REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE ARAUCA

SALA ÚNICA DE DECISIÓN

MARTÍN FERNANDO JARABA ALVARADO

Magistrado Ponente:

PROCESO: ACCIÓN DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA

SENTENCIA GENERAL Nº 056 – TUTELA 2º Nº 032
ACCIONANTE: GEISON ALIRIO HERNÁNDEZ ZAMORA
ACCIONADO: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP
VINCULADO: MINISTERIO DEL INTERIOR y DIRECCIÓN SECCIONAL
DE FISCALÍAS – ARAUCA
RADICADO: 81-001-31-07-001-2020-00096-01
RADICADO INTERNO 2020-00114-00
TEMAS Y SUBTEMAS: EL DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y
LOS CRITERIOS PARA EVALUAR SU AMENAZA O
VULNERACIÓN Y DEL PROCEDIMIENTO ORDINARIO
ESTABLECIDO POR LA UNIDAD NACIONAL DE
PROTECCIÓN PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD DE
LOS CIUDADANOS QUE SE ENCUENTRAN EN RIESGO
DE SUFRIR DAÑOS CONTRA SU VIDA, INTEGRIDAD,
LIBERTAD Y SEGURIDAD PERSONAL.
ADICIONA Y CONFIRMA SENTENCIA DE PRIMERA
DECISIÓN:
INSTANCIA

Proyecto aprobado por Acta de Sala No. 244

Arauca (Arauca), doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020).

I. OBJETO DE LA DECISIÓN

Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el accionante

GEISON ALIRIO HERNÁNDEZ ZAMORA, frente al fallo proferido el dos (2)
de octubre de 2020 por el Juzgado Penal del Circuito Especializado de
Arauca, que declaró improcedente la acción de tutela que instauró en
contra de la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP, trámite al que
fue vinculado el MINISTERIO DEL INTERIOR y la DIRECCIÓN
SECCIONAL DE FISCALÍAS DE ARAUCA.

II. ANTECEDENTES
Tutela 2° Instancia
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Rad. Interno: 2020-00114

2.1 La tutela en lo relevante1

En el escrito de tutela el accionante, actuando a nombre propio, solicitó el

amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad,
debido proceso, seguridad personal, “tratados y convenios internacionales
que conforman el bloque de constitucionalidad e imperio de la ley”,
presuntamente vulnerados por la entidad accionada.

Narró el actor que, en su condición de líder social y político del

Departamento de Arauca, ha alcanzado logros positivos para la comunidad
indígena de esta zona del país, actividades que viene desempeñando desde
el año 2018 a la fecha.

Refirió que las acciones realizadas, como la prevención de hechos

victimizantes a los pueblos indígenas del departamento, no han sido del
agrado de los grupos al margen de la ley, lo que condujo a que el 31 de
mayo de 2019, fuera objeto de amenazas de muerte por el grupo ilegal
FARC, cuando se encontraba en un resguardo indígena en el municipio de
Arauquita, actos que fueron puestos en conocimiento de la Fiscalía
General de la Nación bajo noticia criminal No. 81-001-60-01133- 2019-
00805, la cual se encuentra a cargo de la Fiscalía 11 Seccional de
Saravena (Arauca).

Que debido a las amenazas recibidas, radicó solicitud de protección ante la

UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, autoridad que determinó
mediante resolución No. 00003757 de 31 de mayo de 2020, clasificarlo
como un riesgo ordinario sin asignarle ninguna clase de medidas de
seguridad, con lo que se desconoce que se encuentra amedrentado por los
grupos subversivos que operan en este departamento; resalta que pese a
que recurrió la decisión, la entidad accionada por intermedio del acto
administrativo No. 05325 del 01 de septiembre de 2020, resolvió de
manera desfavorable su ruego.

Relató que el pasado 23 de agosto del año en curso, cuando se desplazaba

desde el municipio de Arauca rumbo a Fortul, en compañía de un colega

1 Fls. 2 – 7 del expediente.

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para atender asuntos de carácter laboral en ejercicio de su profesión de

abogado, al llegar a su destino, sitio conocido como Aguaviva en zona rural
de la cabecera municipal de Fortul, interceptados por tres (3) hombres
fuertemente armados, uno de ellos le apuntó con un arma de fuego, la que
posteriormente le puso en la nuca, luego fueron vendados y trasladados a
un campamento del Décimo Frente de las FARC Martín Villa; el grupo al
margen de la ley le informó su calidad de secuestrado, lo cual se extendió
hasta el 25 de ese mes, en condiciones inhumanas.

Ante los hechos ocurridos, rindió entrevista en la Estación de Policía del

Municipio de Arauquita y posteriormente fueron recogidos por el GAULA
de la Policía Nacional para instaurar la respectiva denuncia, la cual quedó
plasmada en la noticia criminal 81-001-60-0133-2020-00670.

Indicó que a raíz de su secuestro, presentó el 07 septiembre nueva petición

ante la UNP, para que se tomaran las acciones de protección inmediatas,
sin que a la fecha esta entidad haya realizado ningún acto positivo para
salvaguardar su vida e integridad personal.

Que el 17 de septiembre, recibió amenazas de muerte y extorsión, y en la

actualidad vive en estado de zozobra, debilidad manifiesta y extrema
vulnerabilidad de su derecho fundamental a la vida, por lo que amplió la
denuncia aportando nuevos elementos materiales probatorios y evidencia
física, que fueron recolectados por la Fiscalía Tercera Especializada
Delegada ante el Gaula, autoridad última que solicitó a su favor, medidas
preventivas de protección ante la Policía Nacional.

Con fundamento en lo anterior, persigue el accionante la protección de sus

derechos fundamentales; en consecuencia, solicita se ordene a la UNP
garantizar e implementar las medidas y protocolos de seguridad necesarias
para proteger su vida e integridad física.

2.2. Sinopsis Procesal

Mediante proveído del 18 de septiembre de 2020, fue admitida la acción

constitucional por el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Arauca,

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se ordenó la vinculación del MINISTERIO DEL INTERIOR y la

DIRECCIÓN SECCIONAL DE FISCALÍAS DE ARAUCA, otorgándoles un
término de dos (2) días para que ejercieran su derecho de defensa y
contradicción.

Una vez notificada la admisión, los llamados al proceso se pronunciaron

en los siguientes términos:

2.2.1 MINISTERIO DEL INTERIOR

Intervino en el presente trámite a través de la jefe encargada de la Oficina

Asesora Jurídica, quien propuso la excepción de falta de legitimación en la
causa por pasiva, ante la inexistencia de nexo de causalidad entre la
presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por el
accionante y la acción u omisión del Ministerio.

Aclaró que desde el 01 de noviembre de 2011, se dio traslado a la UNP del

programa de protección que actualmente se encuentra reglamentado por el
Decreto 1066 de 2015, y según lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto
4065 de 2011, dicha entidad es un establecimiento público con personería
jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa para
atender todos y cada uno de los asuntos relacionados con el cumplimiento
de las funciones que le son predicables y en particular lo atinente al
Programa Nacional de Protección, aspecto por el cual el MINISTERIO DEL
INTERIOR no tiene competencia para pronunciarse sobre la inscripción o
no del actor al programa, ni del otorgamiento de las medidas que depreca
en el escrito de tutela.

