...

EN ESTA HERMOSA TIERRA DEL

La Esperanza es Verde
Areas naturales protegidas en el Perú

PEDRO SOLANO

3
PEDRO

LA ESPERANZA ES VERDE
Areas Naturales Protegidas en el Perú

Autor: Pedro Solano

Edición general: Roberto Del Aguila
Coordinación editorial: Mariella Laos
Fotografías: André Baertschi, Archivo PromPerú, Enrique Ferrando,
Heinz Plenge, Miriam Cerdán, Pedro Solano, Pedro Vásquez,
Rainforest Expeditions, Revista Caretas, Walter Wust, y otros.
Diseño de carátula: Piucce Company

Preprensa e impresión:
REMAR Impresiones / Telf. 3304718

Fotografías de carátula y contracarátula:

Alejandro Balaguer / PromPerú
Aníbal Solimano / PromPerú
Michael Tweddle / PromPerú
Pedro Solano
Walter Wust

©2005 del texto

El autor

©2005 de las fotografías

Los autores

Sociedad Peruana de Derecho Ambiental

www.spda.org.pe
Prol. Arenales 437, Lima 27, Perú
Teléfonos (511) 422-2720, 441-9171 Fax (511) 442-4365
Julio 2005

ISBN: 9972-792-51-X
Hecho el depósito legal Nº 2005-4425

Todos los derechos reservados. Se prohíbe toda reproducción

parcial o total de esta obra, a través de medios mecánicos o
electrónicos, sin la autorización escrita del autor.

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 ...EN ESTA HERMOSA TIERRA DEL

Dedicado a Carmen, Pablo y Arena.

A todas las personas que trabajan para el Sistema de

Areas Naturales Protegidas del Perú, porque todos los
días ponen su tiempo, conocimiento y cariño para
proteger y desarrollar las áreas protegidas de nuestro
país, las cuales constituyen nuestro patrimonio más
valioso y nuestra identidad como peruanos.

5
PEDRO

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 ...EN ESTA HERMOSA TIERRA DEL

Agradecimientos

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PEDRO

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 ...EN ESTA HERMOSA
AGRADECIMIENTOS
TIERRA DEL

Este libro fue posible gracias al apoyo de la Overbrook

Foundation, quienes no solo financiaron la investigación y
publicación de este trabajo sino que también me
permitieron cumplir el viejo sueño de irme a escribir estas
ideas y vivir con mi familia en el Cusco por tres meses.

La edición de este libro ha sido posible también gracias a

la Fundación McArthur.

Gracias infinitas a: Gustavo Suárez de Freitas, Avecita

Chicchon, Byron Swift, Enrique Ortiz, Robert DeMicco,
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Guillermo
Callirgos y el Pub Los Perros en Cuzco, Maritza Collantes,
Walter Wust, Pedro Vásquez, Carlos Mora, Luis Román,
Josefina Takahashi, Manuel Ríos, Carlos Ponce, Fernando
Ghersi, Daniel Valle, Lily Rodríguez, Alvaro del Campo,
Rainforest Expeditions, Manuel Pulgar-Vidal, Miriam
Cerdán, José Luis Capella, Bruno Monteferri, Cementerio
Club, Patricia Luna, Nancy Ferradas, Diana Romano,
Heinz Plenge, André Baertschi, Enrique Ferrando,
Fernando López en PromPerú, Revista Caretas y Mariella
Laos.

Gracias especiales y no menos infinitas a Roberto Del

Aguila, mi editor, diagramador y amigo de toda la vida.

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PEDRO

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 ...EN ESTA HERMOSA TIERRA DEL

Presentación...............................................13
...en esta hermosa tierra del sol......................21

Primera parte: Mirando hacia atrás

1940-1967: la inocencia de los primeros años......35

1968-1980: revolución caliente........................49
1981-1990: sobreviviendo en el Perú.................61
1991-2001: born to be wild...........................73
2001-hoy: hacia dónde vamos.......................103

Anexos

Anexo 1: Definiciones de categorías de acuerdo

con la Ley Forestal y de Fauna de 1975 y sus
Reglamentos............................................115
Anexo 2: Definiciones de categorías de acuerdo
con la Ley de Areas Naturales Protegidas de
1997 y su Reglamento.................................119
Anexo 3: El caso de la Texas Crude versus
Pacaya Samiria..........................................127
Anexo 4: Establecimiento del Parque Nacional
Bahuaja Sonene y la operación de la Mobil........131

Dossier de imágenes

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PEDRO

Segunda Parte: Mirando hacia adelante

¡Sale Perú!: once instrumentos clave para la

gestión del SINANPE....................................147
La gran esperanza: los comités de gestión
de las áreas naturales protegidas...................155
Buscando buenos gerentes en la sociedad
civil: los contratos de administración de las
áreas naturales protegidas...........................171
Una visión diferente: las reservas comunales
desde otra perspectiva................................183
Duda existencial: ¿las zonas de amortiguamiento
son áreas protegidas o no?............................199
¡Sí se puede!: las áreas de conservación
municipales..............................................211
¿Se puede?: las áreas de conservación regionales....227
Buenas nuevas para propietarios con camiseta
verde: las áreas de conservación privadas.........233
Donde la vida es más sabrosa: una mirada a las
áreas naturales protegidas marino costeras......241
Inversionistas, oído a la música: las concesiones
para ecoturismo en las áreas protegidas..........251
Oro negro versus oro verde: una historia legal
de idas y vueltas sobre hidrocarburos y ANP......265
El sueño de la casa propia: hacia la creación de una
institucionalidad de áreas naturales protegidas......275

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 ...EN ESTA HERMOSA TIERRA DEL

Presentación

13
PEDRO

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 ...EN ESTA HERMOSA TPIERRA
RESENTACIÓN
DEL

Cuando hace ya meses Pedro Solano me comentó que

estaba escribiendo un libro sobre áreas naturales
protegidas, fútbol y música, no me sorprendí tanto. Total,
son sus pasiones, pensé. Pero no dejé de sentir curiosidad
respecto a cómo integraría estos elementos, de los cuales,
dicho sea de paso, comparto la pasión por los dos
primeros: la música solo para escucharla, no para hacerla.
Luego, camino al Congreso Mundial de Conservación, en
Bangkok, una de las muchas reuniones de conservación en
las que he coincidido con Pedro a lo largo de estos años de
recorrer el camino de las áreas protegidas, tuve la
oportunidad de leer su manuscrito y, francamente, me
gustó. Por eso me animé a escribir estas líneas, no solo
porque reconozco el importante aporte del autor al
desarrollo conceptual y normativo que sobre áreas
protegidas ha tenido lugar en el Perú en la última década,
sino porque es una obra amena e interesante, que se lee
fácilmente, sin por ello dejar de ser profunda e incluso
retadora.

Y es que no se trata solo del recuento narrativo del

proceso de establecer y manejar áreas protegidas en el
Perú, adecuadamente sazonado con recuerdos musicales,
retratos de momentos políticos relacionados con esta
historia y vinculado a remembranzas de épocas más
gloriosas del
15
PEDRO SOLANO

fútbol peruano, en las cuales es fácil reconocer de qué

club es hincha el Dr. Solano (por lo cual también lo
felicito, debo decirlo); sino que se trata de un análisis
breve, sin ser ligero, de un conjunto de temas que están
en la frontera del desarrollo conceptual y de aplicación en
el manejo de las áreas protegidas. Estos temas serán, qué
duda cabe, varios de los más relevantes para el devenir de
las áreas protegidas en el futuro cercano.

En este punto quisiera detenerme un poco en el propio

concepto y valor de las áreas protegidas, prometiendo no
extenderme demasiado, que de todo esto trata el libro.
Las áreas protegidas están recibiendo en estos tiempos
mala publicidad, buena parte de ella injusta porque se
ataca una imagen de las ANP que no corresponde, ni
remotamente, a su realidad actual, pero algo de ella
basada en deficiencias que aún se exhiben en la gestión de
estas áreas. Sin embargo, nunca como ahora hay tanto
apoyo público y oficial a las áreas protegidas, y conforme
se va conociendo más y mejor qué son y qué significan
para la humanidad, más respaldo se logra.

A nivel mundial se reconoce la importancia y valor de las

áreas protegidas como la principal herramienta para la
conservación de la diversidad biológica, tanto es así que la
Convención de las Naciones Unidas sobre la Diversidad
Biológica, en su VII Conferencia de las Partes, realizada en
Kuala Lumpur el pasado año, ha aprobado un Plan de
Trabajo sobre las áreas protegidas, con carácter vinculante
para todos los países parte de la Convención, que
establece metas muy concretas tendientes a mejorar la
cobertura y representatividad de los sistemas de áreas
protegidas en el mundo. Y no es que existan pocas áreas
protegidas: según la UICN, hay más de 200 000 ANP y
cubren más del 11% de la superficie terrestre, ¡tanto como
toda la tierra dedicada a la agricultura! El Perú no se
queda atrás, tanto como firmante de la Convención
sobre la Diversidad
16
 ...EN ESTA HERMOSA TPIERRA
RESENTACIÓN
DEL

Biológica, como por tener un claro y explícito mandato

Constitucional de conservar la diversidad biológica y las
áreas naturales protegidas y por avanzar de manera
consistente en el perfeccionamiento del Sistema Nacional
de Areas Naturales Protegidas, que hoy cubre, incluyendo
las zonas reservadas, casi el 14% del territorio nacional,
esperando llegar a un 15%.

Debemos recordar siempre que, si bien las ANP no son un

fin en sí mismas, en cuanto a su papel para la
conservación de la diversidad biológica, tienen otro
conjunto de valores que también justifican su existencia,
inclusive aquellos de orden cultural, ético, religioso e
histórico. Sin embargo, nos hemos acostumbrado a la
necesidad de demostrar el valor de las cosas para
permitirles existir, hasta no espantarnos cuando una
antigua autoridad dijo que aquellos elementos de la
biodiversidad que no tengan valor (económico) no
serán conservados. Por ello resaltamos el papel de las
áreas protegidas para el turismo y la recreación, como
forma no solo de permitir el disfrute público, sino –y sobre
todo, hoy en día- como una forma de generar ingresos
económicos para los pobladores locales. A pesar de que la
conservación misma de la biodiversidad no puede
comprenderse solo en términos económicos tratamos
permanentemente de ponerle valor en términos
monetarios... y luego nos sorprendemos y rechazamos los
resultados de una valorización ¡porque no puede ser tan
“rentable” conservar un bosque en vez de talarlo! Y es
que el valor de conservar un tesoro del cual no tenemos ni
idea de lo grande que pueda ser –la biodiversidad,
recursos genéticos incluidos- no es siquiera imaginable.

Si a todo ello le sumamos los servicios ambientales que las

áreas nos proporcionan, como la provisión del agua y la
captura de carbono atmosférico, las ANP se hacen
crecientemente importantes. Y podemos seguir sumando
beneficios por la provisión, también, de productos de la

17
PEDRO SOLANO

naturaleza: fauna y flora silvestre, en sus múltiples

formas, que no solo son aprovechados por poblaciones
indígenas tradicionales, sino por muchos peruanos a lo
largo y ancho del país, para alimentarse, curarse e incluso
recrearse. Las ANP son un elemento fundamental del
ordenamiento del territorio y de la gestión de cuencas,
aún a pesar de que instrumentos primordiales de la
política nacional como el Acuerdo Nacional ni siquiera las
mencionan... no todas son flores, evidentemente.

Tampoco son flores las opiniones que tienen algunos

pobladores locales que se sienten afectados por la
existencia de las áreas protegidas, ni las de autoridades
políticas que consideran que las áreas protegidas son
un freno al desarrollo, ni de los movimientos
indígenas, que las consideran una amenaza para la
consolidación de sus territorios y –además– reclaman
que no les generan beneficios sino limitaciones al uso de
recursos, que antes era libre. La verdad es que siendo sin
duda altamente beneficiosas para la sociedad, como lo
son, las ANP también generan algunos impactos que se
pueden definir sin pudor como negativos, por lo menos
para algunos grupos. Sin embargo, hay que separar la paja
del trigo. Hay opositores a las ANP que provienen de las
grandes industrias extractivas: minería,
hidrocarburos, maderas, pesca, principalmente. Pero
también hay opositores como los pobladores locales
que ven afectada su forma de aprovechamiento de
recursos, independientemente de si lo hacían bien o mal,
cuando se establece un ANP.

La gestión moderna de las ANP considera expresamente

aspectos como los mencionados, no se trata de esconder
los problemas, sino de tomar conciencia de ellos y darle
solución. Tal es, quizás, el mayor valor del proceso
reciente de desarrollo conceptual, legal e
institucional del movimiento peruano de áreas
protegidas. El Plan Director, elaborado en 1994/95,
aunque aprobado en 1999, y la Ley
18
 ...EN ESTA HERMOSA TPIERRA
RESENTACIÓN
DEL

del año 1997, basada plenamente en los consensos

logrados durante el proceso de formulación participativa
del Plan, establecen un importante conjunto de
instrumentos y procesos orientados a lograr una mejor
integración de las ANP con su entorno y permitir una
efectiva participación de los diversos actores vinculados a
las ANP, tanto en la gestión como en la distribución más
equitativa de los costos y beneficios de la existencia de las
ANP.

Hemos ido aprendiendo que la gestión de las ANP, de los

sistemas de ANP, no es un tema solo de “parquistas” y del
gobierno central: es multidisciplinario y debe estar abierto
a diversos actores públicos y privados, por lo que debe
contarse con los adecuados marcos normativos e
institucionales que así lo hagan posible. Este libro recoge y
expone con claridad elementos fundamentales de esta
nueva visión de cómo entender y manejar a las ANP y
contribuye a su comprensión y divulgación. Confío
plenamente en que será un instrumento importante para
que cada vez más personas, de diferentes sectores e
instituciones, comprendan la verdadera naturaleza
de las áreas protegidas, y sus trascendentales servicios a
la sociedad local, nacional y mundial. Pero que también
sean concientes de los desafíos que genera la existencia
de estas áreas y, más importante aún, de cómo debemos
manejarlas para optimizar sus aportes positivos y lograr
que todos las percibamos como instrumentos positivos
y claves del desarrollo sostenible, que eso es lo que son.

Ing. Gustavo Suárez de Freitas Calmet

Intendente Nacional de Areas Naturales Protegidas - INRENA
Agosto 2001 - Marzo 2005
Vicepresidente Regional para Sudamérica y Miembro del
Comité Directivo de la Comisión Mundial de AP de la
UICN
1994-2004

19
PEDRO

20
 ...EN ESTA HERMOSA TIERRA DEL

...en esta
hermosa tierra del sol
Sobre el Perú, sus modelos de desarrollo,
el turismo, las áreas protegidas y ser feliz.
 Walter H. Wust

21
PEDRO

22
 ...EN ESTA HERMOSA TIERRA DEL SOL

El Perú es un país grande y generoso, lleno de vida y

misterio, contrastes maravillosos, paisajes espectaculares
y una especial calidad de su gente para dar e innovar. De
hecho, esta capacidad tan peruana para inventar e innovar
se ve reflejada de manera especial en la espectacular
oferta culinaria que existe en el país. Si la gente de un
país es tan buena como su comida, entonces los
peruanos somos, definitivamente, gente buenísima.

Pero el Perú es también un país pobre y muy disociado

entre sí, desarticulado, donde los casi 200 años de vida
republicana parecen aún no haber sido suficientes para
que podamos tener una idea de cuál es el modelo de país
que queremos, y cuáles son esos elementos que nos unen
como nación y que nos permitan pensar en lo que significa
ser peruano. Seguimos hablando de muchas culturas bajo
un mismo territorio y de grupos sociales, económicos y
políticos que caminan viendo solo su propio norte sin
buscar un horizonte común para todos. O, lo que es peor
aún, pensando que su propio norte debe ser el horizonte
meta de todo el país.

En los últimos 50 años aprendimos a vivir bajo slogans o

modelos de desarrollo tan variados como “Perú, país

23
PEDRO SOLANO

agrario”, con discursos políticos recurrentes y fuertes

inversiones en el agro, pese a que la cobertura agraria en
el país alcanza apenas el 5 ó 6% del territorio peruano. O
“Perú, país petrolero”, con iguales campañas de
promoción al más alto nivel e invirtiendo enormes recursos
para este sector, cuando en verdad no se sabe ciertamente
qué tan ricos somos en ese recurso, y la prueba está en
que durante la década pasada la mayoría de las grandes
empresas como Shell, Mobil y Oxy abandonaron sus
operaciones en el país, debido a que no encontraron
recursos suficientes en sus pozos.

El “Perú, país minero” sí tiene un asidero en los recursos

mineros del territorio, sobre todo en oro, plata, cobre,
zinc, plomo y estaño. Por mencionar algunas cifras,
actualmente el Perú está dentro de los seis países mayores
productores de oro a nivel mundial y es el segundo mayor
productor de plata y cobre a nivel de Latinoamérica. Si
bien la actividad ha tenido un récord histórico ambiental y
social sumamente cuestionado, no cabe duda de que es un
sector fundamental para el desarrollo del país, y que se
deberá seguir trabajando para mejorar la calidad de las
operaciones mineras en el país.

El “Perú, país pesquero” también tiene un gran respaldo

en la riqueza del mar peruano, y en algún momento el
Perú fue el primer país exportador de harina de pescado,
ocupando actualmente el segundo lugar.
Lamentablemente, la bonanza del sector pesquero a fines
de la década de los sesenta fue tempranamente
desbaratada como producto de una visión cortoplacista
que sobreexplotó y diezmó la anchoveta, afectando
severamente a muchas otras especies dependientes de
este recurso. Es irónico, pero siendo el Perú un país con
una capacidad pesquera sorprendente, el desarrollo del
sector se ha basado en los últimos 35 años casi
exclusivamente en la industria de la harina de pescado,
industria de bajo impacto económico cuando se la
compara
24
 ...EN ESTA HERMOSA TIERRA DEL SOL

con la industria del

pescado fresco o de los
enlatados, y que ha
generado un impacto
ambiental y social
considerable en las zonas
marino costeras donde se
encuentra instalada.

En realidad, nunca
ningún gobierno lanzó el
slogan ni desarrolló
 Walter H. Wust

políticas alrededor de
“Perú, país
megadiverso”, pese a
que todo el planeta
reconoce que lo somos,
que estamos entre los
10
países de mayor diversidad biológica en el mundo, y que
desde hace varios años la diversidad biológica constituye
la base para el desarrollo de las industrias de mayor
crecimiento a nivel mundial, como el ecoturismo y la
biotecnología, por citar un par de ejemplos.

“Perú, país megadiverso” parece hoy tan solo una frase

hecha para reportes en reuniones internacionales y una
estadística para los libros. Cuando revisamos el
presupuesto del Tesoro Público asignado históricamente al
tema, o la importancia que ocupa dentro de la agenda
política del país, vemos que el hecho de ser
megadiversos y las oportunidades que existen a partir
de ese hecho son totalmente desconocidas o, peor aún,
ignoradas a nivel de los tomadores de decisión, sin
importar el gobierno del que estemos hablando.

Es sintomático que, a lo largo de nuestra historia, los

distintos gobiernos hayan hecho grandes inversiones para
promover e impulsar todos los otros sectores
mencionados,
25
 PEDRO SOLANO

y que además estos sean los sectores que más gasto

público han generado históricamente. Curiosamente, solo
uno de ellos es el sector que aporta más al PBI nacional: la
minería. Sobre el segundo sector que más aporta, no hay
acuerdo respecto a si es la pesquería o el turismo.

En cualquier caso, resulta que el turismo genera mayores

ingresos que el petróleo, la agricultura o la industria
textil. Y entonces, las preguntas que uno se hace son: ¿por
qué vienen turistas al Perú?, ¿cuál es o cuáles son
nuestros recursos turísticos?, ¿es posible apostar por esta
industria a largo plazo?, ¿debe ser el nuevo slogan del
desarrollo “Perú: destino turístico”?

De las encuestas a los visitantes a nuestro país hechas por

PromPerú y el Vice Ministerio de Turismo, sabemos que la
oferta turística actual está muy marcada por el tema
cultural y arqueológico. El rubro ecoturismo ha mostrado
un crecimiento interesante y la experiencia gastronómica
sin duda tiene un potencial muy grande también.
Entonces,
el Perú tiene la gran
oportunidad de combinar
productos turísticos que
normalmente interesan al
mismo segmento de
visitantes: naturaleza y
cultura.
Afortunadamente esta
combinación se da
incluso a nivel físico:
seguramente Machu
Picchu no sería tan
atractivo de visitar si no
estuviera localizado en
 Pedro Solano

medio de ese entorno

natural tan espectacular
y mágico. México, que
es otro país con una
oferta
26
 ...EN ESTA HERMOSA TIERRA DEL SOL

interesante de naturaleza y cultura recibe anualmente 20

millones de visitantes. Costa Rica, un país quince veces
más pequeño que el Perú y que solamente ofrece
atractivos vinculados a naturaleza, recibe más de un
millón de visitantes al año, que generan un ingreso de 1
750 millones de dólares anuales. El Perú recibe
actualmente tan solo 800 000 visitantes por año, y ya ese
rubro constituiría el segundo o el tercer ingreso a la
economía del país.

Los destinos turísticos en el Perú son también muy claros:

el 97% de los visitantes va al Cusco y, de ellos, el 47%
visita Machu Picchu. Hay un porcentaje aún muy bajo
de visitantes que van al bosque tropical, donde los
destinos principales son Puerto Maldonado, Iquitos y
Tarapoto. Algunos destinos fijos, como áreas protegidas,
monumentos arqueológicos o ciudades, son también
puntos importantes como el Parque Nacional Huascarán, la
Reserva Nacional de Paracas, la Ciudadela de Chan Chan,
el Museo de las Tumbas Reales del Señor de Sipán, las
propias ciudades de Lima o Arequipa.

Respecto al ecoturismo, que es el segmento de mayor

crecimiento a nivel global dentro de la industria del
turismo, el Perú aún tiene un pálido 5% de visitantes que
declaran venir al Perú con este fin, lo cual se explica en
parte por lo nuevo del concepto1, y en parte también
porque todavía el país no es reconocido como un destino
importante para el rubro ecoturismo, como sí lo son, por
ejemplo, Costa Rica, Belize o el mismo México.

1. Muy pocos visitantes del Camino Inca, la ruta de trekking más

popular del Perú, reconocen esta experiencia como de ecoturismo,
pese a que reúne todos los elementos de esa actividad y que en
realidad, de eso se trata. La carga arqueológica o mística en este caso
absorbe la sensación del tipo de experiencia que vive el visitante. Sin
embargo, el componente de naturaleza es indispensable para que el
producto turístico cultural tenga sentido.

27
PEDRO SOLANO

Sin embargo, los recursos turísticos a este nivel son

enormes, representados básicamente por el Sistema
Nacional de Areas Naturales Protegidas2 y en una cantidad
de lugares, rutas y atractivos turísticos que son tan
variados y diversos como la geografía misma de este país 3.
Existe un reto grande, sin embargo, si se quiere apostar
por el ecoturismo en el Perú: convertir a la mayoría de
estos recursos turísticos en productos turísticos. Es decir,
dotar al recurso de las condiciones necesarias para que
pueda entrar al mercado de alternativas para hacer una
actividad turística viable. Entre otras cosas, que sea
conocido, que cuente con operadores que puedan conducir
la visita, que el producto ofrezca alternativas de
transporte, alimentación y hospedaje, y que exista una
relación producto turístico - precio - calidad del servicio -
satisfacción de la visita.

Pero el ecoturismo es tan solo una de las actividades

económicas importantes que se desprenden del potencial
de recursos con que cuenta el Perú. Finalmente, el
recurso turístico es siempre otro tipo de recurso al que se
le asigna un valor para el turismo, porque se presume o
sabe que existe gente interesada en pagar por visitarlo o
tener una experiencia directa con él. Machu Picchu
contiene recursos culturales y naturales, el Manu o
Huascarán principalmente recursos naturales y
paisajísticos.

Y existe un concepto que en los últimos 15 años ha

cobrado una importancia fundamental para el futuro del
planeta, y ese concepto se llama diversidad biológica. La
diversidad biológica es lo que garantiza y abastece a
industrias a nivel mundial con un índice de crecimiento
enorme, como la

2. Más de 60 áreas protegidas, que ocupan casi el 14% del territorio

nacional. De ellas, más de la mitad están en capacidad de recibir
visitantes.
3. Prueba de ello es que de las 101 zonas de vida reconocidas en el
planeta, el Perú alberga a 84 de ellas.

28
 ...EN ESTA HERMOSA TIERRA DEL SOL

industria farmacéutica, la industria alimentaria, la

biotecnología en general, la agroindustria, agroforestería
y piscicultura, entre otras.

La buena noticia para el Perú, como se dijera

anteriormente, es que no solo somos un país con una gran
diversidad biológica, sino que estamos internacionalmente
reconocidos como uno de los 10 países megadiversos del
planeta. Es decir, que el Perú alberga una cantidad enorme
de la diversidad biológica mundial y es reconocido por los
demás países del mundo como tal.

Entonces, la pregunta es ¿por qué nos vendemos a nosotros

mismos la idea de ser un país agrario o petrolero, si
sabemos que no lo somos? ¿Por qué seguimos invirtiendo
tanto tiempo y dinero en rubros donde no están las
mejores oportunidades para construir un desarrollo
sostenible? Lo que sí sabemos que somos, y el mundo
reconoce, es que somos un país megadiverso. ¿Cómo
podemos construir en base a ese patrimonio una opción
real de desarrollo?

Se sabe que la diversidad biológica es fuente de una

cantidad de oportunidades para realizar buenos
negocios, económicamente rentables y socialmente
positivos.

Entonces, tal vez deberíamos intentar cambiar de slogan

y comenzar a vernos a nosotros mismos como lo que sí
somos y que los demás también saben que somos “PERU,
PAIS MEGADIVERSO”, y promover actividades económicas,
sociales, culturales asociadas a darle valor real a esa
megadiversidad para los peruanos, encontrar en esa
diversidad biológica el elemento que nos una como
peruanos, porque finalmente la diversidad biológica que
contiene nuestro país es como nosotros mismos:
abundante, pero poco conocida; con muchas variedades de
acuerdo a la geografía y clima; generosa en lo que da,
pero a la vez cautelosa para lo extraño; rica y pobre.
29
PEDRO SOLANO

Ser peruano es reconocer que justamente en nuestra

diversidad está nuestra identidad, nuestra fortaleza y
nuestras mejores oportunidades. Y esa diversidad es una
diversidad cultural, biológica, de climas, paisajes, alturas
y colores.

La diversidad biológica peruana está muy bien

representada en nuestras áreas naturales protegidas. Es
más, la idea básica del Sistema de Areas Protegidas es que
éste contenga las principales muestras de nuestra
diversidad biológica. Y nuestras áreas protegidas,
entonces, están repartidas por todo el país... como los
peruanos; tienen una gran riqueza y a la vez padecen
severos problemas económicos... como los peruanos;
poseen mil historias y leyendas... como los peruanos;
anhelan un futuro mejor... como los peruanos; vivieron
momentos de gloria y también de terribles amenazas y
angustia... como los peruanos.

En las áreas protegidas tenemos la gran oportunidad de

contar a nivel de muchas localidades, provincias y regiones
de nuestro país con íconos que nos muestren y enseñen lo
que somos como país, donde la tradición se encuentra con
la realidad, donde la dura geografía descubre también
paisajes y recursos de una belleza incomparable, donde
nuestros niños pueden desarrollar sentimientos positivos
de orgullo, apropiación de su entorno y autoestima. Tan
importante como eso, pueden empezar a sentirse
peruanos y saberse vinculados con otros niños de
geografías diferentes y colores distintos, pero que son
parte de la misma realidad, del mismo país.

El Sistema Nacional de Areas Naturales Protegidas ha

evolucionado tremendamente en la parte conceptual para
actualmente plantear un modelo de áreas protegidas
donde tan importante como conservar la diversidad
biológica, es incorporar a las áreas en los contextos de
desarrollo a nivel local, regional y nacional; para lo cual
se plantean como
30
 ...EN ESTA HERMOSA TIERRA DEL SOL

necesidades la participación ciudadana en la planificación

y gestión de las áreas.

Un Sistema de Areas Naturales Protegidas con estas

características puede resultar una pieza angular dentro de
una política que potencie el principal patrimonio con que
cuenta el país y que, paradójicamente, ha sido siempre
olvidado a nivel de las macrodecisiones de gobierno. El
patrimonio real del Perú está en su diversidad biológica y
la fuerza de su gente. Las áreas protegidas intentan
construir un modelo que potencia las interrelaciones de
estos dos elementos.

El futuro del planeta se debate en temas que tienen que

ver con la escasez de recursos naturales básicos como el
agua y los alimentos. Las áreas naturales protegidas son
una despensa fundamental para garantizar las fuentes de
agua y la seguridad alimentaria en el largo plazo.

Finalmente, el futuro del planeta tiene que ver también

con un cambio en el paradigma mismo del desarrollo,
donde conceptos como la calidad de vida vienen
desplazando a conceptos como crecimiento económico o
ingreso per cápita. Y es que la vida se trata cada vez más
de conceptos que trascienden lo económico y que pasan
más por niveles de satisfacción individual y familiar, de
tranquilidad espiritual, de convivencia con las personas
que queremos. En una palabra, de felicidad.

Probablemente el auge del ecoturismo y, en general, que

el turismo sea la industria económicamente más
importante del mundo moderno tiene que ver mucho con
esto, con que la gente en el planeta valora cada vez más
los momentos de satisfacción y felicidad que le produce
conocer la naturaleza y las diferentes culturas: la gente
viaja para conocer lugares, naturaleza y otra gente, y
poder vivir experiencias que la enriquezcan como
persona.

31
PEDRO SOLANO

Tenemos muy buena suerte en el Perú, porque somos

megadiversos en recursos naturales y en nuestra propia
gente. Si valoramos esos elementos podremos
encontrarnos como peruanos, generar riqueza económica y
oportunidades de empleo, diseñar modelos de desarrollo
reales y seguros. Pero, más importante aún, podremos
acortar muchas desigualdades y empezar a generar
nuevas y más frecuentes sonrisas, lo que es un muy buen
indicador de que sí es posible pensar en la felicidad como
algo real. Alcanzar la felicidad es, en verdad, la gran
esperanza que guarda cada ser humano en su corazón, ...y
tal vez no sea casualidad que el color de la esperanza es el
verde.

En este libro he querido contar parte de la historia de las

áreas protegidas en el Perú y de algunos instrumentos de
gestión del Sistema que constituyen excelentes
oportunidades para ir avanzando hacia un futuro seguro.
Ese futuro, por supuesto, está en nuestras propias manos.
 Walter H. Wust

32
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS

P RIMERA P ARTE

Mirando hacia atrás

3
3
PEDRO

3
4
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS

1940 - 1967:

La inocencia
de los primeros años
 Pedro Solano

3
5
PEDRO

3
6
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS AÑOS

La historia legal y real de las áreas naturales protegidas en

el Perú ya tiene sus buenos años. Fue hace seis décadas,
en 1941, durante el primer gobierno de Manuel Prado
Ugarteche, cuando el Perú ratificó la Convención para la
Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas
Escénicas Naturales de los Países de América, conocida
también como la Convención de Washington.

En esta Convención los países parte se comprometieron a

proteger y conservar, en su medio ambiente natural,
ejemplares de todas las especies y géneros de su flora y
fauna indígenas para evitar su extinción; y manifestaron
su deseo de conservar y proteger los paisajes de
incomparable belleza, las formaciones ecológicas
extraordinarias, las regiones y los objetos naturales de
interés estético o valor histórico o científico. Las partes
acordaron, asimismo, establecer áreas protegidas tales
como Parques Nacionales, Reservas Nacionales,
Monumentos Naturales y Reservas de Regiones Vírgenes.

Los motivos u objetivos de la Convención pasaban mucho

por el tema paisaje y recreación, que en realidad es el
origen de las áreas protegidas modernas en el mundo, y
especialmente de los Parques Nacionales. Fue recién
muchos

37
PEDRO SOLANO

años más tarde que comenzó a hablarse de la diversidad

biológica como el objetivo principal del establecimiento
de áreas protegidas. Esta convención, sin embargo, sirvió
como marco legal y político para que el Perú empiece a
establecer Parques y Reservas Nacionales, aunque de una
manera bastante desorganizada y aislada durante los
primeros años.

La primera área protegida establecida propiamente en el

Perú fue la Reserva Nacional Cueva de las Lechuzas,
durante el gobierno del General Manuel A. Odría, en 1950;
quien teniendo en cuenta las recomendaciones del Comité
Nacional de Protección a la Naturaleza declaró la Reserva
en una extensión de 100 metros alrededor de la cueva,
para proteger a los guácharos, aves nocturnas confundidas
con lechuzas por entonces. Luego la reserva fue
incorporada a lo que es actualmente el Parque Nacional
Tingo María. Este impulso inicial, sin embargo, fue un
hecho muy solitario y no se volvió a establecer un área con
fines de protección hasta más de diez años después.

A fines de la década de los cincuenta, y estando el Perú

bajo el segundo gobierno del Presidente Prado, el mundo
vivía tal vez el inicio de una revolución cultural y social
importante que se manifestaba notoriamente a través de
la música, la literatura y la propia movilización social de
países como Cuba. Son los años en los que Elvis Presley
hacía el servicio militar obligatorio luego de haber
sacudido el mundo al ritmo de sus caderas; Fidel Castro
iniciaba la revolución cubana; José María Arguedas
publicaba “Los Ríos Profundos”, mostrando la cosmovisión
andina dentro de la nueva modernidad de la sociedad
peruana; la “U” lograba su segundo bicampeonato (1959-
1960) de la mano de René “la Lora” Gutiérrez, Daniel Ruiz
y Angel Uribe, sumando 9 campeonatos nacionales hasta
ese momento.

El 6 de mayo de 1996, el diario La Prensa publica una nota

mencionando que «como un incentivo turístico y con
38
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS AÑOS

el fin de preservar la flora y fauna de los lugares más

pintorescos, se crearán en breve en el país los llamados
Parques y Bosques Nacionales, en zonas de gran belleza
natural». En esos mismos años empieza a implementarse
realmente el “Programa Cooperativo para el Desarrollo
Forestal del Perú”, que surgió de un convenio entre el Perú
y los Estados Unidos de América a principios de la década,
para el establecimiento progresivo de un Servicio Forestal
en el Perú y promover el desarrollo y utilización racional de
los recursos forestales del país. La característica central
del Programa era evaluar, establecer y manejar Reservas
Forestales y Bosques Nacionales, los cuales fueron definidos
conceptualmente con la aprobación del Decreto Supremo
N° 2, de febrero de 1958. De esta manera se incorporaron
por primera vez en la legislación nacional definiciones de
categorías de áreas vinculadas a la conservación o la
producción sostenible, como era el caso de las reservas
forestales y los bosques nacionales.

Las reservas forestales fueron definidas como “áreas

boscosas que el Estado reserva para efectuar estudios de
utilización de los suelos a fin de destinarlas al uso agrícola
o forestal, de acuerdo a su topografía, naturaleza y
capacidad de producción”. Por su parte, los bosques
nacionales fueron definidos como “áreas boscosas
productivas con suficiente volumen forestal explotable
para sostener cortes anuales que constituyan una base
económica para el mantenimiento de la industria forestal
en forma permanente, así como a los bosques protectores
y a los de doble propósito”.

Bajo este marco, el Ministerio de Agricultura, responsable

históricamente del sector forestal en el Perú, inició en
1961 los estudios para declarar los Bosques Nacionales de
Alto Mayo, Cosñipata, Huambramayo, Oxapampa,
Apurímac, Manu, Mariscal Cáceres, Semuya, Biabo-
Cordillera Azul, Tahuamayo, Pastaza-Morona-Marañón,
Nanay y San Gabán.

39
PEDRO SOLANO

En ese mismo año de 1961 se declaró el primer Parque

Nacional en el Perú, la categoría más emblemática de las
áreas protegidas a nivel mundial, y curiosamente la zona
establecida no fue ninguna de las “emblemáticas” del
actual Sistema Nacional de Áreas Protegidas: el Parque
Nacional Cutervo, localizado en el departamento de
Cajamarca, con una extensión de 2 500 ha, y establecido
con el objeto de proteger las grutas de San Andrés de
Cutervo y los bosques naturales adyacentes, la flora y
fauna del lugar –en especial la colonia de guácharos- y la
belleza escénica de la cordillera de los Tarros.

La historia cuenta que el Parque Nacional Cutervo tuvo un

padre directo, en la persona del biólogo Salomón Vílchez
Murga, quien fue el principal impulsor del establecimiento
de este Parque desde su entonces cargo de Diputado de la
República. Muchos años antes, en 1947, Vílchez había
descubierto las cuevas de guácharos en la zona, en una
expedición con sus alumnos del colegio Toribio Casanova
de Cutervo. Desde entonces trabajó esmeradamente por
esa área, presentando el proyecto de ley para establecer
el Parque en 1956 y lograr, finalmente, que éste se
apruebe y establezca en 1961.

Los Parques Nacionales en el mundo, sin embargo, ya

venían con una historia de muchísimos años atrás. El
primer Parque Nacional en el mundo se declaró en 1871,
en San Francisco, Estados Unidos: el Parque Nacional de
Yellowstone. Este Parque ha sido, sin duda, uno de los más
emblemáticos a nivel mundial en sus más de cien años de
historia, tanto así que muchos niños de distintas
generaciones han crecido gozando las aventuras del oso
Yogui y sus amigos en el “Parque Jellystone”, sin duda un
juego de palabras que combina la imagen del viejo Parque
americano con la comida favorita del querido oso Yogui1.

1. Jelly: miel, en inglés.

40
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS AÑOS

Los Parques en el mundo se sucedieron rápidamente. A los

seis años de establecido Yellowstone, en Australia se
estableció el Royal National Park, diez años más tarde se
establecían más parques en Canadá y Nueva Zelandia.
Seguirían los parques europeos a partir de 1910, con la
declaración del primer Parque Nacional en Suiza. En
México, antes de terminar el siglo XIX ya se establecía el
Parque Nacional «Desierto de los Leones».

En Sudamérica, Argentina y Chile establecieron sus primeros

parques nacionales entre las décadas de los años 20 y 30 del
siglo pasado. Para cuando el Perú estableció Cutervo como
Parque Nacional, ya existían en el mundo varios otros más.

Las disposiciones del Decreto

Supremo N° 2 fueron ampliadas y
mejoradas por el gobierno de facto
del General Nicolás Lindley, quien
con fecha 11 de julio de 1963,
promulgó el Decreto Ley 14552, por
el cual se estableció el Servicio
Forestal y de
Caza y prácticamente se aprobó la
primera Ley Forestal y de Fauna en 41
el Perú, al establecerse en esa
norma un régimen de
protección, conservación y
aprovechamiento racional de la
flora y fauna.

El Servicio se constituyó como

organismo de derecho público
interno anexo al Ministerio de
Agricultura, con personería
jurídica propia, lo cual le permitía
cierta autonomía de gestión. La
norma, además, reiteró la
clasificación de Reservas y
Bosques Nacionales establecidas
previamente por el
Biólogo Salomón Vílchez

Parque Yellowstone

Los Beatles, 1963

PEDRO SOLANO

Decreto Supremo N° 2 de 1958, e introdujo el concepto de

Parques Nacionales a nivel normativo. De acuerdo con la
Ley de 1963, los Parques Nacionales eran áreas para la
“protección y conservación de las bellezas escénicas
naturales de la flora y vida silvestre de importancia
nacional, para ser puestos al servicio público, quedando
reglamentada la explotación agropecuaria, forestal, la
caza y la pesca”.

Por su parte, se revisaron los conceptos de reserva

forestal y bosque nacional, definiéndose las primeras como
áreas “establecidas con carácter temporal en la región de
la selva, comúnmente denominada de montaña. Su
utilización definitiva dependerá de los estudios que en
ellas se realicen por el Servicio Forestal y de Caza,
conjuntamente con los organismos del Estado encargados
de la colonización y de la conservación de suelos”.

Los Bosques Nacionales, de acuerdo con esta norma, eran

áreas “establecidas con carácter definitivo,
principalmente, con fines de protección o producción
permanente de madera y productos forestales
secundarios y tienen el carácter de inalienables”.

El 9 de octubre de 1963 se promulgó la Resolución

Suprema 442, que estableció los Bosques Nacionales de
Alto Mayo, Cosñipata, Huambramayo, Oxapampa,
Apurímac, Manu, Mariscal Cáceres, Semuya, Biabo-
Cordillera Azul, Tahuayo, Pastaza-Morona-Marañón, Nanay
y San Gabán2. Un total de 5 875 980 ha.

Lamentablemente, el Servicio Forestal y de Caza de esos

años solo pudo intervenir efectivamente en algunas de
estas

2. Alto Mayo 310 000 ha, Cosñipata 31 180 ha, Huambramayo 37 000 ha,
Oxapampa 30 000 ha, Apurímac 2 071 700 ha, Manu 300 200 ha,
Mariscal Cáceres 337 000 ha, Semuya 6 400 ha, Morona-Marañón 375
000 ha, Nanay 120 000 ha y San Gabán 68 000 ha.
42
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS AÑOS

áreas, ya que la mayoría de ellas fueron entregadas en

concesión o simplemente fueron objeto de extracciones
ilegales. El Servicio Forestal intentó organizar un modelo
de manejo de bosques a partir de algunas experiencias
concretas, como las de los Bosques Nacionales de Von
Humboldt e Iparia. Eran los inicios del manejo forestal
formal en el Perú por acción directa del Estado.

En 1963 se da una nueva vuelta a la democracia, luego de

los breves gobiernos militares de los generales Robles
Godoy y Lindley (1962-1963). Eran los años de la aparición
de los Beatles en Inglaterra, el asesinato de Kennedy en
Dallas y la publicación de la primera novela de Mario
Vargas Llosa, “La Ciudad y los Perros”.

Las elecciones de ese año definieron a Fernando Belaúnde

Terry como el nuevo Presidente del Perú, quien ganó sobre
Víctor Raúl Haya de la Torre, líder y fundador del APRA. El
año anterior, Haya de la Torre había ganado las elecciones,
pero los militares decidieron anularlas, asumir el gobierno
por un año y convocar a las elecciones de 1963, en las que
ganó Belaúnde con el agrado de los militares. Durante
este, su primer gobierno (1963–1968), se declararon tres
nuevas áreas protegidas en el Perú: el Parque Nacional
Tingo María en 1965, la Reserva Nacional Pampas Galeras
en 1967, y el Gran Parque Nacional del Manu en 19683.

Tanto Cutervo como Tingo María se declararon por Ley del

Congreso de la República. Manu por Decreto Supremo y
Pampas Galeras, por su lado, fue establecida por una

3. Establecido este último por Decreto 009-68-AG de 7 de marzo de

1968 sobre un área de 1 400 ha que se reservaron para la creación del
Parque. La propia norma nombró una comisión para fijar los límites
definitivos del Parque; los cuales se consolidaron en mayo de 1973. La
declaración de 1968 podría equivaler a lo que hoy llamamos zona
reservada.

