Resumen Finanzas Públicas y Derecho Tributario - 1° Parcial

Presupuesto

El presupuesto es la técnica jurídica típica a través de la cual, en un Estado de Derecho, el

Poder Legislativo autoriza los gastos públicos por un período de tiempo, sobre la base de
una correlativa previsión de los ingresos públicos. Se ve que en términos normativos se
trata de una autorización, mediante la cual un órgano público le habilita a otros la realización
de un comportamiento: gastar.

Esta estructura incluye varios elementos básicos: un sujeto emisor (el Poder Legislativo), un
operador normativo o deóntico (el permiso), un comportamiento regulado como permitido
(gastar), una motivación que justifica la suma que se permite gastar (el cálculo de los
recursos) y un acotamiento del ámbito de validez temporal de la norma.

La potestad financiera es la posibilidad de acción en materia financiera que la Constitución

le otorga al Poder Legislativo. En este caso se trata de un deber, pues el Poder Legislativo
tiene el deber jurídico de financiar al Estado. Para cumplir con ese deber la Constitución a
su vez permite crear diferentes institutos jurídicos, como el tributo o la operación de crédito
público. Por eso el Congreso “debe” financiar al Estado pero “puede” crear tal o cual tributo,
de acuerdo con la libertad de configuración que le corresponde en tanto autoridad política.
Por su parte, el Poder Legislativo debe decidir qué hacer con la renta pública, deber que se
concreta a través de la norma presupuestaria.

Esto significa, desde otro ángulo, que el Congreso no puede paralizar el funcionamiento de
la actividad pública por medio de no ejercer su potestad financiera.

La norma presupuestaria es entonces la concreción del ejercicio, por parte del Poder
Legislativo, de la potestad presupuestaria, en cuanto aspecto de la potestad financiera y
encuadrable como un deber jurídico. Es decir: el Poder Legislativo tiene el deber de
asignar los recursos financieros que conforman la hacienda pública, y ello debe
hacerse por medio de la técnica presupuestaria.

El presupuesto, en cuanto norma jurídica, es el resultado jurídico del ejercicio de una

potestad pública, que vehiculiza una decisión política del Estado.

Significación política de la decisión presupuestaria

En términos estructurales, la técnica presupuestaria tiene una doble significación política en

la organización institucional del Estado de Derecho, tal como la establece la Constitución:
es un mecanismo de control, característico del Poder Legislativo en el sistema republicano
de pesos y contrapesos y, a la vez, es uno de los elementos centrales del plan de actuación
de cada gobierno. En dos palabras: control y planificación.

Ningún poder del estado podrá tomar una decisión que importe un gasto público sin la
autorización legislativa.
Por supuesto, junto a su función política de control republicano del poder, el presupuesto es
el principal instrumento jurídico de planificación de la actividad estatal. Aquí hay dos
aspectos correlacionados: el papel “ordenador” del presupuesto y su función de vehículo del
plan de gobierno.

Carácter particular o general de la norma presupuestaria

Es una ley toda decisión del Congreso dictada de acuerdo con un determinado proceso
constitucional (el proceso de formación de leyes) y que adopta por consiguiente la forma de
ley, más allá de que su contenido plasme una norma general (así un tributo), una norma
particular (la autorización dada a una empresa para que explote un servicio público), una
definición (la de persona en el Código Civil) o incluso una decisión no normativa (tal el caso
de la declaración de un bien como de utilidad pública).

En nuestro sistema constitucional, nada permite inferir que la función legislativa en materia
presupuestaria se limita a aprobar o autorizar lo que propone el Ejecutivo. El Congreso
recibe un proyecto de presupuesto y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todo o en parte,
sin restricción alguna. No es un acto aprobatorio que pasa a integrar un acto administrativo:
es acción legislativa normal y primordial aun cuando la iniciativa corresponda al Poder
Ejecutivo.

Principios de la ley de presupuesto

● Principio de reserva de ley y unidad: El principio de reserva de ley expresa que

todo lo referido a la materia presupuestaria tiene que regularse por ley, está
reservado sólo al poder legislativo y esto tanto a nivel nacional, provincial y
municipal y por mandato constitucional. No hay presupuesto sin ley previa del
congreso. El principio de unidad consiste en la reunión o agrupación de todos los
gastos y recursos del estado en un documento único.
● Principio de anualidad o periodicidad: La ley de presupuesto dura un año.
Cuando se habla de anualidad o de presupuesto anual, está implícita la idea de un
periodo de tiempo equivalente a doce meses, pero no significa, necesariamente, que
el debe corresponder al año calendario. La elección del año financiero depende de
circunstancias variables, de carácter institucional o político.
● Principio de universalidad o integralidad: Este principio exige que no haya
compensación o confusión entre gastos y recursos, ya que tanto unos como otros
deben ser consignados en el presupuesto por su importe bruto sin extraer saldos
netos.
ARTÍCULO 12 LAF: Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el
ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí.
Mostrarán el resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese período, en
sus cuentas corrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las
acciones previstas.
● Principio de especialidad o especificidad: Se debe detallar para qué fin es cada
parte del presupuesto. Cada previsión de gasto está en principio condicionada por el
tipo de gasto para lo que fue autorizado. También hay límite cuantitativo y temporal
(plazo en que se va a ejecutar).
 ● Principio de claridad o transparencia y publicidad: El presupuesto debe tener
una metodología coherente y accesible para poder ser entendida por cualquier
individuo. Se publica en el boletín oficial para su publicidad.
● La no afectación de recursos: Tiene por objeto que determinados recursos no se
utilicen para la atención de gastos determinados, esto es, que no tengan una
afectación especial, sino que ingresen a rentas generales, de modo tal que todos los
ingresos, sin discriminacion, entren a un fondo común y sirvan para financiar todas
las erogaciones.
ARTÍCULO 23 LAF: No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender
específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de:
a) Los provenientes de operaciones de crédito público;
b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado nacional, con destino
específico;
c) Los que por leyes especiales tengan afectación específica.

La vida de la ley de presupuesto

Sobre la base de la reserva legal, la Constitución regula de manera muy detallada las
diferentes etapas de la vida de la Ley de Presupuesto, atribuyendo diversas competencias y
potestades tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo. En esa vida pueden distinguirse
una serie de tareas jurídicas, que van delineando etapas sucesivas de actuaciones públicas:
a) Preparación del proyecto de la ley;
b) Aprobación de la ley;
c) Ejecución de la ley;
d) Modificación de la ley durante su ejecución, y
e) Control de la ejecución.

A - PREPARACIÓN DEL PROYECTO

El eje del diseño constitucional radica en el art. 100, inc. 6º, según el cual al Jefe de
Gabinete le corresponde “enviar al Congreso los proyectos de Ley de Ministerios y de
Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de Gabinete y aprobación del Poder
Ejecutivo”.

Esta cláusula establece una serie de atribuciones co-legislativas, que se ejercen de forma
sucesiva y concatenada por diferentes órganos al interior del Poder Ejecutivo y que implica,
en comparación con la regulación presidencialista clásica de la Constitución histórica, una
notoria restricción de las potestades presidenciales.

Los pasos, atribuciones y órganos que intervienen son los siguientes:

a) Preparación del proyecto de ley por parte del Jefe de Gabinete;
b) Tratamiento del proyecto de ley en acuerdo de ministros;
c) Aprobación del proyecto de ley por parte del Presidente, y
d) Envío del proyecto de ley al Congreso por parte del Jefe de Gabinete.

El Jefe de Gabinete, que tiene a su cargo la administración general del país, es el órgano
que está en mejores condiciones para elaborar el proyecto de ley. Es el sujeto que realiza la
tarea esencial, con información que le brindan todos los órganos públicos, incluidos los
ministros. Luego, en reunión de Gabinete con los ministros, se debate esa propuesta y se
llega por consenso a un proyecto que debe aprobar el Presidente, quien en ejercicio de esa
función puede efectuar las modificaciones que estime convenientes. El proyecto aprobado
por el Presidente es el que será entonces enviado al Congreso por el Jefe de Gabinete.

ARTÍCULO 24 LAF: El Poder Ejecutivo Nacional fijará anualmente los lineamientos generales para la
formulación del proyecto de ley de presupuesto general.
A tal fin, las dependencias especializadas del mismo deberán practicar una evaluación del cumplimiento de los
planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país y sobre estas bases y una proyección de las
variables macroeconómicas de corto plazo, preparar una propuesta de prioridades presupuestarias en general y
de planes o programas de inversiones públicas en particular.
Se considerarán como elementos básicos para iniciar la formulación de los presupuestos, el programa monetario
y el presupuesto de divisas formuladas para el ejercicio que será objeto de programación, así como la cuenta de
inversiones del último ejercicio ejecutado y el presupuesto consolidado del sector público del ejercicio vigente.
El programa monetario y el presupuesto de divisas serán remitidos al Congreso Nacional, a titulo informativo,
como soporte para el análisis del proyecto de ley de presupuesto general.

La reglamentación de este artículo dispone que el Ministerio de Economía debe preparar un

cronograma con actividades, responsables y plazos y que, una vez fijados los lineamientos,
las jurisdicciones y entidades deben elaborar anteproyectos de sus presupuestos, todo ello
de acuerdo con las reglas que fije la Oficina Nacional de Presupuesto.

Contenido del proyecto

La LAF también precisa qué información mínima debe contener el proyecto de ley y,
además, cuáles son los documentos que deben acompañarlo, a fin de justificar sus
términos.

ARTÍCULO 25 LAF: Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos
descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto
confeccionará el proyecto de ley de presupuesto general.
El proyecto de ley deberá contener, como mínimo, las siguientes informaciones:
a) Presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de los organismos descentralizados,
clasificados por rubros;
b) Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo descentralizado los que
identificarán la producción y los créditos presupuestarios;
c) Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se prevén ejecutar;
d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración central, para cada organismo
descentralizado y para el total de la administración nacional.
El reglamento establecerá, en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas al Congreso Nacional
tanto para la administración central como para los organismos descentralizados.

B - LA APROBACIÓN DE LA LEY

De acuerdo con la interpretación del art. 26, LAF, y del art. 100, inc. 6º, CN, el Jefe de
Gabinete debe enviar el proyecto de ley a la Cámara de Diputados antes del 15 de
septiembre (se establece una cámara de origen).

ARTÍCULO 26 LAF: El Poder Ejecutivo Nacional presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la
Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de setiembre del año anterior para el que regirá , acompañado
de un mensaje que contenga una relación de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la
metodología utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de las autorizaciones para
gastar, de los documentos que señala el artículo 24, así como las demás informaciones y elementos de juicio
que estime oportunos.

El proceso legislativo, expuesto en una síntesis, consiste en que el Congreso delibere sobre
el proyecto de ley, lo reforme si así lo considera necesario, apruebe el texto, en los términos
establecidos por la cláusula presupuestaria, art. 75, inc. 8º, CN, y lo envíe al Poder Ejecutivo
para continuar con la tramitación legislativa que debe acaecer en dicha sede

Límites al proyecto

En primer lugar, hay que considerar el límite que imponen las obligaciones previamente
existentes del Estado, que no pueden desconocerse ni por el proyecto de ley ni por la ley
misma. Tal el caso de las obligaciones derivadas de las relaciones de empleo público ya
existentes, del sistema de la seguridad social o de las obligaciones contractuales
plurianuales perfeccionadas en años anteriores.

Luego, están las exigencias derivadas de la propia reserva legal en cuanto a la unicidad,
universalidad, generalidad y especificidad que debe tener la ley.

En tercer lugar, la Ley de Presupuesto debe respetar las diferentes leyes orgánicas, entre
ellas, la propia LAF, o las que fijan límites cuantitativos, como la LSF.

En cuarto lugar, hay que tener en cuenta las leyes sustantivas que prevén reglas sobre los
gastos públicos (así la Ley Federal de Educación).

También, en quinto término, se encuentran las exigencias basadas en la coherencia que

debe haber entre el cálculo de los recursos y las autorizaciones para gastar.

ARTÍCULO 28 LAF: Todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el proyecto presentado
por el Poder Ejecutivo Nacional, debe contar con el financiamiento respectivo.

Por otro lado, la Auditoría, como órgano técnico de asistencia que interviene en todo el
proceso presupuestario (y con su presidencia en manos de la oposición) puede resguardar
criterios genéricos de racionalidad y consenso políticos, que impidan que se susciten crisis.

