Capítulo XIII

EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS

SUMARIO: 1. Concepto y definición. 1.1. El acto administrativo: ¿d e c la ­

ración de voluntad? 1.2. Las actuaciones administrativas. 1.2.1. La forma
de las actuaciones administrativas. 1.3. Hechos y actos de la Administra­
ción que no configuran actos administrativos. 1.4. L o s comportamientos
materiales. 1.5. Los actos de administración interna. 1.6. Los Informes ad­
ministrativos. 1.7. Los actos jurídicos de las entidades. 1.8. El caso de los
contratos administrativos. 1.9. Diferencias entre los actos administrativos y
los reglamentos. 2. Los principios rectores de los actos administrativos.
2.1. Ejecutividad. 2.2. Ejecutoriedad. 2.3. Impugnabilidad. 2.4. Irrevocabllidad.
2.5. Discrecionalidad limitada. 3. Los elementos del acto administrativo.
3.1. Requisitos esenciales. 3.1.1. Competencia. 3.1.2. Motivación. 3.1.3. El objeto
o contenido. 3.1.4. Procedimiento regular. 3.1.5. Finalidad pública. 3.2. Elementos
no esenciales. 3.2.1. La causa. 3.2.2. La forma. 3.2.3. Modalidad. 4. Clasificación
de los actos administrativos. 4.1. Los actos administrativos según sus efectos.
4.1.1. La antigua y errónea distinción entre actos administrativos de efectos genera­
les y los actos administrativos de efectos particulares. 4.1.2. Actos administrativos
generales, particulares e individuales. 4.2. Los actos administrativos según su
contenido. 4.2.1. Actos definitivos y actos de trámite. 4.2.2. Actos creadores de
derechos o que establecen obligaciones. 4.3. Los actos administrativos según la
declaración: actos administrativos expresos, tácitos y presuntos. 4.4. Los actos
administrativos según su impugnabilidad: los actos administrativos impugnables,
los actos administrativos que causan estado y los actos administrativos firmes.
4.5. Los actos administrativos según su ejecución. 5. El caso de los actos de
administración interna. 5.1. Distinción con los actos administrativos. 5.2. ¿S o n
impugnables los actos de administración interna? 5.3. Eficacia anticipada de
los actos de administración interna. 5.4. Decisiones internas de mero trámite.
5.5. Las comunicaciones internas de la Administración.

1. CO NCEPTO Y D EF IN IC IÓ N
Se define doctrinariamente como acto administrativo a la decisión que, en
ejercicio de la función administrativa, toma en forma unilateral la autoridad
administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o
de entidades públicas, de acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Son actos administrativos, entonces, las declaraciones de las entidades
que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir

INSTITUTO PACÍFICO 429

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los adminis

dentro de una situación concreta, conforme al TU O 1186.
El acto administrativo es entonces el que procede en ejercicio de la fu-
administrativa, a diferencia del acto legislativo (conformada por reso!.
legislativa o ley) y del acto judicial (resolución judicial, sea decreto, auto o ¡
tencia). No obstante ello, el acto administrativo no necesariamente prco
del Poder Ejecutivo1187, dado que puede ser generado por cualquier otro <
en ejercicio de su función administrativa. A su vez, el acto administrativo i
distinguirse claramente del resto de actuaciones administrativas existente
que nos vamos a referir más adelante.
Por otro lado, la autoridad o el agente ha de obrar como representante de
Administración Pública, en tanto que la entidad sometida al derecho públi::
ya que, de proceder como si estuviera regida por el derecho privado — sitúa
a su vez autorizada por el derecho público— , las relaciones encuadran der.r: :
las civiles o comunes sin los privilegios que en todo caso se atribuyen al Es:
y a otras entidades derivadas de su ius imperium.
Como resultado, constituyen actos administrativos todas las decisiones y
posiciones, sean verbales (que sin embargo deben constar en documente;
escritas; sean acuerdos, órdenes, decretos, instrucciones; que dicten descí
jefe de Estado hasta los alcaldes y demás funcionarios públicos; ello en eje
de función administrativa.
En tal sentido, la definición de entidad pública que maneja el TUO es be
amplia, como lo hemos señalado en el capítulo respectivo, en la cual se cor
inclusive las personas jurídicas que se encuentran bajo el régimen privado y
prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de conc
delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la matera
Asimismo, debemos interpretar qué debe entenderse por Administrador, i
blica: o dicho término se define con un criterio orgánico, identificándose
los órganos de la Administración Pública como incorrectamente lo ha he:
el artículo I del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrar.
General; o dicho término se define más bien con un criterio material, iden
cándolo con el ejercicio de la función administrativa, lo que también produ
una definición incompleta del acto administrativo; o más bien dicho térmir: i
define a través de criterios combinados de orden material, formal y orgán
que es lo que se ha pretendido líneas arriba.
La naturaleza del acto que genera efectos respecto de particulares es un eler -
to adicional a tomar en cuenta. A diferencia del acto legislativo o de los
normativos en general, el acto administrativo genera efectos individualL
o individualizables. Los actos administrativos no producen efectos genera.*;
abstractos, sino más bien operan en una situación concreta, como estab
la norma. En consecuencia, no existen los actos administrativos de natur
normativa.

1186 Artículo 1, inciso 1.1 del TUO.

1187 DROMI, José Roberto, Manual de derecho administrativo, t. 1, Buenos Aires: Astrea, 1987, p. 1 Lc
1188 GARCÍA DE ENTERRIA y FERNÁNDEZ, Curso de derecho administrativo, t. 1, ob. cit., p. 538.

CAPÍTULO XIII: EL REGIMEN JURIDICO DE LOS ACTOS ADMINOTW1

 CHRISTIAN G U ZM Á N NAPURÍ

1.1. El acto administrativo: ¿declaración de voluntad?

Las definiciones tradicionales del acto administrativo que lo precisan, pura y
sistemáticamente, como una declaración de voluntad realizada por la Adminis­
tración, con el propósito de producir un efecto jurídico, el problema se reduce
a determinar, en primer lugar, que se entiende por voluntad; es que no resulta
adecuado asignarle voluntad al Estado, toda vez que el mismo actúa — o debe
actuar— de conformidad con las normas legales preexistentes. Es aquí donde
encontramos la principal diferencia entre el acto jurídico civilmente entendido
y el acto administrativo. El primero es siempre una manifestación de voluntad
de una persona cuya determinación es enteramente libre.
El acto administrativo, en cambio, se sujeta a un procedimiento y a una razón de
ser. No puede afirmarse que existe voluntad de la Administración, pues el accio­
nar de la misma no es libre. La única voluntad admisible es la del constituyente
o la del legislador, ninguno de los cuales desempeña función administrativa. El
acto jurídico civil — de carácter privado— es un acto que tiene un componente
volitivo ineludible y que admite, en ocasiones, un componente cognitivo.
El acto administrativo solo admite componentes cognitivos, puesto que es el
resultado de un procedimiento previo, regulado por la ley. Sin embargo, un
importante sector de la doctrina y de la legislación comparada sigue conside­
rando al acto administrativo como una modalidad de acto jurídico1189, y al acto
administrativo como una declaración de voluntad1190, como resultado del inco­
rrecto traslado de concepto de acto jurídico propio del derecho civil al ámbito
del procedimiento administrativo1191.

1.2. Las actuaciones administrativas

Si bien el concepto de acto administrativo resulta ser fundamental en el dere­
cho administrativo clásico, el concepto de actuación administrativa resulta ser
también sumamente importante. En primer lugar, porque constituye la manifes­
tación de la función administrativa, de tal forma que la relación entre actuación
administrativa y acto administrativo es de género a especie.
En segundo lugar, porque debemos distinguir entre sí las diversas actuaciones
administrativas existentes. De hecho, ha existido mucha confusión respecto
de las mismas, que se han confundido sobre todo con el acto administrativo,
así como determinadas actuaciones que anteriormente se consideraban como
una modalidad de una actuación administrativa específica luego pasaron a
constituir una categoría propia. Un buen ejemplo de ello son los informes, que
fueron considerados en su momento como actos de administración interna o
como actos administrativos. Otro tanto ocurre con los convenios, a los cuales
nos hemos referido anteriormente en este libro.

1189 GONZÁLEZ PÉREZ, Manual de procedimiento administrativo, ob. cit., p. 192.

1190 SANTAMARÍA PASTOR, Principios de derecho administrativo, ob. cit., p. 147.
1191 Vid. JIMÉNEZ DORANTES, Manuel, “La delimitación del acto administrativo como elemento esencial
para el desarrollo del derecho administrativo mexicano” , en Estudios en homenaje a Marcia Muñoz de
Alba Medrano, UNAM, México D. E, 2006, p. 243 y ss.

INSTITUTO PACÍFICO 431

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

1.2.1. La forma de las actuaciones administrativas

Cuando se trata de actuaciones administrativas, no debe confundirse e\
continente con el contenido. Vale decir, una resolución administrativa nc
necesariamente contiene un acto administrativo; sino que puede conte­
ner un acto de administración interna, un reglamento, un instrumento d¿
gestión e incluso una directiva. Además, como veremos más adelan:¿
al tratar sobre la forma del acto administrativo, un acto administrativ:
no necesariamente está contenido en una resolución administrativa
Muchas veces se utilizan ambas categorías como si fueran sinónimas
cuando es evidente que ello no es así.
Otro ejemplo es el de los decretos supremos, a través de los cuales e
presidente de la república ejerce su potestad reglamentaria, confor~;
lo dispuesto por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo1192. Existen situa­
ciones, sin embargo, en las cuales dicho instrumento jurídico pue-¿
ser usado para emitir actos administrativos. Un ejemplo interesar:;
es la autorización a los extranjeros para adquirir o poseer bienes en
zona de frontera, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 71 de la
Constitución1193.

1.3. Hechos y actos de la Administración que no configuran actos adm -

nistrativos
Es necesario definir qué hechos y situaciones no se consideran actos adminisr=-
tivos1194. De conformidad con la norma que es materia de estudio, no son a r :-
administrativos aquellos que no generan efectos respecto de los administrac es
así como aquellos actos que no se encuentran sometidos directamente al derech:
público. Ejemplos de lo antes indicado podemos ver en los párrafos que sigu¿*

1192 Artículo 11.- Facultad normativa del Presidente de la República

Corresponde al Presidente de la República dictar los siguientes dispositivos:
[■■■]
3. Decretos Supremos. Son normas de carácter general que reglamentan normas con rango de fe? i
regulan la actividad sectorial funcional o multisectorial funcional a nivel nacional. Pueden requera : m
el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, según lo disponga la ley. Son rubricados por el Pres:xrm
de la República y refrendados por uno o más Ministros a cuyo ámbito de competencia corresponój-
Los Decretos Supremos entran en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficia, sá i
disposición contraria del mismo, que postergue su vigencia en todo o en parte.
[■■■]■
1193 Constitución Política del Perú
Artículo 71.-En cuanto a la propiedad, los extranjeros, sean personas naturales o jurídicas, estar. e~ m
misma condición que los peruanos, sin que, en caso alguno, puedan invocar excepción ni protector
diplomática.
Sin embargo, dentro de cincuenta kilómetros de las fronteras, los extranjeros no pueden adqu— tt
poseer por título alguno, minas, tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energía, dr=ai:
ni indirectamente, individualmente ni en sociedad, bajo pena de perder, en beneficio del Estaóz e
derecho así adquirido. Se exceptúa el caso de necesidad pública expresamente declarada por decresi
supremo aprobado por el Consejo de Ministros conforme a ley.
1194 Vid. GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, Curso de derecho administrativo, 1.1, ob. cit., p. 539.