Que, aunque el titular de la Dirección de Derechos Humanos del

MINISTERIO DEL INTERIOR, es miembro del Comité de Evaluación de
Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), la Secretaría Técnica del
CERREM está en cabeza de la UNP, así como el otorgamiento de las
medidas, según lo dispuesto en los artículos 2.4.1.2.36 y 2.4.1.2.38 del
titulo 1º del Programa de Protección del Decreto 1066 de 2015.

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Solicitó se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la

causa por pasiva, al no ser la autoridad pública que presuntamente
vulneró los derechos fundamentales mencionados por el actor.

2.2.2 DIRECCIÓN SECCIONAL DE FISCALÍAS DE ARAUCA

El director dio respuesta a la acción e informó que el hecho de secuestro

denunciado por el accionante, fue asignado a la Fiscalía 3° Especializada
de Arauca bajo la noticia criminal con radicado de SPOA
810011600113203000670, donde se solicitó a favor del denunciante
medidas de protección por parte de la POLICÍA NACIONAL, a fin de
garantizar su seguridad.

Que en la Fiscalía 11 Seccional del municipio de Saravena, se adelanta la

investigación por la amenaza de la que fue victima el actor, la cual se
encuentra en etapa de indagación, donde también se pidió en beneficio de
aquel medidas preventivas de protección por parte de la POLICÍA
NACIONAL.

Aclaró que la medida de protección solicitada por el señor HERNÁNDEZ

ZAMORA, en cuanto a que se le asigne un esquema de seguridad, recae
única y exclusivamente en la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN,
quien es la facultada y encargada de calificar el nivel del riesgo.

2.2.3 UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN

La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad en referencia, indicó

que hasta el momento se ha adelantado a favor del accionante un solo
estudio del nivel del riesgo en este año, tras acreditar pertenecer a una de
las poblaciones objeto del Programa de Protección que lidera esa entidad,
razón por la cual, en virtud del nexo causal existente entre la actividad
realizada y el grado del riesgo del evaluado, se efectúo en beneficio de éste
la respectiva ruta ordinaria de protección reglada en el Decreto 1066 de
2015, modificado por el Decreto 567 de 2016, con la asignación de un

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profesional analista del Cuerpo Técnico de Recolección de Análisis de

Información CTRAI, el cual desarrolló las correspondientes labores de
campo, recolección de información y verificaciones con las diferentes
autoridades locales y nacionales para conocer las particularidades del
riesgo y vulnerabilidades del caso.

Que inicialmente la profesional tomó del solicitante un relato de las

circunstancias de tiempo, modo y lugar frente a la ocurrencia de los
hechos victimizantes, igual que indagó el rol que éste cumple dentro de su
comunidad y las funciones que desempeña como líder social, teniendo en
cuenta que la primera fuente de información respecto de la situación del
nivel del riesgo surge de la entrevista.

Sostuvo que después de haberse realizado lo anterior, la profesional del

caso procedió a confirmar, corroborar y ampliar la información brindada
por el accionante, en los lugares donde se presentaron los hechos
amenazantes, indagaciones realizadas con las autoridades competentes y
entrevistas a terceros, donde se logró determinar que producto de las
actividades desempeñadas por el señor GEISON ALIRIO HERNÁNDEZ
ZAMORA como dirigente y/o representante de Comunidades Indígenas, no
existe un riesgo concreto que coloque en peligro la vida e integridad
personal del evaluado, por lo que se determinó como ordinario con una
matriz de 45.00%, el cual se encuentra soportado en el instrumento
estándar de valoración que avaló la Corte Constitucional mediante Auto
266 del 01 de septiembre de 2009.

Precisó que el caso fue presentado ante los delegados que integran
interinstitucionalmente el Grupo de Valoración Preliminar, en sesión 14
del 20 de abril de 2020, donde se puso en conocimiento de éstos el
resultado de las actividades de campo realizadas por el analista, siendo
ponderado como ordinario y ratificado el riesgo por el Comité de
Evaluación del Riesgo y de Recomendación de Medidas (CERREM) en junta
del 29 de abril del presente año.

Que ante el inconformismo del actor con la decisión adoptada en

resolución No. 3757 de 2020, presentó recurso de reposición, el cual fue

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resuelto en resolución No. 5325 del 01 de septiembre del presente año, en

forma negativa.

Manifestó que el señor HERNÁNDEZ ZAMORA elevó derecho de petición

ante esa entidad, en el que puso en conocimiento el hecho de secuestro,
solicitud a la que se le asignó el radicado interno No. EXT20-00061669 del
28 de agosto de 2020, pero que luego de revisada por el Grupo de
Solicitudes de Protección, se evidenció que estaba incompleta, se requirió
al actor para que aportara los documentos faltantes, a fin de poder
determinar, inicialmente, si cumple o no con el principio de causalidad
descrito en el numeral 2, artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015; que
no obstante, mientras el accionante allega la documentación requerida, en
garantía a sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal y
seguridad, se solicitó al comandante de la POLICÍA DEPARTAMENTAL
DE ARAUCA, adoptar medidas preventivas de protección a favor del
tutelante, por cuatro (4) meses.

Finalmente, informó que una vez el solicitante aporte la documentación

requerida y se corrobore que cumple con los requisitos para poder acceder
nuevamente al programa de protección que lidera la UNP, se procederá a
realizar el estudio del nivel del riesgo mediante el cual se establecerá con
base en el trabajo de campo realizado por el analista y los cuerpos
colegiados, cuál es el grado de peligro en que se ubica y si procede o no la
implementación de medidas de protección.

Solicitó se declare improcedente la acción, por cuanto el señor GEISON

ALIRIO cuenta con el procedimiento ordinario de la ruta de protección
debidamente reglada en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015
para acceder a las medidas materiales de protección en caso de enfrentar
un riesgo extraordinario o extremo; de manera subsidiaria, requirió, en
caso de considerarse la tutela procedente, no se accediera a tutelar los
derechos deprecados, porque la decisión se adoptó teniendo en cuenta las
recomendaciones dadas por los órganos interinstitucionales que evaluaron
la situación puesta en conocimiento.

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2.3. La sentencia de primera instancia2

Mediante sentencia proferida el dos (2) de octubre de 2020, el Juez Penal

del Circuito Especializado de Arauca, luego de referirse a los hechos
narrados en el escrito contentivo de esta acción, indicar el trámite procesal
adelantado y citar jurisprudencia aplicable al asunto, decidió declarar
improcedente la solicitud de amparo, tras considerar que el actor cuenta
con otros mecanismos idóneos y eficaces para hacer valer los derechos
afectados en virtud de la decisión adoptada por la autoridad accionada; es
el caso de los recursos previstos en sede administrativa, así como las
medidas cautelares consagradas dentro del procedimiento contencioso
administrativo, para proteger y garantizar el objeto del proceso y la
efectividad del derecho pretendido, tal y como lo establecen los artículos
229, 230 y siguientes del Código Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.