De acuerdo con el art. 65 del reglamento (RHCD) de la Cámara de Diputados, “compete a la

Comisión de Presupuesto y Hacienda dictaminar sobre el presupuesto general de la
administración y de las reparticiones autárquicas y sobre todo proyecto o solicitud de
reforma de las leyes tributarias, o de sueldos, suministros del Estado, créditos
suplementarios, así como en cualquier otro de legislación relacionado con dicha materia”.
“Dicha comisión no podrá incorporar en el articulado de la ley general de presupuesto
disposición alguna relacionada con materia de la competencia de otras comisiones de la
Cámara, si no cuenta con despacho favorable de la comisión correspondiente. Tampoco
podrán crearse en el presupuesto general de gastos nuevas instituciones autárquicas si
previamente la Cámara no ha sancionado la ley orgánica respectiva”.

Luego del dictamen de la Comisión de Presupuesto, el proyecto es tratado por la Cámara,

que delibera, en general y en particular, para luego aprobarlo y pasarlo a la Cámara de
Senadores, según lo dispone el art. 78 de la Constitución, que actuará como Cámara
revisora.

Si la Cámara de Senadores aprueba el proyecto enviado, él pasa al Ejecutivo para su

examen.

C - LA EJECUCIÓN DE LA LEY

El inc. 7º del art. 100, CN, le atribuye al Jefe de Gabinete la potestad de aplicar la Ley de
Presupuesto, en tanto le corresponde “hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la
Ley de Presupuesto Nacional”.

Esta cláusula es de enorme importancia para la comprensión política del Jefe de Gabinete,
ya que a él le corresponde, al interior del Poder Ejecutivo, llevar a la práctica, por un lado la
legislación presupuestaria y, por otro, la legislación relativa a las rentas. Es decir, el Jefe de
Gabinete tiene a su cargo la reglamentación de dichas leyes y, a su vez, que es en su
ámbito organizativo donde deben desarrollarse los procedimientos administrativos de
aplicación.

La reglamentación de la ley

ARTÍCULO 30 LAF: Una vez promulgada la ley de presupuesto general, el Poder Ejecutivo Nacional decretará
la distribución administrativa del presupuesto de gastos.
La distribución administrativa del presupuesto de gastos consistirá en la presentación desagregada hasta el
último nivel previsto en los clasificadores y categorías de programación utilizadas, de los créditos y realizaciones
contenidas en la ley de presupuesto general. El dictado de este instrumento normativo implicará el ejercicio de la
atribución constitucional del Poder Ejecutivo para decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo
de los recursos necesarios para su financiamiento.

La distribución presupuestaria, realizada por el jefe de gabinete, funciona como una

verdadera reglamentación de la ley.

Los procedimientos administrativos de ejecución

El procedimiento de ejecución abarca todas las actuaciones sucesivas y concatenadas que

van desde la reglamentación de la ley hasta la entrega material de sumas de dinero a través
de los pagos. Se trata del método jurídico administrativo que permite hacer efectivos los
gastos públicos autorizados por ley. Es éste el ámbito específico de la “administración
financiera”, entendida como actividad administrativa de aplicación concreta de la Ley de
Presupuesto.

El extenso procedimiento administrativo de ejecución de la Ley de Presupuesto se compone

de las siguientes etapas, que se inician luego de reglamentarse la ley por medio de la
distribución de los créditos por parte del Jefe de Gabinete:
a) Autorización del gasto;
b) Aprobación del gasto;
c) Liquidación de las sumas a pagar;
d) Libramiento de la orden de pago;
e) Realización del pago.
D - MODIFICACIÓN DE LA LEY DURANTE SU EJECUCIÓN

Durante el año en el cual se ejecuta la Ley de Presupuesto pueden ocurrir diversas

situaciones que exijan modificar la ley. Así, por ejemplo, pueden considerarse los siguientes
casos típicos, donde se entienda necesario:
a) Disminuir los gastos autorizados por no haberse concretado una operación de crédito
público, o por producirse una recaudación menor que la estimada o, también, como
consecuencia de una estimación recaudatoria defectuosa (ajuste presupuestario);
b) Aumentar los gastos de un determinado organismo (ampliación de créditos);
c) Disponer una nueva autorización ante nuevas situaciones, como ser la creación de un
órgano (crédito suplementario);
d) Disminuir o aumentar gastos ante la ocurrencia de eventos extraordinarios o urgentes
(ajustes y créditos extraordinarios);
e) Cambiar las finalidades de los gastos autorizados;
f) Disponer que destino asignarle a recursos obtenidos mayores que los estimados, en caso
de que no existan reglas generales al respecto.

Toda modificación de un aspecto reservado a la ley debe hacerse por ley. Una reserva
legal respecto de una decisión implica que sólo el Congreso puede disponerla (crear la ley),
cambiarla (modificar la ley) o eliminarla (derogar la ley).

Puede verse con claridad que si el Ejecutivo pudiera modificar libremente lo ya decidido por
el Congreso, la intervención de éste sería casi ficticia, pues la última palabra quedaría en
manos del primero, ya que se le asignaría la potestad de decidir qué mantener y qué
cambiar de la ley dictada, circunstancia que habría de desvirtuar el significado político de la
reserva legal.

Dado que la Ley de Presupuesto es concomitante con toda la actividad estatal, las referidas
modificaciones pueden ser necesarias con cierta rapidez, cualidad que no parece ser afín al
complejo proceso de creación legal propio de la Constitución. Pero para facilitar y agilizar la
legislación modificatoria justamente actúan, o debieran actuar, las instituciones centrales de
la reforma, que personifican al Tesoro: el Jefe de Gabinete y la Auditoría. El primero, según
lo dispone el art. 101, tiene la obligación de acudir al menos una vez por mes al Congreso
para informar sobre la marcha de la administración. La presencia mensual del Jefe de
Gabinete ante el Congreso asegura que éste conozca en tiempo real cada detalle de la
ejecución del presupuesto: evolución de los gastos y cumplimiento de las estimaciones
recaudatorias. Adquirir la información en tiempo real le permitiría al Congreso efectuar las
modificaciones legales que estime pertinentes, respetándose así la reserva de ley en
materia presupuestaria. Asimismo, si la Auditoría interviene desde la primera actuación del
Congreso (examen del proyecto de ley enviado por el Jefe de Gabinete para su
aprobación), ya tiene un conocimiento efectivo y previo de la situación, que le permite
dictaminar con rapidez sobre la propuesta de modificación requerida.
Hay dos situaciones que cabe contemplar. Por un lado, la marcha cotidiana de la
Administración puede exigir variaciones mínimas que tornen engorroso e irracional seguir la
totalidad de un trámite legislativo para su aprobación. Esta circunstancia justifica el
otorgamiento al Jefe de Gabinete de potestades para efectuar modificaciones mínimas de la
ley, que tienen que estar acotadas por la ley orgánica en término de porcentajes, de forma
que sólo pueda modificarse una porción pequeña y predeterminada de los gastos totales, o
en término de finalidades, de manera que sólo puedan alterarse ciertos tipos de finalidades
y no otras. Por otro lado, resulta indudable que pueden ocurrir circunstancias extraordinarias
que impongan la inmediata modificación de la Ley de Presupuesto, situaciones que llevan a
considerar la legitimidad de utilizar en la materia los métodos constitucionales que habilitan
el ejercicio de potestades legislativas por parte del Ejecutivo: el dictado de decretos de
necesidad y urgencia (DNU) y el uso de la delegación legislativa, mecanismos que serán
tratados en el capítulo referido a la flexibilización de la reserva legal.

ARTÍCULO 37 LAF: Quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del
presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como las partidas que refieran a gastos reservados y de
inteligencia.
El jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere
necesarias dentro del monto total aprobado.
Dichas reestructuraciones no podrán superar el siete coma cinco por ciento (7,5%) para el ejercicio 2017 y el
cinco por ciento (5%) para el ejercicio 2018 y siguientes, del monto total aprobado por cada ley de presupuesto,
ni el quince por ciento (15%) del presupuesto aprobado por finalidad, cuando se trate de incrementos de gastos
corrientes en detrimento de gastos de capital o de aplicaciones financieras, y/o modificaciones en la distribución
de las finalidades.
Las reestructuraciones presupuestarias realizadas por la Jefatura de Gabinete de Ministros, en función de las
facultades establecidas en el presente artículo, deberán ser notificadas fehacientemente a ambas comisiones de
Presupuesto y Hacienda del Honorable Congreso de la Nación dentro de los cinco (5) días hábiles de su dictado,
especificándose los montos dinerarios, finalidades del gasto, metas físicas y programas modificados.
La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de
presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución.

ARTÍCULO 39 LAF: El Poder Ejecutivo Nacional podrá disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la
ley de presupuesto general para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias,
inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor.
Estas autorizaciones deberán ser comunicadas al Congreso Nacional en el mismo acto que las disponga,
acompañando los elementos de juicio que permitan apreciar la imposibilidad de atender las situaciones que las
motivaron dentro de las revisiones ordinarias o con saldos disponibles en rubros presupuestarios imputables.
Las autorizaciones así dispuestas se incorporaran al presupuesto general.

E - EL CONTROL DE EJECUCIÓN DE LA LEY

La idea misma de Ley de Presupuesto se asienta en el concepto político republicano de

control intergubernamental. En ese sentido interpretamos, la función constitucional de la
Auditoría General en cuanto personificación legislativa del Tesoro de la Nación, visión que
contrasta con las pocas funciones que hoy ella tiene en la realidad de su régimen jurídico.
Dentro de la vida concreta de la Ley de Presupuesto también hay diversos mecanismos de
control, que actúan de forma específica.

Artículo 101 CN: El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes,
alternativamente a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo
dispuesto en el Artículo 71. Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el
voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido por el
voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras.
La supervisión del presidente

De acuerdo con el art. 99, inc. 10, CN, el Presidente tiene la siguiente atribución: “Supervisa
el ejercicio de la facultad del Jefe de Gabinete de Ministros respecto de la recaudación de
las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos
nacionales”.

Control interno

El sistema de control interno diseñado por la LAF se basa, por su parte, en dos elementos:
la propia SIGEN y las unidades de auditoría interna. De acuerdo con el art. 100 de la LAF,
“El sistema de control interno queda conformado por la Sindicatura General de la Nación,
órgano normativo, de supervisión y coordinación, y por las unidades de auditoría interna que
serán creadas en cada jurisdicción y en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo
nacional. Estas unidades dependerán, jerárquicamente, de la autoridad superior de cada
organismo y actuarán coordinadas técnicamente por la Sindicatura General”.

Según el art. 103, LAF, “El modelo de control que aplique y coordine la Sindicatura deberá
ser integral e integrado,
abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y
de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en
criterios de economía, eficiencia y eficacia”.
En segundo término hace responsable a cada autoridad administrativa del mantenimiento
del control interno “que incluirá los instrumentos de control previo y posterior incorporados
en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimiento de cada
organismo y la auditoría interna”.

El control llevado a cabo por el órgano rector: la Oficina Nacional de Presupuesto

Dado el carácter desconcentrado de la ejecución presupuestaria, es preciso un sistema de

seguimiento y control por parte del órgano rector del sistema. Si bien, de acuerdo con el
texto constitucional, esta tarea debiera ser llevada a cabo por el propio Jefe de Gabinete, la
LAF se la encomienda a la Oficina Nacional de Presupuesto, en la órbita de la Secretaría de
Hacienda del Ministerio de Economía.

De acuerdo con el art. 44, LAF, “La Oficina Nacional de Presupuesto evaluará la ejecución
de los presupuestos de la administración nacional tanto en forma periódica, durante el
ejercicio, como al cierre del mismo. Para ello, las jurisdicciones y entidades de la
Administración Nacional deberán: a) Llevar registros de información de la gestión física de
la ejecución de sus presupuestos, de acuerdo con las normas técnicas correspondientes; b)
Participar los resultados de la ejecución física del presupuesto a la Oficina Nacional de
Presupuesto”.