43
PEDRO SOLANO

Resolución Suprema. Y es que hacia esos años, si bien ya

se venían declarando áreas, todavía no existían
regulaciones internas que establecieran claramente cómo
es que se declaraban las áreas, qué institución del
Estado las manejaba o, lo que resulta más curioso aún,
que definiera claramente los conceptos detrás de cada
categoría. Cuando se declaró Cutervo, aún no existía
la Ley Forestal que definió el concepto de Parque
Nacional. Cuando se declaró Pampas Galeras, todavía no
existía una norma nacional que diga qué cosa era una
Reserva Nacional. Tampoco había explicación legal para
saber por qué dos Parques Nacionales se habían
establecido por Ley, otro por Decreto Supremo y la
Reserva Nacional por Resolución Suprema.

Era entonces mediados de los sesenta, y el entusiasmo que

despertó la revolución cubana y la figura del “Che”
Guevara en muchos países de Latinoamérica era evidente.
En el Perú se desplegaban también movimientos de
guerrillas orientados a la Reforma Agraria y a la
reivindicación histórica del campesino. Fueron los años
del caudillaje casi clandestino de Hugo Blanco y del ex
aprista Luis de la Puente Uceda. Fueron también los años
de la lamentable incursión de los Estados Unidos en
Vietnam, de la aparición de la psicodelia y las drogas
fuertes como el LSD. Huascarán era calificada como la
montaña más bella del mundo, en el concurso de
alpinismo en Alemania en 1965.

Inglaterra lograba su único campeonato mundial de fútbol

en el histórico estadio Wembley del Swingin’ London,
...con un gol que no entró al arco de Alemania. En Buenos
Aires, la “U”, con Challe y Cassaretto, lograba derrotar a
River y Racing por Copa Libertadores en menos de 48
horas. Los Saicos sacudían Lima con su potente single
“Demolición”, y en general el rock local vivía momentos
de gloria con apariciones regulares en los programas
de TV y las inolvidables matinales del cine Tauro.

44
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS AÑOS

Tal vez la organización de Areas Naturales Protegidas se

contagió mucho del espíritu de la época y era también
libre, rebelde, colorida, muy desorganizada y
aparentemente feliz. Como un ejemplo, la declaración del
Parque Nacional Tingo María (1965) olvidó establecer
límites al Parque, quedándose solo con la información que
el Parque comprendía las zonas naturales denominadas
“La Bella Durmiente” y “La Cueva de las Lechuzas”, con
sus bosques adyacentes y colonias de steatornis,
respectivamente 4. Cutervo no llegó a conseguir nunca
una asignación del entonces Presupuesto Funcional de la
República, por lo que nunca pudo implementarse un
ambicioso plan de infraestructura y manejo diseñado al
estilo de los parques nacionales norteamericanos,
limitándose a contar con la presencia de un biólogo
administrador a nombre del Servicio Forestal y de Caza.

Por su parte, la Reserva Nacional Pampas Galeras,

establecida en 1967 y ubicada en el Departamento de
Ayacucho, tuvo como objetivos proteger a la vicuña y
promover el desarrollo comunal mediante el manejo
sostenible de este recurso, sobre un área de 6 500 ha.
Todo el tema de los derechos de los campesinos sobre el
recurso vicuña sería recién regulado muchos años más
adelante5.

4. En documentos oficiales de los últimos años se precisa que la

extensión del Parque Nacional Tingo María es de 4 777 ha.
Lamentablemente, existe poca precisión respecto a la norma legal
que habría establecido esta extensión para el Parque.

5. La protección legal de la vicuña sin embargo, viene de muchos años

atrás, cuando en 1940 el Senador por Puno, Caros Barreda, logró
obtener la Ley 9147, por la cual quedó prohibida la caza de vicuñas y
el comercio de su fibra.

45
 PEDRO SOLANO

Estas deficiencias o vacíos, sin embargo, fueron

reconocidos desde muy temprano y en estos mismos años
se contrataron consultores internacionales que ayudaron
a mejorar los criterios de selección de áreas y lo que
debía ser la planificación de un sistema de áreas
protegidas a largo plazo, bajo criterios más técnicos y no
políticos, basados en estudios previos. Si bien en
momentos distintos, estos fueron los años de las
consultorías de Ian R. Grimwood y Paul Pierret, que
cumplieron un rol fundamental ayudando a definir los
sitios para el establecimiento de las siguientes áreas
protegidas peruanas.

Ya en 1964 se había establecido el Patronato de Parques

Nacionales y Zonales (PARNAZ), con la finalidad de
promover
los parques y encargarse de la
construcción de instalaciones
dentro de ellos para ponerlos en
funcionamiento. Sin embargo,
actualmente se conoce poco sobre
 Revista Caretas

los resultados alcanzados por este

organismo y cuál fue su periodo
Hugo Blanco de vida.

Volviendo a las leyes, en

noviembre de 1967 se aprobó la
Ley de Promoción y Desarrollo
Agropecuario, Ley 16726. De
acuerdo con esta Ley, se declaró
de interés nacional la reserva de
Vicuña en Pampas Galeras las áreas necesarias para la
preservación de especies animales
y vegetales en vías de extinción.
La norma establecía, asimismo,
que el Ministerio de Agricultura
podía expropiar los predios
necesarios para la creación de
Parques Nacionales y daba
Idolos de la «U», 1967
46
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS AÑOS

prioridad a la protección de la vicuña, el lagarto negro, el

lobo de río y el paiche.

El Reglamento de esta Ley, Decreto Supremo 18-a-68-AG

de mayo del año siguiente, redefinió el concepto de
Parque Nacional e incorporó a la legislación nacional a las
Reservas y Santuarios Nacionales.

Los Parques Nacionales fueron así definidos como “las

áreas seleccionadas por sus condiciones escénicas
ecológicas, geológicas y otras de interés científico, para
ser mantenidas en su estado natural y en donde toda
forma de vida animal y vegetal es protegida de la
influencia humana, no permitiéndose el
aprovechamiento de los recursos naturales. Son de
suficiente extensión para prevenir su destrucción o
modificación sustancial por factores o condiciones
desfavorables que ocurrieran en su proximidad”.

Las Reservas Nacionales fueron definidas como “las áreas

seleccionadas para la conservación de la flora y fauna, en
las cuales se puede llevar a cabo el aprovechamiento
racional de los recursos naturales por el Estado”.

Los Santuarios Nacionales fueron definidos como “las áreas

seleccionadas con el fin de conservar una especie, una
comunidad de plantas o de animales en particular, o una
formación natural de interés científico o escénico a cuyo
fin estarán subordinados todos los demás objetivos”.

Finalmente, esta norma establecía la posibilidad de

declarar “zonas de explotación piloto de pesca y cotos
oficiales de caza”, para el ejercicio de la pesca y caza
reguladas y bajo la administración del Servicio de
Pesquería y el Servicio Forestal y de Caza,
respectivamente.

Con toda esta nueva base legal y las perspectivas a futuro

a partir de las consultorías para el establecimiento de
nuevas
47
PEDRO SOLANO

áreas, el panorama se presentaba altamente alentador. Se

contaba con un Servicio Forestal y de Caza más o menos
sólido y una voluntad de trabajar seriamente en el tema.
Por aquel momento ese organismo planificaba contar con
tres extensos y representativos Parques Nacionales
denominados Parque Nacional de la Costa, de la Sierra y
de la Selva, respectivamente.

El Reglamento de 1968 inclusive había previsto en uno de

sus artículos que existiría un “Reglamento de Parques,
Reservas y Santuarios del Servicio Forestal y de Caza”.
Salomón Vílchez publicaba también por entonces su libro
«Parques Nacionales del Perú» y anunciaba en
conferencias que los parques eran «regiones naturales
establecidas para la protección y conservación de las
bellezas escénicas naturales, así como de la flora y de la
fauna, de las que el pueblo pueda disfrutar bajo vigilancia
estatal».

Las áreas protegidas ya habían venido, y para quedarse.

48
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS

1968-1980:

Revolución caliente
 Revista Caretas

4
9
PEDRO SOLANO

5
0
 1940-1967:1968-1980:
LA INOCENCIA DE
REVOLUCIÓN
LOS PRIMEROS
CALIENTE

Desafortunadamente, a nivel político el “flower power”

generalizado de la época no logró entusiasmar mucho a los
militares en el país, quienes luego de haber apoyado
inicialmente a Belaúnde comenzaron a mirarlo con ojos
menos benevolentes: los enfrentamientos constantes entre
el Poder Ejecutivo con el Congreso, sumado al escándalo
de la “página once”6 y la crisis económica del país que se
movía entre el desempleo y la devaluación del sol,
convencieron a los militares de que era el momento de
actuar nuevamente. Así, el 3 de octubre de 1968, los
motores de tanques militares ingresaban a Palacio de
Gobierno, esta vez sacando al Presidente Constitucional
del Perú en plena madrugada -y vistiendo impecable
pijama- para relevarlo de su cargo. Es sintomático que ese
mismo año, 1968, se producían también las
sangrientas y determinantes revoluciones de México y
Francia.

Para nosotros, en el Perú, se iniciaba un nuevo gobierno

militar, con una fuerte tendencia socialista que tenía
como

6. Se refiere a la renovación del contrato entre el Estado peruano y la

International Petroleum Company (IPC), que se negociaba por aquellos
días. En una de las versiones finales, aparentemente se había suprimido
esta página del contrato, lo que desató una serie de especulaciones.
51
PEDRO SOLANO

bastiones la nacionalización de las empresas, la

expropiación de los latifundios privados y los medios de
comunicación, el aparente culto a lo andino 7, y en general
un estatismo descomunal que generaría una de las
mayores cargas burocráticas de la historia del Perú.

En cuanto a las áreas naturales protegidas, sin embargo,

la tendencia fue de continuar con los recientes esfuerzos y
consolidarlos. En efecto, es durante estos años, y con los
gobiernos militares de los Generales Juan Velasco
Alvarado (1968-1975) y Francisco Morales Bermúdez
(1975-1980), que se dio el primer boom del
establecimiento de áreas naturales protegidas en el Perú.

El gobierno del General Juan Velasco Alvarado, recordado

históricamente por los economistas y clases de poder por
el abuso y falta de planificación para ejecutar la Reforma
Agraria y por la expropiación de las mineras y petroleras;
o por los periodistas por la toma de los periódicos; o por
los sufridos rockeros nacionales como el periodo en que el
rock era considerado alienante y no se permitió que
Santana toque en el Estadio de San Marcos; debiera ser
recordado también como el gobierno que dio el despegue
definitivo a nivel conceptual y físico a nuestro Sistema
de Areas Naturales Protegidas. Es más, para ser justos
con la historia, en verdad solo deberíamos hablar de un
Sistema de Areas Protegidas en nuestro país, a partir de lo
que fueron esos años de gobierno militar.

Las áreas declaradas durante el gobierno del General

Velasco fueron la ampliación y consolidación del Parque
Nacional del Manu, el establecimiento de los Parques
Nacionales

7. Se llegó a aprobar como idioma oficial el quechua, aunque no

prosperó del todo la idea de que sea enseñado obligatoriamente a nivel
nacional. Lamentablemente, se hizo poco realmente por el campesino
durante estos años, y su empobrecimiento se acrecentó.

52
 1940-1967:1968-1980:
LA INOCENCIA DE
REVOLUCIÓN
LOS PRIMEROS
CALIENTE

Huascarán y Cerros de Amotape (en selva, sierra y costa);

las Reservas Nacionales de Pacaya Samiria8, Junín y
Paracas (selva, sierra y costa); el Santuario Nacional de
Huallay y el Santuario Histórico de Chacamarca
(ambos muy relacionados en sus objetos de creación a
la campaña libertadora de Junín, al igual que la Reserva
Nacional de Junín) y el Coto de Caza El Angolo. Once áreas
protegidas, sobre una superficie de 3 905 211 ha en siete
años de gobierno9.

Luego, el General Morales Bermúdez siguió el ritmo,

aunque con muchas menos áreas y sobre extensiones más
pequeñas, estableciendo durante su gobierno las Reservas
Nacionales de Lachay, Titicaca y Salinas y Aguada Blanca;
un Bosque de Protección10, el Coto de Caza de
Sunchubamba y las Zonas Reservadas del Manu y
Tambopata11. Es decir, cinco áreas protegidas más dos
zonas reservadas, sobre una extensión total de 730
439,11 ha12.

8. Que venía de la declaración de unas antiguas zonas reservadas en

1940 y 1944. Como Reserva Nacional fue establecida tan solo a una
semana del golpe del 3 de octubre de 1968, lo que de algún modo nos
dice que los estudios venían de la gestión anterior de gobierno.
9. Manu 1 532 806 ha, Huascarán 340 000 ha, Cerros de Amotape 91 300
ha, Pacaya Samiria 1 478 790 ha... posteriormente ampliada en 1982 a
más de dos millones de hectáreas, Junín 53 000 ha, Paracas 335 000 ha,
Huallay 6 815 ha, Chacamarca 2 500 ha, y El Angolo 65 000 ha.
10. Con el poco afortunado nombre de “Bosque de Protección aledaño
a la bocatoma del Canal Nuevo Imperial”,... casi casi como una
dirección en Costa Rica donde aún uno envía cartas “a 100 metros a la
izquierda del viejo Roble de San Pedro”, o referencias por el estilo.
11. Las zonas reservadas son áreas que el Ministerio de Agricultura
separa para hacer estudios que determinen si corresponde o no
declarar un área protegida sobre ellas. La base legal original para esto
se encuentra en el Reglamento de Conservación de Flora y Fauna
Silvestre, DS 158-77-AG, de 1977.
12. Lachay 5 070 ha, Titicaca 36 180 ha, Salinas y Aguada Blanca 366
936 ha, Bocatoma... 18,11 ha, Sunchubamaba 59 735 ha, Manu 257 000
ha, Tambopata 5 500 ha.

53
 PEDRO SOLANO

En estos periodos de gobierno también se aprobó una base

legal importante, que ya entró a definir de manera
orgánica y sistémica aspectos conceptuales,
institucionales y de procedimiento, en relación a las áreas
naturales protegidas.

Pero, ¿a qué se debió que justamente durante el gobierno

militar se desarrollaran tanto las áreas protegidas? De
afuera y a la distancia, podría pensarse que más bien este
gobierno fuertemente marcado por el socialismo, hubiera
podido estar en contra de las áreas protegidas, por
asociarlas con un concepto norteamericano y europeo
destinado a la recreación de gente con dinero y a
imposibilitar el uso de los recursos naturales por el
pueblo.

Es interesante que para las áreas

protegidas el criterio fue distinto y
el gobierno militar entendió que las
áreas naturales protegidas eran un
excelente instrumento para
desarrollar íconos de sentimiento
patrio: Pampas Galeras y la vicuña,
Oswaldo «Cachito» Ramírez Paracas y el desembarco de la
expedición libertadora del General
San Martín, las tres áreas
protegidas de Junín y la batalla que
se dio en ese lugar durante la
independencia del Perú.

Se entendió que las áreas

El hombre en la Luna protegidas contenían recursos y
valores propios de la realidad
cultural, geográfica y biológica del
Perú, que ayudaban a resaltar
sentimientos patrios y de
pertenencia, muy necesarios en los
planes de los gobiernos militares a
través de la historia.
Gallito de las Rocas
54
 1940-1967:1968-1980:
LA INOCENCIA DE
REVOLUCIÓN
LOS PRIMEROS
CALIENTE

Es una lástima que los años 80 y 90, tan exitosos para el

Sistema a otros niveles -como veremos más adelante-,
olvidaran estas ideas. Y, pese a que hoy contamos con un
Sistema muy amplio y representativo, estamos muy lejos
aún de haber generado alrededor de las áreas los
sentimientos de orgullo y pertenencia que nos harían tanto
bien a los peruanos para ubicarnos juntos en un contexto
de Nación, de Patria.

Pese a ello, la institucionalidad para las áreas protegidas no

tuvo un gran impulso y, por el contrario, la tendencia fue
que la oficina encargada cada vez quedaba más escondida
dentro de la estructura ministerial. Corría el año de 1969,
y la separación de los Beatles ya era inminente, el hombre
pisaba la luna por primera vez, dos Rolling Stones pisaban
Lima y el Cusco también por primera vez y Cachito Ramírez
pisaba la Bombonera eliminando a la selección argentina
del mundial de México 70 con sus dos golazos. Ese mismo
año, se calculaba ya en veinte millones de individuos la
mortandad de aves guaneras por escasez de anchoveta,
como consecuencia de la sobrepesca. El Servicio Forestal y
de Caza, por su parte, era absorbido formalmente por el
nuevo Ministerio de Agricultura y Pesquería, pasando sus
funciones a la también nueva Dirección General Forestal,
de Caza y Tierras13.

Tres años más tarde, la Ley Orgánica del Sector Agrario de

1972, Decreto Ley 19608, no hacía una sola mención a los
Parques o Reservas Nacionales y tan solo confirmaba a la
nueva Dirección General de Forestal y Caza 14 como aquella
que “tenía a su cargo la conservación, preservación y uso
de los bosques y demás recursos naturales renovables del
sector ubicados en las regiones de ceja de selva y selva, la
fauna silvestre a nivel nacional”.

13. Decreto Ley 17533, Ley Orgánica del Sector Agricultura, de marzo
de 1969.
14. Ya no incluía tierras entre sus funciones.
55
PEDRO SOLANO

En lo deportivo, ese mismo 1972, la “U” con su equipo

reservista lograba por primera vez en la historia del fútbol
peruano el pase a una final de Copa Libertadores. Para la
final, frente a Independiente de Argentina, volvió la
mayoría de titulares15, en una decisión muy discutida del
entrenador Roberto Scarone. La “U” empató a cero goles
de local y perdió por dos a uno como visitante. El escritor
Alfredo Bryce Echenique, bisnieto de José Rufino Echenique
(Presidente del Perú entre 1851 y 1855) y miembro de una
familia proveniente de la típica oligarquía limeña, obtenía
ese año un reconocimiento del gobierno revolucionario de
Velasco por su primera novela “Un Mundo para Julius”,
publicada en 1970 y en la cual, según el gobierno, se
desnudaban las injusticias e incongruencias de las clases
dominantes en el Perú y por lo tanto era
revolucionaria, ...aunque Bryce solo había querido hacer
un libro con imágenes familiares inspiradas en su vida de
niño en el Perú.

Pero llegó 1975 y ese sí que fue un año especial dentro de

la historia del Perú. En agosto se produjo un nuevo golpe
que terminó con el gobierno de Velasco, luego que el
General Morales Bermúdez anunciara en Tacna sus planes
de asumir el gobierno y Velasco se descubriera a sí mismo
sin respaldo de los demás Jefes de las regiones militares y
aquejado por la reciente amputación de su pierna. Algunos
meses atrás, la “U” casi lograba su segundo pase a la final
de una Copa Libertadores cayendo en forma apretada ante
la Unión Española de Chile; la selección peruana de fútbol
sí lograba su segundo campeonato sudamericano 16, al
vencer por uno a cero a Colombia, con gol del “Cholo”
Sotil en partido jugado en Venezuela. En febrero de ese
año, una huelga

15. Que no habían participado en la Copa por estar de gira con el

seleccionado peruano. Volvían cansados y, sobre todo, derrotados: la
gira de la Selección, por tres continentes, había sido un desastre.
16. El primero fue el de 1939, jugado en Lima, con el gran “Lolo”
Fernández en la delantera.
56
 1940-1967:1968-1980:
LA INOCENCIA DE
REVOLUCIÓN
LOS PRIMEROS
CALIENTE

de la policía en Lima había desencadenado uno de los más

terribles saqueos y disturbios que la ciudad recuerde. Los
militares, por su parte, casi emprenden una nueva guerra
con Chile, tratando de recuperar los territorios perdidos
un siglo atrás. Y el descontento de la gente era muy
grande,
...pese a los éxitos deportivos.

1975 fue también el año de la nueva Ley Forestal y de

Fauna Silvestre, la cual derogó las normas anteriores
relacionadas con áreas protegidas y que habían sido
aprobadas por la Ley 14552 de 1963 y el Reglamento de la
Ley 16726 de 1968, y que habían definido
conceptualmente las categorías de áreas protegidas. La
Ley Forestal y de Fauna Silvestre de ese año, Decreto Ley
21147, mantuvo su vigencia por los siguientes 25 años, y
de algún modo fue la piedra angular sobre la cual se
desarrolló la política forestal y de conservación del Perú
en el último cuarto de siglo del milenio pasado.

Esta Ley Forestal introdujo el concepto de Unidades de

Conservación, dentro de la clasificación de bosques y para
referirse a las cuatro principales categorías de áreas
protegidas que ya se venían utilizando en el Perú: Parques
Nacionales, Reservas Nacionales, Santuarios Nacionales y
Santuarios Históricos. Asimismo, se trató de darle una
mejor organización a la gestión de las áreas a través
del establecimiento del SINUC: el Sistema Nacional de
Unidades de Conservación, el cual mantendría su vigencia
por quince años, hasta 1990, en que fue reemplazado por
el SINANPE.

La Ley Forestal y de Fauna Silvestre de 1975 partía de

considerar una clasificación entre bosques naturales y
cultivados. Dentro de los primeros se encontraban los
Bosques Nacionales, Bosques de Libre Disponibilidad,
Bosques de Protección y las Unidades de Conservación. De
estos, únicamente los Bosques de Libre Disponibilidad no
serían considerados como parte del primer SINANPE, de
1990.
57
PEDRO SOLANO

Perú
Campeón
Sudamericano
en 1975! La
final
frente
a
Colombia
.

La Ley también entró a definir cada una de estas

categorías, actualizando de este modo las definiciones
anteriores (Ver Anexo 1: Definiciones de categorías de
acuerdo a la Ley Forestal y de Fauna de 1975 y sus
reglamentos).

En 1977 fue aprobado el Reglamento de Unidades de

Conservación, mediante el Decreto Supremo 160-77-AG,
convirtiéndose así en la primera norma aprobada en el
Perú para regular de manera específica y sistémica a las
áreas naturales protegidas.

El Reglamento de Unidades de Conservación tenía como

ejes centrales las siguientes ideas: la definición de las
cuatro categorías que integraban el SINUC o Sistema de
Unidades de Conservación, es decir los Parques
Nacionales, Reservas Nacionales, Santuarios Nacionales y
Santuarios Históricos; el establecimiento de una
zonificación posible al interior de las áreas17; la
conformación de un Consejo Consultivo para el SINUC; el
establecimiento de los Comités Locales como elementos
de apoyo para cada una de las áreas protegidas; reglas
para el uso de las áreas y de sus recursos
17. Las zonas previstas eran: vedada, restringida, primitiva, de
recreación, de utilización directa, de recuperación y de servicios.

58
 1940-1967:
1981-1990:
LA INOCENCIA
SOBREVIVIENDO
DE LOS PRIMEROS
EN EL PERÚ

naturales; la planificación a nivel de Sistema con un Plan

Director y a nivel del área con los Planes Maestros; la
definición de la Dirección General Forestal y de Fauna
como autoridad del SINUC, dentro del Ministerio de
Agricultura; y el establecimiento de infracciones,
sanciones y escalas de multas.

Casi junto con este reglamento se aprobó el Reglamento

de Conservación de Flora y Fauna Silvestre 18, el cual
reguló otras categorías que después de algunos años, junto
a las áreas del SINUC, conformarían el SINANPE. Estas
categorías fueron los cotos de caza y las reservas
comunales, ambas ya enunciadas en la Ley Forestal y de
Fauna de dos años atrás. Esta norma también estableció la
posibilidad de que el Ministerio de Agricultura declare
zonas reservadas (Ver Anexo 1, pág. 115).

Es bajo estas nuevas normas que se dio sentido a algunos

temas sueltos que quedaban a nivel normativo, y que
también comenzó a organizarse mejor el tema de
planificación y gestión de las áreas. Ideas centrales como
que el Sistema requiere de una planificación en su
conjunto a través de la aprobación de un Plan Director, o
que las áreas requieren lo propio a través de Planes
Maestros, surgen a nivel normativo en estos años19.

A fines de la década, sin embargo, el deterioro del

gobierno militar era evidente y en 1978 el General Morales
Bermúdez convoca a elecciones para una Asamblea
Constituyente,

18. Decreto Supremo 158-77-AG.

19. Es a partir de estas normas que surgen los primeros Planes Maestros
de Areas Protegidas en el Perú como es el caso de los Planes de las
Reservas Nacionales de Lachay, Paracas y Titicaca, aprobados en
diciembre de 1980. Los procesos y documentos de planificación, sin
embargo, comenzaron con el propio Lachay y el Parque Nacional del
Manu un par de años antes de que se aprueben los primeros Planes
Maestros.

59
PEDRO SOLANO

destinada a elaborar y aprobar una nueva Constitución

Política del Perú que reemplace a la Constitución entonces
vigente, de 1933. La Asamblea Constituyente era también
el primer paso para el retorno a la democracia, que se da
en 1980 previa aprobación, un año antes, de la flamante y
nueva Constitución Política del Perú, la cual incorporaba
por primera vez, en su artículo 123º, el derecho
constitucional a gozar de un medio ambiente saludable.

60
1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS

1981-1990:

Sobreviviendo
en el
Perú

6
1
PEDRO

6
2
 1940-1967:
1981-1990:
LA INOCENCIA
SOBREVIVIENDO
DE LOS PRIMEROS
EN EL PERÚ

Entonces estamos en 1980, el Perú tenía ya 19 áreas

naturales protegidas, compuestas por 14 unidades de
conservación, dos cotos de caza, un bosque de protección
y dos zonas reservadas. Sin contar los bosques nacionales,
establecidos en la primera mitad de los años sesenta,
estas áreas sumaban una extensión de 4 649 427,11
ha, cubriendo el 3,6% del territorio nacional. En el fútbol
local aparecía Julio César Uribe como un jugador
descollante y prometedor; en la “U” el ídolo indiscutible
por esos años era Germán Leguía, talento y clase que llevó
a la “U” de la mano a su décimo sexto campeonato en el
año 82. La música disco andaba ya de bajada y las buenas
bandas punk, new wave, dark y pop rock llenaban la radio
y las fiestas de esos años. Acá en el Perú, y
específicamente en Lima, Frágil irrumpía en las radios y la
televisión después de casi seis años de “clandestinidad”,
con su rock progresivo en español, criterioso, bien tocado
y con una puesta en escena visualmente impactante. Su
primer disco, de noviembre de 1981, es un verdadero
hito del rock peruano. John Lennon moría asesinado un
año antes en la puerta de su departamento en Nueva York;
a la mañana siguiente la gente cantaba afuera del edificio
“dale una oportunidad a la paz”, …¡¡¡pero cuánto nos
cuesta dársela!!!

63
 PEDRO SOLANO

1980 y la vuelta a la democracia... y del mismísimo

Belaúnde con su segundo gobierno (1980-1985). Muchas
ilusiones y también muchas presiones, a todo nivel. Son los
años del surgimiento de Sendero Luminoso, el regreso a
una política de apertura a las importaciones, la devolución
de los medios de comunicación a sus antiguos dueños, la
televisión a color deja de ser un lujo y muchos hogares
empiezan a descubrir que el Topo Gigio se viste de azul y
rojo, o que el saco del Tío Johnny es igualito a la camiseta
del Peñarol.

La década de los 80 es sumamente escasa en la aprobación

de normas legales referentes al Sistema de Areas
Naturales Protegidas, lo que genera como aspecto positivo
que se dé
una saludable estabilidad de los
conceptos planteados entre 1975 y
1977 por la Ley Forestal y de
Fauna y sus reglamentos. Algunos
temas como el
 Pedro Solano

aprovechamiento de recursos no
renovables al interior de las áreas,
sin embargo, generan
Machu Picchu cambios de política y de normas
que vale la pena mencionar de
manera expresa y secuencial (Ver
capítulo “Oro negro versus oro
verde”, pág. 265).

Durante el segundo gobierno de

Fernando Belaúnde se retoma con
Sendero Luminoso fuerza el tema de las áreas
protegidas y así se declararon las
siguientes: Parque Nacional Río
Abiseo, establecimiento de la
Reserva Nacional de Calipuy y
ampliación de la Reserva Nacional
Pacaya Samiria, Santuario
Histórico de Machu Picchu, los
Frágil, 1981 Santuarios
64
 1940-1967:
1981-1990:
LA INOCENCIA
SOBREVIVIENDO
DE LOS PRIMEROS
EN EL PERÚ

Nacionales de Calipuy, Pampas del Heath y Lagunas de

Mejía, los Bosques de Protección de Puquio Santa Rosa y
Pui Pui y la Zona Reservada de Laquipampa. Ocho áreas
naturales protegidas y una zona reservada, sobre una
extensión de 1 151 041 ha, más del doble de la extensión
declarada durante el gobierno de Morales Bermúdez20.

En el ámbito nacional se dan algunos cambios

institucionales que afectan a la administración de áreas
protegidas. En 1981 se estableció el Instituto Nacional
Forestal y de Fauna (INFOR), que absorbe a la antigua
Dirección de Conservación de la Dirección General
Forestal y de Fauna.

Dentro de esta Dirección de Conservación se encontraba la

Sub Dirección de Parques Nacionales, que pasó también al
INFOR, ahora como Dirección de Parques Nacionales.
Durante este periodo, que va de 1981 a 1987 en que se
desactivó el INFOR, el sector forestal estaba bajo las
competencias del INFOR y de la propia Dirección General
Forestal y de Fauna (DGFF). En cuanto a las competencias
sobre áreas naturales protegidas, correspondían a la DGFF
los aspectos técnicos y normativos, mientras que las
actividades de promoción y manejo de las áreas eran de
responsabilidad del INFOR a través de su Dirección de
Parques Nacionales.

Estos son tiempos también en que se impulsan procesos de

descentralización y regionalización a nivel legal e
institucional. Estos procesos, con sus idas y venidas
durante toda la década, afectaron la percepción misma
del sistema de unidades de conservación como tal, ya
que si algo

20. Abiseo 274 520 ha, Reserva Nacional Calipuy 64 000 ha, ampliación
de Pacaya Samiria en 601 210 ha, Machu Picchu 32 592 ha, Santuario
Nacional Calipuy 4 500 ha, Pampas del Heath 102 109 ha, Lagunas de
Mejía 690,60 ha, Puquio Santa Rosa 72,50 ha, Pui Pui 60 000 ha,
Laquipampa 11 346,90 ha.
65
PEDRO SOLANO

caracterizó a esos años era la diversidad de instituciones y

niveles de gobierno con competencias para administrar y
hasta cierto punto regular actividades en las áreas
protegidas, ...y entonces la falta de unidad para la
planificación, gestión y acceso a la información en
relación a las áreas era realmente alarmante.

El gobierno de Alan García (1985-1990) trajo la

hiperinflación, la consolidación del terrorismo
representado por Sendero Luminoso y el Movimiento
Revolucionario Túpac Amaru, la escasez de alimentos, el
florecimiento del rock subterráneo o under; pero, sobre
todo, una gran tristeza mezclada con rabia e
impotencia, resentimiento y desesperanza a nivel
nacional.

En el tema de las áreas naturales protegidas, sin embargo,

fue un periodo con indicadores de éxito, estableciéndose
el Parque Nacional Yanachaga Chemillén; los Santuarios
Nacionales de Ampay, Manglares de Tumbes y Tabaconas
Namballe; la Reserva Comunal Yanesha; los Bosques de
Protección San Matías San Carlos, Pagaibamba y Alto
Mayo; y las zonas reservadas de Apurímac y Pantanos de
Villa. Ocho nuevas áreas protegidas más dos zonas
reservadas, sobre una extensión de 2 192 211,85 ha, ...y
nuevamente doblando prácticamente la extensión
declarada durante el gobierno anterior21, si bien en el caso
de Apurímac y Alto Mayo, por ejemplo, estos habían sido
bosques nacionales declarados en 1963, que el gobierno de
García consolidó como áreas protegidas, aunque
disminuyendo de forma considerable su tamaño original.

21. Yanachaga Chemillén 122 000 ha, Ampay 3 635,50 ha, Manglares de
Tumbes 2 972 ha, Tabaconas Namballe 29 500 ha, Reserva Comunal
Yanesha 34 744,70 ha, Pagaibamba 2 078,38 ha, San Matías San Carlos
145 818 ha, Alto Mayo 182 000 ha, Apurímac 1 669 200 ha, Pantanos de
Villa 263,27 ha.

66
 1940-1967:
1981-1990:
LA INOCENCIA
SOBREVIVIENDO
DE LOS PRIMEROS
EN EL PERÚ

Los primeros años de gobierno del Presidente García

trajeron aires de ilusión, sobre todo en los jóvenes
peruanos que veían con mucha esperanza a este
presidente, también joven y locuaz, atrevido en sus
propuestas y aparentemente muy seguro de sí mismo.
Decisiones como no pagar la deuda externa o desvincular
al país del Fondo Monetario Internacional y aumentar la
burocracia estatal trajeron dos años de empleo y
aparente bienestar, lo que se vio reflejado también en
nuestra última buena oportunidad de clasificar a un
mundial de fútbol en 1985, cuando en palabras del
recordado Pocho Rospigliosi nos quedamos “a nueve
minutos de México”, ...el día del gol de Barbadillo después
del jugadón de Cueto en el estadio de River Plate, con
Roberto Challe como entrenador del equipo. Se vivía
también el segundo boom del rock peruano, inspirado sin
duda por la moda del rock en español que trajeron en esos
años Charly García, Soda Stereo, Los Prisioneros y un
increíble etcétera. Del lado peruano, estaban Miki
González, Trama, Río, Danai y un grupo de rockeros
vinculados a los medios y a la industria formal. Otro sector
de rockeros, llamados subterráneos, emergía
inconteniblemente capitaneados por bandas como
Leusemia, Narcosis, Voz Propia, Zcuela Crrada, y otro
prolongado etcétera. Es curioso, pero muchas de las
bandas importantes de la escena rockera actual en el Perú
provienen de esos rabiosos y espontáneos grupos
subterráneos.

En 1987 se acaba la aparente felicidad del periodo García

y el país debe empezar a pagar, duramente, el desenfreno
de los primeros años. Ese año termina además muy
tristemente con la caída del avión de la Fuerza Aérea que
llevaba al equipo de Alianza Lima y la muerte de todos los
pasajeros del vuelo, con excepción del piloto. ¿Y dónde
está el piloto?

En este año se produce también un hito internacional

importante con la aprobación del Informe de la Comisión
67
PEDRO SOLANO

Brundlant, emanado de la Comisión Mundial para el Medio

Ambiente y el Desarrollo de Naciones Unidas. El Informe es
el primero en desarrollar el concepto de desarrollo
sostenible, vital para entender los nuevos paradigmas de
la conservación en adelante.

En el plano de nuestras queridas áreas protegidas se dan

también nuevos cambios para su institucionalidad y
gestión, con la aprobación de la Ley Orgánica del Sector
Agrario y el Reglamento de Organización y Funciones del
Ministerio de Agricultura. De acuerdo con estas
normas y su modificatoria del año siguiente22, se
desactiva el INFOR y la Dirección de Parques Nacionales
regresa a la Dirección General Forestal y de Fauna 23,
aunque esta vez ya como una Dirección de línea.

En cuanto a lo estructural – administrativo, la Dirección de

Parques Nacionales constituía un órgano de línea de la
Dirección General Forestal y de Fauna, que a su vez era un
órgano técnico normativo a cargo del Vice Ministro de
Recursos Naturales y Desarrollo Rural. Bajo este modelo
entonces, la Dirección de Parques Nacionales era aún
sumamente dependiente de la Dirección General Forestal
y de Fauna para su gestión, lo que generaba más de un
conflicto si ponemos en perspectiva que históricamente
una de las causas principales de amenazas a las áreas
protegidas en el Perú ha estado dada por el propio sector
forestal, que, de manera formal e informal, ha permitido
la extracción indiscriminada de madera dentro de las
áreas.

22. Decreto Legislativo 424, Resolución Ministerial 00808-87-AG y

Resolución Ministerial 00285-88-AG.
23. Hacia esta época las normas legales denominan indistintamente a
esta dependencia como “Dirección General de Forestal y Fauna” o
“Dirección General Forestal y de Fauna”. Para fines de esta historia
solo utilizaremos la segunda, que suena mejor.

68
 1940-1967:
1981-1990:
LA INOCENCIA
SOBREVIVIENDO
DE LOS PRIMEROS
EN EL PERÚ

 Cortesía Daniel Valle

Curso para guardaparques en la Reserva Nacional de Paracas, 1987.

La norma establecía también una curiosa división en

cuanto a las competencias sobre las áreas, fruto sin duda
de los procesos de descentralización en el país. Así, los
Parques y las Reservas Nacionales estaban bajo la
administración de la Dirección de Parques Nacionales,
mientras que las demás áreas -es decir, los Santuarios
Nacionales e Históricos más los Bosques de Protección–
quedaban solamente bajo la supervisión de esta Dirección,
con la idea de que debían ser encargadas para su
administración a las Unidades Forestales y de Fauna, que
eran órganos de línea de los Centros de Desarrollo
Rural, que a su vez eran las dependencias encargadas
de la ejecución de las acciones de la Unidades Agrarias
Departamentales. Las Unidades Agrarias Departamentales
eran los órganos desconcentrados del Ministerio de
Agricultura que actuaban en el ámbito departamental.

¿Complejo? Un poco. La idea era que la Dirección General

Forestal y de Fauna era la autoridad del SINUC, de los
bosques nacionales y los bosques de protección, además

69
PEDRO SOLANO

de los recursos de flora y fauna. Administraba

directamente los Parques, Reservas y Bosques Nacionales.
En el caso de los Parques y Reservas, lo hacía a través de
su Dirección de Parques Nacionales. Para las demás áreas
protegidas a su cargo, estas podían ser administradas
a nivel departamental, por las Unidades Agrarias
Departamentales, a través de sus propios órganos de
línea.

Para fines de la década de los 80, el Sistema de Unidades

de Conservación y otras áreas protegidas ya era
considerable: 24 unidades de conservación sobre una
superficie total de 5 499 902 ha, más otras 9 áreas
correspondientes a distintas categorías de manejo como
bosques de protección, cotos de caza o reservas
comunales sobre una superficie de 549 466,69 ha. Las
zonas reservadas hacia ese momento estaban
representadas por 5 áreas sobre una superficie de 1 943
310,17 ha. En total, 38 áreas sobre una superficie de 7
443 678,86 ha cubriendo el 5,8% del territorio nacional.

Sin embargo, es a partir de la década de los 90 que el

Sistema de Areas Naturales Protegidas lograría una
importante consolidación a nivel conceptual, físico y legal,
lo que de algún modo permite explicar el buen momento
en que se encuentra actualmente y las expectativas que
existen alrededor suyo.

Todo empieza en marzo de 1990, cuando mediante

Decreto Supremo 010-90-AG se conforma el Sistema
Nacional de Areas Naturales Protegidas por el Estado
(SINANPE), el cual se integra por el SINUC anterior, más los
bosques nacionales, los bosques de protección, las
reservas comunales, los cotos de caza y cualquier otra
categoría de interés nacional que el sector agrario
establezca con fines de conservación. De esta manera se
ampliaba el criterio para incorporar bajo el mismo Sistema
a otras categorías ya existentes en el país, que si bien
permitían el aprovechamiento de recursos,
70
 1940-1967:
1981-1990:
LA INOCENCIA
SOBREVIVIENDO
DE LOS PRIMEROS
EN EL PERÚ

tenían como objetivos para su establecimiento elementos

fundamentales de conservación de recursos. De esta
manera también se buscaba nuevamente un sentido de
unidad física e institucional de un sistema que, en los
últimos años, vivía confundido entre diversas autoridades
y un número de categorías que no se reconocían como
parte de un mismo horizonte.

Este primer SINANPE, sin embargo, incluyó a los bosques

nacionales, que era una categoría de ordenamiento
forestal destinada a reservar espacios para la producción
forestal maderable. En este sentido, al poco tiempo, en
1996 y mediante DS 011-96-AG, se excluyó a los bosques
nacionales del Sistema, pasando estos bajo la autoridad
forestal, como correspondía a su naturaleza.

El DS 010-90-AG también estableció una nueva

institucionalidad para la gestión de las áreas protegidas,
mediante el Programa “Parques Nacionales Perú - PNP”24.
Este Programa se constituyó como un organismo público
descentralizado de la Dirección General Forestal y de
Fauna del Ministerio de Agricultura - DGFF 25. La
característica más importante de Parques Nacionales -
Perú fue que, hasta la fecha, ha sido la única forma
institucional aprobada para áreas naturales protegidas en
el Perú que contó con autonomía técnica, económica y
administrativa. Si bien no tenía facultades normativas, ya
que estas debían ser canalizadas a través de la DGFF,
tenía la facultad de

24. El nombre completo era “Programa Nacional de Parques Nacionales

y otras áreas naturales protegidas por el Estado”.
25. En ese momento, la DGFF era un órgano de línea del Vice Ministro
de Recursos Naturales y Desarrollo Rural. Si bien el Reglamento de
Unidades de Conservación daba competencias directas para el manejo
del SINUC a la DGFF, con esta norma la DGFF quedó a cargo de las
competencias normativas y de supervisión, quedando la gestión
propiamente a cargo de PNP.

71
PEDRO SOLANO

proponer normas relativas al Sistema y al establecimiento

de nuevas áreas. Existía además un mandato muy claro
para conducir la gestión y administración de las áreas,
manteniendo relaciones funcionales con la DGFF en
aspectos técnico normativos y relaciones de coordinación
con las entonces Unidades Agrarias Departamentales 26.
Parques Nacionales – Perú tenía un mandato claro para la
gestión y administración de todas las áreas del Sistema y
para la gestión de las Reservas Comunales y los Cotos de
Caza, en el entendido de que estas dos categorías
podían ser administradas por privados o por otros niveles
de gobierno.

La propia DGFF cobró un rol muy determinante cuando en

junio de ese mismo año 90, el Reglamento de Organización
y Funciones del Ministerio de Agricultura le asignó
competencias para dictar normas generales de alcance
nacional en relación a la conservación y utilización
racional de los recursos forestales, de flora y fauna
silvestre; proponer, y en su caso aprobar la declaración
de áreas protegidas; así como normar, supervisar y
evaluar su administración.

26. Que como se ha dicho, eran órganos desconcentrados del Ministerio

de Agricultura. Variaron mucho en denominación y funciones a partir
de los constantes y siempre variables procesos de descentralización y
regionalización en el país, especialmente durante la segunda mitad de
los ochenta y a lo largo de los noventa.

72
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS

1991-2000:

Born to be Wild
 Aníbal Solimano / PromPerú

7
3
PEDRO

7
4
 1940-1967: LA1991-2000: BORN
INOCENCIA DE LOS TO BE WILD
PRIMEROS

Pero llega Julio de 1990 y vienen nuevos cambios políticos,

trascendentes para la historia del Perú: Alberto Fujimori
es elegido como nuevo Presidente Constitucional, luego de
una impensada victoria sobre el escritor Mario Vargas
Llosa. Eran tiempos muy grises para el Perú, el gobierno
de García había dejado una economía agonizante, si no
muerta ya, y a nivel social el terrorismo parecía un
cáncer sin ninguna esperanza de cura. En el año 1985,
García había apostado por una nueva moneda, el inti27,
dado que había una inflación anual de casi el 100%
heredada del gobierno de Belaúnde. El inti se estableció
sobre la base de mil soles = un inti. La devaluación de la
moneda en el gobierno de García fue, sin embargo, de
proporciones aún más gigantescas y para 1990 la
inflación anual era del índice de 7 649,7%. Fujimori inició
entonces su gobierno con una nueva moneda: el nuevo sol,
equivalente a un millón de intis, con lo que en cinco años
nuestro querido sol peruano había corrido nueve ceros
hacia la izquierda, ...igual que el país.

27. Sol, en quechua.

75
PEDRO SOLANO

Hacia 1990 la debacle era total, la eliminatoria de fútbol

del año anterior para el mundial de Italia probó ser la peor
campaña futbolística en la historia del Perú: los rivales
Bolivia y Uruguay nos ganaron todos los partidos, inclusive
aquellos jugados en casa: cero puntos. En lo musical, la
industria peruana no podía siquiera fabricar discos de
vinilo y la mayoría de fábricas cerró. Solo contados
músicos peruanos seguían editando sus trabajos en
formato de casete. Son los años de Arena Hash en el plano
“comercial” y Eructo Maldonado en el circuito “under” o
“subte”.

Esos mismos años, sin embargo, son claves para el

movimiento de conservación a nivel mundial,
especialmente en Latinoamérica, y como parte de ese
impulso el Perú adoptó una posición que lo llevó a tomar
una serie de decisiones que lo colocaron a nivel regional
como uno de los países con mejor organización y visión de
futuro para trabajar en conservación.

Como elemento de base importante, resulta conveniente

resaltar que, a diferencia de los presidentes anteriores,
abogados, arquitectos o militares de carrera, Fujimori
venía con una formación académica y profesional muy
vinculada al sector de los recursos naturales, como
ingeniero agrónomo. Su cargo anterior al de Presidente de
la República fue el de Rector de la Universidad Nacional
Agraria La Molina, tal vez la casa de estudios
tradicionalmente más vinculada a la gestión de bosques y
recursos naturales en el Perú.

Pese a que Fujimori inició su gobierno con una decidida

política de promoción a la inversión privada,
fundamentalmente en el ámbito minero y petrolero,
quedó claro desde el comienzo que veía con buenos ojos
todo lo que se pudiera hacer a nivel de proyectos
ambientales, por su impacto a nivel ecológico, social,
económico y también de imagen.

76
 1940-1967: LA1991-2000: BORN
INOCENCIA DE LOS TO BE WILD
PRIMEROS

En setiembre de 1990, y con tan solo dos meses como

Presidente en ejercicio, aprobó el Código del Medio
Ambiente, mediante Decreto Legislativo 613. Esta norma
venía siendo elaborada, discutida y revisada desde 1984, y
el texto final correspondía prácticamente en lo político a
la gestión del gobierno de Alan García. Pese a ello, el
Código había contado con la participación de
reconocidos especialistas de la sociedad civil y la norma
fue percibida a un nivel más técnico que político por el
nuevo gobierno, y se aprobó.

El Código del Medio Ambiente incluyó, en su Capítulo

Décimo, una sección dedicada exclusivamente a las áreas
naturales protegidas, donde empezaron a sentarse las
primeras bases conceptuales de los cambios que vendrían
durante esa década para el tema.

Los elementos más importantes contenidos en el Código

del Medio Ambiente fueron una nueva definición de áreas
protegidas28; una enumeración de objetivos de las áreas
protegidas; el reconocimiento de los derechos de
propiedad anteriores al establecimiento de las áreas, en
especial de las comunidades nativas y campesinas; y la
incorporación formal de las áreas protegidas regionales y
municipales como áreas que podían ser establecidas y
manejadas a esos niveles de gobierno.

Respecto a esto último, especialmente, surgieron muchos

temores en el sector empresarial, por el hecho de verse
lidiando con autoridades regionales y municipales por todo
el país declarando áreas protegidas a su voluntad; lo que
entendían, podía desencadenar un caos donde actividades
de alta prioridad nacional como la minería, podían verse

28. Son “las extensiones del territorio nacional que el Estado destina
a fines de investigación, protección o manejo controlado de sus
ecosistemas, recursos y demás riquezas naturales”.

77
PEDRO SOLANO

perjudicadas por el establecimiento de áreas protegidas

de supuesto interés regional o municipal.

A fines de 1991, y en lo que podría hoy verse como un gran

“huayco legislativo”, que provocó en menos de dos meses
la expedición de cerca de 200 Decretos Legislativos 29, el
Código del Medio Ambiente sufrió una serie de
modificaciones. En total, 28 artículos fueron modificados
o derogados por las nuevas normas, dejando la sensación
de que el Código había quedado obsoleto o, peor aún,
derogado. Entre las normas modificadas o derogadas, se
eliminaron las áreas regionales o municipales, quedando
solamente la posibilidad de que el gobierno nacional
delegue la administración de sus áreas a los niveles
regionales o municipales 30; se eliminó la prohibición de
aprovechar recursos no renovables dentro de las áreas
protegidas; y se eliminaron totalmente los capítulos
referidos al Sistema Nacional del Ambiente y los delitos y
las penas. Pese a ello, el Código, aunque muy golpeado,
siguió con vida.

El año 1991 debe ser recordado también como el año en

que se produjo uno de los mayores debates públicos que
involucraban a un área natural protegida, y es tal vez en
este caso y en su desenlace que se entienden algunas de
las decisiones que provocaron el ensañamiento con el
Código del Medio Ambiente. El caso fue el de la
negociación de un contrato petrolero entre el gobierno
peruano y la compañía norteamericana Texas Crude, sobre
un lote de un millón de hectáreas, que se superponía en
tres cuartas partes con la Reserva Nacional Pacaya
Samiria, es decir comprometía a 750 000 ha localizadas
dentro de la Reserva

29. El Decreto Legislativo es la norma con rango de Ley que emite el

Poder Ejecutivo, cuando obtiene delegación de facultades por el
Congreso de la República. El Decreto Ley, es la norma que posee el
mismo rango, pero que corresponde a los gobiernos de facto.
30. Decreto Legislativo 708, artículo 48º.
78
 1940-1967: LA1991-2000: BORN
INOCENCIA DE LOS TO BE WILD
PRIMEROS

Operación petrolera en
el Sector Yanayacu,
Reserva Nacional Pacaya
Samiria, 1991.

Nacional. Finalmente la presión pública fue tal, que la

compañía desistió de la operación y se frustró la firma del
contrato (Ver Anexo 2: el Caso de la Texas Crude versus
Pacaya Samiria, pág. 127).

Luego del incidente de Pacaya Samiria y la avalancha de

reformas legales de fines de 1991, el panorama no era
muy alentador, sobre todo por la sensación que quedó del
lado del gobierno de que los conservacionistas habían
fastidiado un contrato importante para el país y que todo
el tema ambiental era contrario a las reformas para
fomentar la inversión privada que el país necesitaba con
tanta urgencia. Para colmo, en 1991 tuvimos la brutal
epidemia del cólera, la primera conocida en el país
durante el siglo, y que complicó aún más el panorama
económico al afectar severamente a sectores clave para la
generación de divisas como la pesca y el turismo31.

31. Se calcula que ese año por lo menos 320 000 peruanos sufrieron la
enfermedad.

79
PEDRO SOLANO

Pese a ello, 1992 terminó convirtiéndose en un año con

noticias sumamente alentadoras, no solo para la
conservación, sino especialmente para la estabilidad
social, económica y emocional del país.

En ese año se lleva a cabo la Cumbre de Río sobre Medio

Ambiente, que fue la segunda conferencia mundial a nivel
de representantes de Estado para temas de medio
ambiente convocada por Naciones Unidas. La primera
reunión había sido 20 años atrás, en Estocolmo (Suecia), y
fruto de esa primera reunión es que se estableció el
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA).

En Río hubo récord de asistencia de países y

probablemente los hechos más importantes de la reunión
fueron la firma de los convenios de Diversidad Biológica
y de Cambio Climático; ambos clave para entender el
desarrollo de la política ambiental en el mundo en los
últimos años, aunque ambos fueran también ignorados por
el gobierno de los Estados Unidos, que curiosamente
dirigió y condicionó el texto de las Convenciones para
luego no firmarlas, ...la pesadilla americana,
parafraseando a Malcolm X.

En el Perú se creó el Instituto Nacional de Recursos

Naturales (INRENA)32, como organismo público
descentralizado del Ministerio de Agricultura, con
personería jurídica de derecho público interno y
autonomía técnica, administrativa, económica y
financiera; a partir de juntar a la Dirección General
Forestal y de Fauna, la Dirección General de Agua y
Suelos, el Programa Parques Nacionales – Perú y la Oficina
Nacional de Evaluación de Recursos Naturales (ONERN)33.

32. Decreto Ley 25902, del 27 de noviembre de 1992.

33. Que no estaba en el Ministerio de Agricultura, sino dentro del
Instituto Nacional de Planificación, bajo la Presidencia del Consejo de
Ministros.
80
 1940-1967: LA1991-2000: BORN
INOCENCIA DE LOS TO BE WILD
PRIMEROS

El INRENA se conformó bajo la dirección de un Jefe y

varias Direcciones Generales, entre ellas la Dirección
General de Áreas Naturales Protegidas y Fauna Silvestre. Si
bien el paso de “Programa” a “Dirección General”, con el
mismo nivel que la Dirección General Forestal, podía hacer
pensar que el cambio daba una mayor jerarquía a la
gestión de áreas, en verdad las competencias asignadas
a esta Dirección eran ostensiblemente más débiles que las
que tenía el Programa Parques Nacionales - Perú. Y esto,
en verdad, porque el INRENA nació con una estructura
absolutamente vertical, donde las facultades normativas y
administrativas están prácticamente copadas por la
Jefatura de la institución, debilitándose grandemente las
funciones de las Direcciones Generales. En compensación
a esto, se iniciaba una política nacional con una visión
unitaria de los recursos naturales del sector, que de algún
modo los independizaba de la gestión del propio
Ministerio, más metido en temas agrícolas y pecuarios.

La gran noticia del año, sin embargo, fue la captura del

líder senderista Abimael Guzmán el 12 de setiembre. Para
ese momento el terrorismo tenía prácticamente jaqueado
al país y no había forma de pensar en una viabilidad como
sociedad peruana y menos aún en un Sistema de Áreas
Naturales Protegidas bajo las condiciones de violencia y
falta de presencia del Estado a lo largo de todo el
territorio. El papel de Guzmán dentro de Sendero
Luminoso era tan importante que, a partir de su
captura, empezó a recuperarse la gobernabilidad en el
país pero, sobre todo, los peruanos comenzamos a creer
nuevamente que sí era posible crecer y vivir en el Perú 34.
Y es que fue realmente alentador ver cómo, a partir de
ese momento, empezaba

34. Aunque nadie se pone de acuerdo en las cifras, los más cautos
aseguran que alrededor de 50 000 personas murieron a causa del
terrorismo y que durante este periodo un millón y medio de peruanos
dejaron el país buscando oportunidades de empleo y, sobre todo, paz.

81
PEDRO SOLANO

a desmoronarse la estructura terrorista con la consecuente

disminución de la violencia, lo que facilitó grandemente
las posibilidades de que los peruanos puedan hacer cosas,
como por ejemplo pensar en la gestión de un sistema de
áreas protegidas.

En abril de ese mismo año, Fujimori había decidido, con el

apoyo de los militares, disolver el Congreso de la
República y el Poder Judicial entre otros organismos de
Estado, en el entendido de que el Congreso bloqueaba
sistemáticamente las reformas que el país requería y que
las otras instituciones estaban totalmente
contaminadas de funcionarios heredados del gobierno
anterior. Este “autogolpe”, que contó con el respaldo
mayoritario de la población, parecía hacia fines de año la
decisión más correcta, luego de la captura de Guzmán y
las alentadoras cifras en cuanto a inflación anual (56,7%).
Más importante que eso, el país había vuelto a creer, y
esa esperanza se respiraba fuertemente en el
ambiente.

Tal vez como un indicador de los nuevos vientos, y luego

de un trabajo dedicado de varias organizaciones de la
sociedad civil, en diciembre de ese año se aprobó el
Decreto Ley 26154 que estableció el Fondo Nacional para
las Areas Naturales Protegidas (FONANPE), y su órgano
administrador el PROFONANPE, constituido además como
persona jurídica de derecho privado sin fines de lucro y de
interés público y social. En sus trece años de vida
iniciales, PROFONANPE ha demostrado ser altamente
exitoso en la captación de recursos para el Sistema
Nacional de Areas Naturales Protegidas, contando a la
fecha de publicación del presente libro con más 70
millones de dólares. La estrategia inicial de PROFONANPE
estuvo muy marcada por la negociación de bonos de deuda
con los países acreedores del Perú, logrando conseguir,
solo por este concepto conocido como conversión de canje
de deuda por naturaleza, más de 20 millones de dólares.

82
 1940-1967: LA1991-2000: BORN
INOCENCIA DE LOS TO BE WILD
PRIMEROS

1993 es el año de una nueva Asamblea Constituyente, una

nueva Constitución y un nuevo Congreso de la República,
esta vez unicameral35 y con una abrumadora mayoría del
partido de gobierno, Cambio 90. Esta Constitución,
sumamente cuestionada por decisiones de tipo político
orientadas a la reelección del Presidente, tuvo sus altas y
bajas en el tema ambiental. En cuanto a las bajas, el
derecho al medio ambiente saludable, tan bien
establecido en la Constitución anterior fue mediatizado y
disminuido36.

En cuanto a las altas, el capítulo de recursos naturales

relevó por primera vez a nivel constitucional a las áreas
naturales protegidas y la diversidad biológica, con nombre
propio. La Constitución de 1993 posicionó también a la
concesión como el derecho real por
excelencia, al que los particulares
pueden acceder para obtener para
sí recursos naturales renovables o
no renovables.

En ese año también se produce la

curiosidad de un Decreto Supremo Alberto Fujimori
aprobado para las áreas
protegidas, que tuvo una vigencia
...¡¡¡de tres días!!! Se trató del

35. Con la constitución de 1979 existía un

Congreso bicameral, integrado por 120
diputados y 60 senadores. A partir de la INRENA, fundado en 1992
constitución de 1993 se tiene un
Congreso unicameral, conformado por 120
congresistas.
36. De acuerdo con la Constitución de
1993, “toda persona tiene derecho a la
paz, a la tranquilidad, al disfrute del
tiempo libre y al descanso, así como a
gozar de un ambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de su vida”.
Abimael Guzmán

83
PEDRO SOLANO

Decreto Supremo 020-93-AG, y por el cual se constituyeron

los Comités Directivos de las Areas Naturales Protegidas
(CODANPE). Estos comités estarían a cargo de dirigir la
gestión administrativa a nivel de cada área y su
conformación estaba dada por representantes de los
distintos niveles y sectores de gobierno a nivel local, más
representantes de las comunidades, las ONG y los sectores
económicos. Casi casi como los actuales comités de
gestión, con la diferencia de que estos CODANPE sí
tenían un mandato para administrar las áreas, ...que en
verdad es una idea difícil de asimilar por lo complicado
que puede ser tomar decisiones de administración con
tantos y tan distintos actores a cargo. Parece que esto
mismo hizo reflexionar muy pronto al gobierno de
entonces, que derogó la norma a los tres días de su
publicación y mediante Decreto Supremo 023-93-AG.
¡¡Esas son soluciones rápidas!!

En marzo de 1993 se suscribió también el acuerdo de

cooperación técnica “Ayuda en la Planificación de una
Estrategia Nacional para la Conservación de Areas
Naturales Protegidas”, entre los gobiernos del Perú y
Alemania. Este acuerdo permitió el trabajo de un equipo
técnico durante los dos años siguientes, para la discusión y
elaboración del Plan Director del Sistema de Areas
Naturales Protegidas en el Perú. El trabajo fue conducido
bajo una metodología altamente participativa, que incluyó
la conformación de nueve grupos de trabajo, consultorías
especializadas en diversos temas, más de 30 talleres a
nivel nacional y, sobre todo, un interesantísimo proceso
permanente de diálogo y construcción de una visión común
entre distintos actores del sector público y privado,
lucrativo y no lucrativo, vinculados tanto a la
conservación como a la producción, aspectos sociales y
culturales, o la economía.

El Plan Director se convirtió así en el espacio ideal para

construir esta visión común y, especialmente, definir
conceptualmente los instrumentos y estrategias para
lograr
84
 1940-1967: LA1991-2000: BORN
INOCENCIA DE LOS TO BE WILD
PRIMEROS

el cumplimiento de la visión planteada. El Plan Director se

convirtió también en el punto de encuentro de numerosas
personas e instituciones con orígenes profesionales e
intereses distintos. A partir de ese momento se entendió
muy claramente que la gestión de las áreas no solo debía
reflejar los intereses de los “parquistas o
conservacionistas”, sino que debía insertarse realmente
dentro de contextos de desarrollo de país, y debía
involucrar a la sociedad civil y en especial a las
poblaciones locales. De otro modo un Sistema de Areas
Protegidas en un país como el Perú, con las complejidades
propias de la coyuntura económica y social de esos años,
no tenía ningún sentido.

En 1994 el proceso del Plan Director produjo su primer

documento importante: el diagnóstico del Sistema de
Areas Naturales Protegidas del Perú. De acuerdo con
este documento, se identificaron doce temas principales
de análisis del Sistema: objetivos de las áreas y
categorías, organización y gestión, poblaciones humanas,
manejo de recursos, planificación, información y
monitoreo, educación y capacitación, representatividad,
criterios de selección de áreas protegidas, turismo,
financiamiento y recursos arqueológicos. Por primera vez
se sistematizaba de manera orgánica la información de
casi treinta años de gestión de áreas protegidas y, lo más
importante, se contextualizaba el momento histórico en
que se encontraba el Sistema, de modo tal que era posible
mirar para atrás y a la vez para adelante.

Ese mismo año se estableció el Consejo Nacional del

Ambiente (CONAM)37. Si bien no quedó claramente
establecido cuál era el nivel de autoridad que ostentaba
este nuevo organismo dentro de la estructura de gestión
ambiental en el país, el CONAM comenzó un trabajo

37. Ley 26410, publicada el 22 de diciembre de 1994.

85
PEDRO SOLANO

silencioso para articular y coordinar la gestión ambiental

de las diferentes oficinas e instituciones públicas con
competencias ambientales, trabajo que diez años después
ha permitido pensar en la posibilidad de una gestión
ambiental más armónica y unitaria en el país.

En noviembre de 1995 el equipo técnico del Plan Director

entregó finalmente el producto de estos más de dos años
de trabajo para su aprobación por el Jefe del INRENA. El
Plan Director fue rebautizado entonces como Plan
Nacional del Sistema de Areas Naturales Protegidas 38.
Entre los elementos más importantes contenidos en el
Plan Nacional estaban: la definición conceptual de áreas
protegidas, sus categorías y zonificación; establecimiento
de mapas de zonas prioritarias para la conservación;
estrategias para el uso de recursos naturales, turismo y
financiamiento; visión de sistema de áreas protegidas y de
organización para la gestión. En términos del propio Plan,
los dos aspectos fundamentales del mismo fueron “la
conceptualización en términos generales del Sistema, de
las áreas naturales protegidas, de la conservación, del
desarrollo sostenible, de la participación de la comunidad;
y los lineamientos de políticas y estrategias a considerar
para su adecuada gestión, conducción, administración y
desarrollo”.

El espíritu mismo del Plan tenía una fuerte orientación a

la participación de la sociedad civil en la planificación y
gestión del Sistema, como un componente esencial para
que las áreas se integren en los procesos de desarrollo y
en la vida de las sociedades que componen este país.

Para desventura de las áreas protegidas, el Jefe del

INRENA de ese momento, que era el funcionario a cargo de
aprobar

38. Siempre se discutió mucho cuál debía ser el nombre del documento:
Plan Director, Plan Nacional o Estrategia Nacional. En ese momento,
el nombre elegido fue “Plan Nacional”.
86
 1940-1967: LA1991-2000: BORN
INOCENCIA DE LOS TO BE WILD
PRIMEROS

El Plan Director
del SINANPE definió
las zonas
prioritarias de
conservación, sobre
las cuales
se declararon la
casi totalidad de
áreas protegidas
en los últimos
diez años.

el Plan Nacional, se encontraba en un momento álgido de

enemistad con el sector civil de conservación por una
interpretación bastante antojadiza que estas personas e
instituciones le quitaban protagonismo a su institución,
por lo que el Plan no fue aprobado ese año, ...ni los
siguientes. Dentro de la misma institución, se daba una
reasignación de personal bastante extraña que obligaba a
los funcionarios de todos los niveles a rotar en sus cargos
para que no asuman liderazgos, ya que el liderazgo podía
generar argollas, compadrazgos o corrupción. Mientras el
mundo moderno se debatía en la formación y capacitación
de líderes, como el mecanismo ideal para mover los
cambios, en nuestro país los liderazgos eran mal vistos, y
en lo posible se diseñaban estrategias para eliminarlos, a
todo nivel. Qué lástima.

Sin embargo, la fuerza del Plan Nacional o Director se

basaba en que fue un buen documento, de consenso y
asumido como un instrumento de trabajo por muchas
personas vinculadas a las áreas, que no necesitaron de su
aprobación formal para comenzar a utilizarlo.

En efecto, la visión y las metodologías planteadas por el

87
PEDRO SOLANO

Plan Director comenzaron a utilizarse en aspectos tan

significativos como la planificación participativa de las
áreas, las políticas de gestión con pobladores locales, la
zonificación de las áreas y la estrategia misma de
crecimiento del Sistema sobre la base de las zonas
prioritarias de conservación identificadas por el Plan.

Eran fines de 1995 y el Presidente Fujimori había iniciado

su segundo periodo de gobierno, luego de obtener una
abrumadora votación de cerca del 70% de la población
para derrotar a Javier Pérez de Cuéllar, quien hasta hacía
muy poco tiempo ocupaba el cargo de Secretario General
de las Naciones Unidas.

En el primer gobierno de Fujimori se habían declarado

muy pocas áreas protegidas, tal vez porque el Jefe de
turno de INRENA en ese periodo llegó a la conclusión de
que, como las áreas protegidas se encontraban localizadas
en zonas de pobreza, ¡¡entonces ellas generaban pobreza!!
Y que, lejos de establecerse nuevas áreas, debía
procurarse tener menos áreas, ya que ellas impedían el
desarrollo. Estábamos en los últimos años del siglo XX.
Increíble.

Las áreas declaradas durante el primer gobierno de

Fujimori fueron tres zonas reservadas: Batán Grande,
Tumbes y Algarrobal El Moro. En el caso de la zona
reservada de Tumbes, lo que se hizo fue rebautizar al
Bosque Nacional de Tumbes, que no era una zona para
producción de madera sino de conservación, pero que
mantenía aún esa denominación. Como “Zona
Reservada de Tumbes” se esperaba sincerar su
naturaleza como un área que efectivamente ya venía
siendo administrada por la Dirección General de Areas
Naturales Protegidas. Lamentablemente, hasta la fecha
esta área no ha sido categorizada. Las dos nuevas zonas
reservadas establecidas durante el primer gobierno de
Fujimori sumaban una extensión de 13 720,69 ha, el
récord más bajo desde 1963 a la fecha.
88
 1940-1967: LA1991-2000: BORN
INOCENCIA DE LOS TO BE WILD
PRIMEROS

El segundo gobierno sería todo lo contrario. Al parecer la

estabilidad económica y social del país permitieron al
gobierno pensar en nuevos horizontes. Paralelamente se
desarrolló un interés personal del propio Presidente por el
tema y se produjeron saludables cambios, tanto en el
INRENA como en el Congreso de la República, que
favorecieron la gestión de las áreas protegidas, tal vez
como en ninguna otra época de la historia del Perú.

En 1996 se realizó el Primer Foro Nacional sobre Parques

Nacionales y otras Areas Naturales Protegidas, organizado
por el Comité Peruano de la UICN, la Comisión de Parques
Nacionales y Areas Protegidas de la UICN y la ONG
ProNaturaleza. Este Foro, realizado en Lima en el Centro
Cultural de la Pontificia Universidad Católica, mostró los
avances realizados a la fecha por distintas personas e
instituciones y tuvo la virtud de reunir en un solo espacio a
mucha gente hasta ese momento desconectada entre sí. Más
importante aún, el Foro puso de manifiesto que había
muchos proyectos, actividades y sueños en marcha; y que la
mayor parte de ellos tenían un patrón común en
paradigmas clave como la participación de pobladores
locales en la gestión o la incorporación de las áreas en los
contextos de desarrollo, a nivel económico y social39. Los
esfuerzos del Plan Director ya empezaban a notarse en la
gestión de algunas áreas.

La legislatura 1996-1997 trajo a Oswaldo Sandoval, del

partido de gobierno, como presidente de la Comisión de
Ambiente, Ecología y Amazonía. Durante este periodo, y
gracias a un activo trabajo legislativo de esta Comisión 40,

39. Para mayor información, ver la publicación “Documentos del Fórum

Nacional sobre Parques Nacionales y otras Areas Naturales Protegidas”.
40. Integrada, además, por Luis Campos Baca, Graciela Fernández
Baca, Alejandro Santa María, Genaro Colchado, Rafael Urrelo, Segundo
Aliaga, Gamaniel Chiroque, Anselmo Revilla, Beatriz Merino, Alfonso
Baella Tuesta y Víctor Coral.

89
PEDRO SOLANO

apoyado en talleres de difusión y diálogo con el poder

ejecutivo y la sociedad civil, se aprobaron probablemente
algunas de las leyes más importantes para la regulación de
la diversidad biológica y las áreas naturales protegidas en
el Perú; entre ellas, la Ley Orgánica para el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Ley
26821; la Ley de Areas Naturales Protegidas, Ley 26834; y
la Ley sobre la conservación y aprovechamiento sostenible
de la diversidad biológica, Ley 26839.

La Ley de Areas Naturales Protegidas fue discutida y

aprobada, tanto en la Comisión de Ambiente como en el
Pleno del Congreso, después de que se discutiera y
aprobara la Ley de Diversidad Biológica. Sin embargo, el
Presidente de la República promulgó antes la Ley de Areas
Naturales Protegidas, y es por eso que esta Ley tiene una
numeración anterior41. Este dato resulta relevante para
entender por qué la Ley de Diversidad Biológica contiene
siete artículos que prácticamente repiten artículos de la
Ley de Areas Protegidas, aunque con ligeras variaciones
en el fraseo,
...y aquí va la historia.

En mayo de 1997 la Comisión de Ambiente del Congreso

había dictaminado para su pase al pleno la Ley de
aprovechamiento sostenible de recursos naturales, la cual
fue aprobada, promulgada y publicada en junio de ese
año. Dado que quedaban aún dos meses de legislatura y

41. La Ley de Diversidad Biológica fue aprobada en el pleno y por

unanimidad, en la sesión del 6 de junio de 1997, luego de ser debatida
y dictaminada en comisión el 2 de junio. La Ley de Areas Naturales
Protegidas fue aprobada, también por unanimidad, en la sesión plenaria
del Congreso del 11 de junio de 1997, luego de ser debatida y
dictaminada en Comisión el 9 de junio. El 30 de junio fue promulgada
la Ley de Areas Naturales Protegidas y publicada en el Diario Oficial el
4 de julio. La Ley de Diversidad Biológica fue promulgada el 8 de julio y
publicada en el Diario Oficial el 16 de julio.

90
 1940-1967: LA1991-2000: BORN
INOCENCIA DE LOS TO BE WILD
PRIMEROS

que el proceso para la aprobación de la Ley mencionada

había sido sumamente exitoso, en términos del proceso
participativo desarrollado, el trabajo multipartidario y la
convocatoria de especialistas; la Comisión decidió trabajar
una Ley más, ...y la Ley elegida fue la Ley de Diversidad
Biológica, en el entendido de que era una Ley más amplia
en sus objetivos que la de Areas Naturales Protegidas y
que, en todo caso, estas podían quedar también
comprendidas dentro de dicha Ley.

La Ley de Diversidad Biológica incluyó entonces siete

artículos referidos a las áreas naturales protegidas. Estos
artículos dieron algunas definiciones y conceptos
generales sobre el Sistema y la política de áreas
protegidas. Sin embargo, y dado que la Ley de
Diversidad Biológica tenía un
 Pedro Vásquez

espíritu básicamente conceptual y

de principios, no entró a
desarrollar una serie de
instrumentos de gestión que,
para el caso de las áreas
protegidas, sí requerían de
una regulación a nivel de Ley, 91
habida cuenta de que en ese
momento existía una Ley Forestal
y de Fauna de 1975, que normaba
las definiciones de categorías de
áreas protegidas y los usos
compatibles con las categorías,
entre otras cosas. Y que requerían
de una actualización urgente.

Es por este motivo, y

aprovechando que la Ley de
Diversidad Biológica fluyó de
manera muy rápida en la
Comisión y fue aprobada casi
empezando junio, que la propia
Comisión se animó a discutir una
 Ardilla en El Angolo

Congreso de la República

 Walter H. Wust
Ceibo, Tumbes
PEDRO SOLANO

Ley más,... y esta vez sí fue la Ley de Areas Naturales

Protegidas.

Los artículos referidos a áreas protegidas de la Ley de

Diversidad Biológica debían ser repetidos necesariamente
en la nueva Ley, dado que eran fundamentales para que la
Ley de áreas protegidas tuviera sentido en sí misma, y
cumpliera también un rol educativo, lo cual se planteó
como una necesidad desde la concepción misma de la
norma.

En un afán de no repetir textualmente los artículos de la

Ley de Diversidad Biológica, para que el trabajo legislativo
no apareciera como desarticulado, se variaron un poco las
fórmulas de redacción, en algunos casos sí estableciendo
pequeñas diferencias conceptuales. Lo curioso es que al
haberse aprobado la Ley de Diversidad Biológica con
posterioridad, son estas normas las que deben asumirse
como válidas en aquello que se oponga a la Ley de Areas
Naturales Protegidas, por tratarse de una Ley posterior.

Entre los temas en que hay una aparente oposición está la

misma definición del SINANPE, que de acuerdo con la Ley
de Areas Protegidas está conformado solo por las áreas de
administración nacional. De acuerdo a la Ley de diversidad
biológica, todas las áreas protegidas del país en su
conjunto, sin discriminar si se trata de las de
administración nacional, conforman el SINANPE.

En cuanto a la definición de área protegida, la Ley de

Areas Protegidas tiene un texto más desarrollado que la
Ley de Diversidad Biológica. Al no haber contradicciones
aparentes, puede asumirse que ambas definiciones son
complementarias y válidas.

Pero, ¿cuáles fueron las principales contribuciones de la

Ley de Areas Naturales Protegidas? ¿Cuáles fueron los
temas nuevos que trajo esta norma legal?

92
 1940-1967: LA1991-2000: BORN
INOCENCIA DE LOS TO BE WILD
PRIMEROS

Básicamente podemos decir que la Ley de Areas Naturales

Protegidas trajo:

1. La definición de catorce objetivos posibles para el

establecimiento de áreas protegidas, mejorando
los objetivos planteados anteriormente por el
Código del Medio Ambiente.

2. El establecimiento de tres niveles de áreas

protegidas: nacionales, regionales y privadas.

3. Dos nuevas categorías para el Sistema: las reservas

paisajísticas y los refugios de vida silvestre.

4. Una mejor redacción y definición de las categorías

anteriormente existentes como en el caso de los
santuarios históricos y las reservas nacionales (Ver
Anexo 3: definiciones de categorías de acuerdo con
la Ley de Areas Naturales Protegidas de 1997 y su
Reglamento, pág. 119).

5. Distintas alternativas y oportunidades para la

participación de la sociedad civil en la gestión y
manejo de las áreas.

6. El reconocimiento del INRENA como la institución

que debe dar una opinión favorable previa a
cualquier autorización que se emita para el
desarrollo de actividades al interior del área
protegida.

7. El reconocimiento de los planes del Sistema y de

las áreas como normas de observancia obligatoria
para cualquier actividad que se desarrolle en las
áreas.

8. La definición legal de las zonas de amortiguamiento

y una mejor precisión respecto a las zonas
reservadas.
93
PEDRO SOLANO

9. Una mejor definición respecto a los derechos de

propiedad dentro de las áreas protegidas.

En cuanto a su diseño mismo, la Ley de áreas protegidas

recogió los conceptos e instrumentos identificados en la
elaboración del Plan Director. Nuevamente, si bien el Plan
todavía no era aprobado por la Autoridad, ya estaba
generando un efecto práctico, que esta vez tenía que ver
con el diseño de la norma legal de más alta jerarquía para
regular a las áreas naturales protegidas.

Sin embargo, la Ley se quedó todavía corta en muchos

temas. Y es que el poco tiempo disponible en el Congreso
para discutir la Ley, sumado a una política legislativa que
priorizaba las leyes cortas42, hizo que de la propuesta
inicial de cerca de 80 artículos, ésta se redujera a una
versión de 31 artículos. Entre los temas que quedaron
fuera de la Ley estaban las áreas de conservación
municipales43, el régimen de sanciones administrativas por
infracciones cometidas, régimen de pobladores locales y
usos de recursos dentro de las áreas, turismo en áreas
protegidas, entre otros.

42. Cosa que este autor nunca terminará de entender en algunas

autoridades que legislan bajo el refrán “más corto, mejor”. En nuestra
opinión, “más claro, mejor”. Y si para ser más claro o preciso se
requiere de más artículos, no importa. Las normas legales no son un
discurso o novela, donde hay que cuidar el tamaño de la obra, de
acuerdo al público o el tiempo disponible. Las normas legales son
instrumentos, y requieren ser precisas y claras para que puedan ser
usadas y ayuden a alcanzar la visión que el legislador se ha
propuesto. La aprobación de normas incompletas o poco claras no
facilita esto.
43. Que salieron de la Ley por una previsión política de la Comisión de
Ambiente, que pensó que ese tema podía parar la Ley en el pleno del
Congreso. Hacia 1997 había un pleito manifiesto entre el partido de
gobierno y la Municipalidad de Lima, y hablar de nuevas competencias
municipales espantaba a nuestros políticos del partido de gobierno de
entonces. El tema se decidió postergar para la discusión de la nueva
Ley Orgánica de Municipalidades, la cual lamentablemente tampoco lo
resolvió.
94
 1940-1967: LA1991-2000: BORN
INOCENCIA DE LOS TO BE WILD
PRIMEROS

Pero era julio de 1997, y la Ley de Areas Naturales

Protegidas cerraba una excelente legislatura para la causa
ambiental. Se demostraba además que el poder político
jugaba un rol vital para volver realidad las reformas que
hacía años se venían pidiendo desde el lado académico y
profesional. Sin duda la presencia de Oswaldo Sandoval
como presidente de la Comisión de Ambiente, un
congresista influyente dentro del partido de gobierno,
ayudó mucho a que estas normas se concreten. Si bien la
gestión siguiente, a manos de Luis Campos Baca también
fue muy favorable, los vientos no volverían a ser los
mismos en el Congreso por un buen tiempo.

Y es que en 1997, en verdad, todavía el país respiraba un

aire de sentirse encaminado, viable, ganador: en lo social,
económico y, sobre todo, en lo anímico. Después de
muchas eliminatorias futbolísticas en que Perú peleaba por
no ser el último con Venezuela, ese año quedamos fuera
del mundial por diferencia de goles con Chile. El Sporting
Cristal llegó a la final misma de la Copa Libertadores,
perdiendo por un gol contra Cruzeiro de Brasil44. En abril
de 1997 el gobierno había logrado recuperar la
residencia del Embajador de Japón, tomada por el MRTA
cuatro meses atrás con cerca de ochocientas personas
invitadas a una fiesta, en un operativo impresionante
donde las bajas fueron un rehén, dos militares y los
catorce terroristas involucrados. Entre 1998 y el 2000 la
“U” lograba su primer tricampeonato, siendo el del
año 2000 realmente extraordinario, con inauguración de
estadio nuevo, más de 100 goles en el año, el récord del
goleador histórico y del arquero menos batido en la
historia del fútbol peruano.

44. Después de muchos años también, jugadores peruanos eran fichados

por importantes clubes extranjeros, siendo el más sonado el fichaje
de Nolberto Solano por Boca Juniors,... un maestrito, según Diego
Maradona.

95
PEDRO SOLANO

En el tenis, Jaime Yzaga vencía al número 1 del mundo,

Pete Sampras, en el Abierto de Nueva York de 1999,
...impresionante. En lo musical, el rock local se
consolidaba por fin como un movimiento que
trabajaba profesionalmente, generando puestos de
trabajo, desarrollando una creciente industria
independiente y, sobre todo, un estándar de calidad de
espectáculo, donde ya no se hablaba más de “subtes”
descuidados, mal sonido o malos músicos. Los festivales
de 1998, con el “Niño Malo” a la cabeza y audiencias
promedio de 10 000 personas cada uno, son una prueba
de que esta vez el rock peruano crecía para quedarse45.

El Fenómeno del Niño de ese mismo año, sin embargo,

trajo un saldo bastante negativo, sobre todo para la pesca
y la agricultura, así como por las enormes pérdidas
materiales en infraestructura vial. Poblaciones de
animales marinos como los pingüinos o los lobos marinos
se vieron severamente afectados, estimándose que se
perdió el 80% de la población de lobos marinos solamente
a causa del Fenómeno del Niño.

Entre 1997 y 1998 se produjó el sonado caso de la empresa

Lucchetti versus la Municipalidad de Lima, debido a la
instalación irregular de una fábrica de fideos de la
empresa en la zona de amortiguamiento de la Zona
Reservada Los Pantanos de Villa, sin contar con un Estudio
de Impacto Ambiental previamente aprobado y vulnerando
la zonificación permitida. Si bien en ese momento la
empresa obtuvo una sentencia favorable del Poder
Judicial, años después se descubrió que había sido
obtenida mediante la corrupción de funcionarios y

45. El trabajo de bandas como Mar de Copas, Leusemia, G3, Dolores

Delirio, la Liga del Sueño, La Raza, o solistas como Rafo Ráez, fueron
fundamentales para esto.

96
 1940-1967: LA1991-2000: BORN
INOCENCIA DE LOS TO BE WILD
PRIMEROS

La paz entre Perú y

Ecuador se consolidó
al colocarse el hito
histórico en Tiwinza.

la intervención del propio asesor presidencial, Vladimiro

Montesinos46.

En 1998 se resolvía también el conflicto con el Ecuador

por la cuestión amazónica, específicamente en la frontera
del Cóndor. Este nuevo conflicto se había iniciado en enero
de 1995. El Acuerdo de Brasilia de 1998 tuvo la virtud de
respetar la validez del Protocolo de Río de 1942, pero
también determinó la cuestionada cesión del Perú a
Ecuador de un terreno simbólico de un kilómetro cuadrado
en el área de Tiwinza, en la zona del Cenepa.

En los acuerdos bilaterales entre el Perú y Ecuador se

decidió declarar zonas de protección ecológica colindantes
sobre la cordillera del Cóndor, lo que dio origen a la
Zona

46. A propósito de este descubrimiento, la Municipalidad de Lima

ordenó en enero de 2003 el cierre definitivo de la fábrica, y la empresa
apeló ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas
a Inversiones del Banco Mundial (CIADI). A inicios de 2005 salió el fallo
favoreciendo al Estado peruano.

97
PEDRO SOLANO

Reservada Santiago Comaina del lado peruano,

actualmente en proceso de categorización.

En cuanto a las áreas protegidas declaradas, el segundo

periodo del gobierno de Fujimori fue superlativo, aunque
de acuerdo con los nuevos tiempos, esta vez casi todas las
áreas declaradas fueron zonas reservadas 47: Chancaybaños,
Aymara Lupaca, recomposición de Tambopata Candamo,
Güepi, Río Rímac, Allpahuayo Mishana, Santiago Comaina,
Amarakaeri y Alto Purús.

También se declaró el Parque Nacional Bahuaja Sonene,

sobre la base del Santuario Nacional Pampas del Heath y
parte de la Zona Reservada Tambopata Candamo, con una
fórmula interesante (Ver Anexo 4: Establecimiento del
Parque Nacional Bahuaja Sonene y la operación de la
Mobil, pág. 131).

En total, en este periodo de gobierno las nuevas

extensiones del territorio declaradas como áreas
protegidas sumaron 8 149 917,43 has48. Aunque solo se
declarase un área con

47. Parte de la nueva política de áreas protegidas tiene mucho que ver
con la búsqueda de consensos a nivel local. Bajo esta perspectiva, el
proceso de declaración de nuevas áreas se inicia con la declaración
de zona reservada, de modo tal que a partir de ahí se inicie un proceso
de planificación participativa donde la autoridad, junto a los grupos
de interés a nivel local, definan la categoría, zonificación,
delimitación, etc. No existe mayor democracia en el Perú que para el
establecimiento y planificación de las áreas protegidas.
48. Chancaybaños 2 628 ha, Aymara Lupaca 300 000 ha, Güepi 625 971
ha, Río Rímac franja de 28 km, Allpahuayo Mishana 57 667,43 ha,
Santiago Comaina 1 642 567 ha, Amarakaeri 419 139 ha, Alto Purús 5
101 945 ha. La zona reservada Tambopata Candamo se recompuso a
partir de la declaración del Parque Bahuaja Sonene. Pasó de 1 478
942,45 ha a 1 073 998,25 ha. El Parque Bahuaja Sonene fue establecido
sobre una base de 537 053 ha, incluyendo al anterior Santuario Nacional
Pampas del Heath que tenía una extensión de 102 109 ha.

98
 1940-1967: LA1991-2000: BORN
INOCENCIA DE LOS TO BE WILD
PRIMEROS

categoría definitiva, este es, de lejos, el registro más alto

en toda la historia del Perú49.

Luego de aprobada la Ley en 1997, empezó el trabajo de

elaboración del Reglamento de la Ley de Areas Naturales
Protegidas, el cual también tuvo un periodo prolongado de
maduración y discusión, dado que siempre hubo la
intención de entrar a regular procedimientos en detalle y
completar varias de las omisiones de la Ley, hasta donde
fuera posible por el nivel jerárquico del proyectado
Reglamento, por Decreto Supremo. Esta norma, sin
embargo, sería recién aprobada en el 2001.

En 1999 se aprobó finalmente el Plan Director, con el

subtítulo de Estrategia Nacional
para las Areas Naturales
Protegidas. El Plan Director
aprobado fue una versión
bastante resumida en relación a
la versión original, pero
igualmente muy valiosa en cuanto

Mar de Copas
49. Este dato tiene varias lecturas.
Además de que hablamos de solo un
área con categoría definitiva, ya que
todas las demás fueron zonas reservadas,
la cifra aparece muy elevada también por
la declaración de Alto Purús, sobre un
área mayor a los cinco millones de
hectáreas. Dos años después, esta misma
zona reservada fue reducida a la mitad
del tamaño y actualmente es un Parque «Vladivideos»
Nacional y una Reserva Comunal, que
suman más de 2 700 000 ha. Para la cifra
total no se han sumado las declaraciones
de Bahuaja Sonene y Tambopata
Candamo, ya que son casos de
categorización y de áreas previamente
 Pedro Solano

establecidas. Aunque, bajo otro tipo de

análisis, tal vez estas deberían ser las
únicas a contar.
Lobos marinos, Paracas

99
PEDRO SOLANO

a los alcances conceptuales y algunos instrumentos

específicos, como el mapa de zonas prioritarias de
conservación, que ha sido tal vez el documento principal
para orientar el crecimiento físico del SINANPE desde 1996
a la fecha.

Con la aprobación del Plan Director se producían en

paralelo algunos cambios interesantes a nivel
institucional. Por un lado, el INRENA intentaba
nuevamente descentralizar su gestión a través de la
instalación de Oficinas Regionales 50, de las cuales se
instalaron 15 a nivel nacional, procurando una presencia
más activa en las regiones mismas. Sin embargo, este
proceso fue reconsiderado dos años más tarde y se
eliminaron las oficinas de INRENA. Así, la
representación de INRENA quedó bajo el encargado de la
administración forestal, con resultados mixtos para el
tema áreas protegidas. De otro lado, con el Reglamento
de Organización y Funciones aprobado en el 2001, el tema
Fauna Silvestre salió de la Dirección General de Areas
Protegidas y pasó a la Dirección General Forestal, que en
adelante sería la Dirección General Forestal y de Fauna.

El año 2000 es políticamente intenso, por lo que significan

las elecciones presidenciales de ese año y la nueva
postulación del Ingeniero Fujimori, aunque esta vez ya no
contase con el respaldo de la elección anterior. Y es que
los escándalos de La Cantuta 51 , sumados a la
evidente

50. Que ya existían informalmente desde 1993, aproximadamente.

51. En el año 93 fueron encontradas tres fosas clandestinas que
contenían restos humanos, identificados posteriormente como
pertenecientes a nueve estudiantes y un profesor de la Universidad
Nacional Enrique Guzmán y Valle, La Cantuta. Las largas investigaciones
de los años siguientes determinarían que estas personas habrían sido
secuestradas y victimadas por el grupo Colina en julio de 1992. El grupo
Colina estaba integrado por paramilitares que evidenciaron una fuerte
vinculación con el gobierno fujimorista y sus políticas.
100
 1940-1967: LA1991-2000: BORN
INOCENCIA DE LOS TO BE WILD
PRIMEROS

manipulación de los medios de comunicación y los

prepotentes enfrentamientos con cualquier líder que
empezara a destacar, como el caso del alcalde de Lima,
Alberto Andrade, debilitaron enormemente la credibilidad
del gobierno.

Pese a ello, luego de las elecciones se confirmó como

presidente re-reelecto a Fujimori, que esta vez venció en
segunda vuelta a Alejandro Toledo. Al muy poco tiempo de
empezado su tercer mandato, vimos en televisión la
aparición del primer “vladivideo” 52 , donde se ve a
Montesinos entregando dinero al congresista Alberto Kouri
para que renuncie a su partido y apoye al oficialismo. Esto
desmoronó de golpe al gobierno. Los meses que siguieron
fueron tan alucinantes y novelescos que ya han sido
materia de varios libros de análisis y, sin duda, algún día
se hará una película sobre esto: Montesinos se fuga,
Fujimori también; Montesinos es atrapado en Venezuela,
Fujimori asume su nacionalidad japonesa y se queda en
ese país, donde aún vive, tranquilo, enviando mensajes
regulares al Perú a través de su página web y programa de
radio,… y preparando su próxima postulación a la
Presidencia.

El tercer periodo de Fujimori resultó entonces muy corto y

muy agitado. Este tercer periodo duró escasos tres meses
y poco más, entre fines de julio y noviembre del año 2000.
Pese a ello, en este periodo se declaró la ampliación y
consolidación del Parque Nacional Bahuaja Sonene, el
establecimiento de la Reserva Nacional Tambopata y la
Zona Reservada Biabo Cordillera Azul, sobre la base del
antiguo

52. Videos filmados por Vladimiro Montesinos, principal asesor

presidencial y del Servicio de Inteligencia Nacional, y donde quedaban
en evidencia los fuertes y complicados niveles de corrupción de
funcionarios, políticos, personalidades empresariales, deportivas, etc.
durante el gobierno de Fujimori.
101
PEDRO SOLANO

Bosque Nacional Biabo Cordillera Azul 53. Un total de 1 966

839 ha más de áreas protegidas54 para el Perú.

Luego de la huída de Fujimori a Japón, se instaló un

gobierno de transición liderado por el entonces Presidente
del Congreso de la República, Valentín Paniagua, miembro
del partido de Fernando Belaúnde, Acción Popular, y quien
asumió la Presidencia de la República con el compromiso
de organizar nuevos comicios generales para julio del año
siguiente.

53. Parque Nacional Bahuaja Sonene se amplía de 537 053 ha a 1 091

416 ha, Reserva Nacional Tambopata 274 690 ha, Zona Reservada Biabo
Cordillera Azul 1 137 786 ha.
54. Aunque nuevamente la cifra puede ser engañosa, ya que la Reserva
Tambopata viene de un antigua zona reservada y la zona reservada del
Biabo proviene de un antiguo bosque nacional.

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 1940-1967: 2001-H
LA INOCENCIA
OY: DE
HACIA
LOS P
DRIMEROS
ÓNDE

2001-Hoy:

Hacia dónde vamos

 Walter H. Wust

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PEDRO

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 1940-1967: 2001-H
LA INOCENCIA
OY: DE
HACIA
LOS P
DRIMEROS
ÓNDE VAMOS

El gobierno de Paniagua se desarrolló entre noviembre

del 2000 y julio del 2001. Este breve gobierno de ocho
meses resultó muy positivo para la conservación de sitios
en el Perú. Es durante este periodo que se aprobó el
reglamento de la Ley de Areas Naturales Protegidas y se
declararon cuatro áreas protegidas con categoría
definitiva: el Parque Nacional Cordillera Azul, el Santuario
Histórico Bosque de Pómac, la Reserva Paisajística Nor
Yauyos Cochas y la Reserva Comunal El Sira55, para un
total de 2 196 763,11 ha. También en este periodo se
suscribió el contrato para la primera concesión para
conservación en el Perú, en la cuenca del río Los Amigos,
en Madre de Dios, sobre una superficie de 132 832 ha.

El reglamento de la Ley de Areas Naturales Protegidas

trajo como novedades una regulación detallada de
instrumentos importantes como los comités de gestión, las
concesiones para ecoturismo, los contratos de
administración, los contratos para aprovechamiento de
recursos naturales y las sanciones administrativas.

55. Cordillera Azul 1 353 190,84 ha, Bosque de Pómac 5 887,38 ha, Nor
Yauyos Cochas 221 268,48 ha, El Sira 616 416,41 ha.

105
PEDRO SOLANO

Igualmente, introdujo algunos temas nuevos como las

reservas de biosfera y los sitios de patrimonio mundial, las
áreas marino costeras, intentó una solución para las áreas
de conservación municipales y definió un procedimiento
para la viabilidad de las operaciones de aprovechamiento
de recursos no renovables dentro de las áreas protegidas
de uso directo. Asimismo, amplió las definiciones de las
categorías contenidas en la Ley de 1997 (Ver Anexo 2, pág.
119).

En julio de 2001 hubo nuevas elecciones presidenciales.

Esta vez los contendores fueron Alejandro Toledo y el
mismísimo Alan García, quien volvió al Perú y a la
actividad política luego de más de diez años y, por
supuesto, con la herencia aún fresca del desastre de su
primer gobierno, pero la memoria popular es frágil y
García consiguió posicionarse en las preferencias de
un sector mayoritariamente joven que volvió a quedar
encandilado por la elocuencia del candidato y el
argumento de “se equivocó una vez de joven, ahora ya
aprendió”. Como fuera, Toledo triunfó en segunda
vuelta, tal vez como gratitud de un país que lo reconocía
como el líder que combatió al régimen de alta corrupción
y manipulación que fue el gobierno de Fujimori, sobre
todo en sus años finales.

El gobierno de Toledo se encontró desde el inicio con una

cantidad de problemas indescriptibles por su magnitud y
complejidad, lo que sumado a una falta de claridad del
propio Presidente, hizo que este periodo, que es el actual
al momento de escribir este libro, sea por demás de una
incertidumbre respecto al modelo de país que se intenta
construir, si hay alguno, y sobre todo respecto de las
perspectivas a largo plazo para el país.

En lo que va del gobierno del Presidente Toledo se

declararon ya nueve áreas protegidas y cuatro zonas
reservadas: el

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 1940-1967: 2001-H
LA INOCENCIA
OY: DE
HACIA
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DRIMEROS
ÓNDE VAMOS

Parque Nacional Otishi56, el Parque Nacional Alto Purús, la

Reserva Nacional Allpahuayo Mishana, el Santuario
Nacional Megantoni, la Reserva Paisajística Subcuenca del
Cotahuasi, las Reservas Comunales Amarakaeri, Ashaninka,
Matsigenga y Purús, y las Zonas Reservadas Cordillera de
Colán, Huayhuash, Pampa Hermosa y Pucacuro; para un
total de 5 308 097,55 ha57.

En lo que va de este periodo se firmó también el primer

contrato de administración sobre un área protegida,
novedoso sistema por el cual el Estado encarga la
administración de un área protegida nacional a una
institución privada sin fines de lucro 58; y se dio
reconocimiento oficial a las dos primeras áreas de
conservación privada59, categoría complementaria al

56. Una de las propuestas de Parque Nacional más antiguas del

SINANPE. El 21 de julio de 1965 ya el diario El Comercio había escrito
sobre esta misma área propuesta entonces como Parque Nacional
Cutibireni:
«nuestro país contará con uno de los Parques Nacionales más bellos
del mundo. De inigualable belleza escénica constituida por la ubérrima
vegetación, forma a cada paso nuevos paisajes y tiene 24 cataratas,
algunas de las cuales sobrepasan los 300 metros».
57. Otishi 305 973,05 ha, Alto Purús 2 510 694,41 ha, Allpahuayo
Mishana 58 069,90 ha, Megantoni 215 868,96 ha, Sub Cuenca del
Cotahuasi 430 550,00 ha, Amarakaeri 402 335,62 ha, Asháninka 184
468,38 ha, Machigenga 218 905,63 ha, Purús 202 033,21 ha, Cordillera
de Colán 64 114,74 ha, Huayhuash 67 589,76 ha, Pampa Hermosa 9
575,09 ha y Pucacuro 637 918,80 ha.
58. Contrato de administración parcial suscrito entre el INRENA y el
Club de Caza, Pesca y Turismo de Piura, sobre un sector de 10 000 ha
del coto de caza El Angolo. En verdad, la legislación ya permitía la
administración privada de los cotos de caza desde 1992, en que fue
aprobado el Reglamento de zoocriaderos y cotos de caza, pero la
modalidad para acceder a dicha administración era distinta.
59. A la comunidad campesina de Sta. Catalina de Chongoyape, sobre
más de 34 000 ha, área de conservación privada de Chaparrí; y a la
cooperativa agraria de usuarios Tecapa Ltda., sobre 1 310,90 ha, área
de conservación privada Bosque Natural El Cañoncillo.

107
PEDRO SOLANO

SINANPE que busca involucrar a los propietarios de predios

privados en la política y gestión de conservación de sitios
en el Perú. También se firmaron los primeros contratos
para concesiones de ecoturismo, reforestación y manejo
de fauna bajo el marco de la Ley Forestal y de Fauna
vigente. También se estableció la demarcación de muchas
zonas de amortiguamiento de las áreas protegidas,
mediante una serie de Resoluciones Jefaturales de
diciembre de 2001, que fueron posteriormente
consolidadas y precisadas mediante Resolución Jefatural
125-2003-INRENA, de setiembre del 2003.

En el tema institucional, la Dirección General de Areas

Naturales Protegidas fue rebautizada como Intendencia de
Areas Naturales Protegidas,
aunque en verdad no cambiara
nada más allá del nombre y de la
confusión que esto generó en
mucha gente. El Director de Areas
Protegidas es ahora el Intendente,
nombre poco
Sobrevuelo en Cordillera común para funcionarios con sus
Azul, 2001
competencias y responsabilidades,
las cuales son fundamentalmente
de gestión60.

60. Estos cambios institucionales se dieron

mediante la aprobación del nuevo
reglamento de organización y funciones
del INRENA, Decreto Supremo Nº 066-
Cienciano campeón 2002- AG, del 30 de diciembre del 2002. A
las dos semanas de aprobada, esta norma
fue derogada por el Decreto Supremo
002- 2003-AG, mediante el cual se aprobó
un nuevo Reglamento de Organización
y Funciones que corrigió algunos errores
del Decreto Supremo anterior. En cuanto
a áreas protegidas, los cambios fueron
mínimos.
Peruanos en Durban
108
 1940-1967: 2001-H
LA INOCENCIA
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LOS P
DRIMEROS
ÓNDE VAMOS

En el 2003 se realizó el segundo Foro Nacional de Áreas

Naturales Protegidas, nuevamente organizado por el
Comité Peruano de la UICN conjuntamente con la
Intendencia de Áreas Naturales Protegidas. Esta vez el
Foro se llevó a cabo en la Universidad Nacional Agraria La
Molina y el éxito fue elocuente: más de 50 presentaciones
y una audiencia calculada en más de mil personas durante
los tres días del Foro. Más importante aún fue la
confirmación de que hay un trabajo grande y generoso
alrededor de las áreas protegidas peruanas, por parte del
propio Estado a través del gobierno central, las regiones y
los municipios; pero también a través de las
organizaciones de base, de conservación, religiosas,
académicas y empresariales. El segundo Foro fue
altamente motivador y dejó una clara sensación que el
Sistema está bien encaminado y que las áreas protegidas
peruanas por fin están generando beneficios reales. La
información científica que se viene obteniendo en las
áreas es también muy alentadora, y permite pensar
seriamente en un futuro basado en el patrimonio natural
de la Nación, en nuestra diversidad biológica y en las
capacidades de nuestra gente.

El año cerró, además, con el Cienciano del Cusco, un

modesto equipo de fútbol de provincia, ganando la Copa
Sudamericana de clubes frente al poderoso River Plate de
Argentina. Ese día de la final en Arequipa, el estadio en
pleno y millones de peruanos por televisión alentaban al
equipo rojo repitiendo al unísono “sí se puede, sí se
puede”. Y, en el fondo, muchos sentimos que esa frase
repetida por la multitud no solo se refería al fútbol.

El año 2004 empezó con la Conferencia de las Partes de la

Convención sobre la Diversidad Biológica COP 7, realizada
en febrero en Kuala Lumpur (Malasia), y que esta vez tuvo
como uno de sus dos temas centrales a las áreas
protegidas. En setiembre del año anterior se había
realizado en Durban (Sudáfrica) el quinto congreso
mundial de áreas naturales
109
PEDRO SOLANO

protegidas, convocado por la Unión Mundial para la

Naturaleza (UICN). En ambos eventos el Perú tuvo una
activa y destacada participación mostrando los notables
avances realizados en cuanto a base conceptual, legal y
organización propia del Sistema. La COP 7 sirvió, además,
para que varias organizaciones de la sociedad civil y del
sector público peruano se junten para firmar un
memorándum de entendimiento, que está sirviendo como
marco para una serie de acciones importantes que buscan
consolidar al Sistema de Areas Protegidas y posicionarlo
como un eje importante en la visión de país a futuro.

En otros ámbitos, el mismo Cienciano del Cusco obtuvo la

Recopa de clubes, al ganar por penales en Miami nada
menos que a Boca Juniors, Sofía Mulanovich nos llenó de
alegría ganando el Campeonato Mundial de Tabla y hasta
tuvimos una Miss Mundo, luego del triunfo de María Julia
Mantilla en China. En el rock, Cementerio Club y TK
ganaron los premios MTV Latino coronando tres años
consecutivos de triunfos peruanos en este evento 61,
Camisea se volvió una realidad y Jefferson Farfán y Paolo
Guerrero se cansaron de meter goles en las ligas de fútbol
de Holanda y Alemania.
¡¡¡De verdad que sí se puede!!!

Con lo que llegamos a hoy. A la fecha tenemos un Sistema

con más de 50 años de historia, desde que se declarara la
Cueva de las Lechuzas como Reserva Nacional. La
evolución conceptual y normativa, así como el crecimiento
físico del Sistema han sido enormes en estos años.
Actualmente el Sistema está compuesto por 61 áreas
protegidas, 13 de ellas aún como zonas reservadas, que
abarcan en total 17 660 211,88 ha que equivalen al
13,74% del territorio nacional62.

61. Líbido en el 2002, Líbido y TK en el 2003.

62. Las 48 áreas naturales protegidas con categoría definitiva suman
14 222 814,63 ha, equivalentes al 11,06% del territorio nacional.

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 1940-1967: 2001-H
LA INOCENCIA
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LOS P
DRIMEROS
ÓNDE VAMOS

Y el Sistema sigue avanzando, como debe ser, por lo que se

prevé que durante el 2005 se categorizarán en forma
definitiva por lo menos las zonas reservadas de Güepi y
Santiago Comaina, así como que se establecerán nuevas
áreas protegidas en las zonas de la Sierra del Divisor,
Yavarí y Cordillera Escalera.

Proyectos importantes para el Sistema impulsados con

fondos GEF, del PROFONANPE, USAID y otras fuentes vienen
incidiendo fuertemente en los componentes sociales y de
participación de la sociedad civil en la gestión de las áreas;
lo que muestra un poco la tendencia para los próximos
años.

Las normas complementarias para instrumentos específicos

de la gestión de áreas son cada vez más frecuentes, lo que
facilita el uso de los mismos. Así, en los últimos tres años se
aprobaron normas complementarias para el establecimiento
de los comités de gestión, la inscripción en registros de las
áreas protegidas, los contratos de administración, las áreas
de conservación privadas y se prevé que este año se
aprobarán disposiciones complementarias para el
establecimiento y gestión de las reservas comunales. Para
el 2005 se prevé también empezar la revisión del Plan
Director, y actualizar este documento en concordancia con
los importantes cambios producidos en los últimos diez
años63.

El Sistema, entonces, está bastante activo y con una visión

cada vez mayor de integrarse de manera positiva y real en
los contextos de desarrollo local, regional y nacional. En
varias áreas del Sistema ya se perciben desde hace algunos
años los beneficios que se vienen generando a nivel
económico, social, ecológico y afectivo.

63. Pese a que la vigencia legal del Plan Director es por 10 años y fue
aprobado en 1999, la Intendencia de Areas Protegidas ha decidido,
con buen criterio, actualizar ya el documento dado que en verdad fue
elaborado entre 1993 y 1995.
111
PEDRO SOLANO

Se espera que en los próximos años se consolide la base

física de áreas protegidas nacionales, pero también los
sistemas complementarios al SINANPE, como son las áreas
privadas, municipales y regionales. Asimismo, se espera que
se consolide la institucionalidad para las áreas protegidas,
que como hemos visto en este documento siempre se
mantuvo como una oficina de bajo nivel administrativo y
político, que ha dependido en gran medida del entusiasmo y
capacidad de sus funcionarios, más que del rol o la
relevancia asignada dentro de la estructura del Estado.

Somos de la idea de que casi el 14% del territorio peruano y,

sobre todo, los sitios que albergan las mejores muestras de
la megadiversidad existente en el Perú merece una
institucionalidad propia, fuerte administrativamente, con
capacidades normativas y autonomía en lo económico64,
para que pueda hacer una gestión apropiada del Sistema y
también ofrecer sueldos competitivos a sus profesionales, de
modo tal que pueda haber una permanencia a largo plazo de
los mismos. Pero todos estos son temas que se deberán
discutir y decidir en los tiempos que vienen, en la historia
que falta escribir de las áreas protegidas en el Perú.

Eso sí, escribámosla con cariño y conocimiento, en base a

nuestras realidades y oportunidades, respetando y
escuchando nuestro pasado y apostando realmente por un
futuro que sea inclusivo, para todos los peruanos. En las
áreas protegidas está nuestra identidad y oportunidad como
país. Tengámoslo siempre en la mente… y en el corazón.

64. Como dato estadístico, México y Perú tienen casi la misma

cobertura de territorio bajo áreas protegidas. Ambos son países
megadiversos. Hacia fines del 2004 el presupuesto asignado por el
gobierno mexicano a su sistema era de treinta millones de dólares
anuales. Para ese mismo año, en el Perú el presupuesto asignado por
Tesoro Público era alrededor de cincuenta veces menos esa
cantidad.

112
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS

Anexos
 Archivo de PromPerú / PromPerú

113
PEDRO

114
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS
ANEXO 1

DEFINICIONES DE CATEGORIAS DE ACUERDO CON

LA LEY FORESTAL Y DE FAUNA DE 1975 Y SUS
REGLAMENTOS

1. Ley Forestal y de Fauna. Decreto Ley 21147.

- Bosques Nacionales: los bosques naturales

declarados aptos para la producción permanente de
madera, otros productos forestales y de fauna
silvestre, cuya utilización solo puede ser
realizada directa y exclusivamente por el Estado.
La declaración se hace por Resolución Suprema.

- Bosques de Libre Disponibilidad: los declarados

aptos para la producción permanente de madera,
otros productos forestales y de fauna silvestre y que
pueden ser utilizados por cualquier persona
debidamente autorizada. La declaración se hace
por Resolución Ministerial.

- Bosques de Protección: los que por sus

características y ubicación sirven
fundamentalmente para conservar los suelos y las
aguas, con el objeto de proteger tierras agrícolas,
infraestructura vial o de otra índole y centros
poblados, así como para garantizar el
aprovisionamiento de agua para consumo humano,
agrícola e industrial. Los Bosques de Protección son
intangibles y se declaran por Resolución Suprema.

- Parques Nacionales: las áreas destinadas a la

protección con carácter de intangible, de las
asociaciones naturales de la flora y fauna silvestre y
de las bellezas paisajísticas que contienen.

- Reservas Nacionales: las áreas destinadas a la

protección y propagación de especies de la fauna

115
PEDRO SOLANO

silvestre cuya conservación sea de interés nacional.

El aprovechamiento de sus productos es realizado
por el Estado. Cuando las Reservas Nacionales
deban ser establecidas necesariamente sobre
tierras de uso agropecuario, el Ministerio de
Agricultura puede autorizar que el aprovechamiento
de la fauna silvestre sea realizado por los
conductores de dichas tierras y establecerá las
limitaciones que compatibilicen el doble uso del
área.

- Santuarios Nacionales: las áreas destinadas a

proteger con carácter de intangible, una especie
o una comunidad determinada de plantas o
animales, así como las formaciones naturales de
interés científico o paisajístico.

- Santuarios Históricos: las áreas destinadas a

proteger, con carácter de intangible, los escenarios
naturales en que se desarrollaron acontecimientos
gloriosos de la historia nacional.

- Cotos de Caza: áreas que pueden declararse en

tierras del dominio público seleccionadas para fines
de caza deportiva. La declaración se hace mediante
Resolución Suprema. El establecimiento de Cotos de
Caza en tierras de propiedad privada requerirá de
autorización del Ministerio de Agricultura.

- Reservas Comunales: áreas para la conservación de

la fauna silvestre en beneficio de las poblaciones
aledañas para las que dicho recurso es fuente
tradicional de alimentación. Estas Reservas se
establecerán mediante Resoluciones Supremas,
previas las coordinaciones que sean necesarias con el
Ministerio de Pesquería, en caso de incluirse cuerpos
de agua.

116
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS
ANEXO 1

2. Reglamento de Unidades de Conservación. DS 160-77-

AG. Amplía conceptos de la Ley Forestal y de Fauna.

- Parques Nacionales: las áreas naturales destinadas a

la protección y preservación con carácter de
intangible, de las asociaciones naturales de la flora
y fauna silvestres y de las bellezas paisajísticas que
contienen. En los Parques Nacionales está
absolutamente prohibido todo aprovechamiento
directo de los recursos naturales y el asentamiento
de grupos humanos. En estas Unidades se permite la
entrada de visitantes con fines científicos,
educativos, recreativos y culturales bajo
condiciones especiales.

- Reservas Nacionales: las áreas naturales destinadas

a la protección y propagación de la fauna silvestre,
cuya conservación sea de interés nacional. En las
Reservas Nacionales, los recursos de fauna
silvestre, cuya situación lo permita, pueden ser
utilizados únicamente por el Estado. Cuando las
Reservas Nacionales deban ser establecidas
necesariamente sobre tierras de uso agropecuario,
el Ministerio de Agricultura podrá autorizar que el
aprovechamiento de la fauna silvestre sea realizado
por los conductores de dichas tierras,
estableciendo las limitaciones que garanticen la
efectiva conservación de los recursos naturales
renovables.

- Santuarios Nacionales: las áreas destinadas a

proteger con carácter de intangible, una especie
o una comunidad determinada de plantas y/o
animales así como las formaciones naturales de
interés científico o paisajístico.

- Santuarios Históricos: las áreas destinadas a

proteger, con carácter de intangible, los escenarios
naturales en que se desarrollaron acontecimientos
gloriosos de la historia nacional.

117
PEDRO SOLANO

3. Reglamento de Conservación de Flora y Fauna Silvestre.

DS 158-77-AG. Amplía conceptos de la Ley Forestal y
de Fauna Silvestre.

- Cotos de Caza: las áreas de manejo de la fauna

silvestre en tierras de dominio público o privado
especialmente seleccionadas y en los que existe
infraestructura adecuada para los fines de caza
deportiva.

- Reservas Comunales: las áreas reservadas para la

conservación de la fauna silvestre en beneficio de
las poblaciones aledañas, para las que dicho
producto es fuente tradicional de alimentación.

- En cuanto a las Zonas Reservadas: el artículo 5º de

esta norma estableció que el Ministerio de
Agricultura mediante Resolución Ministerial, podía
reservar tierras de dominio público con fines de
investigación científica y/o tecnológica, así como
para el manejo de la flora y fauna silvestre,
dictando las normas del caso.

118
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS
ANEXO 2

DEFINICIONES DE CATEGORIAS DE ACUERDO CON

LA LEY DE AREAS NATURALES PROTEGIDAS DE
1997 Y SU REGLAMENTO

1. Ley 26834, Ley de Areas Naturales Protegidas.

- Parques Nacionales: áreas que constituyen

muestras representativas de la diversidad natural
del país y de sus grandes unidades ecológicas. En
ellos se protege con carácter intangible la
integridad ecológica de uno o más ecosistemas, las
asociaciones de la flora y fauna silvestre y los
procesos sucesionales y evolutivos, así como otras
características, paisajísticas y culturales que
resulten asociadas.

- Santuarios Nacionales: áreas donde se protege

con carácter intangible el hábitat de una especie
o una comunidad de la flora y fauna, así como
las formaciones naturales de interés científico
y paisajístico.

- Santuarios Históricos: áreas que protegen con

carácter de intangible espacios que contienen
valores naturales relevantes y constituyen el
entorno de sitios de especial significación
nacional, por contener muestras del patrimonio
monumental y arqueológico o por ser lugares
donde se desarrollaron hechos sobresalientes de
la historia del país.

- Reservas Paisajísticas: áreas donde se protege

ambientes cuya integridad geográfica muestra
una armoniosa relación entre el hombre y la
naturaleza, albergando importantes valores
naturales, estéticos y culturales.

119
PEDRO SOLANO

- Refugios de Vida Silvestre: áreas que requieren

intervención activa con fines de manejo, para
garantizar el mantenimiento de los hábitats, así
como para satisfacer las necesidades particulares
de determinadas especies, como sitios de
reproducción y otros sitios críticos para recuperar
o mantener las poblaciones de tales especies.

- Reservas Nacionales: áreas destinadas a la

conservación de la diversidad biológica y la
utilización sostenible de los recursos de flora y
fauna silvestre, acuática o terrestre. En ellas se
permite el aprovechamiento comercial de los
recursos naturales bajo planes de manejo,
aprobados, supervisados y controlados por la
autoridad nacional competente.

- Reservas Comunales: áreas destinadas a la

conservación de la flora y fauna silvestre, en
beneficio de las poblaciones rurales vecinas. El
uso y comercialización de recursos se hará bajo
planes de manejo, aprobados y supervisados por
la autoridad y conducidos por los mismos
beneficiarios. Pueden ser establecidas sobre
suelos de capacidad de uso mayor agrícola,
pecuario, forestal o de protección y sobre
humedales.

- Bosques de Protección: áreas que se establecen

con el objeto de garantizar la protección de las
cuencas altas o colectoras, las riberas de los ríos y
de otros cursos de agua y en general, para
proteger contra la erosión a las tierras frágiles que
así lo requieran. En ellos se permite el uso de
recursos y el desarrollo de aquellas actividades
que no pongan en riesgo la cobertura vegetal del
área.
- Cotos de Caza: áreas destinadas al
aprovechamiento de la fauna silvestre a través de
la práctica regulada de la caza deportiva.
120
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS
ANEXO 2

Las zonas reservadas, por su parte, fueron

definidas por la Ley como aquellas áreas que
reuniendo las condiciones para ser consideradas
como Areas Naturales Protegidas, requieren la
realización de estudios complementarios para
determinar, entre otras, la extensión y categoría
que les corresponderá como tales. Forman parte
del SINANPE, y por lo tanto quedan sujetas a las
disposiciones que corresponden a las Areas
Naturales Protegidas.

2. Decreto Supremo 038-2001-AG, Reglamento de la Ley

de Areas Naturales Protegidas.

- Parques Nacionales: son áreas que constituyen

muestras representativas de la diversidad
natural del país y de sus grandes unidades
ecológicas. En ellos se protegen con carácter
intangible la integridad ecológica de uno o más
ecosistemas, las asociaciones de la flora y
fauna silvestre y los procesos sucesionales y
evolutivos, así como otras características
estéticas, paisajísticas y culturales que resulten
asociadas. En estas áreas está prohibido el
asentamiento de nuevos grupos humanos y el
aprovechamiento de los recursos naturales. Se
permite el ingreso de visitantes que van a
realizar actividades con fines científicos,
educativos, turísticos y culturales, bajo
condiciones debidamente reguladas -en cada
caso- por el INRENA. El uso científico es
privilegiado en estas áreas, por encima de
cualquier otro uso público. Puede realizarse
intervenciones en el área con fines de manejo
para asegurar la conservación de aquellos
componentes de la diversidad biológica que así
lo requieran. Dichas intervenciones deben estar
definidas en el Plan Maestro respectivo.

121
PEDRO SOLANO

- Santuarios Nacionales: son áreas donde se

protege con carácter intangible el hábitat de
una especie o una comunidad de la flora y fauna
silvestre, así como las formaciones naturales de
interés científico y paisajístico, por su
importancia nacional. No se encuentra permitido
en éstos el asentamiento de nuevos grupos
humanos y el aprovechamiento de los recursos
naturales. Se permite el uso científico y turístico
bajo condiciones debidamente reguladas. El uso
público puede estar prohibido con base a la
fragilidad del área, salvo para el caso de las
investigaciones debidamente autorizadas.

- Santuarios Históricos: son áreas que protegen

con carácter de intangible espacios que
contienen valores naturales relevantes y
constituyen el entorno natural de ámbitos
con especial significación nacional, por
contener muestras del patrimonio monumental y
arqueológico o porque en ellos se desarrollaron
hechos sobresalientes de la historia nacional. No
se encuentra permitido en éstos el asentamiento
de nuevos grupos humanos y el aprovechamiento
de los recursos naturales. Se permiten las
actividades científicas y turísticas, estrictamente
reguladas, acordes con los objetivos del área.

- Reservas Paisajísticas: son áreas donde se

protegen ambientes cuya integridad geográfica
muestra una armoniosa relación entre el hombre
y la naturaleza, albergando importantes
valores naturales, estéticos y culturales. Se
permiten los usos científicos y turísticos. Las
modificaciones a las actividades y prácticas
tradicionales, así como al uso de los recursos
naturales no renovables, requieren
autorización específica del INRENA y monitoreo
cuidadoso. Se permite la caza deportiva

122
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS
ANEXO 2

de aquellas especies permitidas por la legislación

de la materia y de acuerdo con las evaluaciones
realizadas por el INRENA o por quien éste
encargue. Solo es posible realizar esta actividad
cuando se ha establecido la zonificación
correspondiente. Se excluirán las actividades
que puedan significar cambios notables en las
características del paisaje y los valores del área.
En el establecimiento y gestión de estas áreas,
será especialmente considerada la
participación de los gobiernos y poblaciones
locales. Los asentamientos de poblaciones
humanas son permitidos cuando la zonificación
y planificación del Area Natural Protegida así
lo prevean.

- Refugios de Vida Silvestre: son áreas que

requieren la intervención activa con fines de
manejo, para garantizar el mantenimiento de los
hábitats, así como para satisfacer las
necesidades particulares de determinadas
especies, como sitios de reproducción y otros
sitios críticos para recuperar o mantener las
poblaciones de tales especies. Se permiten el uso
público, la intervención y el manejo del hábitat
para garantizar el mantenimiento de sus
características, favorecer el incremento de la
población o satisfacer las necesidades de
determinadas especies. Está autorizada la saca
de especies sólo en el caso de regulación de la
población, de acuerdo a los objetivos del área y
bajo estricta reglamentación y expresa
autorización. Se excluyen los usos y el
aprovechamiento comercial de recursos
naturales que puedan provocar alteraciones
significativas del hábitat y el incumplimiento de
sus objetivos. Las actividades de uso de los
recursos naturales no renovables solo podrán ser
permitidas si se cumplen estrictamente las
exigencias establecidas para tal efecto.
123
PEDRO SOLANO

- Reservas Nacionales: son áreas destinadas a la

conservación de la diversidad biológica y la
utilización sostenible de los recursos de flora y
fauna silvestre, acuática o terrestre. En ellas se
permite el aprovechamiento comercial de los
recursos naturales bajo planes de manejo,
aprobados, supervisados y controlados por la
Autoridad Nacional competente. La planificación
del uso se realiza con amplia participación y
consulta de las poblaciones aledañas o residentes
en la Reserva Nacional. El aprovechamiento
puede ser realizado por dichas poblaciones
en forma prioritaria. Aquellas actividades
agrícolas y pecuarias en las áreas aptas en
ejercicio, al momento de la declaración del
área como reserva, pueden continuar pero
asegurando el cumplimiento de los objetivos de
la misma. Dentro de las Zonas de Uso Especial,
las poblaciones locales pueden solicitar
autorización para conducir actividades agrícolas
o pecuarias, de carácter integral, en tierras con
dicha aptitud. Se prohíben las actividades de
aprovechamiento forestal con fines madereros
de carácter comercial, con excepción de las
provenientes del manejo agroforestal,
incluyendo el manejo y plantaciones de
enriquecimiento de bosques secundarios, en las
Zonas de Uso Especial.

- Reservas Comunales: son áreas destinadas a la

conservación de la flora y fauna silvestre, en
beneficio de las poblaciones locales y
comunidades campesinas o nativas. Pueden ser
establecidas sobre suelos de capacidad de uso
mayor agrícola, pecuario, forestal o de
protección y sobre humedales. La
administración de las Reservas Comunales,
corresponde a un Régimen Especial
contemplado por la Ley y establecido en
concordancia con el Artículo 125º del
Reglamento.
124
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS
ANEXO 2

Su gestión es conducida directamente por los

beneficiarios de acuerdo con sus formas
organizativas, en un proceso a largo plazo, en el
cual estos consolidan sus conocimientos
asociados a la conservación y al uso sostenible
de recursos, ejerciendo sus derechos y
obligaciones con el Estado para la administración
del Patrimonio de la Nación. Los recursos
ubicados en las Reservas Comunales son
preferentemente utilizados por las poblaciones
rurales vecinas que han realizado un uso
tradicional comprobado de los mismos, ya sea
con fines culturales o de subsistencia. El uso
y comercialización de los recursos se hará según
planes de manejo, aprobados y supervisados por
el INRENA y conducidos por los mismos
beneficiarios. La Dirección General puede
suscribir Convenios con personas naturales o
jurídicas con la finalidad de lograr el
financiamiento de la elaboración del Plan
Maestro y operaciones en general que requiera el
Area Natural Protegida.

- Bosques de Protección: son áreas que se

establecen con el objeto de garantizar la
protección de las cuencas altas o colectoras, las
riberas de los ríos y de otros cursos de agua y, en
general, para proteger de la erosión a las tierras
frágiles que así lo requieran. En ellos se permite
el uso de recursos y el desarrollo de aquellas
actividades que no pongan en riesgo la cobertura
vegetal del área, ni afecten los suelos frágiles y
las fuentes o cursos de agua.

- Cotos de Caza: son áreas destinadas al

aprovechamiento de la fauna silvestre a través
de la práctica regulada de la caza deportiva.
Otros usos y actividades de aprovechamiento de
recursos deben ser compatibles con los objetivos
del área. El aprovechamiento de la fauna
silvestre y de todo recurso natural renovable
requiere
125
PEDRO SOLANO

obligatoriamente del correspondiente Plan de

Manejo.

Las Zonas Reservadas son, de acuerdo con el Reglamento

de la Ley de Areas Naturales Protegidas, aquellas áreas
que, reuniendo las condiciones para ser consideradas
como Areas Naturales Protegidas, requieren de la
realización de estudios complementarios para determinar,
entre otras, la extensión y categoría que les
corresponderá como tales. Las Zonas Reservadas son Areas
Naturales Protegidas del SINANPE, y los dispositivos
legales para su establecimiento deben contener cuando
menos:

. Expediente técnico justificatorio, incluyendo mapa y

memoria descriptiva;

. Objetivos y usos permitidos compatibles con su

finalidad;

. La conformación de una comisión para definir la(s)

categoría(s) y extensión definitiva, que incluirá la
participación de las poblaciones locales, Gobiernos
Regionales y Municipales;

. El plazo máximo que se concede a la comisión para

proponer la categoría definitiva, extensión y límites
del Area Natural Protegida, o si es que la misma no
debe ser incluida en el SINANPE;

. Evaluación de la presencia en la zona, de comunidades

campesinas o nativas así como de indicios
razonables de la existencia de grupos humanos en
aislamiento voluntario de contacto inicial o
esporádico.
126
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS
ANEXO 3

EL CASO DE LA
TEXAS CRUDE versus PACAYA SAMIRIA

La negociación de contratos petroleros en 1991 era

bastante distinta a lo que es hoy en día. En una época
marcada fuertemente por el terrorismo y la inestabilidad
económica y financiera, el manejo de las negociaciones se
daba de manera muy reservada entre Petroperú, la
Dirección General de Hidrocarburos y la empresa
interesada. Por otro lado, no existía el suficiente nivel de
intercambio de información para que, por ejemplo, la
autoridad de hidrocarburos conozca la ubicación y
naturaleza jurídica de las áreas protegidas; o que, de otro
lado, la autoridad de áreas protegidas pudiera conocer la
definición de los lotes petroleros que se estaban
negociando con las empresas.

De esta manera se explica un poco por qué ese año se

negoció la operación del Lote 61 con la empresa
norteamericana Texas Crude, sin considerar –o tal vez
conocer- que se superponía en un 75% con la Reserva
Nacional Pacaya Samiria, el área protegida de mayor
tamaño del Sistema peruano por ese entonces. Como dato
adicional, cabe mencionar que, de acuerdo con la
legislación vigente en ese entonces, estaba prohibido el
aprovechamiento de hidrocarburos en las áreas
protegidas, de acuerdo al artículo 71º del Código del
Medio Ambiente.

El gobierno argumentó la legalidad del contrato a partir

de otro artículo del Código del Medio Ambiente, el
artículo 72º, para interpretar que en caso de otorgarse
concesiones sobre recursos no renovables y de afectarse
áreas protegidas o comunidades indígenas, se debía
considerar un costo compensatorio en la actividad, mas
no impedir el desarrollo de éstas.

Fue recién cuando se hicieron públicas las negociaciones

con la empresa Texas Crude, a partir de una norma legal
que
127
PEDRO SOLANO

definió la extensión y ubicación del Lote petrolero, que

surgió una gran oposición en la que participaron
organizaciones de conservación, representantes de
comunidades indígenas, gremios profesionales como el
Colegio de Biólogos y el Colegio de Abogados, niveles de
gobierno como el Gobierno Regional de Loreto y el propio
Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Agricultura.

El debate que se suscitó a partir de ahí fue grande y la

pregunta detrás de cada una de las intervenciones era si
debía o no explotarse el petróleo al interior de la
Reserva. Nunca antes en el Perú se discutió con tanto
ardor por un tema ambiental. Lamentablemente, las
posiciones del debate parecían enfrentar de manera
irreconciliable a la conservación versus el desarrollo, como
si se tratase de dos opciones distintas. Al final, los actores
principales del debate no tuvieron la claridad suficiente
para analizar las cuestiones de fondo y tan solo se
pensaba en función del contrato con la Texas Crude.

La campaña de defensa del área protegida se orientó a

ejercer presión contra el gobierno y Texas Crude con la
finalidad de impedir la operación. La campaña logró
influenciar a organizaciones no gubernamentales de EE UU,
que se sumaron también a la oposición frente al contrato.

Algunas instituciones del sector público y privado

publicaron declaraciones y manifiestos sobre el caso. Así,
por ejemplo, una organización representativa de las
comunidades indígenas de la Amazonía peruana como es
AIDESEP, publicó un pronunciamiento expresando su
desacuerdo con la explotación en este bloque,
indicando que eran más de 180 comunidades indígenas
dentro de Pacaya Samiria las que serían probablemente
afectadas. Se mencionó que estas mismas comunidades y
otros grupos ciudadanos no habían sido invitados a las
negociaciones que involucraban al Lote 61, violando sus
derechos.

128
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS
ANEXO 3

El Ministro de Agricultura y el Ministro de Energía y Minas

tuvieron en algún momento opiniones encontradas. Esta
división jugó un papel importante al mostrar a la opinión
pública que el tema era de difícil solución. Por un lado,
las recientes regulaciones ambientales favorecían los
crecientes programas de conservación en la Reserva,
mientras las necesidades económicas del gobierno
insistían por la explotación del petróleo.

Debido a la excesiva formalidad de los procedimientos

para la aprobación de los contratos petroleros en ese
entonces, correspondió a la Contraloría Nacional de la
República emitir opinión sobre el mismo para decidir sobre
su procedencia. La Contraloría, finalmente, otorgó
validez al Decreto Supremo 008-91-EM/VME, a través del
cual se aprobaba la conformación, delimitación y
nomenclatura del lote 61 en la región de la selva norte
del Perú adjudicándolo a PETROPERU S.A., dejando
abierta la negociación del contrato. Lo anecdótico es
que la Contralora General de la República de entonces, en
medio del debate político, anunció que visitaría la zona
para ver la factibilidad de la operación, ...lo cual
determinó en forma positiva luego de un sobrevuelo en
helicóptero de treinta minutos, ¡en lo que calificaría
como la evaluación de impacto ambiental más rápida de
la historia!

Pese a este visto bueno el debate continuó, y había voces

que insistían en que la operación petrolera en Pacaya
Samiria no era técnica ni ecológicamente conveniente,
debido al enorme valor ecológico del área y el alto
riesgo de contaminación de la zona.

Durante los debates, se pronunciaron el Ministro de

Agricultura, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, la
Asamblea Regional de Loreto, la Contraloría Nacional, la
Red Ambiental Peruana se pronunció a nombre de 77
organizaciones no gubernamentales ambientalistas que se
oponían al contrato con Texas Crude, la Asociación
Amazonia, la Asociación Ecología y Conservación, el
Instituto Saber, El
129
PEDRO SOLANO

Instituto de Desarrollo y Conservación y la Fundación

Peruana para la Conservación de la Naturaleza (FPCN),
entre otros.

La Comisión de Ecología de la Cámara de Diputados señaló

que el Ministerio de Energía y Minas había hecho una
interpretación particular del artículo 72º del Código,
obviando la regulación del artículo 71º que expresamente
prohibía la explotación de recursos naturales no
renovables en áreas protegidas.

Finalmente, la presión aplicada por todos estos

organismos y organizaciones del Perú y Estados Unidos llevó
a Texas Crude a decidir no suscribir el contrato. Otro
detalle anecdótico es que días antes del desistimiento de
la Texas Crude, el New York Times publicó un extenso
artículo sobre el caso, dejando entender que Sendero
Luminoso había lanzado una amenaza contra la empresa
en caso que ésta ingresase a la zona.

Luego de frustrarse las negociaciones con Texas Crude, el

gobierno modificó la legislación ambiental, derogando el
molesto artículo 71° del Código y permitiendo, de esta
manera, que las futuras inversiones extranjeras en el
sector hidrocarburos puedan desarrollarse también en las
áreas protegidas del país. Como se explica en otra parte
de este libro, posteriormente, estas mismas normas
serían modificadas.

Marcha
de protesta
frente al
edificio de la
Texas Crude,
Houston,
1991.
130
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS
ANEXO 4

ESTABLECIMIENTO DEL PARQUE NACIONAL

BAHUAJA SONENE Y LA OPERACION DE LA MOBIL

En 1996 el Ministerio de Energía y Minas aprobó, mediante

Decreto Supremo No. 014-96-EM, el contrato petrolero
entre PERUPETRO S.A. y el consorcio conformado por las
compañías Mobil Exploration and Producing Peru Inc.-
Sucursal del Perú, Elf Petroleum Peru B.V. - Sucursal del
Perú y Esso Exploration and Production Peru Limited -
Sucursal del Perú.

Al momento de otorgarse este contrato sobre el Lote 78,

este formaba parte de la Zona Reservada Tambopata-
Candamo, un área establecida legalmente en 1990 y sobre
la que se venían realizando estudios hace varios años para
declarar un gran Parque Nacional.

Al otorgarse el Lote a Mobil y asociados, los estudios para

la declaración del Parque y el ordenamiento territorial ya
habían concluido. Durante todo el proceso de
planificación se desarrolló un método participativo,
involucrando a los actores locales en todo el diseño,
ejecución, evaluación y reorientación de las actividades
dirigidas al ordenamiento territorial. El propio INRENA,
además, había realizado un estudio de prefactibilidad
para la conservación de la Zona Reservada Tambopata
Candamo en el cual recomendaba el establecimiento de
un Parque Nacional proponiendo la denominación de
Parque Nacional Bahuaja Sonene (Tambopata Heath).

La propuesta de Parque Nacional comprendía parte de la

Zona Reservada Tambopata Candamo y el Santuario
Nacional Pampas de Heath en su integridad, este último
establecido en el año 1983.

La aprobación del contrato petrolero impidió la

declaración del Parque conforme a los estudios
realizados, ya que parte del Lote otorgado en concesión a
Mobil se superponía con el
131
PEDRO SOLANO

propuesto Parque. Estas áreas coincidentes fueron

excluidas del Parque, que finalmente se estableció en
1996, aunque bastante reducido. En algunos puntos, los
límites físicos del nuevo Parque fueron justamente
aquellos del Lote petrolero.

La consecuencia de este desencuentro fue que se declaró

un Parque que no se ajustaba a lo técnicamente
recomendado. Es más, lo que los científicos habían
previsto como zona núcleo en la propuesta original del
Parque, quedó fuera de éste integrándose más bien al
Lote petrolero. La declaración del Parque reducido fue
entonces una decisión tomada a partir de un hecho
consumado, y es que una oficina del Estado – PERUPETRO-
decidió negociar un Lote petrolero sobre una zona que
otra dependencia del Estado –el INRENA– venía estudiando
y trabajando para ser declarada como Parque Nacional.

El desbalance político que existe entre ambas

instituciones y la poca valoración que aún tienen las áreas
protegidas a nivel de la toma de decisiones de gobierno,
determinó que fuera muy poco probable que pudiera
seguir pensándose en validar la propuesta técnica del
Parque en su extensión original. Las alternativas giraban,
entonces, entre declarar como área protegida una
superficie menor o no declarar nada. Finalmente, el
gobierno tomó la decisión de crear este Parque Nacional,
Bahuaja Sonene, excluyendo de su superficie el área
otorgada para la exploración petrolera del consorcio Mobil
en el lote 78.

El 19 de julio de 1996, el Diario Oficial El Peruano publicó

el Decreto Supremo 012-96-AG, mediante el cual se
declaraba el Parque Nacional Bahuaja Sonene. Este
Parque, ubicado en el departamento de Madre de Dios,
capital biológica del mundo, contaría con una superficie
de 537 053,25 ha.

En este contexto es que se presentaron algunas

propuestas novedosas para mejorar la protección
ambiental en las actividades de hidrocarburos y, en
especial, para las
132
 1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS
ANEXO 4

actividades de Mobil en la Zona Reservada Tambopata

Candamo. Sobre todo, se presentaron propuestas para
viabilizar un Parque “real” en el largo plazo.

Una de las propuestas más interesantes fue emplear la

figura de las “sueltas” en beneficio del Parque. Esta
figura está contemplada en la contratación petrolera y
consiste en que la empresa contratista debe liberar o
devolver ciertas áreas del lote petrolero en forma
obligatoria luego de la fase exploratoria. Se determinó
entonces que estas “sueltas” estarían destinadas a
incrementar la superficie del Parque Nacional.

Se estableció que, luego del proceso de acumulación de

las sueltas de área del lote en mención, se expediría un
Decreto Supremo para consolidar la superficie total del
Parque Nacional Bahuaja Sonene, siempre que se cuente
con la opinión previa y favorable del Ministro de Energía y
Minas y del Ministro de Agricultura.

En cuanto a la coordinación entre el MEM y el INRENA, si

bien en este caso hubo una mejor actitud que en el caso
de Pacaya Samiria, aún surgieron problemas. Debe
considerarse que en la negociación de este contrato
todavía no estaba vigente la Ley de Areas Naturales
Protegidas y, en consecuencia, la legislación no exigía la
aprobación previa del INRENA para el desarrollo de
actividades de hidrocarburos dentro de áreas naturales
protegidas. El requisito era únicamente de
coordinación, lo cual se entendió como remisión de
documentos e invitación a reuniones informativas.

Las “sueltas”, finalmente, no llegaron a utilizarse para

que el Parque crezca. En el año 2000, el consorcio
liderado por Mobil abandonó el Lote petrolero por no
encontrar reservas suficientes de petróleo que justificaran
la operación. Luego de ello, en setiembre de ese año se
promulgó el Decreto Supremo 048-2000-AG, por el cual se
amplió y consolidó el Parque Nacional Bahuaja Sonene con
una extensión total de
133
PEDRO SOLANO

1 091 416 ha, y se declaró la Reserva Nacional Tambopata

sobre una extensión de 254 358 ha.

Una extensión casi igual, que formaba parte de la zona

reservada Tambopata Candamo, fue liberada quedando
como zona de amortiguamiento de las áreas establecidas.
 Walter H. Wust

134
1940-1967: LA INOCENCIA DE LOS PRIMEROS

143
PEDRO

144
 ¡SALE

S EGUNDA P ARTE

Mirando hacia adelante

145
PEDRO

146
 ¡SALE

¡Sale Perú!
Once instrumentos clave
para la gestión del
SINANPE
 Pedro Solano

147
PEDRO

148
 ¡SALE PERÚ!

La legislación actual de áreas naturales protegidas

contiene una serie de instrumentos legales orientados a
promover una gestión eficiente y colaborativa del Sistema
y de las áreas protegidas. En los renglones siguientes
hemos elegido once de estos instrumentos, como si fueran
un seleccionado de fútbol, listo para salir a la cancha a
meter goles en beneficio del desarrollo sostenible del
país.

1. Los Comités de Gestión: Este instrumento tiene por

objeto promover un espacio para reunir a los
representantes de los grupos de interés al nivel de
cada área natural protegida. El objeto es que este
sea un espacio para propiciar la coordinación,
concertación e intercambio de información entre
ellos, integrar las áreas protegidas con su entorno
social; así como que los propios actores locales
asuman un rol de liderazgo en la planificación y
supervisión del área. Actualmente existen más de
veinte comités de gestión instalados formalmente,
reconocidos por el INRENA y trabajando por sus
áreas.

2. El Consejo de Coordinación del SINANPE: Es un

espacio de nivel político que busca los mismos
objetivos que el Comité de Gestión pero ya no a
nivel de cada
149
PEDRO SOLANO

área, sino a nivel del Sistema Nacional. El Consejo

de Coordinación está integrado por representantes
de los principales Ministerios relacionados al
quehacer de las áreas protegidas, el Consejo
Nacional del Ambiente, el propio INRENA, los
gobiernos regionales, el Instituto de Investigación de
la Amazonía Peruana y la sociedad civil
representada a través de las universidades, las
ONG y las organizaciones empresariales. El
Consejo de Coordinación se instaló formalmente en
el año 2003 y a la fecha se ha reunido cuatro veces,
habiendo aprobado ya su reglamento de
funcionamiento.

3. Los Contratos de Administración: Mediante este

instrumento, el Estado puede delegar en una
organización privada sin fines de lucro la
administración de un área protegida del SINANPE.
Solo están impedidas de ser otorgadas en
administración aquellas áreas reconocidas como
sitios de Patrimonio Mundial cultural y natural, es
decir, sitios de Patrimonio mixto. A la fecha de
publicación de este libro, un área ya ha sido
otorgada en administración, el Coto de Caza El
Angolo, mediante un contrato de administración
parcial al Club de Caza, Pesca y Turismo de Piura.
Existe también una base legal casi completa, a
través de la Ley de Areas Naturales Protegidas, su
Reglamento, una Resolución Jefatural que
establece las disposiciones complementarias
para el otorgamiento de contratos de administración
y otra que establece las áreas del Sistema
priorizadas para ser encargadas en
administración. Se espera que en el 2005 se
suscribirán por lo menos dos contratos de
administración más.

4. El Plan Director: O estrategia nacional para las áreas

naturales protegidas. Es el documento de
planificación
150
 ¡SALE PERÚ!

más importante a nivel del SINANPE. Define la visión,

programas y acciones con una perspectiva a diez
años. Entre los temas a destacar, el Plan Director
determina las zonas prioritarias de conservación, a
partir de las cuales se determinan las necesidades
de declarar nuevas áreas protegidas para consolidar
la base física del Sistema. El primer Plan Director
para el SINANPE fue elaborado entre 1994 y 1995,
y aprobado finalmente en 1999. El INRENA ha
considerado iniciar el proceso de revisión del actual
Plan Director durante el 2005.

5. Las Zonas de Amortiguamiento: Fueron formalmente

incorporadas a la legislación peruana con la Ley de
Areas Naturales Protegidas de 1997. En estas zonas,
que deben ser delimitadas por el Plan Maestro de
cada área, se promueven usos compatibles con la
naturaleza del área para procurar que exista
continuidad entre los ecosistemas ubicados dentro y
fuera de las áreas protegidas. Adicionalmente, la
autoridad del área protegida tiene la competencia
de emitir opinión favorable previa, como condición a
la autorización de cualquier actividad que se realice
en esa zona y que esté sujeta a la aprobación de un
Estudio de Impacto Ambiental.

6. Las Areas Marino Costeras: A partir del Reglamento

de la Ley de Areas Naturales Protegidas, aprobado
en 1999, el Perú ha definido la necesidad de contar
con una estrategia para la red de áreas en el ámbito
marino y costero. Asimismo, ha declarado como
prioritaria la conservación de las islas y puntas
existentes en el litoral, sobre todo aquellas que
actualmente se utilizan para la producción del
guano. Actualmente existe una propuesta de norma
legal en proceso de aprobación que incorporaría 34
islas y puntas guaneras al Sistema Nacional de Áreas
Naturales

151
 PEDRO
SOLANO
Protegidas. Ojalá que
cuando se publique este
libro, este párrafo haya
quedado desactualizado
por el hecho de que esta
importante norma fue
aprobada.

7. Las Areas de Conservación

 Heinz Plenge

Privadas: Los propietarios de

predios que contengan
valores naturales para la
conservación tienen ahora la
oportunidad de solicitar el
reconocimiento de sus propiedades como áreas de
conservación privadas. Mediante este
reconocimiento, las áreas de conservación privadas
se integran al SINANPE y el propietario se
compromete a usar sosteniblemente el predio, de
acuerdo a un Plan de Manejo que el mismo
propietario propone al INRENA. Las condiciones de
uso del predio determinan una inscripción en los
Registros Públicos de propiedad. Actualmente hay
dos áreas de conservación privada oficialmente
reconocidas: Chaparrí, sobre una extensión de
más de 34 000 ha y el Bosque del Cañoncillo, sobre
más de 1 000 ha. Existe también una norma legal
complementaria, aprobada por Resolución
Jefatural del INRENA en abril del 2004, que define
con mayor detalle los procedimientos para el
reconocimiento de estas áreas.

8. Las Areas de Conservación Regional: Son áreas de

nivel regional, declaradas por el Poder Ejecutivo a
solicitud del gobierno regional respectivo, quien se
encarga también de su gestión y administración.
Buscan ofrecer oportunidades a nivel regional para
desarrollar iniciativas vinculadas a la conservación y
complementar los instrumentos disponibles a nivel
152
 ¡SALE PERÚ!

regional para el ordenamiento territorial,

especialmente en zonas rurales. A la fecha existe un
área de conservación regional oficialmente
declarada, en el departamento de Loreto, sobre
el área denominada Tamshiyacu Tahuayo, aunque
no fue establecida de acuerdo con las normas
vigentes.

9. Las Areas de Conservación Municipal: Con el mismo

criterio de las áreas de conservación regional, pero a
nivel de los gobiernos locales o municipalidades. La
base legal necesita aún consolidarse a nivel de una
Ley, para determinar claramente cuál es la entidad
del Estado competente para declarar estas áreas,
tema que ha quedado “gris” luego de la
promulgación de la Ley Orgánica de Municipalidades
en el 2003. Pese a ello, existen varias áreas de
conservación municipales declaradas por distintos
gobiernos locales y el instrumento se presenta como
una excelente oportunidad para trabajar a nivel
local en conservación, seguridad alimentaria,
provisión de servicios ambientales y promoción del
turismo y recreación.

10. La Opción de Compra y el Derecho de Retracto: Dado

que existe una intención de consolidar en favor del
Estado la titularidad de los derechos de propiedad al
interior de las áreas protegidas, este mecanismo
está destinado a que las negociaciones de compra-
venta de predios privados al interior de las áreas
deban incluir necesariamente el otorgamiento de
una primera opción de compra al Estado. En caso
que el Estado no la utilice, puede aún invocar un
derecho de retracto. Es decir, un derecho por el cual
el Estado puede subrogarse en el lugar del
comprador.

11. Las Concesiones para Servicios Turísticos: Han

merecido una regulación muy detallada en el
153
PEDRO SOLANO

Reglamento de la Ley de Areas Naturales Protegidas

y buscan regularizar el otorgamiento de derechos
para realizar actividades turísticas dentro de las
áreas protegidas, de modo tal que se brinde
seguridad jurídica al concesionario y, a la vez, se
pueda dirigir de una manera ordenada el manejo de
esta actividad.

Sale entonces el equipo a la cancha,... ¡¡¡¡a ganar!!!!

154
 ¡SALE

La gran esperanza
Los Comités de Gestión de las
áreas naturales protegidas
 Carlos Arévalo

155
PEDRO

156
 LA GRAN¡SESPERANZA
ALE

Los comités de gestión de las áreas naturales protegidas

son la gran esperanza para el Sistema de que, cada vez
más, exista un involucramiento y sentido de apropiación
de la gente local en relación a su área natural protegida.

La idea detrás del comité de gestión es que gran parte de

los problemas y amenazas de las áreas se generan a nivel
local, a partir de actividades como la ocupación ilegal, el
uso de recursos no autorizados, la contaminación de aguas
por actividades industriales o urbanas, la caza y tala
ilegales, entre otras.

El comité de gestión plantea, entonces, que estos

problemas y amenazas también pueden tener una
solución a nivel local, a partir de reunir a los grupos de
interés y personas individuales en un espacio que
facilite el flujo de información, la coordinación y
concertación entre sus miembros. Y que sean los propios
miembros quienes, a partir de una visión común respecto
a lo que significa el área protegida y del valor que tiene
para su comunidad, decidan promover las actividades
que faciliten el cumplimiento de los objetivos del área,
y que a la vez desalienten o castiguen a las actividades
que son contrarias a estos objetivos.

157
PEDRO SOLANO

Para ello se necesita el cumplimiento de varios supuestos:

1. Que los miembros del Comité de Gestión se

comprometan como equipo para trabajar por el área
protegida.

2. Que el comité sea lo suficientemente representativo del

ámbito en que se ubica para generar credibilidad entre
el resto la comunidad. La idea es que se alienten o
desalienten actividades no solo porque lo dice el
INRENA o la legislación, sino porque es bueno para la
comunidad.

3. Que el comité sea claro respecto a sus objetivos y

facultades, y que pueda transmitir claramente el rol
que ocupa en la gestión del área, de modo tal que no se
den confusiones con otros actores importantes, como
el propio Jefe del área o el eventual Ejecutor del
contrato de administración65.

4 Que los miembros perciban cuál es su beneficio, como

individuos y como parte de una comunidad, de estar en
el comité y dedicarle su tiempo sin que exista una
compensación o pago directo.

Entonces, ¿será posible tener comités de gestión con estas

características? La esperanza es que sí, que sí es posible y
que este es un momento ideal para empezar a construir
este modelo participativo de gestión. La experiencia dice,
sin embargo, que la aventura es complicada, que en las
dos últimas décadas hubo un proyecto parecido llamado
los “comités locales”, y que estos tuvieron suertes y
resultados distintos, y que tuvieron tal vez como patrón
común que solo lograron interesar a un grupo reducido
de actores,

65. El Ejecutor de un Contrato de Administración es el nombre que

recibe la organización civil sin fines de lucro que obtiene la
administración de un área natural protegida pública en el Perú.
158
 LA GRAN¡SESPERANZA
ALE

quienes ante esto básicamente se “institucionalizaron”

convirtiéndose más que en un espacio representativo de la
comunidad, en una institución dedicada al área protegida,
con distintos niveles de incidencia sobre ella.

Los comités de gestión, entonces, ya vienen con una carga

de sus antecesores, aunque con la ventaja, esta vez, de
que el modelo y los marcos de acción están mucho mejor
planteados en las leyes, y existe un acompañamiento
mucho más cercano del INRENA para darles el impulso
inicial.

De este modo, se sabe ahora que los comités de gestión

tienen un rol fundamental como espacios para generar el
intercambio de información, la coordinación y
concertación entre sus miembros. Igualmente, que
tienen un rol preponderante en la planificación del área
protegida, de modo tal que esta refleje y armonice las
necesidades y expectativas de la comunidad local con los
objetivos de conservación del área. También hay una
función fundamental en la supervisión de la gestión del
área, para acompañar a quienes conducen su gestión
directa, sea el propio Estado o un administrador privado, y
verificar que los planes del área se vienen cumpliendo.

Se sabe también que, a pesar del nombre mismo de

“comité de gestión”, los comités no tienen un rol directo
en la “gestión” del área, entendida como “manejo”; sino
que este es el único espacio donde no intervienen. Tienen
roles importantes en la planificación y supervisión de la
gestión, pero no tienen a su cargo esa gestión directa del
área. Su rol es distinto, su finalidad es distinta.

Los comités de gestión han nacido con la buena estrella de

contar con un importante marco legal que los respalda. En
el Reglamento de la Ley de Areas Naturales Protegidas
existe un capítulo sobre el tema y además se cuenta con
una Resolución Directoral específica sobre la materia
que
159
PEDRO SOLANO

inclusive propone un modelo de Reglamento de Sesiones y

Funcionamiento para el Comité66. De acuerdo con estas
normas hay un procedimiento por el cual:

1. El Jefe del ANP respectiva propone a la Intendencia de

Areas Naturales Protegidas un programa con el fin de
conformar el Comité de Gestión. El programa debe
incluir una lista tentativa de los integrantes y la
organización por ámbitos geográficos, de ser
necesario.

2. Con el visto bueno de la Intendencia, el Jefe invita a las

instituciones públicas y privadas relacionadas con el
ANP a integrar el Comité de Gestión. Adicionalmente,
convoca mediante aviso público a otras instituciones o
personas que deseen formar parte del Comité a
asistir a la Asamblea de Fundación del Comité de
Gestión.

3. La Asamblea de Fundación es conducida por el Jefe del

Area. En ella, los asistentes manifiestan individualmente
su interés en conformar el comité, designan a los
integrantes de la comisión ejecutiva y encargan la
elaboración de su Reglamento de Sesiones y
Funcionamiento. La agenda de esta asamblea debe
incluir:
- Charla informativa por el Jefe del Area o un
representante del INRENA respecto a la naturaleza y
objetivos del Comité de Gestión.
- Identificación de instituciones y personas asistentes.
- Breve presentación de cada institución y personas,
indicando su interés en participar del Comité.
- Designación de la Comisión encargada de elaborar
una propuesta de Reglamento de Sesiones y
Funcionamiento, donde el Jefe del Area Natural
Protegida, de considerarlo pertinente, puede
participar como asesor.

66. Decreto Supremo 038-2001-AG, arts. 15º al 22º. Resolución

Directoral 001-2001-INRENA/DGANPFS.
160
 LA GRAN¡SESPERANZA
ALE

 Rocío Mendoza

Asamblea preparatoria, comité de Gestión Pacaya Samiria, 2002.

- Designación de una comisión encargada de revisar la

conformación del Comité para identificar a las
personas y grupos de interés que aún no están
adecuadamente representados en él y cursarles
invitaciones a unirse al Comité.
- Determinación de nueva fecha de reunión donde se
presentará, discutirá y aprobará el Reglamento de
Sesiones y Funcionamiento; así como se consolidarán
los miembros del Comité de Gestión.
- Levantamiento de Acta de Fundación del Comité,
lectura de la misma y firma de los asistentes.

4. En el caso de instituciones públicas o personas jurídicas,

sean públicas o privadas, el representante legal de cada
una deberá remitir una comunicación formal a la
Presidencia del Comité de Gestión manifestando su
conformidad de participar en el Comité de Gestión e
identificando un representante titular y un alterno para
efectos del mismo; especificando la vigencia de la
representación.

161
PEDRO SOLANO

5. Se solicita el reconocimiento del Comité de Gestión al

INRENA.

6. En la segunda reunión de la Asamblea General se

aprueba el Reglamento de Sesiones y Funcionamiento,
se ratifica a la Comisión Ejecutiva y se consolida la
conformación de miembros del Comité67.

7. El INRENA comprobará que el Comité reúne la

representatividad suficiente de los grupos de interés de
la zona y que el Reglamento de Sesiones y
Funcionamiento está enmarcado dentro de las
atribuciones que la Ley confiere a los Comités de
Gestión.

8. El Comité de Gestión funcionará en adelante, de

acuerdo a lo que establece su Reglamento,
promoviendo el diálogo, coordinación, intercambio de
información y concertación entre sus miembros; así
como dedicándose a los roles de planificación, apoyo
y supervisión encomendadas por Ley.

9. El propio Comité tendrá sus mecanismos para la

incorporación y separación de miembros, así como para
la renovación de cargos de la Comisión Ejecutiva y otras
Comisiones o Grupos de Trabajo que se establezcan.

Como se ve, la hoja de ruta para el establecimiento de los

Comités de Gestión está muy detallada en las normas.
Esto ha permitido que exista uniformidad en los procesos
de conformación de Comités de Gestión, que hasta la
fecha suman más de 20 establecidos.

67. A partir de este momento, la hoja de ruta es un poco incierta,

pues lo que establece la Resolución Directoral es distinto a lo planteado
en este texto. Sin embargo, en la práctica se ha venido dando un
poco del modo que se presenta acá.

162
 LA GRAN¡SESPERANZA
ALE

Pese a que los Comités de Gestión tienen una vocación

altamente participativa, se reconoce que la mayor parte
del trabajo ordinario del Comité se desarrollará desde lo
que la legislación denomina la Comisión Ejecutiva.

Este es un grupo no menor de tres personas que son

elegidas por la asamblea del Comité para actuar en
nombre de ellos en la ejecución de su plan de trabajo.
Corresponde a la Comisión Ejecutiva actuar en
representación del Comité y estar pendientes del día a día
del área protegida, de modo tal que se pueda dar
respuesta oportuna a las necesidades de la misma.

La Comisión Ejecutiva es elegida por un periodo de dos

años y tiene como cargos mínimos a un presidente, un
vicepresidente y tantos vocales como se haya decidido. El
jefe del área protegida actúa como secretario de la
Comisión Ejecutiva y participa en sus sesiones con voz,
pero sin voto. Una buena Comisión Ejecutiva debería
procurar reunir en su conformación a representantes del
sector público y privado, y entre estas últimas a
representantes de los pobladores locales, pertenezcan o
no a comunidades indígenas.

El Comité de Gestión debe contar, además, con un plan de

trabajo anual, el cual es evaluado por el propio Comité al
fin de cada año de trabajo a través de la presentación de
una memoria que hace el presidente. Debe quedar claro
además, que los Comités de Gestión están vinculados al
área protegida y no al INRENA.

Si bien el INRENA da el reconocimiento oficial al Comité

de Gestión, esto no significa que los comités estén bajo su
dependencia. Los comités son autónomos del INRENA en
sus actividades, aunque constituye una parte muy
importante de su misión apoyar a la gestión del área

163
PEDRO SOLANO

protegida que dirige y, en la mayoría de los casos, conduce

el INRENA.

Modalidades posibles para la constitución

de Comités de Gestión

Dado que el objetivo del Comité de Gestión es reunir a

representantes de los distintos grupos de interés que
intervienen o tienen injerencia en el área protegida, las
modalidades deben adaptarse a que este objetivo pueda
ser cumplido de manera satisfactoria.

Es decir, que no deberían existir modelos muy rígidos en

cuanto a número de integrantes y formas de organización
interna, ya que serán las propias realidades de los grupos
de interés las que deben constituir las bases para analizar
la modalidad más conveniente en cada caso.

De acuerdo con la Resolución Directoral para Comités de

Gestión, caben las siguientes posibilidades:

1. Un Comité de Gestión para un área natural protegida.

En principio, y de acuerdo a la Ley de Areas Naturales
Protegidas, este es el modelo típico. Es decir, que cada
área natural protegida tenga un (1) Comité de Gestión.
Sin desnaturalizar esta opción, sin embargo, hay otras
alternativas que se mencionan a continuación.

2. Un Comité de Gestión, organizado en varios sectores,

para una sola área protegida. La idea no es que exista
más de un Comité por área, sino que resulta más
conveniente dividir al mismo en sectores por razones de
extensión del área o de su geografía, que implica que
tenga áreas de gestión más o menos independientes
entre sí; o que por el número o características de los
miembros que componen el Comité resulta más
práctico dividirlos en grupos. El Comité de Gestión, en
este caso,

164
 LA GRAN¡SESPERANZA
ALE

puede funcionar con una Comisión Ejecutiva integrada

por un Presidente, un vicepresidente y los
coordinadores o representantes de cada sector. La
idea es que el reglamento de sesiones y
funcionamiento establecerá este tipo de organización,
detallando el funcionamiento a través de asambleas
generales y asambleas por sectores.

3. Un Comité de Gestión, que sea reconocido para dos o

más áreas protegidas. Existe el caso de áreas protegidas
colindantes o cercanas, donde no se justifica conformar
un Comité de Gestión por cada una, ya que en realidad
las personas y grupos de interés son los mismos para
todas ellas. En ese caso, se puede reconocer al mismo
grupo como Comité de Gestión válido para dos o más
áreas. Lo que podrá presentarse es que existan
miembros que naturalmente se involucrarán más en
aquellos asuntos que se refieren directamente al área
donde tienen injerencia. De este modo se cumple con
el requisito legal de que cada área tendrá un Comité de
Gestión y se facilita la actuación de los grupos de
interés en beneficio de las áreas, fomentando una
visión más integradora de ciertas áreas que requieren
este tipo de trabajo. Inclusive, podría presentarse el
caso de un Comité de Gestión, reconocido para un
área natural protegida, que además es parte de otro
Comité de Gestión, como un Sector de este.

Personería jurídica del Comité de Gestión

De acuerdo con la Resolución Directoral sobre Comités de

Gestión, estos no poseen personería jurídica propia. La
explicación para esta aparente limitación impuesta por la
legislación es que:

1. En cuanto a lo legal, es complicado pensar en fórmulas

viables para involucrar bajo una personería jurídica

165
 PEDRO SOLANO
 Pedro Solano

propia a personas e instituciones de derecho público y

privado. El tema de la capacidad de los representantes
de cada institución para tomar decisiones a nombre de
su institución, es una segunda complicación.

2. En cuanto a la cuestión operativa, no se requiere tener

una personería jurídica para la mayor parte de
actividades que hará el Comité de Gestión. En los
aspectos financieros y contables, se pueden manejar
alternativas distintas a la personería jurídica como la
suscripción de acuerdos o convenios entre los
miembros, o elegir una secretaría institucional rotativa
que asuma dichas responsabilidades con cargo a
informar al Comité.

3. En cuanto al tema imagen, es conveniente reforzar la

idea del Comité como un órgano multidisciplinario y
transversal que apoya a la gestión del área. En
consecuencia, el perfil del Comité debe ser más
enfocado hacia “espacio para el diálogo –
concertación – coordinación – intercambio de
información”, que hacia el lado “nueva institución en la
zona”. Tampoco debería
166
 LA GRAN¡SESPERANZA
ALE

ser percibido como “otra institución que compite” con

los grupos de interés para defender un interés propio.
Si los representantes ante el Comité de Gestión tienen
su propia personería jurídica, entonces no es necesario
sumar una más. En la práctica, el Comité podría correr
el riesgo de aparecer como un instrumento del
Presidente y su Comisión Ejecutiva, quienes
normalmente son los más involucrados en el día a día y
a quienes se les identificará desde fuera como “el
Comité de Gestión”, lo que nuevamente distorsiona la
idea del Comité como un espacio para todos.

El Comité de Gestión debe ser percibido como una

asociación voluntaria de personas e instituciones que se
reúnen con el objeto de trabajar en beneficio de un área
protegida y que obtienen el reconocimiento del INRENA
como Comité de Gestión. En realidad, en ese
reconocimiento está “su personería”, que emana de una
Resolución Directoral.

A manera de resumen de lo presentado, conviene recordar

que los Comités de Gestión:

- Tienen un rol importante en la planificación del área.

- Sirven como espacio para facilitar la coordinación entre
los miembros del Comité y, en general, entre los
actores que inciden sobre el área. En consecuencia,
constituyen un espacio para que los grupos de interés
puedan expresar sus opiniones y puntos de vista acerca
de la gestión del área y de la actuación de los
actores involucrados.
- Les corresponde supervisar y dar seguimiento a las
actividades que se realicen en el área, tanto si son
ejecutadas por el propio Estado como por terceros.
- Deben impulsar y promover ideas destinadas a lograr el
cumplimento de los fines para los cuales se establece el
área.

167
PEDRO SOLANO

- Les corresponde buscar e impulsar iniciativas para

financiar la gestión del área.
- No tienen competencias de administración directa del
área, ni de sus recursos, ni de las actividades que ahí se
puedan realizar.
- No tienen facultades directas para aprobar normas o
sancionar a infractores.
- No tienen facultades para negociar contratos al interior
del área o nombrar autoridades.
- No deben ser un “club de amigos”, donde solo están las
personas que conviene convocar. Será mucho mejor
para el Comité contar con personas que no están
familiarizadas con el área, o que incluso son
manifiestamente contrarios al área protegida. De este
modo se podrá conocer mejor lo que piensan y dialogar
para buscar puentes y vías de comunicación
actualmente débiles o inexistentes.

Además, resulta importante destacar que el éxito del comité

dependerá en gran medida de:

- Que se promueva una participación informada de los

grupos de interés.68, desde las convocatorias iniciales
del Comité.
- Que se logre involucrar en el Comité a los distintos
grupos de interés que existen sobre el área.
- Que los representantes de dichos grupos de interés
tengan una representatividad efectiva.
- Que existan mecanismos claros y razonables para la
admisión y no admisión de miembros.
- Que los cargos de representación, al interior del
Comité, sean asignados y ejercidos por consenso de los
miembros que componen el mismo.

68. Que incluyen tanto a instituciones públicas y privadas, como a

personas individuales.

168
 LA GRAN¡SESPERANZA
ALE

- Que exista un conocimiento compartido entre los

miembros, respecto a los objetivos del área protegida y
de las funciones del Comité en relación al área.
- Que exista un conocimiento compartido entre los
miembros respecto a los roles y funciones que
corresponden a los cargos de representación al interior
del Comité.
- Que exista una base de consenso respecto a los
objetivos que espera alcanzar el Comité en beneficio
del área.
- Que existan mecanismos claros para la toma de
decisiones al interior del Comité.
- Que la organización, objetivos y funciones del Comité
sea conocida y entendida por sus miembros, la
administración del área, los demás actores de los
sectores público y privado, y las poblaciones locales.

Los Comités de Gestión son la gran esperanza del Sistema

de Areas Naturales Protegidas. Pero, para que esa
esperanza se convierta en realidad, debemos ser claros en
que habrá que caminar despacio, procurando que cada
comité perfile su propia personalidad, a partir de sus
realidades. Los Comités de Gestión deben ser vistos como
un proceso que apunta a algo mayor y que no
necesariamente tiene una meta específica, y es que el
proceso consiste en que los actores locales comiencen a
percibir al área protegida como parte de su quehacer,
de su vida cotidiana, de su pertenencia al lugar
donde viven. Asumiendo eso, seguramente los Comités
de Gestión serán un éxito.
169
PEDRO

170
 ¡SALE

Buscando buenos
gerentes en la
sociedad civil
Los contratos de administración de
las áreas naturales protegidas
 Pedro Solano

171
PEDRO

172
 BUSCANDO BUENOS GERENTES EN LA SOCIEDAD
¡SALE CIVIL

Los contratos de administración son de los instrumentos

legales más importantes previstos en la legislación
peruana para promover la participación privada en la
gestión de las Areas Naturales Protegidas (ANP). Mediante
este mecanismo se busca obtener la participación de
organizaciones de conservación no gubernamentales para
que conduzcan, bajo encargo del Estado, la administración
o gerenciamiento de determinadas áreas protegidas del
sistema nacional y del subsistema regional.

La base legal para los contratos de administración surge

con la Ley de Areas Naturales Protegidas, que estableció
en uno de sus artículos las modalidades de participación
privada en la gestión de ANP, citando entre ellas a los
contratos de administración. Luego, el Reglamento de la
Ley de Areas Naturales Protegidas del 2001 introdujo un
desarrollo importante de este tema a nivel conceptual y
de procedimientos. Finalmente, se aprobaron dos
Resoluciones Jefaturales: la RJ 270-2001-INRENA, que
estableció las disposiciones complementarias para el
otorgamiento de contratos de administración; y la RJ
155-2002-INRENA, que aprobó la lista de áreas priorizadas
para ser encargadas en administración a terceros
mediante la modalidad de contratos de administración.

173
PEDRO SOLANO

Base conceptual y procedimientos

Los contratos de administración son aquellos por los que el

Estado, a través del Instituto Nacional de Recursos
Naturales (INRENA), encarga a una persona jurídica de
derecho privado sin fines de lucro, a quien se denomina
Ejecutor69, la ejecución de las operaciones de manejo y
administración de un ANP, por un plazo máximo de veinte
(20) años.

Lo primero que debe quedar claro a partir de este

concepto es que no se trata de una privatización de las
ANP, sino de un encargo. En efecto, en virtud de este
contrato, el administrador privado cumplirá
primordialmente la función de ejecutar las operaciones de
manejo y administración contenidas en el Plan Maestro y
aprobadas por el INRENA, por lo que la administración del
área protegida es una suerte de gerenciamiento. En este
caso, el Estado mantiene sus funciones en cuanto a
definición y aprobación de políticas, planes y normas;
control del área y del contrato; imponer sanciones por
infracciones cometidas al interior del ANP y expedir
autorizaciones para el uso de recursos o realizar
actividades compatibles con los objetivos del área. En la
medida que el administrador privado es una suerte de
“gerente” del área en nombre del Estado, se espera que
estas funciones se realicen de manera coordinada con el
Estado, ya que el principio de la relación Estado-Sociedad
Civil deberá ser colaborativa y de confianza.

El administrador privado acepta el encargo de

administración del área protegida bajo algunas
condiciones que limitan sus posibilidades de actuación
dentro del área protegida. Entre ellas, debe tenerse
particularmente en

69. El nombre es, en verdad, bastante feo y puede resultar hasta

intimidante. Para efectos de este capítulo, nos referiremos a este
personaje como “el administrador privado”.
174
 BUSCANDO BUENOS GERENTES EN LA SOCIEDAD
¡SALE CIVIL

cuenta que, de acuerdo con las normas actualmente

vigentes, no puede realizar actividades económicas de
aprovechamiento de recursos o prestación de servicios
turísticos o económicos en el ANP, excepto aquellas
orientadas a la investigación o educación. La idea detrás
de esta limitación es que el administrador privado no
conduzca directamente actividades que brindan un
beneficio económico, sino que, más bien, promueva que
estas actividades las ejerzan otras personas, obteniendo
así ingresos complementarios para el área por derechos de
aprovechamiento y supervisando objetivamente el
correcto funcionamiento de dichas actividades70.

Finalmente, debemos señalar que el administrador privado

no puede transferir su posición contractual a terceros.

Modalidades del contrato de administración

Los contratos de administración contemplan tres

modalidades de ejecución:

- Contrato de administración total.

- Contrato de administración parcial de operaciones.
- Contrato de administración parcial del área natural
protegida.

Los contratos de administración total son aquellos en los

que se lleva a cabo la ejecución completa de las
operaciones de manejo y administración contenidas en el
Plan Maestro, sobre la superficie total del ANP.

70. Sin embargo, este es uno de los puntos donde se ha sugerido

revisar la legislación para permitir que en algunos casos el
administrador privado pueda conducir estas actividades con la
condición de que los ingresos pasen a alimentar la caja del área
protegida.

175
PEDRO SOLANO

Los contratos de administración parcial de operaciones son

aquellos en los que se lleva a cabo la ejecución parcial de
las operaciones de manejo y administración contenidas en
el Plan Maestro, sobre la superficie total del ANP.

Los contratos de administración parcial del Area Natural

Protegida son aquellos en los que se lleva a cabo la
ejecución total o parcial de las operaciones de manejo y
administración contenidas en el Plan Maestro, sobre una
superficie parcial del ANP.

Requisitos para su otorgamiento

Los contratos de administración aplican tanto para ANP de

carácter nacional como para las áreas de conservación
regional. Son otorgados mediante concurso de méritos de
carácter publico, los cuales son convocados por el INRENA.

Las áreas sobre las cuales se otorguen los contratos de

administración serán establecidas mediante Resolución
Jefatural. Adicionalmente, el INRENA podrá establecer una
lista de áreas que, por razones técnicas, sociales y
culturales, no sean susceptibles de ser otorgadas en
administración. Tampoco podrán ser encargadas en
administración a privados las áreas reconocidas por la
UNESCO como sitios de Patrimonio Mundial Natural y
Cultural. Estas áreas son actualmente el Parque Nacional
Río Abiseo y el Santuario Histórico de Machu Picchu.

El administrador privado del contrato deberá ser una

persona jurídica sin fines de lucro, de derecho privado,
con experiencia mínima de 5 años, la cual podrá participar
sola o en consorcio. En caso de ir en consorcio, la
legislación exige que cada miembro del consorcio cumpla
con los mismos requisitos que el administrador privado.

Los solicitantes deberán acreditar un mínimo de cinco (5)

176
 BUSCANDO BUENOS GERENTES EN LA SOCIEDAD
¡SALE CIVIL

 Pedro Vásquez

La urraca del coto de caza El Angolo, área bajo administración

privada en Piura.

años de experiencia en conservación y manejo del

ambiente, considerando:
- La experiencia propia de la persona jurídica.
- La experiencia y calidad del Equipo de Trabajo.
- La experiencia de trabajo previa en la propia área
protegida o en ecosistemas similares.
- La experiencia previa con los actores socioeconómicos del
área protegida, o con actores de similares condiciones.
- Escritura de Constitución del solicitante como persona
jurídica de derecho privado sin fines de lucro en el
país.
- Documentos que acrediten experiencia y capacitación
institucional.
- Equipo de trabajo, así como de las otras instituciones y
personas que apoyarán el trabajo en el área como
consorcio o por convenios institucionales.
- Compromiso de inversión para el área.
- Plazo de vigencia solicitado, hasta por un máximo de
veinte (20) años.

177
PEDRO SOLANO

- De no existir un Plan Maestro, se deberá incluir la

propuesta para su elaboración. Igual ocurrirá en el caso
de que no exista un Comité de Gestión.

Declaratoria de ganador

Las propuestas presentadas serán evaluadas por la

Comisión Ad hoc, asignándole un puntaje de acuerdo con
criterios específicos. Para que alguien sea declarado
ganador, deberá tener como mínimo un 70% del puntaje
total.

La declaración se realizará mediante Resolución

Directoral, que deberá ser publicada. Dentro de los 30 días
posteriores a la publicación, se celebrará el contrato de
administración, que debe ser suscrito por el Jefe del
INRENA.

Contenido del contrato

Los contenidos mínimos del contrato son:

- Generales de Ley de las partes.

- Modalidades del Contrato de Administración.
- Derechos y obligaciones del administrador privado, de
carácter administrativo, ambiental y social.
- Relaciones de coordinación con el Jefe del Area y sus
guardaparques.
- Fuentes financieras y recursos económicos disponibles
por el Estado para el área natural protegida.
- Regímenes de los bienes que comprenden el contrato.
- Atribuciones del INRENA.
- Elaboración del Plan Maestro y la conformación del
Comité de Gestión, de no existir estos.
- Cláusulas de participación de las poblaciones locales.
- Autorización expresa para realizar cobros a nombre del
Estado.
- Plazo del Contrato de Administración hasta por un
máximo de veinte (20) años.
178
 BUSCANDO BUENOS GERENTES EN LA SOCIEDAD
¡SALE CIVIL

- Información a presentar, metodología de análisis y

metodología de supervisión.
- Cláusula de renovación, en caso lo solicite el
administrador privado y siempre y cuando el plazo
originalmente pactado hubiera sido menor a veinte
(20) años.
- Procedimientos a seguir al término del contrato.
- Causales de resolución.
- Cláusula que impide la cesión de posición contractual o
la novación.
- Penalidades y solución de controversias.

Obligaciones formales de seguimiento

A lo largo del contrato de administración, el administrador

privado deberá presentar al INRENA información que le
permita realizar el seguimiento del contrato.

En primer lugar, presentará el Plan Operativo y

Presupuesto Anual que deberá ser entregado dentro de los
treinta (30) días siguientes al inicio de cada ejercicio
anual. En la misma oportunidad de presentación del
Presupuesto Anual, y a partir del segundo año de vigencia
del contrato, deberá presentar un Informe Anual que
indique el nivel de avance y cumplimiento del Plan
Maestro.

Además, con la entrada en vigencia del contrato se

constituirá una Comisión de Supervisión Técnico
Financiera, cuya función será la de supervisar, monitorear
y evaluar el cumplimiento de los instrumentos de
planificación de las ANP bajo contrato de administración.

Adicionalmente, el INRENA elaborará un informe de

análisis quinquenal respecto a la ejecución del
contrato de administración y las necesidades de
adecuación del Plan Maestro.
179
PEDRO SOLANO

Causales de resolución

Son causales de resolución del contrato de administración:

- Incumplimiento reiterado o grave de compromisos

asumidos y/o contenidos en el Plan Maestro.
- No subsanar observaciones formuladas por el INRENA a
los informes presentados.
- Realizar actividades no contempladas en los planes o el
contrato, sin autorización o justificación posterior al
INRENA.
- No presentar el Plan Maestro para la aprobación del
INRENA dentro del plazo previsto.
- No presentar el Presupuesto Anual o el Informe Anual.
- No presentar Auditorías Anuales.
- Por acuerdo de las partes.

Término del contrato

Un año antes del término del contrato de administración,

el administrador privado deberá presentar al INRENA un
plan de salida. Adicionalmente, al término del contrato,
presentará un informe final relativo a la ejecución del
plan de salida y entrega mediante acta de los bienes que
se hayan definido previamente en el contrato de
administración o en sus addendas correspondientes para
su donación al INRENA.

Situación actual de los

contratos de administración

La legislación sobre contratos de administración fue recién

completada hacia el 2002, y aún se reconoce desde
distintos sectores que es necesario adecuar algunos
detalles para que el modelo tenga mayores oportunidades
de éxito. Si bien existe un contrato de administración
parcial otorgado

180
 BUSCANDO BUENOS GERENTES EN LA SOCIEDAD
¡SALE CIVIL

en el Perú, sobre el Coto de Caza El Angolo, este ha tenido

características especiales ya que sus titulares habían
venido trabajando mediante una modalidad legal distinta
desde hace muchos años, y la gestión de esa área
protegida en particular no es representativa del modelo
que se intenta construir con los contratos de
administración. En ese sentido, el reto de la
implementación de los contratos de administración es
todavía hacia el futuro. Existen iniciativas en curso para
acceder a contratos de administración y se espera el
impulso de este instrumento a partir del 2005, con los
concursos públicos que conducirá el propio Estado para el
otorgamiento de contratos de administración sobre tres
áreas naturales protegidas.

Las preguntas, sin embargo, siguen siendo las mismas, y

tienen que ver con las dudas que genera cómo manejar el
tema de la complementariedad necesaria entre el Estado
y el administrador privado para que este modelo camine.
Y es que en esa complementariedad se reconoce que hay
que hilar muy fino para determinar los marcos de acción
correspondientes al Estado y al administrador privado, de
modo tal que se garantice la unidad de gestión en el área
y esta sea realmente viable desde el punto de vista
operativo, financiero y también de imagen.

181
PEDRO

182
 ¡SALE

Una visión diferente

Las reservas comunales
desde otra perspectiva
 Walter H. Wust

183
PEDRO

184
 UNA VISIÓN
¡SDIFERENTE
ALE

Que me disculpen mis amigos conservacionistas y también

quienes trabajan por los derechos indígenas, pero
últimamente creo muy poco en las Reservas Comunales. Al
menos bajo su forma actual.

Y es que, pese al evidente desarrollo conceptual y al

establecimiento de varias de estas reservas comunales en
los últimos años, todavía estamos hablando de una figura
que no satisface las necesidades del SINANPE, ni mucho
menos las expectativas de las poblaciones indígenas del
país. Entonces, no llegan a cumplir requisitos básicos para
su identidad como áreas protegidas bajo el concepto
actual y tampoco garantizan un derecho territorial o de
propiedad sobre las tierras para las comunidades
beneficiarias. Por el contrario, una vez que son
establecidas dificultan tremendamente que esta
aspiración sea legalmente viable. Y los desacuerdos,
malentendidos, desgaste mental y anímico, horas
invertidas, etc. se siguen sucediendo; y tal vez esto se
debe a que hemos andado buscando las respuestas en
los lugares equivocados, ...de ambas partes.

Para explicar un poco este inicio pesimista quisiera ir un

momento para atrás y revisar los orígenes, desarrollo y
evolución de las reservas comunales en el Perú.

185
PEDRO SOLANO

Antecedentes

Legalmente las reservas comunales aparecen con la Ley

Forestal y de Fauna de 1975. En el artículo 60º de esta
norma se estableció la competencia del Ministerio de
Agricultura para establecer reservas comunales “para la
conservación de la fauna silvestre en beneficio de las
poblaciones aledañas para las que dicho recurso es fuente
tradicional de alimentación”.

Dos años más tarde, y mediante el Reglamento de

Conservación de Flora y Fauna Silvestre, se precisó que
para el establecimiento de las reservas comunales debía
tenerse en cuenta los criterios siguientes: beneficiar a
comunidades nativas y campesinas, así como a los caseríos
y villorrios de la sierra, ceja de selva y selva; tener un
área tal que garantice el óptimo manejo del recurso; y
contar con un informe técnico que establezca que la caza
y pesca son fuente tradicional de alimento para los
solicitantes y que no sean tierras de aptitud
agropecuaria.

La misma norma añadía que en estas reservas comunales

no podía establecerse centros poblados ni realizarse
actividades agropecuarias o de extracción forestal.
Finalmente, se establecía que la administración de estas
reservas estaría a cargo de los beneficiarios.

Estas normas fueron toda la base legal de las reservas

comunales hasta 1990, cuando son incorporadas al Sistema
Nacional de Areas Naturales Protegidas71. Durante este
periodo se declaró solo una Reserva Comunal: la Reserva
Comunal Yanesha, en 1988, sobre una extensión de 34
744,70 ha.

71. Decreto Supremo 010-90-AG.

186
 UNA VISIÓN
¡SDIFERENTE
ALE

Pero, leamos nuevamente la base legal original de las

reservas comunales, y tratemos de concluir algunas
características de su conceptualización inicial:

1. No eran áreas naturales protegidas. No integraban

el entonces Sistema de Unidades de Conservación.
Su regulación se dio por un Reglamento distinto. No
tenían objetivos directos de conservación de
diversidad biológica, paisaje, recreación u otros
afines a las áreas protegidas.

2. Su objetivo era proveer áreas a poblaciones rurales,

para garantizarles poder continuar con su uso
tradicional de la fauna silvestre, a través de la caza
o pesca, con fines de alimentación.

3. El área solo debía ser de suficiente tamaño para

cumplir con el objetivo mencionado, lo que permite
decir que lo importante era garantizar el acceso al
recurso del que ya se venía haciendo uso, no el
acceso a un área en particular.

4. Debía tramitarse a solicitud de los beneficiarios. Esto

quiere decir que no existía ninguna necesidad que se
trate de áreas de interés nacional o sitios que
merezcan ser considerados como Patrimonio de la
Nación, ya que en estos casos es responsabilidad del
Estado identificarlos y garantizar su conservación.
Debían tramitarse a partir de una solicitud, como en
el caso de las actuales concesiones forestales. El
otorgamiento de la administración de una reserva
comunal era a título gratuito.

5. Estaban bajo la competencia de la autoridad

forestal, quien tramitaba la solicitud para la
declaración de la reserva comunal.

187
 PEDRO SOLANO
 Walter H. Wust

Entonces, la idea original fue que existían poblaciones

rurales, no necesariamente indígenas o campesinas, que
venían haciendo uso tradicional de la fauna silvestre para
su alimentación a través de la caza y pesca, y que el
Estado podía otorgarles la administración de reservas
comunales a solicitud de ellos, para que puedan continuar
con estas actividades.

Esta idea original, sin embargo, nunca maduró del todo, y

el concepto no fue desarrollado probablemente por la
ambigüedad de la norma o la falta de interés de la
administración forestal por impulsar la figura. Pasarían
trece años desde que se dio la Ley Forestal para que se
declare la primera Reserva Comunal en el país, y desde la
misma expedición de esta norma se vio que el concepto se
alejaba un poco de la idea original ya que más que
otorgar un derecho a un solicitante específico, se
adjudicaba un área significativa a diez grupos comunales,
que tenían como elemento común pertenecer a una etnia
o grupo indígena, en este caso Yanesha.

188
 UNA VISIÓN
¡SDIFERENTE
ALE

Dos años después de la declaración de la Reserva Comunal

Yanesha, vino la conformación del SINANPE, en base a
integrar las Unidades de Conservación con otras categorías
y figuras de ordenamiento forestal que estaban dispersas.
Entre las categorías que se integraron al Sistema hubo
algunas que generaron dudas de inmediato, como los
bosques nacionales, y que fueron posteriormente retirados
del SINANPE por ser áreas con un objeto directo de
producción, no de conservación. Otras fueron también
cuestionadas como los cotos de caza, pero sin embargo se
mantuvieron como parte del Sistema.

Si bien las Reservas Comunales no fueron abiertamente

cuestionadas como parte del Sistema, la evolución misma
de esa categoría nos lleva a pensar que podría ser
saludable y oportuno evaluar su naturaleza y objetivos,
y analizar si conviene tanto al Sistema como a las
comunidades mantener su concepción y ubicación actual.

La búsqueda de la titulación de tierras

A partir de la declaración de la Reserva Comunal Yanesha,

en 1988, se vio desde el lado indígena que las reservas
comunales podían ser un mecanismo interesante para
apuntar hacia la reivindicación territorial que
históricamente los gobiernos peruanos habían desatendido
y prácticamente ignorado.

En el Perú se calcula que la población indígena nativa es

de aproximadamente 300 000 personas, pertenecientes a
cerca de 1 450 comunidades. Se considera que existen más
de 40 grupos étnicos que pertenecen a trece familias
lingüísticas.

El territorio titulado o cedido en uso a estas comunidades

es, en la actualidad, de alrededor de 8 000 000 de ha.

189
PEDRO SOLANO

Pese a estas cifras, el Perú no ha sostenido una política

clara respecto al reconocimiento de los derechos
territoriales de los pueblos indígenas y esto ha
determinado que los indígenas se sientan bastante
desamparados y hasta amenazados por su propio Estado,
por el Estado peruano. En verdad, hay que decir que el
Estado peruano en general ha tenido una política muy
débil y medrosa para reconocer u otorgar derechos de
propiedad en el territorio nacional, sea para
comunidades indígenas, campesinas o para cualquier
peruano en general. Es sintomático que el Perú es el país
sudamericano con el mayor índice de tierras públicas
versus tierras privadas. Solo para dar unas cifras gruesas,
se estima que el porcentaje de tierras públicas en el Perú
es de aproximadamente el 80%. En Colombia se estima que
solo el 15% de su territorio nacional permanece como
tierras públicas. En Paraguay y Argentina la cifra supera
escasamente el 5%.

Entonces, mantenemos una historia en la que ha

predominado la idea de que, por ejemplo, los bosques no
solo son Patrimonio de la Nación, sino que no pueden ser
otorgados en propiedad a nadie. Si bien en el caso de las
comunidades o pueblos indígenas, el Estado peruano ha
suscrito una serie de Convenciones y aprobado legislación
interna que reconoce sus derechos, incluyendo aquellos de
propiedad sobre sus territorios ancestrales, le cuesta
mucho otorgar títulos y volver realidad todos los principios
y normas aceptadas y aprobadas. Ni siquiera el gobierno
actual del presidente Toledo, con un discurso
marcadamente pro indigenista, ha dado muestras reales
de querer resolver el tema históricamente postergado de
la titulación de tierras de las poblaciones indígenas.

Entonces, a falta de respuestas directas, se ha buscado

respuestas indirectas, y una de ellas se llama Reservas
Comunales.

190
 UNA VISIÓN
¡SDIFERENTE
ALE

La legislación actual

Volvamos a 1990: teníamos a las reservas comunales

incorporándose al Sistema de Areas Naturales Protegidas,
seguramente por ser una de las categorías de
ordenamiento forestal dispersas en la legislación, y era
lógico ponerlas ahí ya que tenían un supuesto de
aprovechamiento sostenible, ...como los bosques
nacionales, como los cotos de caza o como las propias
concesiones forestales.

Con la Ley de Areas Protegidas de 1997, el Plan Director

de 1999 y el Reglamento de la Ley de Areas Protegidas del
2001, el concepto de reservas comunales también
evolucionó. Así, el Reglamento de la Ley de Areas
Naturales Protegidas definió que las reservas comunales
“son áreas destinadas a la conservación de la flora y fauna
silvestre, en beneficio de las poblaciones locales y
comunidades campesinas y nativas. Pueden ser
establecidas sobre suelos de capacidad de uso mayor
agrícola, pecuario, forestal o de protección y sobre
humedales”.

Se estableció también que “los recursos ubicados en las

reservas comunales son preferentemente utilizados por
las poblaciones rurales vecinas que han realizado un uso
tradicional comprobado de los mismos, ya sea con fines
culturales o de subsistencia. El uso y comercialización
de los recursos se hará según planes de manejo,
aprobados y supervisados por el INRENA y conducidos
por los mismos beneficiarios”. Finalmente, el Reglamento
estableció que la administración se haría de acuerdo
con un régimen especial por el cual el Estado suscribiría
un Contrato de Administración con una organización
legalmente constituida y que represente a los
beneficiarios de la reserva comunal.

191
PEDRO SOLANO

Entonces, ¿qué cambió?, ¿qué son ahora las reservas

comunales? Nuestra opinión es que, en esencia, la idea
sigue siendo la misma, al menos legalmente. Es decir,
otorgar a poblaciones rurales la administración de áreas
de su uso tradicional. Se ha precisado esta vez que
también se incluyen los recursos de flora silvestre y que
ahora se permite que estas poblaciones también puedan
comercializar los productos obtenidos y no solo utilizarlos
directamente para su alimentación. Pero el concepto es el
mismo: otorgar áreas para su aprovechamiento
tradicional, por grupos de pobladores indígenas o no
indígenas, que requieren de esa seguridad jurídica para
mantener y desarrollar esa actividad sin el riesgo de
amenazas de terceros.

La siguiente pregunta es entonces: ¿es este concepto muy

distinto al otorgamiento de concesiones forestales no
maderables previstas en la legislación forestal? Nuestra
opinión es que no.

La diferencia entre otorgar una concesión y declarar un

área protegida es que, mientras las concesiones se otorgan
a solicitud de parte para que el solicitante realice un
aprovechamiento o uso directo, las segundas se declaran a
iniciativa del Estado luego de que se ha identificado un
área que por la importancia de su diversidad biológica es
necesario proteger legalmente en beneficio de todos los
peruanos, porque constituyen un Patrimonio de la Nación.

Si las reservas comunales efectivamente albergaran

valiosa diversidad biológica, de interés de todos los
peruanos, entonces deberían ser protegidas legalmente
bajo alguna de las otras categorías del Sistema que
apuntan a recursos específicos, como los santuarios
nacionales; o ecosistemas y recursos, como los Parques y
Reservas. Si solo contienen recursos que son de interés o
para beneficio de un solo grupo de personas, entonces no
son de relevancia nacional y por lo tanto podrían estar
bajo un modelo de concesiones.
192
 UNA VISIÓN
¡SDIFERENTE
ALE

 Walter H. Wust

La definición actual de áreas protegidas tiene como

elemento central que el objeto de todas las categorías de
áreas protegidas debe ser la conservación de la diversidad
biológica y demás valores asociados de interés cultural,
paisajístico y científico. En las reservas comunales es
evidente que la diversidad biológica no es el elemento
central, ya que si lo fuera tendría que haber sido
declarada bajo otra categoría.

El elemento central en las reservas comunales, desde lo

legal, es garantizar el uso tradicional de recursos por
poblaciones rurales. Desde lo real, sin embargo, todo
apunta a decir que el elemento central de las reservas
comunales es proteger identidad cultural y acceso a
recursos por parte de las comunidades indígenas.

Para decir esto basta una lectura de las reservas

comunales declaradas a la fecha y de los proyectos
actualmente en estudio: las actuales reservas comunales
son la Yanesha, El Sira, Amarakaeri, Machigenga,
Ashaninka y Purús. Todas
193
PEDRO SOLANO

declaradas sobre áreas de uso tradicional de comunidades

indígenas, con el fin de asegurar la continuidad de usos
por estas poblaciones. Los proyectos actuales contemplan
reservas comunales al menos en la zonas reservadas de
Santiago Comaina y posiblemente Güeppí. Todas
nuevamente en beneficio de comunidades indígenas.

Pero, ¿por qué las comunidades indígenas estarían

interesadas en que se declaren como reservas comunales
áreas que ellos mismos reconocen y reclaman como áreas
tradicionales indígenas y sobre las cuales aspiran a
obtener títulos de propiedad? La respuesta es clara: las
comunidades no encuentran reacciones positivas del
gobierno para obtener estos títulos y ven en las reservas
comunales una posibilidad para, al menos, asegurar la
administración de estas áreas y obtener un nivel de
protección legal que les permita defenderse de amenazas
contra terceros. Sin embargo, las propias comunidades
ven a las reservas comunales como una situación
transitoria en el camino a obtener los títulos. Esa es la
meta.

Lo paradójico es que, en el marco legal actual, la

declaración de reservas comunales pone una traba enorme
hacia el cumplimiento de esa meta, ya que el
establecimiento de las áreas naturales protegidas es con
carácter definitivo. Su modificación legal o reducción
física solo puede ser aprobada por Ley del Congreso de
la República.

Si bien es cierto que hay una tendencia mundial a ampliar

los criterios para la calificación de las áreas protegidas,
considerando como elementos esenciales no solo a la
diversidad biológica sino también los servicios ambientales y
especialmente los aspectos culturales, lo que determinaría
que resguardos indígenas, sitios sagrados y otros formen
parte de los sistemas de áreas protegidas; esto es algo que
está en un proceso de discusión muy fuerte y que debería
ser seriamente evaluado
194
 UNA VISIÓN
¡SDIFERENTE
ALE

tanto por las representaciones de los grupos indígenas, como

por las administraciones de áreas protegidas.

En cualquier caso, estas tendencias se refieren más a los

modelos de gobernabilidad de las áreas que a los objetos
de conservación de las mismas.

En tanto, en el Perú estamos en un proceso de aprobación

de un régimen especial para administración de las reservas
comunales. Este régimen especial se viene discutiendo por
lo menos hace tres años, y no se llega aún a buen puerto,
y tal vez eso se deba a que simplemente la visión que
tienen ambas partes sobre el tema es diferente72.

Por un lado, la administración de áreas protegidas

reivindica las reservas comunales como áreas protegidas
y desea mantener instrumentos fundamentales para
la administración de cualquier área del Sistema. Es decir:
que tenga un Jefe nombrado por el Estado, que el manejo
se haga de acuerdo con un Plan Maestro, que exista un
Comité de Gestión plural y representativo del entorno del
área y, sobre todo, que el Estado tenga poder de decisión
sobre el área. Por su parte, las comunidades indígenas no
aceptan la presencia de terceros que puedan tener
injerencia en la toma de decisiones en el área y,
especialmente, que se impongan modelos de organización
que no calcen con la organización propiamente comunal.

Las alternativas para conciliar estos intereses no se

presentan muy alentadoras, en la medida que parten de
una diferencia conceptual respecto a la esencia misma de
las reservas comunales.

Entonces, ¿hacia dónde se puede ir?

72. El régimen especial fue fimalmente aprobado poco antes del

cierre de la edición de este libro.

195
PEDRO SOLANO

Este año se iniciará la revisión y actualización del Plan

Director. Tal vez sea un buen momento para revisar esta
figura y sincerarla un poco más respecto a la realidad,
donde las alternativas podrían estar entre alguna de las
siguientes:

1. Retirar las reservas comunales del SINANPE y

devolverlas a la administración forestal, con el
mismo nombre. Que sean tramitadas ante la
autoridad forestal, a título gratuito y con un
régimen parecido a las concesiones, aunque con las
características propias de lo que implica otorgar
áreas para uso de recursos de comunidades que
tradicionalmente lo vienen haciendo. Las
concesiones actualmente se otorgan prácticamente
a perpetuidad, por lo que el tema de seguridad
jurídica quedaría a salvo. Por otro lado, si se
mejoran las posibilidades en el futuro para que las
comunidades obtengan sus títulos de propiedad,
es más fácil revertir una concesión que un área
protegida. La administración de las concesiones
tiene muchísimo menos intervención del Estado, con
lo que la administración indígena sería más viable
desde lo legal.

2. Ampliar los criterios para la declaración de áreas

protegidas y asumir que la diversidad cultural puede
ser la razón directa para el establecimiento de
áreas, y no solo un valor asociado. En este caso,
deberá definirse el modelo de gobernabilidad de
estas áreas, de modo tal que respondan a los
modelos de organización comunal y se regulen
de manera realmente especial. En estos casos habrá
que revisar y precisar cómo se regularía el régimen
de propiedad.

3. Redefinir las reservas comunales para que sean áreas

que no tengan carácter definitivo, tal como las zonas
reservadas, de modo que si las comunidades logran
196
 UNA VISIÓN
¡SDIFERENTE
ALE

acceder a títulos de propiedad, puedan pasar a este

status legal sin necesidad de buscar una Ley del
Congreso de la República. Durante este régimen
“transitorio”, se deberán lograr acuerdos con las
comunidades respecto al modelo de administración
de las áreas.

4. Redefinir las reservas comunales para que

efectivamente tengan un objetivo de conservación
en la diversidad biológica de interés nacional, y
desalentar los procesos orientados a establecer
reservas comunales sobre áreas que no tienen esta
característica y, por el contrario, generan y
justifican un derecho expectaticio de propiedad
indígena.

Evidentemente, todas estas alternativas parten del

supuesto de que las reservas comunales son áreas que no
tienen un objeto de conservación principal en razón de su
diversidad biológica, o que por lo menos la conservación
de esa diversidad biológica no es de interés nacional.
Partimos del supuesto de que la diversidad biológica es un
valor asociado a lo cultural como objeto de conservación,
ya que, si fuera al revés, se habría justificado declarar
esa misma área bajo alguna de las otras categorías del
sistema, como sucede con muchas otras áreas que también
cuentan con presencia indígena.

Estas alternativas también parten del supuesto de que, en

realidad, las reservas comunales están siendo utilizadas
como una estrategia para asegurar áreas para
comunidades indígenas que no han tenido una respuesta
positiva del gobierno para obtener sus títulos de
propiedad o derechos territoriales.

En cualquier caso, creemos que el tema debe ser materia

de nuevas conversaciones y de un sinceramiento de ambas
partes. Para cumplir los fines de conservación de la

197
PEDRO

diversidad biológica, no importa tanto de quién es la

propiedad del área sino cómo es que se usa y, sobre todo,
este es un tema donde debe evaluarse realmente cómo es
que pueden generarse mejores oportunidades para elevar
las condiciones de vida de la gente, indígena o no.
Finalmente, creemos también que el tema de los derechos
territoriales indígenas debe ser resuelto como algo
prioritario por el Estado peruano, tanto si son indígenas
amazónicos como andinos.

198
 ¡SALE

Duda existencial
¿Las zonas de amortiguamiento
son áreas protegidas o
no?
 Walter H. Wust

199
PEDRO

200
 DUDA¡S
EXISTENCIAL
ALE

En los años que llevo viendo temas legales sobre áreas

naturales protegidas, una de las preguntas recurrentes que
recibo es sobre las zonas de amortiguamiento: finalmente,
¿son o no también áreas protegidas?, ¿qué tan autoridad
es el Jefe del Area sobre su zona de amortiguamiento?,
¿qué restricciones de uso aplican en estas zonas?, ¿son
estas restricciones las mismas que existen dentro del ANP?

Las zonas de amortiguamiento existen como concepto en

el Perú desde por lo menos la década de los 80, a partir de
los planes maestros de esos años. Es justamente en los
procesos de planificación de las áreas naturales protegidas
que se advirtió la necesidad de mirar también hacia afuera
de las áreas, a su entorno inmediato, para que las
actividades que allí se realicen no impacten
negativamente sobre el área protegida. Pero, sobre todo,
para que las áreas no se aíslen de su entorno, sino que
pueda garantizarse una continuidad más allá de los
límites del área con una gradación de actividades que,
de una manera más natural, garantice los objetos de
conservación del área protegida.

Legalmente, sin embargo, las zonas de amortiguamiento

surgen recién con la Ley de Areas Naturales Protegidas en
el año 1997.

201
PEDRO SOLANO

De acuerdo con la Ley, “son zonas de amortiguamiento

aquellas zonas adyacentes a las áreas naturales protegidas
del Sistema, que por su naturaleza y ubicación requieren
un tratamiento especial para garantizar la conservación
del área protegida”. La norma agrega que “el Plan
Maestro de cada área definirá la extensión que
corresponda a su zona de amortiguamiento”, y la única
pista respecto a las restricciones de uso es que “las
actividades que se realicen en las zonas de
amortiguamiento no deben poner en riesgo el
cumplimiento de los fines del área natural protegida”.

Posteriormente, el Reglamento de la Ley de Areas

Protegidas del 2001 desarrolló más los conceptos y
estableció que:

- El INRENA, mediante Resolución Jefatural, puede

establecer de manera temporal la extensión de la
zona de amortiguamiento en tanto no se apruebe el
Plan Maestro correspondiente.
- En estas zonas se promueven especialmente algunas
actividades como el ecoturismo, el manejo o
recuperación de poblaciones de flora y fauna, el
reconocimiento de áreas de conservación privadas,
las concesiones de conservación, concesiones de
servicios ambientales, la investigación, la
recuperación de hábitats y el desarrollo de sistemas
agroforestales.
- Se da prioridad a las propuestas que contemplen la
participación de las comunidades campesinas o
nativas y de la población local en general.
- Las concesiones, permisos o autorizaciones
forestales deben contar con la opinión previa de la
Intendencia de Areas Naturales Protegidas.
- Las actividades que se realicen en estas zonas y que
requieran un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) o
Programas de Adecuación y Manejo Ambiental
(PAMA), aprobados por cualquier sector o nivel de
gobierno, deben contar con la opinión previa
favorable del INRENA.
202
 DUDA¡S
EXISTENCIAL
ALE

A fines del 2001, y en aplicación de uno de los artículos

del Reglamento, se aprobó una serie de Resoluciones
Jefaturales para definir las zonas de amortiguamiento de
la mayoría de áreas del Sistema. Posteriormente, en
setiembre del 2003, se consolidaron estas normas
mediante la expedición de la Resolución Jefatural 125-
2003-INRENA, que estableció la extensión de la mayoría de
zonas de amortiguamiento del Sistema.

Pero entonces, ¿cuál es la naturaleza jurídica de estas

áreas y quién las administra? Como primera respuesta
debemos decir que las zonas de amortiguamiento no son
áreas naturales protegidas, no son parte de las áreas y,
por supuesto, tampoco son parte del SINANPE.

El área protegida termina donde se hayan establecido sus

límites. La idea detrás de la zona de amortiguamiento
más que un tema de jurisdicción, es un tema de
promoción de actividades. Es decir, que la autoridad del
área protegida más que cumplir un rol administrativo debe
cumplir un rol promotor y de buen vecino, procurando
alentar las actividades compatibles o sugeridas por el
reglamento y desalentar, mediante el convencimiento, las
actividades no compatibles.

De acuerdo con las normas legales, solo hay tres

competencias directas o administrativas asignadas a la
autoridad del área protegida sobre su zona de
amortiguamiento: la primera es delimitarla, la segunda es
dar opinión previa favorable para la autorización de
actividades forestales o cualquiera que requiera un EIA o
PAMA, y la tercera es supervisar y monitorear las
actividades que se realicen en la zona de
amortiguamiento73.

73. Esta última, sin embargo, es poco precisa respecto a sus alcances
administrativos.

203
PEDRO SOLANO

Dentro del rol promotor, sin duda, una de las

oportunidades y retos mayores está en involucrar a la
sociedad civil, y especialmente a las poblaciones
locales en modelos sostenibles de manejo de los predios
que integran las zonas de amortiguamiento. Los
instrumentos legales de conservación privada se abren,
en este sentido, como muy buenas opciones para orientar
el desarrollo de las zonas de amortiguamiento.

Al respecto, la legislación emitida en los últimos años en

el Perú, tanto como resultado de la Ley de Areas Naturales
Protegidas (1997) como de la Ley Forestal (2000), ha
significado la incorporación de nuevos instrumentos para
promover e impulsar la participación privada y comunal en
la gestión de los recursos naturales y las áreas que los
contienen. Dichos instrumentos contemplan la
participación de la sociedad civil en el manejo de áreas,
tanto si son predios privados como públicos.

Para el caso de las zonas de amortiguamiento, definidas

como áreas donde el Estado promueve actividades
compatibles con el cumplimiento de los objetivos de
conservación del área protegida a la cual circundan, las
opciones de conservación desde la sociedad civil son
fundamentales, ya que justamente es a través de este
manejo que el rol de las áreas protegidas podría ser
cumplido a cabalidad.

Las ventajas que ofrecen las zonas de amortiguamiento

para la aplicación de instrumentos privados de
conservación son enormes, dado que son áreas que de
algún modo han sido priorizadas con esos fines por el
Estado y que, en su mayoría, reúnen las condiciones
necesarias para hacer viables los trabajos que tienen
como supuesto a la conservación.

Así, tratándose de predios privados o públicos, la legislación

204
 DUDA¡S
EXISTENCIAL
ALE

peruana hoy permite, y promueve, que en las zonas de

amortiguamiento de las áreas naturales protegidas se
puedan utilizar, entre otros, los siguientes instrumentos:

1. En predios de propiedad privada y comunal. Los

propietarios de predios que reúnan condiciones
naturales que justifiquen su conservación por
contener diversidad biológica o valores paisajísticos
pueden solicitar al INRENA el reconocimiento de sus
predios como áreas de conservación privada. El
compromiso del propietario es presentar y ejecutar
un Plan de Manejo que garantice la conservación del
predio. A cambio recibe asistencia técnica del
Estado, refuerza su titularidad sobre el predio y se
beneficia por el factor imagen que brinda el
reconocimiento oficial. La normatividad que permite
esta figura está contenida en la Ley de Areas
Naturales Protegidas, su Reglamento y la Resolución
Jefatural 059-INRENA- 2004. A fines del 2001 fue
reconocida oficialmente la primera Area de
Conservación Privada, ubicada en Chaparrí,
departamentos de Lambayeque y Cajamarca.
Posteriormente se ha reconocido una segunda área
de conservación privada, sobre el Bosque Natural El
Cañoncillo, en el departamento de La Libertad.

Otra figura aplicable a las tierras privadas es la

servidumbre ecológica. Este instrumento viene
siendo ya utilizado con éxito en otros países de la
región latinoamericana, aunque todavía no en el
Perú, y básicamente consiste en imponer a un predio
cargas o restricciones de uso vinculadas a su
conservación. La servidumbre ecológica con esa
denominación no existe en la legislación peruana,
sin embargo es perfectamente aplicable a partir de
la figura legal de la servidumbre contemplada en el
Código Civil. De acuerdo con el Artículo 1035º del
Código Civil, cada

205
PEDRO SOLANO

propietario privado puede imponer gravámenes en

beneficio de otro, que den derecho al dueño del
predio dominante para practicar ciertos actos de uso
del predio sirviente o para impedir al dueño de este
el ejercicio de alguno de sus derechos. Una
servidumbre ecológica, entonces, no sería otra
cosa que la aplicación de las servidumbres
tradicionales con un propósito específico vinculado a
la conservación.

2. En predios públicos, fuera de las áreas naturales

protegidas. La legislación forestal ha establecido
varias modalidades de concesión enfocadas
directamente a conservación de áreas o actividades
que tienen a la conservación como un supuesto
necesario. Estas pueden ser otorgadas a título
gratuito u oneroso.

a. Concesiones a título gratuito. En lo que a

conservación de sitios se refiere, sin duda el
mecanismo más importante son las concesiones
para conservación. Las concesiones para
conservación se otorgan a título gratuito sobre
tierras que el Estado tiene identificadas y
priorizadas con ese fin, por un plazo máximo de
40 años. En estas áreas no pueden desarrollarse
actividades económicas, salvo que sean
autorizadas expresamente y se realicen los
pagos correspondientes a ese concepto. Lo
que se promueve es la protección, la
investigación y los usos alternativos de productos
no maderables, así como educación ambiental en
ámbitos rurales. En julio del 2001 se firmó el
contrato de la primera concesión para
conservación en el Perú, en la cuenca del río Los
Amigos, en el Departamento de Madre de Dios. La
base legal para esta figura está en la Ley Forestal,
su Reglamento y la Resolución Ministerial 566-
2001-AG.
206
 DUDA¡S
EXISTENCIAL
ALE

Liberación
de taricayas,
en la
zona
de
amortiguamiento
de la Reserva
Nacional Pacaya
Samiria.

 Miriam Cerdán
Otro mecanismo importante bajo el mismo marco
legal son las concesiones para forestación y
reforestación, que se otorgan con fines de
producción, protección y para servicios
ambientales. Pueden ser concedidas en tierras de
capacidad de uso mayor forestal sin cubierta
vegetal o con escasa cobertura arbórea y en
extensiones de hasta 40 000 ha, por un plazo de
hasta cuarenta (40) años renovables. En el 2004
se otorgaron formalmente las primeras
concesiones de este tipo. Esta figura cuenta
también con una norma específica aprobada
por Resolución Ministerial 0253-2004-AG, en
marzo del 2004.

b. Concesiones a título oneroso. Son las concesiones

que suponen un beneficio económico para el
concesionario, ya que éste realizará en el área de
la concesión una actividad lucrativa. Las
actividades económicas, sin embargo, tienen
como supuesto la conservación del área y la
realización de modificaciones medioambientales
mínimas.
207
PEDRO SOLANO

Las concesiones para ecoturismo son

probablemente las que vienen obteniendo una
mayor demanda en la actualidad. Y es que existe
un enorme potencial a nivel de recursos y sitios
en el Perú, lo que ha provocado el interés de
diversos empresarios. En realidad, ya existe desde
hace muchos años un buen número de
empresarios trabajando en ecoturismo, aunque
muy pocos de ellos bajo el régimen de
concesiones dado que la legislación para esto es
aún muy nueva. En diciembre del 2004 se
otorgaron formalmente las primeras concesiones
para ecoturismo, en el departamento de Madre de
Dios. Se espera que durante el 2005 otros
empresarios se adapten a este régimen, que
cuenta ya con una base legal importante cuya
norma principal es la Resolución Ministerial 0314-
2002-AG.

Las concesiones para otros productos del bosque,

son aquellas donde el aprovechamiento se da con
respecto a especies forestales tales como castaña,
aguaje, palmito, lianas, resinas, gomas, plantas
medicinales, ornamentales y otros, con fines
comerciales e industriales. Estas concesiones se
otorgan en los bosques de producción permanente
y en los bosques en tierras de protección. En estos
últimos procede, únicamente, cuando no ocasione
la tala o destrucción de las especies forestales, no
provoque la alteración de la cobertura arbórea y
no origine impacto negativo en la fauna silvestre
existente. A la fecha hay varias de estas
concesiones otorgadas, principalmente para la
castaña, aunque aún no han sido aprobadas
disposiciones especiales sobre esta modalidad.

Finalmente, las concesiones sobre áreas de

manejo de fauna se otorgan mediante un
contrato de
208
 DUDA¡S
EXISTENCIAL
ALE

concesión a personas naturales y/o jurídicas, a

solicitud del interesado o por iniciativa del
INRENA, hasta por veinte (20) años
renovables, en superficies de hasta 10 000 ha,
en las condiciones que se establezcan en el
correspondiente contrato. El objeto es manejar
poblaciones de las especies autorizadas en su
rango de distribución natural, pudiendo
establecerse inclusive para la caza deportiva.
Las especies clasificadas como
presuntamente extintas, extintas en su hábitat
natural, en peligro crítico o amenazadas de
extinción, especies sin información suficiente y
especies no evaluadas, no pueden ser autorizadas
para su aprovechamiento en áreas de manejo. A
la fecha, se ha otorgado una concesión, y existe
un proyecto de disposiciones complementarias
para regular en forma más detallada los
procedimientos para obtener las concesiones.

c. Concesiones para servicios ambientales. Aún no

han sido implementadas en el país, pero se espera
que puedan permitir situaciones tan interesantes
como, por ejemplo, que una empresa u
organización decida invertir en obtener una
concesión sobre un área que le garantiza la
calidad del agua que utiliza en sus actividades
económicas, de modo tal que pueda continuar
recibiendo ese servicio ambiental. Inclusive,
podría haber empresas o instituciones
interesadas en utilizar este mecanismo para
mantener o mejorar los servicios ambientales de
un bosque o cuenca y que benefician
directamente a otra empresa o población, y
cobrar por estos servicios. Estas concesiones
requieren aún de un desarrollo conceptual y de
procedimientos, ya que solamente están
enunciadas en las normas legales y ni siquiera
queda claro si serán otorgadas a título gratuito u
209
PEDRO SOLANO

oneroso. En la práctica, las concesiones para

conservación pueden ser también solicitadas para
proteger áreas que tienen por objeto la
prestación de servicios ambientales, con lo que se
cubriría el otorgamiento de estas concesiones
a título gratuito. A título oneroso, y en una
perspectiva de negocio, sin embargo, la cosa no
está aún tan clara.

En fin, como vemos, muchas opciones para trabajar y

promover actividades de la sociedad civil en zonas de
amortiguamiento, con seguridad jurídica y alternativas
interesantes para el desarrollo económico y el
mejoramiento de la calidad de vida. Paralelamente,
existen también opciones que apuntan a la gestión de los
distintos niveles de gobierno, a través de las áreas de
conservación municipal y las áreas de conservación
regionales; a las que nos referimos en los dos capítulos
siguientes.

210
 ¡SALE

¡Sí se puede!
Las áreas de conservación municipales
 Walter H. Wust

211
PEDRO

212
 ¡S SE PUEDE!
¡SÍ ALE

En los últimos tiempos muchos municipios del Perú han

empezado a preguntar acerca de cómo pueden declarar
áreas protegidas municipales. En algunos casos lo han
hecho ya, y tenemos así varias áreas naturales
protegidas establecidas a nivel municipal, sea provincial
o distrital. La bola ya empezó a rodar entonces, y
conviene revisar la naturaleza de estas áreas y sobre
todo cuáles son sus oportunidades y debilidades.

Si bien la base legal para declarar áreas protegidas

municipales es poco clara y definitivamente incompleta, lo
cierto es que la voluntad política y ciudadana en muchas
localidades del Perú ha saltado sobre esta deficiencia y ya
existe un buen número de áreas protegidas municipales
que han nacido con todo el deseo y la fuerza para
desarrollar proyectos de conservación de sitios como
parte de una estrategia local para proveer a los
ciudadanos de áreas verdes, oportunidades para la
recreación y el turismo, defensas naturales para la
protección de las áreas urbanas, conservar cuencas y vida
silvestre, garantizar servicios ambientales como el agua y
proteger áreas para desarrollar proyectos de seguridad
alimentaria, entre otros fines.

Llevar estrategias de conservación de sitios a nivel municipal

213
PEDRO SOLANO

constituye una excelente manera de promover una cultura

de conservación desde la gente misma, donde la población
y las autoridades locales puedan ver directamente los
beneficios de mantener áreas para los fines mencionados
y ver cómo estos fines contribuyen a elevar su calidad de
vida y a mejorar el valor de sus propiedades y la salud de
sus familias.

Entonces, el instrumento es altamente positivo y

beneficioso; hay interés de muchas autoridades
municipales; existe también interés de diversos sectores
de la población vinculados a actividades sociales,
empresariales, de salud o de conservación por
implementar estas áreas; y existen áreas interesantes a lo
largo del territorio nacional que pueden cumplir las
funciones mencionadas. Entonces, ¿qué falta para que las
áreas protegidas municipales sean un instrumento real y
viable para las estrategias de conservación y
desarrollo a nivel de los planes municipales peruanos?

En nuestra opinión, faltan dos cosas: consolidar la base

legal para que exista una real seguridad jurídica en estos
proyectos, y difundir adecuadamente el instrumento de
modo tal que se conozcan sus alcances, oportunidades y
limitaciones.

En cuanto a la base legal, para definir lo que se requiere

para su consolidación conviene revisar previamente la
historia legal de este instrumento y definir cuál es su
situación actual.

La primera mención a áreas protegidas municipales en

una norma legal se dio en el Código del Medio Ambiente,
Decreto Legislativo 613 de setiembre de 1990. De acuerdo
con el Artículo 56º de esta norma, las áreas naturales
protegidas podían ser nacionales, regionales o locales,
según el gobierno que las estableciera. En el caso de las
áreas

214
 ¡SÍ ALE
¡S SE PUEDE!

protegidas locales, el Artículo 57º del Código estableció

que estas se declaraban por Acuerdo de Concejo.

Lamentablemente, luego de la promulgación del Código

del Medio Ambiente, tanto las áreas protegidas regionales
como las locales despertaron muchos temores en parte del
sector empresarial, quienes se vieron en la perspectiva de
enfrentar a un número inmenso de autoridades declarando
áreas protegidas en el país y limitando derechos de uso
sobre el suelo, lo cual podía perjudicar a actividades como
la minería, por ejemplo.

Es por esta razón que al poco tiempo de aprobarse el

Código del Medio Ambiente estos dos artículos fueron
derogados, mediante la promulgación del Decreto
Legislativo 757, Ley Marco para el Crecimiento de la
Inversión Privada, de noviembre de 1991. Durante el
periodo de vigencia de los Artículos 56º y 57º del Código
del Medio Ambiente no se estableció ningún área
protegida local y tan solo un área protegida regional.

El Artículo 54º del DL 757 se convirtió entonces en la

nueva base legal, definiendo que la calidad de área
natural protegida solo podía otorgarse por Decreto
Supremo. Precisó que las áreas naturales protegidas
podían ser nacionales, regionales o locales, según el
gobierno que las administre, lo que sería determinado en
el Decreto de su creación.

Sin embargo, al día siguiente de aprobada esta norma se

publicó el Decreto Legislativo 708, el cual contenía un
artículo que sustituía los Artículos 56º y 57º del Código del
Medio Ambiente, pese a que ambos habían sido ya
derogados por el DL 757. Al ser una norma posterior, se
presume a esta como vigente sobre lo regulado por el DL
757. El Artículo 48º del DL 708 estableció que las áreas
naturales protegidas son establecidas por Decreto
Supremo, que las políticas de manejo las establece el
gobierno nacional, y que su
215
PEDRO SOLANO

 Aníbal Solimano/PromPerú

administración corresponde al gobierno nacional,

pudiendo delegarse a los gobiernos regionales o locales.

Como se ve, la evolución rápida de estas normas marcó

diferencias grandes entre una y otra: el Código estableció
que los municipios y gobiernos regionales podían
establecer directamente sus áreas protegidas, luego el DL
757 definió que las áreas protegidas municipales y
regionales podían ser establecidas, pero siempre por
Decreto Supremo del Poder Ejecutivo.

Finalmente, el DL 708 estableció que todas las áreas

protegidas debían ser de carácter nacional y establecidas
por Decreto Supremo, aunque podía delegarse su
administración a los municipios o regiones.

El problema de esta última opción, que estuvo vigente por

los siguientes 10 años, es que no todos los sitios de
conservación deben ser áreas protegidas nacionales, y es
por eso que la mayoría de países contempla distintos
niveles de áreas protegidas y de gobernabilidad para las
mismas.

216
 ¡S SE PUEDE!
¡SÍ ALE

El gran problema de los Decretos Legislativos de 1991 es

que confundieron el nivel del área protegida con la
administración del área, que constituyen dos cosas
independientes: podría haber un área nacional que sea
efectivamente administrada por un nivel regional o local,
sin que ello la convierta en un área regional o municipal.

De otro lado, no tiene sentido que todas las áreas sean de

carácter nacional, ya que ese nivel solo debe aplicar a
áreas de importancia nacional, al margen de quien las
administre.

Entonces, la realidad es que entre 1991 y el 2001 solo se

admitían áreas de carácter nacional, las cuales podían ser
delegadas para su administración a niveles regionales y
locales. Durante este periodo, ningún área nacional fue
delegada en administración a un municipio en una clara
muestra de que esta decisión legal no respondía ni a las
necesidades del Sistema Nacional de Areas Protegidas, ni
mucho menos a las aspiraciones de conservación de sitios
a nivel local.

En 1997 se aprobó la Ley 26834, Ley de Areas Naturales

Protegidas, que lamentablemente no incluyó ninguna
mención a las áreas protegidas municipales, aunque sí
volvía a un esquema de organización de áreas protegidas
por niveles, definiéndose áreas del Sistema Nacional de
Areas Naturales Protegidas o de administración nacional,
áreas de conservación regionales o de administración
regional y áreas de conservación privadas.

Como explicamos en la primera parte de este libro, la

omisión de las áreas de conservación municipales en la Ley
de Areas Naturales Protegidas obedeció básicamente a
razones políticas, en el entendido que otorgar nuevas
competencias municipales en el contexto de esta Ley
podía generar un debate mayor en el pleno del Congreso y
frustrar

217
PEDRO SOLANO

la aprobación de la misma74. Bajo esa premisa se pensó

que la Ley Orgánica de Municipalidades, que ya estaba en
agenda en ese momento, constituía un mejor espacio para
discutir y definir las competencias municipales para el
establecimiento de las áreas protegidas municipales o
áreas de conservación municipal. La discusión y
aprobación de esta Ley, sin embargo, duró muchos años
más y el tema quedó bastante postergado.

En 1999 fue aprobada la Estrategia Nacional para las Areas

Naturales Protegidas o Plan Director del SINANPE. En este
documento se incluyó a las áreas de conservación
municipal dentro del cuadro de niveles de áreas, como
áreas complementarias a las áreas de carácter nacional.
El mismo documento recomendaba su incorporación
formal en futuros instrumentos legales por ser áreas
importantes para proteger a nivel local ecosistemas,
especies de flora o fauna silvestre, zonas que contengan
paisajes singulares o que cumplan funciones protectoras
de fuentes de agua que resulten de interés municipal.

Pero llegó el 2001 y todavía no había sido aprobada la Ley

Orgánica de Municipalidades, y respecto a este tema la
realidad empezaba a sobrepasar groseramente la falta de
base legal existente.

En efecto, ya existían diversos municipios que amparados

en sus competencias para ordenamiento urbano o
establecimiento de áreas verdes, habían declarado la
conservación de áreas bajo denominaciones tan
antojadizas y confusas como “santuario nacional
municipal” o “parque municipal”. Algunas de estas áreas
se establecían sobre espacios silvestres, pero otras no,
constituyéndose sobre

74. Estos eran tiempos en que había un enfrentamiento evidente entre

el gobierno municipal de Lima y el Poder Ejecutivo.

218
 ¡S SE PUEDE!
¡SÍ ALE

parques urbanos con veredas, bancas y postes de luz, o

simplemente sobre áreas con otro tipo de valores y
funciones para la localidad.

Estas áreas complicaban de algún modo la imagen del

Sistema Nacional de Areas Protegidas. Además, pese a no
existir base legal, varios municipios habían alcanzado sus
expedientes al INRENA para que este Instituto tramitase la
declaratoria de sus áreas protegidas, lo cual generaba
nuevos malentendidos y frustraciones.

Es en razón de esto que el Reglamento de la Ley de Areas

Protegidas del 2001 decidió regular este instrumento pese
a que no había sido considerado por la Ley.

La opción del Reglamento de Areas Protegidas fue la de

establecer un Registro, al cual podían acceder las áreas
establecidas a nivel municipal que cumplieran con
determinadas características referidas a la naturaleza de
las áreas y su “parentesco” con las áreas naturales
protegidas, es decir que sean espacios silvestres,
protegidos legalmente con fines de conservación de
diversidad biológica o paisaje y que cuenten con un Plan
de Manejo o Plan Maestro.

Se precisó que este registro es un acto formal no

constitutivo, lo que quiere decir que el registro no
establece o crea las áreas municipales, sino que solo las
documenta. El Reglamento entonces no entró a asignar
o definir competencias para la declaración de estas áreas.
Presumió que las áreas que venían declarando los
municipios eran legales y que, en tanto eran
complementarias a las áreas del SINANPE, convenía llevar
un registro para efectos de orden en la información sobre
las mismas.

Las áreas municipales que quisieran acceder a este

registro debían, según la norma, seguir un proceso
para su
219
PEDRO SOLANO

establecimiento que incluya la prepublicación de la norma

y el respeto a los derechos adquiridos previos al
establecimiento del área.

Igualmente, la inscripción en el Registro de INRENA le

genera obligaciones al municipio tales como: mantener el
área de conservación municipal para los fines de
conservación para los cuales ha sido establecida,
informar anualmente al INRENA sobre su estado de
conservación, conformar un equipo técnico para su
administración, brindar la facilidades para la supervisión
del área y elaborar e implementar un Plan Maestro para el
área.

Pese a las buenas intenciones de esta norma, el problema

de fondo no fue resuelto y la duda respecto a cuál era la
autoridad con competencia para establecer estas áreas
quedó igual. Es decir, al precisar su competencia para
llevar el registro, indirectamente el Reglamento decía
también que el Poder Ejecutivo, el Ministerio de
Agricultura y, por lo tanto, el INRENA no eran competentes
para establecer estas áreas.

Y es que no existían competencias directas asignadas por

Ley, como sí existían para el caso de las áreas nacionales,
regionales y privadas. El Reglamento hubiera incurrido en
una ilegalidad si hubiera asignado competencias al INRENA
o al Ministerio para la declaración de estas áreas.

En cuanto a las propias municipalidades, tenían por un

lado los marcos generales de ordenamiento territorial,
pero por otro lado estaban las limitantes establecidas por
la propia Ley de Areas Protegidas, que no les asignaba
competencias ni para establecer ni para administrar áreas
protegidas.

En enero del año 2001 se produjo el caso de un consorcio

de tres empresas mineras, entre ellas Minera Yanacocha

220
 ¡S SE PUEDE!
¡SÍ ALE

S.R.L. versus la Municipalidad

Provincial de Cajamarca, que
resulta muy interesante para
analizar la legalidad de las
áreas de conservación
municipal que ya se venían
declarando. El caso es que el
consorcio minero posee una
concesión minera en un área
que incluye la zona
denominada cerro Quilish.
 Pedro Solano

La Municipalidad Provincial
de Cajamarca determinó que
ese cerro cumplía una
función
importante para el abastecimiento de agua en la ciudad y
que era necesario protegerlo, por lo que lo declaró como
zona reservada protegida municipal provincial, mediante
una Ordenanza Municipal. La empresa entonces llevó el
caso al Poder Judicial, planteando una acción de amparo
bajo el argumento de que el municipio no tenía
atribuciones para establecer áreas protegidas y que sentía
vulnerado su derecho de propiedad y de libertad al
trabajo.

El caso se resolvió finalmente en abril del 2003, un poco

más de dos años después de haberse iniciado, cuando se
obtuvo la sentencia del Tribunal Constitucional que
determinó de manera bastante curiosa y “salomónica” que
el Municipio sí tenía atribuciones para establecer áreas de
conservación municipales pero que no podía imponerles
intangibilidades o restricciones de uso, por lo que la
empresa podía seguir sus actividades en el área siempre y
cuando cumpla con los trámites regulares ante el
Ministerio de Energía y Minas. Estos trámites incluían la
presentación de un Estudio de Impacto Ambiental para
obtener la autorización de realizar cualquier actividad en
el área que pudiera ocasionar daños ambientales.
221
PEDRO SOLANO

Pese a lo irónico de la sentencia, quedó un buen

precedente para defender las competencias municipales
de establecer áreas protegidas; aunque el precedente no
resultaba tan bueno para defender estas áreas frente a
amenazas por usos incompatibles.

Como fuera, la tan esperada Ley Orgánica de

Municipalidades fue aprobada en mayo del 2003 75 y a decir
verdad, terminó de sepultar las esperanzas para que este
instrumento pudiera consolidarse legalmente.

Lo que determinó esta Ley es que los municipios pueden

proponer el establecimiento de áreas de conservación
ambiental. Primer problema: utilizó una denominación
distinta a aquella del Plan Director y el Reglamento de la
Ley de Areas Naturales Protegidas, que es áreas de
conservación municipal. Segundo problema: dejó claro que
los municipios no pueden establecer estas áreas ya que su
función es proponerlas. Y lo malo es que no dijo nada
sobre proponer a quién. En la medida que ningún otro
organismo del Estado ha recibido esta asignación de
competencia, nadie la tiene.

En resumen, las normas legales vigentes que regulan este

instrumento, como son el Reglamento de la Ley de Areas
Naturales Protegidas y la Ley Orgánica de Municipalidades,
han dejado clarísimo que ni el Poder Ejecutivo, ni el
Ministerio de Agricultura, ni los propios municipios tienen
competencias legales para establecer áreas de
conservación municipal, aunque ambas normas reconozcan
su existencia. Es evidente que nos encontramos ante un
vacío legal que deberá ser resuelto a nivel de una Ley
del Congreso, asignando dicha competencia.

75. Ley 27972, del 27 de mayo del 2003.

222
 ¡S SE PUEDE!
¡SÍ ALE

Si se quiere ser coherente con lo normado para las áreas

de conservación regional, la solución legal deberá
orientarse a que los municipios propongan la declaración
de áreas protegidas municipales al INRENA y que, con su
opinión favorable, se tramite el Decreto Supremo de
creación76.

Si se quiere evitar la burocracia legal que representa todo

este ida y vuelta entre el Municipio – INRENA – Ministerio –
Consejo de Ministros – INRENA – Municipio; y, sobre todo,
si se quiere respetar la autonomía que debiera tener cada
municipio para el ordenamiento y planificación del
desarrollo de su circunscripción, sugerimos una fórmula
alterna por la cual las municipalidades provinciales
declaren directamente sus áreas de conservación
municipal con el siguiente procedimiento77:

1. Los gobiernos locales provinciales establecerán sus

áreas de conservación municipal mediante la
expedición de una Ordenanza Municipal. Establecida
el área, el gobierno local tramitará ante el Instituto
Nacional de Recursos Naturales (INRENA) la inscripción
del área en el Registro de áreas de conservación
municipal que lleva esta institución.

2. El proceso de establecimiento de áreas de conservación

municipal deberá incluir:

- Un proceso participativo destinado a informar a los

76. En mayo del 2005, el Pleno del Congreso aprobó un Proyecto de

Ley en este sentido. Luego fue observado y devuelto por el Poder
Ejecutivo.
77. El Proyecto de Ley 10408 planteaba originalmente esta fórmula.
Fue modificado por la Comisión Agraria para que las ACM se establezcan
por Decreto Supremo. Felizmente para las ACM la Ley fue observada y
devuelta.

223
PEDRO SOLANO

grupos de interés local sobre la propuesta de área y

recoger opiniones respecto a la misma.
- La prepublicación de la norma de establecimiento
del área por un periodo de 30 días calendario. En
caso de oposición por parte de otras autoridades
públicas, o privados por supuesta superposición de
derechos, la municipalidad provincial deberá
levantar dichas observaciones o modificar el plano
del área de conservación.
- En caso de conflicto o discrepancia por razones
distintas a la superposición de derechos, la
municipalidad provincial convocará a una Audiencia
Pública para discutir la viabilidad del
establecimiento del área de conservación.

3. En caso de conflicto entre la municipalidad provincial y

una autoridad nacional por discrepancias en el
establecimiento de un área de conservación municipal,
las partes elevarán sus argumentos al Consejo de
Coordinación del Sistema Nacional de Areas Naturales
Protegidas (SINANPE), que resolverá a favor o en contra
de la procedencia de establecer el área, previo informe
del INRENA.

El mismo procedimiento debería aplicar también para el

establecimiento de las áreas de conservación regionales.
La descentralización implica básicamente una
descentralización de funciones y competencias para
administrar el territorio y sus recursos.

En el caso de las áreas protegidas, resulta fundamental

que las áreas complementarias del sistema nacional -como
son las áreas de conservación regionales y municipales-
estén realmente bajo estos niveles de gobierno, desde su
establecimiento. Solo de esa manera se estará
promoviendo una verdadera cultura de conservación entre
las autoridades de gobierno y la población.

224
 ¡S SE PUEDE!
¡SÍ ALE

Creemos también que ya es momento de alejar la idea de

que la conservación de sitios y recursos es solo función y
responsabilidad del INRENA. Es una función y
responsabilidad de todos. Corresponderá al INRENA y al
Ministerio de Agricultura definir la política nacional
sobre áreas protegidas, velar por su cumplimiento y
gestionar las áreas de carácter nacional. Pero la gestión de
las áreas regionales y municipales puede y debe ser
conducida por los propios actores locales, desde la
declaración misma de estas áreas.
¡Sí se puede!

225
PEDRO

226
 ¡SALE

¿Se puede?
Las áreas de conservación regionales
 Alejandro Balaguer/PromPerú

227
PEDRO

228
 ¡S¿SALE
E PUEDE?

La lógica con las áreas de conservación regionales es,

prácticamente, la misma que con las municipales. Sin
embargo, la suerte legal y “real” de ambas ha sido
distinta.

Mientras que las áreas de conservación regionales tienen

una base legal sólida -es decir, donde queda claro cuál es
el proceso para su establecimiento-, las áreas de
conservación municipal no lo tienen78.

Eso es lo legal. En lo real, lo curioso es que hasta la fecha

no se ha establecido ninguna área de conservación
regional, y, por el contrario, sí se han declarado varias
áreas de conservación municipales. Veinte, por lo menos.

Es increíble, pero la única área de conservación regional

existente a la fecha no tiene una situación legal clara, que
es la de Tamshiyacu Tahuayo. Esta área fue establecida
bajo el amparo del Código del Medio Ambiente79, antes de

78. Para ver la evolución legal y las razones de esto, ver el capítulo
anterior sobre las áreas de conservación municipales, donde se explica
en detalle las idas y vueltas legales sobre el tema.
79. Que permitía que los gobiernos regionales establezcan
directamente áreas protegidas de nivel regional.

229
PEDRO SOLANO

que esta norma sufriera las modificaciones de fines del

año 1991, luego de lo cual quedó “huérfana”, por decirlo
de alguna forma, ya que no solo los gobiernos regionales
perdieron la competencia de establecer áreas protegidas,
sino que los propios gobiernos regionales fueron
mediatizados con el establecimiento de los Consejos
Transitorios de Administración Regional (CTAR).

Actualmente, si bien existe una nueva Ley de Gobiernos

Regionales, no queda claro si legalmente le correspondería
al Gobierno Regional Loreto administrar esta área
establecida hace casi 15 años y que estuvo huérfana por
casi todo ese tiempo. Felizmente, parece que es más un
problema legal que administrativo, y todo el tiempo el
área tuvo buenos “padres adoptivos” que cuidaron la zona.

Pero la pregunta sigue siendo ¿por qué? ¿Por qué no

existen áreas de conservación regionales y sí existen
áreas de conservación municipales? Que son
cuestionables legalmente, por supuesto, pero que
existen. La respuesta, a nuestro entender, tiene que
ver mucho con el procedimiento legal definido para
establecer estas áreas, cargado de pasos e instancias
innecesarias y que tienden a desalentar, demorar y
frustrar las intenciones existentes para viabilizarlas.

Como se explicó en el punto anterior, de acuerdo con la

legislación vigente, las áreas de conservación regional
requieren ser propuestas por el gobierno regional al
INRENA, para que este revise la propuesta, la apruebe, la
eleve al Ministro de Agricultura y luego sea llevada al
Consejo de Ministros para su aprobación vía Decreto
Supremo. Pero,
….¿por qué? Si de lo que estamos hablando es de una
decisión a nivel regional, que tiene que ver con asignar
una prioridad de uso para la conservación a una zona que
no tendría una importancia nacional con esos fines, donde
la instancia de nivel nacional solo debería cuidar que su

230
 ¿SALE
¡S E PUEDE?

establecimiento no conlleve ninguna vulneración de

derechos de terceros o del propio Estado. Y que para esto
pueden idearse procedimientos más ágiles, como el
propuesto en el punto anterior para las áreas municipales.

¿Por qué la tendencia normativa y política nos dice que la

descentralización en el Perú sí permitiría transferir a las
regiones las competencias de otorgamiento de
concesiones, pero no el establecimiento de sus áreas
protegidas regionales? ¿Por qué sí el diseño de Planes de
Desarrollo Regional, pero no el establecimiento de áreas
protegidas regionales? ¿Es que las áreas no debieran ser
parte de ese Plan de Desarrollo Regional?

¿Por qué sí interesa al gobierno central controlar y filtrar

las decisiones sobre establecimiento de áreas protegidas y
no las decisiones sobre demarcación territorial, sobre
infraestructura vial, sobre servicios básicos, sobre circuitos
turísticos, sobre administración y adjudicación de terrenos
urbanos y eriazos? Todas ellas establecidas como
competencias exclusivas de los gobiernos regionales en la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. ¿Por qué la
conservación de sitios a nivel regional aparece como algo
que los gobiernos regionales no estarían en capacidad de
decidir directamente y requieren de vistos buenos y
aprobaciones a nivel… ¿¡¡de un Consejo de Ministros!!?

Una verdadera descentralización debería incluir a la

conservación de sitios y las múltiples opciones y
oportunidades que genera ese concepto en lo económico,
ecológico, social y cultural, como una responsabilidad y
función directa de los gobiernos regionales. Deberíamos
pensar en Sistemas Regionales de Areas Protegidas, en
capacidades e institucionalidades regionales para la
gestión de estas áreas, en proyectos e iniciativas
destinadas a financiar estas áreas y que vengan
directamente desde las regiones.

231
PEDRO SOLANO

Deberíamos pensar que el gobierno central tiene ya

bastante trabajo con el Sistema Nacional y que los
sistemas y áreas regionales deben ser de competencia
exclusiva del gobierno regional, como parte de sus
estrategias de desarrollo, donde estarán decisiones como
construir una carretera, o adjudicar un terreno eriazo con
cualquier fin, o desarrollar un circuito turístico, o dotar
de servicios básicos a un poblado, o establecer un área
protegida.

En todo caso, corresponderá al gobierno nacional llevar un

registro de estas áreas para contabilizar mejor las áreas
destinadas a la conservación en el territorio, para
mantener un centro de información… pero no más allá.

A la fecha existen varios procesos en trámite para declarar

áreas de conservación regionales, bajo el régimen legal
actual, el mismo que requiere de un Decreto Supremo por
cada área. Ninguno de estos procesos ha sido aún resuelto.

En la vereda de enfrente existen varias áreas municipales

establecidas por todo el país con mucha ilusión y empuje,
pero sin una base legal sólida que les brinde seguridad
jurídica, ya que no queda claro quién y mediante qué
norma puede establecerlas. Es por ello que existen
actualmente propuestas legales para solucionar este vacío.
El instrumento legal que podría resolver el vacío
municipal está en el Congreso, en un Proyecto de Ley que
lamentablemente, en su última versión, exigiría ahora a
las áreas municipales el mismo trámite que requieren las
regionales, es decir, la expedición de un Decreto Supremo
para su establecimiento. Bravo, probablemente ya no
tendremos más áreas de conservación municipales en el
futuro.
232
 ¡SALE

Buenas nuevas para

propietarios con
camiseta verde
Las áreas de conservación privadas
 Pedro Solano

233
PEDRO

234
 ¡SALE VERDE
BUENAS NUEVAS PARA PROPIETARIOS CON CAMISETA

Normalmente pensamos que la conservación de sitios es

una tarea directa del Estado y que solo se hace en las
áreas naturales protegidas. Si bien es cierto que los
grandes Parques y Santuarios como el Manu, Huascarán o
Machu Picchu son áreas públicas bajo administración
directa del Estado, la participación de la sociedad civil en
la gestión de estas y otras áreas ha mostrado largamente
en los últimos años que cumple un rol fundamental para
garantizar la conservación de los tesoros naturales del
Perú.

Pese a ello, esta participación privada en la gestión de

áreas protegidas y recursos naturales fue históricamente
poco formalizada y, en consecuencia, poco reconocida.
Felizmente la situación a nivel formal ha venido
cambiando radicalmente en los últimos años, y hoy
tenemos al menos 10 instrumentos legales establecidos y
reglamentados que reconocen y promueven el papel de la
sociedad civil en la conservación de sitios y recursos
naturales del Perú. Este paquete de instrumentos
legales incluye distintas modalidades de concesiones y
la administración privada de áreas protegidas públicas,
para el caso de tierras de propiedad del Estado, y el
establecimiento de áreas de conservación privadas para
el caso de las tierras de propiedad privada o comunal.

235
PEDRO SOLANO

Si bien el Perú mantiene aún un mucho mayor porcentaje

de tierras públicas versus tierras privadas, estas últimas
reúnen excelentes condiciones para trabajar de manera
eficiente en conservación ya que: dependen en gran
medida de la voluntad y capacidad de su propietario;
existen muchas propiedades ubicadas en zonas de alta
diversidad biológica pertenecientes a comunidades
indígenas o campesinas, ONG, empresarios, familias,
etc.; con la voluntad del propietario se puede planificar
un trabajo a largo plazo que trascienda incluso las
generaciones; la conservación permite desarrollar
proyectos económicos y de seguridad alimentaria
rentables y convenientes para los propietarios; el trabajo
con propietarios privados permite además establecer
claramente la corresponsabilidad entre el Estado y la
sociedad civil por conservar el patrimonio natural de la
Nación y construir una sociedad basada en una relación
armoniosa con la naturaleza.

Base legal

Las áreas de conservación privada surgen como concepto

con la Ley de Areas Naturales Protegidas de 1997, luego
son reguladas de manera general por el Reglamento de
dicha Ley en el año 2001. Finalmente, ha sido aprobado
un reglamento propio y específico que establece los
procedimientos y detalles de la figura. Esta última norma
fue aprobada mediante Resolución Jefatural 059-2004-
INRENA, en abril del 2004.

Las áreas de conservación privadas están llamadas a ser el

instrumento legal que permitirá que las propiedades
privadas también cuenten con respaldo legal y seguridad
jurídica para los trabajos de conservación de la naturaleza
que en ellas se realicen.

A diferencia de los Parques y Santuarios que son áreas

públicas, las áreas de conservación privada son áreas de

236
 BUENAS NUEVAS PARA PROPIETARIOS CON CAMISETA
¡SALE VERDE

propiedad privada, localizadas en áreas de bosque o en

zonas atractivas para la conservación por sus paisajes, los
recursos naturales que contienen o los servicios
ambientales que brindan.

Los propietarios que deseen que sus propiedades sean

declaradas como áreas de conservación privada pueden
solicitarlo voluntariamente al Instituto Nacional de
Recursos Naturales (INRENA). Estos propietarios
pueden ser empresarios, comunidades indígenas o
campesinas, organizaciones no gubernamentales o
institutos privados, y, en general, cualquier persona
natural o jurídica privada que tenga una propiedad con
valores para la conservación.

Las áreas de conservación privada complementan el

Sistema de áreas naturales protegidas públicas, y en
ellas los propietarios pueden programar cualquier
actividad que resulte compatible con la conservación del
sitio, como puede ser la protección, investigación,
educación ambiental, ecoturismo, recolección de
productos no maderables, manejo de fauna, entre otros.

La forma en que los propietarios pueden lograr que sus

predios o propiedades sean declarados como áreas de
conservación privada es la siguiente: deben presentar una
solicitud al INRENA explicando los valores naturales de sus
predios y definiendo los objetos de conservación del área,
los cuales pueden estar enfocados en el ecosistema en su
conjunto, algunos recursos presentes en el área (forestales
o de fauna), o valores paisajísticos, entre otros. Con la
conformidad del INRENA, se expide una Resolución
Ministerial de reconocimiento del área y se pide al
propietario que presente un Plan de Manejo o Plan
Maestro, donde el propietario definirá los usos que tendrá
el área.

La idea de las áreas de conservación privada es que sean

los mismos propietarios quienes definan los usos
permitidos
237
PEDRO SOLANO

que garanticen la conservación del predio. Ello implicará

que se establezcan algunas restricciones de uso, como no
edificar por ejemplo, o no modificar el paisaje en
determinadas zonas de la propiedad. Estas regulaciones
internas de la propiedad son acordadas por el INRENA y el
propietario en una carta de entendimiento, descritas en la
Resolución de reconocimiento del área y comunicadas a
los Registros Públicos para su anotación en la ficha de
propiedad del predio. El efecto de la inscripción en los
Registros es no solamente acreditar el compromiso del
propietario, sino también defender el predio frente a
posibles amenazas por parte de terceros para el
cumplimiento de los fines de conservación del mismo.

Los propietarios tienen la opción de solicitar el

reconocimiento de sus predios como áreas de conservación
privada con carácter temporal80 o a perpetuidad, y pueden
solicitar también que el reconocimiento se haga sobre la
totalidad o parte de la propiedad. En caso cambie el
propietario, las condiciones de uso del área de
conservación privada subsisten por el periodo
comprometido por el propietario original.

En caso que existan dos o más propietarios vecinos que

quieren obtener una declaración conjunta para sus
propiedades, también pueden hacerlo. En este caso se
tramitará la solicitud para una única área de conservación
privada perteneciente a más de un propietario. Este
reconocimiento no afecta ni confunde los derechos de
propiedad individual o colectiva que puedan tener los
propietarios por sí mismos.

Entre los beneficios que obtendrán los propietarios que

accedan a este mecanismo está el que sus predios

80. Por un mínimo de diez (10) años.

238
 BUENAS NUEVAS PARA PROPIETARIOS CON CAMISETA
¡SALE VERDE

 Heinz Plenge

aparecerán en mapas oficiales del Estado como áreas de

conservación privada y obtendrán asistencia técnica del
INRENA para los trabajos de conservación que realicen, lo
que les ayudará para desarrollar alternativas rentables de
uso del bosque, así como apoyará para consolidar su
derechos de propiedad sobre la tierra y tener mejores
argumentos legales en caso de amenazas a la propiedad. La
declaración de área de conservación privada abre también
a los propietarios mejores opciones para acceder a
donaciones, préstamos y créditos para el desarrollo de
proyectos orientados a los econegocios, agroindustria,
ecoturismo o cualquier otra actividad económica
compatible.

Finalmente, en caso hayan contemplado realizar

actividades económicas en el área de conservación privada
como, por ejemplo, ecoturismo o vender productos del
bosque, el área de conservación privada les dará una
mejor imagen o marca para identificar su producto como
uno que respeta y protege la naturaleza, y que ha
obtenido un reconocimiento del Estado como tal.

239
PEDRO SOLANO

A la fecha existen dos áreas de conservación privada

reconocidas formalmente en el Perú. La primera fue la de
Chaparrí, ubicada entre los departamentos de
Lambayeque y Cajamarca, y que pertenece a la
comunidad campesina de Santa Catalina de Chongoyape,
que decidió proteger una parte de su propiedad de más de
34 000 ha de terreno, y donde se vienen desarrollando
proyectos de ecoturismo y manejo de fauna
principalmente. La propiedad cubre una zona muy bien
conservada de bosques secos, y pertenece a cerca de 2
000 comuneros descendientes de los muchik o mochicas,
una de las culturas pre incas más importantes de la costa
peruana, y que han encontrado en esta nueva modalidad
de manejo la alternativa para ocupar realmente su
propiedad y desalentar las invasiones y la caza ilegal por
terceros; así como desarrollar proyectos agrícolas y
pecuarios y, en general, empezar a percibir los beneficios
del turismo no solo a nivel de ingresos económicos, sino
también del mejoramiento de su autoestima y orgullo, por
una mejor vinculación con la tierra de sus antepasados,
que ahora es admirada y visitada por muchas otras
personas. Este trabajo lo realizan en asociación con
organizaciones no gubernamentales de Lambayeque.

La otra es el área de conservación privada “Bosque

Natural El Cañoncillo”, ubicado en el departamento de La
Libertad. Esta propiedad pertenece a la Cooperativa
Agraria de Usuarios Tecapa Ltda., y tiene una extensión
total de 1 310,90 ha, ubicada en el distrito de San José,
provincia de Pacasmayo, departamento de La Libertad.

240
 ¡SALE

Donde la vida
es más sabrosa
Una mirada a las áreas naturales
protegidas marino costeras
 Walter H. Wust

241
PEDRO

242
 DONDE LA VIDA ES MÁS
¡SALE
SABROSA

El Perú es un país sumamente privilegiado cuando

pensamos en lo que nos tocó de mar. Son tres mil
kilómetros de costas, y un mar territorial o de zona
económica y ecológica exclusiva, equivalente a las dos
terceras partes de lo que tenemos como territorio
terrestre. Es decir, de más de 40 millones de hectáreas.
Un montón.

Y este mar peruano tiene la particularidad de recibir en

un 89% de su totalidad a la corriente costera peruana o de
Humboldt, que enfría tremendamente las aguas y permite
el desarrollo de una cantidad impresionante de especies y
microorganismos que solamente se desarrollan ahí, y
solamente ahí.

Lo que nos lleva a decir con mucho orgullo que el mar

peruano es riquísimo, más que un cebiche en verano; con
una diversidad biológica incomparable y que constituye
esa despensa alimentaria, científica y de recursos aún
por descubrir de la que varios científicos y especialistas
nos vienen advirtiendo hace varios años.

El mar peruano, sin embargo, es también muy frágil. Y es

que las especies y microorganismos marinos son
totalmente interdependientes entre sí, de modo tal
que, cuando se
243
PEDRO SOLANO

afecta uno de ellos, los demás pueden resultar

severamente afectados. Esto ya nos pasó alguna vez con
recursos como la anchoveta, que fue sobreexplotada para
su uso por la industria de la harina de pescado y no solo
complicó la sostenibilidad de ese recurso, sino de una
cadena inmensa de recursos dependientes, como otros
peces o las aves guaneras. Como dato, es bueno saber que
el 60% de los peces de nuestro mar se alimentan de
anchoveta. La calidad de las aguas, por supuesto,
juega también un rol fundamental para permitir la vida
en el mar, por lo que los vertimientos industriales y
domésticos, así como los eventuales derrames por
accidentes en el mar, generan cambios que pueden alterar
gravemente el desarrollo de esta vida marina, ...o a
veces la destruyen.

Entonces, el uso sostenible de los recursos marinos y el

cuidado de su hábitat resulta también una necesidad, tal
como ocurre con los recursos terrestres.

Y al igual que con los recursos terrestres, en el mar se

requiere también de áreas que puedan ser conservadas o
protegidas para garantizar que los procesos biológicos se
sigan desarrollando ahí con normalidad: para estudiarlos y
comprender mejor los cambios que se dan fuera de estas
áreas, para conservar muestras de nuestro patrimonio
natural y, sobre todo, para mantener en buenas
condiciones esa despensa que nos permitirá abastecer de
recursos a otros espacios, fuera de los que están
protegidos.

Lamentablemente, pareciera que históricamente el

movimiento de conservación peruano vivió tan pendiente
de las necesidades terrestres que olvidó y, hasta cierto
punto, dio la espalda a la conservación marina. Es
increíble, pero con toda esta riqueza y a la vez fragilidad
marina, a la fecha solo existe un área natural protegida en
el Perú que incluye parte de ecosistema marino: la Reserva
Nacional de Paracas, que es, además, un área de
aprovechamiento
244
 DONDE LA VIDA ES MÁS
¡SALE
SABROSA

de recursos, no de protección estricta. Existen otras dos

áreas, que de algún modo son interdependientes con
ecosistemas marinos, como son el Santuario Nacional
Manglares de Tumbes y el Santuario Nacional Lagunas de
Mejía. Sin embargo, en ninguna de ellas el ecosistema
marino forma parte de las áreas protegidas y tampoco
constituye el objeto de conservación de las mismas.

La falta de protección de recursos y ecosistemas marinos,

sin embargo, no es solo un problema peruano. Menos del
1% de los océanos a nivel mundial se encuentra bajo algún
nivel de protección. Comparando con lo que pasa en tierra
firme, más del 10% de la superficie terrestre ha sido ya
declarada como área natural protegida. El desbalance se
hace aún mayor cuando comparamos la superficie global
terrestre versus la acuática, donde solo el 30% del planeta
es superficie terrestre. Del 70% restante, el 67,50% está
constituido por los mares y océanos.

En el Perú, las 217 594 ha marinas protegidas dentro de

las 335 000 ha que constituyen en su totalidad la Reserva
Nacional de Paracas, representan el 0,17% del territorio
nacional. Si el cálculo lo hiciéramos incorporando al
“territorio nacional” la zona económica y ecológica
exclusiva del mar peruano, el porcentaje protegido
representaría solo el 0,10% del territorio nacional. Una
nadita. El porcentaje terrestre protegido por el SINANPE
en el Perú es de casi el 13% del territorio nacional.

Pese a estas cifras y situaciones poco alentadoras,

también hay buenas noticias... y que tienen mucho que
ver con el excremento de las aves. Como se sabe, la
primera y más grande “gallina de los huevos de oro” en la
historia del Perú, se conoció a mediados del siglo XIX y
estuvo representada por el guano de las islas.

La historia del guano en el Perú comenzó alrededor de

245
PEDRO SOLANO

1841, en una época altamente convulsionada en lo político

y cargada de golpes de Estado 81. Ese año, el investigador
arequipeño Mariano de Rivero y Ustariz, de regreso al Perú
luego de algunos años en Europa realizando estudios sobre
botánica y mineralogía, publicó una investigación sobre las
propiedades fertilizantes del guano. Luego del interés
europeo a raíz de esta publicación, se arregló un primer
embarque experimental a Inglaterra, con resultados tan
asombrosamente espectaculares que en poquísimo tiempo
se generaba una demanda inmensa en el mundo por el
guano peruano.

El guano no era otra cosa que el excremento de las aves

costeras acumulado en las islas y puntas del litoral
peruano a lo largo de cientos de años. Era tal la riqueza
del mar peruano, que generaba una presencia descomunal
de aves costeras rondando el mar en busca del alimento
disponible, alimento que luego era procesado
biológicamente por las aves y depositado como
excremento en estas islas y puntas de la costa peruana.
Para cuando empezó a “cosecharse” el guano de las islas,
a mediados del siglo XIX, se estima que la capa de guano
alcanzaba ¡¡los 50 metros de altura!!

El guano fue entonces declarado Patrimonio del Estado.

Para darnos una idea de la dimensión económica que llegó
a tener durante sus décadas de auge, podemos mencionar
que hacia el final del segundo gobierno de Ramón Castilla,
en 1861, el guano aportaba casi el 80% del presupuesto
general de la República, el mismo que se había
incrementado en los últimos diez años de cinco millones a
21 millones de pesos82. En 1874, época del máximo apogeo
del guano, el presupuesto anual del Estado bajo el
gobierno

81. Solamente entre 1840 y 1845, el Perú tuvo ocho Presidentes de

la República.
82. El Sol peruano nació recién en 1863.
246
 DONDE LA VIDA ES MÁS
¡SALE
SABROSA

El poder político y
económico del
 Archivo de PromPerú/PromPerú

sector pesquero
reflejado en la
acuñación de
monedas a fines de
la década de los
60.

del Presidente Manuel Pardo era de 34 millones de soles,

proveniente en sus dos terceras partes del guano, y casi el
70% de las exportaciones peruanas estaban representadas
también por el guano de las islas.

El poder económico del guano determinó que desde

aquella época los distintos gobiernos del Perú
decidieran dar protección legal a estas islas y puntas, y
de una manera más clara desde inicios del siglo siguiente.
Si bien en el Siglo XX la repercusión económica del guano
fue bastante menor, siempre mantuvo una presencia, con
altas y bajas, hasta el día de hoy. Y las islas y puntas
guaneras siempre tuvieron una protección legal, también
con altas y bajas, hasta el día de hoy.

Esta protección legal y real por más de cien años ha

significado que históricamente, por ejemplo, haya estado
prohibida la pesca alrededor de estas islas, o que no se

247
PEDRO SOLANO

permitiesen actividades que puedan disturbar a las aves, o

que más allá de los periodos de cosecha del guano, se
limite la presencia de personas en la zona.

Una norma reciente que grafica esta protección legal es la

Resolución Directoral Nº 0095-96/GCG de la Dirección
General de Capitanías y Guardacostas, que establece que
no se puede pescar alrededor de las dos millas de las islas
y puntas, que debe mantenerse silencio a 50 metros y que
está prohibida la navegación a 150 metros alrededor de
estos sitios.

La sobreexplotación de recursos en el mar peruano

durante el siglo XX determinó sin duda una disminución
grandísima de la diversidad biológica marina. Muchas de
las especies y recursos, entonces, hallaron refugios
naturales en las islas y puntas guaneras, donde gracias a
la protección legal existente, pudieron seguir
sobreviviendo. Según estudios de la bióloga peruana
Patricia Majluf, las mayores poblaciones de especies
amenazadas se encuentran en las islas y puntas guaneras:
solo hablando de lobos marinos y pingüinos, Majluf estima
que el 72% de la población de lobo fino Arctocephalus
australis, el 84% de la de lobo chusco Otaria byronia, y
el 61% de la de pingüino de Humboldt Spheniscus
humboldti, habitan en algunas de las 24 islas y 10 puntas
guaneras del litoral peruano.

Estas islas y puntas, actualmente administradas por la

empresa estatal PROABONOS83 del Ministerio de
Agricultura, cubren una extensión de 3 150 ha terrestres
y las dos millas náuticas alrededor de cada una, dando un
total de alrededor de 126 000 ha.

Pero las islas y puntas guaneras, pese a la buena protección

83. Proyecto especial de promoción del aprovechamiento de abonos

povenientes de aves marinas.

248
 DONDE LA VIDA ES MÁS
¡SALE
SABROSA

legal brindada, no son áreas “protegidas legalmente” para

cuidar a estas especies o a la riqueza existente dentro del
mar a su alrededor. Hasta la fecha, la razón para proteger
estas islas ha sido solamente la presencia del guano y, en
consecuencia, se ha buscado proteger también a quienes
generan este recurso: las aves.

Es por estas razones que desde hace algunos años se viene

planteando que estas islas y puntas sean declaradas
también como áreas naturales protegidas, tomando como
marco legal el Reglamento de la Ley de Areas Naturales
Protegidas que introdujo en la legislación peruana el
concepto de áreas naturales protegidas en el ámbito
marino y marino costero.

A la fecha de publicación de este libro, existe un Proyecto

de Decreto Supremo que incorporaría este conjunto de
islas y puntas al Sistema de Areas Naturales Protegidas y
en consecuencia a la administración del INRENA, como una
gran Reserva Nacional: la Reserva Nacional Sistema de
Islas y Puntas Guaneras.

Esta Reserva Nacional estaría constituida por 18 islas y 10

puntas guaneras. El Proyecto de Decreto Supremo incluye,
asimismo, que las islas Chincha y Ballestas se incorporen a
la Reserva Nacional de Paracas; y que la isla Lobos de
Afuera, una de las zonas más ricas del mar peruano por su
carácter especial como sitio de confluencia de las aguas
templadas de la Corriente de Humboldt con las aguas
cálidas de la región ecuatorial y las de la contracorriente
subtropical, sea declarada como Zona Reservada para
realizar los estudios complementarios que determinen su
categorización definitiva84.

84. Las últimas versiones del Proyecto incorporaban también a Lobos

de Afuera dentro de la Reserva Nacional Sistema de Islas y Puntas
Guaneras.

249
PEDRO SOLANO

Sin duda, la materialización de esta norma será una

excelente noticia. El guano podrá seguir explotándose,
pero dentro de un contexto donde se dimensionará
también la importancia de estos sitios para la conservación
de otros recursos y procesos. Esto permitirá, asimismo,
consolidar estudios y proyectos orientados a descubrir las
mejores oportunidades para incrementar el conocimiento
del mar peruano y de las opciones para el
aprovechamiento sostenible de sus recursos y el
turismo.

Finalmente, será una buenísima noticia que por fin el Perú

y sus estrategias de conservación le den la cara al mar, y
que la brisa marina nos traiga nuevos aires de esperanza
para un futuro común. Porque en el mar... ¡la vida es más
sabrosa!

250
 ¡SALE

Inversionistas,
oído a la música
Las concesiones para ecoturismo
en las áreas protegidas 85
 Pedro Solano

85. Este capítulo incluye partes del libro “Concesiones de ecoturismo: econegocios para el nuevo milenio”,
publicado en 1999 por el mismo autor.

251
PEDRO

252
 INVERSIONISTAS, OÍDO¡S
A ALE
LA MÚSICA

El ecoturismo es, sin duda, uno de los rubros de mayor

potencial en el Perú. A nivel mundial es el segmento de
mayor crecimiento dentro de la industria del turismo, que
de por sí es ya la industria que mueve más dinero en el
mundo de hoy, y resulta ocioso mencionar las enormes
ventajas comparativas que tiene el Perú para posicionarse
en este mercado y ser una potencia mundial como destino
ecoturístico.

El reto, por supuesto, está en convertir nuestras ventajas

comparativas en ventajas competitivas y transformar
nuestros valiosos recursos ecoturísticos en verdaderos
productos ecoturísticos.

En este reto, las áreas naturales protegidas juegan un rol

fundamental, como exponentes de los principales valores
naturales y de diversidad biológica con que cuenta el país,
y, sobre todo, como espacios que cuentan con suficientes
argumentos como para apostar por hacer empresa
responsable, beneficiosa para el país y las poblaciones
locales, beneficiosa para la sostenibilidad de las propias
áreas y el mejoramiento de la imagen del Perú a nivel
nacional e internacional.

253
PEDRO SOLANO

Las opciones para iniciar negocios en ecoturismo dentro

de áreas protegidas son en verdad variadas, y pasan por
trabajar como operador que lleve visitantes a las áreas,
poner negocios para el transporte dentro de las áreas,
expendio de alimentos y recuerdos, alquiler de equipo,
bicicletas, etc., hasta solicitar una concesión para
ecoturismo dentro del área protegida. A esta última
alternativa queremos referirnos en las siguientes líneas,
en el entendido de que resulta sumamente atractiva para
invertir en este rubro, con seguridad jurídica y altas
posibilidades de rendimiento si se dan los pasos
adecuados.

Pero, ¿que es una concesión? De acuerdo con el

Diccionario Jurídico Elemental de Guillermo Cabanellas, se
entiende por concesión a los “actos de la autoridad
soberana por los cuales se otorga a un particular,
determinado derecho o privilegio para la explotación de
un territorio o de una fuente de riqueza, la prestación de
un servicio o la ejecución de las obras convenidas”86.

Por su lado, Pedro Flores Polo define que “en Derecho se

emplea el término (concesión) para referirse a los actos
administrativos en cuya virtud se confiere a los
particulares derechos o ventajas sobre el dominio del
Estado y que generalmente están relacionados con los
servicios públicos. Así, el Estado, mediante concesión,
otorga a las empresas particulares la explotación de los
servicios de alumbrado público, agua potable, transporte
urbano, etc., dando lugar al contrato de concesión de
servicios públicos, cuyas características y elementos
varían según las legislaciones.

Generalmente, las concesiones se someten a concurso o

licitación. En la doctrina del derecho administrativo, el

86. CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. Diccionario Jurídico Elemental.

De. Heliasta S.R.L. 1983. p. 61.
254
 INVERSIONISTAS, OÍDO¡S
A ALE
LA MÚSICA

contrato de concesión de servicios públicos configura un

acto jurídico administrativo de Derecho Público que tiene
por objeto estructurar un servicio de interés general,
delegándose en el concesionario, por excepción, la parte
ideal de la potestad administrativa en cuya virtud el
concesionario puede actuar y realizar el servicio en
condiciones normales y puede exigir al usuario la
contraprestación correspondiente”87.

La concesión es, por tanto, una modalidad de

otorgamiento de derechos a los particulares sobre un bien
del dominio del Estado, sin que el Estado pierda el poder
eminencial sobre el mismo. Según la intervención del
Congresista y abogado Jorge Avendaño, durante el
debate de la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible
de los Recursos Naturales, aprobada en 1997, “el Estado
mantiene una suerte de dominio vigilante sobre los
bienes que ha concedido a los particulares para su
explotación. Es el caso de las minas. ¿Qué cosa se concede
a los particulares? Una concesión minera. ¿Qué derecho
tiene el concesionario? El derecho a explotar la mina, a
hacer suyos los frutos; pero el Estado está encima,
vigilante, mirando si el concesionario cumple con las
condiciones de la concesión, pues caso contrario la
concesión revierte al Estado... y esto es lo mismo que
ocurre con los recursos naturales en general”88.

La Ley de Aprovechamiento Sostenible

de los Recursos Naturales

La Ley 26821, Ley de Aprovechamiento Sostenible de los

Recursos Naturales, reguló lo establecido en el Artículo
66º

87. FLORES POLO, Pedro. Diccionario de Términos Jurídicos. Marsol,

Perú. Ed. Volumen 1, 1987. p. 526.
88. Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales: antecedentes y comentarios. Oswaldo Sandoval Aguirre
(Editor). p. 454.
255
PEDRO SOLANO

de la Constitución Política del Estado, en lo referente a la

concesión de recursos naturales.

En este sentido, el Artículo 23º de la Ley señaló que “la

concesión, aprobada por leyes especiales, otorga al
concesionario el derecho para el aprovechamiento
sostenible del recurso natural concedido, en las
condiciones y con las limitaciones que establezca el título
respectivo. La concesión otorga a su titular el derecho de
uso y disfrute del recurso natural concedido y, en
consecuencia, la propiedad de los frutos y productos a
extraerse”.

Sigue el artículo, señalando que “las concesiones pueden

ser otorgadas a plazo fijo o indefinido. Son irrevocables en
tanto el titular cumpla las obligaciones que esta Ley o la
legislación especial exijan para mantener su vigencia”.

Finalmente, se precisa que “las concesiones son bienes

incorporales registrables. Pueden ser objeto de
disposición, hipoteca, cesión y reivindicación, conforme a
las leyes especiales. El tercero adquirente de una
concesión deberá sujetarse a las condiciones en que fue
originariamente otorgada. La concesión, su disposición y
la constitución de derechos reales sobre ella, deberán
inscribirse en el registro respectivo”.

De este modo, se fijan las características generales de las

concesiones sobre recursos naturales, dejando un marco
importante a la legislación especial, a la que corresponde
personalizar las características de la concesión según el
recurso.

Un aspecto importante de esta Ley es que define

claramente que la concesión es el derecho mayor al que
un particular puede aspirar en cuanto a los recursos
naturales, pero que esto no significa que sea la única
modalidad de acceder a dichos recursos. En efecto, el
artículo 19º de la
256
 INVERSIONISTAS, OÍDO¡S
A ALE
LA MÚSICA

Ley señala que los derechos para el aprovechamiento

sostenible de los recursos naturales se otorgan a los
particulares mediante las modalidades que establecen las
leyes especiales y que, en cualquiera de los casos, el
Estado conserva el dominio sobre estos. De otro lado, el
Artículo 24º se refiere a otras modalidades de
otorgamiento, distintas a la concesión, como son las
licencias, derechos, permisos, contratos de acceso, entre
otros.

Entonces, tenemos que:

- El Estado mantiene el dominio de los recursos

naturales y, en consecuencia, no los puede otorgar
en propiedad.
- La concesión es el mayor derecho que se puede
obtener para el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales.
- Existen otras modalidades de acceso a los recursos.

Concesiones para ecoturismo:

alternativas legales

En el caso de concesiones para ecoturismo, ¿qué es lo que

realmente se otorga al concesionario? ¿un recurso natural?
¿tierras? ¿servicios? La legislación nacional presenta
actualmente suficientes alternativas para pensar en todas
estas posibilidades. Lo que debe tenerse presente es que
las concesiones de ecoturismo fuera de las áreas
protegidas tienen características distintas a las
concesiones de ecoturismo dentro de las áreas
protegidas. Las primeras se rigen por la legislación
forestal y tienen como autoridad administrativa a la
Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre del INRENA. Las
segundas se rigen por la legislación de áreas naturales
protegidas y tienen como autoridad administrativa a
la Intendencia de Areas Naturales Protegidas.

257
 PEDRO SOLANO
 Rainforest Expeditions

Actriz Kim Bassinger y miembros de Rainforest Expeditions en la

Reserva Nacional Tambopata.
En el caso de las concesiones para ecoturismo fuera de las
áreas naturales protegidas, la naturaleza jurídica es de
una concesión sobre el recurso natural paisaje, con
carácter de exclusividad, que otorga un derecho real al
titular sobre la concesión y donde el concesionario puede
aplicar hasta extensiones de 10 000 ha, y por un plazo
máximo de cuarenta (40) años renovables.

En el caso de las concesiones para ecoturismo dentro de

las áreas protegidas, la naturaleza jurídica es de una
concesión para la prestación de servicios económicos, que
supone también el derecho de aprovechar el recurso
paisaje pero con la salvedad que este recurso no se
otorga al particular en concesión sino que se le autoriza a
su uso como parte de su concesión de servicios turísticos.
Esta concesión no otorgaría derechos reales a su titular,
a diferencia de las concesiones fuera de las áreas
protegidas; y puede suponer un uso no exclusivo del
concesionario en

258
 INVERSIONISTAS, OÍDO¡S
A ALE
LA MÚSICA

el área otorgada ya que no es una concesión sobre la

tierra sino sobre el servicio. Se otorgan por un plazo
máximo de veinte (20) años, renovables por un periodo
adicional.

Las concesiones para prestación

de servicios turísticos

Las concesiones para servicios turísticos tienen como

fundamento principal que el Estado es el administrador
directo de un área específica y, como tal, ha definido
ciertos usos prioritarios y otros compatibles, como parte
de un plan de manejo. Las actividades turísticas en estas
áreas son promovidas y aceptadas como actividades
compatibles, aunque no sean el motivo por el cual el
Estado ha reservado para sí su administración. En
consecuencia, es el Estado quien fija las condiciones y
lugares para la operación turística y el concesionario debe
adscribirse y cumplir dichas condiciones. Dado que se
trata de áreas que normalmente son bienes de dominio
público y Patrimonio de la Nación, no corresponde otorgar
derechos de exclusividad sobre el uso del espacio a
privados, y por lo tanto los concesionarios no adquieren
derechos sobre el suelo o algún recurso específico,
incluyendo el paisaje, sino la prerrogativa de operar
dentro del área bajo las condiciones que le determine la
planificación del área y su contrato con el Estado.

Esta situación se da fundamentalmente en las áreas

naturales protegidas y monumentos históricos
declarados como monumento arqueológico. En ambos
casos, el Estado ha otorgado un status legal especial al área
para garantizar su conservación y manejo de acuerdo a una
planificación orientada a proteger sus valores naturales y/o
culturales. En esta medida, el Estado declara áreas como
Parque Nacional o monumento arqueológico, por ejemplo.
En ambos casos, el turismo es una actividad compatible con
la naturaleza del área pero no es la razón por la que se
establece y protege. La razón, en el caso del Parque
Nacional, es la conservación del ecosistema y
259
PEDRO SOLANO

de la diversidad biológica; en el caso del monumento

arqueológico, es la preservación y restauración del
monumento.

A diferencia de las concesiones sobre el recurso paisaje,

donde no hay ninguna prioridad asignada previamente o,
si la hay, esta es precisamente la actividad turística, las
concesiones de servicios turísticos parten de la premisa de
que el área ya tiene una prioridad asignada, distinta al
turismo y que, por lo tanto, no es posible otorgar recursos
o terrenos en exclusividad a un privado.

De acuerdo con los lineamientos del Plan Director del

SINANPE, aprobado en 1999, y al Reglamento de la Ley de
Areas Naturales Protegidas del 2001, el procedimiento
para obtener una concesión para la prestación de
servicios económicos turísticos dentro de un área natural
protegida, se rige por las siguientes normas:

- La autoridad que otorga la concesión es el INRENA.

El trámite se inicia ante la Intendencia de Areas
Naturales Protegidas, de acuerdo con la legislación
de áreas protegidas.
- El INRENA define los lugares, características de la
infraestructura, procedimiento para el
otorgamiento, bases o términos de referencia,
conduce el proceso de selección, monitorea y
supervisa la actividad, impone sanciones y suscribe
el contrato de concesión.
- La concesión no otorga derechos de propiedad o
usufructo sobre los recursos naturales.
- En el caso de concesiones que autoricen a la
construcción o habilitación de infraestructura,
solo se otorga al particular el derecho de superficie
sobre el sitio específico donde se ubica la
infraestructura.
- Solo se otorgarán derechos de exclusividad para la
operación turística en aquellos espacios y vías que
no
260
 INVERSIONISTAS, OÍDO¡S
A ALE
LA MÚSICA

 Walter H. Wust

sean de uso común. En ningún caso se otorgan

derechos de exclusividad sobre un atractivo turístico
principal del área protegida.
- Se requiere que el área cuente con categorización,
zonificación, Plan Maestro y Plan de Uso Turístico; o,
en su defecto, con un estudio técnico sustentatorio.
- No se otorgan concesiones en zonas de protección
estricta o ámbitos de protección especial dentro de
las áreas protegidas.
- El otorgamiento de la concesión supone la firma de
un contrato entre el INRENA y el concesionario.
- El proceso de otorgamiento puede ser mediante
concurso público o concesión directa, en caso no se
presenten más interesados.
- Siempre que exista más de un interesado se abrirá
concurso público.
- Se otorgan por un plazo máximo de veinte (20) años,
renovables por un periodo.
- El proceso puede iniciarse por convocatoria del
INRENA o a solicitud de un interesado.

261
PEDRO SOLANO

- En el primer caso, el INRENA provee un Perfil del

Proyecto Ecoturístico que se abre a concurso y los
interesados deben presentar sus propuestas técnicas
y económicas para realizar el Proyecto Ecoturístico.
- En el segundo caso, los interesados pueden
presentarse para que se les otorgue alguno de
los sitios identificados por el INRENA en los planes
del área para el otorgamiento de concesiones. Si
hay más interesados, se abre a concurso público,
pero si no es así, se sigue el procedimiento de
concesión directa.
- Puede también solicitarse sitios que no hayan sido
previamente identificados por el INRENA si el
interesado cubre, a su costo, los estudios necesarios
para demostrar que no habrá incompatibilidades
entre la zonificación y el uso turístico.
- Otorgada la concesión, el concesionario debe
presentar el Proyecto Ecoturístico, que incluye una
Declaración de Impacto Ambiental o un Estudio de
Impacto Ambiental, de acuerdo con la naturaleza del
proyecto.
- Aprobado el Proyecto Ecoturístico, se da
formalmente inicio a las actividades.
- El concesionario debe presentar un informe anual,
sobre el avance y cumplimiento del Proyecto
Ecoturístico.
- El INRENA puede realizar inspecciones a la concesión
en cualquier momento.
- La concesión caduca por cualquiera de las causales
de incumplimiento mencionadas en el Reglamento o
establecidas en el contrato.
- Declarada la caducidad, se resuelve el contrato.
- El contrato debe determinar el régimen de
propiedad que tendrán los bienes de la concesión
ubicados físicamente en el área, al término de la
misma.
- El INRENA puede solicitar a la Comisión de
Promoción de la Inversión Privada que lleve a cabo
el proceso de concesión.
262
 INVERSIONISTAS, OÍDO¡S
AALE
LA MÚSICA

- En caso de cumplimiento de los dos periodos de veinte

(20) años, establecidos como máximo para un
concesionario, este puede presentarse nuevamente
a concurso otorgándosele un 10% adicional al puntaje
que obtenga en el concurso o concesión directa.

Las concesiones en zonas de amortiguamiento son también

otorgadas por el INRENA y se tramitan ante la Intendencia
Forestal y de Fauna Silvestre, de acuerdo con la
legislación forestal89.

Como se ve, el procedimiento parece largo y hasta cierto

punto complicado. Sin embargo, tomar previsiones para
asegurar que las operaciones dentro de las áreas
protegidas sean realmente positivas para el área siempre
es una buena idea. En consecuencia, creemos que la vara
que ha puesto la legislación podrá ser cumplida por
los buenos inversionistas, para quienes, sin duda,
valdrá la pena lanzarse a la aventura de tentar una
concesión de ecoturismo dentro de un área protegida.

Ya existen varias áreas del Sistema con Planes de Uso

Turístico aprobados. Entre ellas, áreas tan interesantes
para el desarrollo de esta actividad como Pacaya Samiria,
Huascarán y Manu. A mirar rápido esos planes, que los
sitios... ¡¡¡se agotan rápido!!!

89. Contenida en la Ley Forestal, Ley 27308; su Reglamento DS 014-

2001-AG; las disposiciones complementarias para el otorgamiento de
concesiones para ecoturismo, RM 0314-2002-AG; y los términos de
referencia para elaboración de Planes de Manejo, RJ 461-2002-INRENA.

263
PEDRO

264
 ¡SALE

Oro negro
versus
oro verde
Una historia legal de idas y vueltas sobre
hidrocarburos y áreas protegidas
 Enrique Ferrando

265
PEDRO

266
 ORO NEGRO VERSUS
¡SALE
ORO VERDE

Es un poco penoso decirlo, pero la política de gobierno

sobre hidrocarburos y áreas protegidas ha sido, a través
de los años, exageradamente cambiante. Y los cambios
legislativos sobre este tema siempre han estado vinculados
al deseo del gobierno de viabilizar alguna operación
minera o petrolera específica, lo que significa que
históricamente el gobierno no ha sido consecuente con sus
propias políticas, y que las desconoce cuando siente
alguna urgencia por aprobar un contrato que, sabe, es
ilegal.

Esta historia de idas y vueltas comenzó en 1977. Ese año,

el Artículo 3° del Reglamento de Unidades de
Conservación, Decreto Supremo 160-77-AG, estableció que
en las Unidades de Conservación no podían ser
aprovechados los recursos naturales no renovables. Esta
prohibición, que incluía a Parques Nacionales, Reservas
Nacionales, Santuarios Nacionales y Santuarios
Históricos, fue modificada en el año 1982, cuando se
estableció mediante Decreto Supremo 069-82-AG, que en
las áreas de Reserva Nacional sí podían aprovecharse otros
recursos diferentes a los de fauna y flora silvestre,
siempre y cuando se mantuviesen en su estado natural las
asociaciones de la flora y fauna silvestre. Se establecía,
asimismo, que cuando los sectores autorizaran desarrollar
actividades productivas en áreas de Reserva
267
PEDRO SOLANO

Nacional, se requería de un informe previo del Ministerio

de Agricultura. Por Decreto Supremo 090-82-AG se amplió
este requisito exigiéndose también que el informe sea
aprobado por el Consejo Consultivo de Unidades de
Conservación. Son los años en los que el gobierno del
arquitecto Fernando Belaúnde quiso viabilizar legalmente
una operación de recursos no renovables en la Reserva
Nacional de Paracas, y estas normas del año 1982 fueron
el camino para hacerlo.

Ocho años más tarde, en 1990, el Código del Medio

Ambiente estableció nuevamente una prohibición total
para el aprovechamiento de recursos naturales no
renovables en todas las categorías de áreas naturales
protegidas existentes. En efecto, el Artículo 71° de
esta norma estableció que estaba prohibido desarrollar
actividades para aprovechamiento energético o de
recursos naturales no renovables en el ámbito de las áreas
naturales protegidas.

En 1991 el gobierno negociaba nuevamente un contrato

petrolero, superpuesto esta vez con la Reserva Nacional
Pacaya Samiria. Como se explica en el Anexo 2 de la
primera parte de este libro, el contrato se frustró por una
mezcla de razones legales y de presión pública. Ante
esto, el gobierno decidió derogar el Artículo 71° del
Código del Medio Ambiente y, en su lugar, aprobó el
Artículo 12° del Decreto Legislativo 655, Ley de Promoción
de las Inversiones en el Sector Hidrocarburos. Esta norma
estableció que, en caso de desarrollarse actividades para
aprovechamiento energético o para explotación de
recursos naturales no renovables dentro de las áreas
naturales protegidas, el proyecto o contrato respectivo
debía contemplar la obligación de efectuar el Estudio de
Impacto Ambiental y de cubrir los costos de reposición de
las áreas afectadas.

Si bien el Decreto Legislativo No. 655 fue también

derogado por la Primera Disposición Final de la Ley No.
26221, Ley
268
 ORO NEGRO VERSUS
¡SALE
ORO VERDE

General de Hidrocarburos, quedó claro que a partir de esa

modificación en el Perú se permitía el aprovechamiento de
recursos naturales no renovables dentro de las áreas
naturales protegidas, siempre y cuando se contase con un
Estudio de Impacto Ambiental y, además, se garantizara el
pago del costo de reposición de las áreas que pudieran
resultar afectadas.

En 1993, el Reglamento para la Protección Ambiental en

las Actividades de Hidrocarburos señaló, en su Artículo
13°, que el desarrollo de actividades de hidrocarburos
dentro de las áreas naturales protegidas debería
coordinarse con el responsable de dichas áreas para
asegurar el cumplimiento de los fines para los cuales
fueron creadas.

Esta norma fue luego modificada por el Decreto Supremo

061-97-PCM, estableciéndose que en el caso de desarrollo
de actividades de hidrocarburos dentro de áreas
protegidas, los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y los
Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA)
requerían, previamente a su aprobación por la autoridad
sectorial competente, contar con la opinión técnica del
Ministerio de Agricultura a través del Instituto Nacional de
Recursos Naturales (INRENA).

La norma añadía que la autoridad sectorial competente

debía remitir al INRENA copia de dichos documentos para
que, en el plazo de veinte (20) días, emita su opinión
técnica. Si el INRENA no se pronunciaba dentro del plazo
señalado, se entendía que no habían observaciones al EIA o
PAMA.

En julio de 1997 se aprobó la Ley de Areas Naturales

Protegidas, Ley 26834. De acuerdo con esta Ley, no se
permite la extracción de recursos naturales renovables y
no renovables en las áreas naturales protegidas de uso
indirecto, es decir en los Parques Nacionales, Santuarios
Nacionales y Santuarios Históricos.
269
PEDRO SOLANO

En las categorías de uso directo de recursos, es decir en

las Reservas Paisajísticas, Refugios de Vida Silvestre,
Reservas Nacionales, Reservas Comunales, Bosques de
Protección y Cotos de Caza, el aprovechamiento de los
recursos naturales renovables y no renovables solo puede
ser autorizado si resulta compatible con la categoría, la
zonificación asignada y el Plan Maestro del área. La Ley
estableció, además, que el aprovechamiento de recursos
naturales no debía perjudicar el cumplimiento de los fines
para los cuales se estableció el área.

De acuerdo con el Artículo 28° de la Ley de Areas

Naturales Protegidas, las solicitudes para aprovechar
recursos naturales al interior de las áreas naturales
protegidas del SINANPE se tramitan ante la autoridad
sectorial competente, es decir el Ministerio de Energía
y Minas (MEM), y solo pueden ser resueltas favorablemente
si se cumplen las condiciones descritas en el párrafo
anterior y se otorga una opinión previa favorable del
INRENA. Esta opinión previa favorable incluye también al
Estudio de Impacto Ambiental que sea presentado ante la
autoridad sectorial competente.

En el 2001 se aprobó el Reglamento de la Ley de Areas

Naturales Protegidas, mediante Decreto Supremo 038-
2001- AG. En esta norma se estableció un procedimiento
para los casos de operaciones de hidrocarburos o de
minería en las áreas protegidas. De acuerdo con este
procedimiento, el aprovechamiento de recursos naturales
no renovables al interior de las áreas naturales protegidas
se permite solo en las áreas de uso directo y cuando lo
contemple su Plan Maestro aprobado, estando sujeto a
las normas de protección ambiental y a las limitaciones y
restricciones previstas en los objetivos de creación del
área natural protegida, su zonificación y
categorización, así como aquellas que se establezcan
mediante Resolución Jefatural del INRENA.

270
 ORO NEGRO VERSUS
¡SALE
ORO VERDE

En el caso de las zonas reservadas, el INRENA puede

determinar que no sea posible realizar explotación de
recursos no renovables hasta su categorización final.

El Artículo 116º del Reglamento establece en detalle los

pasos del procedimiento para que se realicen operaciones
mineras o petroleras en toda o parte del área protegida o
su zona de amortiguamiento. Básicamente, los pasos son
los siguientes:

- El MEM debe coordinar previamente con el INRENA

para definir si la operación es compatible con la
naturaleza jurídica y condiciones naturales del área
protegida.
- De existir compatibilidad, la Intendencia de Areas
Protegidas emitirá una Directiva estableciendo los
condicionantes legales y técnicos que supone operar
en el área.
- El MEM solicitará al
INRENA aportes para
ser incorporados a los
Términos de
Referencia para la
elaboración del
Estudio de Impacto
Ambiental (EIA).
- El EIA debe incluir
procedimientos de
consulta pública, la
Perezos misma que se realizará
en coordinación entre
 Heinz Plenge / PromPerú

el MEM y el INRENA.
- El EIA debe cumplir,
como mínimo, con las
exigencias del Artículo
95º del Reglamento de
la Ley de Areas

271
PEDRO SOLANO

Protegidas y la opinión técnica favorable del INRENA.

- Se promueve el monitoreo independiente para la
verificación del cumplimiento de obligaciones
ambientales derivadas del EIA.
- El MEM debe coordinar con el INRENA sus actividades
en el área involucrada.
- Las actividades propias de la operación, como
ingreso de personal o traslado de materiales, deben
estar contempladas en los planes aprobados por el
MEM y ratificados por la Intendencia. Sin perjuicio
de ello, la empresa operadora debe solicitar en cada
caso las autorizaciones correspondientes al INRENA.
- Para el caso de tramitación de petitorios mineros
ubicados en el área protegida o su zona de
amortiguamiento, la concesión solo puede otorgarse
previo informe técnico favorable del INRENA.

Tenemos entonces una profusa legislación desde 1977

hasta la fecha, en la que vemos como el Estado peruano
pasó de una política en la que no permitía aprovechar los
recursos no renovables en las áreas protegidas a una
política en la que primero se permitió dicho
aprovechamiento en algunas categorías y luego se prohibió
en todas. Posteriormente volvió a permitir el
aprovechamiento de recursos no renovables en todas las
categorías del Sistema. Finalmente, hoy tenemos que el
aprovechamiento de recursos no renovables está
prohibido en algunas categorías del Sistema, que son las
de uso indirecto de recursos. En las categorías de uso
directo está legalmente permitido, siempre y cuando se
cumplan una serie de exigencias previstas por la
legislación, y que han sido bastante detalladas en el
Reglamento de la Ley de Areas Naturales Protegidas.

Sin embargo, la pregunta sigue siendo ¿qué pasará cuando

nuevamente el gobierno sienta que hay un interés fuerte
de alguna empresa por operar dentro de un área natural
protegida? Con estas normas en vigencia, el caso más

272
 ORO NEGRO VERSUS
¡SALE
ORO VERDE

cercano fue el de la pretensión de la Oxy sobre el Parque

Nacional Cordillera Azul, un área de uso indirecto de
recursos, donde el Sector de Energía y Minas pretendió
desconocer las normas legales planteando que no les
resultaban aplicables por un cuestionado derecho
adquirido. Finalmente la empresa desistió de la operación
al ver que el panorama legal era, por decir lo menos,
confuso. Pero del lado del Sector, a través de Perúpetro y
el MEM, era claro que deseaban continuar con la
operación.

Lo que nos lleva a la reflexión final de hasta qué punto los

distintos organismos de gobierno participan de una visión
común y empujan en una misma dirección,
históricamente. Es decir, este no es un tema de gobiernos
de turno, sino de política de Estado.

Creemos que el principal patrimonio del Perú como

Nación, a corto, mediano y largo plazo, es su diversidad
biológica. Y esta diversidad biológica se sustenta y
mantiene, en gran parte, gracias a los grandes “bancos”
establecidos en el país a través de las áreas naturales
protegidas, y especialmente a través de los Parques
Nacionales. Esta diversidad biológica está en nuestro
territorio para darle un uso, en provecho de nuestro país
y de nuestra gente.
¿Cuál es ese uso que debemos darle?

Cualquiera sea la respuesta, ninguna puede tener como

componente la posibilidad de ponerla en riesgo. Es por eso
que existen fuertes restricciones legales de uso de
recursos y del espacio en las áreas protegidas de uso
indirecto. Y esas limitaciones y restricciones legales no
solo han sido establecidas para las operaciones petroleras
o mineras, sino en general para cualquier actividad
extractiva de recursos o de modificaciones del ambiente
natural.

Porque, justamente, el objetivo de estas áreas de uso

indirecto es mantener en estado intacto sus ecosistemas y
273
PEDRO SOLANO

recursos, para que puedan seguir abasteciendo y

ampliando la “producción” de diversidad biológica, que es
el principal patrimonio de nuestro país.

Esta misma reflexión también es válida para las áreas de

uso directo, donde justamente es la riqueza de los
recursos renovables existentes en las áreas la que permite
que pueda darse un aprovechamiento sostenible de estos
recursos. Y es en razón de ese uso real y vigente que debe
asegurarse que no hayan otras actividades que puedan
dañar la sostenibilidad de este aprovechamiento, ya que,
además, los recursos naturales suelen ser muy sensibles a
los cambios en la calidad del ecosistema en el cual se
desarrollan, como por ejemplo la calidad de las aguas en
las Reservas Nacionales de Paracas o Pacaya Samiria, que
resulta fundamental para que se sigan manteniendo los
recursos hidrobiológicos que sirven de alimento y trabajo
a miles de pescadores en ambas Reservas.

En el caso de las áreas de uso directo, deberemos ser muy

cautos para autorizar actividades mineras y petroleras,
pero también para autorizar proyectos de infraestructura
vial, de construcción de represas, de crecimiento de
asentamientos humanos, entre otros. En caso se decida
autorizar alguna de estas actividades, deberá exigirse el
cumplimiento de los requisitos que la legislación ha
establecido. La única manera de probar que esta
legislación ampliamente discutida y consensuada sirve, es
poniéndola en práctica.

Cuando vengan los nuevos proyectos, démosle esa

oportunidad… esta vez.

274
 ¡SALE

El sueño de
la casa propia
Hacia la creación de una institucionalidad
de áreas naturales protegidas
 Wilfredo Loayza/PromPerú

275
PEDRO

276
 EL SUEÑO DE LA CASA
¡SALEPROPIA

Como se vio en la primera parte de este libro, desde hace

más de 40 años la administración de las áreas naturales
protegidas peruanas ha estado dentro del Ministerio de
Agricultura, en una oficina de mediano o bajo nivel dentro
de la estructura de dicho Ministerio.

En verdad, en todo este tiempo, en la parte administrativa

no se dieron cambios muy dramáticos en cuanto al rango,
poder político, autonomía técnica, administrativa y
económica de la oficina a cargo de las áreas protegidas:
desde el antiguo Servicio Forestal y de Caza, pasando por
el INFOR, la Dirección Nacional de Parques, el Programa
Parques Nacionales Perú, hasta la Dirección General de
Areas Naturales Protegidas y la actual Intendencia de
Areas Naturales Protegidas. En realidad, los cambios
en lo administrativo no fueron grandes cambios.

Contrario a esto, los cambios en el valor estratégico de las

áreas a nivel económico, social, cultural y de equilibrio
necesario para la calidad de vida sí resultaron dramáticos.
Los cambios, representados en el crecimiento mismo de
las áreas del Sistema en estos mismos 40 ó 50 años, fueron
de por sí impresionantes.

277
PEDRO SOLANO

Hace 40 años existían solo dos áreas protegidas, hoy son 61.
En esa época la cobertura era de poco más de 2 500 ha, o
sea de solamente el 0,002% del territorio nacional. Hoy son
más de 17 millones de hectáreas que representan casi el
14% del territorio nacional. Las áreas eran vistas
básicamente como espacios para la recreación y la
protección de bellezas escénicas. Hoy son vistas a nivel
mundial como instrumentos indispensables para la
conservación de la diversidad biológica del planeta. El
término “diversidad biológica” no estaba acuñado aún y
solo se hablaba de “recursos naturales”, sin tener muy claro
cual podía ser el valor de los mismos, salvo para el caso de
los no renovables como los minerales e hidrocarburos. Hoy,
el mundo tiene perfectamente claro que la diversidad
biológica es la fuente y, a la vez, la oportunidad principal
para la seguridad alimentaria del planeta, para la provisión
de servicios ambientales, para contar con bancos de
recursos genéticos que permitan la sosteniblidad y el
equilibrio del planeta, para el desarrollo de la nueva
industria del milenio representada a través de la
biotecnología, el ecoturismo y otros econegocios rentables.

Hoy en día las cosas cambiaron mucho, y hay países en el

mundo que basan su economía y cultura alrededor de la
diversidad biológica, como Costa Rica por ejemplo. Otros
países buscan insertarse en las nuevas tendencias y
destinan fuertes sumas de dinero a promover la industria
de la biotecnología y afines, en el entendido de que el
futuro está de ese lado. Japón, Estados Unidos y Chile son
ejemplos de esto.

El Perú no solo tiene la buena suerte de tener una gran

diversidad biológica, sino que, además, es uno de los
países privilegiados del planeta, reconocidos por la
comunidad internacional como megadiversos. Es decir, que
nuestra diversidad biológica es tan grande que estamos
clasificados como una de las 12 potencias mundiales
denominadas megadiversas. La nueva “mina de oro”
mundial, que es la
278
 EL SUEÑO DE LA CASA
¡SALEPROPIA

diversidad biológica, está en el Perú. Pero, ¿cómo usamos

esta diversidad?, ¿cómo la aprovechamos?, ¿cuál es la
estrategia?, ¿quién está a cargo?, ¿cuánto estamos
invirtiendo en ella?, ¿tenemos suficientes capacidades
económicas y técnicas para una adecuada gestión?
Finalmente, ¿dónde está ubicada esta diversidad biológica
y cómo se está cuidando?

Tal vez la última pregunta resulta la más fácil de contestar:

lo mejor de nuestra diversidad biológica está contenida en
las áreas que conforman el Sistema Nacional de Areas
Protegidas. Por eso se declararon esas áreas y ahí están
probablemente las mejores muestras representativas de la
diversidad biológica peruana, de la megadiversidad biológica
peruana.

Es decir: la seguridad alimentaria, la provisión de

muchísimos servicios ambientales, las oportunidades para
el desarrollo de econegocios y, en general, gran parte de
nuestra identidad misma como Nación está dentro de las
áreas naturales protegidas, como en el Manu, Huascarán,
Paracas, Machu Picchu o Pacaya Samiria. Pero la
institución encargada de administrar y dirigir todo esto
sigue siendo una oficina de nivel jerárquico menor; en
estos tiempos dentro de un Instituto, pero que igual que
hace 40 años está, a su vez, debajo de un Ministerio...
de Agricultura.

Entonces, la pregunta es: ¿la diversidad biológica es parte

de la agricultura?, ¿las áreas naturales protegidas son
parte de la agricultura?, ¿el paisaje, los ecosistemas, los
recursos naturales,… son parte de la agricultura? La
respuesta, creemos, es no.

De acuerdo: existen razones históricas y de contexto para

que originalmente el tema recursos naturales renovables
haya estado dentro de un portafolio de Agricultura. Los
recursos naturales renovables terrestres aprovechados
eran, en ese momento, básicamente los forestales
maderables y
279
PEDRO SOLANO

la administración del tema agrícola y forestal de algún

modo podían emparentarse. Pero, como sabemos, el tema
se abrió muchísimo más allá de los recursos forestales
maderables, y hoy en día tenemos un sistema de áreas
naturales protegidas enorme y un valor aún más grande en
las oportunidades de la diversidad biológica. Entonces, ¿se
justifica que estos temas aún sigan estando bajo un
Ministerio de Agricultura?. Mientras hemos visto la
evolución enorme que ha cobrado la diversidad biológica
en las sociedades modernas, veamos a contrapunto lo que
significa realmente la agricultura para el Perú.

Se sabe que el suelo con aptitud agrícola del país es de

apenas el 4 ó 5% de nuestro territorio. Para ser muy
sinceros, con estas cifras es difícil pensar que seamos un
“país agrícola”, slogan promovido políticamente a lo largo
de nuestra historia y que parece tomar su fuente en la
herencia ancestral de los Incas, quienes basaban su
economía y sociedad en la agricultura. Es increíble, pero si
se revisa el tema de la agricultura en el Incanato, vemos
que justamente la fabulosa andenería y técnica agrícola
incaica fue implementada, construída y mantenida ante la
escasez de tierras con valor para los cultivos, y que
muchas de las conquistas incaicas tenían como objeto
obtener tributos en alimentos, porque eran bienes
escasos.

El Incanato no se basaba en una inmensa riqueza agrícola.

Partía de la escasez de recursos para potenciar y
maximizar las pocas oportunidades existentes. Y
hablamos de una sociedad bastante más pequeña que la
peruana actual.

La agricultura es, sin duda, una actividad importantísima

para la seguridad alimentaria de un país y tiene como
valor adicional para el Perú el aspecto cultural y ancestral
que históricamente ha vinculado al campesino peruano
con la tierra, con una vocación natural por el agro. En
realidad, no somos un “país agrícola” por los recursos
existentes o
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 EL SUEÑO DE LA CASA
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 Pedro Solano

la aptitud del suelo, sino por la vocación de gran parte de

la población andina y costeña que creció y se educó
trabajando la tierra.

Entonces, la agricultura está bien, pero seamos claros en

que no es nuestro mejor capital para el desarrollo. No
alcanza siquiera para el autoconsumo del país. La mayoría
de alimentos consumidos en el Perú son importados, y esto
tampoco debe ser visto como una tragedia: es la
naturaleza de los recursos que tenemos. Las economías
fuertes a nivel mundial se construyeron a partir de apostar
decididamente por un modelo de desarrollo, sea por los
recursos naturales existentes, las oportunidades de
mercado presentes o lo que fuera; pero siempre tomando
en cuenta que vivimos en un mundo cada vez más
competitivo y que es fundamental buscar una
diferenciación respecto a los demás, y ahí buscar las
fortalezas.

Entonces, ¿se justifica tener una oficina pequeña, sin

poder económico, político y administrativo, a cargo del
principal patrimonio de la Nación de un país
megadiverso?, ¿se
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PEDRO SOLANO

justifica que esta oficina esté debajo de un Ministerio de

Estado ajeno en sus objetivos principales a desarrollar el
enorme potencial de la diversidad biológica y de las áreas
protegidas?, ¿se justifica en el nuevo milenio seguir
considerando que la diversidad biológica y las áreas
protegidas son parte de la agricultura?. En un análisis
costo
- beneficio, inversión – retribución, sinceramente esto
parece el mundo al revés.

La Intendencia de Areas Naturales Protegidas del INRENA

enfrenta diariamente las limitaciones que implican la falta
de poder administrativo, económico y normativo. Es decir,
y entre otras cosas:

1. No tiene competencias directas para resolver

muchos temas, por lo que solicitudes para poner en
marcha los instrumentos de gestión del Sistema
demoran hasta cansar o desalentar a los
solicitantes.

2. Debe desgastarse en explicaciones e informes a otros

funcionarios, jerárquicamente superiores y
necesarios para la aprobación formal de las cosas,
pero que no están familiarizados con los temas de
las áreas, perdiéndose valioso tiempo y dinero de
todos los funcionarios involucrados en este proceso.

3. No se cuenta con dinero suficiente del Tesoro Público

para el manejo de las áreas, con lo que se trabaja
casi en un 95% gracias a dinero proveniente de la
Cooperación Internacional. Paradójicamente,
nuestro principal patrimonio no es reconocido por el
propio Estado como algo importante, que parece
estar convencido de que estas cosas las debe pagar
otro.

4. Los funcionarios no tienen una remuneración acorde

con el nivel de su responsabilidad y, sobre todo, con
el nivel de su capacidad profesional, por lo que es
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 EL SUEÑO DE LA CASA
¡SALEPROPIA

bastante común que salgan de sus puestos hacia

otras instituciones. Se pierde continuidad en los
procesos, memoria institucional, credibilidad en las
capacidades de los representantes a nombre del
Estado.

5. Las normas legales, aún las de carácter más

instrumental, deben correr un trámite de varias
instancias para su aprobación, con lo que se pierde
tiempo en la implementación de herramientas que a
veces tienen el carácter de urgente.

6. No existe el debido peso político en la negociación

con otros sectores de gobierno, sí priorizados como
“importantes” y que, por lo tanto, tienen una
capacidad de gestión bastante mayor.

7. No hay capacidad para hacer una adecuada gestión

estratégica y planificada del Sistema. Las urgencias
del día a día consumen la mayor parte del tiempo
del personal de la Intendencia de Areas
Protegidas, quedando poco tiempo para la
promoción de los instrumentos de gestión y para
alentar las oportunidades de participación de la
sociedad civil en las áreas o adelantar la
planificación estratégica del Sistema.

Si queremos elevar el perfil y las oportunidades de las

áreas protegidas en el Perú, creemos sinceramente que
debemos pensar, de una vez, en elevar también el perfil
de la institucionalidad. Si bien el trabajo histórico de la
oficina a cargo de las áreas protegidas ha sido más que
bueno, lo real es que las buenas intenciones,
profesionalismo y cariño puesto se encontró siempre
con limitaciones presupuestarias, políticas y
administrativas.

Como punto de entrada, consideramos necesario retirar

entonces a Areas Protegidas del Sector Agricultura. Por un
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PEDRO SOLANO

tema conceptual, por un tema administrativo y,

principalmente, para lograr posicionar el trabajo que se
viene haciendo en el espacio que le corresponde, de modo
tal que logre obtener los resultados que el país requiere y
que serían viables con una mejor estructura
administrativa.

Luego puede discutirse si conviene individualizar a las

áreas protegidas bajo una institución que se encargue solo
de ellas o de la diversidad biológica en general. Puede
discutirse si estamos hablando de una institución
autónoma adscrita a la Presidencia del Consejo de
Ministros, como el CONAM o el INDECOPI, o un eventual
Ministerio de Diversidad Biológica que tenga bajo su
portafolio un Instituto de Areas Protegidas o cualquier
otra fórmula. Pueden discutirse muchas alternativas.

Lo relevante será que podamos dotar a esta institución de

autonomía técnica, administrativa y financiera; presupuesto
razonable para contar con los recursos humanos, equipos e
infraestructura que se requiere para manejar cerca del 14%
del territorio nacional de manera proactiva; un asiento en el
Consejo de Ministros, para que la gestión de las áreas se
incorpore a las discusiones del más alto nivel respecto a la
visión de país y la forma de alcanzarla; se requiere,
asimismo, que esta institución tenga un componente fuerte
de imagen y difusión, porque estamos hablando de cambiar
fuertemente un paradigma donde el Perú es aún asumido
por los propios peruanos -a todo nivel- como un país
andino, agrícola y minero; y necesitamos sumar a esa
imagen la de un Perú megadiverso, natural, ecoturístico y
de grandes oportunidades para los econegocios.

La minería, principal ingreso económico del Perú a lo largo

de la historia, se basa en que somos un país rico en
recursos mineros. Y se basa además en una inversión
sostenida en el tiempo del Estado Peruano para
aprovechar los recursos mineros: a través de estudios,
obras, capacitación de
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 EL SUEÑO DE LA CASA
¡SALEPROPIA

funcionarios, instituciones sólidas y alianzas con el sector

privado. Es gracias a esa inversión sostenida a lo largo de
la historia que la minería siempre fue generosa en
retribuir económicamente al país.

Pensemos entonces que este otro recurso importante,

llamado diversidad biológica, requiere también de una
inversión sostenida por el propio Estado para que nos
retribuya no solo económicamente sino también social,
cultural y ambientalmente.

Finalmente, creemos que una institucionalidad propia no

busca quitar o sustraer competencias a las actuales
instituciones del Estado. Busca más bien invertir en
generar mejores espacios para la gestión efectiva de
nuestros recursos, en beneficio de todos los peruanos.
Somos libres, seámoslo siempre.
 Pedro Solano

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