Que además de lo anterior, no observó la ocurrencia de un perjuicio

irremediable porque: i) el riesgo del accionante fue calificado por la UNP
como ordinario con una matriz del 45.00%, soportado en el instrumento
estándar de valoración que avaló la Corte Constitucional mediante auto
266 del 01 de septiembre de 2009; ii) el director de Fiscalías de Arauca,
solicitó a la POLICÍA NACIONAL la adopción de medidas necesarias para la
atención y protección de la víctima, en especial la garantía de la seguridad
personal y familiar del señor HERNÁNDEZ ZAMORA; iii) frente al hecho de
secuestro ocurrido con posterioridad, el actor solo debe completar la
solicitud con los documentos requeridos para someter nuevamente el caso
al estudio correspondiente; iv) mientras se allega la documentación
solicitada, también la UNP pidió al comandante del DEPARTAMENTO DE
POLICÍA la adopción de medidas de recomendación y protección para el
señor GEISON ALIRIO, por un periodo de cuatro (4) meses; y, v) porque la
acción de tutela es improcedente en tratándose de controversias vinculadas
con solicitudes de protección, valoración del nivel del riesgo, adopción de
medidas de prevención o reevaluación de esquemas de protección.

2 Fls. 142 - 151 C. Principal Juzgado.

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2.4. La impugnación

Inconforme con la decisión adoptada, el demandante la impugnó, pues

refiere que la sentencia del juzgador de primer grado carece de
congruencia, como quiera que considera: (i) que no se ajusta a los hechos
antecedentes que motivan la tutela, ni a los derechos impetrados; (ii) se
niega a cumplir el mandato legal de garantizar el pleno goce de sus
derechos fundamentales como lo establece la ley; (iii) incurre en error
esencial de derecho, pues resulta contrario a las pretensiones del actor,
por errónea interpretación de los principios de la acción de tutela.

Manifestó que la accionada ha actuado de forma negligente e inoportuna,

como quiera que su integridad física se ha visto en peligro de muerte por
grupos armados ilegales, más exactamente disidencias de las FARC,
debido a que ha sido objeto de amenazas, secuestro y extorsión, razón por
la que vive en estado de zozobra, debilidad manifiesta y extrema
vulnerabilidad de sus derechos fundamentales invocados en el escrito
inaugural, además del debido proceso administrativo y derechos
inalienables del artículo 5 de la Constitución Política, que le asiste como
líder político y social de este departamento, debido al nivel de riesgo que
presenta por las actividades que realiza tanto sociales como políticas,
especialmente en zonas rurales “resguardos indígenas”, pero que pese a
ello, la UNP no ha efectuado los trámites necesarios de seguridad, omitió
valorar a fondo las circunstancias fácticas que viene asumiendo, máxime
cuando reside en zona roja de influencia guerrillera, por lo que solicita sea
REVOCADA la decisión adoptada en primera instancia, para que en su
lugar de adopten e implementen los protocolos necesarios de seguridad.

III. CONSIDERACIONES

3.1 Competencia

Es competente este Tribunal para desatar la impugnación formulada por la

parte accionante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del
Decreto 2591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Carta Política,

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en atención al factor funcional, por cuanto el despacho cognoscente

ostenta la calidad de Circuito de este Distrito Judicial, del cual esta
Corporación es su superior funcional.

3.2 Problema jurídico

Corresponde a esta Corporación establecer si en el presente asunto cabe

sostener la orden del juez de primer grado que declaró improcedente la
solicitud de amparo; o si, por el contrario, la autoridad accionada vulnera
el derecho fundamental a la seguridad personal del señor GEISON ALIRIO
HERNÁNDEZ ZAMORA, al no asignarle medidas de seguridad ante los
hechos de amenaza y secuestro a los que se ha visto expuesto.

3.3 Tesis de la Sala

Para resolver se atenderá a dos momentos: En el primero de ellos, la Sala

sostendrá como tesis la de CONFIRMAR la sentencia impugnada, en
relación con el pronunciamiento frente a la UNP, por el cual resolvió de
manera negativa la solicitud de asignación de medidas de seguridad por
las amenazas recibidas, al contar el actor con otros mecanismos idóneos y
eficaces para hacer valer los derechos potencialmente afectados con la
decisión adoptada.

Y en un segundo escenario, con posterioridad al hecho sobreviniente de

secuestro, se ADICIONARÁ la providencia recurrida, en el sentido de
NEGAR la acción de amparo frente a la solicitud presentada ante la UNP,
en tanto no se advierte vulneración alguna a los derechos fundamentales
invocados en el escrito de tutela; no obstante, se exhortará a la UNIDAD
NACIONAL DE PROTECCIÓN, para que, mientras finaliza el nuevo
estudio del nivel de riesgo del actor, coordine con la POLICÍA NACIONAL -
DEPARTAMENTO DE POLICÍA DE ARAUCA, a fin de que le continúen
brindando al accionante las medidas provisionales que dispuso la UNP,
hasta tanto sean implementadas las nuevas órdenes de protección que
sean resueltas por la autoridad competente.

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3.4. Supuestos jurídicos

3.4.1. Consideraciones Generales

La acción de tutela ha sido instituida como mecanismo ágil y expedito para

que todas las personas reclamen ante los jueces de la República la
protección de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera
que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción de cualquier
autoridad pública o de los particulares, en los casos previstos en la ley.

Sobre su naturaleza se tiene que, entre otros, ostenta carácter subsidiario,

en cuanto no procede cuando el ordenamiento prevé otro medio eficaz e
idóneo para la protección de los derechos presuntamente conculcados,
salvo que se invoque el amparo constitucional para evitar la consumación
de un perjuicio irremediable; residual, en la medida en que complementa
aquellos medios previstos en el ordenamiento que no son eficaces para la
protección de los derechos fundamentales; informal, toda vez que se
tramitan por esta vía las violaciones o amenazas de los derechos que por
su evidencia no requieren la confrontación propia de un proceso ante la
justicia ordinaria. Asimismo, respecto de la acción de tutela se predica el
principio de inmediatez, porque opera como un mecanismo de aplicación
urgente, como quiera que procura la protección real, concreta y efectiva del
derecho.

Al referirse a la subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción

de tutela, la Corte Constitucional3 ha advertido de manera insistente, que
la protección constitucional es un mecanismo residual y subsidiario
empleado ante la vulneración o amenaza de derechos fundamentales
cuando no se cuente con mecanismos legales de defensa, salvo que se esté
en presencia de un perjuicio irremediable, evento en el cual podrá
estudiarse su viabilidad como mecanismo transitorio. La tutela reconoce la
validez y viabilidad de los recursos ordinarios creados en defensa de los

3Corte Constitucional. Sentencia T-682 de 2011. M.P. Nilson Pinilla Pinilla - T-580 de julio 26 de 2006,
M. P. Manuel José Cepeda

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derechos de las personas, de allí la preeminencia legal de su empleo y el

carácter suplementario del amparo constitucional.