Por su parte, el art. 45, LAF, dispone: “Con base en la información que señala el artículo
anterior, en la que suministre el sistema de contabilidad gubernamental y otras que se
consideren pertinentes, la Oficina Nacional de Presupuesto realizará un análisis crítico de
los resultados físicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos por los mismos,
interpretará las variaciones operadas respecto de lo programado, procurará determinar sus
causas y preparará informes con recomendaciones para las autoridades superiores y los
responsables de los organismos afectados. La reglamentación establecerá los métodos y
procedimientos para la aplicación de las disposiciones contenidas en esta sección, así como
el uso que se dará a la información generada”.

La Comisión parlamentaria mixta revisora de cuentas

Artículo 128 LAF: La Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas estará formada por seis (6) senadores
y seis (6) diputados cuyos mandatos durarán hasta la próxima renovación de la Cámara a la que pertenezcan y
serán elegidos simultáneamente en igual forma que los miembros de las comisiones permanentes.
Anualmente la Comisión elegirá un presidente, un vicepresidente y un secretario que pueden ser reelectos.
Mientras estas designaciones no se realicen, ejercerán los cargos los legisladores con mayor antigüedad en la
función y a igualdad de ésta, los de mayor edad.
La Comisión contará con el personal administrativo y técnico que establezca el presupuesto general y estará
investida con las facultades que ambas Cámaras delegan en sus comisiones permanentes y especiales.

Artículo 129 LAF: Para el desempeño de sus funciones la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas
debe:
a) Aprobar juntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras el programa de
acción anual de control externo a desarrollar por la Auditoría General de la Nación;
b) Analizar el proyecto de presupuesto anual de la Auditoría General de la Nación y remitirlo al Poder Ejecutivo
para su incorporación en el presupuesto general de la Nación;
c) Encomendar a la Auditoría General de la Nación la realización de estudios, investigaciones y dictámenes
especiales sobre materias de su competencia, fijando los plazos para su realización;
d) Requerir de la Auditoría General de la Nación toda la información que estime oportuno sobre las actividades
realizadas por dicho ente;
e) Analizar los informes periódicos de cumplimiento del programa de trabajo aprobado, efectuar las
observaciones que pueden merecer e indicar las modificaciones que estime conveniente introducir;
f) Analizar la memoria anual que la Auditoría General de la Nación deberá elevarle antes del 1 de mayo de cada
año.

Gasto público

Concepto y evolución

Si partimos de la base establecida por el liberalismo, de que el estado debe restringir su

acción a las funciones indispensables para la seguridad y existencia de la nación, los gastos
públicos deberían concretarse para asegurar esas funciones, sin extenderse más allá. Para
estos autores, la actividad estatal no es económicamente productiva: el Estado consume y
no produce (estado gendarme).

Artículo 75 CN: Corresponde al Congreso:

8. Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este artículo, el
presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general
de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión.

Artículo 4 CN: El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional formado
del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad
nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población
imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso
para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional.
No se contemplan únicamente los gastos de administración, sino además los del programa
general de gobierno, y el plan de inversiones públicas, y todo ello debe ser realizado
conforme un distribución entre la nación, las provincias y CABA, en relación directa a su
competencias, bajo criterios objetivos, equitativos, solidarios y dando prioridad a un grado
equivalente de desarrollo, calidad de vida de igualdad de oportunidades en todo el territorio.

Para la concepción moderna, el estado no es un mero consumidor sino un redistribuidor de

la riqueza, pues aparte de ser inexacto, como principio, que su eficacia económica resulte
siempre inferior a la de la iniciativa privada, en ciertas actividades puede resultar algo igual
o superior. Nos hallamos en presencia de una nueva concepción del gasto público que
asumió el estado en las últimas décadas, que corresponde a una economía en la que la
provisión de servicios estatales y pagos de transferencia han alcanzado un elevado grado
de desarrollo.

Crecimiento de los gastos

El aumento de los gastos públicos es un hecho de carácter mundial que obedece a diversas
causas.

Causas aparentes:
- Las variaciones del valor de la moneda (inflación) que obliga a ponderar las cifras
absolutas para homogeneizar los términos de comparación.
- La evolución producida en las reglas de contabilidad pública y derecho
presupuestario al modificar la forma de computar las erogaciones.

Causas reales:
- Gastos militares: hay incrementos por la situación internacional y el progreso
tecnológico.
- Expansión de la actividad del estado: No solamente por las nuevas actividades que
debe asumir en razón de los modernos conceptos en materia social y económica,
sino también por la expansión de sus funciones tradicionales. Se pueden mencionar:
a) cargas de seguridad social;
b) b) realización de obras y trabajos públicos;
c) c) gastos de urbanización originados por nuevos núcleos de población.
- Aumento de los costos.
- Burocracia y presión política: tendencia a la empleomanía, determinante del
crecimiento de la burocracia administrativa.

Concepto jurídico

El gasto público supone una erogación monetaria, en función de un acto competente del
estado, establecido por una ley previa aprobada por el congreso.

Los gastos deben figurar explícitamente en el presupuesto, ya sea por creación originaria de
este o por incorporación posterior a su nacimiento en virtud de ley especial.

Clasificación
 1) Criterio administrativo: Tradicionalmente los gastos se distribuyen según su objeto,
en anexos, incisos, ítem y partidas. Los anexos se atribuían entre los poderes
legislativo y judicial, presidencia de la nación, ministerios, entidades
descentralizadas de carácter administrativo, tribunal de cuentas. Los incisos se
atribuían a las dependencias que integraban cada una de aquellas instituciones. Los
ítems se atribuían a las oficinas dentro de cada dependencia, y las partidas tenían
un detalle más específico para un mayor control de los gastos.
2) Criterio económico: Se establece la diferencia entre gastos de funcionamiento
(gastos operativos) y gastos de capital (gastos de inversión). Los gastos operativos
no importan transferencias de capital sino el empleo de rentas, son los gastos
ordinarios de la administración, en tanto que los gastos de inversión corresponden a
la fortuna (el capital) de la nación.
Dentro de este mismo criterio se habla de gastos por servicios y gastos de
transferencia. En el primer caso hay redistribución mediante el cambio del dinero por
un servicio prestado o una cosa entregada. En los gastos de transferencia no hay
entrega de bienes o de mano de obra, ya que los gastos se efectúan con un
propósito redistributivo ( el dinero de unos se transfiere a otros sin equivalente de
ninguna especie).
También suelen clasificarse los gastos en productivos e improductivos. Los
productivos son aquellos destinados a desarrollar medios de producción y a
servicios prestados a los particulares. Los improductivos, corresponden a los
destinados a asegurar el orden publico (administracion, justicia, policía, etc).
3) Clasificación funcional: según a qué área sean destinados. Ejemplos: salud,
educación, seguridad, justicia, administración financiera.
4) Gastos ordinarios o extraordinarios: Los ordinarios deben ser financiados por
recursos ordinarios y los extraordinarios deben ser financiados por recursos
extraordinarios.

Utilización del gasto

Efecto multiplicador: Por efecto multiplicador del gasto público se entiende que el impulso
o gasto inicial que hace el gobierno será incrementado por una serie de efectos en cadena.
De esta forma, el aumento del gasto público resultará en un crecimiento del ingreso de la
economía. Ejemplo: El gobierno gasta 1 millón de euros en contratar carpinteros para
remodelar algunos edificios gubernamentales. Los carpinteros recibirán este dinero como
salario. Parte de esos salarios se gastará en otros bienes y servicios (supongamos zapatos
nuevos). Los productores de zapatos, tendrán ingresos adicionales, parte de los cuales
también gastarán en otros trabajadores y bienes. Los productores y trabajadores
beneficiados continuarán con el proceso y gastarán también parte de su salario.

Efecto acelerador: El efecto acelerador se refiere al efecto positivo que tiene el crecimiento
de la economía sobre la formación bruta de capital o inversión fija privada. Un incremento
en el PIB implica que los negocios en general ven incrementar sus ganancias, ventas y flujo
de caja, y aumenta el uso de la capacidad instalada. Se aumenta el gasto público para el
consumo de bienes de capital y de inversión.

El crédito y la deuda pública

La operación de crédito público, como mecanismo jurídico para obtener recursos, da lugar,
de forma inmediata, al nacimiento de una deuda, origen de un gasto público.

Las operaciones de crédito público son todas las técnicas jurídicas mediante las cuales el
Estado obtiene recursos financieros obligándose, de forma correlativa, a devolver en cierto
plazo la suma obtenida, más un interés. La propia operación de crédito público hace nacer
una deuda, de forma que los aspectos recaudatorios y erogatorios no son posibles de
escindir.

En estas operaciones juega un papel decisivo el tiempo, en la medida en que se obtiene un

recurso presente y se genera una deuda futura, de ahí que se encuentre involucrada una
relación intergeneracional, pues la generación presente hace uso de medios económicos
cuya cancelación recaerá (o puede recaer) en una generación futura.

El texto constitucional contiene diversas disposiciones relativas al crédito y deuda públicas.

Artículo 4 CN: El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional formado
del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad
nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población
imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso
para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional.

En esta cláusula se plasma el carácter acotado que debe tener el crédito público, en la
medida en que su uso sólo es legítimo respecto de ciertos fines (empresas de utilidad
nacional) o a ciertas situaciones (la urgencia), de ahí que se lo haya considerado un recurso
de carácter extraordinario.

Artículo 75 CN: Corresponde al Congreso:

4. Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.
7. Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación.

Artículo 124 CN: Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer
órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales
en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al
Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de
Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto.

Estas disposiciones expresan, en lo relativo a la forma federal, que cada nivel de gobierno
puede disponer de operaciones de crédito público, como consecuencia de su autonomía
financiera. Sin embargo, la propia Constitución limita la potestad financiera provincial en
este punto en lo relativo a las operaciones de crédito público internacionales, que sólo
pueden hacerse con conocimiento del Congreso y sin afectar las potestades federales y el
crédito público de la Nación.

Asimismo, el texto constitucional explicita el principio de reserva de ley, según el cual sólo
el Congreso es el órgano autorizado para disponer operaciones de crédito público y para
arreglar la deuda del Estado.
Cuando el Estado se endeuda asume el compromiso de devolver la suma obtenida, más
un interés. En esa operación juega un papel central la confianza del Estado, es decir, la
previsibilidad de que éste cumplirá de buena fe con sus obligaciones.

Por otra parte, también incide respecto del crédito y a la de la deuda pública el sistema de
derechos humanos, con sus principios de igualdad y razonabilidad.

El endeudamiento público, dada la historia reciente, configura un elemento estructural del

Estado y de su financiamiento, de ahí que las formas de resolver las crisis a su respecto
inciden de forma general en toda la organización estatal y en todas sus políticas públicas.
Desde esta óptica: el cumplimiento del endeudamiento externo del Estado no debe ser un
medio para alterar el ejercicio de los derechos humanos.

Definiciones y clasificaciones de la LAF

ARTÍCULO 56 LAF: El crédito público se rige por las disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes
que aprueban las operaciones específicas.
Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios
de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional,
para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos.
Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos.

La ley define el contenido de una potestad pública que se plasma en todas aquellas
decisiones por medio de las cuales el Estado se endeuda. Pero también establece una
clasificación respecto de los usos que cabe darle a los recursos obtenidos por medio del
endeudamiento, que se dividen en permitidos y prohibidos. Lo permitido viene a desarrollar
la especificación ya contenida en el propio texto constitucional (art. 4º) en cuanto dispone
que las operaciones de crédito público podrán sólo disponerse en caso de urgencia y para
empresas de utilidad nacional. La ley también incluye en ese ámbito el endeudamiento
dispuesto para reestructuraciones administrativas y para refinanciar la propia deuda pública.
Lo prohibido es usar el crédito público para financiar gastos operativos, que son a su vez
entendidos como aquellas erogaciones catalogadas, en el clasificador económico del gasto,
de “gastos de consumo”.

ARTÍCULO 57 LAF: El endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se denominará deuda
pública y puede originarse en:
a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos de un
empréstito.
b) La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero.
c) La contratación de préstamos.
d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el
transcurso de más de UN (1) ejercicio financiero posterior al vigente; siempre y cuando los conceptos que se
financien se hayan devengado anteriormente.
e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio financiero.
f) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas.
A estos fines podrá afectar recursos específicos, crear fideicomisos, otorgar garantías sobre activos o recursos
públicos actuales o futuros, incluyendo todo tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o darlos en pago,
gestionar garantías de terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o de cualquier otro modo
mejorar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones contraídas o a contraerse.

