v á m e n e s cuestionados,
p o d r á interponer dentro de los quince (15) d í a s de notificado, en forma con exclusión de las multas o sanciones. Cabe destacar que el art. 19,
excluyente, uno de los siguientes recursos: inc. 2°, CCA, excepciona del recaudo del salve et repele a las multas y a
los recargos pero no menciona a las sanciones.
Por su parte, para obtener l a devolución de sumas abonadas en con-
cepto de t r i b u t o s y sus accesorios, por considerarse el pago sin causa,
cioso administrativo, se dispuso que las decisiones del Tribunal de Cuentas debían ser es preciso t r a n s i t a r u n procedimiento a d m i n i s t r a t i v o singular que se
impugnadas, "en instancia originaria y juicio pleno", ante el Tribunal de Casación que
allí se preveía (art. 2"). Con posterioridad la ley 12.310 asignó competencia a la alzada
inicia mediante la p r e s e n t a c i ó n ante l a autoridad de aplicación de u n
para intervenir originariamente en la revisión de las decisiones del citado órgano de reclamo tradicionalmente denominado "demanda de r e p e t i c i ó n " (art.
control. L a ley 13.101 modificó nuevamente la cuestión al determinar la competencia 122, Código Fiscal)
de los jueces de primera i n f 5 t a n c i a . Poco tiempo después la Legislatura sancionó la ley
13.118 cuyo art. 1° atribuía el conocimiento de estos asuntos a las Cámaras de Ape- La r e s o l u c i ó n que allí se dicte puede ser impugnada, a opción del
laciones en lo Contencioso Administrativo. Mas dicho precepto fue vetado por el dec. interesado, mediante los recursos de r e c o n s i d e r a c i ó n ante l a a u t o r i d a d
2326/2003. Finalmente, mediante el art. 5°, ley 13.405 (BO del 30/12/2005) se modificó de aplicación o de a p e l a c i ó n ante el T r i b u n a l Fiscal (art. 126, ú l t i m o
el art. 2", ley 12.074 (texto según ley 12.310) y se dispuso que las cámaras de apela-
ciones en lo contencioso administrativo tienen competencia para conocer "en instancia p á r r a f o , Código Fiscal).
originaria y juicio pleno, en las demandas promovidas contra las resoluciones del Tri-
bunal de Cuentas de la Provincia (...), con aplicación de las reglas del juicio ordinario,
establecido en el Tít. l, arts. 1" a 66 del Código Procesal Contencioso Administrativo".