432 CAPÍTULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS A D M IN IST R -T V *

 CHRISTIAN G U ZM Á N NAPURÍ

1.4. Los comportamientos materiales

No son actos administrativos los comportamientos y actividades materiales de
la Administración, que no se configuran en instrumentos legales y que sin em­
bargo pueden afectar derechos de las personas1195. A esto último, buena parte
de la doctrina lo denomina hecho de la Administración, para diferenciarlo del
simple acto o del acto administrativo propiamente dicho, lo cual no es óbice
para considerar que dicho acto se da en cumplimiento de la función adminis­
trativa de la entidad1196, desde la notificación de un acto administrativo hasta
la convocatoria a un proceso de selección.
Ahora bien, el comportamiento material debe provenir de una actuación admi­
nistrativa determinada a fin de no ser arbitrario. El Texto Unico Ordenado de la
Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo establece que constituye
una actuación impugnable el comportamiento material de no proviene de un acto
administrativo1197, no estableciendo qué ocurre con aquellos comportamientos
materiales que provienen de otras actuaciones administrativas.
Como veremos en el capítulo correspondiente, el comportamiento material por
excelencia es aquel que proviene de la ejecución de un acto administrativo.
De hecho, la norma antes referida establece que también constituye actuación
administrativa impugnable la actuación material de ejecución de actos adminis­
trativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico, existiendo
para ello un proceso contencioso-administrativo especial.

1.5. Los actos de administración interna

Debemos considerar en este rubro a los llamados actos de administración
interna, que no son actos administrativos puesto que no afectan a los terceros
que no forman parte de la entidad, como lo hemos señalado líneas arriba. Los
actos de administración interna de las entidades están destinados a organizar
o hacer funcionar las actividades o servicios de las mismas.
Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones
del Título Preliminar de esta ley, y de aquellas normas que expresamente así
lo establezcan1198. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 7 de la ley dichos
actos requieren ciertos requisitos para su validez, la misma que se traduce en
efectos jurídicos concretos, como veremos más adelante, en el presente capítulo
de este libro.

1195 Artículo 1, inciso 1.2.2, del TUO.

1196 DROMI, Manual de derecho administratiuo, t. 1, ob. cit., p. 197.
1197 Artículo 4 del Decreto Supremo N.° 013-2008-JUS.
1198 Artículo 1, inciso 1.2.1, del TUO.

INSTITUTO PACÍFICO 433

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

1.6. Los informes administrativos

Los informes administrativos son medios que las entidades emplean
procurarse información de órganos consultivos o de otros organismos de k
Administración Pública, siendo declaraciones de juicio emitidos por servidcre-
o funcionarios calificados. Dada su naturaleza de mecanismo de obtención
insumos para la emisión de la resolución final1199, los informes se configurar
como verdaderos medios de prueba.
Ahora bien, en tanto los informes administrativos no generan efectos jurídicas
directos, no pueden ser considerados como actos administrativos ni como aeres
de administración interna, ni tampoco simples hechos de la Administración1- E.
sino más bien constituyen una actuación administrativa autónoma, distinta =
todas las demás. En mérito de ello, los informes administrativos no son sus­
ceptibles de ser impugnados, aun en el supuesto de que sean vinculantes. La
impugnación de la resolución permitirá discutir en la tramitación del recurso í¿
validez del informe, o en todo caso, permitirá la emisión de uno nuevo. So?*;
este punto vamos a tratar más adelante en el capítulo dedicado a la instrucc::-
del procedimiento administrativo.

1.7. Los actos jurídicos de las entidades

No son actos administrativos aquellos actos de la Administración que caen baje
la esfera del derecho privado, sean estos unilaterales o bilaterales, en los cuales ¿
Administración actúa como si fuese un ente privado1201. Ejemplos de ello son ios
contratos de la Administración que no caen dentro de la categoría de contra::-?
administrativos o de las declaraciones sometidas al derecho civil. De hecho, grar
parte del personal de la Administración Pública moderna se encuentra somet d:
al régimen laboral de la actividad privada o a contratación civil.

1.8. El caso de los contratos administrativos

No son actos administrativos los contratos de naturaleza administrativa, al nc
implicar los mismos una declaración por parte de la Administración, sino mas
bien un acuerdo entre un particular y el Estado o entre dos entes estatales. Puec-:
definirse el contrato administrativo como aquel en que la Administración eje::¿
prerrogativas en cuanto a su interpretación, ejecución y extinción, cuidar.::
de no alterar la ecuación financiera del mismo. Los contratos del Estado se r
aquellos que celebran los órganos de la Administración para el cumplimiento c-
los fines competenciales que les incumben, satisfaciendo el interés general1- -

1199 GONZÁLEZ PÉREZ, Manual de procedimiento administrativo, ob. cit., p. 315.

1200 Para la identificación de los informes con los hechos administrativos: GARCÍA DE ENTERRÍA Y FERNAV
DEZ, Curso de derecho administrativo, 1.1, ob. cit., p. 487; GONZÁLEZ PÉREZ, Manual de procedimíer-
to administrativo, ob. cit., p. 312.
1201 GARCÍA TREVÍJANO, José Antonio, Los actos administrativos, Madrid: Civitas, 1986, p. 43.
1202 CASSAGNE, Juan Carlos, El contrato administrativo, Buenos Aires: Abeledo Perrot, 1999, p. 15.

434 CAPITULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

 CHRISTIAN G U ZM Á N NAPURl

Conforme lo dispuesto por la normativa en materia de contrataciones del

Estado1203, esta se encuentra orientada a maximizar el valor de los recursos
públicos que se invierten y a promover la actuación bajo el enfoque de gestión
por resultados (que hemos señalado varias veces en este trabajo) en las contra­
taciones de bienes, servicios y obras. Ello se dirige a que dichas contrataciones
se efectúen en forma oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y cali­
dad, permitan el cumplimiento de los fines públicos y tengan una repercusión
positiva en las condiciones de vida de los ciudadanos, lo cual implica satisfacer
necesidades públicas.
El objeto de contrato se rige, en consecuencia, por el derecho público. Si bien
en todo contrato administrativo tiene que participar por lo menos un órgano
público en ejercicio de función administrativa, la naturaleza bilateral del mismo
impide considerarlo un acto administrativo, a diferencia de lo que ha ocurrido
en gran parte de la doctrina y la legislación comparada. Esto no impide que
existan ciertos actos administrativos en el proceso de selección iniciado a pro­
pósito de la celebración de dicho contrato administrativo, como podría ser el
propio otorgamiento de la buena pro, que da lugar a la celebración del contrato
administrativo, pero que no se confunde con él, así como durante la ejecución
contractual, como veremos a continuación.

• La naturaleza de los actos de ejecución contractual

Un tema que genera interesante controversia es la naturaleza de las

actuaciones administrativas que se producen durante la ejecución con­
tractual. Como hemos señalado anteriormente en este libro al referirnos
a las actuaciones administrativas, ellas constituyen manifestaciones de
la función administrativa, sometidas a derechos públicos, que a su vez
pueden plasmarse de diversas formas establecidas en la norma jurídica.
Ahora bien, a primera vista podríamos afirmar que las actuaciones
administrativas de ejecución son actos administrativos1204; ya que son
declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho
público (en este caso, la normativa contractual), están destinadas a pro­
ducir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados (el contratista) dentro de una situación concreta, que es
el contrato que se está ejecutando1205.
Sin embargo, el ente rector ha tenido una opinión distinta. Tenemos en
primer lugar la Opinión N.° 130-2018/DTN que establecía que las dispo­
siciones de la Ley N.° 27444 y de su respectivo Texto Unico Ordenado no
son de aplicación supletoria a las disposiciones que regulan la ejecución
de los contratos celebrados bajo el ámbito de la ley y su reglamento.

1203 Artículo 1 del TUO de la Ley de Contrataciones con el Estado.

1204 Sobre el particular: LINARES JARA, Mario, El acto administrativo contractual, en Reflexiones Jurídicas
Vol. V, Quito; Centro de Publicaciones de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, 2019, p. 187
y ss.
1205 Artículo 1, inciso 1.1, del TUO de la Ley N.° 27444.

INSTITUTO PACIFICO 435

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

Ahora bien, dicha opinión fue aclarada mediante el Oficio N.° 496-2018-
OSCE/DTN, en donde el OSCE señala más bien que los actos emitidc-5
por las entidades durante la ejecución contractual deben cumplir ccn
los requisitos de validez establecidos en la Ley N.° 27444, sin especificó­
la naturaleza de dichos actos, no obstante la referencia implícita al ac':
administrativo1206.
Sin embargo, tenemos la Opinión N.° 17-2018-JUS/DGDNCR, e m itía
por la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulator.i
del Ministerio de Justicia y Derecho Humanos, la cual señala lo siguier:;

55. E l p ro ces o de contratación, en general, consta de varias etapas,

em pezando p o r los actos preparatorios, el desarrollo del proceso de
contratación y finalm ente la ejecución del contrato. Durante los actos
preparatorios, no hay ninguna relación especial de la administración
hacia los ciudadanos, a quienes se les considera administrados. D e
igual manera, durante el desarrollo del p ro ces o de contratación, los
postores no cambian su estatus ju ríd ico fren te a la Administración,
pues tam bién son considerados co m o administrados.
56. D urante la etapa de ejecución contractual la relación jurídica se
desarrolla entre los pro ve ed o res del Estado y la entidad pública
contratante. Estos pro ve ed o res del Estado ya n o son considerados
c o m o administrados, sino qu e existe entre ellos y la entidad c o n ­
tratante una relación contractual, qu e se rige ya n o p o r las normas
d el P ro ced im ien to Adm inistrativo General, sino p o r lo dispuesto,
en p rim e r lugar, en el contrato, luego, en las bases y térm inos de
referencia y finalm ente en las norm as de contrataciones del Estado.
L o s proveed ores del Estado no tienen la calidad de administrados
ante la entidad contratante, p o r lo qu e las norm as sustantivas apli­
cables a la relación juríd ica contractual qu e se ha generado n o son
las norm as de la L e y d el P ro ced im ien to Adm inistrativo General.
[-1

A su vez, la Opinión N.° 065-2019/DTN hace eco de lo señalado por la Dir¿-:

ción General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio o=
Justicia y Derecho Humanos, generando confusión nuevamente en este pur ::
no obstante que en la conclusión se señala que las disposiciones que regular, ia
ejecución contractual tanto en la ley como en el reglamento prevalecen sobre
las otras normas de derecho público y sobre aquellas de derecho privado
le sean aplicables, lo cual es consistente con lo establecido por el TUO y per
el reglamento.
De hecho, cada cierto tiempo el universo de actuaciones administrativas se ar~
plía, incorporando nuevas formas de manifestación de la función administrar, i
Es así como por ejemplo los informes constituyen actuaciones administrar. as

1206 LINARK JARA, Mario, ob. cit, pp. 202 y 203.

436 CAPITULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS A D M IN IS T R O * *

 CHRISTIAN G U Z M Á N NAPURÍ

independientes. Para algunos, ocurre con los actos contractuales, que consti­
tuirían una modalidad diferente de actuación administrativa.
Sin embargo, como hemos señalado anteriormente, no es consistente considerar
los actos contractuales como una actuación distinta a los actos administrativos,
no solo porque la definición contenida en el TUO de la Ley N.° 27444 es bas­
tante clara, sino, además, porque se requiere un conjunto de disposiciones que
regulen la legalidad de los actos que se emiten durante la ejecución del contrato
administrativo, lo cual no existe en la normativa contractual