ARTÍCULO 58 LAF: A los efectos de esta ley, la deuda pública se clasificará en interna y externa y en directa e
indirecta.
Se considerará deuda interna, aquella contraída con personas físicas o jurídicas residentes o domiciliadas en la
República Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio nacional. Por su parte, se entenderá por
deuda externa, aquella contraída con otro Estado u organismo internacional o con cualquier otra persona física o
jurídica sin residencia o domicilio en la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su territorio.
La deuda pública directa de la administración central es aquella asumida por la misma en calidad de deudor
principal.
La deuda pública indirecta de la Administración central es constituida por cualquier persona física o jurídica,
pública o privada, distinta de la misma, pero que cuenta con su aval, fianza o garantía.

ARTÍCULO 60 LAF: Las entidades de la administración nacional no podrán formalizar ninguna operación de
crédito público que no esté contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley
específica.
La ley de presupuesto general debe indicar como mínimo las siguientes características de las operaciones de
crédito público autorizadas:
- Tipo de deuda, especificando si se trata de interna o externa;
- Monto máximo autorizado para la operación;
- Plazo mínimo de amortización;
- Destino del financiamiento.
Si las operaciones de crédito público de la administración nacional no estuvieran autorizadas en la ley de
presupuesto general del año respectivo, requerirán de una ley que las autorice expresamente.
Se exceptúa del cumplimiento de las disposiciones establecidas precedentemente en este artículo, a las
operaciones de crédito público que formalice el Poder Ejecutivo Nacional con los organismos financieros
internacionales de los que la Nación forma parte.

El régimen orgánico vincula la autorización legislativa para realizar una operación de crédito
público con la Ley de Presupuesto. El texto de esta ley, además de contener la decisión
presupuestaria propiamente dicha, debe contener las autorizaciones de endeudamiento del
ejercicio financiero correspondiente.

La decisión presupuestaria y la autorización para endeudarse deben disponerse en

un mismo texto legal.

ARTÍCULO 65 LAF: El PODER EJECUTIVO NACIONAL podrá realizar operaciones de crédito público para
reestructurar la deuda pública y los avales otorgados en los términos de los artículos 62 y 64 mediante su
consolidación, conversión o renegociación, en la medida que ello implique un mejoramiento de los montos,
plazos y/o intereses de las operaciones originales.
Para el caso de deuda pública y los avales otorgados en los términos de los artículos 62 y 64, a los que resulte
de aplicación el COEFICIENTE DE ESTABILIZACIÓN DE REFERENCIA (CER), el PODER EJECUTIVO
NACIONAL podrá realizar las operaciones mencionadas en el párrafo anterior, siempre que la nueva deuda no
ajuste por el mencionado coeficiente y que resulte una mejora que se refiera indistintamente al monto o al plazo
de la operación.

Es claro que el Ejecutivo, en sus tareas de administración, puede llevar a cabo proyectos y
negociaciones a fin de reestructurar la deuda. Pero las decisiones mismas relativas a
su consolidación, conversión o renegociación deben ser debatidas y dispuestas por
el Congreso.

Dentro del Poder Ejecutivo, por su parte, hay que dilucidar a quién le corresponde el
manejo del crédito público, tarea que consiste en llevar a la práctica las autorizaciones
dispuestas por el Congreso.
En primer lugar, dado que al Jefe de Gabinete le corresponde hacer recaudar las rentas,
según dispone el art. 100, inc. 7º, CN, a él le corresponde de forma inequívoca instrumentar
las operaciones de crédito público autorizadas por el Congreso.

Se aplican a esta cuestión todas las consideraciones ya efectuadas respecto del Jefe de
Gabinete, que concentra todas las potestades financieras a cargo del Ejecutivo, y que se
resumen en la idea de que dicho órgano es la personificación ejecutiva del Tesoro.

El Jefe de Gabinete es el que debe ejecutar el presupuesto, administrar el sistema

tributario y, además, plasmar las operaciones de crédito público.

Una situación singular se presenta con relación al endeudamiento externo. En la medida en

que la realización de estas operaciones involucre las relaciones internacionales, ellas deben
ser llevadas a cabo por el Presidente, quien las tiene a su cargo, no por el Jefe de Gabinete.

Es decir, dentro del ámbito del Ejecutivo le corresponde al Jefe de Gabinete todo lo relativo
al crédito público (y a él entonces corresponde efectuar las eventuales delegaciones
legislativas, en los términos del art. 76, CN), mientras que es función del Presidente todo lo
relativo al crédito público externo, en la medida en que se encuentren en concreto
involucradas las relaciones internacionales.

Clasificación de créditos públicos

a) Voluntarios: son un contrato de adhesión

b) Patrióticos: no son voluntarios. Hay una “coacción”. Ejemplo: bono patriótico para
financiar la guerra de malvinas.
c) Forzosos: los ciudadanos están obligados a suscribir. El estado se compromete a
restituir. Algunos autores lo entienden como un tributo. Ejemplo: patacones.

Clasificación de deuda pública

a) Deuda interna o externa: La deuda interna se emite y se paga dentro del país. Son
competentes los tribunales nacionales. Los fondos se sustraen de la economía
nacional. La deuda externa implica que el lugar de emisión de la deuda, la moneda
elegida o el lugar de pago no es nuestro país. Tienen competencia los tribunales
extranjeros.
b) Deuda a corto, mediano o largo plazo: La deuda a corto plazo tiene una duración
inferior al ejercicio financiero. Se suele emplear para cubrir el déficit de la tesorería
del Estado. La deuda a mediano plazo dura entre 1 y 5 años. Tiende a cubrir
gastos ordinarios. La deuda a largo plazo tiene una duración mayor a 5 años. Se
suele utilizar para gastos extraordinarios (crisis socioeconómicas).
c) Deuda flotante o consolidada: La deuda flotante se identifica con los títulos a corto
plazo. Se contrae por un periodo breve para proveer a momentáneas necesidades
de caja por gastos imprevistos. La deuda consolidada es proveniente de empréstitos
cuyos títulos están expresados en documentos de deuda firme y definitivos.
d) Deuda perpetua o amortizable: En la deuda perpetua el estado asume la sola
obligación del pago de los intereses, sin compromiso de reembolso al tenedor. En la
 deuda amortizable se obliga al reembolso del capital más intereses con planes de
amortización (pago en cuotas).

Formas de extinción

a) Amortización: Se entiende por amortizar al reembolso, lo que se puede efectuar en

virtud de una obligación contraída (amortización obligatoria) o por voluntad del
emisor (amortización facultativa)
- Amortización obligatoria: Debe tener lugar el reembolso en una fecha
determinada, esto suele practicarse en los empréstitos a Corto Plazo, en los
de Mediano y Largo plazo, se utiliza la amortización paulatina o escalonada
en los períodos en los que se larga la emisión.
- Amortización facultativa: El Estado se reserva el derecho de efectuar o no el
reembolso y fijar la fecha en que se hará efectiva la amortización
- Amortización indirecta: Esta amortización es por vía de la emisión monetaria.
Al emitirse existe devaluación de la moneda por lo tanto los préstamos que
se deben sin cláusula de ajuste se reducen por la inflación que provoca la
emisión produciéndose la amortización indirecta.
b) Consolidación: No es una forma de extinción de la deuda, porque ésta continúa con
otra modalidad, sino una transferencia de la deuda primitiva. Jurídicamente tiene
consecuencias iguales a la novación, desaparece el empréstito primitivo y nace otro
en reemplazo. En sentido amplio, conversión significa la modificación con
posterioridad a la emisión de cualquiera de las condiciones del empréstito, en un
sentido restringido se dice que existe conversión cuando se modifica el tipo de
interés. Jurídicamente tiene consecuencias iguales a la novación. Conversión por la
entrega de un nuevo título con interés mayor al primero cuando resulte conveniente
al Estado. Puede adoptar las siguientes formas:
- Forzosa o por vía de autoridad: se da cuando el estado emisor impone
cambio de los títulos sin dejar alternativa al tenedor. Este es un
procedimiento arbitrario que perjudica al crédito público y es contrario a
nuestro sistema constitucional.
- Facultativa: se ofrece la opción al portador del título. Puede darse entre
conservar su título o aceptar el nuevo, de manera que no hay imposición
alguna pero sí deben haber equivalencias de beneficios.
- Obligatoria: es la más frecuente y consiste en la alternativa de aceptar el
nuevo título con menor interés o de lo contrario ser reembolsado. Por lo
común se ejerce presión sobre los acreedores porque se establece
generalmente que la falta de expresión de la voluntad dentro de un plazo
determinado, supone la aceptación del nuevo título.
c) Conversión: Existe consolidación cuando la deuda a corto plazo se transforma en
deuda a largo plazo o plazo intermedio. Aquí existe un cambio de condiciones
originales de contratación en los plazos, hay un canje de títulos.
d) Default: Implica una modificación en los términos y condiciones de la deuda
previamente contraída, y la cual no puede ser afrontada por problemas de solvencia
o liquidez del deudor. Pueden realizarse modificaciones en el monto de la deuda, el
interés y la frecuencia de pagos.

La inmunidad del Estado: jurisdicción y ejecución

La inmunidad de jurisdicción implica el no sometimiento o sumisión de un Estado a la
jurisdicción de otro. Esta posee distintas posturas. En primer lugar, una teoría absoluta, la
cual entiende que los países son soberanos e iguales entre sí y como consecuencia de esto
ningún estado puede ejercer su jurisdicción sobre otro estado y se le extiende la inmunidad
a jefes de estado, embajadores, agencias estatales, órganos subsidiarios del estado, entre
otros. Por otro lado, la teoría de inmunidad relativa, comprende que existen dos tipos de
actos que puede realizar un estado y que va a depender de cual realice para obtener o no
inmunidad jurisdiccional. Los actos iure imperii, que están relacionados con actos de
gobierno, cuentan con inmunidad jurisdiccional. Mientras que los actos iure gestionis, que
están relacionados con actos comerciales, donde el estado actúa como un particular, no
poseen esta inmunidad.

La inmunidad de jurisdicción no implica inmunidad de ejecución. Esta comprende una

sumisión de un estado frente a otro en la ejecución de una sentencia. Estas medidas
ejecutorias afectan gravemente la soberanía de un Estado y no podrán llevarse a cabo
ningún tipo de medida coercitiva contra un este si no da su consentimiento.

Las cuestiones que hacen a la soberanía del Estado deben ser resueltas por los tribunales
nacionales y a ellos deben someterse en igualdad de condiciones los nacionales y los
extranjeros.

Expuesta la cuestión respecto de las operaciones de crédito público y al endeudamiento: los

litigios a su respecto, al poner en juego la soberanía del Estado, deben ser resueltos por los
tribunales nacionales, de manera que las prórrogas de jurisdicción a su respecto resultan
inválidas. No es posible a su respecto que el Estado renuncie a su inmunidad.

Recursos públicos

Los recursos públicos son toda suma de dinero percibida por el Estado destinada al
financiamiento del gasto público.

Artículo 4 CN: El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional formado
del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad
nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población
imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso
para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional.

Clasificación

a) Recursos ordinarios y extraordinarios: Esta clasificación se basa fundamentalmente

en la normalidad del ingreso y en su posible reproductibilidad. Así, un recurso es
ordinario cuando se percibe normalmente y se reproduce a lo largo del tiempo; por
el contrario, será extraordinario cuando se percibe raramente y por lo general se
presenta en situaciones anormales. Se caracterizan estos últimos por su
irregularidad y contingencia, y por determinadas circunstancias eventuales o
excepcionales. De todas maneras, hay ingresos que en su momento fueron
considerados extraordinarios, posteriormente pasan a ser ordinarios.
 b) Recursos originarios y derivados: Los recursos originarios o recursos
patrimoniales son los ingresos o rentas que recibe el Estado por la venta o
explotación de los bienes que son de su propiedad y de las sumas que
voluntariamente le facilitan los particulares en calidad de empréstito, basados en la
confianza que les merece el propio Estado; operaciones en las cuales actúa en un
plano de igualdad con los particulares, sin hacer uso de la coacción para obligar a
estos a contratar con el, ya sea adquiriendo los bienes, ya utilizando sus servicios,
ya contrayendo obligaciones. Esta actividad estatal sigue asemejándose a la libre
actividad económica de los individuos, aun cuando el servicio o la producción de
determinado bien sean prestados en régimen de monopolio, pues este resultaria
similar al que, por imperio de las leyes económicas pueda imponer el particular en
determinada rama de la industria. En los recursos derivados el Estado actúa en
pleno ejercicio de su poder de imperio, exigiendo su ingreso coactivamente a los
particulares, quienes se encuentran sometidos a penalidades en caso de
desobediencia. Dentro de esta categoría encontramos: impuestos, tasas,
contribuciones. Se denominan recursos derivados porque no se trata de rentas
provenientes de los bienes de propiedad del estado, sino, por el contrario, este los
extrae coercitivamente de los particulares, sin contraprestación alguna. La exigencia
del cumplimiento de pago debe venir impuesta por la ley.

