“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

Escrito Nº: 1
Sumilla: Demanda de inconstitucionalidad

SEÑORA PRESIDENTA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

LUIS ALBERTO HUERTA GUERRERO, Procurador

Público Especializado en Materia Constitucional, designado
por Resolución Suprema N.° 24-2017-JUS/CDJE e
identificado con D.N.I. Nº 09338035, en representación del
Poder Ejecutivo, me apersono ante el Tribunal
Constitucional para interponer demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley N° 31288, Ley que
tipifica las conductas infractoras en materia de
responsabilidad administrativa funcional y establece
medidas para el adecuado ejercicio de la potestad
sancionadora de la Contraloría General de la República;
ante usted me presento y digo:

1. APERSONAMIENTO Y PETITORIO

1. Al amparo de los artículos 47 y 203, inciso 1, de la Constitución Política del Perú; el

Decreto Legislativo Nº 1326, que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica
del Estado y crea la Procuraduría General del Estado; el artículo 48.2 de su Reglamento,
aprobado mediante Decreto Supremo Nº 18-2019-JUS; y los artículos 97º y 98º del Nuevo
Código Procesal Constitucional (Ley Nº 31307), el Poder Ejecutivo interpone demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley N° 31288, Ley que tipifica las conductas infractoras en
materia de responsabilidad administrativa funcional y establece medidas para el adecuado
ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República, publicada
en el diario oficial “El Peruano” el 20 de julio de 2021 (en adelante, la Ley).

2. La norma que se impugna contraviene las siguientes disposiciones de la Constitución

Política del Perú de 1993:

i) Los numerales 3 y 14 del artículo 139, que reconocen el principio del debido
proceso y el derecho de defensa.
ii) El literal d) del numeral 24 del artículo 2, que reconoce el principio de
legalidad, el cual comprende el principio de tipicidad.
iii) Los artículos 3, 43 y 200, último párrafo, que reconocen el principio de
proporcionalidad como consustancial al Estado Social y Democrático de
Derecho.
iv) El artículo 79º, que prohíbe a los congresistas crear o aumentar gasto público.

3. La demanda de inconstitucionalidad se presenta contra el artículo 2 de la Ley Nº

31288, en los extremos que modifican los artículos 11 (primer párrafo), 46 y 47 de la Ley
Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la

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Derechos Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición
Complementaria final del D.S.026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de
la siguiente dirección web: https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/login.jsp e ingresando el Tipo de Documento,
Número y Rango de Fechas de ser el caso o https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/verifica.jsp e ingresando Tipo
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República; así como contra la Segunda y Tercera Disposición Complementaria Final de la

Ley Nº 31288.

2. LEGITIMACIÓN ACTIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA

INTERPONER DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD

4. Conforme al artículo 203, inciso 1, de la Constitución, el presidente de la República

cuenta con legitimación activa para interponer demandas de inconstitucionalidad. Para
ejercer esta facultad requiere del voto aprobatorio del Consejo de Ministros, conforme lo
señala el primer párrafo del artículo 98ª del Nuevo Código Procesal Constitucional. El
mismo Código establece, en el artículo 101, inciso 1, que a la demanda de
inconstitucionalidad respectiva se acompaña la certificación del acuerdo adoptado por el
Consejo de Ministros.

5. En concordancia con este procedimiento, en su sesión de fecha 21 de julio de 2021, el

Consejo de Ministros aprobó la interposición de una demanda de inconstitucionalidad contra
la Ley N° 31288, Ley que tipifica las conductas infractoras en materia de responsabilidad
administrativa funcional y establece medidas para el adecuado ejercicio de la potestad
sancionadora de la Contraloría General de la República; y, designó al Ministro de Justicia y
Derechos Humanos para que la interponga (Anexo 1-E). Mediante Resolución Ministerial
Nº 141-2021-JUS, de fecha 23 de julio de 2021, el Ministro de Justicia y Derechos Humanos
delegó en el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional la representación
del Poder Ejecutivo en el presente proceso (Anexo 1-F).

3. PLAZO PARA LA INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA

6. Conforme al artículo 99 del Nuevo Código Procesal Constitucional, la demanda de

inconstitucionalidad contra una norma debe ser interpuesta dentro del plazo de seis años
contado a partir de su publicación.