La acción de tutela se considera procedente sólo en aquellos casos en los

cuales el o la accionante no cuente con un instrumento idóneo para
proteger sus derechos fundamentales o cuando contando con un
instrumento ordinario, se haga necesario acudir a la acción constitucional
para evitar un daño irremediable, tornándose ésta como acción
excepcional.

3.4.2. El derecho a la seguridad personal y los criterios para evaluar

su amenaza o vulneración. Reiteración de jurisprudencia4

El artículo 2° de la Constitución Política establece como principios

fundamentales del Estado “asegurar la convivencia pacífica” y “proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida”. De este modo,
todos los poderes y órganos del Estado tienen el deber de proteger la vida
de todas las personas y de preservar las condiciones para que estas lleven
una existencia tranquila, libre de amenazas y de zozobras exorbitantes.
Por lo tanto, cuando un individuo se encuentra en una situación de riesgo
predecible que pone en entredicho su vida o integridad personal, el Estado
tiene la obligación de adoptar las medidas tendientes para evitar que el
peligro que recae sobre ella se materialice.

De esta manera, el derecho a la seguridad personal está íntimamente

ligado con el derecho a la vida, establecido en el artículo 11 de la Carta, ya
que este es de carácter fundamental e “inviolable”. Así, salvaguardar la
vida de las personas que se encuentran bajo amenaza es una
responsabilidad inalienable del Estado.

Colombia ha ratificado diferentes tratados internacionales de derechos

humanos que buscan proteger la seguridad personal y la vida; sea el caso
del artículo 9° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos-

4 Las consideraciones contenidas en el presente acápite son parcialmente retomadas de las

sentencias T-399 de 2018, T-666 de 2017 y T-924 de 2014

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PIDCP establece que “todo individuo tiene derecho a la libertad y a la

seguridad personales.”. Así mismo, la Convención Americana sobre
Derechos Humanos dispone en su artículo 7° que “toda persona tiene
derecho a la libertad y a la seguridad personales”.

Por lo tanto, las obligaciones del Estado en relación con la garantía del
derecho a la seguridad personal se desprenden de la Constitución y de las
normas internacionales sobre derechos humanos. Además, estos deberes
cobran especial importancia en el caso de ciertos sujetos que, dada su
condición o contexto, son titulares de especial protección en virtud de
mandatos constitucionales y del derecho internacional vigente.

La Corte Constitucional ha establecido en múltiples ocasiones que la

seguridad es un principio rector de la Carta Política, de manera que ha
desarrollado una línea jurisprudencial relacionada con sus conceptos;
valga citar entre otras las sentencias Sentencia T-981 de 20015 y la
Sentencia T-719 de 20036.

Respecto a la seguridad como derecho individual, estas providencias

determinaron que esta dimensión permite que las personas reciban una
protección adecuada por las autoridades cuando están expuestas a
riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de soportar. Así
mismo, señaló que para determinar cuáles son los riesgos que pueden
calificarse dentro de dichos niveles, debe confluir un análisis de las
características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la
protección, puesto que hay grupos que históricamente han sufrido
amenazas a su seguridad personal, tales como los defensores de derechos
humanos, los desplazados y los sindicalistas, entre otros.

5 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Oportunidad en la que ta Corporación se refirió a la situación de una auxiliar de
enfermería a la que se le negó un traslado laboral, a pesar de que el motivo de este consistía en que era víctima de
amenazas. En esa ocasión este Tribunal sostuvo que el Estado debe responder “a las demandas de atención de manera
cierta y efectiva” cuando tenga conocimiento de amenazas “sobre la vida y tranquilidad de individuos o grupos que
habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los términos del conflicto”. Señaló además que
es inexcusable que el Estado pretenda cumplir con sus deberes limitándose a señalar su imposibilidad para prestar la
ayuda requerida.
6 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Referente a una mujer desplazada por la violencia cuyo compañero permanente fue

asesinado debido a que no se le prestaron oportunamente las medidas de protección que había solicitado. Esta Corporación
observó que la seguridad tiene tres dimensiones en la Constitución. La primera como valor, pues es un fin del Estado que
permea la totalidad del texto constitucional, la segunda como un derecho colectivo, y la tercera como un derecho
individual derivado de las garantías previstas en la Carta contra los riesgos extraordinarios a los que se ven enfrentadas
las personas.

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Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha determinado diferentes

escalas de riesgos con el fin de identificar objetivamente cuándo una
persona puede solicitar protección especial por parte del Estado. En ese
sentido, la Sentencia T-339 de 20107 analizó el caso de un beneficiario
del Programa de Protección del entonces MINISTERIO DEL INTERIOR Y
DE JUSTICIA al cual no se le habían prestado las medidas reconocidas
por esa entidad. Allí se precisó la diferencia entre las nociones
de “riesgo” y “amenaza” con el fin de determinar el ámbito en que la
administración puede otorgar medidas de protección especial:

“El riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas,

mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones
que hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras palabras, la
amenaza supone la existencia de signos objetivos que muestran la
inminencia de la agravación del daño. Por este motivo, cualquier amenaza
constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza”.

Así, esta providencia determinó que la escala de riesgos y amenazas que

debe aplicarse en situaciones en las que se solicita protección especial es
la siguiente (por su pertinencia se cita in extenso):

“1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el

daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide
en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la
persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales
y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores
internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en
sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los
riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad.
Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir
del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad
personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño
no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión.

2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la

alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen
suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero
peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la
merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al miedo
razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del
derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza.
Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías:

7 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

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a) amenaza ordinaria: Para saber cuándo se está en presencia de esta

categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación
concreta y determinar si ésta presenta las siguientes características:

i. existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir,

preciso, determinado y sin vaguedades;
ii. existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos
que permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el
inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva
del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o
eventual.;
iii. tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o
intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el
derecho a la libertad;
iv. tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba
ser tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente,
v. deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la
persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su

derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por
parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del
derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que,
además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho
a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del
goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se
vuelva violación definitiva del derecho.

b) amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está

sometida a una amenaza que cumple con todas las características
señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de
la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda
exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad
personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la
seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las
autoridades.

Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la

seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se
presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión
consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad
personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho
a que el Estado le brinde protección especializada.”

De conformidad con lo expuesto, cuando un individuo se encuentra

sometido a un nivel de riesgo normal u ordinario, en los términos
definidos, no tiene derecho a solicitar medidas de protección por parte del
Estado ya que los mismos son los derivados de la vida en sociedad. Por el
contrario, cuando está sometido a amenazas extraordinarias o extremas
surge el deber del Estado de brindar protección especial para evitar la
vulneración concreta del derecho a la seguridad personal. En estos casos
el Estado tiene la obligación de determinar el tipo de amenaza que recae

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sobre una persona y, además, debe definir de manera oportuna los medios
de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar la
consumación del daño.