Concepto de tributo

Son las prestaciones en dinero que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige
con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines.

El principio del consentimiento del contribuyente se viene imponiendo en todo el derecho y

es el la base sobre la cual se va a edificar el poder del parlamento para asumir las
facultades legislativas generales. Los tributos sólo pueden ser impuestos por ley dictada por
el congreso.

Paralelamente se impone otro principio tributario fundamental, definido como el de la

igualdad. La exigencia de que todos los habitantes son iguales ante la ley, lleva a una
definición precisa de la ley tributaria: no cualquier decisión del parlamento puede
considerarse ley. Solo es tal aquella norma emanada del órgano popular que reúna los
requisitos de abstracción y generalidad.

No se discute que el producido tributario debe estar destinado a fines estatales. Lo que es
materia de debate es si esa afectación se refiere únicamente a los gastos del estado, o si
los fines estatales que se mencionan puedan trascender del costo del mantenimiento del
aparato administrativo y lleven los tributos a cumplir un objetivo extrafiscal. Existen ciertos
tributos que poseen fines extrafiscales, como ocurre con los derechos aduaneros, con los
tributos que tienden a suprimir manifestaciones de la vida económica o social nocivas para
la sociedad.

Existen tres tipos de tributos: impuestos, tasas y contribuciones.

Impuesto

Es el recurso por excelencia del estado moderno, y una manifestación del poder de
coacción del estado en ejercicio de su soberanía. Es una relación legal, es decir, generada
por imposición de ley del congreso, en ejercicio del poder de imperio que se les reconoce.
Se trata de una manifestación de la acción política del estado que obliga a los habitantes a
cumplir determinadas prestaciones como contraprestación debida por la tutela de las
personas y de los bienes en el goce de las instituciones públicas.

Caracteres

1) Naturaleza pecuniaria
2) Carácter forzoso
3) Carácter directo para diferenciarla de las medidas monetarias que suelen tener
como resultado una exacción indirecta de los bienes de los particulares.
4) Carácter definitivo, que lo distingue del empréstito, especialmente del forzoso, ya
que las sumas ingresadas en su concepto no le serán nunca reintegradas al
contribuyente.
5) Inexistencia de contrapartida por parte del Estado, ya que no existe correlación entre
lo que paga el contribuyente en concepto de impuesto y la seguridad y otras
ventajas que le procura la existencia misma del estado.
6) Finalidad del impuesto que tanto puede ser para la cobertura de las cargas públicas
como para la intervención del estado, resultando este último de las funciones
incrementadas del estado de bienestar.

Clasificación

a) Ordinarios y extraordinarios: Esta distinción se refiere a la periodicidad o

perdurabilidad de los impuestos dentro del sistema tributario. Los que se reproducen
todos los años con periodicidad regular, o que rigen hasta su derogación con la
característica de haberse establecido con miras a su permanencia, son ordinarios.
En cambio, los impuestos que surgen en períodos de crisis, de alteraciones
profundas en la economía, para lograr ajustes en los gastos públicos, o que tienen
previsto un plazo de vigencia, son extraordinarios.
b) Personales o subjetivos y reales u objetivos: Jarach señala que hay cuatro criterios
para esta clasificación. El primero denomina personales a los impuestos en que el
contribuyente colabora con el Fisco desarrollando una actividad que se manifiesta en
declaraciones juradas, inscripción en registros o padrones; en tanto que los
impuestos reales son los que prescinden de esa colaboración administrativa. El
segundo criterio se refiere a la técnica legislativa utilizada para establecer los
aspectos subjetivos y objetivos de los hechos imponibles. Son personales los
impuestos cuyas leyes determinan a la persona del contribuyente junto al aspecto
objetivo del hecho imponible, y reales —o, mejor dicho, objetivos— aquellos en que
la ley no define ni se refiere expresamente al sujeto pasivo, que surge en virtud del
carácter y el concepto del hecho imponible objetivo. P.ej., son personales el IG de
personas humanas y sociedades de capital, el IBP; son reales algunos impuestos a
la propiedad inmueble, los recaudados por el método del papel sellado. El tercer
criterio, de carácter eminentemente jurídico, define como reales los impuestos cuyas
 obligaciones están dotadas de una garantía real sobre los bienes comprendidos en
el objeto de los hechos imponibles. Son personales los impuestos que carecen de
esa garantía. El cuarto criterio (que es el más conocido) considera que los impuestos
personales procuran determinar la capacidad contributiva de las personas humanas,
discriminando la cuantía del gravamen según las circunstancias económicas
subjetivas del contribuyente; p.ej., deducción para un mínimo de existencia
—mínimo no imponible— y cargas de familia, progresión del impuesto atendiendo al
conjunto de bienes del contribuyente. En cambio, los impuestos reales son los que
eligen como hechos imponibles manifestaciones objetivas de riqueza, sin valorar las
circunstancias personales del contribuyente: p.ej., impuesto de sellos, salvo
exenciones personales. Impuestos tradicionalmente personales, como el impuesto
sobre la renta, adquirieron características reales al ser gravadas las personas
jurídicas; impuestos antiguamente reales, como los inmobiliarios, adoptaron notas
personales con los recargos por latifundio o las desgravaciones por propiedad única.
c) Fijos, proporcionales, progresivos y regresivos: Son impuestos fijos aquellos en los
cuales se establece una suma invariable por cada hecho imponible, cualquiera que
sea el monto de la riqueza involucrada. También mencionamos la categoría de los
impuestos graduales, que son aquellos que varían en relación con la graduación de
la base imponible; p.ej., al clasificar a las empresas en diferentes clases según
ciertos parámetros (número de obreros y empleados, capital invertido, volumen de
ventas, etc.), con un impuesto fijo por cada categoría. Aunque constituye un
progreso respecto del impuesto fijo, adolece también del defecto de profundas
desigualdades por el carácter discontinuo de la graduación y, por lo tanto, por el
tratamiento igual de contribuyentes en condiciones muy desiguales y desigual en
condiciones no tan desiguales. El ejemplo más conocido es el monotributo. Son
impuestos proporcionales aquellos en los cuales la alícuota (porcentaje) aplicable a
la base imponible permanece constante (p.ej., el antiguo diezmo; en la Argentina, el
IG que recae sobre las sociedades de capital, el ITI, etc.). Pueden preverse alícuotas
reducidas y agravadas a fin de atenuar (incentivo) o aumentar (efecto disuasivo) el
tributo para determinados sujetos o actividades. La existencia de estas alícuotas
diferenciales no convierte al impuesto en un tributo progresivo. Se llaman impuestos
progresivos a los establecidos con una alícuota que crece según aumenta la base
imponible o que se eleva por otras circunstancias, según categorías, y regresivos a
aquellos cuya alícuota es decreciente a medida que aumenta el monto imponible. Se
debe distinguir la progresión a los efectos de establecer la cuantía de un impuesto,
de la eficacia progresiva de ese impuesto con relación a la distribución de la renta
nacional entre diferentes grupos de contribuyentes. Desde esta segunda
perspectiva, un impuesto progresivo al consumo de bebidas alcohólicas puede tener
un efecto regresivo, al incidir más sobre los grupos de menor renta; en tanto que un
impuesto proporcional al patrimonio puede tener efecto progresivo, al recaer en
mayor medida sobre los grupos de contribuyentes de mayor renta.
d) Directos e indirectos: Esta polémica e imprecisa clasificación tiene relevancia en
nuestro país por la delimitación de facultades entre la Nación y las provincias. Se
pueden mencionar los siguientes criterios clasificatorios:
A. Económico de la traslación e incidencia. Conforme a él, son impuestos
directos los que no pueden ser trasladados, e impuestos indirectos los que sí
son trasladables. No obstante, en virtud de que la traslación depende de gran
cantidad de factores, no tiene carácter científico efectuar sobre esa base la
 distinción. En nuestro país, sólo en el IVA la ley prevé la traslación al
consumidor final.
B. Exteriorización de capacidad contributiva. Esta posición fue adoptada por
Griziotti, quien enseña que los impuestos son directos cuando extraen el
tributo en forma inmediata del patrimonio o del rédito, considerado como
expresión de capacidad contributiva; e indirectos cuando gravan el gasto o el
consumo, o la transferencia de riqueza, tomados como presunción de la
existencia de capacidad contributiva. Es decir, los impuestos directos gravan
exteriorizaciones inmediatas de riqueza, y los indirectos recaen sobre
manifestaciones mediatas de riqueza.
C. Criterio que establece la CN: ART 75 inc. 2. Directos: en todo el territorio de
la nación. Indirectos: en concurrencia con las provincias.

Efectos económicos de los impuestos

Si bien los impuestos son exigidos a los sujetos pasivos de la obligación tributaria, la
doctrina económica estudió de qué manera éstos pueden quitarse o disminuir el peso
económico que sobre ellos recae.

Las personas a cuyo respecto se configura el hecho imponible y que por ley están obligadas
a pagar el gravamen reciben la denominación de "contribuyentes de jure", en tanto que
los terceros sobre quienes recae el peso económico del impuesto son los "contribuyentes
de facto".

Los estudios sobre los efectos económicos de los impuestos son relativos, ya que
multiplicidad de factores intervienen para que se produzcan; p.ej., en principio, los
impuestos al consumo son soportados por los compradores —hecho conocido por el
legislador—, pero frente a circunstancias recesivas podría no producirse la pro traslación.
La contribución territorial puede trasladarse al inquilino o ser soportada por el propietario,
según sea o no fuerte la demanda de arrendamientos.

Además, influyen las condiciones políticas y jurídicas de un país: no son idénticos los
efectos del impuesto en un Estado totalitario, en el cual, por la falta de libertad, resultan más
difíciles las reacciones económicas, que en un Estado moderno de libertad política y
régimen constitucional.

Hay teorías optimistas y pesimistas sobre los mencionados efectos económicos. Las
primeras se agrupan bajo el nombre de teoría de la remoción, según la cual, si los
impuestos están bien elegidos y relacionados, e incluso si son algo gravosos, determinan el
aumento de la producción, pues entiende que el deseo humano de conservar la propia
fortuna y de mejorar la propia condición estimula a que la mayor parte de las personas se
esfuerce por incrementar sus actividades para afrontar la carga tributaria, removiendo el
obstáculo que se les opone.