169 Conf. art. 106, Código Fiscal. Texto modificado por la ley 13.406. 171 Al respecto ver art. 50, Código Fiscal.

170 Texto modificado por la ley 13.405. 172 Texto modificado por la ley 13.405.

394 395
 Ei nuevo proceso contencioso administrativo Pabío Esteban Perrino

Si el ó r g a n o con competencia decisoria no se pronuncia en el plazo dentro del plazo de treinta (30) días corridos a p a r t i r del rechazo tácito '"^
de ciento ochenta días a contar desde l a interposición de l a demanda o explícito del reclamo por parte de la E n t i d a d Prestadora.
(art. 111, p á r r . 1", Código Fiscal), se produce u n supuesto de silencio Se c o n s i d e r a r á t á c i t a m e n t e denegado u n reclamo, cuando la E n t i -
denegatorio, y queda habilitado el contribuyente o responsable a hacer dad Prestadora no hubiese dado respuesta dentro de los treinta (30)
uso de los recursos antes indicados (art. 128, cuerpo legal citado). d í a s de presentado el mismo.
En ambos casos, la decisión de los recursos de r e c o n s i d e r a c i ó n o El O C A B A r e s o l v e r á el reclamo dentro de los t r e i n t a (30) d í a s de
a p e l a c i ó n pone fin a la v i a a d m i n i s t r a t i v a y deja abierta l a posibilidad presentado el recurso directo.
de a r t i c u l a r la p r e t e n s i ó n anulatoria (arts. 12, inc. 1], y 15, CCA). El OCABA antes de resolver, d e b e r á solicitar a la E n t i d a d Presta-
e.2. Entes reguladores dora los antecedentes del reclamo y cualquier otra i n f o r m a c i ó n que
A r a í z del profundo proceso de t r a n s f o r m a c i ó n estatal operado en estimase necesaria a l efecto, fijándole un plazo razonable y acompa-
la d é c a d a de los noventa, en forma a n á l o g a a lo acontecido en el orden ñ á n d o l e copia del recurso. E n esa oportunidad, la E n t i d a d Prestadora
p o d r á efectuar u n descargo con r e l a c i ó n al reclamo del usuario.
federal, en la Provincia de Buenos Aires se ha dictado una copiosa y
significativa n o r m a t i v a en m a t e r i a de servicios p ú b l i c o s -utilizamos La Ley de Procedimientos A d m i n i s t r a t i v o s de la Provincia de Bue-
esta e x p r e s i ó n en u n sentido lato- en la cual se establecen procedi- nos Aires, s e r á de aplicación supletoria a esta v í a recursiva, y a los
mientos a d m i n i s t r a t i v o s especiales que se sustancian ante los deno- d e m á s procedimientos a d m i n i s t r a t i v o s que t r a m i t e n ante el OCABA".
minados entes o agencias reguladoras. A c o n t i n u a c i ó n , describiremos Para las peticiones e impugnaciones de los prestadores de los actos
brevemente el r é g i m e n de agotamiento de la v í a previsto en cada uno del O C A B A no se h a previsto un t r á m i t e especial, por lo que le son
de los diferentes r e g í m e n e s especiales. a p ü c a b l e s las disposiciones pertinentes del dec-ley 7647 (art. 90, p á r r .
e.2.1. Provisión de agua potable y desagües cloacales 2" del Anexo del dec. 878/2003). Por t a l motivo, dado el c a r á c t e r de
entidad a u t á r q u i c a del O C A B A (art. 80, n o r m a t i v a citada), sus actos
El marco regulatorio para la p r e s t a c i ó n de los servicios p ú b h c o s de
son directamente impugnables en sede j u d i c i a l (art. 14, inc. 1°, ap. al
p r o v i s i ó n de agua potable y d e s a g ü e s cloacales, aprobado por el dec.
CCA).
878/2003 "\a en el art. 51 el procedimiento a seguir para
e.2.2. Energía eléctrica
los reclamos de los usuarios frente a los prestadores del servicio. Dicha
norma textualmente dispone: "Todos los reclamos de los Usuarios re- En m a t e r i a de e n e r g í a eléctrica, el art. 68, ley 11.769 (t.o. por De-
lativos a l servicio o a las tarifas d e b e r á n deducirse directamente ante creto n ° 1868/04), y de su decreto reglamentario, M a r c o Regulatorio
la E n t i d a d Prestadora, Eléctrico, establece un t r á m i t e diferente s e g ú n los sujetos i n t e r v i n i e n -
Contra las decisiones o falta de respuesta de la E n t i d a d Prestadora, tes. Así, a l igual que en el r é g i m e n federal los conflictos entre los
los Usuarios p o d r á n interponer ante el O C A B A u n recurso directo