1.9. Diferencias entre los actos administrativos y los reglamentos

Hasta hace algún tiempo, parte de la doctrina y la legislación comparada con­
fundía los reglamentos con los actos administrativos1207. Dicha confusión se
basaba en la existencia de actos emitidos por la Administración que poseían
alcance general, actos que por su naturaleza conformaban en realidad normas
jurídicas emitidas por las entidades administrativas. Por tanto, ha sido indispen­
sable establecer claras diferencias entre unos y otros. En primer término, y como
venimos refiriendo, el acto administrativo tiene siempre efectos particulares,
mientras que el reglamento administrativo tiene efectos generales1208.
Sin embargo, algún sector de la doctrina, en especial en materia regulatoria,
señala la existencia de reglamentos singulares, que regulan la prestación del
servicio por parte de una sola empresa o entidad regulada. Dicha regulación
singular únicamente se justifica ante la existencia de monopolio, en la cual la
regulación del mercado equivale a la regulación de la única empresa que existe
en aquel. En situación de competencia, dicha regulación singular es evidente­
mente inconsistente.
Asimismo, el marco legal a aplicar es distinto: el reglamento se basa en la ley del
Poder Ejecutivo y las normas legales respectivas, en particular las que refieren
a la estructura estatal; mientras que el acto administrativo se basa en la Ley del
Procedimiento Administrativo General y en ciertas normas especiales. A su vez,
los actos administrativos deben emitirse respetando incluso los reglamentos que
regulan la actividad administrativa en cuestión. Como resultado, los reglamentos
requieren ser publicados para asegurar su conocimiento por parte de quienes
se verán afectados por el mismo, mientras que el acto administrativo requiere
ser modificado, siendo su publicación una situación más bien especial.
Por otro lado, contra el acto administrativo cabe no solo el recurso administrati­
vo, sino también la iniciación del proceso contencioso-administrativo, el mismo
que procede contra gran parte de las actuaciones administrativas; mientras que
contra el reglamento cabe únicamente la acción popular, de conformidad con
lo establecido por la Constitución.

1207 JIMÉNEZ DORANTES, “La delimitación del acto administrativo como elemento esencial para el desarro­
llo del derecho administrativo mexicano” , art. cit., p. 29 y ss.
1208 DROMI, Manual de derecho administrativo, t. I, ob. cit., p. 311.

INSTITUTO PACÍFICO 437

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

El actual proceso contencioso-administrativo es un mecanismo de plena jurisdic­

ción, que permite una defensa más eficiente de los intereses de los particulares,
pero que no incorpora la impugnación de reglamentos, a diferencia de lo que
ocurre en la regulación de dicho proceso en otros países. Otro aspecto distinto,
es que la acción popular constituye un proceso constitucional que puede ser
iniciado por cualquier persona.
Además, cualquier funcionario puede emitir actos administrativos en el marco
de sus competencias, pero no todo funcionario posee potestad reglamentaria,
la misma que se encuentra señalada en la ley, como ya lo hemos visto en su
momento. La posibilidad de emitir actos administrativos se deriva de la facultad
de tramitar procedimientos administrativos, función básica de las entidades
administrativas. A su vez, los reglamentos pueden derogarse y modificarse con
entera libertad1209, en tanto que la revocación de actos administrativos es una
circunstancia excepcional, sometida a múltiples parámetros, como veremos
más adelante.
Finalmente, los reglamentos, como toda norma jurídica, no pueden tener efec­
tos retroactivos, dada su aplicación general. Los actos administrativos, como
veremos más adelante, pueden tener efectos retroactivos en determinadas
circunstancias, como pueden ser los actos en enmienda, los actos rectificatorios
o los actos que declaran la nulidad de otros actos administrativos anteriores.

2. LOS PR IN CIPIO S RECTORES DE LOS ACTOS A D M IN IST R A T IV O S

La doctrina reconoce ciertos principios aplicables a los actos administrativos,
los cuales le otorgan una definición propia en el ordenamiento jurídico y que
permiten distinguirlo de otras figuras provenientes del derecho privado, y en
particular, del acto jurídico civil.

2.1. Ejecutividad
Es aquel principio por la cual los actos administrativos firmes, así como los que
agotaron la vía administrativa, producen de manera directa los efectos perse­
guidos por su emisión. La ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo
para obtener el objetivo para el cual ha sido dictado. Implica que no requiere
ratificación ni confirmación para generar efectos.
La ejecutividad propiamente dicha está constituida por la condición especial
de estos actos cuya eficacia implica actuaciones y operaciones materiales a
ser cumplidos por el propio órgano que lo dictó o por cualquier otro órgano
actuante dentro de la esfera administrativa1210. La ejecutividad es, entonces,
resultado directo del principio de presunción de validez de los actos adminis­

1209 SANTAMARÍA PASTOR, Principios de derecho administrativo, ob. cit., p. 314.

1210 Respecto a los conceptos de ejecutividad y ejecutoriedad en la doctrina: BARCELONA LLOP, Javier.
Ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución forzosa de los actos administrativos, Servicio de Publicaciones
de la Universidad de Cantabria, Santander, 1995, p. 42 y ss.

438 CAPÍTULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

 CHRISTIAN G U ZM Á N NAPURl

trativos. Finalmente, es una consecuencia de la potestad de autotutela en su

vertiente declarativa.

2.2. Ejecutoriedad
Este principio implica una cualidad más específica de los actos administrativos,
puesto que es igualmente una condición relativa de eficacia del acto, pero solo
de los actos capaces de incidir en la esfera jurídica de los particulares imponién­
dole cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o abstenerse1211.
Sin embargo, las múltiples excepciones que muestra en nuestro ordenamiento
nos hacen dudar que hoy en día constituya realmente un principio del acto
administrativo.
Lo relevante de la ejecutoriedad es que la Administración puede obtener el
cumplimiento del ordenado aún en contra de la voluntad del administrado y
sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales, tal como lo establece la
Ley del Procedimiento Administrativo General1212, la misma que sin embargo
no define qué debe entenderse por carácter ejecutorio, dejando la definición a
la doctrina y la jurisprudencia.
Por otro lado, es necesario señalar que el acto administrativo puede perder su
carácter ejecutorio, dada la ocurrencia de determinadas consideraciones. A
ello la doctrina denomina decaim iento del acto adm inistrativo1213. La razón
más importante de decaimiento del acto tiene que ver con el paso del tiempo.
En nuestra legislación se habla de un término de cinco años, transcurrido el
cual el acto administrativo pierde ejecutoriedad, facultándose al administrado
la oposición del decaimiento a fin de evitar la ejecución forzosa del acto. Sin
embargo, el acto administrativo puede perder ejecutoriedad también por sus­
pensión provisional en los casos establecidos por la ley, o cuando se cumpla la
condición resolutiva a que estaba sujeto el mismo.
Finalmente, existen algunos actos administrativos que requiere que la Adminis­
tración recurra al Poder Judicial con el fin de hacer efectiva su ejecución. Un
ejemplo claro de lo que acabamos de comentar el supuesto contenido de la
reciente Ley Orgánica de Municipalidades, en la cual se señala que la autoridad
municipal debe obtener autorización judicial para demoler obras inmobiliarias
que contravengan determinadas normas jurídicas1214.

2.3. Impugnabilidad
Los actos administrativos, en principio, son susceptibles de ser impugnados, sea
administrativamente — a través de los recursos administrativos existentes— si
es que existe dicha vía; o judicialmente, a través del proceso contencioso-ad-

1211 GARCÍA TREVIJANO, L os actos administrativos, ob. cit., pp. 104 y 105.
1212 Artículo 203 del TUO.
1213 Artículo 204 del TUO.
1214 Artículo 49, párrafo final de la Ley Orgánica de Municipalidades, N .° 27972.

INSTITUTO PACÍFICO 439

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

ministrativo1215, denominado anteriormente impugnación de acto o resolución

administrativa como figuraba en nuestro Código Procesal Civil1215, disposición
ya derogada, que era una opción que evidentemente limitaba las opciones del
particular, con el fin de obtener la revocación de dichos actos1217.
Sin embargo, la Constitución reconoce dos tipos de resoluciones emitidas por
entidades públicas que no admiten impugnación judicial alguna: las emitidas
por el Consejo Nacional de la Magistratura, hoy Junta Nacional de Justicia en
cuanto a la evaluación y ratificación de magistrados, y las emitidas en materia
electoral por el Jurado Nacional de Elecciones1218.
Sin embargo, y en el caso particular de las resoluciones del primero de los
organismos nombrados, el Tribunal Constitucional ha resuelto en reiteradas
oportunidades que el citado ente puede revisar las resoluciones del Consejo
Nacional de la Magistratura cuando se haya generado una afectación a dere­
chos fundamentales de la persona1219, generándose lo que se denomina una
mutación constitucional.

1215 De la Constitución de 1993

Artículo 148.- Acción contencioso-administrativa
Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acciór.
contencioso-administrativa.
1216 Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil
Artículo 540.- La demanda contencioso administrativa se interpone contra acto o resolución de la ad­
ministración a fin que se declare su invalidez o ineficacia.
Se excluyen aquellos casos en que la /ey, expresamente, declara inimpugnable lo resuelto por la auto­
ridad administrativa”.
1217 DROMI, Manual de derecho administrativo, 1. 1, ob. cit., p. 157.
1218 De la Constitución de 1993
Artículo 142.- Resoluciones no revisables por el Poder Judicial
N o son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia elec­
toral, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación
y ratificación de jueces.
1219 En la sentencia emitida en el expediente 2209-2002-AA, de fecha 12 de mayo del 2003, el Tribuna
Constitucional resolvió, entre otras cuestiones, lo siguiente:
[■■■]
6. Por ello, el Tribunal Constitucional no puede aceptar, como una derivación del artículo 142 de
la Constitución, la falaz idea de que este órgano constitucional no pueda ser objeto de contro'
jurisdiccional, pues ello supondría tener que considerarlo como un ente autárquico y carena
de control jurídico en el ejercicio de sus atribuciones. Com o este Tribunal ha recordado (Exp
N .° 014-2002-AI/TC) “[...] Los poderes constituidos [...] — y el Consejo Nacional de la Magistral^-
ra lo es— deben su origen, su fundamento y el ejercicio de sus competencias [...Ja la Constituciór.'
(Fund. Jur. 61). De manera que ni se encuentra desvinculado de la Constitución ni, por ese hecb.c
carente de adecuados y eficaces mecanismos de control jurídico sobre la forma como ejerce sus
atribuciones constitucionales. Y es que si el Consejo Nacional de la Magistratura es un órgar.z
constitucional más del Estado y, en esa condición, se trata de un poder constituido dotado de
competencias — como la de la ratificación de los jueces y miembros del Ministerio Público— que
deben ejercerse dentro del marco de la Constitución y su Ley Orgánica, entonces, no es admisib i
que se pueda postular que su ejercicio antijurídico no pueda ser objeto de control jurisdiccional
7. En consecuencia, la limitación contenida en el artículo 142 de la Constitución no puede entenderse
como exención de inmunidad frente al ejercicio de una competencia ejercida de modo incons­
titucional, pues ello supondría tanto como que se proclamase que, en el Estado Constitución
de Derecho, la Constitución Suprema puede ser rebasada o afectada y que contra ello no exiscr
control jurídico alguno que pueda intentarse (Expediente N .° 2409-2002-AAITC). La Constitución
es la norma suprema del ordenamiento jurídico-estatal y, como tal, la validez de todos los actos .
normas expedidos por los poderes públicos depende de su conformidad con ella.