En suma, la seguridad e integridad personal es un derecho fundamental

que debe ser garantizado y preservado por el Estado, de manera que
cuando una persona se encuentra ante una amenaza extraordinaria o
extrema, debe adoptar las medidas de protección necesarias para
salvaguardar sus derechos fundamentales. Así mismo, las autoridades
tienen una serie de obligaciones relativas a la debida diligencia respecto a
la valoración y determinación de las amenazas, ya que su incumplimiento
también conduce a la vulneración de este derecho.

3.5 Caso concreto

3.5.1. Como viene de señalarse, el accionante GEISON ALIRIO

HERNÁNDEZ ZAMORA acudió a la presente acción constitucional, en
procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la
dignidad humana, igualdad, debido proceso, seguridad personal,
«solidaridad, fines esenciales del Estado y tratados internacionales sobre
derechos humanos», que considera vulnerados por la UNIDAD NACIONAL
DE PROTECCIÓN - UNP, al no asignarle medidas de seguridad con
ocasión de los hechos de amenaza y secuestro de los que ha sido víctima
por grupos al margen de la ley que delinquen en este departamento, como
consecuencia de la labor de líder y/o dirigente social que realiza en esta
zona del país en favor de los resguardos indígenas.

Frente a esta petición, el juez de primera instancia declaró improcedente la

solicitud de amparo, luego de considerar: i) que el actor cuenta con otros
mecanismos idóneos y eficaces para hacer valer los derechos afectados en
virtud de la decisión adoptada por la autoridad accionada: a.-) los recursos
previstos en sede administrativa, así como b.-) las medidas cautelares
consagradas dentro del procedimiento contencioso administrativo; ii)
respecto al hecho de secuestro ocurrido con posterioridad, solo debe

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completar la solicitud con los documentos requeridos para someter

nuevamente el caso al estudio correspondiente ante la UNP; y, iii) porque
cuenta con medidas preventivas de protección por parte de la POLICÍA
NACIONAL, mientras aporta la exigencia documental requerida para dar
inicio al nuevo estudio del riesgo.

Decisión ésta que generó inconformidad en el recurrente, quien asegura

que su integridad física se ha visto en peligro de muerte por grupos
armados ilegales, más exactamente disidencias de las FARC, debido a que
ha sido objeto de amenazas, secuestro y extorsión, motivos por los que vive
en estado de zozobra, debilidad manifiesta y extrema vulnerabilidad a sus
derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela.

Al revisar la decisión de instancia, esta colegiatura encuentra que el

fallador de instancia en su motivación concluyó, de acuerdo con las
pruebas recaudadas y el análisis jurídico realizado, que la accionada no
vulneró los derechos fundamentales de GEISON ALIRIO HERNÁNDEZ.
Sin embargo, en la parte resolutiva declaró la improcedencia de la acción
constitucional, a pesar de haber hecho el estudio respectivo de la
afectación de los derechos de aquel.

Sea lo primero señalar que el cumplimiento de los requisitos generales de

procedibilidad de la acción y el examen de fondo de la afectación de los
derechos fundamentales, son dos aspectos completamente distintos que se
analizan en escenarios igualmente diferentes.

A través del primero el juez de tutela determina anticipadamente si el

accionante utilizó de manera adecuada ese mecanismo excepcional para
invocar la protección de sus derechos fundamentales, analizando la i.-)
legitimación por activa; ii.-) legitimación por pasiva; iii.-) trascendencia
iusfundamental del asunto; iv.-) agotamiento de los mecanismos judiciales
disponibles, salvo la ocurrencia de un perjuicio irremediable
(subsidiariedad); y v.-) la evidente afectación actual de un derecho
fundamental (inmediatez)8; mientras que en el segundo, el operador
judicial determina si efectivamente se presenta o no la vulneración que

8 Sentencia Corte Constitucional T-010/2017 (MP. Dr. Alberto Rojas Ríos)

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invoca el petente en su solicitud de amparo, lo cual solo es viable una vez

se haya superado el primer filtro.

En esta línea de pensamiento, veamos si en el presente evento se supera el

preliminar filtro de procedibilidad de la acción:

3.5.2. Legitimación por Activa

No hay duda que está dada la legitimación en la causa por activa del
solicitante GEISON ALIRIO HERNÁNDEZ ZAMORA, quien en su
condición de persona natural comparece ante el juez de la república en los
términos del canon 86 superior, y reclama la protección de sus derechos
fundamentales que considera vulnerados o amenazados9.

3.5.3. Legitimación por pasiva

Similar consideración ha de predicarse de las entidades llamadas al juicio

UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP, trámite al que fue
vinculado el MINISTERIO DEL INTERIOR y la DIRECCIÓN SECCIONAL
DE FISCALÍAS DE ARAUCA, quienes por su calidad de entidades
públicas, tienen la condición de autoridades y por ello son suceptibles de
ser reclamadas vía tutela10.

3.5.4. Trascendencia Iusfundamental

Tiene adoctrinado el máximo tribunal de justicia constitucional, que este

requisito se supera cuando la parte accionante demuestra que en el caso
objeto de estudio se involucra algún debate jurídico que gire en torno del
contenido, alcance y goce de cualquier derecho fundamental; aspecto que
se cumple en el asunto de autos. Lo que en principio admite su estudio de
fondo.

9 Legitimada para reclamar en causa propia en los términos del artículo 10 del Dto. 2591 de 1991
10 Art. 13 del Dto. 2591 de 1991

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3.5.5. Actual afectación de un derecho fundamental - inmediatez

Refiere a la interposición de la solicitud de amparo dentro de un término

razonable, posterior a la ocurrencia de los hechos, para garantizar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales, aspecto igualmente
acreditado, ya que la mas reciente reclamación surtida en procura de la
materialización de su solicitud se resolvió el 31 de mayo de 202011, la
situación de secuestro se presentó del 7 al 9 de septiembre del año en
curso, y la interposición del amparo se presentó el 18 de septiembre de
2020.

3.5.6. Agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles –

Subsidiariedad

En cuanto al presupuesto de subsidiariedad, como ha sido reiterativo por

la jurisprudencia constitucional, se reconocen dos excepciones que
justifican su procedibilidad pese a existir otros medios de defensa
judicial12:

i.-) Cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver
las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales
circunstancias del caso estudiado, evento en el que procede el amparo
como mecanismo definitivo; y,

ii.-) Cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no

impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción
de tutela procede como mecanismo transitorio.

Dilucidado lo anterior, así como analizadas las documentales aportadas

por el accionante, las respuestas emitidas por las entidades y contrastado

11 Calenda de expedición de la resolución Nº 000003757 de 2020 por medio de la cual se le comunica

al accionante la adopción del concepto negativo por parte del CERREM, frente a su solicitud de
protección (Anexo 4 cuaderno electrónico de primera instancia)
12 Sentencia T-662 de 2016 (M.P. Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado)

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el asunto con el marco normativo vigente que regula la actividad que

descansa en cabeza de la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP,
esta Colegiatura evidencia dos momentos en la reclamación de los
derechos. Uno preliminar sobre el que hay respuesta de la UNP, y un
segundo subsiguiente a la ocurrencia de los eventos de secuestro del
accionante que llevan a modificar las condiciones y se encuentra en la
actualidad en estudio.