7. En el presente caso, la Ley Nº 31288 se publicó en el diario oficial “El Peruano” el 20

de julio de 2021, por lo que la demanda se interpone dentro del plazo establecido a nivel
normativo. Conforme lo dispone el artículo 100, inciso 6, del Nuevo Código Procesal
Constitucional, se adjunta a la presente demanda una copia de la norma (Anexo 1-C).

4. SOBRE LA NORMA OBJETO DE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD

8. La Ley Nº 31288 consta de dos (2) artículos, una (1) disposición complementaria
modificatoria, una (1) disposición complementaria transitoria y cuatro (4) disposiciones
complementarias finales, que disponen lo siguiente:

i. El artículo 1 señala que la ley tiene como objeto tipificar las conductas
infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional y establecer

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Derechos Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición
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medidas para el adecuado ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría

General de la República.
i. El artículo 2 modifica los artículos 11, 45, 46, 47, 48, 51, 56, 57, 58, 59 y una
definición básica de la Novena Disposición Final de la Ley Nº 27785, Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la
República.
ii. La Única Disposición Complementaria Modificatoria modifica el artículo 4 de
la Ley Nº 30742, Ley de fortalecimiento de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control.
iii. La Única Disposición Complementaria Transitoria establece que la Contraloría
General de la República dicta las disposiciones que sean necesarias para asegurar
la continuidad en el funcionamiento del Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas.
iv. La Primera Disposición Complementaria Final autoriza a la Contraloría General
de la República a aprobar el reglamento del procedimiento administrativo
sancionador por responsabilidad administrativa funcional.
v. La Segunda Disposición Complementaria Final establece que el Poder Ejecutivo
asigna los recursos presupuestales adicionales necesarios para implementar la
Ley.
vi. La Tercera Disposición Complementaria Final autoriza a la Contraloría General
de la República la contratación de personal, así como la realización del concurso
público de méritos para el nombramiento de vocales del Tribunal Superior de
Responsabilidades Administrativas.
vii. La Cuarta Disposición Complementaria Final señala que las infracciones y
sanciones especificadas en la Ley se aplican a los hechos cometidos o
culminados a partir de su entrada en vigencia.

9. Como se precisa a continuación, las normas que se impugnan de la Ley Nº 31288

transgreden el debido proceso, el derecho de defensa, el principio de legalidad, el principio
de proporcionalidad y la prohibición de iniciativa de gasto por parte de los congresistas.

5. FUNDAMENTOS QUE SUSTENTAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA

LEY Nº 31288

5.1. El artículo 11 de la Ley Nº 27785, modificado por la Ley Nº 31288, vulnera el

debido proceso y el derecho de defensa reconocidos en los numerales 3 y 14 del artículo
139 de la Constitución Política

10. El derecho al debido proceso y el derecho de defensa se encuentran reconocidos en los

numerales 3 y 14 del artículo 139 de la Constitución Política, respectivamente, en los
siguientes términos:

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“Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:

(…)
3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni
sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por
órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto,
cualquiera sea su denominación.
(...)
14. El principio de no ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso.
Toda persona será informada inmediatamente y por escrito de la causa o las razones de
su detención. Tiene derecho a comunicarse personalmente con un defensor de su
elección y a ser asesorada por éste desde que es citada o detenida por cualquier
autoridad”.

11. Respecto a estos derechos, el Tribunal Constitucional ha precisado lo siguiente:

“El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto,
están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito
del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda
circunstancia, el respeto -por parte de la administración pública o privada- de todos los
principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o
especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución (juez natural, juez
imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)” (STC de fecha 17 de febrero de
2005, emitida en el Expediente Nº 4289-2004-AA/TC, fundamento 3).

12. Adicionalmente, en otra sentencia, el máximo intérprete de la Constitución señaló lo

siguiente:

"(...) los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela

jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza
jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden
ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o
de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y
relaciones entre particulares, entre otros). (...) el contenido constitucional del derecho al
debido proceso (...) presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva. En la de carácter
formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades
estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el procedimiento
preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en su expresión sustantiva,
están relacionados los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión
judicial debe suponer" (STC de fecha 27 de octubre de 2006, emitida en el Expediente
Nº 0023-2005-PI/TC, fundamentos 43 y 48, énfasis agregados).

13. En este orden de ideas, el primer párrafo del nuevo texto del artículo 11 de la Ley N°
27785 (conforme a la modificación efectuada por la Ley Nº 31288) vulnera los derechos
reseñados. Dicha norma señala textualmente lo siguiente:

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“Artículo 11.- Responsabilidades y sanciones derivadas del proceso de control


Para la determinación de responsabilidades derivadas de la acción de control, deberá
brindarse a las personas comprendidas en el procedimiento, la oportunidad de conocer
y hacer sus comentarios o aclaraciones sobre los fundamentos correspondientes que se
hayan considerado, salvo en los casos justificados señalados en las normas
reglamentarias (…)” (énfasis agregado).

14. Como se aprecia, el citado artículo prevé una excepción al derecho de los investigados
a conocer y hacer comentarios o aclaraciones sobre los fundamentos que se hubieran
considerado en el marco del procedimiento seguido en su contra, dando a entender que
resulta posible no otorgar dicho derecho "en los casos justificados señalados en las normas
reglamentarias”. Dicha excepción resulta contraria al debido procedimiento administrativo.

15. El derecho de defensa, como garantía de un debido procedimiento, implica

precisamente que los servidores o funcionarios sometidos a un procedimiento sancionador
tengan derecho a conocer las imputaciones concretas bajo las cuales se ha instaurado un
procedimiento en su contra y las razones que las justifican, a efectos de poder ejercer la
contradicción sobre las mismas, lo que se ve limitado indebidamente con la excepción
incorporada en el citado artículo 11, siendo más evidente la vulneración en tanto dichas
excepciones no se delimitan expresamente en la propia ley, sino que su determinación se
delega a normas reglamentarias.

16. La afectación al debido procedimiento y derecho de defensa es mayor si se tiene en

cuenta que es la propia Contraloría General de la República la que debe aprobar el
reglamento del procedimiento administrativo sancionador, conforme la Primera Disposición
Complementaria Final de la Ley Nº 31288.

17. En tal sentido, resulta inconstitucional el extremo del artículo 11 de la Ley N° 27785,
modificado mediante el artículo 2º de la Ley Nº 31288, que señala: “(...) salvo en los casos
justificados señalados en las normas reglamentarias".

5.2. El artículo 46 de la Ley Nº 27785, modificado por la Ley Nº 31288, vulnera el literal
d) del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú, que reconoce el
principio de legalidad

18. Conforme se ha señalado, la Ley Nº 31288, entre otros aspectos, tipifica las conductas
infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional y establece medidas para
el adecuado ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República,
para lo cual modifica, entre otros, el artículo 46 de la Ley N° 27785, Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, con la finalidad
de adecuarse a los estándares establecidos en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,
en específico a la sentencia recaída en el expediente N° 20-2015-PI/TC.

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Derechos Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición
Complementaria final del D.S.026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de
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19. Al respecto, se debe señalar que, mediante sentencia de fecha 25 de abril de 2018,
recaída en el expediente N° 20-2015-PI/TC, publicada en el diario oficial “El Peruano” el
26 de abril de 2019, el Tribunal Constitucional declaró fundada en parte la demanda de
inconstitucionalidad contra diversas disposiciones de la Ley N° 29622 (Ley que modifica la
Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General
de la República, y amplía las facultades en el proceso para sancionar en materia de
responsabilidad administrativa funcional), interpuesta por el Colegio de Abogados de
Arequipa; y, en consecuencia, declaró inconstitucional en su totalidad el artículo 46 de la
Ley N° 27785, incorporado por el artículo 1 de la Ley N° 29622.

20. Conforme se advierte de los fundamentos del 49 al 56 de la referida sentencia, el

Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley N° 27785,
debido a que dicha disposición consignó términos genéricos e imprecisos en la tipificación
de las conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional, tales
como: “el ordenamiento jurídico administrativo”, “normas internas a la entidad a la que
pertenecen”, “disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades”,
“disposiciones internas vinculadas a la actuación funcional del servidor o funcionario
público”, “principios, deberes y prohibiciones señalados en normas de ética y probidad de
la función pública”, “prohibido por ley o reglamento” y “desempeño de la función pública”.
Para el supremo intérprete de la Constitución, el uso de estas expresiones vulneraba el sub
principio de tipicidad o taxatividad, que a su vez forma parte del principio de legalidad
reconocido en el artículo 2, inciso 24 literal d, de la Constitución Política del Perú.

21. Específicamente, la mencionada sentencia señala en su parte pertinente lo siguiente:

“49. El primer párrafo del artículo 46 de la LOCGR señala que la CGR podrá sancionar
a los funcionarios o servidores públicos que "contravengan el ordenamiento jurídico
administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen”. Dicho enunciado
es extremadamente general y, por tanto, no cumple con los estándares mínimos que
impone el subprincipio de tipicidad.
50. En efecto, la frase "el ordenamiento jurídico administrativo" es tan amplia que no
garantiza a sus destinatarios un grado mínimo de seguridad respecto al conjunto de
conductas por las que podrían ser sancionados (…).
51. Algo semejante puede señalarse de la frase "las normas internas de la entidad a la
que pertenecen". Este enunciado también es extremadamente general y no permite
identificar con precisión las conductas concretas por las que la CGR podría imponer una
sanción (…).
52. Por tanto, la infracción contenida en el primer párrafo del artículo 46 de la LOCGR
es inconstitucional porque no respeta el subprincipio de tipicidad o taxatividad (…)”
(Sentencia recaída en el proceso de inconstitucionalidad seguido en el Expediente Nº.
20-2015-PI/TC).

22. En ese sentido, la tipificación de infracciones en materia de responsabilidad

administrativa funcional que contiene la Ley Nº 31288 debió adecuarse a las exigencias
establecidas por el Tribunal Constitucional en la sentencia antes señalada, es decir, debió

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cumplir con el subprincipio de tipicidad o taxatividad que forma parte del principio de
legalidad.

23. Sobre el particular, el literal d) del inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política
del Perú consagra el principio de legalidad en los términos siguientes:

“Artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…)

24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia: (…)
d. Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse
no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como
infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley (…)”.

24. De acuerdo a lo señalado por el Tribunal Constitucional, los principios de culpabilidad,

legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que
no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho
administrativo. En esta línea, el principio de legalidad en materia sancionatoria impide que
se pueda atribuir la comisión de una falta si no está previamente determinada en la ley, y
también prohíbe que se pueda aplicar una sanción si no está también determinada por la ley.

25. Al respecto, no debe identificarse el principio de legalidad con el principio de

tipicidad; el primero, garantizado por el literal d) del inciso 24 del artículo 2 de la
Constitución Política del Perú, se satisface cuando se cumple con la previsión de las
infracciones y sanciones en la ley; mientras que el segundo, en cambio, constituye la precisa
definición de la conducta que la ley considera como falta.

26. Siendo ello así, el Tribunal Constitucional precisó que el sub principio de tipicidad o
taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del Principio de Legalidad
respecto de los límites que se imponen al legislador en materia de sanción penal o
administrativa, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones estén redactadas
con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano comprender sin
dificultad lo que se está proscribiendo, bajo amenaza de sanción en una determinada
disposición legal (sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 2050-
2002-AA, fundamento jurídico 9).

27. Se debe anotar que el principio de tipicidad también se encuentra reconocido como
uno de los principios de la potestad sancionadora administrativa, en el numeral 4 del artículo
248 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General (aprobado por Decreto Supremo N° 4-2019-JUS):

“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los
siguientes principios especiales:
(...)
4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las
infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su

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tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las

disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o
Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el
cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o
reglamentaria, según corresponda.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de
infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos
delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones
ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.”

28. Este principio exige, entre otros aspectos, la certeza o exhaustividad suficiente en la
descripción de las conductas sancionables constitutivas de las infracciones administrativas,
conforme al cual, las conductas sancionables administrativamente únicamente pueden ser
las infracciones previstas expresamente mediante la identificación cierta de aquello que se
considera ilícito para los fines públicos, por lo que la norma legal debe describir específica
y taxativamente todos los elementos de la conducta sancionable, reduciendo la vaguedad del
enunciado, de modo que tanto el administrado como la administración pública prevean con
suficiente grado de certeza lo que constituye el ilícito sancionable.

29. De otro lado, según el Tribunal Constitucional, los reglamentos pueden especificar o
graduar las infracciones debidamente tipificadas en la ley; señala además que, en casos de
remisión legal expresa, es posible tipificar infracciones a través de normas reglamentarias.
Agrega que, nada de ello puede interpretarse de manera tal que se permita la
desnaturalización de los principios de legalidad y tipicidad o taxatividad, siendo admisible
que en ocasiones, los reglamentos especifiquen o gradúen infracciones previstas de manera
expresa en la ley; sin embargo, nada justifica que se establezcan conductas prohibidas sin
adecuada base legal o que, al desarrollar disposiciones legales generales o imprecisas, los
reglamentos terminen creando infracciones nuevas subrepticiamente (sentencia del Tribunal
Constitucional recaída en el Expediente N° 20-2015-PI/TC, fundamentos jurídicos 43 y 44)..

30. Bajo ese contexto normativo y jurisprudencial, se advierte que la modificación del
artículo 46 de la Ley N° 27785, que tipifica las infracciones en materia de responsabilidad
administrativa funcional, contiene términos igual de genéricos e imprecisos como los de la
versión original del artículo 46, que fuera declarado inconstitucional, respecto de las leyes o
normas cuya inobservancia configuraría infracción, la descripción de la infracción y las
consecuencias producidas por éstas últimas. Esto se aprecia en el uso de expresiones como
“normativa de contrataciones del Estado”, “normas que regulan los sistemas administrativos
o funcionales”, “normativa que corresponda”, “normativa aplicable” y “disposiciones que
regulan”; así como, “falta de diligencia debida”, “incumplimiento funcional” o similares; y,
“grave afectación al servicio público”, “perjuicio al Estado” o similares.

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31. Dicho tipo de términos genéricos trascienden todo el artículo 46 en mención, no

obstante podemos citar los siguientes ejemplos:

“Artículo 46.- Conductas infractoras

Los funcionarios o servidores públicos incurren en infracción en materia de
responsabilidad administrativa funcional, sujeta a la potestad sancionadora de la
Contraloría General, por: (…)
7. Actuar sin diligencia debida en la ejecución del gasto público (…) ocasionando
perjuicio al Estado (…). Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación
al servicio público, la infracción es muy grave (…).
11. Incumplir las disposiciones que regulan las causales y procedimientos para las
contrataciones directas (…), ocasionando perjuicio al Estado (…). Si el perjuicio es
económico o se ha generado grave afectación al servicio público, la infracción es muy
grave (…).
17. Aceptar garantías que no se ajusten a la normativa aplicable (…).
18. Omitir la aplicación o el cobro de las penalidades establecidas en la normativa que
corresponda, o en contratos, convenios u otros documentos (…).
23. Contravenir las disposiciones que regulan el régimen de ingresos, remuneraciones,
dietas o beneficios de cualquier índole de los funcionarios y servidores públicos,
ocasionando perjuicio al Estado (…)”.

32. En suma, la Ley Nº 31288, al plantear la tipificación de las conductas infractoras en

materia de responsabilidad administrativa funcional utilizando los términos genéricos a los
cuales se hizo referencia líneas arriba, incurre en el mismo defecto por el cual el texto
anterior del artículo 46 de la Ley N° 27885 fue declarado inconstitucional, dado que tal
redacción no permite determinar las normas cuya inobservancia configura infracción;
tampoco permite identificar con exactitud cuáles son las conductas pasibles de sanción; ni
la clase de daño que deben producir las conductas para que sean pasibles de una sanción,
contraviniendo el principio de legalidad reconocido en el literal d) del numeral 24 del artículo
2 de la Constitución Política del Perú y el principio de tipicidad establecido en el numeral 4
del artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

33. Por tal motivo, el artículo 2 de la Ley Nº 31288, en el extremo que modifica el artículo
46 de la Ley Nº 27785, contraviene el principio de tipicidad, comprendido dentro del
principio de legalidad reconocido en el artículo 2, inciso 24 literal d, de la Constitución
Política del Perú.

5.3. El artículo 47 de la Ley Nº 27785, modificado por la Ley Nº 31288, vulnera los
artículos 3, 43 y 200, último párrafo, de la Constitución Política del Perú, que reconoce
el principio de proporcionalidad

34. El fundamento jurídico 109 de la sentencia del Tribunal Constitucional emitida en el

Expediente Nº 50-2004-AI/TC y otros, señala lo siguiente:

“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición
Complementaria final del D.S.026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de
la siguiente dirección web: https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/login.jsp e ingresando el Tipo de Documento,
Número y Rango de Fechas de ser el caso o https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/verifica.jsp e ingresando Tipo
de Documento, Número, Remitente y Año, según corresponda.”
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“El test de razonabilidad es un análisis de proporcionalidad que está directamente

vinculado con el valor superior justicia; constituye, por lo tanto, un parámetro
indispensable de constitucionalidad para determinar la actuación de los poderes
públicos, sobre todo cuando ésta afecta el ejercicio de los derechos fundamentales. Para
que la aplicación del test sea adecuada, corresponde utilizar los tres principios que lo
integran. de acuerdo con el principio de idoneidad o adecuación, toda injerencia en los
derechos fundamentales debe ser idónea para fomentar un objetivo constitucionalmente
legítimo, suponiendo dos cosas: primero, la legitimidad constitucional del objetivo y,
segundo, la idoneidad de la medida sub examine. El principio de necesidad significa
que, para que una injerencia en los derechos fundamentales sea necesaria, no debe
existir ningún otro medio alternativo que revista, por lo menos, la misma idoneidad para
alcanzar el objetivo propuesto y que sea más benigno con el derecho afectado, Requiere
analizar, de un lado, la idoneidad equivalente o mayor del medio alternativo, y, de otro,
el menor grado en que éste intervenga en el derecho fundamental. Por último, de acuerdo
con el principio de proporcionalidad strictu sensu, para que una injerencia en los
derechos fundamentales sea legítima, el grado de realización del objetivo de ésta debe
ser por lo menos equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho
fundamental, comparándose dos intensidades o grados: el de la realización del fin de la
medida examinada y el de la afectación del derecho fundamental”.

35. En el presente caso, la modificación realizada mediante la Ley Nº 31288 al artículo 47

de la Ley Nº 27785 dispone que en todos los supuestos de hecho previstos en el artículo 46
de la misma ley como conductas infractoras, se aplica la sanción de inhabilitación1.

36. Al respecto, mediante la aplicación del test de proporcionalidad, en sus sub principios
de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, se puede evidenciar la falta
de proporcionalidad entre las infracciones previstas en el artículo 46 y las sanciones
establecidas en el artículo 47 la Ley Nº 27785, de acuerdo a las modificaciones establecidas
mediante la Ley Nº 31288, al considerarse para todos los casos la sanción de inhabilitación,
la cual solo podría resultar razonable en el caso de las faltas muy graves, en las que
claramente el funcionario o servidor no es apto para mantenerse al servicio del Estado (por
ejemplo, por haber cometido un acto de corrupción), no siendo proporcional en aquellas
infracciones que provienen de un simple error administrativo o el resultado de una
apreciación estricta por parte del auditor interno. La tipificación propuesta equipara los actos
de corrupción con los descuidos o errores de la administración, aplicando para todos ellos la
misma sanción de inhabilitación.

1
El inciso 1º del artículo 47 señala: “Artículo 47.- Tipos de sanciones
1. Las infracciones en materia de responsabilidad administrativa funcional, tipificadas en el artículo 46, dan
lugar a la imposición de sanción conforme a lo siguiente:
a) Inhabilitación para el ejercicio de la función pública, no menor de sesenta (60) días calendario ni mayor a
un (1) año para las infracciones graves.
b) Inhabilitación para el ejercicio de la función pública, no menor a un (1) año hasta cinco (5) años para las
infracciones muy graves (…)” (negritas fuera de texto original).

“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición
Complementaria final del D.S.026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de
la siguiente dirección web: https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/login.jsp e ingresando el Tipo de Documento,
Número y Rango de Fechas de ser el caso o https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/verifica.jsp e ingresando Tipo
de Documento, Número, Remitente y Año, según corresponda.”
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37. Respecto al sub principio de proporcionalidad en sentido estricto, corresponde señalar

que la sanción de inhabilitación constituye la más grave aplicable a un funcionario o servidor
público por las faltas cometidas en el ejercicio del cargo, siendo agravada por la extinción
del vínculo jurídico en el caso de inhabilitación por un plazo mayor a 6 meses. En tal sentido,
la aplicación de dicha sanción en todos los casos regulados en el artículo 46 de la Ley Nº
27785, pese a la graduación diferenciada de la duración de dicha sanción, resulta sumamente
severa. En este escenario se debe ponderar, por un lado, una evidente afectación grave a los
derechos fundamentales de los servidores y funcionarios al trabajo, así como al acceso y
continuidad en la función pública y, por el otro lado, la protección, en algunos casos
moderada, de los intereses de la administración pública que busca proteger el régimen de
responsabilidad administrativa funcional regulado. Ello, sobre todo, se debe tener en cuenta
en aquellas infracciones que no constituyen actos de corrupción o que no ocasionan daño al
patrimonio del Estado, y que pueden constituir descuidos o errores de los responsables.

38. Por tal motivo, el artículo 2 de la Ley Nº 31288, en el extremo que modifica el artículo
47 de la Ley Nº 27785, contraviene el principio de proporcionalidad, reconocido como un
principio del Estado Constitucional peruano en los artículos 3, 43 y 200, último párrafo, de
la Constitución.

5.4. La Segunda y Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 31288

vulneran el artículo 79 de la Constitución Política del Perú, que prohíbe a los
representantes del Congreso de la República crear o aumentar el gasto público

39. El articulo 79 de la Constitución Política del Perú, establece lo siguiente:

“Artículo 79,- Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni
aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto. (...)”

40. Con relación a este tema, corresponde citar lo resuelto por el Tribunal Constitucional
en la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley Nº 29620, Ley que crea la
Universidad Nacional Intercultural de Quillabamba, tramitada en el Expediente N° 8-2015-
PI/TC. En este caso, el Tribunal señaló:

“40. Al respecto, este Tribunal ha señalado que las normas que generan gastos traen
graves consecuencias que podrían afectar a otros sectores, pues se alteraría la cadena de
pagos del sistema financiero, ya que al exigirse el desembolso de una determinada
cantidad de dinero para favorecer a unos, podría dejarse de cubrir necesidades de otros,
con el resultado de incumplimiento de determinados objetivos trazados, lo que
produciría un desbalance financiero, pues cada organismo del Estado programa sus
gastos y en base a su presupuesto planifica los objetivos a realizar (…)
41. Las limitaciones aplicables al Congreso de la República para crear gasto público han
sido explicadas de manera más amplia por este Tribunal en los fundamentos 30 y 32 de
la Sentencia 0007-2012-PI/TC:
[...] no puede desatenderse que el artículo 79° de la Constitución, establece que "el
Congreso no tiene iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se

“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición
Complementaria final del D.S.026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de
la siguiente dirección web: https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/login.jsp e ingresando el Tipo de Documento,
Número y Rango de Fechas de ser el caso o https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/verifica.jsp e ingresando Tipo
de Documento, Número, Remitente y Año, según corresponda.”
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refiere a su presupuesto". Ello significa que el Parlamento, motu propio, salvo en lo

atinente a su propio presupuesto, no tiene competencia para, ex novo, crear fuentes que
originen gasto para la hacienda pública. Ello es sistemáticamente coherente con el
artículo 118°, inciso 17, de la Constitución que dispone que es competencia del Poder
Ejecutivo, «administrar la hacienda pública».
[...]
En tal sentido, la función del Parlamento es controlar y fiscalizar la acción del
Ejecutivo en la administración del tesoro público, pero en ningún caso puede sustituirlo
en la dirección de la política económica, menos aun creando gastos que escapan a la
proyección técnica diseñada por el Gobierno [...].”

41. Lo señalado, respecto de la restricción de los congresistas de la República en la

generación de gasto público, se encuentra regulado además en el artículo 76 del Reglamento
del Congreso de la República, que les prohíbe la presentación de proposiciones de ley que
involucren creación o aumento de gasto público:

“Requisitos especiales
Artículo 76. La presentación de las proposiciones de ley y de resolución legislativa está
sujeta, además de lo señalado en el artículo precedente, a los siguientes requisitos
especiales: (...)
2. Las proposiciones de ley o de resolución legislativa que presentan los Congresistas lo
serán a través del Grupo Parlamentario y requieren del respaldo: (...)
Además, estas proposiciones de ley o resolución legislativa:
a) No pueden contener propuestas de creación ni aumento de gasto público. Esta regla no
afecta el derecho de los Congresistas de hacer proposiciones en ese sentido durante el
debate del Presupuesto. (...)”.

42. En atención al citado marco normativo, los congresistas no tienen capacidad para
proponer iniciativas que incrementen el gasto en el Presupuesto General de la República,
circunstancia que se presenta en el caso de la Ley Nº 31288, por lo que contraviene el artículo
79º de la Constitución.

43. En efecto, la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 31288 dispone

que el Poder Ejecutivo asigne recursos presupuestales adicionales al tesoro público para
garantizar la oportuna implementación de la misma, por cuanto establece varias acciones
que requieren dicho presupuesto adicional, como la autorización a la Contraloría General de
la República para contratar personal sujeto al régimen laboral establecido en el artículo 36
de la Ley Nº 27785, así como la realización del concurso público de méritos para el
nombramiento de vocales del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas,
previstas en la Tercera Disposición Complementaria Final.

44. Siendo ello así, se puede afirmar que los representantes del Congreso de la República
no tienen la potestad de presentar iniciativas legislativas que creen ni aumenten gasto
público, salvo el que corresponde a su presupuesto; y, que la administración de la hacienda
pública le corresponde exclusivamente al presidente de la República, conforme al artículo

“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición
Complementaria final del D.S.026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de
la siguiente dirección web: https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/login.jsp e ingresando el Tipo de Documento,
Número y Rango de Fechas de ser el caso o https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/verifica.jsp e ingresando Tipo
de Documento, Número, Remitente y Año, según corresponda.”
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118, inciso 17, de la Constitución. En ambos casos, ningún acto de los poderes públicos, ni
la colectividad en general, pueden desvincularse de dichos preceptos.

45. Dicho de otra manera, el Congreso de la República necesita de la participación y

aprobación previa del Poder Ejecutivo para que se encuentre constitucionalmente justificada
la creación de gasto público en general.

46. Por todo lo expuesto, la Ley bajo análisis, al autorizar a la Contraloría General de la
República a contratar personal y realizar el concurso público de méritos para el
nombramiento de vocales del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas
(Tercera Disposición Complementaria Final), y disponer que para garantizar la oportuna
implementación de la misma, el Poder Ejecutivo asigne los recursos presupuestales
adicionales necesarios (Segunda Disposición Complementaria Final), contraviene el artículo
79 de la Constitución Política.

POR LO EXPUESTO:
Solicito admitir la demanda de inconstitucionalidad, continuar el proceso conforme a las
disposiciones del Nuevo Código Procesal Constitucional y declararla fundada en todos sus
extremos.

PRIMER OTROSÍ: ANEXOS

Adjunto a la demanda los siguientes anexos:

1-A Copia simple del DNI de Luis Alberto Huerta Guerrero.

1-B Copia simple de la Resolución Suprema Nº 24-2017-JUS.
1-C Papeleta Electrónica de colegiatura y habilitación de Luis Alberto Huerta Guerrero
(Registro CAL N.° 41824).
1-D Copia simple de la Ley Nº 31288, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 20
de julio de 2021.
1-E Constancia expedida por el secretario del Consejo de Ministros, que certifica la
aprobación -en su sesión del 21 de julio de 2021- de la autorización para la
interposición de la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 31288.
1-F Copia de la Resolución Ministerial Nº 141-2021-JUS, de fecha 23 de julio de 2021,
mediante la cual se delegó representación procesal a la Procuraduría Pública
Especializada en Materia Constitucional.

SEGUNDO OTROSÍ: DELEGACIÓN DE REPRESENTACIÓN

Delego representación en Jorge Luis Palacios Palacios (Registro CAL N.° 65928), Aldo Zela
Villegas (Registro CAL N.° 40433) y Lizbeth Yvonne Esteba Gutiérrez (Registro CAA N°
8689), para que en virtud del Decreto Legislativo N.° 1326 representen a esta Procuraduría
en el presente proceso.

“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición
Complementaria final del D.S.026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de
la siguiente dirección web: https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/login.jsp e ingresando el Tipo de Documento,
Número y Rango de Fechas de ser el caso o https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/verifica.jsp e ingresando Tipo
de Documento, Número, Remitente y Año, según corresponda.”
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TERCER OTROSÍ: AUTORIZACIÓN

Autorizo a Javier Efraín Regalado Mejía (DNI N.° 43273789), Carmen Johana Limaylla
Cárdenas (DNI N.° 47462091) y Fiama Lucía Gamboa Huamán (DNI N°. 46661943) para
efectos de recabar y tramitar copias certificadas, oficios, exhortos, partes y otros en el
presente proceso.

Lima, 26 de julio de 2021

Firmado digitalmente
por HUERTA
GUERRERO Luis
Alberto FAU
20131371617 soft
Fecha: 2021.07.26
11:29:54 -05'00'
__________________________________
LUIS ALBERTO HUERTA GUERRERO
Procurador Público Especializado en Materia Constitucional
Registro CAL Nº 41824

“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición
Complementaria final del D.S.026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de
la siguiente dirección web: https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/login.jsp e ingresando el Tipo de Documento,
Número y Rango de Fechas de ser el caso o https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/verifica.jsp e ingresando Tipo
de Documento, Número, Remitente y Año, según corresponda.”
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