440 CAPÍTULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATT.C;

 CHRISTIAN G U ZM Á N NAPURÍ

Por otro lado, como lo hemos señalado anteriormente en este tratado, las re­
soluciones emitidas por el Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral
son jurisdiccionales y no administrativas, según lo establecido por la Constitu­
ción, con las consecuencias que ello genera. Pueden discutirse vía el proceso
contencioso-administrativo aquellas resoluciones del JNE que no contienen
materia electoral, como por ejemplo las que provienen de la vacancia de auto­
ridades municipales y regionales.

2.4. Irrevocabilidad
En principio, los actos administrativos son irrevocables una vez emitidos por la
autoridad competente y en el supuesto de que favorezcan al administrado. En
consecuencia, los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos
o intereses legítimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos, de
oficio, sea por razones de oportunidad, mérito o conveniencia por parte de la
entidad que los emitió1220.
Sin embargo, y excepcionalmente, cabe la revocación de actos administrativos,
con efectos siempre a futuro, en ciertos casos establecidos taxativamente por
la Ley del Procedimiento Administrativo General1221. De ellos, los dos primeros
pueden entenderse que afectan desfavorablemente a los administrados, mientras
que los dos siguientes son favorables. Vamos a tratarlos a continuación de ma­
nera sucinta, puesto que nos referiremos a este punto con detalle en el capítulo
dedicado a la revisión de oficio de los actos administrativos.

• Causales de revocación

En primer lugar, la norma establece que cabe revocar actos administra­

tivos cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida
por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos
previstos en dicha norma. Si bien la ley establece que este es un ele­
mento alternativo, en puridad debería considerarse como un elemento
concurrente respecto del que vamos a señalar enseguida, toda vez que
la potestad revocatoria deberá estar siempre determinada por la ley,
dado su carácter excepcional.
A su vez, la norma materia de estudio no distingue en este supuesto
entre actos favorables y actos desfavorables, mientras que en derecho
comparado queda claro que solo puede ser materia de revocación los
últimos de los mencionados1222. En general se ha considerado que esta
causal de revocación debe emplearse para actos declarativos de derechos.
Por otro lado, cabe la revocación cuando sobrevenga la desaparición de
las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administra-

U.
1220 Artículo 214, inciso 214.2, del TUO.
1221 Artículo 214, inciso 214.1, del TUO.
1222 GONZÁLEZ PÉREZ, Manual de procedimiento administrativo, ob. cit., p. 512.

INSTITUTO PACÍFICO 441

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

tivo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación

jurídica creada. En este caso, el acto administrativo que se revoca es
evidentemente favorable al administrado y, por lo tanto, el empleo de
este mecanismo debe ser excepcional. Para ello existe un importante
precedente emitido por el INDECOPI, al cual nos vamos a referir en el
capítulo correspondiente de este tratado.
Asimismo, procede la citada revocación cuando apreciando elementos de
juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto
y siempre que no se genere perjuicios a terceros. El citado supuesto no
ofrece mayores complicaciones, puesto que siempre podrá beneficiarse
al administrado a través de la revocación del acto administrativo que no
lo favorezca, en especial si es un acto de gravamen.
Finalmente, el TUO preceptúa que procede la revocación cuando se
trate de un acto contrario al ordenamiento jurídico que cause agravio
o perjudique la situación jurídica del administrado, siempre que no
lesione derechos de terceros ni afecte el interés público. Este supuesto
fue incorporado por el Decreto Legislativo N.° 1272, aun cuando podría
encontrarse incorporado en el señalado en el párrafo anterior.
Con el fin de cautelar los derechos de los administrados que puedan
verse afectados, la revocación solamente podrá ser declarada por la
más alta autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los
posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor.
La revocación, en consecuencia, siempre será resultado de un procedi­
miento de oficio.
Asimismo, la resolución revocatoria deberá establecer el monto de la
respectiva indemnización, cuando aquella genere perjuicio económico
al particular, lo cual opera en aplicación del principio general de respon­
sabilidad patrimonial de la Administración Pública, citado con amplitud
en el capítulo correspondiente de este libro.
Por otro lado, el acto que declara la revocación de otros actos administra­
tivos genera el agotamiento de la vía administrativa, lo cual deja el camino
expedito para la iniciación del proceso contencioso-administrativo1223.
Finalmente, es preciso señalar que sobre la revocación vamos a volver
ampliamente en el capítulo de este libro dedicado a la revisión de oficio
de los actos administrativos.

2.5. Discrecionalidad limitada

La ley consagra la existencia de discrecionalidad administrativa de manera
restrictiva, permitiendo que, por disposición legal o reglamentaria, pueda de­
jarse algunas medidas o providencias a juicio de la autoridad competente. La
posibilidad de disponer un margen de libre apreciación, que permita al órgano
administrativo aplicar su criterio de oportunidad y conveniencia en la emana­

1223 Artículo 228, inciso 228.2, del TUO.

442 CAPÍTULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

 CHRISTIAN G U ZM Á N NAPURÍ

ción del acto, no emerge solo del legislador sino también del uso de la potestad
reglamentaria, ya que si por dicha vía puede acordarse la discrecionalidad, esta
deberá efectuarse manteniendo la debida proporcionalidad y adecuación con
la situación específica que se había planteado.
Es claro, sin embargo, que la tendencia en el derecho administrativo moderno
está enfocada en limitar dicha discrecionalidad dentro de márgenes lo suficien­
temente estrechos como para impedir la emisión de decisiones arbitrarias. De
hecho, la doctrina y la jurisprudencia comparada han establecido la posibilidad
de establecer control jurídico incluso de las decisiones administrativas en las
cuales se ha dejado cierto margen de acción al órgano administrativo, lo cual se
hace efectivo a través de la interdicción de la arbitrariedad1224— que también se
encuentra presente en la legislación peruana— y la aplicación de los principios
generales del derecho1225.
Ahora bien, en el ámbito de los actos administrativos, la discrecionalidad prác­
ticamente no existe, puesto que, como lo hemos señalado, el procedimiento
administrativo es esencialmente cognitivo. Incluso la graduación de la sanción,
que antiguamente se consideraba como una operación que permitía un margen
de discrecionalidad hoy en día se considera que debe ser determinada obje­
tivamente a través de una fórmula, como veremos en el capítulo final de este
libro. El único ámbito en el cual es admisible la discrecionalidad al emitir un
acto administrativo es en el caso de las solicitudes de gracia, las mismas que,
como veremos más adelante, muestran una interesante controversia.

3. LOS ELEMENTOS DEL ACTO A D M IN IST R A T IV O

Los actos administrativos poseen un conjunto de elementos que lo configuran
y definen su estructura, diferenciándose aquellos que resultan ser esenciales
para su validez — sine qua non — , de aquellos que no son esenciales para
reputar el acto como válido; pero que, sin embargo, pueden estar presentes en
su configuración, como veremos a continuación.

3.1. Requisitos esenciales

Son aquellos que si faltan o están viciados provocase la invalidez del acto, re­
trotrayéndose todo a la situación anterior, como si no se hubiera emitido acto
administrativo alguno. Evidentemente, el acto administrativo es válido si cumple
con los requisitos establecidos por la ley, es decir, si es emitido conforme a la
normatividad existente1226.

1224 GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, Curso de derecho administrativo, t. I, ob. cit., p. 455 y ss.
1225 COSCULLUELA MONTANER, Manual de derecho administrativo, ob. cit., pp. 165 y 166.
1226 Artículo 8 del TUO.

INSTITUTO PACÍFICO 443

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

3.1.1. Competencia
Como ya lo hemos referido en el capítulo correspondiente, constituye
la aptitud legal expresa que tiene un órgano para actuar, en razón del
lugar (o territorio), la materia, el grado, la cuantía y/o el tiempo. Se
entiende por competencia, entonces, el conjunto de atribuciones de los
órganos y entes que componen el Estado, las que son precisadas por el
ordenamiento jurídico1227. Dicha competencia se ejerce a través de la
autoridad designada y en caso de los órganos colegiados, cumpliendo
los requisitos de sesión, quorum y deliberación, indispensables para su
emisión1228.
La competencia por razón de territorio hace referencia al ámbito espacial
respecto del cual se establece las facultades del ente administrativo, al
lugar donde la entidad ejerce su influencia. Las municipalidades, por
ejemplo, tienen ámbitos territoriales específicos. Lo mismo ocurre con las
oficinas desconcentradas de los ministerios u otras entidades públicas.
La competencia por razón de materia implica aquello respecto de lo
cual puede resolver la entidad, de acuerdo con lo previsto por la ley.
en especial cuando las entidades pertenecen a sectores distintos de la
Administración Pública1229. Se refiere a las actividades o tareas que
legítimamente puede desempeñar el órgano, al objeto de los actos y a
las situaciones de hecho ante las que puede dictarlos.
La competencia por razón de grado se establece en cuanto la ubica­
ción jerárquica del órgano destinado a resolver, al nivel que ocupa
en el organigrama del ente en cuestión. La competencia puede variar
dependiendo de la jerarquía del funcionario dentro de un organismo
público o entidad administrativa, la cual no se puede vulnerar ni siquiera
hacía debajo de la línea de mando, salvo en supuestos de avocación
que hemos estudiado anteriormente.
Asimismo, la competencia por razón de tiempo hace referencia, en
primer lugar, a los turnos de los entes administrativos que ejercen la
misma función en momentos distintos, como podrían ser las competen­
cias asignadas a las salas de los tribunales administrativos, por ejemplo,
cosa que aun así resulta poco común. Por otro lado, la competencia
temporal se adquiere una vez que el funcionario o autoridad se encuentra
investido en el cargo, con el fin de poder cumplir sus funciones. Elle
incluye también las circunstancias de adquisición de competencia s
través de la delegación.
Finalmente, las situaciones en que se establecen competencias distintas
por razón de cuantía resultan ser menos comunes que las que generan
los tipos de competencia que hemos reseñado en los párrafos prece­

1227 DROMI, Manual de derecho administrativo, t. I, ob. cit., p. 115.

1228 Artículo 3, inciso 1, del TUO.
1229 GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, Curso de derecho administrativo, t. I, ob. cit., p. 541.

444 CAPÍTULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

 CHRISTIAN G U Z M Á N NAPURl

dentes. En algunos casos, se establecen competencias por el monto

o el valor de los bienes o servicios respecto de los cuales se resuelve.
Un ejemplo de lo antes señalado es el de la cuantía en los procedimientos
de selección en materia de contratación administrativa, lo cual fuera
modificado por las reformas al Decreto Legislativo N.° 1017 y su regla­
mento, y posteriormente con la Ley N.° 302251230 y su reglamento. A
ello nos vamos a referir con detalle en el capítulo relativo a los recursos
administrativos de este libro.
Ahora bien, es preciso recordar que, en determinadas circunstancias, la
competencia puede ser ejercida de manera alternativa, sea por delega­
ción, avocación, encargo de gestión, delegación de firma o suplencia.
La delegación implica el traslado de la competencia a otras entidades,
cuando existen circunstancias que lo justifiquen, traslado que permite
reasumir dicha competencia a la entidad que delega ya que no genera
pérdida de titularidad sobre aquella1231. La avocación se da cuando
una entidad superior asume la tramitación de un procedimiento que es
competencia de un órgano de inferior jerarquía, dados ciertos supuestos
excepcionales establecidos en la ley.
Por otro lado, el encargo de gestión implica la asignación de determi­
nadas actividades a otros órganos o entidades por razones de eficacia,
hecho que no implica traslación de competencia, como en la delegación.
Dicha asignación es de carácter material, pero no jurídico, a diferencia
de la delegación. La delegación de firma es la simple delegación de
la facultad de suscribir un acto determinado, del titular de un órgano
administrativo a subalternos o a titulares de órganos o entidades que
dependan de aquel. Finalmente, la suplencia consiste en el reemplazo
de quien ejerce el cargo en caso de vacancia o ausencia por quien se
encuentre designado para ello. Es necesario precisar que los supuestos
descritos en el presente párrafo no implican alteración de la titularidad
de la competencia del órgano.