3.5.6.1. En relación con el primer momento, establece la sala, que la

autoridad de protección accionada ha actuado conforme al trámite y
competencias establecidas en los Decretos 4065 de 2011 y 1066 de 2015.

Lo anterior, teniendo en cuenta que frente a los hechos de amenaza que

fueron puestos en conocimiento de las respectivas autoridades, la UNP
evaluó la situación de riesgo del accionante ante el Grupo de Valoración
Preliminar – GVP, que en sesión No. 14 del 20 de abril de 2020, ponderó
para el señor HERNÁNDEZ ZAMORA un nivel de riesgo ORDINARIO, con
una matriz de 45.00%, valoración que fue presentada ante el Comité de
Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas – CERREM, quien
recomendó la no adopción de medidas de seguridad. Con base en las
recomendaciones realizadas por este Comité, el Director General de la
Unidad profirió la Resolución No. 3757 del 31 de mayo de 2020, por medio
de la cual ordenó “Comunicar el Resultado del Estudio del Nivel del Riesgo”,
decisión que se mantuvo pese a que fue recurrida por el actor.

Debe tenerse presente que esa entidad es la que cuenta con las
herramientas técnicas para determinar, en cada caso concreto, si una
persona es o no pasible de medidas de protección, y en caso positivo, cuál
es el esquema que requiere para tal fin, por lo que no hay lugar a confutar
la decisión emitida por el Comité de Evaluación de Riesgo y
Recomendaciones de Medidas – CERREM.

Frente a este particular punto, ha sido pacífica la jurisprudencia

constitucional en señalar que son los organismos competentes, y no los
jueces constitucionales, quienes están llamados a realizar los estudios de

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seguridad personal e identificar los factores de riesgo a que se exponen los

posibles beneficiados, organismos que cuentan con las herramientas y el
personal necesario y capacitado para ello.

Al respecto, la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 27 de julio de

201013, refirió:

“(…) para la Corte el nivel de riesgo presentado por el actor está siendo
atendido por el Departamento de Policía de Arauca y, de otra parte, la
definición del esquema de seguridad más apropiado para atender su
situación es un asunto que escapa de la competencia del juez
constitucional, pues tales cuestiones deben ser definidas por expertos
en la materia. En efecto, esta Sala de la Corte ha determinado, frente a
situaciones similares a las que aquí se examina, que “(…) existen
autoridades especialistas en la evaluación de los riesgos de personas con
particulares condiciones de vulnerabilidad, que son las competentes para
determinar el nivel de riesgo y las medidas pertinentes para afrontarlo. Por
ello, no puede el actor solicitar específicamente el suministro de un apoyo
económico, como el apoyo de reubicación temporal, ni puede el juez de
tutela controvertir o revaluar las conclusiones de los expertos en la
materia, para ordenar directamente la ejecución de medidas de
protección.”

Así las cosas, la pretensión del actor de que se le asigne un esquema

de seguridad determinado no resulta procedente por la vía de la
acción de tutela, además de que la consideración fundamental de la
providencia impugnada, relativa a que las medidas que han sido
adoptadas no son adecuadas, no resulta acertada. Ello en virtud de
que, se insiste, el juez de tutela no es el llamado a definir cuál
programa de seguridad puede ser más eficiente en la protección de
una determinada persona con condiciones especiales de
vulnerabilidad, pues para ello existen otros procedimientos
autónomos, técnicos y lo suficientemente idóneos.(…)”14 (Resaltos
ajenos al texto original).

En esa línea resulta importante tener en cuenta lo dicho por la Corte

Constitucional, entre otras, en la sentencia T-059 de 2012 donde indicó:

“De otro lado, cuestionar la efectividad del estudio de seguridad,

para que sea el juez de tutela el que lo realice o lo evalúe, carece de
sentido en cuanto a la naturaleza misma del requisito. El cual como se
dijo pretende ser objetivo, justamente para conjurar de manera efectiva el
riesgo de los ciudadanos pertenecientes o no a población vulnerable. Lo
anterior resulta lógico, pues el estudio de nivel de riesgo sólo puede
tener un resultado confiable cuando se hace por las autoridades

13 Rad. 29087
14
Sala de Casación Laboral. Rad. 37943. Abril 24/12. Magistrado Ponente: Rigoberto Echeverry Bueno.

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encargadas de la seguridad de los ciudadanos. Por ello, el juez de

tutela, cuya función no es la seguridad personal de los ciudadanos
colombianos, no podría de manera confiable y eficaz determinar quién
necesita medidas especiales de protección y quién no.” (Subrayado por fuera
del texto original)

Así pues, no es claro que el actor se encuentre padeciendo un peligro

apremiante, inminente o urgente que haga que se adopten medidas de
protección impostergables, habida cuenta que, un primer estudio técnico, se
denotó que el nivel de riesgo que afronta es ordinario, el cual contó con las
valoraciones adecuadas para arribar a dicha conclusión por lo que, para
desvirtuarlo, se puede mediante el proceso de reevaluación ante la
referida entidad, dentro del cual se cuenta con las etapas
probatorias necesarias para allegar todos los elementos que permitan
reconsiderar el nivel de riesgo frente a las nuevas amenazas y,
eventualmente, la entrega de medidas de protección.” (Se resalta).

Bajo ese orden de ideas, a juicio de la Colegiatura, los argumentos

adoptados por la UNP, para no aplicar medidas de seguridad a favor del
accionante se consideran plausibles, toda vez que su nivel de riesgo se
ponderó como ordinario, sin que pueda el juez constitucional autorizar
medidas que no fueron consideradas por la autoridad legalmente reconocida
en materia de seguridad, so pena de desconocer el carácter subsidiario de la
acción de tutela. Al respecto, indicó la Corte Constitucional:

“Como consecuencia de lo anterior, se tiene que el derecho fundamental a la

seguridad personal opera para proteger a las personas de los riesgos que se
ubican en el nivel de los riesgos extraordinarios, que el individuo no tiene el
deber jurídico de soportar-, mientras que los derechos a la vida e integridad
personal se aplican para precaver riesgos que sean lo suficientemente
intensos como para catalogarse de extremos, por reunir la totalidad de las
características indicadas: especificidad, carácter individualizable,
concreción, presencia, importancia, seriedad, claridad,
discernibilidad, excepcionalidad y desproporción, además de
ser graves e inminentes. En la medida en que una de estas variables vaya
perdiendo fuerza en el caso concreto, o esté ausente, el riesgo pasará a la
órbita de protección del derecho a la seguridad personal. En ese mismo
sentido, si el riesgo no cobra la suficiente intensidad como para reunir alguna
de estas características, y ser por lo mismo extraordinario, cesará de operar
el citado derecho a la seguridad personal, y el riesgo deberá ser asumido por
la persona, en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas”.
(Subrayado fuera del texto).

En cierto que le compete al Estado garantizar el mantenimiento del orden

público y la convivencia pacífica de los habitantes, y dentro de este marco

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velar por la preservación de la vida y la seguridad de las personas que han

puesto en conocimiento de las autoridades eventos que dan lugar a una
protección como la deprecada, es potestativo del ente creado para tal fin,
previo el análisis de su situación, tomar las determinaciones que sobre el
particular sean pertinentes, sin que pueda el Juez constitucional, por las
especiales circunstancias que lo rodean, determinar si una persona es
susceptible o no de un específico esquema de seguridad, de tal forma que
si se precisa cuestionar los contenidos de la decisión administrativa, no
será la acción constitucional la vía adecuada para su reclamación, sino
ante el juez ordinario de la especialidad.

Adicional a lo anterior, como lo advirtió el a quo, no existe, al menos

sumariamente, prueba de la existencia de un perjuicio irremediable que
sustente transitoriamente el amparo constitucional.

Y toda vez que el accionante, cuenta con los medios ordinarios de defensa
judicial para controvertir la decisión de la administración, se
CONFIRMARÁ la decisión impugnada en este aspecto.

3.5.6.2. Ahora, en relación con el segundo momento, atinente a los hechos

sobrevinientes de secuestro, de los cuales afirma el accionante haber sido
objeto, la UNP informó que esta nueva solicitud, luego de ser revisada por
el Grupo de Solicitudes de Protección, se determinó que estaba incompleta,
razón por la que se requirió al actor para que aportara los documentos
faltantes, a fin de poder determinar, inicialmente, si el peticionario cumple
o no con el principio de causalidad descrito en el numeral 2, artículo
2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015; sin embargo, mientras se allegaba la
documentación requerida, en garantía a sus derechos fundamentales a la
vida, integridad personal y seguridad, pidió al comandante de la POLICÍA
DEPARTAMENTAL de Arauca, la adopción de medidas preventivas de
protección a favor del señor GEISON ALIRIO, por un espacio de cuatro (4)
meses.

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En atención a lo expuesto, procedente resulta en este caso precisar, que el

Decreto 1066 de 201515, establece en el procedimiento ordinario que se
debe adelantar para acceder a un esquema de protección, además del
seguimiento a la implementación de las medidas de protección, la
revaluación anual del nivel de riesgo y las medidas procedentes si las
circunstancias de variación del riesgo lo ameritan, consignando en su
texto literal:

“(…) Artículo 2.4.1.2.40. Procedimiento ordinario del programa de protección.

El procedimiento ordinario del programa de protección es el siguiente:

1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formato de

caracterización inicial del solicitante, por parte de la Unidad Nacional de
Protección.
2. Análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población objeto
del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la
actividad que este desarrolla.
3. Traslado al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información –
Ctrai.
4. Presentación del trabajo de campo del Ctrai al Grupo de Valoración
Preliminar.
5. Análisis de caso en el Grupo de Valoración Preliminar.
6. Valoración del caso por parte del Cerrem.
7. Adopción de medidas de prevención y protección por parte del Director de
la Unidad Nacional de Protección mediante acto administrativo.
8. El contenido o parte del contenido del acto administrativo de que trata el
numeral anterior será dado a conocer al protegido mediante comunicación
escrita de las medidas de protección aprobadas. En los casos en que el
Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM no
recomiende medidas en razón a que el riesgo del peticionario fue ponderado
como ordinario, se dará a conocer tal situación a través de comunicación
escrita.
9. Implementación de las medidas de protección, para lo cual se suscribirá un
acta en donde conste la entregada de estas al protegido.
10. Seguimiento a la implementación.
11. Reevaluación.

Parágrafo 1. La realización de la evaluación del riesgo, cuando haya lugar a

ella, es un requisito sine qua non para que el caso pueda ser tramitado y se
puedan asignar medidas de protección.

Parágrafo 2. El nivel de riesgo de las personas que hacen parte del

Programa de Protección será revaluado una vez al año, o antes si
existen nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo.

Parágrafo 3. Las medidas de protección solo podrán ser modificadas por el

Cerrem cuando exista una variación de las situaciones que generaron el nivel
de riesgo.
(…)”

15 Por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior

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A su turno, con relación a las atribuciones del Grupo de Valoración

Preliminar y el término con el que cuenta para la elaboración de la
respectiva evaluación o revaluación, según el caso, el artículo 2.4.1.2.35
ibidem, determina:

“Artículo 2.4.1.2.35. Atribuciones del Grupo de valoración preliminar. Son

atribuciones del Grupo de valoración preliminar:

1. Analizar la situación de riesgo de cada caso, según la información provista

por el CTRAI.

2. Presentar al CERREM la determinación sobre el nivel de riesgo y un

concepto sobre las medidas idóneas a implementar.

3. Elaborar, en un plazo no mayor de 30 días hábiles, la evaluación y

reevaluaciones de nivel riesgo, contados estos a partir del momento en que el
solicitante expresa su consentimiento por escrito para tal fin.

4. Darse su propio reglamento.” (Énfasis fuera del texto).

Por su parte, la Corte Constitucional respecto a la reglamentación que

define el procedimiento para la adopción de medidas de seguridad
encaminadas a brindar protección a las personas cuyo nivel de riesgo lo
ameriten, ha dicho:

“El procedimiento para acceder a medidas de protección está definido por la

ruta de protección que empieza cuando una persona en riesgo radica una
solicitud de protección a la U.N.P. Esta ruta de protección también se
activa cuando se debe realizar un nuevo procedimiento de evaluación
del riesgo, esto es, una vez al año o antes si existen nuevos hechos
que puedan generar una variación en la ponderación del riesgo.

La unidad de Gestión del Servicio – dependencia que recibe la solicitud –

analiza la competencia de la U.N.P. teniendo en cuenta las poblaciones objeto
del programa.

La solicitud es enviada al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de

Información (CTRAI), encargado de realizar todo el trabajo de campo para la
verificación de la información con las entidades competentes y el
diligenciamiento del Instrumento Estándar de Valoración de Riesgo concebido
por la Corte Constitucional mediante el Auto 266 de 2009, necesario para la
verificación del respectivo caso, con el fin de ser analizado por el Grupo de
Valoración Preliminar, esta conformado por personal de la Unidad Nacional
de Protección y de la Policía Nacional.

El Grupo de Valoración Preliminar sesiona con la participación de 9

entidades, 5 de carácter permanente y 4 como invitados especiales, quienes
conjuntamente analizan la situación de riesgo de cada caso de acuerdo a la
información que suministra el CTRAI para presentar el concepto de nivel de
riesgo emitido en materia de medidas idóneas ante el Comité de Evaluación

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de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) o al comité especial para

servidores o ex servidores públicos

El CERREM que está compuesto por 13 entidades, 5 miembros permanentes

y 8 entidades invitadas, tiene como objeto llevar a cabo la valoración integral
del riesgo, así como la recomendación de medidas de protección y acciones
complementarias, teniendo en cuenta el concepto y las recomendaciones del
GVP, así como los insumos que aportan los delegados de las instituciones que
lo conforman en el marco de sus competencias para la decisión de la
adopción de las medidas o las posibles acciones complementarias que se
requieran de acuerdo al tipo de población atendida. De esta manera el
CERREM toma una decisión final respecto al caso, la cual es notificada al
Director de la Unidad Nacional de Protección mediante acta, con el fin de
implementar de manera inmediata las medidas de protección al peticionario.