Las teorías pesimistas consideran que los impuestos, especialmente si son gravosos,
constituyen un obstáculo para la producción y el desarrollo económico, y que pueden
paralizarlos.
Las teorías intermedias sostienen que no se puede afirmar a priori cuáles son los efectos
económicos de las cargas fiscales, ya que en cada caso se debería observar el proceso
económico de la imposición y los fines a que tienden los gastos públicos.

a) Anuncio: Como el nombre lo indica, alude al anuncio, por los medios de

comunicación o por el simple rumor, de la proyectada creación o modificación de un
impuesto. A este efecto se lo conoce como el "tax announcement effect" de Pigou.
Esta "alarma" previene al futuro percutido sobre la eventual conveniencia de
modificar su conducta, a fin de que a su respecto no se configuren los hechos
imponibles, o para que los efectos se reduzcan lo máximo posible.
b) Percusión: Es el efecto por el cual el impuesto recae sobre el "contribuyente de
jure". Si bien se trata, en apariencia, de un fenómeno netamente jurídico, desde la
perspectiva económica se puede observar que algunas veces éste no transfiere a
persona alguna la carga tributaria, por lo cual se dice que en este caso el
contribuyente percutido es, asimismo, el contribuyente incidido ("contribuyente de
facto"). Por el contrario, si el "contribuyente de jure" logra transferir el peso del
gravamen a otro, nos hallamos frente a la traslación. Además, al necesitar disponer
de cantidades líquidas para pagar el tributo, puede ser indispensable que el
"contribuyente de jure" acuda al crédito en sus diversas formas, produciendo
consecuencias económicas no sólo en su conducta, sino también en el mercado.
El efecto económico de la percusión puede agudizarse cuando los organismos
recaudadores fijan fechas de vencimiento de las obligaciones anteriores a las fechas
de percepción de las rentas, lo que obliga a los "contribuyentes de jure" a adelantar
fondos. También podría generarse en este caso una mayor morosidad que
perjudicaría la recaudación.
c) Traslación: La traslación es denominada, asimismo, "repercusión". Consiste en la
transferencia, total o parcial, del peso del impuesto a otra persona distinta del
"contribuyente de jure", la cual recibe el nombre de "contribuyente de facto". No sólo
el contribuyente percutido puede trasladar el peso del impuesto, sino que también es
posible que lo traslade incluso un contribuyente de facto, en la llamada traslación de
varios grados.
d) Incidencia: Este fenómeno consiste en el peso efectivo del tributo que recae sobre
el "contribuyente de facto" o definitivo —puede ser el "contribuyente de jure" si no lo
trasladó—. Desde el punto de vista de la geometría, la incidencia consiste en la
caída de una línea, de un plano o de un cuerpo, o la de un rayo de luz, sobre otro
cuerpo, plano, línea o punto; así, el impuesto cae desde el Estado sobre el
contribuyente de derecho o sobre otra persona a quien se transfiere el peso
económico del gravamen.
La incidencia importa una disminución del ingreso del sujeto incidido o, si el ingreso
es menor que la carga impositiva transferida, una disminución de su patrimonio.
e) Difusión: Es la proyección en todo el mercado, de los efectos económicos de los
impuestos, que se manifiesta por medio de lentas, sucesivas y fluctuantes
variaciones en la demanda y en la oferta de bienes y servicios, así como en los
precios. Por ende, ocurren mutaciones en los consumos, inversiones, ahorro,
producción, empleo, etcétera.
De allí que, p.ej., un impuesto sobre las remuneraciones probablemente genere un
aumento de éstas mediante futuras negociaciones salariales. La disminución de la
 producción por la retracción de la demanda, en virtud del aumento de precios que
provoca la traslación, restringe la demanda de trabajadores y los salarios.
f) Amortizacion y capitalizacion: Éstos son dos fenómenos contrarios, que se
producen por la aplicación (o impuesto mayor que el entonces existente) y
derogación (o disminución del impuesto entonces existente), respectivamente, de un
gravamen que recae sobre un bien de capital que produce renta, o sobre ésta. En el
primer caso, la carga tributaria disminuye el valor venal del bien, en tanto que en el
segundo la liberación
de ella incrementa ese valor. Cuando el bien produce renta, se entiende que cuanto
mayor imposición recae sobre él, tanto más disminuye la renta neta que se obtiene.

Tasas

La tasa es toda prestación obligatoria, en dinero o en especie, que el Estado exige, en

ejercicio de su poder de imperio, en virtud de ley, por un servicio o actividad estatal que se
particulariza o individualiza en el obligado al pago. Esto es, tal servicio tiene el carácter de
divisible, por estar determinado y concretado en relación con los individuos a quienes atañe
(p.ej.administración de justicia; comprende el uso del dominio público por parte del
particular).

Los elementos que componen su noción son:

a) Carácter tributario: tanto la prestación del servicio como la imposición de su
compensación tienen como fundamento el poder de imperio del estado. La
obligación tributaria nace con el acaecimiento del servicio prestado por el estado y
este se verifica en la persona que es afectada por ese hecho, resultando por tanto
sujeto pasivo de dicha obligación. El establecimiento de la tasa sólo puede venir
impuesta por ley.
b) Existencia de un servicio que presta el Estado: la tasa sólo tendrá lugar cuando
exista la prestación de un servicio por parte del estado, en relación a determinada
persona que, por ese solo hecho, se encuentra obligada a su pago. La
jurisprudencia ha exigido una efectiva prestación del servicio, particularizada en el
contribuyente.
c) Naturaleza del servicio prestado: sólo tendrán virtualidad para dar nacimiento a la
obligación tributaria aquellos servicios que sean inherentes al Estado, que sólo
pueden concebirse si su prestación es realizada por un ente estatal.
d) Divisibilidad del servicio: se entiende como servicios divisibles aquellos que son
pasibles de ser fraccionados en prestaciones individualizadas en una persona.
e) Voluntariedad: algunos autores señalan como una de las características esenciales
de la tasa que la prestación del servicio solo se cumpla a requerimiento del
interesado. Pero existe una gran cantidad de servicios que se prestan de oficio y aun
contra la voluntad del particular.
f) Ventaja: Si bien en la mayoría de los casos existe un beneficio en quien recibe la
prestación del servicio, hay otros casos en que tal provecho no se da en absoluto,
pudiendo en alguno de ellos representar un perjuicio para quien debe pagar el
servicio. Por ejemplo: la tasa de justicia. Debe ser pagada por quien ha pagado un
juicio civil o ha sido condenado penalmente.
g) Destino de los fondos: no necesariamente deben estar destinados a cubrir los gastos
del servicio prestado.
 h) Carga de la prueba: Hasta el 28/11/1969 en el caso "María Teresa Llobet de Delfino
v. Provincia de Córdoba", la Corte Sup. entendía, con relación a la prestación del
servicio determinante de la obligación de pagar la tasa, que la carga de la prueba
correspondía al contribuyente. A partir del referido pronunciamiento invirtió la carga
probatoria.

Las tasas se diferencian de los precios, a nuestro entender, según que los servicios
pagados por estos conceptos responden a necesidades públicas absolutas que
monopolicamente debe satisfacer el Estado, o necesidades públicas que el Estado
relativamente satisface en virtud de que pueden hacerlo los particulares, respectivamente.
La privatización de los entes que satisfacen este último tipo de necesidades abona esta
distinción.

Clasificación

a) tasas jurisdiccionales: de jurisdicción administrativa (p.ej., actuaciones ante el Trib. Fiscal

Nac.) y de jurisdicción judicial (procesos de jurisdicción contenciosa y de jurisdicción
voluntaria, así como procesos penales);
b) tasas administrativas: el cobro obedece al ejercicio del poder de policía estatal; p.ej., por
concesión y legalización de documentos y certificados (legalizaciones, autenticaciones,
expedición de documentos de identidad y de pasaportes, etc.); por controles e inspecciones
oficiales (salubridad, pesas y medidas, seguridad en las construcciones, etc.); por
autorizaciones, concesiones y licencias (para edificar, conducir, cazar y pescar, publicitar en
la vía pública, instalar puestos de venta, por ocupación de sitios públicos, etc.); por
inscripción en los
registros públicos (de propiedad inmueble, de automotores, de las personas, etc.); por
actuaciones administrativas no jurisdiccionales en general (sellados por trámites y
actuaciones); por servicios aduaneros (tasas de comprobación, de servicios extraordinarios,
de almacenaje).

Contribuciones especiales

La contribución especial es toda prestación obligatoria, en dinero o en especie, que el

Estado exige, en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de ley, por beneficios
individuales o de grupos sociales derivados de la realización de obras o gastos públicos, o
de especiales actividades estatales.

Las contribuciones de mejoras son las contribuciones especiales caracterizadas por la

existencia de un beneficio derivado de una obra pública (p.ej., de una pavimentación). En
virtud de las obras públicas que el Estado (en sentido lato) realiza, es equitativo que los
sujetos que resultan beneficiados por éstas deban tributar por los beneficios recibidos; p.ej.,
por el aumento del valor venal o plusvalía de los inmuebles cercanos a tales obras.
Las contribuciones parafiscales son las contribuciones especiales recaudadas para
asegurar el financiamiento autónomo de ciertos entes públicos. Tienen por destino la
seguridad social, bolsas de comercio, colegios profesionales, etc.

El beneficio es el criterio de justicia distributiva propio de la contribución especial.

Peaje

Constituye la prestación exigida por la circulación a lo largo de una vía de comunicación

terrestre o hidrográfica (camino, ruta, autopista, puente, túnel subfluvial, etc.). La finalidad
del peaje es el financiamiento de la construcción y conservación de las vías de
comunicación.

Acerca de la naturaleza jurídica de esta institución hay criterios discordantes:

a) Una posición entiende que es de naturaleza contractual, no tributaria, y que la prestación
reviste el carácter de precio (Buchanan, Valdés Costa).
b) Otra posición considera que el peaje es un tributo, si bien sus sostenedores no coinciden
en la clase en que se encuadra. Para algunos es una tasa (Bielsa, De Juano, Ahumada);
para otros es una contribución especial (Giuliani Fonrouge, Villegas); y no falta quien
interpreta que es un impuesto con fines específicos (Carvallo Hederra).

En 1991 en "Estado nacional v. Arenera El Libertador SRL" (Fallos 314:595), la Corte Sup.
se expidió nuevamente en relación con el peaje, esto es, el cobro de una suma al usuario
para sufragar los gastos de construcción o conservación de una vía que éste utiliza. En el
pronunciamiento de la mayoría se declaró que constituye una de las contribuciones a que
se refiere el art. 4º de la CN, y que para el usuario es "una contribución vinculada al
cumplimiento de actividades estatales (como puede serlo la construcción de una vía, o su
mejora, ampliación, mantenimiento, conservación, etc., aun de vías preexistentes). Para el
concesionario constituirá un medio de remuneración de sus servicios. De este modo, en los
hechos, puede concluir el peaje por ser sustancialmente similar al precio pagado por un
servicio, lo que no debe inducir por ello al error de considerarlo desde un punto de vista
meramente contractual". Y se agregó que "en cuanto a la libertad de tránsito del art. 14 de
la CN, ella sólo puede verse afectada por medidas fiscales o parafiscales cuando éstas
tornen en ilusorio aquel derecho, lo que no impide en modo alguno al Estado establecer los
tributos que razonablemente requiera el sostenimiento de sus actividades y repartir su carga
de un modo que también, razonablemente, estime adecuado, y conforme al art. 16 de la
Constitución Nacional (...). Que (...) el tributo debe ser razonable de modo que no torne a
aquélla [la libertad de circulación] en ilusoria (...). Que lo que haría al tributo inaplicable o a
la existencia de vías alternativas exigible es la demostración por la recurrente de que la
necesidad indispensable del uso de la vía gravada, unida a un monto irrazonable tornase en
ilusorio su derecho de circular, cosa que en modo alguno ha demostrado en la causa".

Derecho constitucional tributario

El derecho tributario constitucional es el conjunto de normas y principios que surgen de las

constituciones y cartas, referentes a la delimitación de competencias tributarias entre
distintos centros de poder (Nación, provincias, estados, cantones, etc.) y a la regulación del
poder tributario frente a los sujetos a él, dando origen a los derechos y garantías de los
particulares. Este último aspecto se conoce como el de "garantías del contribuyente" o
"estatuto del contribuyente"; sin embargo, comprende las garantías de todos los habitantes
(p.ej., frente a requerimientos de deberes formales a quienes no son contribuyentes).
Reserva de Ley

Desde el punto de vista del derecho tributario material o sustantivo, por este principio de
legalidad o reserva de ley no puede haber tributo sin ley previa que lo establezca: nullum
tributum sine lege; no taxation without representation.

Asimismo, este principio es aplicado en las provincias, en cuanto a sus legislaturas y

autoridades municipales, ya que deben conformarse a los principios expresa o tácitamente
contenidos en la CN.

Por el principio de legalidad consagrado por la CN, las leyes son interpretadas conforme a
su letra y espíritu, sin la posibilidad de que se creen impuestos y exenciones por analogía.
Las obligaciones tributarias nacidas de la ley no pueden ser derogadas por acuerdo de
particulares, ni entre éstos y el Estado.