3.1.2. Motivación
Es la expresión de las razones que han llevado a la autoridad adminis­
trativa a dictar el acto, así como la expresión de los antecedentes de
hecho y de derecho (causas) que lo preceden y justifican1232. La mo­
tivación contiene los fundamentos de hecho y derecho que sustentan
una decisión administrativa, y debe plasmarse conforme lo establecido
en la norma.
La motivación del acto administrativo resulta ser un componente
esencial del principio del debido procedimiento, el mismo que, como lo

1230 Artículo 41 de la Ley N.° 30225.

1231 SANTAMARÍA PASTOR, Principios de derecho administrativo, ob. cit., p. 421.
1232 Artículo 3, inciso 2, del TUO.

INSTITUTO PACÍFICO 445

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

hemos señalado, regula el funcionamiento del procedimiento adminis­

trativo general en todas sus etapas. La motivación permite, en primer
lugar, que el administrado conozca los fundamentos y presupuestos
que dan lugar a la resolución, a efectos de la ejecución del acto o la
interposición de los recursos que correspondan. En segundo término,
permite a la Administración una ejecución adecuada de las resoluciones
que la misma emite, así como posibilita la revisión de oficio de los actos
administrativos por parte de la Administración, incluyendo el llamado
proceso de lesividad.
A mayor abundamiento, la falta de motivación equivale a una falta de
fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración
Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entida­
des deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren
para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, ausencia de
motivación constituye un vicio trascendente, que no es susceptible de
enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del actc

a) Requisitos de la m otivación. M otivación a través de informes

La norma establece que la motivación deberá ser expresa median:¿

una relación concreta y directa de los hechos probados relevante ~
del caso específico, lo cual es producto de la instrucción en el pro­
cedimiento administrativo; así como la exposición de las razones
jurídicas y normativas que con referencia directa a dichos hechos
justifican el acto administrativo adoptado1233.
Sin embargo, el TUO establece que puede motivarse el acto
administrativo mediante la declaración de conformidad con los
fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones
o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les
identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan
parte integrante del respectivo acto1234. Ello porque no resulta
necesario.
En este punto, el Decreto Legislativo N.° 1272 incorporó una
importante disposición por la cual los referidos informes, dic­
támenes o similares, que sirvan de fundamento a la decisión,
deben ser notificados al administrado conjuntamente con el acto
administrativo. Si bien podría considerarse que dicha obligación
se encontraba implícita en la redacción original de la norma, era
necesario aclararlo en el TUO.
Ahora bien, si la parte considerativa del acto administrativo contie­
ne la totalidad de la motivación necesaria para tomar decisión, no
obstante la referencia a determinadas actuaciones administrativas
previas en los vistos (que por lo demás, siempre están presentes .

1233 Artículo 6, inciso 6.1, del TUO.

1234 Artículo 6, inciso 6.2, del TUO.

446 CAPÍTULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVO:

 CHRISTIAN G U ZM Á N NAPURÍ

no es necesario que se adjunten dichos documentos, puesto que

su contenido ya obra de manera integral en el texto del acto ad­
ministrativo que se está emitiendo.

b) M otivación aparente

Conforme lo señala la norma, no son admisibles como motivación

la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación
para el caso concreto o aquellas que por su oscuridad, vaguedad,
contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclare-
cedoras para la motivación del acto1235.
Se denomina motivación aparente, puesto que no presenta todos
los elementos fácticos y jurídicos que justificarían de manera
razonable la decisión o que permitirían verificar la razonabilidad
de la misma1236. A los diversos vicios que afectan a la motivación
nos vamos a referir con mayor detalle en el siguiente capítulo de
este libro.

c) Resoluciones que no requieren ser motivadas

En determinadas ocasiones, no resulta indispensable que la re­

solución emitida se encuentre motivada1237. En primer lugar, se
consideran aquí las decisiones de mero trámite que impulsan el
procedimiento. Dichos actos forman parte del procedimiento ad­
ministrativo pero no generan su culminación, y sirven para darle
impulso al procedimiento, en mérito al principio de impulso de
oficio, teniendo carácter preparatorio o instrumental respecto del
procedimiento administrativo.
En segundo lugar, la norma establece que no se requiere moti­
vación cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el
administrado y el acto administrativo no perjudica derechos de
terceros. En estos casos el administrado es favorecido por el acto,
con lo cual no será impugnado. A su vez, dicho acto no afecta a
terceros, por lo que no van a proceder a discutirlo administrativa o
judicialmente. Como resultado no es necesaria la motivación para
tutelar el debido procedimiento.
Finalmente, la norma establece que no se precisa de motivación
cuando la autoridad produce gran cantidad de actos administra­
tivos sustancialmente iguales, bastando la motivación única. En
estos casos debe tenerse cuidado, puesto que la motivación única
de dichos actos, si es que hace referencia a informes, dictámenes
o similares, y los textos de los mismos no están incorporados en la

1235 Artículo 6, inciso 6.3, del TUO.

1236 BUSTAMANTE ALARCÓN, REYNALDO, Derechos fundamentales y proceso justo, Lima: ARA, 2001, p.
250.
1237 Artículo 6, inciso 6.4, del TUO.

INSTITUTO PACÍFICO 447

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

motivación, es necesario adjuntarlos en aplicación de lo dispuestc

por la norma.

3.1.3. El objeto o contenido1238

En la resolución adoptada por la Administración Pública en el cas-:
concreto, el objeto resulta ser el efecto práctico que se pretende obtener
con el acto1239, es decir, la materia o contenido sobre el cual se declara
El objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide
declara o certifica la autoridad. El objeto resulta indispensable con el fir.
de que pueda determinarse con claridad los efectos jurídicos del act:
Ahora bien, la doctrina no siempre identifica el objeto del acto con e
contenido del mismo, como sí ocurre en nuestra legislación, id e r ::
cando este último más bien con la causa, a la que nos referiremos más
adelante1240. Lo que ocurre es que en nuestra legislación no se asurr
que el acto administrativo sea una modalidad de acto jurídico civil, ic
cual se justifica en el hecho de que la decisión de la Administración n:
sea una declaración o manifestación de voluntad, como hemos señalac:
líneas arriba.

a) Posibilidad del objeto

Por otro lado, el objeto debe ser posible, física y jurídicamente

Es necesario señalar, que todo tipo de imposibilidad debe se:
de naturaleza originaria para que se genere la invalidez del ac:;
administrativo. La imposibilidad sobreviniente genera más bier
la ineficacia del acto administrativo. La Ley del Procedimiento
Administrativo General señala que en ningún caso será admisi­
ble un objeto o contenido prohibido por el orden normativo, ni
incompatible con la situación de hecho prevista en las normas: n;
impreciso, obscuro o imposible de realizar1241.
El objeto es físicamente imposible cuando no es posible material­
mente. A su vez, dicha imposibilidad puede ser de ámbito personal
— si es que se enfoca en una persona inexistente o a la cual no se
puede dirigir el acto— , o de ámbito propiamente material, si es
que la cosa o la actividad determinada que conforma el objeto es
en sí misma imposible o inexistente1242.
El objeto es jurídicamente imposible cuando es incompatible cor.
los supuestos de hecho y derechos existentes en el ordenamiento
jurídico. Dentro de la categoría de la posibilidad jurídica, debemos
encuadrar la llamada tipicidad, que implica que los actos adminis­

1238 Artículo 3, inciso 2, del TUO.

1239 Artículo 5, inciso 5.1, del TUO.
1240 GARCÍA TREVIJANO, L os actos administrativos, ob. cit., p. 138.
1241 Artículo 5, inciso 5.2, del TUO.
1242 Vid. MORÓN URBINA, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, ob. cit., p. 157.

448 CAPÍTULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

 CHRISTIAN G U Z M Á N NAPURÍ

trativos no pueden estar diseñados de manera distinta a como está

especificado normativamente1243. Es necesario señalar, finalmente,
que para algunos tratadistas la imposibilidad jurídica equivale en
realidad a la ilicitud1244— o ilegalidad— , afirmación incompatible
con nuestro ordenamiento, en el cual ambas categorías se tratan
claramente en forma distinta, como ya lo hemos visto.

b) O tros requisitos del objeto del acto administrativo

Por otro lado, hablamos de objeto ilícito cuando está prohibido

por el ordenamiento jurídico, sea este conformado por normas
constitucionales, legales, mandatos judiciales firmes o normas
administrativas de carácter general1245, aun cuando provengan
de autoridad de igual, inferior o superior jerarquía, e incluso de la
misma autoridad que dicta el acto. A esto último se le denomina
inderogabilidad singular de los reglamentos, concepto al cual he­
mos aludido con amplitud en capítulos anteriores del presente texto.
Ahora bien, contrariamente a lo que señala parte de la doctrina1246,
no es posible — en nuestro ordenamiento— considerar nulo un
acto administrativo si es que contraviene la moral y/o las buenas
costumbres, previsión aplicable únicamente a los actos jurídicos
que regula el derecho privado, cuya naturaleza jurídica, como ya
hemos visto, se reconoce eminentemente distinta.
Asimismo, el objeto del acto administrativo debe ser preciso,
determinado en forma clara. Esto evidentemente permite tener
una idea clara de los efectos jurídicos del acto administrativo en
cuestión, lo cual beneficia al administrado, para poder determinar
con exactitud el contenido del acto y a la propia Administración,
para poder ejecutarlo debidamente.

c) El principio de congruencia

El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y de

derecho planteadas por los administrados, pudiendo involucrar
otras no propuestas por estos, que hayan sido apreciadas de ofi­
cio1247, siempre que otorgue posibilidad de exponer su posición al
administrado y, en su caso, aporten las pruebas a su favor.
Es necesario señalar que lo mencionado significa que el contenido
del acto debe establecerse de tal manera que la resolución decida
todas las peticiones formuladas. A esto se denomina en general
principio de congruencia. Sin embargo, la Administración puede,

1243 SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Comentario sistemático a la Ley de régimen jurídico de las admi­
nistraciones públicas y del procedimiento administrativo común, Madrid: Carperi, 1993, p. 149.
1244 GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, Curso de derecho administrativo, t. I, ob. cit., p. 60.
1245 Artículo 5, inciso 5.3, del TUO.
1246 DROM1, Manual de derecho administrativo, 1.1, ob. cit., p. 123.
1247 Artículo 5, inciso 5.4, del TUO.