Para los casos de servidores y ex servidores públicos, se adoptó un comité

especial, es así como el parágrafo 4º del señalado decreto establece
que: “surtida la instancia del Grupo de Valoración Preliminar, serán
presentados individualmente ante un Comité especial conformado por el
Director de la Unidad Nacional de Protección o su delegado, el Director de
Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional o su delegado, y el
Subdirector de Evaluación de Riesgo de la Unidad Nacional de Protección o su
delegado, quienes definirán las medidas a implementar.”

(…)

El contenido o parte del contenido del acto administrativo será dado a

conocer al protegido mediante comunicación escrita, con las medidas de
protección aprobadas. En los casos en que el Comité de Evaluación del Riesgo
y Recomendación de Medidas – CERREM – o el comité especial para
servidores y es servidores públicos no recomienden medidas en razón a que
el riesgo del peticionario fue ponderado como ordinario, se dará a conocer tal
situación a través de comunicación escrita.

En conclusión, se deben distinguir tres momentos: (i) cuando el Cuerpo

Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI) recolecta y analiza
pruebas basado en procedimientos técnicos; (ii) cuando el Grupo de
Valoración Preliminar emite un concepto sobre el nivel de riesgo de la
persona, ponderándolo como ordinario, extraordinario o extremo (…)”16

De lo expuesto en precedencia se colige sin esfuerzo, que para que una

persona sea favorecida con las medidas de protección que requiera por
parte del Estado, en razón a la condición especial de riesgo en la que
pueda encontrarse al formar parte de la población llamada a recibir ese
tipo de beneficio, deberán activarse, a partir de la solicitud del interesado,
una serie de procedimientos necesarios e indispensables en los que
intervienen varios organismos y equipos interdisciplinarios con el fin de
determinar la matriz de riesgo en la que se encuentra el posible afectado,

16 Sentencia T-591 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo.

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para con base en ello adoptar las medidas correspondientes en procura de

precaver el peligro que pueda padecer.

Por lo que, respecto a la nueva solicitud radicada ante la UNP por los
hechos de secuestro, está en cabeza del actor aportar los documentos que
fueron requeridos por esta entidad desde el pasado 15 de septiembre, para
que con base en ellos, se verifique si cumple con los requisitos establecidos
por el programa de protección que permita activar los protocolos para
realizar el nuevo estudio del nivel del riesgo.

Lo anterior permite afirmar que la UNP no ha vulnerado los derechos

fundamentales invocados por el actor, toda vez que se está a la espera de
que se complemente la solicitud con los documentos requeridos para la
activación del procedimiento ordinario del programa de protección, carga
que compete surtirla al accionante.

Así las cosas, no advierte esta Corporación, la presunta vulneración que se

predica por parte del señor GEISON ALIRIO HERNÁNDEZ ZAMORA, ante
la no asignación de medidas de protección, de una parte porque, como se
describió por la entidad, el procedimiento está detenido hasta tanto no se
complemente la solicitud elevada por el actor; y de otro lado, porque tanto
las autoridades investigadoras, como la UNP han dispuesto medidas
provisionales de vigilancia en coordinación con la POLICÍA NACIONAL.

En efecto, esta Corporación en aras de establecer si efectivamente el

accionante cuenta con medidas preventivas de protección como se afirmó
por los llamados a esta acción, requirió a las fiscalías 11 Seccional de
Saravena y Tercera Especializada de Arauca, así como a la POLICÍA
NACIONAL de esta ciudad, quienes informaron, que dentro de las
respectivas investigaciones que se adelantan por los sucesos denunciados
por el actor -amenaza y secuestro-, se accedió al decreto de esta cautela.
Asimismo, el comandante de la Estación de Policía indicó que tomó
contacto con el señor GEISON ALIRIO HERNÁNDEZ ZAMORA, a quien se
le pasa constantemente revista, ronda y patrullaje en los alrededores de su
vivienda, donde además se le hizo entrega del acta No. 115 de medidas de

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autoprotección, en virtud a la orden preventiva de protección ordenada por

la Fiscalía 11 Seccional de Saravena.

En ese orden de ideas, la sala dispondrá ADICIONAR el fallo impugnado,

para en su lugar, NEGAR el amparo frente a este segundo aspecto y
exhortará a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, para que, mientras
finaliza el nuevo estudio del nivel de riesgo del actor, continúe en
coordinación con la POLICÍA NACIONAL - DEPARTAMENTO DE POLICÍA
DE ARAUCA, a fin de que se le sigan brindando al accionante las medidas
provisionales que dispuso la UNP, hasta tanto sean implementadas las
nuevas órdenes de protección allí resueltas por la autoridad competente.

Sin costas por no haberse causados.

IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Única del Tribunal Superior del

Distrito judicial de Arauca, administrando justicia en nombre de la
República y por mandato Constitucional,

FALLA:

PRIMERO: ADICIONAR a la providencia adoptada en primera instancia,

los siguientes numerales a saber:

“CUARTO: NEGAR la acción de amparo frente a la solicitud

presentada ante la UNP, por el hecho sobreviniente de secuestro, en
tanto no se advierte vulneración alguna a los derechos fundamentales
invocados en el escrito de tutela.

QUINTO: EXHORTAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN,

para que, mientras finaliza el nuevo estudio de riesgo que se adelanta
a favor del señor GEISON ALIRIO HERNÁNDEZ ZAMORA con relación
a su seguridad personal, coordine con la POLICIA NACIONAL -
DEPARTAMENTO DE POLICIA DE ARAUCA, para que mantenga y
garantice la Seguridad personal, hasta tanto se resuelva de manera
clara, completa y de fondo la solicitud de protección presentada por el
actor.

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SEXTO: EXHORTAR a la POLICÍA NACIONAL - DEPARTAMENTO DE

POLICIA DE ARAUCA, en armonía con lo dispuesto en la parte motiva,
para que continúe brindándole y garantizándole al señor GEISON
ALIRIO HERNÁNDEZ ZAMORA medidas provisionales de seguridad,
hasta tanto la Unidad Nacional de Protección culmine el nuevo estudio
del nivel de riesgo del accionante y sean implementadas las medidas
de protección allí resueltas por la autoridad competente”.

SEGUNDO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 02 de octubre de

2020 por el Juzgado Penal del Circuito Especializado de Arauca, de
conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: Por Secretaría NOTIFÍQUESE esta decisión a las partes,

COMUNÍQUESE al juzgado de conocimiento de la manera más expedita y
REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTÍN FERNANDO JARABA ALVARADO

Magistrado Ponente

MATILDE LEMOS SANMARTÍN

Magistrada

ELVA NELLY CAMACHO RAMÍREZ

Magistrada

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