Al establecer el art. 17 de la CN que sólo el Congreso impone las contribuciones que se

expresan en el art. 4º, se refiere a que los impuestos deben ser creados por ley formal
emanada del Congreso de la Nación. Ello constituye una forma de protección del derecho
de propiedad de los sujetos al poder de imposición del Estado, puesto que los tributos
implican restringir tal derecho, amputando parte de la renta o del patrimonio con destino a
las arcas estatales.

El art. 52 de la CN atribuye a la Cámara de Diputados "exclusivamente la iniciativa de las

leyes sobre contribuciones...".

Por el principio de legalidad o reserva de ley en materia tributaria, la ley no debe limitarse a
proporcionar "directivas generales" de tributación, sino que ella ha de contener, al menos,
los elementos básicos y estructurantes del tributo: hecho imponible, sujetos pasivos y
elementos necesarios para la fijación del quantum, así como las exenciones.

La Corte Suprema sostuvo que en una provincia "no pueden hacerse efectivos otros
impuestos locales que los creados por las leyes u ordenanzas del mismo carácter, sin que
sea posible al Poder Ejecutivo establecer otros o extender los existentes a distintos objetos
que los expresamente previstos en aquellas leyes". A ninguna autoridad republicana "le es
dado invocar origen o destino excepcionales para justificar el ejercicio de sus funciones más
allá del poder que se le ha conferido". El decreto del Poder Ejecutivo de la provincia de San
Juan, en cuanto "crea un impuesto nuevo, es violatorio del régimen representativo
republicano" garantizado por la CN y de los principios
consagrados en sus arts. 4º, 5º, 17, 31, 33 y 106 [actualmente, arts. 4º, 5º, 17, 31, 33 y 123]
(Corte Sup., 1929, "Sara Doncel de Cook v. Provincia de San Juan", Fallos 155:290).

Con relación a tributos creados por decreto, como el impuesto sobre ciertos activos
financieros del dec. 560/1989, luego ratificado por ley retroactiva 23.757, la Corte Sup. en
1998 se expidió en el sentido de la inconstitucionalidad del decreto, en virtud del principio de
reserva de la ley tributaria, al haberse pretendido aplicar sobre la renta de unos títulos de
deuda; entendió que la ratificación por ley carecía de incidencia con relación a la
inconstitucionalidad de ese decreto (Fallos 321:366- Kupchik Luisa Spak).
Delegación

La CN, reformada en el año 1994, en su art. 76 dispone: "Se prohíbe la delegación

legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de
emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la
delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo
previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al
amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa".

En lo que se refiere a los decretos dictados en uso de facultades delegadas (o "decretos

delegados"), la Corte Sup., por mayoría, sostuvo que el art. 76 de la CN establece tres
requisitos básicos: 1) que se limiten a "materias determinadas de administración o
emergencia pública"; 2) que se dicten dentro del plazo fijado para su ejercicio y 3) que se
mantengan "dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca". El art. 100,
inc. 12, añade un cuarto requisito, a saber: 4) que los decretos así dictados sean
refrendados por el jefe de Gabinete de Ministros y sometidos al control de la Comisión
Bicameral Permanente del Congreso de la Nación.

Por otra parte, el art. 99, inc. 3º, de la CN prohíbe al PEN, "bajo pena de nulidad absoluta e
insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo", pero admite que sólo "cuando
circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por
esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia
penal, tributaria, [...] podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que
serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente
con el jefe de Gabinete de Ministros"

Por ende, la CN no permite que mediante decretos de necesidad y urgencia sean

creados tributos ni ilícitos tributarios. Tampoco puede contener definición de hecho
imponible o base imponible, determinación de contribuyentes o responsables y
exenciones.

La delegación puede referir a aspectos cuantitativos como por ejemplo alícuotas.

Decretos de necesidad y urgencia- FALTA

La Corte Sup. declaró la inconstitucionalidad de los decs. 2736/1991 y 949/1992, referentes

a la creación de impuestos destinados al Instituto Nacional de Cinematografía, al no advertir
situación alguna de "riesgo social frente a la cual fuera menester adoptar medidas súbitas,
cuya eficacia no sea concebible por medios distintos de los arbitrados" (caso "Peralta",
consid. 25), y sin que obste a ella la remisión al Congreso de los decretos, ni que éste haya
calculado la incidencia del impuesto creado por decreto al aprobar el presupuesto para el
año siguiente, no habiéndose ratificado expresamente (1995, "Video Club Dreams", Fallos
318:1154).

Capacidad contributiva

También llamada "capacidad de pago", consiste en la aptitud económico-social para

contribuir al sostenimiento del Estado.
La capacidad contributiva se mide por índices (patrimonio, renta) o por indicios (gastos,
salarios pagados, transacciones, etc.)

Este principio no ha sido consagrado expresamente por la CN pero se relaciona con

principios consagrados por la constitución como el derecho de igualdad y el derecho a la
propiedad.

No confiscatoriedad

La confiscatoriedad implica la absorción de una parte sustancial de la renta o el capital del

contribuyente.

La Corte Sup., por mayoría, en 2009, en "Candy SA" hizo lugar excepcionalmente al planteo
de confiscatoriedad por no aplicarse el ajuste por inflación, atento a que del informe
contable resultaba que, sin aplicar el ajuste por inflación, la alícuota efectiva del IG a
ingresar no sería del 35%, sino que 293 representaría el 62% del resultado impositivo
ajustado correspondiente al ejercicio 2002, o el 55% de las utilidades —también ajustadas—
obtenidas por la actora durante el ejercicio de ese mismo año, "porcentajes éstos que
excederían los límites razonables de imposición" (Fallos 332:1571).

Igualdad

El art. 16 de la CN dispone que todos los habitantes son iguales ante la ley, y que la
igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas. Este principio no alude a la
igualdad numérica —consistente en que cada habitante pague el mismo importe—, lo cual
traería las mayores injusticias, sino a la igualdad de capacidad contributiva. Ésta comprende
a la valoración política de una realidad económica, en la medida en que sea razonable, a la
vez que excluye todo distingo arbitrario, injusto u hostil contra personas o categorías de
personas.

En 1923, en el caso "Unanue v. Municipalidad de la Capital" (Fallos 138:313), se refirió

expresamente a la razonabilidad, afirmando que cuando un impuesto es establecido sobre
ciertas clases de bienes o de personas, "debe existir alguna base razonable para las
clasificaciones adoptadas, lo que significa que debe haber alguna razón sustancial para que
las propiedades o las personas sean catalogadas en grupos distintos. Que en el caso no
aparece violada la igualdad requerida por la cláusula constitucional invocada, desde que
todas las caballerizas comprendidas en la denominación de 'studs' son gravadas con una
base uniforme, o sea, de acuerdo con el número de caballos de carrera que alojan; y porque
no es posible desconocer que existe algún motivo razonable para hacer distinción entre los
establecimientos que se ocupan de cuidar caballos destinados al tráfico común de la ciudad
y aquellos que albergan y preparan caballos con el único objeto de disputar carreras (...), ya
que los primeros realizan una función esencial para el bienestar de la población, lo que no
ocurre con los últimos". Agregó que "en ese mismo orden de ideas ha dicho la Suprema
Corte de los Estados Unidos que la garantía constitucional mencionada no se propone erigir
una regla férrea en materia impositiva, sino impedir que se establezcan distinciones, con el
fin de hostilizar o favorecer arbitrariamente a determinadas personas o clases, como sería si
se hicieran depender de diferencias de color, raza, nacionalidad, religión, opinión política u
otras consideraciones que no tengan relación posible con los deberes de los ciudadanos
como contribuyentes".

Tutela Judicial Efectiva

El derecho a la tutela judicial efectiva comprende en un triple e inescindible enfoque: a) La

libertad de acceso a la justicia, eliminando los obstáculos procesales que pudieran
impedirlo. b) De obtener una sentencia de fondo, es decir motivada y fundada, en un tiempo
razonable, más allá del acierto de dicha decisión. c) Que esa sentencia se cumpla, o sea a
la ejecutoriedad del fallo.

La tutela judicial efectiva se vincula al Estado de derecho, el que se caracteriza por el

sometimiento de todos, gobernantes y gobernados, sin excepciones a la ley, de manera que
nada ni nadie pueda estar por encima de ella.

En el art.18 de la Constitución Nacional se establece la inviolabilidad de la defensa en juicio

de la persona y de los derechos.

A su vez el art.8 de la Convención Americana de Derechos humanos, Pacto de San José de

Costa Rica, con rango constitucional supremo de conformidad al art.75 inc. 22 de la
Constitución Nacional, reconoce a toda persona el derecho a ser oída, con las debidas
garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente,
imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación
penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de
orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

El contenido del derecho a la tutela judicial efectiva comprende en primer término, el

derecho de acceso a la jurisdicción, es decir a ser parte en un proceso promoviendo la
función jurisdiccional. Se trata de la instancia inicial del ejercicio del derecho en el que la
protección debe ser fuerte ya que de él dependen las instancias posteriores.

Una de las manifestaciones concretas de este primer momento está dado por el deber de
los jueces de posibilitar el acceso de las partes al juicio, sin restricciones irrazonables, y de
interpretar con amplitud las leyes procesales en cuanto a la legitimación, pues el rechazo de
la acción en virtud de una interpretación restrictiva o ritualista importa una vulneración al
derecho a la tutela judicial efectiva.

En tal cometido es un principio básico de interpretación constitucional que la libertad es la

regla y la limitación es, en cambio, la excepción, la que debe interpretarse restrictivamente.
Resulta indiscutible que en caso de duda habrá que optar en virtud de la regla "pro homine",
a favor de las libertades y de la efectividad de los derechos.

De ello deviene una serie de principios que se aplican en los distintos ámbitos del derecho
de fondo y el derecho procesal, tales como: in dubio pro reo, in dubio pro operario, in dubio
pro administrado, in dubio pro legitimación, in dubio pro vida del proceso, in dubio pro
prueba etc..
El derecho a la doble instancia es otra de sus manifestaciones concretas, es decir a la
posibilidad de revisión de las resoluciones judiciales, en cuanto a los hechos y el derecho
aplicable, por parte de otro juez o tribunal superior al que las dictó.

Control jurisdiccional

Los jueces de la Nación deben interpretar las normas conforme a la CN, que goza de
permanencia, ya que es una Constitución rígida. Pueden declarar la inconstitucionalidad de
las normas cuando la vulneren: el Poder Judicial federal, respecto de los tributos nacionales
—comprendiendo los creados por delegación provincial—; los poderes judiciales
provinciales y del GCBA, en lo atinente a los gravámenes provinciales, municipales y
locales, en general, sin perjuicio del recurso extraordinario ante la Corte Sup. Otros
remedios procesales en los cuales puede declararse la inconstitucionalidad de las normas
son la acción declarativa y la acción de amparo.

También corresponde efectuar el control de convencionalidad interno y a nivel internacional,

a efectos de establecer si las normas vulneran o no los tratados con jerarquía constitucional.

En la Argentina el control de constitucionalidad es difuso, ya que cualquier juez del PJN

puede declarar la inconstitucionalidad de una norma, a diferencia de otros países en que
rige el sistema concentrado de inconstitucionalidad, en cuya virtud sólo la puede declarar un
tribunal.

Sin embargo, el Tribunal. Fiscal Nac. está imposibilitado para declarar la

inconstitucionalidad de las leyes impositivas o aduaneras y sus reglamentaciones, a no ser
que la jurisprudencia de la Corte Sup. haya declarado la falta de validez constitucional de
ellas, "en cuyo caso podrá seguirse la interpretación efectuada por ese tribunal".

En nuestro sistema federal, tradicionalmente la inconstitucionalidad no era declarable de

oficio, sino a pedido de parte interesada. Esta doctrina fue cambiada por la Corte Sup., por
mayoría, en "Mill de Pereyra, Rita A. y otros v. Provincia de Corrientes", de 2001, donde
admitió la declaración de inconstitucionalidad de oficio, pero en situaciones muy precisas.
En caso de "estricta necesidad" para una solución adecuada del litigio la Corte Sup. declaró
la inconstitucionalidad de oficio en 2012, en "Rodríguez Pereyra, Jorge Luis y otra v. Ejército
Argentino s/daños y perjuicios".

Únicamente los afectados por las normas pueden requerir su inconstitucionalidad.

Artículo 75 CN: Corresponde al Congreso:

13. Reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí.

Se genera un fomento de industrias, el régimen impositivo que grava la riqueza y su

circulación: Las provincias no pueden establecer aduanas interiores y tampoco pueden
imponer tributos a la circulación territorial de mercaderías, a la entrada o salida de
mercaderías o personas. Tampoco deberían imponer tributos más gravosos contra el
comercio interjurisdiccional.
Si la provincia establece un tributo local y no hace diferencias sobre el origen del producto y
no es contrario al comercio interjurisdiccional o internacional, no puede ser declarado
invalido.

18. Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al
progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la
inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad
nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la
exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de
privilegios y recompensas de estímulo.

30. Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación y dictar la legislación necesaria
para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la
República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre
estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.

Inmunidad de los instrumentos de gobierno

Consiste en impedir que el ejercicio del poder tributario por la Nación y las provincias, en los
Estados federales, afecte los instrumentos, medios y operaciones de que se valen.

En la Argentina, la Corte Sup. no aplicó tal doctrina en los siguientes supuestos: a)

actividades no institucionales o no gubernamentales, o meramente mercantiles o privadas;
b) si el gravamen no constituye un entorpecimiento o una interferencia sustancial para la
marcha de las instituciones; c) cuando el tributo, en forma general, grava los ingresos de los
particulares vinculados con el Estado por una relación de empleo público; d) el impuesto a
la renta sobre utilidades no distribuidas correspondientes al capital privado de un banco
provincial.

Sostuvo que "el sistema federal importa asignación de competencias a las jurisdicciones
federal y provincial; ello no implica subordinación de los estados particulares al gobierno
central, pero sí coordinación de esfuerzos y funciones dirigidos al bien común general, tarea
en la que ambos han de colaborar para la consecución eficaz de aquel fin. Por ello, las
facultades provinciales, por importantes y respetables que sean, no pueden amparar una
conducta que interfiera en la satisfacción de un interés público nacional (...), ni justifiquen la
prescindencia de la solidaridad requerida por el destino común de la Nación toda.

Poder tributario

El poder tributario o potestad tributaria consiste en el poder de imperio que tiene el

Estado de dictar normas a efectos de crear unilateralmente tributos y establecer
deberes formales, cuyo pago y cumplimiento será exigido a las personas a él sujetas,
según la competencia espacial estatal atribuida. Comprende también el poder de eximir y
de conferir beneficios tributarios, así como el poder de tipificar ilícitos tributarios y
regular las sanciones respectivas.
Poder tributario originario y derivado

Son diversas las posturas con respecto a esta cuestión: iuliani Fonrouge explica que todos
los órganos de gobierno tienen facultades tributarias de la misma naturaleza jurídica, sin
que puedan establecerse grados o jerarquías en ellas, pues tanto la Nación como las
provincias y los municipios tienen poder originario o inherente, que es connatural al Estado
en cualquiera de sus manifestaciones; la diferencia no radica en la esencia, sino en el
ámbito de actuación, en la jurisdicción atribuida a cada uno de ellos con sujeción a las
normas constitucionales o legales vigentes en cada país. Agregaba que la única delegación
de poderes (incluyendo el tributario) es la efectuada por el pueblo, depositario de la
soberanía, al sancionar la Constitución, y que sólo en tal sentido puede hablarse de poderes
delegados al gobierno nacional; en esencia fueron poderes conferidos por las provincias.
Para este autor, los municipios, en nuestro país, son órganos de gobierno de igual categoría
institucional, actuando en el ámbito de sus respectivas competencias.

García Belsunce resalta que son poderes tributarios originarios aquellos que tienen las
provincias cuyos poderes políticos son originarios, derivados de pactos preexistentes y de
cuya delegación parcial han nacido los poderes políticos de la Nación, siendo los de ésta,
en orden tributario, por ende, poderes delegados. Por la misma razón, los poderes de los
municipios son delegados, al ser derivados por las provincias por mandato constitucional.

Jarach adopta la posición de que las municipalidades tienen únicamente potestades

tributarias de carácter derivado, esto es, el conjunto de facultades impositivas que el Estado
les asigne, y que el poder fiscal originario compete exclusivamente al Estado o a los
Estados provinciales.

Consideramos que en la CN sólo la Nación y las provincias tienen el ejercicio del poder
fiscal originario, que, como su nombre lo indica, tiene su origen en la Constitución, en
tanto que los municipios ejercen el poder fiscal derivado, puesto que éste emerge de
una instancia intermedia, constituida por las normas provinciales en uso de la atribución
conferida por el art. 5º de la CN.

Los arts. 123 y 129 de la CN consagran el principio de la autonomía municipal. Con

anterioridad, gran cantidad de constituciones provinciales reconocieron la autonomía
tributaria de los municipios, con la facultad de algunos de dictarse sus propias cartas
orgánicas, pese a lo cual seguimos sosteniendo que aun en estos casos el poder tributario
que ejercen es derivado, de modo que esta autonomía municipal es derivada de la
autonomía provincial. Al tratarse, en este supuesto, de una autonomía derivada, los
municipios no pueden establecer impuestos que sean de la competencia tributaria federal.
Ningún ente puede delegar el ejercicio de un poder mayor que el que tiene.

Las municipalidades y la CABA ejercen la competencia tributaria que les asignan las
provincias o la Nación a las cuales pertenecen.
Distribución del poder tributario

Facultades impositivas del gobierno federal a) Exclusivas y que ejerce en forma

permanente: tributos indirectos externos o
aduaneros (de importación y exportación);
b) Concurrentes con las provincias y que
ejerce en forma permanente: tributos
indirectos internos —al consumo, a las
ventas, a los servicios, salvo disposición en
contrario de la ley-convenio que rija la
coparticipación.
c) Con carácter transitorio y al configurarse
las situaciones excepcionales previstas:
tributos directos (art. 75, inc. 2º), que
pueden ser exclusivos o superponerse a
otro provincial, salvo disposición en
contrario de la ley-convenio que rija la
coparticipación.

Facultades impositivas de las provincias a) Exclusivas y que ejercen en forma

permanente: tributos directos (arts. 121 y
126), salvo disposición en contrario de la
ley-convenio que rija la coparticipación;
aportes y contribuciones por seguridad
social provincial (art. 14 bis, 121 y 125, 2º
párrafo); tasas y contribuciones especiales
por obras y servicios provinciales.
b) Concurrentes con la Nación y en forma
permanente: tributos indirectos internos
(arts. 75, inc. 2º, 121 y 126), salvo
disposición en contrario de la ley-convenio
que rija la coparticipación, y ciertas
facultades locales respecto de los
establecimientos del art. 75, inc. 30, de la
CN.

En 1927 en "Sociedad Anónima Simón Mataldi Ltda. v. Provincia de Buenos Aires", al

referirse a la "potestad concurrente de los Estados para establecer los mismos gravámenes
sobre la misma materia imponible", la Corte Sup. entendió que el art. 4º de la CN fue
interpretado, "por consideraciones de orden jurídico y fundamentos de carácter económico",
en el sentido de que "contiene la facultad implícita de crear y percibir los referidos impuestos
federales al consumo (...), los que tienen ya, sobre la sanción legal, la consagración de los
hechos en el largo período de su funcionamiento, en el que se han seguido como renta
fiscal el constante progreso del país en los diversos órdenes de su actividad económica y
constituyen, en la actualidad, una fuente de recursos de que a la Nación acaso no le fuera
dado prescindir sin afectar fundamentalmente su situación financiera".
Empero, la Corte Sup. entendió que un impuesto provincial que gravaba toda venta
realizada fuera de la provincia sobre productos elaborados en ella era vulneratorio de
principios y preceptos constitucionales (arts. 9º, 10, 11, 67, inc. 12, y 108 [actualmente, arts.
9º, 10, 11, 75, inc. 13, y 126]) , y que ni a la Nación "ni a los Estados puede serles permitido
computar un impuesto como parte de precio de un producto para incidir sobre él un nuevo
gravamen, no sólo por lo que esto significa como régimen económico, sino también como
negación en cada caso del ejercicio legítimo de las facultades concurrentes".

Superposición de tributos

La superposición de tributos trae aparejados indeseables efectos económicos, encareciendo

costos y precios; asimismo, origina multiplicidad de administraciones tributarias, con mayor
onerosidad recaudatoria y molestias a los contribuyentes.

La concurrencia en la tributación indirecta interna ha sido reconocida por la reforma de la

CN de 1994; ello no obsta a la posibilidad de que las leyes-convenio, que en su
consecuencia se dicten, dispongan la necesaria coordinación, prohibiendo a las provincias y
los municipios gravar los mismos hechos sometidos a tributación en el orden nacional.

Ley de coparticipación

La coparticipación consiste en la distribución de una masa de recursos tributarios entre

varios centros de poder, como la Nación, las provincias y las municipalidades.

La expresión "leyes-convenio" o "leyes-contratos" se refiere al hecho de que si bien la ley es

sancionada por el Congreso Nacional, se la entiende como una propuesta a la cual las
provincias deben adherirse por medio de sus legislaturas locales, de suerte que el gobierno
nacional aplica y administra los gravámenes comprendidos, y distribuye la recaudación
entre las provincias adheridas, comprometiéndose éstas a no sancionar, por sí ni por las
municipalidades de sus respectivas jurisdicciones, tributos locales análogos a los
coparticipados. Es decir, las provincias adheridas renuncian a sus atribuciones de
recaudación y legislación en lo atinente a los gravámenes comprendidos en el régimen de
coparticipación.

Los impuestos recaudados por la nación no se recaudan en las provincias ni en los

municipios. Excepto:
● impuesto inmobiliario
● impuesto a los ingresos brutos
● impuesto automotor
● impuesto de sellos
● impuesto a la transmisión gratuita de bienes
● tasas retribuidas de servicios efectivamente prestados

Las provincias no adheridas, en principio, tendrían atribuciones para establecer y recaudar

esos gravámenes dentro de sus propias competencias territoriales, pero estimamos que no
tendrían derecho a parte alguna de la recaudación del gobierno nacional efectuada por las
leyes-convenio, pese a que las leyes nacionales tributarias se aplicarían aun en el territorio
de las no adheridas, lo que implicaría ingentes cargas para sus contribuyentes.
La distribución primaria consiste en la primera asignación de recursos regulada; p.ej., la
prevista entre la Nación, por un lado, y al conjunto de las provincias y la CABA por el otro.
Según el art. 75, inc. 2º, de la CN esta distribución se efectuará en relación directa a las
competencias, servicios y funciones de cada una de estas jurisdicciones "contemplando
criterios objetivos de reparto".

En cambio, la distribución secundaria corresponde a la que se efectúa dentro de cada

una de las tres jurisdicciones mencionadas, p.ej., asignándole porcentajes a cada una de
las provincias. Debe reunir ciertos recaudos como, p.ej., ser equitativa y solidaria.

La CN reformada en 1994 consagró el principio de la coparticipación para las

contribuciones nacionales indirectas (internas) y las directas del art. 75, inc. 2º, "con
excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica"; puntualiza que una
ley-convenio, "sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá
regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la
remisión de los fondos". Sería conveniente que la ley que se dicte prevea, en forma
semejante a la ley 23.548, que las transferencias a las provincias sean efectuadas en forma
diaria por los bancos respectivos.

Quedan fuera de la masa coparticipable los derechos de importación y exportación del art.
75, inc. 1º, de la CN y la recaudación tributaria que tenga asignación específica.

A diferencia de la iniciativa en materia de contribuciones, que corresponde a la Cámara de

Diputados (art. 52, CN), la ley-convenio "tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá
ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara,
no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las
provincias" (art. 75, inc. 2º; la bastardilla es nuestra). En forma imperativa establece la
aprobación por las provincias, aunque cabría entender que esta imperatividad en la
aprobación es al solo efecto de constituirla en requisito de validez, al igual que cuando dice
"deberá ser sancionada".

Por otra parte, corresponde al Congreso Nacional establecer y modificar "asignaciones

específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada
por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara" (art. 75, inc. 3º).
No se requiere que las leyes referentes a tales asignaciones específicas sean aprobadas
por las provincias (a diferencia de la referida ley-convenio), aunque las asignaciones
específicas no componen la masa coparticipable del inc. 2º del art. 75, implicando restarles
recursos a las provincias.