INSTITUTO PACÍFICO 449

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

además, introducir otros temas no señalados o solicitados expre­

samente por el administrado, que hayan sido apreciados de oficio.
Ahora bien, si la Administración introduce una nueva cuestión,
sea de hecho o de derecho, no puede resolver hasta tanto el ad­
ministrado conteste por dicha cuestión ya que, en caso contrario,
se estaría violando el derecho de réplica, el mismo que forma
parte también de los conceptos de debido procedimiento que se
están implementando en la nueva ley. Evidentemente, las nuevas
cuestiones introducidas por la Administración no pueden afectar
derechos adquiridos. Ahora bien, es importante anotar que el
Decreto Legislativo N.° 1272 incorpora un plazo para ello, que es
de 5 días útiles, el cual es necesario para la adecuada tramitación
del procedimiento administrativo.

3.1.4. Procedimiento regular

Son los pasos que deben darse previamente a la emisión del acto, que
conforman lo que se conoce como procedimiento administrativo. Antes
de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento
del procedimiento administrativo previsto para su generación1248. En
consecuencia, la emisión de un acto administrativo sin un procedimiento
previo, o si este se ha tramitado de manera indebida, el acto deviene
en inválido.
Dichos pasos previos deben estar sometidos a los principios de legalidad,
y en especial, al del debido proceso en sede administrativa. El primero
de dichos principios implica que el acto administrativo debe emitirse de
conformidad con el ordenamiento jurídico, en particular, de acuerdo
con lo señalado en la Constitución y la ley.
El segundo de ellos, el de debido proceso, resulta aplicable en sede admi­
nistrativa por imperio de la propia Ley del Procedimiento Administrativo
General y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, como lo hemos
señalado de manera reiterada. La justificación de lo antes indicado es­
triba en el hecho de que el concepto primigenio del due process of law
del derecho anglosajón no hacía distinción alguna respecto de la sede
en la cual operaba el principio antes precisado, pudiendo aplicarse en
sede judicial, administrativa, e inclusive, en sede corporativa.

3.1.5. Finalidad pública

El fin del acto administrativo consiste en la satisfacción del interés
general. Es el objetivo tenido en cuenta por el legislador al redactar
la norma; no se pueden perseguir fines encubiertos, es decir, que la
finalidad no debe ser contraria a la ley. De acuerdo con la doctrina, no

1248 Artículo 3, inciso 5, del TUO.

450 CAPÍTULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

 CHRISTIAN G U ZM Á N NAPURÍ

se trata de la satisfacción genérica del interés general, sino más bien de

una concretización del mismo, a través de mecanismos específicos, los
cuales no pueden alterarse1249.
El acto administrativo debe adecuarse a las finalidades de interés ge­
neral asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano
emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun
encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad,
a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en
la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no
genera discrecionalidad1250.
Resulta complejo verificar la existencia de vicios en la finalidad. El
fin siempre está reglado de acuerdo con nuestro derecho positivo y la
discrecionalidad puede ejercerse solo con respecto al objeto del acto;
es decir que la Administración Pública no puede, en ejercicio de sus
facultades discrecionales, violar la finalidad del interés general señalada
por la norma. El típico vicio en la finalidad es la llamada desviación de
poder, a la que haremos referencia más adelante.

3.2. Elementos no esenciales

En cuanto al acto administrativo debemos considerar también a los elementos
o requisitos no esenciales, que son aquellos elementos que, si bien es cierto se
encuentran presentes en el acto administrativo, su ausencia no genera per se la
invalidez del mismo, siendo posible la conservación del mismo, como veremos
más adelante.

3.2.1. La causa
Para cierto sector de la doctrina, son los antecedentes y circunstancias
de hecho y de derecho existentes al momento de emitirse el acto, con­
siderados por la Administración para el dictado del mismo, con lo cual
puede confundirse con el objeto o la motivación. Para otro sector de la
doctrina, la causa es más bien la finalidad práctica del acto1251, definida
así para diferenciarla de la finalidad pública, que es elemento esencial
del acto administrativo.
Ahora bien, la causa, si bien es reconocida por parte de la doctrina
comparada como un elemento determinante en la formación de los
actos administrativos, no es considerada por nuestra ley como elemento
esencial para la validez del acto. Sin embargo, para efectos prácticos,
la causa resulta ser un elemento constituyente de la motivación del
acto, elemento que sí resulta esencial para la conformación del acto

1249 MORELL OCAÑA, Curso de derecho administrativo, t. II, ob. cit., p 197.
1250 Artículo 3, inciso 3, del TUO.
1251 GARCÍA TREVIJANO, Los actos administrativos, t. II, ob. cit., pp. 143 y 144; MORELL OCAÑA, Curso de
derecho administrativo, t. II, ob. cit., p. 196.

INSTITUTO PACIFICO 451

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

administrativo. Por otro lado, la concepción de causa que se emplea

en el derecho comparado proviene a su vez de la identificación — que
es incorrecta como ya lo hemos señalado— del acto administrativo cor
el acto jurídico civil.

3.2.2. La forma
Se refiere al modo en que, posteriormente al dictado del acto, la reso­
lución llega a conocimiento del administrado. Las formas, en derecho
administrativo, cumplen fundamentalmente una función de garantía,
tanto de los derechos de los administrados como de la legalidad que deb~
existir en la actividad administrativa. En general, el acto administrativo
debe ser escrito, fechado y firmado por la autoridad emisora1252. Excep­
cionalmente pueden admitirse otras formas, como la verbal, que es la
forma generalmente usada cuando se trata de la actividad de limitación.
Ahora bien, la forma no constituye un elemento esencial del acto admi­
nistrativo, salvo que se encuentre establecida bajo sanción de nulidad
en donde se estaría vulnerando el procedimiento regular. De hecho,
el escenario ideal es que el acto administrativo se encuentre conteni­
do en una resolución, en especial por su estructura. Sin embargo, un
acto administrativo puede estar contenido en un oficio, una carta.
memorándum, e inclusive, puede no estar contenido en instrume":
alguno, como es el caso de los actos administrativos tácitos y los a:: s
administrativos presuntos a los cuales nos vamos a referir más adelante
Por otro lado, cuando el acto administrativo es producido por medio de
sistemas automatizados, debe garantizarse al administrado conocer e.
nombre y cargo de la autoridad que lo expide1253, dado que los mismos
no poseen la firma o el sello del funcionario en cuestión. Dichos siste­
mas automatizados pueden incluir la emisión de actos administrativos
a través de sistemas computarizados o en red.
La norma establece, además, que, cuando deban emitirse varios actos
administrativos de la misma naturaleza, podrá ser empleada firma
mecánica o integrarse todos los actos en un solo documento bajo una
misma motivación, siempre que se individualice a los administrados
sobre los que recaen los efectos del acto.
Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos serán
considerados como actos diferentes1254. Para cierto sector de la doctrina
nos encontraríamos ante el denominado acto administrativo complejo,
que en realidad se define de otra manera, como aquel acto que posee
varias decisiones de distinta naturaleza, como podría ser una sanción y

1252 Artículo 4, inciso 4.1 del TUO.

1253 Artículo 4, inciso 4.3, del TUO.
1254 Artículo 4, inciso 4.4, del TUO.

452 CAPÍTULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

 CHRISTIAN G U Z M Á N NAPURÍ

una medida correctiva, lo que ocurre muchas veces en procedimientos

administrativos especiales.

3 .2 .3 . M o d a lid a d

Desde el punto de vista doctrinario, y al amparo de la Ley N.° 27444,

los actos administrativos admiten modalidad — de manera similar a
lo que ocurre con el acto jurídico civil— , y en este caso, la existencia
de condición, modo y término. Estas modalidades afectan más bien
la eficacia del acto y no su validez como tal; vale decir, modifican la
producción de los efectos del acto, que resulta ser enteramente válido.
En mérito de ello, y cuando una ley lo autorice, la autoridad, mediante
decisión expresa, puede someter el acto administrativo a condición,
término o modo, siempre que dichos elementos incorporables al acto,
sean compatibles con el ordenamiento legal, o cuando se trate de ase­
gurar con ellos el cumplimiento del fin público que persigue el acto1255.
La condición implica que los efectos jurídicos del acto se sujetan a la
ocurrencia de un evento determinado, futuro e incierto. El modo o cargo
implica la sujeción del administrado a la realización de un hecho con­
creto con el fin de que se haga efectivo el acto respecto de su persona.
Finalmente, el término o plazo implica más bien la sujeción de dichos
efectos jurídicos a un hecho futuro, pero cierto.
A la vez, la condición y el término pueden ser suspensivos o resolutorios.
Se habla de condición o término suspensivo cuando el acto empezará
a producir efectos a partir de la generación del hecho al que se refieren
dichas modalidades. Por otro lado, se habla de condición o término
resolutorio cuando los efectos del acto se dan hasta que se genere el
hecho, el cual generará la ineficacia del acto1256.
Ahora bien, la doctrina no se ha puesto de acuerdo aún respecto a la
pertinencia de la condición en el contexto del acto administrativo, en
especial de la condición suspensiva. El sometimiento de los efectos de
un acto a un hecho futuro e incierto parece estar reñido con la finalidad
pública del acto. A esto vamos a volver más adelante cuando tratemos
acerca de la eficacia diferida del acto administrativo.
La Ley del Procedimiento Administrativo General especifica que una
modalidad accesoria no puede ser aplicada contra el fin perseguido
por el acto administrativo1257. Ello implica que la modalidad no puede
perjudicar los efectos del acto, en mérito de la protección de los admi­
nistrados y el interés general. La modalidad debe permitir más bien el
ejercicio adecuado de los intereses del particular y la obvia consecución
de los intereses comunes.

1255 Artículo 2, inciso 2.1, del TUO.

1256 GONZALEZ PÉREZ, Manual de procedimiento administrativo, ob. cit., p. 236.
1257 Artículo 2, inciso 2.2, del TUO.

INSTITUTO PACÍFICO 453

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

4. CLA SIFICA CIÓ N DE LOS ACTOS A D M IN IST R A T IV O S

Es necesario establecer diversas clasificaciones de los actos administrativos, a
fin de poder determinar a qué tipo pertenece cada uno de los que encontremos
y poder determinar características comunes entre ellos. Esto a su vez genera
regulaciones distintas respecto de los diversos tipos de actos administrativos
existentes. Las clasificaciones finalmente permiten dar coherencia a las diversas
categorías existentes1258, facilitando su identificación y regulación.

4.1. Los actos administrativos según sus efectos

Es posible establecer una clasificación de los actos administrativos por sus efectos,
en dos términos, uno más antiguo, que se encuentra en desuso y que se enfoca
en el carácter normativo del acto; y uno más moderno, que resulta consistente
con la actual doctrina, nacional y comparada y que permite distinguir actos
administrativos según los sujetos a los cuales va dirigido los mismos.