176 L a norma califica erróneamente al silencio negativo de la Administración

como acto tácito. Y a hemos explicado que el silencio no es un acto, sino un hecho al
173 Cabe señalar que "si la parte interesada en la producción de la prueba a su
cual el legislador le asigna efectos jurídicos de índole estrictamente procesal. L a dis-
cargo y fundada en la naturaleza de la misma hubiera sohcitado un plazo de más de posición también es criticable, en primer lugar porque, en virtud de la naturaleza de
treinta (30) días, el término para dictar resolución se considerará prorrogado en lo que hecho y no de acto del silencio negativo, no es susceptible de ser impugnado mediante
excediera de dicho plazo" (art. 111, Código Fiscal). recursos administrativos, los cuales sólo proceden con relación a actos (conf. arts. 86,
dec.dey 7647, y ordenanza general 267/1980; C.WOS.A, Armando N., Los recursos ad-
174 E l decreto n" 878/2003 fue convalidado por el artículo 33 de la ley 13.154, de
ministrativos, cit., pp. 92 y ss.). Además, por los motivos expuestos en el punto 11.5 de
Presupuesto ejercicio 2004 (Publicación: 30/12/03 BO N° 24856). este capítulo, es cuestionable la norma en examen por establecer el inicio del plazo del
175 E l establecimiento de recursos para impugnar ante un órgano de la Adminis- recurso a partir de la configuración del estado silencial,
tración los actos de los concesionarios ha sido criticado por CANOSA porque "no estamos
ante una misma esfera de actuación y además porque no encajaría ninguno de los gra- 177 E l art, 72, ley 24,065, dispone; "l'oda controversia que se su.scite entre gene-
radores, transportistas, distribuidores, grandes usuarios, con motivo del suministro o
dos típicos de control, es decir que la administración no ejerce con relación a los actos
del servicio público de transporte y distribución de electricidad, deberá ser sometida
de los concesionarios ni control jerárquico ni control de tutela" (CANOSA, Armando N., en forma previa y obligatoria a la jurisdicción del ente.
Les recursos administrativos, cit., p. 95, nota 69).

396 397
 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

agentes de la actividad eléctrica d e b e r á n ser sometidos previa y Si bien actualmente rige l a ley 13.927, a t r a v é s de l a cual la Provin-
obligatoriamente, para su r e s o l u c i ó n al OCEBA el que d e b e r á expe- cia a d h i r i ó a las leyes nacionales 24.449 y 26.363, la nueva ley provin-
cia] regula lo atinente a la r e v i s i ó n t é c n i c a vehicular en los a r t í c u l o s
dirse en el plazo de sesenta d í a s h á b i l e s a contar desde l a p r e s e n t a c i ó n
1 6 y 17.
del reclamo (art, 68, dec. 2479/2004, reglamentario de la ley 11.769 t.o.
por decreto 1868/04). E l procedimiento a d m i n i s t r a t i v o se rige por el El sistema implementado se encuentra bajo la r e g u l a c i ó n y control
de u n ente regulador conformado por una c o m i s i ó n de tres miembros
dec-ley 7647.
dependientes del IMinisterio de Obras y Servicios P ú b l i c o s , designados
En cambio, todos los reclamos de los usuarios relativos al servicio
a propuesta de su t i t u l a r (arts. 16 y 3", dec. 4103/1995, texto modifica-
d e b e r á n ser planteados ante la empresa prestadora del servicio eléctri-
do por dec 1473/1996 y por dec. 742/1999),
co. L a r e s o l u c i ó n denegatoria que é s t e dicte o el silencio pueden ser i m -
Siguiendo el modelo plasmado en el marco regulatorio del agua, an-
pugnados ante el ente regulador o ante la Justicia (arts. 68, ley 11.769,
tes referido, el dec. 4103/1995 establece: "Todos los reclamos de los
y 68, p á r r . 3", dec. 2479/2004).
usuarios relativos a l servicio o a las t a i i f a s d e b e r á n deducirse direc-
Conforme lo prescribe el decreto reglamentario, el silencio denega-
tamente ante el concesionario" (art. 48, p á r r . 1°). Contra las decisiones
torio del agente prestador se configura al t r a n s c u r r i r t r e i n t a d í a s h á -
o falta de respuesta del concesionario los usuarios p o d r á n interponer
biles desde la p r e s e n t a c i ó n del reclamo previo (art. 68, inc. 3" in fine, ante la comisión u n recurso directo dentro del plazo de t r e i n t a (30)
dec. 2479/2004). d í a s corridos a p a r t i r de l a d e s e s t i m a c i ó n por silencio o de la notifi-
Sólo deviene obligatoria para los usuarios la a r t i c u l a c i ó n del recla- cación del acto expreso de rechazo del reclamo (art. 48, p á r r . 2°). L a
mo ante el agente prestador. L a u t i l i z a c i ó n de l a v í a recursiva ante la autoridad reguladora dispone del plazo de t r e i n t a (30) d í a s desde que
autoridad reguladora es de c a r á c t e r optativo. recibe el recurso para su r e s o l u c i ó n .
e.3. Autoridades de control
En lo que respecta a l a configuración del silencio denegatorio del
e.3.1. Verificación técnica vehicular
concesionario, l a norma citada prescribe que ello tiene lugar cuando
E n c u m p l i m i e n t o con lo dispuesto en el anterior Código de T r á n s i -
t r a n s c u r r e n t r e i n t a d í a s de presentado el reclamo sin que se pronuncie
to 11.430 (t.o. dec. 690/2003, modif. por leyes 13.156,13.213, 13.357 y sobre a q u é l el concesionario (art. 48, p á r r . 2°).
13.405) se implemento en el t e r r i t o r i o provincial el sistema de verifi-
e.3.2. Control y examen psicofísico de conductores de transporte pú-
cación de las condiciones t é c n i c a s de circulación del parque automotor blico de pasajeros '"^
bonaerense (arts. 22 y 22 bifs). A t a l fin se dio en concesión a empresas
Por ú l t i m o , cabe referirnos a l denominado servicio i n t e g r a l de con-
privadas la r e a l i z a c i ó n p e r i ó d i c a de inspecciones t é c n i c a s .
t r o l y examen psicofísico de los conductores de v e h í c u l o s de transporte
público que fue implementado en c u m p l i m i e n t o de los arts. 42 y 43 del
entonces vigente Código de T r á n s i t o 11.430 (t.o. dec. 690/2003, modif.
por leyes 13.156, 13.123,13.357 y 13.405), por el dec. 976/1997, Si b i e n
Es facultativo para los usuarios, así como para todo tipo de terceros interesados,
ya sean personas físicas o jurídicas, por iguales motivos que los enunciados en este
dicho Código ya no rige -pues por la ley 13.927 la Provincia a d h i r i ó a
artículo el someterse a la jurisdicción previa y obligatoria del ente". las leyes nacionales 24.449 y 26.363-, igualmente sigue vigente el de-
creto 976/1997
178 "Serán agentes de la actividad eléctrica: a) los generadores, autogeneradores
y cogeneradores; b) los transportistas; c) los distribuidores; los grandes consumidores;
d) los comercializadores" (conf. art. 7 ley 11.769 y art. 68 dec. 2479/2004).

179 E l ente regulador, creado por el art. 6", ley 11.769, es denominado por el art.
6°, decreto reglamentario de dicha normativa: Organismo de Control de Energía Eléc- 181 Como en el caso anterior, no estamos en presencia de una actividad que pueda
cahficarse de servicio público sino de policía.
trica de la Provincia de Buenos Aires (OCEBA).

180 E n realidad, y no obstante la terminología empleada en el marco regulatorio, 182 E l servicio integral de control y examen psicofísico de los conductores de ve-
no estamos en presencia de una actividad que pueda calificarse de servicio público sino hículos de transporte público "consistirá en evaluaciones psicofisicas. periódicas y
de policía. E l concesionario no brinda ningún servicio, no hay actividad de prestación, obligatorias, y la calificación del grado de aptitud mediante un diagnóstico médico,
regulado por las prácticas y normas aceptadas y reconocidas en la especialidad por la
sino de fiscalización

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

E n forma s i m i l a r a lo establecido en el citado r é g i m e n j u r í d i c o del defectos procesales subsanables que puede padecer la p r e s e n t a c i ó n del
agua, se p r e v é que los reclamos de los usuarios deben ser p r e v i a m e n t e demandante.

sometidos a la empresa concesionaria, "quien d e b e r á notificar al E n t e El C ó d i g o Contencioso A d m i n i s t r a t i v o regla el procedimiento de ad-

Regulador dentro de los cinco (5) d í a s siguientes acerca de esta situa- m i s i b i l i d a d de la p r e t e n s i ó n en el art. 3 1 . E n su inc. 1° se dispone que
ción" (art. 38). una vez r e m i t i d o el expediente y antes de dar traslado de la demanda,
el juez debe e x a m i n a r si la p r e t e n s i ó n r e ú n e las condiciones de a d m i -
Contra las decisiones adversas o el silencio denegatorio de a q u é l ,
sibihdad
los usuarios pueden deducir ante el E n t e Regulador u n recurso directo
dentro del plazo de t r e i n t a d í a s corridos que se computan "a p a r t i r del Como algo verdaderamente novedoso e inspirado en el principio an-
rechazo t á c i t o o expMcito del reclamo" (art. 38, p á r r . 2"), el cual d e b e r á t i f o r m a h s t a '«^ se establece en el inc. 3" del citado art. 3 1 que "si la
ser resuelto dentro del plazo de quince d í a s a contar desde l a r e c e p c i ó n p r e t e n s i ó n no cumpliere alguno de los requisitos de a d m i s i b i l i d a d , y de
de la i m p u g n a c i ó n (art. 38, p á r r . 2°). ser ello posible, el juez d e t e r m i n a r á la s u b s a n a c i ó n de los defectos i n -
El silencio se configura cuando el concesionario no resuelve el recla- curridos dentro del plazo que a l efecto fije, el que no p o d r á ser inferior
mo dentro de los plazos fijados en dicho decreto y en el pliego l i c i t a t o r i o
(art. 28, p á r r . 2°).
185 La atribución coiderida por dicha norma a los jueces de juzgar primariamente
la adecuada configui'ación de los presupuestos procesales está en línea con la posición
f) Oportunidad para examinar el cumplimiento del requisito del jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sentada en la causa "Go-
agotamiento de la vía rordo", en la cual modificó su anterior postura {Fallos, 313:228 ["Cohén"] y 315:2217
["Construcciones Taddía"]) contraria a la revisión por el órgano judicial de oficio o a
Dos son los momentos procesales en los cuales el ó r g a n o jurisdiccio- instancia de los fiscales del cumplimiento de los requisitos exigidos para la admisibi-
n a l puede verificar el c u m p l i m i e n t o de los requisitos de a d m i s i b i l i d a d lidad de la pretensión procesal administrativa con anterioridad a la traba de la litis
de l a p r e t e n s i ó n . (causa "Gorordo Aliaría de Kr-alj" (ED 181-960, con nota de CO.MADIRA, Julio R., "El caso
'Gorordo'...", cit.; ver PERRINO, Pablo E . , "Proceso contencioso administrativo...", cit.
El p r i m e r o de ellos acontece en l a etapa p r e h m i n a r del proceso, Este criterio fue reiterado en un cercano fallo plenario de la C. Nac. Cont. Adm. Fed.
usualmente conocida bajo la d e n o m i n a c i ó n " h a b i l i t a c i ó n de l a i n s t a n - dictado en la causa "Romero, Gerardo v. Estado nacional (EMGE) s/personal militar y
cia" en la cual el juez debe efectuar de oficio la labor indicada. civil de las FF.AA. y de seguridad", 15/4/1999 (JA 1999-111-122), En este mismo senti-
do se había pronunciado la sala 3" de la mencionada cámara en el conocido caso "Avan-
L a finahdad de este t r á m i t e es e v i t a r l a t r a m i t a c i ó n de una preten- zada S A C I F I C V, Gas del Estado" ( L L 1990-E-468); ver JEANNERET UE PÉREZ CORTÉS,
s i ó n procesal a d m i n i s t r a t i v a hasta el final cuando media u n a causa María, "Control judicial, Habihtación de la instancia judicial", en El derecho admi-
nistrativo argentino hoy, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad
de i n a d m i s i b i l i d a d porque, de lo c o n t r a r i o , se p r o d u c i r í a u n verdadero
de Derecho, Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 1996, pp. 69 y ss. En favor
dispendio de actividad jurisdiccional a l sustanciarse u n proceso en el del criterio sentado en el caso "Cohén" se han manifestado: BIDART CAMPOS, Ger.mán
cual, en definitiva, no se ha de e n t r a r a decidir l a c u e s t i ó n de fondo Y, J . , "Rechazar de oficio la habilitación de la instancia judicial produce indefensión",
ED 138-317, y TAWIL, Guido S., "Un debate interesante en materia de habilitación de
a d e m á s , en v i r t u d del principio de t u t e l a j u d i c i a l efectiva y del p r i n c i -
instancia'^, L L 1991-C-928, y, en contra: Titim.Ño, Carlos A., "La acción.,,", cit,, p, 753 y
pio p r o actione, es la o c a s i ó n propicia p a r a que se enmienden aquellos en "Habilitación de instancia en el contencioso administrativo", en El Derecho Admi-
nistrativo argentino hoy. Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad
de Derecho, Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 1996, pp. 272 y 273; MUÑOZ,
Guillermo A., "El enigma de la habilitación de la instancia". Revista Actuahdad en el
Derecho Público, nro. 3, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1997, pp. 30/34.
legislación vigente en la materia, como asimismo del control en el tiempo del manteni-
miento del grado y de las condiciones de aptitud" (art. 1°, parra. 2" y 3°, dec. 976/1997). 186 Al respecto ver GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, "El principio antiíbrmalista de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa", Revista de Administración Pública,
183 GRAO, Armando E., Habilitación..., cit,, p. 121; ver PERRÍNO, Pablo E., "Proceso
nro. 57, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1968, p. 183 y del mismo autor. De-
contencioso administrativo y habilitación de instancia", en Control de la Administra- recho procesal administrativo hispanoamericano, Temis, Bogotá, 1985, p. 30; G.AECÍA
ción Pública (administrativo, legislativo y judicial), Ciencias de la Administración, DE ENTERRÍA, Eduardo, "El principio de interpretación más favorable al derecho del
Buenos Aires, 2003, pp. 99 y ss. administrado al enjuiciamiento jurisdiccional de los actos administrativos", RAP, nro.
42, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1963, pp. 267 y ss.; GRAU, Armando E . .
184 Conf. exposición de Salvador DANA MO.NTI'AÑO al fundar la declaración efectua-
Habilitación..., cit., pp. 135/137 y Fallos, 312:1306 ("Guerrero") y 315:656 ("Chacofi"X
da por la Quinta Conferencia Nacional de Abogados, reunida en Santa Fe en 8/940,
entre otros.
transcripta por GUAU, Armando E . , Habilitación..., cit., pp. 121 y ss.

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 El nuevo proceso contencioso administrativo Pablo Esteban Perrino

a cinco (5) d í a s , bajo apercibimiento de desestimar la p r e t e n s i ó n . Si ello si la demandada plantea su i n c u m p l i m i e n t o mediante el andarivel de
fuere improcedente, d e c l a r a r á inadmisible la p r e t e n s i ó n deducida" las excepciones de previo y especial pronunciamiento. T r a n s c u r r i d a
Es importante destacar que, t a l como lo dispone e n f á t i c a m e n t e el esa etapa, sin que a q u é l l a haya cuestionado la falta de alguno de los
art. 31, inc. 2", CCA, fuera de esta oportunidad procesal el juez no pue- requisitos de los que depende la h a b i l i t a c i ó n de la instancia, el ó r g a n o
de volver a revisar los requisitos de admisibilidad, salvo que la deman- judicial debe decidir al tiempo de sentenciar sobre el fondo de la con-
dada alegue su déficit mediante el c a r r i l de las excepciones previas del troversia s i n poder volver a revisar la a d m i s i b i l i d a d de l a p r e t e n s i ó n .
art. 35, CCA, el cual constituye el segundo estadio procesal en el que La r e g u l a c i ó n que efectúa el Código Contencioso A d m i n i s t r a t i v o en
es posible examinar la concurrencia de tales recaudos. este aspecto se ajusta a la j u r i s p r u d e n c i a de la Corte Suprema la cual,
E l ordenamiento procesal faculta al demandado a deducir, dentro en numerosas ocasiones, dejó sin efecto sentencias pronunciadas por
de los primeros quince d í a s del plazo para contestar la demanda, las superiores tribunales de provincia en las que se desestimaron por su
excepciones de i n a d m i s i b i l i d a d de l a p r e t e n s i ó n por no c u m p l i r con los improcedencia formal demandas contencioso a d m i n i s t r a t i v a s , no obs-
requisitos procesales en c u e s t i ó n establecidos en los arts. 14, 15, 16, 18 tante no haber mediado p e t i c i ó n o defensa de la parte demandada
y 19, CCA, por demandarse la n u l i d a d de u n acto a d m i n i s t r a t i v o con- Así, ha resuelto el alto T r i b u n a l federal que "si el juicio fue sustancia-
sentido o impugnarse u n acto que no revista la condición de definitivo do sin que la demandada opusiera como excepción o como defensa la
falta de agotamiento de l a vía a d m i n i s t r a t i v a (...) la r e s o l u c i ó n objeto
o asimilable de acuerdo con lo dispuesto en el art. 14, CCA.
de recurso d e s b a r a t ó una s i t u a c i ó n procesal ya consohdada al amparo
Con buen criterio y a diferencia del r é g i m e n anterior no es viable
de la p r e c l u s i ó n , en desmedro del debido proceso de la recurrente, que
el planteo de i n a d m i s i b i l i d a d de la p r e t e n s i ó n como defensa de fondo
vio clausurada la posibihdad de obtener una d e c i s i ó n sobre el fondo de
al contestar la demanda i»-' (art. 35, inc. 1°, CCA). Con t a l r e s t r i c c i ó n
la c u e s t i ó n "
se tiende a evitar el dispendio de actividad procesal que se o c a s i o n a r í a
de sustanciarse í n t e g r a m e n t e el pleito y advertirse, al tiempo de dictar
la sentencia definitiva, que la p r e t e n s i ó n no es admisible porque, por
ejemplo, se la dedujo e x t e m p o r á n e a m e n t e .
De lo expuesto surge claro que l a resolución del juez que declara
admisible l a p r e t e n s i ó n y dispone el traslado de l a demanda a la con-
traparte no impide el posterior examen de los presupuestos procesales

187 L a subsanación ha encontrado particular aplicación en los casos en que se

interpone una pretensión anulatoria pese a encontrarse pendiente de resolución un re-
curso previamente interpuesto en sede administrativa. E n tales supuestos la deman-
da es prematura, ya que al momento de su interposición aún no se ha concretado el
agotamiento de la via administrativa. No obstante, dicha falencia admite ser subsana-
da intimando al actor a que, en el plazo que razonablemente le fije el juez, acompañe el
acto definitivo que resuelva su presentación administrativa o acredite la configuración
de una situación de silencio denegatorio (conf causas B 67.769, "Herrero", 10/9/08; B
6 5 . 3 9 2 , "Yapur", 17/9/08).

188 Ver sobre el régimen de la excepciones en el antiguo Código Procesal adminis-

trativo: TiUBiÑo, Carlos A., "Las excepciones previas en el proceso contencioso adminis-
trativo de la Provincia de Buenos Aires", E D 102-965, y VALLEFÍN, Carlos A., Proceso
administrativo..., cit., pp, 137 y ss. 190 Fallos, 295:784 ("Ecofisa y Macagua"); 297:531 ("Antulio"); 2 9 8 : 1 1 6 ("Tutto-
bene'); 311:569 ("Franco, Cantalicio"); 1174 ("Martínez Pérez"): 313:327 ("Pozzi") y
189 Sólo las excepciones de falta de legitimación (art. 35, inc. 1°, CCA) y prescrip- 316:239 ("Irazola").
ción (art. 35. inc. h], CCA) pueden también oponerse como defensa de fondo al contes-
tar la demanda (art. 35, inc. 2°, CCA). 191 Fallos, 313:327 ("Pozzi").

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