4.1.1. La antigua y errónea distinción entre actos administrativos de

efectos generales y los actos administrativos de efectos particu­
lares
Según el carácter normativo o no normativo de actos administrativos,
algún sector de la doctrina los clasifica en actos o disposiciones de efectos
generales y actos de efectos particulares. Dicho sector acoge entonces
una forma de clasificación de los actos administrativos según sus efectos,
en actos administrativos normativos (de efectos generales) y en actos
administrativos no normativos (de efectos particulares). Los primeros
son aquellos de contenido normativo, es decir, que crean normas que
integran el ordenamiento jurídico; en cambio, los segundos, los actos
administrativos de efectos particulares, son aquellos que contienen
una decisión no normativa, sea que se aplique a un sujeto o a muchos
sujetos de derecho.
Sin embargo, los actos normativos de la Administración — en especial,
los reglamentos autónomos, aun cuando se aprueben a través de una
resolución emitida por el órgano estatal— no son actos administrativos,
pues estos últimos se aplican a administrados particularmente conside­
rados; mientras que las normas, incluso las de naturaleza administrativa,
se aplican a una cantidad indeterminada de personas. Como lo hemos
señalado líneas arriba en este capítulo, existen muy claras diferencias
entre los actos administrativos y los reglamentos, cualquiera sea su
origen y etiología.
La Ley N.° 27444 puede decirse que identifica las actuaciones admi­
nistrativas de efectos generales, con los que ella califica, en el numeral

1258 MORÓN URBINA, Juan Carlos, “El nuevo régimen de los actos administrativos en la Ley N.° 27444” ,
en AA. W , Comentarios a la Ley de1Procedimiento Administrativo General. Ley 27444, Lima:.ARA,
2003, p. 148.

454 CAPÍTULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

 CHRISTIAN G U Z M Á N NAPURÍ

23.1.1 del artículo 23, como “ disposiciones de alcance general”, dis­

tinguiéndolas de los actos administrativos que interesan a un número
indeterminado de administrados no apersonados al procedimiento y
sin domicilio conocido, con sus actos de carácter general, y que sin
embargo generan efectos en una situación concreta, como veremos en
el acápite siguiente.

4.1.2. Actos administrativos generales, particulares e individuales

Existe una clasificación más adecuada de los actos administrativos,
según sus efectos y sus destinatarios, al distinguirse los actos adminis­
trativos generales de los actos administrativos individuales. Los actos
administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad
de sujetos de derecho, sea formado por un número indeterminado de
personas; mientras que, en cambio, los actos administrativos particulares
o de carácter particular, que son aquellos que interesan a uno o varios
sujetos de derecho debidamente identificados1259.
Esta distinción estimamos que se acoge también en el artículo 23.1.1.
de la Ley del Procedimiento Administrativo General al exigirse que
sean publicados aquellos actos administrativos que interesen a un nú­
mero indeterminado de personas, que no sean necesariamente actos
normativos o de carácter general. En estos casos, el acto es de carácter
general porque interesa a un número indeterminado de personas, y
no porque tenga un contenido normativo, manteniendo su naturaleza
concreta propia de un acto administrativo.
El acto administrativo particular, al contrario, es destinado a un conjunto
determinado de sujetos de derechos. El acto administrativo particular
solo requiere ser notificado a los interesados, salvo que existan terceros
administrados que se hayan incorporado al procedimiento una vez ini­
ciado este. A su vez, este acto administrativo, como hemos visto, puede
estar dirigido a un sujeto — acto individual— o a varios sujetos deter­
minados, lo cual constituye lo que la doctrina denomina acto plúrimo.

4.2. Los actos administrativos según su contenido

Existen a su vez diversas clasificaciones de los actos administrativos según su
objeto o contenido, es decir, según lo que resuelven, declaran o certifican. En
este sentido, podemos hablar de actos definitivos y actos de trámite, así como
de actos administrativos que establecen derechos o que generan obligaciones,
entre los cuales vamos a incluir los actos de gravamen.

1259 GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, Curso de derecho administrativo, t. I, ob. cit., p. 564; SANTA­
MARÍA PASTOR, Comentario sistemático a la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas
y del procedimiento administrativo común, ob. cit., p. 134; MORÓN URBINA, “El nuevo régimen de los
actos administrativos en la Ley N.° 27444” , art. cit., pp. 150 y 151.

INSTITUTO PACÍFICO 455

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

4.2.1. Actos definitivos y actos de trámite

En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto ad­
ministrativo, en cuyo caso sería un acto definitivo, del acto de trámite,
que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general,
tiene carácter preparatorio o instrumental respecto del procedimiento
administrativo1260. Esta clasificación de los actos administrativos, según
el contenido, se deduce claramente de diversos artículos de la Ley
N.° 27444.
En efecto, el numeral 6.4.1 del artículo 6 de la ley establece una ex­
cepción al principio general de que todos los actos administrativos de
carácter particular, es decir, de efectos particulares, deben ser motivados,
al indicar que no precisan motivación las decisiones de mero trámite
que impulsan el procedimiento. Distingue aquí, por tanto, la ley, el
acto administrativo de trámite, el cual se opone, por supuesto, al acto
administrativo definitivo.
Asimismo, el artículo 206.2. de la Ley del Procedimiento Administrativo
General hace referencia directa a la distinción que venimos describiendo,
al señalar que solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin
a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad
de continuar el procedimiento o produzcan indefensión, siendo que el
resto de actos de trámite no son susceptibles de impugnación.
En definitiva, la distinción, según el contenido de la decisión, se refiere
a que el acto administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto;
en cambio, el acto administrativo de trámite es el de carácter prepara­
torio para el acto definitivo y que forma parte del íter que compone el
procedimiento administrativo1261.

4.2.2. Actos creadores de derechos o que establecen obligaciones

Otra distinción que la doctrina prevé respecto de los actos administrati­
vos y que también se refiere a su contenido, es la que se refiere al acto
favorable al administrado, es decir, el acto creador de derechos subjetivos
o de intereses personales y legítimos a favor de los particulares; y al
acto administrativo desfavorable, es decir, aquel que no crea derechos
o intereses personales, legítimos y directos a favor de particulares1262.
Inclusive, es necesario distinguir claramente aquellos actos de los que
más bien generan una obligación, carga o un gravamen al particular,
pudiendo incluso afectar su patrimonio o ciertos derechos en general1263.

1260 GONZÁLEZ PÉREZ. Manual de procedimiento administrativo, ob. cit., pp. 194 y 195; SANTAMARÍA
PASTOR, Comentario sistemático a la Leí; de régimen jurídico de las administraciones públicas y del
procedimiento administrativo común, ob. cit., p. 136.
1261 GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, Curso de derecho administrativo, t. I, ob. cit., p. 565.
1262 SANTAMARÍA PASTOR, Comentario sistemático a la Ley de régimen jurídico de las administraciones
públicas y del procedimiento administrativo común, ob. cit., p. 135.
1263 GARCÍA d e ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, Curso de derecho administrativo, 1.1, ob. cit., p. 566.

456 CAPÍTULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

 CHRISTIAN G U ZM Á N NAPURÍ

De hecho, el tratamiento que hace la ley de cada uno de estos actos

resulta, en algunos casos, distinto. Por ejemplo, los actos que favorecen
al administrado generan efectos (son eficaces) desde su emisión. Incluso,
pueden gozar de eficacia anticipada, si es que al momento del inicio de
dicha eficacia se gozaba de los presupuestos para la emisión del acto y
no se afecte derechos de terceros.
Sin embargo, debe tenerse cuidado con aquellos actos que tienen una
conformación más bien mixta, pudiendo resultar favorables para ciertos
administrados y a la vez desfavorables para otros, como es el caso de
ciertas resoluciones sancionadoras, y en particular de los actos admi­
nistrativos resultantes de procedimiento trilateral. El régimen a aplicar
en este caso puede resultar difícil de determinar en ciertos supuestos.

4.3. Los actos administrativos según la declaración: actos administrativos

expresos, tácitos y presuntos

La declaración que produce el acto administrativo es en principio formal, con­

teniendo el acto una serie de requisitos que deben manifestarse por escrito. Por
tanto, el acto administrativo que regula la Ley del Procedimiento Administrativo
General, en principio, es un acto administrativo expreso formalizado1264. Sin
embargo, la ley admite — como lo hemos señalado anteriormente— la posibi­
lidad del acto administrativo tácito y del acto administrativo presunto.

Un acto administrativo tácito o implícito es aquel que, si bien es cierto no ha

sido emitido expresamente, se muestra con claridad en un comportamiento
específico de la entidad, quedando claro cuál es la decisión que la misma ha
tomado. Estos actos solo pueden estar permitidos si es que favorecen al admi­
nistrado, por ejemplo, en los supuestos de petición graciable1265, así como los
que son resultado de procedimientos de aprobación automática. Otro ejemplo
interesante era el de la expedición del kit electoral por parte de la ONPE, que
sin embargo hoy en día requiere de una resolución administrativa expresa. Así,
debe señalarse que en estos actos la motivación se encuentra sobreentendida.

Caso distinto es el de los actos administrativos fictos o presuntos, los mismos que
son resultado del silencio administrativo positivo. Así se establece expresamente
en el artículo 188 de la ley, cuando se prevé que en los casos en los cuales un
órgano de la Administración Pública no resolviera un asunto o un recurso, dentro
de los lapsos que prevé la misma ley, se considera que ha resuelto negativamente,
pudiendo el interesado intentar el recurso inmediato siguiente o positivamente,
actuando como si la Administración hubiese accedido a la petición.

En este orden de ideas, el silencio administrativo positivo, una vez que el admi­
nistrado ha optado por el mismo, conforma claramente un acto administrativo

1264 MORÓN URBINA, “El nuevo régimen de los actos administrativos en la Ley N.° 27444” , art. cit., p. 157.
1265 MORÓN URBINA, “El nuevo régimen de los actos administrativos en la Ley N.° 27444” , art. cit., p. 159.
N o obstante, el autor identifica los actos tácitos con aquellos actos derivados del silencio administrativo,
cuando los mismos deben considerarse más bien como actos fictos o presuntos.

INSTITUTO PACÍFICO 457

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

ficto o presunto, puesto que el ordenamiento jurídico asume que la autoridad

administrativa ha resulto conceder lo solicitado al administrado. Ello a diferen­
cia del silencio administrativo negativo, que es tan solo una ficción procesal
que permite acceder a la siguiente instancia administrativa o eventualmente al
contencioso-administrativo. El silencio administrativo, en consecuencia, resulta
ser siempre una garantía a favor del administrado.

En cambio, es necesario diferenciar la figura del silencio administrativo negativo

con la de la llamada resolución denegatoria ficta. En determinados supuestos,
poco comunes incluso en el derecho comparado, la ley señala que al transcu­
rrir el plazo sin que exista pronunciamiento de la Administración, se entiende
necesariamente que esta ha resuelto negativamente. Aquí no existe facultad del
administrado para poder asumir la denegatoria, puesto que la misma se genera
de manera automática.

Ahora bien, la diferencia más saltante entre esta figura y la del silencio admi­
nistrativo estriba en que la generación de la resolución ficta denegatoria inicia
el cómputo del plazo para la interposición de los recursos correspondientes. El
único caso en el Perú de este fenómeno excepcional se encuentra en la Ley
N.° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, en la cual se establece la existencia
de denegatoria ficta cuando la entidad administrativa o el Tribunal de Contra­
taciones del Estado no ha resuelto en el plazo establecido por el reglamento.
Sobre esto vamos a tratar con amplitud en el capítulo dedicado al silencio
administrativo en este libro.

4 .4 . Los acto s ad m in istrativo s según su im pu gnabilid ad: los actos ad m in istrati­

vos im pugnables, los acto s ad m in istrativo s que cau san estado y los actos
ad m in istrativo s firm es

Otra clasificación de los actos administrativos que resulta de la Ley del Proce­
dimiento Administrativo General, se refiere a la impugnabilidad o no de los
actos administrativos, y así se distingue el acto administrativo firme de aquel
que no lo es, porque aún puede ser impugnado1266. El acto que no es firme es
el que puede ser impugnado, sea por vía administrativa a través de los recursos
administrativos regulados en el artículo 206 y los siguientes de la ley, sea por
vía judicial a través del proceso contencioso-administrativo.

En cambio, el acto firme es el que ya no puede ser impugnado a través de un

recurso administrativo o a través del contencioso-administrativo. Son actos
administrativos que no fueron impugnados en su oportunidad, y que, venci­
dos los lapsos de impugnación, son actos administrativos inimpugnables en el

1266 SANTAMARÍA PASTOR, Comentario sistemático a la Ley de régimen jurídico de las administraciones
públicas y del procedimiento administrativo común, ob. cit., pp. 136 y 137; MORÓN URBINA, “El nuevo
régimen de los actos administrativos en la Ley N.° 27444” , art. cit., pp. 159-161; GARCÍA DE ENTERRÍA
y FERNÁNDEZ, Curso de derecho administrativo, t. I, ob. cit., pp. 564 y 565.

458 CAPÍTULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

 CHRISTIAN G U Z M Á N NAPURf

ámbito administrativo1267. Adquiere firmeza también aquel acto es confirmado,

no obstante haber sido impugnado judicialmente.

Ahora bien, se dice que un acto administrativo causa estado cuando no cabe
contra ella recurso administrativo alguno, es decir, cuando se ha agotado la vía
administrativa respecto al mismo por que fija la decisión de la Administración1268.
Una vez que la resolución causa estado, la misma es susceptible únicamente de
impugnación judicial. En este punto es necesario precisar que un acto puede
ser firme sin que necesariamente cause estado, dado que el acto que no ha
sido impugnado en el plazo de ley queda firme, pero no genera el agotamiento
de la vía administrativa.

4.5. Los actos administrativos según su ejecución

Por último, también en materia de clasificación de los actos administrativos,

debe señalarse una clasificación según la ejecución y así puede distinguirse
el acto administrativo ejecutivo del acto administrativo meramente formal. El
acto administrativo ejecutivo es aquel que para generar efectos jurídicos debe
ejecutarse, a través de los denominados actos de ejecución, que permiten llevar
a cabo, de manera material la decisión ejecutiva de la autoridad1269. El acto ad­
ministrativo formal es aquel que no requiere actos de ejecución, como la emisión
de certificaciones, el otorgamiento de autorizaciones y licencias, entre otros.

A su vez, el artículo 205 del TUO hablan de la existencia de los llamados actos de
ejecución, algunos de los cuales se configuran como actos administrativos — en
especial, el inicio de la ejecución y otras decisiones emitidas por los ejecutores
coactivos— , pero en su mayoría configuran actos materiales de la Administra­
ción, como veremos más adelante.

5. EL C A S O D E LO S A C T O S D E A D M IN IS T R A C IÓ N IN T E R N A

Como se ha señalado, los actos de administración interna no configuran actos

administrativos, puesto que los mismos no generan efectos sino al interior de
la entidad. En consecuencia, si bien son decisiones de la entidad, sometidas
a derecho público, no generan efectos jurídicos respecto de particulares
en una situación concreta. Sin embargo, requieren una regulación propia,
establecida por el ordenamiento jurídico.

Los actos de administración interna se orientan a la eficacia y eficiencia de los

servicios y a los fines permanentes de las entidades. Son emitidos por el órgano
competente, su objeto debe ser física y jurídicamente posible, y su motivación
será facultativa cuando los superiores jerárquicos impartan las órdenes a sus

1267 Artículo 222 del TUO.

1268 DANOS ORDÓÑEZ, Jorge, “Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo” , en lus et
Veritas, N.° 16, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1998, p. 152.
1269 MORÓN URBINA, “El nuevo régimen de los actos administrativos en la Ley N.° 27444” , art. cit., p. 168.

INSTITUTO PACÍFICO 459

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

subalternos en la forma legalmente prevista1270. La posibilidad de prescindir de

la motivación en este último caso estriba en que las órdenes que siguen la línea
de mando se generan como resultado de las relaciones de jerarquía al interior
de la entidad, razón por la cual no precisan de motivación.

5.1. Distinción con los actos administrativos

La distinción entre los actos administrativos y los actos de administración
interna es evidente, estando la misma relacionada directamente con el destino
de los efectos del acto. Mientras el acto de administración interna se dirige
a la propia entidad, los actos administrativos se dirigen hacia fuera, vale
decir, hacia el administrado. En consecuencia, una decisión administrativa
que designa un comité especial constituye un acto de administración interna.
Lo mismo podemos señalar respecto de una resolución administrativa que
declara la baja de un bien perteneciente a la entidad.
Asimismo, constituyen también actos de administración interna los actos relativos
al personal de la entidad. Sobre esto hay que efectuar un conjunto de precisiones.
Lo que ocurre es que el empleado público no es un administrado respecto de la
entidad en la cual labora, puesto que la naturaleza de la relación que lo vincula
a dicha entidad es por completo distinta. El empleado público está sometido a
un conjunto de obligaciones evidentes frente a la referida entidad, a la vez goza
de determinados derechos; los cuales no afectan a los administrados.
Ahora bien, en cuanto a la discrecionalidad es necesario señalar que la misma
es variable dependiendo del tipo de acto de administración interna. Es evidente
que en el caso de actos disciplinarios dicha discrecionalidad no existe, como lo
hemos señalado en el capítulo dedicado al personal de la Administración Pública,
debiendo sustentarse el acto en la tramitación del procedimiento disciplinario.
Sin embargo, existen actos de administración interna en los cuales existe
determinado margen de discrecionalidad, como por ejemplo la creación de
comisiones conforme lo regulado por la Ley del Poder Ejecutivo, la promoción
de un servidor, o la designación de un comité especial conforme lo dispuesto
por la Ley de Contrataciones y su reglamento.

5.2. ¿Son impugnables los actos de administración interna?

El hecho de que nos encontremos ante un acto de administración interna no

significa que el mismo no sea susceptible de impugnación. Ya ha señalado el
Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia que no existen zonas de
decisión pública exentas de control jurisdiccional, lo cual es perfectamente consis­
tente con el concepto de Estado de derecho, en el cual las atribuciones públicas
deben estar debidamente limitadas, a fin de evitar que las mismas vulneren
derechos fundamentales. Ello significa que un acto de administración interna
puede ser impugnado si es que vulnera derechos o intereses de una persona

1270 Artículo 7, inciso 7.1, del TUO.

460 CAPITULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

 CHRISTIAN G U Z M Á N NAPURÍ

determinada1271, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 148 de la norma

constitucional que no debe considerarse restringida a los actos administrativos.

A lo mencionado anteriormente debemos agregar la amplitud de actuaciones im­

pugnables que muestra la Ley N.° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo, al incluir en su artículo 4 los actos administrativos y cualquier
otra declaración administrativa, así como las actuaciones administrativas sobre
el personal dependiente al servicio de la Administración Pública.

Un ejemplo interesante de lo señalado es lo dispuesto en el artículo 24 de la

Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de
la República, que preceptúa que los informes de control emitidos por el sistema
constituyen actos de la administración interna de los órganos que conforman el
mismo, y pueden ser revisados de oficio por la Contraloría General.

En primer lugar, como ya se ha señalado en este capítulo, el informe constituye

una actuación administrativa por sí misma, teniendo diferencias sustanciales con
el acto de administración interna, en particular la generación de efectos jurídicos
directos, con lo cual existe un evidente error en la norma. En segundo lugar, y
precisamente por la diferencia antes señalada, los informes no son susceptibles
de ser impugnados. A esto nos vamos a referir con mayor amplitud más ade­
lante en el capítulo dedicado a la instrucción del procedimiento administrativo.

5.3. Eficacia anticipada de los actos de administración interna

Una importante reforma generada por el Decreto Legislativo N.° 1272 es el

relativo a la extensión de la eficacia anticipada a estos actos. Así, el TUO esta­
blece en este punto que el régimen de eficacia anticipada de los actos adminis­
trativos previsto en el artículo 17 de la norma (al cual nos vamos a referir con
amplitud más adelante en este libro) es susceptible de ser aplicado a los actos
de administración interna, siempre que no se violen normas de orden público
ni afecte a terceros.

Es relevante esta última disposición, puesto que existen múltiples casos en la

Administración Pública de actos de administración interna a los cuales se les
ha dado efecto retroactivo, como es el caso de promociones, designaciones en
cargos de confianza a servidores de la misma entidad, así como aceptaciones
de renuncias. En el caso de designaciones de personas en cargos de confianza
también se ha dado muchas veces este vicio, pero en este caso nos encontramos
ante actos administrativos y no ante actos de administración interna.

5.4. Decisiones internas de mero trámite

Las decisiones internas de mero trámite son aquellas que sirven para impulsar
procedimientos o trámites al interior de las entidades y que no implican una
toma de decisión de fondo. Dichas decisiones pueden impartirse verbalmente

1271 MORÓN URSINA, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, ob. cit., p. 151.

INSTITUTO PACÍFICO 461

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL

por el órgano competente, en cuyo caso el órgano inferior que las reciba las
documentará por escrito y comunicará de inmediato, indicando la autoridad
de quien procede mediante la fórmula: “Por orden de [...]” 1272.

5.5. Las comunicaciones internas de la Administración

Conforme a lo dispuesto por la Ley N.° 27444, las comunicaciones entre los
órganos administrativos al interior de una entidad serán efectuadas directamente,
evitando la intervención de otros órganos1273, que puedan efectuar traslados o
reproducciones. No es necesario, en consecuencia, recurrir a las líneas de mando
al interior de la entidad, siendo que la comunicación es directa, modalidad que
además de ser razonable, se encuentra prescrita legalmente1274, lo cual redunda
en una gestión más eficiente.

Se señala, además, que las comunicaciones de resoluciones a otras autoridades

nacionales o el requerimiento para el cumplimiento de diligencias en el procedi­
miento serán cursadas siempre directamente bajo el régimen de la notificación,
sin realizar actuaciones de mero traslado en razón de jerarquías internas ni
transcripción por órganos intermedios1275.

Como resultado, las comunicaciones al interior de las entidades se realizan de

manera directa, en mérito del principio de celeridad, en especial al interior de
un procedimiento administrativo. De hecho, es más eficiente que la autoridad
que tramita el procedimiento realice dichas diligencias a que las efectúe de
manera directa el administrado.

En este orden de ideas, la Ley N.° 27444 prescribe que cuando alguna otra
autoridad u órgano administrativo interno deba tener conocimiento de la co­
municación se le enviará copia informativa, sin que tenga que comunicársele
formalmente. Ello tiene por finalidad evitar dilaciones en la puesta en conoci­
miento de las autoridades de la emisión de los actos al interior de las entidades.

Finalmente, la norma dispone que la constancia documental de la transmisión

a distancia por medios electrónicos entre entidades y autoridades, constituye
de por sí documentación auténtica y dará plena fe a todos sus efectos dentro
del expediente para ambas partes, en cuanto a la existencia del original trans­
mitido y su recepción1276. Esta disposición es muy importante para simplificar
los procedimientos administrativos, lo cual permita que las autoridades admi­
nistrativas obtengan documentación de otras autoridades sin tener que exigir
ello al administrado.

1272 Artículo 7, inciso 7.1, del TUO.

1273 Artículo 28, inciso 28.1, del TUO.
1274 GONZÁLEZ PÉREZ, Manual de procedimiento administrativo, ob. cit., p. 301.
1275 Artículo 28, inciso 28.2, del TUO.
1276 Artículo 28, inciso 28.4, del TUO.

462 CAPÍTULO XIII: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS