LAS ADMINISTRACIONES ANTE

LOS RIESGOS SOCIALES Y GLOBALES

 LAS ADMINISTRACIONES ANTE
LOS RIESGOS SOCIALES Y GLOBALES

Eloísa del Pino y Joan Subirats

(coordinadores)

César Colino
Quim Brugé
Fernando Fantova
Víctor Lapuente
Margarita León
Fernando Vallespín

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MADRID, 2021
Colección: INNOVACIÓN PÚBLICA

FICHA CATALOGRÁFICA DEL INAP

Las ADMINISTRACIONES ante los riesgos sociales y globales :

repensando la Administración / Eloísa del Pino y Joan Subirats (coordi-
nadores) ; [autores,] César Colino … [et al.]. – 1ª ed. – Madrid : Instituto
Nacional de Administración Pública, 2021. – 152 p. ; 24 cm. – (Colección
Innovación pública)
Bibliografía
ISBN 978-84-7351-715-7 (formato papel). – ISBN 978-84-7351-
716-4 (formato electrónico). – NIPO 278-21-003-7 (formato papel). –
NIPO 278-21-004-2 (formato electrónico)

1. Reforma administrativa-España. 2. Políticas públicas-España. 3.

Epidemias. I. Colino, César. II. Pino, Eloísa del, coord. III. Subirats, Joan,
coord. IV. Instituto Nacional de Administración Pública (España). V. Serie

351.84(460):616-036.21

Primera edición: marzo 2021

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Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
www.inap.es
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Preimpresión: Editorial MIC
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tales de la contratación pública.
 ÍNDICE

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

CAPÍTULO I. Consecuencias políticas de la pandemia.

Un primer acercamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Fernando Vallespín
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
2.1.  La revancha de la geografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2.2.  El Estado, imprescindible, pero también insuficiente . 16
2.3.  Global y local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
III.  Libertad versus seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
3.1.  ¿Acentuación de la crisis de la democracia? . . . . . . . . 17
3.2.  ¿Un nuevo Estado orwelliano?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
IV.  Seguridad sanitaria versus eficiencia económica . . . . . . . . . . 22
4.1.  Salud frente a economía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
4.2.  Bienes públicos frente a mercado . . . . . . . . . . . . . . . . 23
V.  Ciencia versus política. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
VI.  ¿La pandemia ha permitido establecer comparaciones entre
sistemas políticos?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

CAPÍTULO II. Políticas públicas ¿El dictado de los expertos o el

descubrimiento de la democracia?. . . . . . . . . . . . . . . . 31
Quim Brugué
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
II.  Reacciones epistémicas, populistas y democráticas frente a la
pandemia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
2.1.  La falsa confianza epistémica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

7
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

2.2.  La falsa promesa populista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

2.3.  La dificultad de la respuesta democrática . . . . . . . . . . 37
III.  Impactos sobre las políticas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
IV.  Democratizar las políticas públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

CAPÍTULO III El Leviatán y la covid. La modernización de la

Administración en el mundo postpandemia . . . . . . . . 47
Víctor Lapuente
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
II.  Lo que no cambiará: tradiciones administrativas y nacionales.48
2.1.  La discusión cíclica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
2.2.  Las actitudes nacionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
2.3.  Las tradiciones regulatorias nacionales . . . . . . . . . . . . 51
III.  Lo que cambia: efectos de la covid sobre el Estado. . . . . . . . . 53
3.1.  Democracias enfermas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
IV.  El Leviatán postcovid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56
4.1.  La incertidumbre del malestar social. . . . . . . . . . . . . . 57
V.  Efectos del Leviatán sobre la covid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
5.1.  La calidad de la democracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
5.2.  La calidad de la Administración. . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
VI.  Conclusiones: oportunidades de mejora para nuestras
Administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
6.1.  Escapar de la politización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
6.2.  Escapar de la burocratización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
6.3.  Tres terrenos de actuación: más transparencia, más
gestión pública, y menos politización . . . . . . . . . . . . 63
Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

CAPÍTULO IV ¿Qué sabemos sobre cómo reformar la

Administración?: contenidos, capacidad y
trayectorias4. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
Eloísa del Pino y César Colino
I.  La política de reforma de la Administración pública . . . . . . . . 69
II.  Los desencadenantes de las reformas de la Administración:
estímulos e ideas sobre el papel del Estado . . . . . . . . . . . . . 71
III.  El papel de los determinantes nacionales en las reformas de
la Administración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

8
 ÍNDICE

IV.  Las diferentes rutas de reforma en Europa. . . . . . . . . . . . . . . 76

V.  Tendencias de reforma en los servicios públicos, las estructu-
ras del sector público y la función pública . . . . . . . . . . . . . . 78
5.1.  La gestión del bienestar y su impacto en las Adminis-
traciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
5.2. Agencificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
5.3.  Provisión colaborativa de servicios públicos, gobernanza
regulatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
5.4.  Sistemas de empleo público y la relación entre la
política y la Administración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
VI. Conclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

CAPÍTULO V Complejidad, Urgencia y Dinámicas de Gobierno.

La Gestión de la Pandemia del Coronavirus. . . . . . . . 101
Joan Subirats
Resumen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
II.  Capacidades de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
III.  La esfera metropolitana y sus articulaciones de gobierno
conjunto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
IV.  Decisiones y grado de centralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
V.  Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

CAPÍTULO VI Cambio y Crisis. Nuevas políticas sociales en

tiempos de Pandemia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
Margarita León Borja
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
II.  La guerra como motor de cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
III.  Resistencias al cambio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
IV.  Las emergencias de ahora y las reformas para mañana . . . . . 127
V. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

9
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Capítulo VII Qué Administración necesitamos para implementar

políticas que atiendan a los Nuevos Retos Sociales. . . 133
Fernando Fantova
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
II.  La dimensión social de (todas) las políticas públicas . . . . . . . . . . 133
III.  La naturaleza de los nuevos retos sociales. . . . . . . . . . . . . . . 138
IV.  Transformación de la Administración social para hacer
frente a nuevos retos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Maniobrabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Integración vertical y horizontal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
Sinergias con las iniciativas comunitarias y solidarias . . . . . 146
Liderazgo del conocimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
V. Conclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

10
 INTRODUCCIÓN

Este es un libro de urgencia, pensado, escrito y acabado cuando aún

seguimos en el estado de emergencia que lo motivó. Iniciamos la labor de
configuración de un curso de verano del Instituto Nacional de Administración
Pública (INAP) tras recibir una invitación al respecto de su actual director,
Mariano Fernández Enguita. Los primeros contactos del INAP con las per-
sonas que firmamos esta introducción fueron a finales de febrero de 2020.
En quince días la situación había cambiado por completo. En abril fuimos
pensando la estructura del curso, sin saber a ciencia cierta (y nunca mejor
dicho) cómo estaría la situación en verano de ese mismo año. Finalmente,
las jornadas se pudieron realizar en el mes de julio, combinando presencial
y virtualmente la intervención de los ponentes y con todos los alumnos asis-
tiendo virtualmente a los tres días que duró el curso.
El objetivo del curso no se modificó. Se trataba de reunir a diversas per-
sonas que combinaran una acreditada calidad y solvencia académica con una
experiencia variada en las Administraciones públicas, fuera como directivos,
fuera como estudiosos y consultores. La pregunta que nos planteábamos era
relativamente simple, aunque su respuesta no lo era para nada. ¿Qué aspec-
tos principales deberíamos repensar en el modo de funcionar de las Admi-
nistraciones públicas para que puedan seguir manteniendo su necesaria e
imprescindible labor de regulación, protección y prestación de bienes y
servicios a la ciudadanía, en pleno momento de cambio de época?
Madeleine Albright, la que fuera secretaria de Estado en la Administración
Clinton entre 1997 y 2001, mencionó hace ya algunos años que nos enfrentamos
a problemas propios del siglo xxi, armados con ideas del siglo xx y utilizando
instrumentos que en muchos casos siguen siendo los mismos que nos servían en
el siglo xix. Como toda frase categórica, simplifica y exige todo tipo de matices,
pero en el fondo nos está diciendo algo que está fuera de toda duda: atravesamos
un formidable proceso de transformación social, económico y cultural, que avanza
con una rapidez inusitada a caballo de un cambio tecnológico que lo está alte-

11
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

rando todo. Y todo ello en medio de grandes incertidumbres sobre los efectos
en el cambio climático de nuestro modelo de desarrollo y con el factor añadido,
hoy día, de la fragilidad del sistema de salud a escala global. Frente a ese esce-
nario, lo que Albright acentúa es la perentoriedad de renovar nuestro arsenal
intelectual y transformar y poner al día nuestras instituciones.
Entre febrero y abril de 2020, lo que añadimos al cuadro de fondo desde
el que pensábamos el curso del INAP, fue la pandemia global de la covid-19
y sus efectos tanto en las relaciones entre ciencia, ideología y política, como
en el modo de funcionar de las Administraciones públicas, con toda la com-
plejidad añadida de la multiescala institucional y la enorme carga de prueba
que tenían que soportar las políticas públicas más directamente conectadas
con el escenario de emergencia sanitaria y social.
Los ponentes a quienes pedimos que no solo intervinieran en el curso,
sino que además pudieran entregar por escrito sus reflexiones, les hemos
reunido en este volumen que presentamos. Los textos han sido escritos entre
julio y diciembre de 2020. Por tanto, en el fragor de las distintas oleadas
que hemos ido soportando y gestionando desde el ya lejano 14 de marzo de
2020, inicio del confinamiento general del país, al que después han seguido
muchos y diferentes escenarios y medidas.
Como puede observarse fácilmente, dando una ojeada al índice del volumen,
se combinan reflexiones más generales (Fernando Vallespín y Quim Brugué),
que ponen de relieve la difícil sincronización entre valores democráticos, cien-
cia y política en estos momentos de crisis, con otras más centradas en la ya
mencionada necesidad de reforma de las Administraciones públicas (Eloísa del
Pino y César Colino), acentuada con la covid-19 (Víctor Lapuente) y los
impactos en los distintos niveles de gobierno (Joan Subirats). Hemos querido
reforzar, asimismo, la reflexión sobre el ámbito de las políticas sociales, com-
binando tanto aspectos generales como específicos puestos de relieve con las
situaciones de emergencia que atravesamos (Fernando Fantova, Marga León).
Esperamos que la preocupación con la que encaramos la incertidumbre y
el conjunto de riesgos que la crisis actual acentúa, encuentren en las reflexio-
nes de urgencia aquí recogidas, material en el que sustentar la ya reiterada-
mente mencionada reforma institucional y administrativa. Queremos, final-
mente, agradecer a todos los servicios y personas del INAP la colaboración
y ayuda dispensada tanto en los complicados momentos de celebración del
curso, como en la posterior edición de estos textos.

Eloísa del Pino-Joan Subirats

Enero 2021

12
 CAPÍTULO I
CONSECUENCIAS POLÍTICAS DE LA PANDEMIA.
UN PRIMER ACERCAMIENTO

Por Fernando Vallespín

Universidad Autónoma de Madrid

I. INTRODUCCIÓN

¿Podemos establecer algunas consecuencias políticas sobre la pandemia

cuando estamos todavía en medio de ella? Pensamos que, aunque provisional,
la respuesta es afirmativa; al menos esto es lo que trataremos de justificar
en las páginas que siguen. El problema es cómo hacerlo, dado que ante un
tema tan amplio solo caben dos opciones, o elegir alguna de las dimensiones
que abarca, o tratar de esquematizar brevemente cuáles sean estas, concen-
trarnos en el mayor número de ellas. Aquí hemos optado por la segunda
posibilidad. Primero, porque nos ofrece una mayor perspectiva sobre la
multiplicidad de facetas que se han visto afectadas por el fenómeno de la
covid; y, en segundo lugar, porque muchas de ellas están relacionadas, es
muy difícil distinguir unas de otras. Desde luego, nuestra preocupación fun-
damental es desarrollar la pregunta que encabeza este trabajo. Por eso mismo,
no entraremos en algunas cuestiones que no dejan de tener un gran interés,
como, por ejemplo, el golpe recibido en nuestra conciencia de dominio sobre
la naturaleza al retornar amenazas que creíamos que estaban prácticamente
amortizadas, como son las epidemias, uno de los tradicionales azotes de la
humanidad. Por mucho que fuese un peligro del que se nos venía advirtiendo
desde hace tiempo, era algo casi relegado a la ficción distópica. Detrás del
clamor por disponer de una vacuna con urgencia late esa frustración por ver
desbaratado nuestro otrora casi absoluto optimismo respecto del progreso
científico; o el ocuparnos de otras dimensiones psicosociales, como la propia

13
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

experiencia del confinamiento y su repercusión sobre los estados de ánimo,

asociados a la aparición de nuevas patologías de tipo psicológico.
Sea como fuere, partimos de la tesis de que, a pesar de que la pandemia bien
puede interpretarse en sus efectos como una cesura histórica, una visión más rea-
lista propende más bien a contemplarla como un acelerador de tendencias o pro-
cesos en curso o como un estímulo para replantear dilemas o disyuntivas que ya
estaban presentes entre nosotros. Y nos permite analizar lo que ya estaba ocurriendo
de hecho con algo más de perspectiva. Así, por ejemplo, por anticipar algo que
veremos enseguida, cuestiones tan distintas entre sí como el teletrabajo, la reorga-
nización de la ciudad, la crisis de la democracia o la reestructuración de la globa-
lización económica estaban ya bien presentes, solo que ahora han recibido un
importante acelerón. La gran novedad puede que consistiera en el acontecimiento
de contemplar a todo el planeta unido en torno a un mismo fenómeno, siguiendo
cada detalle de la evolución en la expansión del virus, las novedades que se iban
descubriendo sobre su naturaleza, las disquisiciones en torno a sus efectos o las
formas de combatirlo. Pocas veces ha estado la humanidad tan pendiente de un
mismo hecho durante tanto tiempo –equivalentes como la final de un campeonato
mundial de fútbol o la inauguración de unos juegos olímpicos son momentos
ocasionales–. Paradójicamente, esto ocurrió cuando la movilidad entre fronteras se
restringió al máximo. El giro hacia una mayor «conciencia planetaria», el salto
hacia la actitud más cosmopolita que hemos adoptado en nuestra historia, la dimos
curiosamente mientras estuvimos sujetos a diversos grados de confinamiento.
Esta es una de las primeras paradojas que ha sacado a la luz la pandemia,
pero, como decíamos, nos está obligando a revisar muchos de los presupues-
tos sobre los que veníamos elaborando nuestros diagnósticos. En lo que sigue
procederemos a pasar revista a algunos de ellos, y lo haremos a partir de
problemas y dilemas que la crisis de la covid ha hecho más urgentes y nece-
sitados de encontrar una solución política. Va de suyo que muchos de ellos
se solapan en algunos puntos y todos ellos ponen el acento sobre la dimen-
sión política. Para facilitar la exposición los formularemos a partir de cinco
grandes bloques y de la manera más analítica y sintética posible.

LAS ESPACIALIZACIONES: EL RETORNO DEL ESTADO VS.

II. 
GLOBALIZACIÓN

2.1.  La revancha de la geografía

El efecto más visible de la aparición de la pandemia desde una perspec-

tiva política ha sido, sin duda, el retorno del Estado, el casi automático

14
 ÍNDICE

cierre de las fronteras al detectarse los primeros casos de la covid, incluso

en lugares en los cuales este tipo de medidas suelen estar sujetas a grandes
restricciones, como los países de la Unión Europea (UE) que suscribieron el
Tratado de Schengen. En una reacción casi automática, la dimensión protec-
tora del Estado recurrió a su principal mecanismo de defensa, el clausurarse
sobre sí mismo para controlar los flujos de población. Pero no solo eso:
pronto empezó a hacerse necesario adoptar medidas de restricción en el
interior de las fronteras, llegándose a confinamientos de regiones o incluso
de sectores o barrios de las propias ciudades. Por otro lado, esta «congelación
de la globalización» de facto mostró enseguida algunos aspectos de nuestras
interdependencias sobre los que antes apenas habíamos meditado. Nos refe-
rimos a la toma de conciencia de que bienes de primera necesidad para poder
atajar la infección –mascarillas, sustancias clave para la elaboración de medi-
camentos, y material sanitario en general– los veníamos importando de
lugares de los que ahora éramos totalmente dependientes –sobre todo de
China y la India–. A todo esto se sumó la reflexión sobre el efecto que para
nuestro sistema productivo, el industrial en particular, significaba la interrup-
ción de las cadenas de suministros, dependientes también de adquisiciones
de lugares que ahora se habían desacoplado debido al aislamiento. Por tanto,
enseguida se suscitó la pregunta de qué bienes debemos producir por nosotros
mismos y cuáles podemos importar.
Si la globalización se había visto siempre como el «fin de la geografía»,
a lo que ahora estábamos asistiendo es a su retorno, a la reivindicación de
la importancia de la dimensión territorial en todos sus aspectos. La necesidad
de «repensar la globalización» ha entrado así en la agenda con una relevan-
cia de la que carecía hasta entonces. Es un hecho que ya comenzaba a hablarse
de «desglobalización», pero esto obedecía más a intereses comerciales de
algunos Estados en particular, como la América de Trump, que a una inten-
ción consciente por parte de los grandes actores globales. Y este proceso iba
de la mano de otros movimientos bien perceptibles en el escenario interna-
cional, como la disputa por la hegemonía global entre China y Estados
Unidos, asociada a una competencia tecnológica, sobre todo en el marco de
la inteligencia artificial y la expansión del 5G, así como de amplias estrate-
gias comerciales.
Que la experiencia de la pandemia va a afectar a la globalización y a la
organización de otros espacios territoriales es, pues, evidente, lo que no
sabemos bien es el cómo va a hacerlo. Es muy posible que favorezca la
aparición de nuevos espacios regionales en los que se produzcan relaciones
de cooperación más intensas basadas en intereses compartidos, o en la pro-
fundización de los ya existentes allí donde, como en la UE, están ya insta-
lados a partir de instituciones comunes. Por ejemplo, el asegurarse la provi-

15
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

sión de bienes de primera necesidad –no solo los sanitarios, pero sobre todo
estos– para afrontar situaciones de excepción como la vivida, así como
cadenas de suministros consideradas estratégicas. Con la excepción de los
grandes Estados, esto solo es factible a partir de acuerdos regionales, dado
que tanto la proximidad como la confianza intergubernamental serán valores
al alza. Es posible que puedan formarse, así, cuatro o cinco grandes áreas
regionales de algo que podría calificarse como «cooperación e interdepen-
dencias reforzadas» que se superpongan a la globalización propiamente dicha.
Y en la UE es previsible también que se busque reducir la dependencia de
medicamentos y material sanitario importado de Asia asegurándose una dis-
posición directa de ellos dentro de las fronteras de la Unión. Esto no tiene
por qué excluir la producción de otros bienes considerados estratégicos.

2.2.  El Estado, imprescindible, pero también insuficiente

La utilidad del Estado y del cierre de fronteras para contener la expansión

del virus y proveer a los ciudadanos sujetos a la nueva menesterosidad eco-
nómica derivada de la nueva situación no puede ocultar, sin embargo, sus
muchas insuficiencias. Y no solo por la gran dependencia de la mayoría de
ellos del apoyo científico en el tratamiento y gestión de la enfermedad, por
no hablar del imprescindible y rápido acceso a la vacuna; también por la
necesidad de establecer mecanismos de coordinación de las medidas. Como
ya sabemos por el cambio climático, las migraciones de masas o el terrorismo
internacional, estamos en una situación de «vulnerabilidad mutuamente ase-
gurada», una situación de excepcionalidad donde lo que está en juego es la
propia supervivencia del planeta o la salud de cientos de millones de perso-
nas. Pero, sobre todo, que nadie –continentes, países, clases sociales– está a
salvo de estos peligros, nadie se va a ver libre de estas amenazas. La pan-
demia está sacando a la luz la miopía política con la que veníamos contem-
plando los desafíos de vivir en una sociedad global, los límites de las solu-
ciones nacionales frente a peligros que no entienden de fronteras. Se ha dicho
a menudo que el Estado es demasiado pequeño para resolver los grandes
problemas y demasiado grande para solucionar los pequeños. Cara a lo que
hoy nos enfrentamos es, sin embargo, imprescindible para hacer el acopio y
la movilización de los recursos necesarios y una unidad de acción geográfica
coordinada. Es el mecanismo de protección de primera instancia, pero nunca
conseguirá el éxito requerido por sí mismo, sin cooperar con otras unidades
políticas. Tanto la covid como los retos a los que nos sujeta el cambio cli-
mático exigirán niveles de entendimiento y de gobernanza global que todavía
no nos hemos atrevido a ensayar siquiera.

16
 ÍNDICE

2.3.  Global y local

En el campo de lo que venimos denominando las «espacializaciones» hay

otra dimensión que se ha visto reforzada, la organización de las ciudades, el
ámbito más local. Esta es otra cuestión sobre la que se venía discutiendo
desde hace años y que ya había dado lugar a gran cantidad de proyectos de
reforma. Entre estos estaba el diseño iniciado en París de la «ciudad de los
quince minutos», el que los servicios esenciales para la vida de los vecinos
estuvieran a un máximo de quince minutos de distancia del propio domicilio,
una necesidad que casi se hizo imperativa durante el confinamiento. Pero es
que, además, la potenciación del teletrabajo casi con toda seguridad alterará
las fórmulas de habitabilidad convencionales, induciendo la disminución de
espacios para oficinas y fomentando la vida en barrios residenciales a la vez
que se humanizará el centro de las ciudades1. Está por ver lo que da de sí
esta reconfiguración, pero es indudable que se nos han abiertos los ojos hacia
una reorganización de lo más local, que coincide con los movimientos antes
mencionados sobre lo global y regional, que habrán de ser acompañados de
un nuevo equilibrio político que regule la globalización o lo que quede de
ella después de su realineamiento.

III.  LIBERTAD VERSUS SEGURIDAD

3.1.  ¿Acentuación de la crisis de la democracia?

No deja de ser significativo que uno de los primeros libros que hizo un
balance sobre los efectos de la pandemia comenzara haciendo referencia al
Leviatán de Thomas Hobbes: «En efecto, mires a donde mires, gente que
antes no se preocupaba demasiado del Estado se han vuelto hacia el Leviatán
para que les proteja –y, como predijo Hobbes, renunciando incluso a sus más
queridas libertades, incluso a la libertad de abandonar su propia casa»–2. El
dilema hobbesiano de libertad versus seguridad volvió a ubicarse en el cen-
tro del escenario de la política, si es que alguna vez había dejado de estarlo.
Pero contrariamente a lo que dice la cita elegida, la sensibilización sobre esta

1  Sobre esto, véanse, «How COVID-19 is Reshaping our Cities», Cristiana Ciaraldi,
WBCSD Insights, 16 de junio de 2020. Disponible en: https://bit.ly/3mZ4wOY, Y Norman
Foster, «The Pandemic Will Accelerate the Evolution of Our Cities», en The Guardian, 24 de
septiembre de 2020. Disponible en: https://bit.ly/3iazvUM.
2  Micklethwait, John, Wooldridge, Adrian. (2020). The Wake Up Call. Why the Pandemic

has Exposed the Weakness of the West, and How to Fix It. Sidney: HarperVia.

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

cuestión, que ya estaba bien asentada entre nosotros, no supuso esa especie
de entrega mecánica a los brazos del Estado que aquella parece sugerir. Quizá
sí al principio, cuando el miedo inicial derivado del espectáculo de los hos-
pitales sobrecargados y la ascendente curva de infectados y fallecimientos
nos impulsó a aceptar las drásticas medidas de confinamiento que poco a
poco se iban estableciendo en los países más afectados. Después fue tomán-
dose conciencia de cómo la aplicación generalizada de medidas de excepción,
podían dar lugar a abusos, e hizo que algunos comentaristas, incluso impor-
tantes sectores de la sociedad civil, empezaran a hacer sonar las alarmas. No
solo por los devastadores efectos económicos de él derivados, una cuestión
que luego abordaremos, sino porque inevitablemente restringían derechos que
siempre habíamos presupuesto como prácticamente invulnerables.
El aumento de las competencias de los ejecutivos derivadas de la situación
de excepcionalidad fue percibido enseguida como una lesión potencial a las
libertades si se ignoraban los requerimientos del Estado de derecho previstos
para este tipo de situaciones. En muchos países, como España o Alemania,
fueron los jueces quienes se activaron para garantizar que estas garantías
fueran cumplidas, y esto condujo incluso a que se reformaran algunas leyes3.
Recordemos cómo en nuestro país esto dio lugar también a amplios debates
entre las fuerzas políticas sobre la oportunidad de mantener el estado de
alarma, y cómo algunos sectores de la sociedad se lanzaron a la calle en
nombre de la «libertad». Desde luego, muchos de esos gestos respondían más
a consideraciones de política interna, a una forma de servirse de la pandemia
para hacer oposición al Gobierno, que a una preocupación verdadera porque
pudieran subvertirse derechos fundamentales4. Y gestos políticos similares
nos los encontramos también en otros países. Algunos gobernantes populistas,
como Trump o Bolsonaro, se negaron a hacer frente a la pandemia siguiendo
la reacción mayoritaria en otros Estados, hasta el punto de que llevar o no
llevar mascarilla se convirtió en una forma más de manifestar un determinado
posicionamiento político.
Con todo, en países con ya larga trayectoria democrática estas distorsiones
de la legalidad ordinaria se produjeron sin generar un mayor estrés al sistema
democrático. Otra cosa es lo que ocurrió y sigue ocurriendo en aquellos
lugares con sistemas no democráticos o con democracias electorales, ilibera-

3  En estos momentos, por ejemplo, el Parlamento alemán está tramitando una Ley de
protección de la población frente a infecciones (Infektionsschutzgesetz) para evitar cualquier
quiebra de la legalidad.
4  En el caso de algunas Comunidades Autónomas, como Cataluña o País Vasco, la pre-

ocupación derivaba de tener que sujetarse a las directrices del poder central, no a decisiones
autónomas adoptadas por ellas.

18
 ÍNDICE

les o defectivas, donde estas medidas favorecen o pueden llegar a favorecer

giros autoritarios. No en vano, la pandemia ofrece una oportunidad para
gobernar por decreto, anular la actividad parlamentaria, prohibir manifesta-
ciones u otros actos de reunión de personas, o posponer elecciones. Pero no
solo eso: con el subterfugio de estar combatiendo a las fakes news o las
teorías conspiratorias se procede a un control de la información, e incluso a
la persecución de periodistas que ya previamente se habían señalado como
críticos con el Gobierno. Por otra parte, la necesidad de disponer de presu-
puestos extraordinarios para hacer frente con urgencia a la crisis sanitaria
hace que, al no haber una verdadera supervisión del gasto se susciten dudas
sobre si será aprovechado por parte de la clase dirigente para actividades
corruptas o para beneficiar a grupos políticos o sociales afines. Por lo pronto,
hemos visto ya cómo China ha aprovechado la pandemia para desactivar a
la oposición en Hong-Kong; Rusia ha acentuado su control de la población
gracias a la aplicación informática diseñada para combatir la covid; en países
como Hungría y Serbia se ha anulado el Parlamento hasta nuevo aviso, y
falta por saber con detalle qué otros posibles excesos están teniendo lugar
ahora mismo en diversas partes del globo5. La seguridad sanitaria puede
haberse convertido en un magnífico subterfugio no solo para limitar liberta-
des, sino para proceder, lisa y llanamente, a un radical empoderamiento del
Estado.
Si ya llevábamos tiempo hablando de la «crisis de la democracia liberal»,
sobre todo a partir de la aparición del «momento populista» que comenzó a
desplegarse por el mundo después del referéndum del brexit y de la victoria
electoral de Trump, ambos producidos en 2016, todo este tipo de reacciones
están contribuyendo a hacérnosla aún más visible. Como decíamos al prin-
cipio, la pandemia como factor «acelerador» de tendencias ya presentes se
está manifestando también con gran claridad respecto del propio funciona-
miento de la democracia.

3.2.  ¿Un nuevo Estado orwelliano?

Un apartado aparte merece el aspecto del rastreo digital de los ciudada-

nos, que a medio y largo plazo puede provocar una sistemática invasión de
su privacidad o mecanismos de control de la ciudadanía que hasta ahora
eran apenas imaginables. Que la introducción de nuevas aplicaciones infor-
máticas fueran un instrumento útil para combatir la pandemia es algo que

5  Véase a este respecto el preocupante informe de Freedom House: https://freedomhouse.

org/article/new-report-democracy-under-lockdown-impact-covid-19-global-freedom

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

fue comprobado enseguida en países como China, Taiwán o Corea del Sur,
otra cosa es ya si esta efectividad no se compra a cambio de una lesión
importante de los derechos de los ciudadanos. Aquí, una vez más estamos
ante un fenómeno que no es nuevo, pero que ha cobrado una renovada
urgencia al acelerarse el control de los ciudadanos a través de internet. Lo
característico de esta nueva situación es que las preferencias individuales,
los deseos y pensamientos del sujeto, que antes solo eran accesibles a los
propios individuos, ahora son transparentes para observadores externos. El
individuo ha dejado ya de ser una caja negra en el sentido de que hasta
que no manifestara sus preferencias no podíamos acceder a ellas sino a
través de formas indirectas, como los sondeos, por ejemplo. Ahora basta
con seguir su huella digital para abrir la puerta hasta su yo más íntimo.
Todo está ahí, solo se precisa una máquina de búsqueda inteligente para
agregar los datos, clasificarlos por categorías y, si así lo deseamos, inter-
ferir sobre ellos. Gente que quiera manipular las elecciones o alcanzar algún
otro fin político utilizará nuestras debilidades y nuestros miedos contra
nosotros. Como dice Harari, podrán tocar nuestras emociones, por ejemplo,
como quien aprieta un botón6.
Habitualmente tendemos a pensar que los rastros que vamos dejando se
utilizarán después con fines comerciales, pero el ejemplo de Cambridge
Analytica, la empresa de minería de datos que interfirió en las elecciones
estadounidenses valiéndose de información personal de 50 millones de
usuarios de Facebook, nos abrió los ojos ante estas nuevas formas de inter-
ferencia política. Como también lo hizo el hackeo ruso durante la campaña
americana y otros procesos electorales en Europa o durante el conflicto en
Cataluña. Y por lo que desveló Edward Snowden, sabemos también que
los servicios secretos estadounidenses, bajo la cobertura de la seguridad
nacional, acceden sin apenas restricciones a los e-mails y teléfonos de
ciudadanos de su país. Como es conocido, donde la situación es más ate-
rradora a este respecto es en China, pero no es algo que acabe de alertar-
nos porque lo atribuimos a su propia naturaleza de Estado autoritario y al
hecho de que todas sus grandes empresas tecnológicas están bajo control
público. Allí observamos, en efecto, una mezcla entre el modelo de Orwell,
de observación y control total de la población, y el de Huxley, bajo el cual
estos mecanismos de supervisión se perciben como casi inocuos porque son
compensados por un hiperconsumo que llega a un número cada vez mayor

6  Véase Harari, Youvel N. «Why Technology favours Tyranny», The Atlantic, octubre
2018. Disponible en: https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2018/10/yuval-noah-hara-
ri-technology-tyranny/568330/

20
 ÍNDICE

de personas y les distrae respecto a las consecuencias de la dimensión

represiva.
Sin embargo, sí hay razones para estar preocupados. No podemos perder
de vista que internet ha dejado ya de ser un espacio libre y abierto y que
hay países –China, desde luego, y ahora Rusia– que han comenzado a con-
trolarlo porque temen sus efectos deletéreos para sus estrategias fiscalizado-
ras de la población. Y también, y esto sí que nos parece preocupante, porque
todos los operadores de internet están en manos de un puñado de grandes
empresas tecnológicas que gozan de una enorme autonomía y a las que cabe
presumir actividades ocultas poco compatibles con la privacidad de los datos
personales. Y esto tiene importantes consecuencias para la democracia, más
aún después de haber visto, de nuevo en China, cómo el «Gran Hermano»
hizo un uso aún mayor de su capacidad de supervisión de la población para
combatir la epidemia. Como recientemente afirmó Y. Harari, «puede que
dentro de 50 años, cuando se eche la vista atrás, se recordará la epidemia,
no por el virus, sino por el momento en el que todos empezaron a estar
vigilados por el Gobierno»7.
Al final, la gran pregunta que cabe hacerse es cuánto de lo que ahora
se presenta como excepcional seguirá permaneciendo una vez superado el
peligro de infección por el virus. Pronto conseguiremos recuperar la nor-
malidad jurídica derivada de la desactivación de las medidas excepcionales,
pero nos quedará la sospecha de que algunos sistemas políticos ya han
tomado nota de la eficacia de unos u otros medios para conseguir una mejor
supervisión de su ciudadanía. ¿Podemos estar seguros de que no serán
implementados salvo circunstancias justificadas? La incertidumbre sanitaria
se ha tornado también en incertidumbre política. Además, es muy posible
que todos los mecanismos de control de temperatura en aeropuertos, esta-
ciones o edificios públicos que se incorporaron a ellos como consecuencia
de la pandemia sigan funcionando una vez superado el peligro de contagio.
La obsesión por garantizar la salud y prevenir pandemias futuras ofrece
una magnífica oportunidad para ir avanzando también en algo parecido a
un «certificado de salud» que acabemos portando en nuestros desplazamien-
tos. ¿Podrá hacerse un uso de él por parte de futuros empleadores o gestores
administrativos? El tiempo lo dirá, pero la situación no nos permite ser
excesivamente optimistas respecto a la confidencialidad de estos y otros
datos personales.

7  Y. Harari, entrevista en El País de 24 de octubre 2020. Disponible en: https://elpais.

com/ideas/2020-10-23/yuval-noah-harari-ser-patriota-es-sostener-un-buen-sistema-sanitario-pa-
gar-impuestos.html

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

IV. 
SEGURIDAD SANITARIA VERSUS EFICIENCIA ECONÓMICA

4.1.  Salud frente a economía

El principal dilema ético que suscitó la aparición de la pandemia no fue,

sin embargo, si podíamos eludir los confinamientos en nombre del respeto a
nuestros derechos individuales. La preservación de un bien público como la
salud en una situación de emergencia de esas características no admitía dudas.
Otra cosa fue, como hemos señalado, si para llevar a cabo semejante restric-
ción de derechos individuales se siguieron o no los procedimientos legales
establecidos. Mucho más difícil y delicado fue el otro dilema, el de economía
o salud. El derecho a la vida y la salud o la preservación del bienestar eco-
nómico, cuyo debilitamiento conducía de forma inexorable –como enseguida
se demostró– a una radical caída de la producción, al empobrecimiento de
los sectores más afectados y a un paro galopante. Frente a las ruinosas con-
secuencias económicas producidas por el confinamiento, el otro dilema, la
restricción temporal de derechos, quedaba como un problema menor. Y, de
hecho, eso fue también lo que guió las decisiones de los países más afecta-
dos por la pandemia, al menos durante la primera ola. En ese preciso momento
ya dio lugar a un amplio debate, que se centró sobre todo en torno a si había
que «absolutizar» la protección de la vida frente a otros derechos.
La cuestión no era el optar por una moral deontológica frente a otra uti-
litarista, en ambos casos se incide sobre derechos que se predican como
básicos y centrales; la cuestión es cuáles se deben priorizar o limitar y cómo.
Lo que haría falta, pues, sería decidir sobre un principio de proporcionalidad
que regule el choque entre unos u otros. Así planteada, la cuestión se abría
a un debate fascinante que no tenemos espacio para desarrollar aquí. Eso fue
lo abordado en un diálogo que tuvo lugar entre Jürgen Habermas y el jurista
Klaus Günther en el semanario Die Zeit8 sobre la protección constitucional
del derecho a la vida y la dignidad, y cuya conclusión puede sintetizarse en
esta frase de Günther: «Como consecuencia del relajamiento de las medidas,
habría que poder explicar al primer paciente al que no se puede poner un
respirador que debe morir para preservar la libertad de otros». La vida, el
derecho a tener derechos, era el bien fundamental a proteger.
La cuestión es ética y jurídicamente delicada y por eso es tan difícil
encontrarle también una solución política aceptable. Pronto, sin embargo,

8  A este respecto véase el diálogo entre el filósofo J. Habermas y el jurista K. Günther,

https://www.zeit.de/2020/20/grundrechte-lebensschutz-freiheit-juergen-habermas-klaus-guenther

22
 ÍNDICE

cambió el enfoque. A lo largo de la segunda ola, y una vez que se tomó

conciencia de la devastación económica, se reivindicó un posicionamiento
más atento a los efectos de las restricciones. Un buen ejemplo a este respecto
fue la decisión de la Comunidad de Madrid de negarse a un confinamiento
domiciliario completo en nombre de la salvaguarda de sectores como el de
la restauración a pesar de ser entonces uno de los lugares más afectados del
mundo. Pero en otras zonas, tanto de España como de Europa en general, la
necesidad de doblar la curva hizo que se volviera a las drásticas medidas
anteriores. Lo interesante es observar cómo las consideraciones de tipo moral
dieron paso ahora a un discurso estrictamente utilitarista en el que la ponde-
ración no se veía tanto entre derechos cuanto entre eficiencia económica pura
y dura y sostenibilidad del sistema sanitario. En algunos países europeos que
habían salido relativamente inmunes durante la primera ola y que ahora se
vieron obligados a volver a las medidas restrictivas, como Chequia, Alema-
nia o Austria, aparecieron numerosas protestas a través de manifestaciones
en las calles y nuevos debates en los medios. Pero la situación objetiva había
cambiado a pesar de que en algunos lugares se registraran récords de conta-
gios y muertes. Fue el momento de la aparición de las vacunas. Había luz
al final del túnel. La discusión pública volvió a cambiar de sentido. Ahora
el principal problema se vio en cómo gestionar el proceso de vacunación,
los grupos a los que priorizar en su distribución, algo que sigue siendo dis-
cutido, y cómo hacer frente a una logística compleja, dado que la primera
vacuna experimentada con éxito en Occidente, la de Pfizer, requería una
temperatura para su mantenimiento de 70 grados bajo cero. Y otra cuestión
más, no menor, y todavía no resuelta, el qué hacer si amplios grupos de la
población se negaban a vacunarse. ¿Podía imponerse la obligatoriedad de la
vacuna para acceder a una auténtica inmunidad de rebaño? Lo que no era
previsible en los primeros momentos de la pandemia fue que unas u otras
salidas al dilema se vieran, como ya hemos señalado, tan radicalmente poli-
tizadas.

4.2.  Bienes públicos frente a mercado

Otro efecto de la pandemia ha sido el provocar una revalorización de los

bienes o servicios públicos, que a lo largo de las últimas décadas se habían
visto preteridos en la aplicación de la máxima neoliberal de atender predomi-
nantemente a su prestación privada. De hecho, los sistemas con robustos sis-
temas sanitarios públicos han mostrado un mejor rendimiento que aquellos
otros que sufrieron recortes o, como Estados Unidos, se sustentan sobre segu-
ros privados. En sus primeros momentos, y al hilo de la gran solidaridad
sobrevenida, parecía como si todos nos hubiéramos convertido en comunita-

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

ristas. La visión liberal que coloca al individuo como agente central de la

sociedad se empezó a sustituir por otra en la que este debía sujetarse firmemente
a consideraciones de interés general, algo que se vio potenciado por la inicial
ola de solidaridad que acompañó a los primeros confinamientos y tuvo su
manifestación más palpable en las muestras de apoyo al personal sanitario que
luchaba por sacar adelante una situación inédita de colapso hospitalario. Pare-
cía haberse impuesto una cultura pública del cuidado mutuo, de la búsqueda
de medios para proteger lo común y en la que el Estado, como máximo repre-
sentante de la comunidad, debería asumir el máximo protagonismo. Todo ello
sin excluir otras posibles fórmulas de solidaridad comunitaria que cupiera
establecer en diversas unidades territoriales. El caso es que el «nosotros»
resurgió con inusitada fuerza frente a la «sociedad del yo» de la época anterior;
frente a la libertad, la demanda de seguridad; no hay salvación individual o
un posible disfrute de la libertad ante un problema colectivo. Y, como en otros
momentos similares, todos miraban a los poderes públicos para encontrar refu-
gio. Llegó a hablarse incluso, como en la anterior crisis de 2008, de una crisis
del capitalismo o de la necesidad de reorganizarlo en la línea de limar sus
aristas individualistas y su propensión a la creación de desigualdades que
afectaban a tan drásticas diferencias en expectativas de vida.
Este cambio de perspectiva estuvo muy presente ante todo en los Estados
Unidos a partir de la constatación de que la mayoría de las víctimas perte-
necían a las clases más bajas, integradas fundamentalmente por minorías. Un
buen ejemplo a este respecto es el libro del historiador Timothy Snyder en
el que este autor refleja, a partir de su propia experiencia del sistema sani-
tario estadounidense, las muchas contradicciones derivadas de hacer recaer
sobre el individuo la prevención frente a la enfermedad9. Aquí se da la vuelta
a la idea de la libertad del sujeto, que no estaría verdaderamente garantizada
si no se reconoce la asistencia sanitaria como un derecho humano reconocido
a todos. «El derecho a la asistencia sanitaria no solo es una base imprescin-
dible para tener mejor tratamiento y una vida más larga, sino también un
paso adelante hacia una sociedad más justa en la que todos seamos libres»10.
Lo que por parte de algunos se presentaba como la necesidad de hacer pre-
valecer la libertad frente a las medidas adoptadas para garantizar la vida a
las personas de riesgo se tornó ahora en su contrario: solo tiene sentido hablar
de libertad en la medida en la que estamos protegidos frente a la enfermedad.
Todo otro ejercicio de la libertad debería medirse a partir de ese dato que
Snyder presenta como irrefutable.

9  Snyder, Timothy. (2020). Nuestra enfermedad, Barcelona: Galaxia Gutenberg.

10  Op. cit., pp. 162.

24
 ÍNDICE

La nueva menesterosidad provocada por los confinamientos y las restric-

ciones de movimientos de la pandemia obligaron también a un reajuste de las
políticas fiscales y de la intervención económica del Estado, tanto más intensa
y eficaz cuanto mayor también el poder económico del país. El objetivo era
dotar de una protección social suplementaria a aquellos sectores que se vieron
más afectados, como el turismo, la restauración, el transporte aéreo y similares.
En lugares como España dieron pie a la creación de un ingreso mínimo vital
para poder proteger en la medida de lo posible a los más menesterosos. Y la
UE dio incluso el paso, antes casi inimaginable, de romper con los criterios
de déficit, deuda y gasto público para que cada uno de los Estados sujetos a
las reglas de la Unión Monetaria pudieran hacer frente a las nuevas necesida-
des sobrevenidas disponiendo de una capacidad de fuego financiero adecuada
a las circunstancias. De hecho, esta priorización de la solidaridad, apoyada
también sobre un importante paquete de recursos monetarios de la Unión misma,
ha supuesto un giro revolucionario en el devenir de la UE, y supone un cam-
bio de escala hacia un modelo de mayor integración económica y política.

V.  CIENCIA VERSUS POLÍTICA

Otra convicción que comenzó a abrirse paso fue la decisiva importancia

de la ciencia a la hora de hacer frente al coronavirus. Esto es de tal obviedad
que no merecería siquiera la pena mencionarlo de no ser por las actitudes
que venía favoreciendo el populismo, al menos a través de personajes como
Trump y Bolsonaro, con acusaciones más o menos explícitas sobre la posible
fabricación del virus en China y menospreciando las directrices que emitían
expertos en virología y epidemiología. Los numerosos choques entre Trump
y Fauci son un buen ejemplo a este respecto. El debate entre conocimiento
experto y política viene ya de antes, dado que uno de los aspectos más rele-
vantes de la posición populista es el ataque frontal a la tecnocracia en todas
sus manifestaciones. Por otra parte, desde el principio no hubo unanimidad
respecto a cuáles debían de ser las decisiones adecuadas, estableciendo Sue-
cia su propio modelo de combate al virus, que contrastó con el sugerido en
otros lugares, más fijado sobre los confinamientos de la población. Pero en
este como en otros casos, las interferencias políticas sobre decisiones técni-
co-científicas fueron constantes. Con todo, desde el mismo momento de la
aparición del coronavirus, los éxitos científico-médicos han sido indudables.
En solo dos semanas se consiguió secuenciar su genoma y desarrollar una
prueba eficaz para detectar a los infectados; enseguida se experimentaron con
éxito nuevos medicamentos para tratar la enfermedad, que han conseguido
reducir la mortalidad de la enfermedad con más éxito que a inicios de la
infección; nueve meses después ya hay varias vacunas eficaces y muchas

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

otras todavía en experimentación. No se puede decir que nos hayan fallado

los científicos y los epidemiólogos.
Ocurre, sin embargo, que el proceso de los descubrimientos científicos
sigue pautas estandarizadas que impiden acceder a conclusiones categóricas
mientras prosiga el proceso de investigación. Hoy no sabemos todavía, por
poner un ejemplo, hasta cuándo durará la inmunización de las vacunas o cuál
vaya a ser el efecto exacto de estas en el caso de ulteriores mutaciones del
virus, y es lógico que cunda un cierto desconcierto cuando los propios exper-
tos recomiendan a los vacunados que deben seguir utilizando las mascarillas,
como ya han señalado algunos de ellos. Los políticos, por su parte, están
sujetos a la presión de una ciudadanía inquieta por el miedo al contagio y
el temor a caer en la menesterosidad derivada de la pérdida de empleos o
de sectores enteros de la producción. Su lógica no es la de los expertos,
deben calibrar cantidad de factores y adoptar decisiones con urgencia y pon-
derando sus posibles consecuencias, entre ellas el rendimiento de cuentas que
de su labor hagan después los ciudadanos. La traslación del conocimiento
experto a sus decisiones no es más que una parte de las consideraciones que
han de tener en cuenta a la hora de decidir; otras muchas dependen del
contexto, sobre el que influyen una opinión pública crítica e inquieta en la
que ya ha prendido el síndrome de fatiga covid y, como decimos, la terrible
expectativa de caer en una nueva crisis económica.
Otro factor que interfiere en todo esto es el trasfondo conspiranoico que ha
venido acompañando a la pandemia y que ha florecido en las redes sociales.
Los grupos antivacunas ya estaban ahí, lo novedoso es la proliferación de
teorías de la conspiración que han crecido en las redes sobre el origen del
coronavirus y las posibles intenciones ocultas que se esconden en las medidas
públicas para hacerlas frente. Si, como decimos, ya desde su aparición se entró
en una tensión entre autoridades científicas y decisores políticos estos residuos
cuasi supersticiosos están contribuyendo a emborronar todavía más lo que
significa adoptar la decisión correcta. Es obvio que de la casi mitad de los
españoles que, a decir del CIS, prefieren no vacunarse por el momento, la
inmensa mayoría seguramente mantiene sus cautelas por prevención frente a
posibles efectos secundarios, no porque sostengan teorías conspiratorias. Si esto
lo mencionamos aquí es por resaltar lo difícil que, dada la configuración de
nuestro espacio público, resulta mantener una discusión pública en la que se
entrecruzan directrices de expertos, intereses políticos –del gobierno y la opo-
sición– y todo ese irracionalismo con el que en algunos sectores se reciben
este tipo de cuestiones. La lógica de la democracia obliga, no obstante, a que
cada uno de estos factores sean objeto de un debate público transparente; no
basta con una ambigua remisión a la «racionalidad científica» o a justificacio-
nes oportunistas sobre por qué se aplica o se deja de aplicar.

26
 ÍNDICE

VI.  ¿LA PANDEMIA HA PERMITIDO ESTABLECER

COMPARACIONES ENTRE SISTEMAS POLÍTICOS?

Desde el primer momento en que apareció la pandemia en China y otros

lugares de Asia nos sorprendió la aplicación de las rígidas medidas de con-
tención de la epidemia aplicadas en dichos lugares, que contrastaron con una
gestión mucho más leve por parte de los Estados occidentales. Al menos
antes de que comenzaran a hacerse presentes sus efectos en países como
Italia y España, con hospitales colapsados y un ingente y cotidiano aumento
en el número de muertos. Desde ese mismo momento, y a partir de la dife-
rente incidencia y mortalidad del virus en unos países y otros ya fue inevi-
table el comenzar a hacer comparaciones. ¿Por qué fue más eficaz en Asia
que en los países occidentales? ¿Qué influencia podía tener en ello el tipo
de régimen político o la resiliencia de cada sistema político-social? La radi-
cal y aparentemente implacable actuación de China suscitó de inmediato su
comparación con las democracias occidentales, pero entre estas las diferencias
eran también considerables. Ejemplos como el de Alemania o Nueva Zelanda
contrastaron enseguida con los del Reino Unido, España o Italia. La cuestión
no era, por tanto, la diferencia entre autarquías y democracias cuanto las
propias que se establecieron dentro de las mismas democracias. En este
sentido, enseguida pudieron apreciarse determinadas características que sir-
vieron para marcar distancias entre los rasgos de unos sistemas democráticos
y otros. Los «ganadores» en este proceso puede decirse que poseían una
forma de organización social y política propicia para abordar un desafío tan
descomunal como el de la pandemia. Los rasgos de este modelo, un verdadero
«círculo virtuoso», pueden sistematizarse a partir de los elementos siguientes:
a) Liderazgo, el gozar de dirigentes creíbles que en todo momento
contaron con la confianza de la mayoría de la población, como Angela
Merkel o Jacinda Ardern.
b) Inversión constante en servicios públicos, o cuando menos un sistema
sanitario con capacidad para hacer frente a la excepcionalidad del
momento. En los países del sur de Europa se notaron las deficiencias
provocadas por los recortes derivados de la anterior crisis económica,
mientras que los del norte y el centro resistieron con mucha mayor
facilidad, incluso en la segunda ola.
c) Vertebración territorial. No ha habido apenas diferencias entre la
gestión de la pandemia en países con sistemas federales o semifede-
rales (España), y países centralizados, pero es un hecho que la cohe-
sión territorial ha sido un elemento central a la hora de conseguir

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

una mayor eficiencia en el control de los movimientos de personas

y en la aplicación de medidas coordinadas.
d) Cooperación Gobierno/oposición, algo que quedó muy claro en paí-
ses que salieron bien de la primera ola, como Portugal o Alemania
y, desde luego, Nueva Zelanda, y muy mal en otros como España o
Estados Unidos.
e) Ciudadanía con sentido cívico, responsable y unida, y dispuesta a
seguir las directrices de los poderes públicos. Desde el principio una
de las interpretaciones más generalizadas, lo que de hecho se inter-
pretó como el auténtico hecho diferencial entre Oriente y Occidente,
fue el predominio en Asia de una cultura comunitaria frente a la
considerablemente más individualista del mundo occidental, más allá
de los rasgos específicos del sistema político11. Con todo, hubo tam-
bién importantes diferencias en el propio Occidente, y estas tuvieron
también mucho que ver con la eficacia de las llamadas a la respon-
sabilidad individual, generalmente subvertidas cuando importantes
sectores de la clase política ponían en cuestión la necesidad de las
mismas –incluso desde el propio Gobierno, como en los casos de
Trump o Bolsonaro– o los medios avanzaban críticas constantes hacia
ellas. Y, por último, y como ya hemos visto.
f) Traslación de evidencias científicas a decisiones políticas.
Una última consideración sobre el análisis específico de la gestión de la
pandemia por parte de los liderazgos populistas frente a los convencionales
o «sistémicos». ¿Nos dice esto algo respecto al posible desprestigio de estas
opciones políticas? ¿Se han visto desautorizadas por su actitud demagógica
e ineficiente ante la crisis sanitaria? Para cualquier observador imparcial la
respuesta debería ser positiva. A lo largo de estas páginas no hemos dejado
de aludir a la extravagante y muchas veces irracional actitud de líderes como
Trump y Bolsonaro, o cómo otros –el caso de Orban es el más conspicuo–,
han aprovechado la coyuntura para afianzar su poder anulando al Parlamento.
Lo lógico es que su fracaso en la gestión o el recurso a actitudes antidemo-
cráticas debiera pasarles factura. Y, sin embargo, como hemos visto en las

11  El filósofo surcoreano Byung-Chul Han encuentra aquí el rasgo decisivo para explicar

la asimetría en la respuesta entre ambos bloques, aunque apunta también al rasgo de la «res-
ponsabilidad individual» como uno de los factores a incorporar también. Véase: <https://elpais.
com/ideas/2020-10-24/por-que-a-asia-le-va-mejor-que-a-europa-en-la-pandemia-el-secreto-es-
ta-en-el-civismo.html>. Con todo, parece que el hecho de que en naciones como Japón puedan
incorporarse también a este grupo aboga más bien por el rasgo culturalista-confuciano, comu-
nitarista, de sacrificio al interés general como el factor decisivo.

28
 ÍNDICE

recientes elecciones de los Estados Unidos, los votantes republicanos no han

hecho de esta cuestión un criterio decisivo a la hora de votar por un candi-
dato u otro. La lealtad a Trump, que ha conseguido mantener al grueso de
su electorado, ha estado por encima de este tipo de consideraciones, al menos
a partir de una interpretación de urgencia de las motivaciones principales que
han inspirado el voto. Por otra parte, todo parece indicar que los nacional-po-
pulistas europeos no han caído en las provocaciones de sus emuladores
americanos y, a decir de Cass Mudde, uno de los máximos expertos en
populismo, pueden haber acabado inmunes a las consecuencias políticas de
la pandemia12.
Como conclusión provisional podemos decir que todavía es quizá dema-
siado pronto para establecer comparaciones. Eso que hemos llamado el
«círculo virtuoso», la resiliencia de algunas sociedades democráticas para
enfrentar estas situaciones de excepción, sin duda acabará teniendo una
influencia en la evaluación final, pero nos encontramos con algunas excep-
ciones que llaman la atención, como el caso de Suecia. La segunda ola, con
su casi imparable expansión en los países desarrollados, permite introducir
algunas dudas razonables respecto a las evaluaciones, que deben de introdu-
cir un conjunto de variables más amplio de aquel con el que ahora estamos
operando. Además, hay una dificultad añadida, que la evaluación objetiva
por parte de especialistas, por ejemplo, no tiene por qué coincidir con la
propia de los ciudadanos. Si seguimos la covid score, por ejemplo, un método
para apreciar la aprobación ciudadana de las medidas adoptadas por sus
Gobiernos, nos encontramos con que en muchos casos las expectativas de la
gente no coinciden con el resultado que dichos países hubieran obtenido por
parte de alguna agencia independiente13. El ciudadano crítico está además
tanto más extendido cuanto más desarrollado tiende a ser el país. Con todo,
habrá que esperar. Las reacciones iniciales seguramente deberán ser revisadas
cuando la pandemia comience a amainar como consecuencia de la generali-
zación de la vacuna. El problema con el que nos hemos encontrado desde el
principio es que operábamos bajo condiciones de incertidumbre; la novedad
del fenómeno nos atrapó a todos desprevenidos y al arrastre de los aconte-
cimientos, tanto a los políticos como a los gestores y, desde luego a los
periodistas y ciudadanos. Aunque no podamos evitar extraer algunas conse-
cuencias, el balance final solo podrá hacerse dentro de algunos años.

12 <https://www.theguardian.com/world/commentisfree/2020/dec/17/trump-europe-far-ri-

ght-pandemic-covid-19-us-president?CMP=share_btn_tw>
13  <https://www.isglobal.org/en/-/se-publican-los-primeros-resultados-de-covid-sco-

re-una-herramienta-para-evaluar-la-percepcion-publica-de-la-respuesta-a-la-pandemia>

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 CAPÍTULO II
POLÍTICAS PÚBLICAS ¿EL DICTADO DE LOS
EXPERTOS O EL DESCUBRIMIENTO DE LA
DEMOCRACIA?

Por Quim Brugué

Universitat de Girona

I. INTRODUCCIÓN

El papel que otorgamos al conocimiento y al debate democrático en la

toma de decisiones y en el diseño de políticas públicas es un viejo debate.
Podemos remontarlo al contraste entre el rey-filósofo de Platón, quizá la
primera apuesta tecnocrática cuando todavía no existía la tecnocracia, y la
confianza de Aristóteles en la capacidad de los ciudadanos para, en plural,
alcanzar una sabiduría que no estaría nunca al alcance de ninguna persona
en singular, por sabia que fuera. Y podemos también situarlo frente al espejo
de dos grandes autores y dos grandes obras del análisis de las políticas
públicas: el Speaking Truth to Power de Aaron Wildavsky (1979) y The
Intelligence of Democracy de Charles Lindblom (1963). Dos títulos que sin
mediar más comentarios ya nos muestran las coordenadas del debate.
En este artículo nos situaremos en el contexto de la pandemia de la
covid-19, valoraremos cómo estamos respondiendo a ella y, finalmente,
reflexionaremos sobre el impacto ocasionado en el diseño de las políticas
públicas. En realidad, sin embargo, mi hipótesis es que no nos encontramos
ante ningún giro en el guion, que sigue siendo el mismo; identificando y
relatando desde hace décadas cuáles son los principales retos de nuestras
sociedades. El contexto de la pandemia supone más una intensificación que
un cambio. La situación ya era compleja y desconcertante, de manera que

31
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

los retos que afectaban a las políticas públicas eran los mismos que los
actuales. En realidad, son los retos de las últimas décadas; los retos de un
nuevo milenio ante el cuál no logramos saber cómo actuar. Un contexto de
complejidad que no somos capaces de manejar y que está provocando que
se nos acumulen los problemas y que, en todo caso, hoy, afectados por la
pandemia, se nos aceleren y se nos hagan más intensos.

II. REACCIONES EPISTÉMICAS, POPULISTAS Y DEMOCRÁTICAS

FRENTE A LA PANDEMIA

En marzo de 2020, casi sin darnos cuenta, nos encontramos confinados

en nuestras casas, limitados en nuestros movimientos, con la mayoría de
la actividad económica paralizada, sin poder encontrarnos con amigos y
familiares, y con miles de alumnos que dejaron de asistir a las aulas. Tam-
bién, y esto es lo más dramático, con los servicios sanitarios desbordados,
gente enferma y asustada en sus casas, y miles de personas padeciendo y
muriendo en soledad. Parecía una película, pero era realidad. Nos estaba
pasando.
Recuerdo que, en pocas horas, los profesores tuvimos que aprender a
usar diversas plataformas para conectar virtualmente con nuestro alumnado,
así como reinventar los contenidos de nuestros programas, las estrategias
docentes y las formas de evaluación. Una educación agónica que se dirigía
con unos estudiantes desconcertados y asustados. No podían pensar en otra
cosa que no fuera la pandemia, de manera que no tenía mucho sentido
seguir hablando con ellos y ellas sobre ciertas teorías académicas, ilustradas
con ejemplos que no tenían nada que ver con lo que en aquel momento
estaban viviendo. Debíamos introducir la pandemia en nuestros encuentros
virtuales, conectando así tanto las preocupaciones del alumnado con los
objetivos de la docencia. Con este ánimo, les propuse a mis estudiantes un
debate a partir a la siguiente pregunta:
Ahora que estamos sumidos en esta situación extraordinaria, ¿pensáis
que deberíamos seguir a pies puntillas las indicaciones de los expertos
en salud pública o que, en cambio, deberíamos introducir otros criterios
y debatirlos públicamente antes de tomar ninguna decisión?
Hubo una respuesta inmediata y un debate que duró varias semanas. Un
debate en el que algunas posturas se modificaron, tal como pronostican los
teóricos de la deliberación, aunque también persistieron algunas de las
controversias que están en el corazón de este artículo.

32
 ÍNDICE

Para empezar, me interesa subrayar la respuesta inmediata, que fue

expresada con contundencia: «debemos, por supuesto, escuchar a los exper-
tos y hacer lo que nos indiquen, sin rechistar». Era la respuesta de unos
estudiantes asustados y desconcertados que clamaban por soluciones inme-
diatas y eficaces. Discutíamos sobre políticas públicas, pero rechazaban
tanto la política como el espacio público. Esperaban que algún rey-filosofo
les proporcionara certezas y soluciones, y estos se encontraban –o al menos
así lo suponían– en los hospitales y en los laboratorios donde investigan
expertos epidemiólogos.
Este miedo y este desconcierto no es nuevo; llevan décadas impregnando
nuestras sociedades (Lizoain, 2017; Riemen, 2018; Davies, 2018), aunque
ciertamente la pandemia los ha mostrado sin ningún disimulo. De repente,
nos hemos descubierto débiles y asustados. Quizá ya lo intuíamos, pero la
pandemia ha puesto al descubierto nuestra fragilidad, nos hemos visto
amenazados y hemos reaccionado con miedo. Sabíamos que la vulnerabi-
lidad era un rasgo de nuestras sociedades (Beck, 1998; Judt, 2010; Fontana,
2013); pero ahora hemos sido nosotros, todos nosotros, los que nos hemos
sentido vulnerables y asustados de una forma muy personal y epidérmica.
Y frente a esta fragilidad, se nos ofrecen dos caminos; dos reacciones
que, en realidad, definen nuestra forma de afrontar los retos de este nuevo
milenio. Nos referimos a reaccionar rebelándonos contra nuestra vulnera-
bilidad o asumiéndola. La rebelión nos conduce hacia lo que llamaremos
la falsa confianza epistémica y hacia las falsas promesas populistas, mien-
tras que asumir nuestra vulnerabilidad implica democratizar unas respuestas
–unas políticas públicas– que serán tan frágiles como valientes.
Recordando la respuesta inicial de mis estudiantes, podemos reaccionar
rechazando la vulnerabilidad y considerar que alguien –el que sabe– nos
ayudará a superarla. Estamos convencidos que esta fragilidad no es algo
que nos caracterice y, por lo tanto, nos resulta inaceptable. En este dejarnos
arrastrar tanto por el miedo como por la indignación, buscamos salvadores
que resuelvan una situación excepcional que no alzamos a entender. En
realidad, buscamos falsos salvadores que claman falsas promesas y ofrecen
falsas seguridades. Entre estos falsos salvadores, siguiendo la terminología
que utilizan tanto Todorov (2012) como Urbinati (2014), aparecen las ten-
taciones epistémicas y populistas. Las primeras se refieren a las respuestas
técnicas que ofrecen los expertos, mientras las segundas tienen que ver con
aquellas respuestas que ofrecen liderazgos políticos que pretenden eliminar
la complejidad con propuestas tan simples como mágicas.

33
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

2.1.  La falsa confianza epistémica

La pandemia ha situado el papel de los expertos en el centro de un debate

donde han aparecido figuras que han suscitado confianzas radicales. Unos
años antes, el polémico trabajo de Brennan, Against Democracy, ya argu-
mentaba sobre los límites de los procesos democráticos a la hora de tomar
decisiones que exigen de un conocimiento que únicamente encontramos entre
los expertos. Este profesor de la Universidad de Georgetown lo expresaba
de forma contundente y provocadora:
Against Democracy is not a response to Trump or Brexit, though both
illustrate my worries. My criticisms are based on long-standing, systematic
empirical trends. About 65 years ago, we started measuring how much
voters know. The results were depressing then, and they are depressing
now. For as long as we’ve been measuring, the mean, model, and median
voters have been mis-informed or ignorant about basic political informa-
tion; they have known even less about more advanced social scientific
knowledge. Their ignorance and misinformation cause them to support
policies and candidates they would not support if they were better-informed.
As a result, we get suboptimal and sometimes quite bad political outcomes.
Since I will argue, democracy and the equal right to vote have no intrin-
sic value, we should be open to experimenting with other forms of gov-
ernance (Brennan, 2017).
Curiosamente, sin embargo, la búsqueda de una confianza ciega en el
conocimiento que encarnan los expertos ha sido también volátil y no ha
generado la esperada unanimidad. Como si de hooligans de un equipo de
fútbol se tratará –tomando de nuevo un término de Brennan–, parece que
cada uno de nosotros tenía su experto o experta de cabecera. Dependía menos
de sus conocimientos objetivos que del color de la camiseta que representaba.
La certeza del conocimiento epistémico se ha visto, pues, cuestionada y
desafiada cuando más pretendíamos confiar en ella.
Un desafío que, de nuevo, no debería sorprendernos. Desde la Ilustración
hemos vivido en un escenario social dominado por expectativas de seguridad
y control. Hemos padecido turbulencias y conflictos devastadores, pero nunca
hemos dejado de aproximarnos al mundo desde la sensación de certidumbre
y el convencimiento sobre nuestra capacidad para conducirlo hacia el futuro.
Un futuro que, además, observamos de manera lineal y con el optimismo de
encauzarlo siempre hacia el crecimiento y la prosperidad. Algunos autores
han definido este escenario como el paradigma del orden o, usando la ter-
minología de las ciencias naturales, el paradigma newtoniano.
Se trata del paradigma de la Revolución Industrial y de la racionalidad
tecnocrática; un modelo de conocimiento que busca aquellas leyes que orde-

34
 ÍNDICE

nan el mundo, convirtiéndolo en algo previsible y controlable (Horgan, 1996).

Un paradigma que reclama el poder para los expertos a la hora de diseñar
políticas públicas y que, de esta manera, exige despolitizar unos problemas
y unas soluciones que no se expresan en términos políticos sino técnicos. Y
exige, también, alejar el poder de aquellos que dudan, discuten y equilibran.
El poder debe recaer en aquellos que saben lo que hay qué hacer. El resul-
tado es un mundo de seguridades al que nos agarramos desesperadamente;
aunque, todos lo sabemos, es un mundo que se desmorona inexorablemente.
Hoy, las vacilaciones caracterizan tanto a las ciencias sociales como a las
ciencias naturales. Estas últimas, aparentemente inmunes a la inseguridad,
han visto como la mecánica newtoniana era cuestionada por las teorías de la
relatividad, del caos o de los movimientos cuánticos. Nuevas aproximaciones
que asumen la complejidad y la imposibilidad de controlar una realidad
excesivamente poliédrica e imprevisible como, por ejemplo, la pandemia
covid-19. Y claro está, también en las ciencias sociales, después de intentar
incorporar las metodologías de las ciencias naturales (Thomas Hobbes, Adam
Smith o Karl Marx), hemos redescubierto los límites del orden y el descon-
cierto frente a falsas seguridades. James Scott, un ilustre profesor de Yale,
lo expresaba a través de un ilustrativo símil:
Radically simplified designs for social organization seem to court the
same risk of failure courted by radically simplified designs for natural
environments. The failures and vulnerability of mono-crop commercial
forests and genetically engineered, mechanized mono-cropping mimic the
failures of collective farms and planned cities (Scott, 1998).
Mis estudiantes confiaban en la salvación epistémica, agarrándose deses-
peradamente a unos expertos que sabrían cómo resolver todos nuestros pro-
blemas. Sin embargo, después de meses de pandemia, en nuestras últimas
discusiones, ya sabían que se trataba de una falsa esperanza.

2.2.  La falsa promesa populista

En segundo lugar, frente a las dudas epistémicas, el populismo parece

haber encontrado un espacio para progresar. Así, tras la intensa crisis de
representación de una democracia que se ha instalado en las rutinas institu-
cionales y en la gestión de los asuntos cotidianos, la tentación populista ha
sido tan fuerte como frecuente (Estlund, 2008). Los ejemplos son múltiples
y expresan el rechazo tanto al conocimiento experto (excesivamente frío)
como a las instituciones democráticas (demasiado alejadas). Cuando debemos
enfrentarnos a la pandemia, el populismo se desmarca de las sofisticaciones
epistémicas, al tiempo que reniega de las reglas democráticas formales y se

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

envuelve en la retórica de un liderazgo que reproduce la voz del pueblo para

prometernos la salvación (Cannovan, 1999).
De este modo, en primer lugar, el populismo puede interpretarse como
una reacción frente a los excesos pragmáticos de una democracia instrumen-
tal. Una reacción contra las estructuras institucionales de un poder fríamente
procedimental. En segundo lugar, la pasión populista se alimenta de la ape-
lación al pueblo como única fuente de autoridad. Un pueblo que se expresa
de forma unitaria y a través de una voz única. Un pueblo que nos une en
un destino compartido y que, formado por gente corriente y decente, se
convierte en la única fuente de legitimidad. Es el pueblo orgánico, en lugar
del ciudadano democrático, quien se encuentra en el centro de la distorsión
populista. Finalmente, en tercer lugar, el populismo –como lógica derivada
de los puntos anteriores– es también un estilo político caracterizado por
rechazar tanto el elitismo como el intelectualismo. Orgulloso de su simplici-
dad, el populismo reivindica el lenguaje sencillo y directo de la gente normal.
El populismo ni presenta programas electorales ni elabora políticas públicas,
pues se limita a enarbolar una voz del pueblo que se manifiesta de forma
clara y espontánea; y que, muy importante, queda sintetizada en la persona
de un líder carismático. Un liderazgo fuerte pero que se presenta sin ideas
propias. Un liderazgo que no propone, sino que encarna (Vallespín y Bascu-
ñán, 2017).
Frente a un problema de la complejidad desconcertante de la pandemia,
el populismo ofrece la seguridad de las respuestas simples. El virus de la
covid-19 no únicamente ataca nuestra salud física, sino que –usando la expre-
sión de Urbinati (2014)– desfigura la democracia. Nos invita a renunciar a
ella; imponiendo un miedo y una indignación popular que no acepta las
dificultades y oscurece la posibilidad de encontrar espacios de encuentro y
equilibrio democrático. Existe una voz populista que sabe cómo deberíamos
tratar al virus, acallando cualquier debate tanto científico como político. Se
apela al pueblo, «pero no como sujeto sino como víctima» que no construye
sino que exige una respuesta (Lassalle, 2017).
Así pues, el populismo se alimenta del malestar y la indignación de aque-
llos que se sienten asustados y que no saben asumir su fragilidad. De este
modo, el espacio público deja de ser un lugar de convivencia para convertirse
en un campo de batalla donde el ardor guerrero de los resentidos deja atrás
tanto la frialdad institucional de la democracia representativa como el elitismo
distante de los científicos. No se construyen políticas para atajar los múltiples
y diversos impactos de la pandemia, pues resulta preferible buscar culpables
e insultarlos, esperando que este desahogo resuelva todos los problemas como
por arte de magia.

36
 ÍNDICE

En definitiva, frente a la complejidad del mundo actual, el desequilibrio

populista nos propone una grotesca simplicidad. Se rechazan los tiempos, las
negociaciones y los vericuetos de las reglas y las instituciones democráticas,
prometiendo soluciones directas e inmediatas. El liderazgo populista no pierde
tiempo pensando, actúa; no elabora complicados análisis de la situación,
escucha al pueblo; no construye elaboradas respuestas, toma decisiones.
Quizá mis alumnos no defendieron explícitamente esta posición, pero sí
han podido observar como Bolsonaro, Trump y otros líderes populistas se
han rebelado contra la pandemia negando su importancia y prometiendo
superarla a través de la simple fortaleza de un pueblo que no se deja intimi-
dar. Un mensaje que no solo no ha resuelto el problema, sino que lo ha
agravado, aunque ha permitido vehicular el miedo de muchos hacia actitudes
desafiantes con una realidad que se niegan a asumir en toda su complejidad.

2.3.  La dificultad de la respuesta democrática

Tanto la confianza epistémica como la tentación populista han mostrado

sus límites y han obligado a las ciencias sociales –también al análisis de las
políticas públicas– no solo a reconocer la complejidad sino a incorporarla en
su forma de analizar y de intervenir en el mundo. Una pandemia, como
tantos otros asuntos (la pobreza, el cambio climático o la educación) se nos
presentan hoy como un tipo de problemas que ya no toleran la simplificación;
es decir, la confianza en que alguien sabrá cómo diseñar la solución. Frente
a esta situación –que en la literatura ha sido sintetizada bajo el concepto de
«wicked problems» (Ritter & Webber, 1973)– aparece la oportunidad de la
democratización del conocimiento y, también, de las políticas públicas.
Aprovechar esta oportunidad exige asumir tanto que somos vulnerables
como que únicamente juntos podremos abordar los complejos problemas que
nos desafían. Ambas condiciones se relacionan, ya que solo si reconocemos
nuestros límites individuales entenderemos la necesidad de articular respues-
tas colectivas; escuchando y tomado en consideración las ideas y propuestas
de los diferentes actores. Aparece así una curiosa paradoja, la fortaleza de la
fragilidad. Solo seremos fuertes colectivamente si asumimos nuestra debilidad
individual; una idea que se observa tanto en nuestra actitud personal como
en la relación con las formas democráticas de gobernarnos.
En este sentido, ante una situación como la pandemia covid-19 parece
claro que las respuestas estrictamente individuales no tienen expectativas de
éxito. Apelar al tradicional sálvese quien pueda no es factible, aunque algu-
nos sigan empeñados en buscar sus propias soluciones. Tal como ya apuntaba

37
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Beck (1998) fracasamos cuando intentamos hacer frente a los grandes pro-
blemas colectivos con las escasas fuerzas de nuestras biografías individuales.
La pandemia exige dejar de comportarnos como clientes exigentes y asumir
que solo como ciudadanos lograremos superar una fragilidad que nos es
innata.
Profundizando en el tipo de comportamiento más oportuno para hacer
frente a la covid-19, resulta especialmente interesante la distinción que nos
propone Chambers (2002) entre personas racionales y razonables. Ser racio-
nal implica calcular aquello más conveniente para defender las preferencias
propias, mientras que ser razonable supone intentar entender las preferencias
de los demás, aunque sea desde la discrepancia. Apelando a la racionalidad
nos sentimos más fuertes, pero la complejidad de la pandemia convierte este
sentimiento en una falsa seguridad. En cambio, ser razonable nos junta y
multiplica exponencialmente nuestras fuerzas individuales. Ser racional ante
la pandemia se traduce en exigir respuestas a mis problemas; mientras que
ser razonable comporta entender que tenemos que abordar nuestros problemas.
Frente al sálvese quien pueda del clásico individualismo racional y egoísta,
invocar al ciudadano razonable que escucha, empatiza y, a pesar del conflicto,
avanza juntando fuerzas y colaborando nos sitúa en el ámbito de las respues-
tas democráticas. Es decir, si asumimos que las respuestas a problemas de
alta complejidad deben apoyarse en ciudadanos que trabajan colectivamente,
entonces estamos también asumiendo que esta respuesta no será ni epistémica
ni populista sino democrática. El reto de la democracia es mantener en equi-
librio dos polos que, como podemos intuir fácilmente, tienden a repelerse.
La democracia es equilibrio, y este equilibrio parece haber estallado durante
las últimas dos décadas, primero por un exceso de frialdad institucional y
más tarde por la pasión del populismo redentor:
El régimen democrático se define a partir de una serie de característi-
cas que se combinan entre sí para formar una entidad compleja, en cuyo
seno se limitan y se equilibran mutuamente, ya que, aunque no se oponen
frontalmente entre sí, tienen orígenes y finalidades diferentes. Si se rompe
el equilibrio, debe saltar la señal de alarma (Todorov, 2012).
Las implicaciones de este debate son relevantes a la hora de afrontar la
pandemia, pues nos invita a democratizarlo. Algo que inicialmente resultaba
incomprensible para mis alumnos y alumnas, demasiado temerosos para
asumir que no existía una solución mágica y, quizá también, demasiado
conscientes de la fragilidad de las respuestas democráticas. Lentamente, a
través de una larga conversación, fueron entendiendo que esta fragilidad
democrática es irrenunciable y que, curiosa paradoja, es la que nos dota de
mayor fortaleza ante problemas de alta complejidad.

38
 ÍNDICE

III.  IMPACTOS SOBRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

El primer impacto de la pandemia en términos de políticas públicas quizá

sea su propio redescubrimiento. Ya veníamos recuperándolas con anterioridad,
pero la covid-19 puede contribuir a consolidar el retorno del interés por las
políticas públicas. Un interés que –tal como argumentaba Stone (2002)– se
sustenta en la politización de una disciplina que se había tecnificado en
exceso.
Durante el siglo xx, el estudio de aquello qué hace la Administración
había ido dejando paso al análisis de cómo lo hace. El contenido cedía el
paso a los instrumentos y, en paralelo, la gestión pública se imponía a las
políticas públicas. Esta tendencia se intensificó a finales de los años setenta
cuando, frente a la imprevista crisis del Estado de bienestar, se dictaminó
que la culpa se encontraba en una maquinaria burocrática desmesurada,
obsoleta y anquilosada. Una vez dictado el veredicto, el campo de trabajo
quedo perfectamente delimitado y todo el interés se concentró en cómo arre-
glar la maquinaria administrativa. Aparecieron nuevas piezas, se aprendieron
nuevas técnicas y, bajo etiquetas como el paradigma de la excelencia o la
nueva gestión pública se inició un intenso proceso de transformación de las
Administraciones públicas. Lo que importaba era la gestión; es decir, engra-
sar aquella vieja maquinaria para que empezara a operar de manera económica
y eficiente.
Sin embargo, tras más de 20 años dominando el escenario académico y
profesional, la nueva gestión pública mostró algunos límites relevantes (Bru-
gué, 1996). Probablemente el que ahora más nos interesa puede expresarse
como la paradójica capacidad para mejorar la eficiencia de los servicios
públicos sin, simultáneamente, poder asegurar la eficacia de las políticas
públicas. Expresándolo en términos de la pandemia, podíamos disponer de
unos profesionales que realizaban impecablemente su trabajo sanitario en los
centros de atención primaria y en los hospitales, mientras la política de salud
pública naufragaba trágicamente. Nuestras prestaciones sanitarias podían estar
gestionadas de manera eficiente, pero la pandemia exigía definir políticas
públicas inteligentes. Nos sentimos seguros cuando hablamos de cómo hacer,
pero el desconcierto nos abruma cuando hemos de decidir qué hacer. Des-
cubríamos, de este modo, que frente a las aportaciones de la ya vieja nueva
gestión pública necesitábamos aprender a diseñar políticas públicas que nos
indicaran qué hacer frente a la complejidad; es decir, hacer frente a un pro-
blema como el de la pandemia.
En este terreno, a mi entender, la principal aportación del análisis de las
políticas públicas se encuentra en aquello que se ha denominado «el giro

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

deliberativo» (Fisher, 2003; Hajer & Wagenaar, 2003). Desde esta nueva
perspectiva, las decisiones de política pública que se habían impregnado de
certezas técnicas debería incorporar las dudas y las contradicciones de la
política. Un paso que, como ya podemos intuir, resulta difícil de dar; pues
nos obliga a renunciar a viejas seguridades y nos deja a la intemperie de
nuevas incertidumbres. Un paso que, además, en tiempos de descrédito de la
política, nos anima a hacer algo tan inusual como considerar que las políticas
públicas no deben basarse en las indicaciones seguras de los expertos sino
en los debates, a menudo incomprensibles, de los políticos. Un giro que nos
traslada de la racionalidad tecnocrática weberiana a la racionalidad delibera-
tiva habermasiana (Habermas, 1999).
Volviendo a nuestro contexto actual, a la pregunta de qué hacer frente a
la pandemia, las certezas tecnocráticas han resultado más aparentes que rea-
les. Los conocimientos expertos son muy importantes, pero no han resultado
decisivos. Los propios científicos no se han mostrado unánimes en sus afir-
maciones, al tiempo que sus certezas han evolucionado y han ido cambiando
a medida que avanzaban sus investigaciones. Sus conocimientos son impres-
cindibles en el cómo de las respuestas sanitarias y, también, a la hora de
establecer las bases para la toma de decisiones. Pero esto no implica que de
estos conocimientos puedan derivarse de forma automática unas decisiones
que, además de la base de conocimiento que aportan los científicos, deben
considerar las presiones de los agentes económicos, las dificultades de aque-
llas personas que sufren exclusión social o los impactos sobre la educación.
Para la toma de decisiones, el conocimiento es el punto de partida, no el de
llegada.
La necesidad de incorporar todos los ángulos de un problema que es
esencialmente multidimensional descoloca a aquellos que son expertos en un
único tema y abre la puerta a la lógica deliberativa. Desde este punto de
vista, no deberíamos limitarnos a hacer aquello que indica un experto sino
estimular un debate entre las múltiples perspectivas que afectan a un asunto
de alta complejidad como la pandemia. De este modo, las instituciones res-
ponsables de diseñar políticas públicas entran en un terreno politizado y, por
lo tanto, mucho más pantanoso. Sin embargo, no estamos usando la referen-
cia a una politización de las políticas públicas como algo que las pervierte
sino, al contrario, como algo que las dota de inteligencia. Mientras la efi-
ciencia es un criterio aplicable a las prestaciones, la inteligencia debería ser
el criterio para valorar las políticas públicas. Como señalábamos al inicio de
este artículo, el Speaking Truth to Power de Aaron Wildavsky dejando paso
a The Intelligence of Democracy de Charles Lindblom. Un auténtico reto
para las políticas públicas, tal como lo expresa Daniel Innerarity con precisión:

40
 ÍNDICE

Dado que las capacidades individuales están sobrecargadas frente a la

complejidad y como la ignorancia individual es insalvable, no hay otra
solución que fortalecer los componentes institucionales y organizativos de
la inteligencia colectiva. (…) Las soluciones han de ser institucionales y
procedimentales; lo que hay que mejorar es la capacidad del sistema
político para actuar inteligentemente, el aprendizaje colectivo (Innerarity,
2020).
Intentar alcanzar la inteligencia a través de la politización de las políticas
públicas puede resultar sorprendente para muchos, pero no es una idea tan
descabellada (Brugué, 2012). Por un lado, la política nace precisamente con
esta voluntad de buscar la sabiduría a través del intercambio; de la discusión
que no alcanza certezas sino puntos de equilibrio. Recordemos que Solón
definía la política como eunomía, que podemos traducir precisamente como
equilibrio. O recordemos también las afamadas palabras escritas en el «Dis-
curso fúnebre de Pericles»: «para nosotros –refiriéndose a los políticos de la
Antigua Grecia– la discusión no es una piedra en el camino hacia la acción
sino el paso previo para adoptar decisiones sabias».
Por otro lado, sin necesidad de remontarnos tanto siglos atrás, la propia
esencia del análisis de las políticas públicas implica, precisamente, incorporar
la mirada política para entender que es aquello que hace o no hacen las
Administraciones públicas. En sus orígenes, a principios del siglo xx, la
ciencia de la administración se apoyó principalmente en una perspectiva
jurídica, pues el Derecho administrativo disponía sus reglas de funcionamiento.
Si queríamos entender lo que hacía la Administración, necesitamos conocer
el Derecho administrativo; de la misma manera que para entender lo que
sucede en un partido de fútbol necesitamos conocer las reglas del juego.
A esta primera perspectiva jurídica se le añadieron elementos tecnocráticos,
pues necesitábamos de sanitarios para entender el funcionamiento de los
hospitales, de economistas para entender los presupuestos, de arquitectos para
entender el diseño urbano o de ingenieros para entender las infraestructuras.
Para comprender la actuación de una Administración que se adentraba en
ámbitos de especialización, necesitábamos de la mirada de los especialistas;
de la misma manera que para entender no tanto lo que sucede en un partido
de fútbol como su resultado final necesitamos de tertulianos expertos en
analizar las tácticas, desgranar las decisiones de los entrenadores, valorar las
calidades de los jugadores y comparar los presupuestos entre clubs.
Sin embargo, si se me permite estirar algo más la metáfora, a menudo el
equipo con menos recursos de todo tipo gana a uno de los equipos conside-
rados todopoderosos. Una situación inexplicable tanto desde la óptica jurídica
como desde la perspectiva tecnocrática, y que nos obliga a recurrir al com-

41
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

portamiento de los actores (un árbitro que tomó determinadas decisiones

cercanas al atraco, unos jugadores más o menos acertados o un público que
dio alas al equipo) y a las peculiaridades del contexto (una semana de viajes
por partidos internacionales o un equipo descolocado porque su presidente
había dimitido). Actores y contexto para explicar un resultado que no era
previsible ni jurídicamente ni técnicamente. Actores y contextos que confor-
man quizá los dos principales argumentos con los que opera el análisis de
las políticas públicas cuando quiere entender y explicar qué hace la Admi-
nistración pública (Subirats et al., 2008; Subirats & Dente, 2014).
Recuperar la importancia de los múltiples actores que defienden sus inte-
reses, utilizando sus variados recursos, correlacionando sus fuerzas y movién-
dose en un determinado contexto suponía incorporar una perspectiva política
al análisis de las políticas públicas. Y es en este sentido que afirmamos que
la pandemia ha contribuido a recuperar aquello que era esencial en las polí-
ticas públicas. La pandemia nos obliga, en un contexto muy complejo, a
valorar como múltiples y diversos actores interactúan, pelean y colaboran
entre ellos. Este es el marco en el que debemos construir unas políticas
públicas dotadas de inteligencia y no –o no solamente– en el espacio aséptico
de un laboratorio científico.
Añadir, para finalizar, que únicamente esta politización de las políticas
públicas puede generar las tan deseadas respuestas innovadoras a los nuevos
retos de nuestras actuales sociedades. La innovación no es algo que se alcance
a través de la precisión de los expertos sino del atrevimiento y el riesgo que
comporta el debate político democrático (Innerarity, 2011; Brugué, Blanco &
Boada, 2014). Nos acercamos, así, a nuestro último epígrafe, dedicado a la
democratización de las políticas públicas.

IV.  DEMOCRATIZAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

En este último apartado, que no establece unas conclusiones al uso, pre-

tendo subrayar el argumento sobre la necesidad de democratizar las políticas
públicas y, al mismo tiempo, situar esta idea en el contexto de la actual
crisis de la democracia. Así pues, ante el problema de la pandemia, la solu-
ción no sería –como apuntaban mis alumnos y alumnas en su reacción ini-
cial– más expertos y menos políticos, sino más democracia.
Sin embargo, esta afirmación se enfrenta a un enorme desconcierto sobre
el futuro de la propia democracia. En el ámbito académico, constatamos como
durante los últimos años han aparecido múltiples trabajos que reflexionan
sobre una democracia en peligro y el reto de como salvarla. Rinceman (2019),

42
 ÍNDICE

por ejemplo, observa que «hoy la democracia en Estados Unidos es un señor

maduro, enfadado y gruñón» y vaticina un futuro incierto para ella. Por su
parte, Brennan (2017), en un tono apasionado, argumenta en contra de una
democracia incapaz de alcanzar una mínima solvencia cognitiva. Paralela-
mente, en un trabajo muy difundido, Levitsky y Ziblatt (2018) nos lanzan
una inquietante advertencia según la cual hoy estaríamos escogiendo, en las
urnas, a aquellos que liquidarán la democracia. Y, para citar un único ejem-
plo más, disponemos de la enciclopédica obra de Keane (2018) sobre la vida
y la muerte de la democracia.
Nuestra historia reciente nos ilustra, pues, sobre la presencia tanto de
derivas tecnocráticas como de amenazas populistas que ponen en duda el
futuro de la democracia. Vivimos tiempos convulsos, marcados por el miedo
y la frustración. Las promesas ilustradas se han desvanecido y la democracia,
caracterizada por su estado de frágil equilibrio, no parece capaz de satisfacer
las expectativas de una sociedad profundamente desorientada. Y frente a la
debilidad de la democracia, en lugar de cuidarla hemos optado por acosarla
y desacreditarla. Su equilibrio reclama ser tratado con delicadeza, pero hemos
preferido los gritos de indignación y las reacciones más emocionales. Es
evidente que este no es el camino para recuperar el equilibrio democrático.
Por un lado, frente a la deriva tecnocrática deberíamos reconocer que la
democracia no ha de aspirar a la verdad para legitimarse. En realidad, usando
las palabras de Hirschman (1986), «la única virtud esencial de la democracia
es el amor por la incertidumbre». Tomar decisiones erróneas no es una debi-
lidad democrática, pues la democracia se asienta en la diversidad de puntos
de vista, en el conflicto entre ellos y, finalmente, en la construcción colectiva
de respuestas siempre provisionales y revisables. La democracia queda en
suspenso cuando los ciudadanos tienen miedo y traducen sus temores en
exigencias histéricas de certidumbre. La democracia, al contrario, reclama
ciudadanos valientes, capaces de entender los límites de las decisiones colec-
tivas. La democracia no puede sobrevivir a los imperativos de un pueblo que
clama con una sola voz pero que no reconoce a la pluralidad de ciudadanos
que lo forman. No puede construirse sobre el conocimiento experto sino que
requiere del diálogo y la interacción. En lugar de tecnificación, la democra-
cia demanda la obertura permanente de las decisiones a una comunidad
política diversa y plural. En lugar de estrechar el espacio de la política, la
democracia nos insta a ampliarlo. La democracia, en fin, solo puede desa-
rrollarse en un entorno político y politizado; en un escenario donde no existe
una voz cierta sino la incertidumbre que se deriva de la multiplicidad y el
solapamiento de voces:

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

In sum, democracy pertains to liberty, not truth. It is better than any

other regime not because produce good decisions but because it allows us
to feel directly responsible for the decisions we make and do so by using
the same procedures in order to make decisions that all of us obey. (…)
Political decisions are, most of the time, decisions on issues that are very
controversial, not only or mainly on problem-solving kind of issues. (Urbi-
nati, 2014).
Por otro lado, frente a la amenaza populista necesitamos entender tanto
la complejidad de nuestra realidad como de la propia democracia. No existen
soluciones mágicas ni liderazgos salvadores, sino formas siempre imperfectas
de abordar nuestros retos colectivos. A la democracia, nos recomienda Las-
salle (2017), hay que cuidarla y «abrazarla en sus dificultades y debilidades».
Reconocer los límites de la democracia no solo no la debilita, sino que la
refuerza. Su grandeza está en su fragilidad, en la necesidad de asumir un
delicado equilibrio que solo el buen ciudadano es capaz de construir. Frente
a los que prometen una democracia salvadora, hay que reconocer que:
La democracia está hecha con las manos temblorosas de los hombres.
Estos son los que la moldean a partir de su experiencia, su institucional-
idad y funcionamiento. Nosotros somos los que la hacemos virtuosa o
corrupta, exitosa o fallida. Olvidar esto es caer en el error de los profetas
y los moralistas que pontifican sobre ella sin entenderla, ya que le piden
lo imposible: que deje de ser frágil e imperfecta para convertirse en una
divinidad política que se autorregenera periódicamente para seguir siendo
prístina e infalible ante la mirada sumisa de sus súbditos. (Lassalle, 2017).
La democracia, en definitiva, no debe ser ni regenerada ni reinventada
sino comprendida y aceptada. De ello depende nuestra capacidad para com-
batir los enemigos íntimos de la democracia. Y de evitar aquella tendencia
autodestructiva que ya anticipaba John Adams, el segundo presidente de los
Estados Unidos: «La democracia –escribía en 1814– pronto se desperdicia,
queda exhausta y se muere. Nunca hubo una democracia que no cometiera
suicidio».
Así pues, si asumimos la fragilidad de la democracia como una caracte-
rística constitutiva de la misma, la democratización de las políticas públicas
debería alejarnos de cualquier aspiración a unas intervenciones seguras e
impecables. Las políticas públicas no pueden ser ni el dictado indiscutido de
los expertos ni la receta mágica de los liderazgos populistas. Las políticas
públicas se construyen, replicando a Lassalle, «con las manos temblorosas
de los hombres» y, por lo tanto, con todos sus límites y sus imperfecciones.
Si la política siempre ha sido eunomía, ese equilibrio sobre el cual teorizaban
los clásicos, las políticas públicas se despliegan en la realidad más dura y
embarrada de la práctica de este equilibrio. Cuando diseñamos políticas

44
 ÍNDICE

públicas los límites y las contradicciones dejan de ser especulaciones y ate-

rrizan en los miedos y las frustraciones de una población que, a menudo,
preferiría estar en las manos divinas de los dioses.
Pero no existen dioses que nos resuelvan la pandemia de la covid-19. Tan
solo personas con múltiples problemas y perspectivas que buscan puntos de
equilibrio. Esta es la realidad de las políticas públicas, algo que la crisis
actual puede recordarnos y, de este modo, ayudarnos a recuperar la esencia
de esta forma de entender las acciones del gobierno. Es más fácil clamar por
soluciones mágicas, pero no existen. Necesitamos políticas públicas.

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45
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

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46
 CAPÍTULO III
EL LEVIATÁN Y LA COVID. LA MODERNIZACIÓN DE
LA ADMINISTRACIÓN EN EL MUNDO
POSTPANDEMIA

Por Víctor Lapuente

Catedrático de Ciencia Política en la Universidad de Gotemburgo y ESADE
Business School

I. INTRODUCCIÓN

¿Cómo ha afectado la pandemia de la covid-19 a nuestras Administracio-

nes? ¿Y a la relación entre las Administraciones y las empresas en la pres-
tación de bienes y servicios públicos? En este capítulo veremos la doble
relación causal entre la pandemia y las Administraciones, entre la covid y el
Leviatán. Por un lado, ¿cómo ha afectado y está afectando el coronavirus a
las estructuras gubernamentales y administrativas? ¿Peligran los sistemas
democráticos y las reformas administrativas modernizadoras? Y, por el otro,
si invertimos la flecha de la relación causal, ¿qué efecto tienen estas estruc-
turas de gobierno y Administración sobre la mejor, o peor, gestión de la
pandemia?
Pero, antes de eso, exploraremos lo que no ha cambiado: el peso que las
tradiciones administrativas y nacionales tiene sobre el funcionamiento de
nuestras organizaciones públicas. Y, después de eso, después de explorar los
cambios que la pandemia está teniendo sobre nuestro sector público, conclui-
remos el capítulo describiendo tres terrenos de actuación para la mejora de
nuestras Administraciones: más transparencia, más gestión pública, y menos
politización.

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

II. LO QUE NO CAMBIARÁ: TRADICIONES ADMINISTRATIVAS Y

NACIONALES

2.1.  La discusión cíclica

Aunque los científicos sociales vivamos en gran parte de los cambios dis-
ruptivos de forma paralela a cómo un meteorólogo vive de los temporales y
los huracanes, la primera prevención que debemos tener en cuenta al explorar
los efectos de la pandemia sobre las relaciones entre las Administraciones
públicas y el sector privado es que quizás las cosas no cambiarán mucho. Si
tomamos un poco de perspectiva histórica, la discusión entre si es mejor un
modelo administrativo burocrático en el que la prestación de servicios públicos
quede en manos de empleados públicos, con rango de funcionario y autonomía
política, o, por el contrario, un modelo gerencial en el que la prestación de
servicios quede en manos de empresas (públicas o privadas), se retrotrae a las
discusiones teóricas entre Carl Friedrich (1940) y Herman Finer (1936) hace
ya casi un siglo. En cada periodo histórico, un modelo domina, pero no logra
erradicar a su némesis, con lo que, de hecho, acaban conviviendo ambos. Dicho
de otro modo, la colaboración público-privada en algunos momentos goza de
mejor salud que en otros, pero siempre está ahí.
Durante gran parte del siglo xx el modelo burocrático (propugnado por
Friedrich) fue hegemónico en Europa y marcó la expansión de nuestros
Estados del bienestar. Sobre todo, en la postguerra, los gobiernos eran vistos
como la encarnación del interés público, así que mientras el tamaño del
Estado fue creciendo en relación al PIB, el modelo burocrático de Friedrich
fue preferido al gerencial de Finer (Jackson, 2009).
Pero, a partir de 1980, cuando el peso de Estado empezó a ser recortado por
políticos (neo)liberales como Margaret Thatcher o Ronald Reagan, el modelo
gerencial ganó preferencia, auspiciado por la Public Choice School (Tullock 1955,
1976). Para muchos, el gobierno dejó de ser una solución para ser un problema.
Si la implementación de las políticas era responsabilidad de empleados públicos,
de burócratas autointeresados como gustaba describir a los public choice scho-
lars, externalizar el mayor número de servicios públicos –de colegios y hos-
pitales a la electricidad y las prisiones– a empresas se convirtió en prioritario.
En los últimos años, ha ocurrido lo contrario y vemos que se ha producido
una intensa ola «renacionalizadora» de servicios en todo el mundo. Aun así,
la externalización de servicios, así como otras múltiples colaboraciones públi-
co-privadas persisten. Las ideas de Friedrich y Finer siguen peleándose y unas
veces gana a los puntos uno y otras veces el otro, pero no se noquean.

48
 ÍNDICE

2.2.  Las actitudes nacionales

Si las colaboraciones público-privadas dependen de las tradiciones adminis-

trativas también dependen de las tradiciones nacionales. Cada país parece tener
una cultura relativamente asentada sobre qué es correcto someter a colaboración
público-privada y qué no. Por ejemplo, en el Reino Unido hay reticencia a
peajes en carreteras (con la salvedad de la congestion tax en Londres). Las
vías nacionales se consideran algo público, no susceptible a ser «privatizado».
Sin embargo, los británicos no ven un problema en que las empresas privadas
gestionen el suministro de agua. Curiosamente, en Australia se da el fenómeno
opuesto. Los australianos son reticentes a que las empresas privadas gestionen
el agua, pero no ven inconveniente en tener autopistas de peaje. Por causas
dispares, cada país parece tener un modelo relativamente asentado de espacios
donde la colaboración público-privada es más aceptable.
España se caracteriza por ser un país donde los usuarios creen que las
organizaciones públicas gestionan mejor lo ‛público’ que las empresas priva-
das, con lo que, de entrada, hay un mayor escepticismo hacia las fórmulas
de externalización u otras colaboraciones con empresas. Además, esa visión
se ha ido acentuando con el paso del tiempo y, muy en particular, tras la
crisis financiera, tal y como vemos en la tabla 1. Recoge las respuestas a la
pregunta «Respecto al centro que ha contactado Ud. recientemente de una
Administración pública en los últimos doce meses, ¿cree Ud. que este ser-
vicio funcionaría mejor o peor si se encargara de prestarlo una empresa
privada?» y procede del trabajo de investigación de Salvador Parrado y
Anne-Marie Reynaers (2019).

Tabla 1. Actitudes de los españoles hacia la externalización de servicios

públicos en general
2010 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Mejor 20,3 16,8 15,9 13,5 12,1 15,9 13,9

Igual 22,7 14,8 14,1 14,4 14,8 18,3 15,2

Peor 31,8 42,5 47,2 52 52,6 45,5 50,8

NS/NC 25,2 26 22,8 20,1 20,6 20,3 20,2

Total 100 100 100 100 100 100 100

Tamaño muestral 1.655 1.801 1.893 1.902 1.995 1.927 2.562

Fuente: Parrado y Reynaers (2019).

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Como podemos ver, los españoles presentamos de entrada una actitud

relativamente escéptica hacia las colaboraciones público-privadas. En 2010,
en plena crisis económica y política (con numerosos casos de corrupción en
los que estaban involucradas Administraciones corruptas y empresas corrup-
toras) más españoles (el 31 %) consideraban que un servicio público funcio-
naría peor en manos de una empresa privada que mejor (el 20 %). Pero, con
el paso de los años e incluso con la llegada de la recuperación económica,
esa actitud negativa hacia el sector privado no ha hecho más que aumentar.
Así, en 2017 ya eran mayoría (el 50,8 %) los españoles que entendían que
los servicios públicos estarían peor gestionados por una empresa privada. Y
el ya de por sí reducido número de personas que creían que un servicio
público funcionaría mejor si se encargara de prestarlo una empresa privada
cayó todavía más a un escaso 13,9 % de los españoles.
Si nos centramos en los servicios sanitarios, centrales siempre y en par-
ticular durante esta crisis pandémica, los datos previos indican de nuevo una
cierta desconfianza hacia las colaboraciones público-privadas de los españo-
les. La tabla 2 recoge la proporción de ciudadanos en España que, si pudie-
ran elegir, acudirían a un centro sanitario privado para la atención primaria
privada (que incluye consultas de medicina de familia y pediatría), para la
atención especializada privada (consultas de especialistas, salvo dentistas y
odontólogos) y para la atención urgente privada.

Tabla 2. Actitudes de los españoles hacia la externalización de servicios

públicos en sanidad

2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

Atención primaria privada 32,90 34,52 30,99 29,75 29,05 25,50 25,00

Atención especializada 42,60 45,62 43,60 42,94 40,37 36,90 35,30

privada

Hospitalización privada 30,20 33,01 33,36 33,73 32,01 29,50 25,40

Atención urgente privada 27,70 30,51 31,19 32,99 32,17 30,10 27,10
Fuente: Parrado y Reynaers (2019).

Lo primero que hay que destacar es que, independientemente del año, solo
una minoría de españoles elegiría un centro sanitario privado para una pres-
tación sanitaria. Ni en el año de gracia de 2004, culminación del boom
económico español, el porcentaje de españoles que, si pudieran elegir, acu-
diría a un centro sanitario para la atención primaria u hospitalaria alcanza la

50
 ÍNDICE

mitad de la población. Y, de nuevo, a medida que España transita de un

periodo de confianza y crecimiento económico a uno caracterizado por rece-
sión económica y la desconfianza en la política fruto de los casos de corrup-
ción, el número de españoles que optaría por un prestador privado de un
servicio sanitario público va erosionándose un poco más. No es una caída
dramática, pero, si tuviéramos que establecer una tendencia, parece que los
españoles desconfiamos un poquito más de las colaboraciones público-priva-
das que antaño.
Una razón de fondo es quizás que España, en las comparativas interna-
cionales con países del entorno de la OCDE (es decir, democracias ricas),
aparece como una sociedad que demanda mucha acción del gobierno en la
vida de los ciudadanos. Por ejemplo, y con la excepción de algunos países
asiáticos y Chile, no hay ningún país de la OCDE con un mayor porcentaje
de ciudadanos que consideran que el gobierno debería asumir más respon-
sabilidad sobre el bienestar de los ciudadanos. De forma parecida, los
españoles son particularmente de izquierdas. En la famosa escala ideológica
de 10 puntos, la media de los españoles es más baja (es decir, más de
izquierdas) que en países americanos (como México, Argentina o EE.UU.),
lo cual es comprensible. Pero llama la atención que los españoles también
somos ligeramente más de izquierdas que los países tradicionalmente aso-
ciados con un fuerte Estado de bienestar o socialdemócrata como Alemania
o incluso Suecia.

2.3.  Las tradiciones regulatorias nacionales

Relacionado con esto se encuentra el ambiente regulatorio en el que se

desenvuelve la colaboración-público privada en España. Muchas empresas
innovadoras son reacias a entrar en relaciones contractuales con la Adminis-
tración dada la gran carga reguladora, el excesivo número de procedimientos
administrativos necesarios para relacionarse con la Administración en general,
y en la contratación pública en particular.
En la tradición administrativa española se imponen los controles ex ante de
naturaleza legalista sobre los controles ex post o de rendición de cuentas, de
naturaleza de gestión. Toda Administración debe ponderar los dos principios
básicos de actuación: el principio de legalidad, que asegure la imparcialidad y
equidad, y el principio de buena gestión, que asegure la eficacia y eficiencia.
Pero en España, como otras Administraciones de la Europa continental, el
principio de legalidad toma preeminencia sobre el de gestión. Las colaboracio-
nes público-privadas, así como otras reformas que pongan la gestión por encima
del respeto escrupuloso de la ley, son en principio más frecuentes en países de

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

tradición anglosajona y escandinava que en países de tradición germánica o

napoleónica (Lapuente y Van de Walle, 2020). En estos segundos se acentúan
más las «salvaguardas procedimentales» (Meyer et al., 2014) y la fundamen-
tación jurídica de cada acción pública (Painter y Peters, 2010a).
España es un país de predominio del llamado legalismo burocrático, como
otros países de tradición de Rechtsstaat, y sobre todo del sur de Europa
(Kickert, 2011, Meyer et al., 2014). Es importante la formación jurídica de
los empleados públicos (Painter and Peters, 2010b), y hay por tanto una fuerte
presencia de abogados entre los funcionarios de alto rango (Horton, 2011).
Y España es uno de los países con un mayor porcentaje de altos funcionarios
con estudios de derecho (Lapuente y Suzuki, 2020).
Esto conlleva a que la adherencia a la ley se considere como un bien
supremo. Y eso tiene seguramente muchas consecuencias positivas, pero el
reverso es que la innovación –como establecer una colaboración público-pri-
vada en un terreno nuevo– es más dificultosa. Porque los valores más res-
petados por los funcionarios son el derecho, la uniformidad, la predictibilidad,
la seguridad jurídica, y la equidad procedimental. Mientras que, para innovar,
es necesario priorizar otro tipo de valores, como la adaptación a las necesi-
dades y características de los usuarios, y la búsqueda de la eficacia, efecti-
vidad y eficiencia (Painters y Peters, 2010a; Pierre, 2011). Así, los abogados
que ocupan altos cargos, en comparación con otras formaciones académicas,
sufren una aversión al riesgo (Luppino, 2007) o un sesgo de «filtración» de
la realidad o un «sesgo de precaución» (Langevoort y Rasmussen, 1996) que
les conduce a ser, ceteris paribus, algo más escépticos frente a propuestas
de cambio, como por ejemplo, en la prestación de un servicio público.
Esta teoría ha sido contrastada empíricamente con estudios sobre las acti-
tudes de directivos públicos y altos funcionarios. En aquellos países con un
mayor legalismo burocrático, con una Administración ocupada por más indi-
viduos con formación jurídica, los altos cargos de las Administraciones
presentan actitudes menos favorables a la innovación. En particular, son menos
receptivos a las nuevas ideas y soluciones creativas, menos orientados al
cambio, y menos proclives a asumir riesgos.
Este es el territorio en el que se mueve la Administración pública española:
estatismo, reticencia a las colaboraciones con empresas privadas y legalismo
burocrático. Estas tendencias parecen bastante asentadas en nuestras Admi-
nistraciones. Pero entonces llegó la pandemia. ¿Qué cambiará? En la siguiente
sección exploraremos cómo la epidemia de la covid ha afectado al sector
público, tanto en España como fuera. Y adoptaremos una perspectiva más
general: miraremos al impacto de la pandemia tanto sobre las instituciones

52
 ÍNDICE

políticas (en particular, sobre la calidad de la democracia) como sobre los

aparatos administrativos.

III. LO QUE CAMBIA: EFECTOS DE LA COVID SOBRE EL ESTADO

El coronavirus es el mayor reto colectivo al que se han enfrentado nues-

tras Administraciones en décadas. La pandemia ha obligado a los gobiernos
de todo el mundo a intervenir en la vida económica, social y sanitaria de sus
sociedades en una escala no vista desde la Segunda Guerra Mundial (Cepa-
luni, Dorsch y Branyiczki, 2020). Después de una larga era en la que el poder
y la responsabilidad había migrado de los Estados a los mercados, vivimos
ahora el «retorno del Estado al centro del escenario» (Stephens, 2020).
¿Cómo ha vuelto ese Leviatán? Queremos pensar que será un Leviatán
más moderno y eficiente. Esperamos que la pandemia sitúe a nuestros Esta-
dos en el futuro, como esas empresas del sector privado –por ejemplo, ban-
cos– que han saltado adelante cuatro cinco años en el uso de software y
aplicaciones informáticas debido a la crisis. Durante las primeras ocho
semanas de pandemia, la venta por internet en EE.UU. aumentó más que en
los 5 años previos (The Economist, 2020). Y los estudiosos del sector público
deseamos que nuestras Administraciones sigan el alabado modelo coreano,
convirtiéndose en más ágiles, transparentes y participativas (Moon, 2020).
Pero la crisis también podría hacer retroceder a nuestros sectores públicos.
Cuantitativamente, tenemos en el horizonte años de creciente endeudamiento
público, que forzará a recortar servicios, aunque solo sea para acomodar el
refuerzo de los sistemas de sanidad y salud pública frente a futuras pandemias.
Cualitativamente, nuestras Administraciones pueden perder el apetito refor-
mista, abandonando experimentaciones como las colaboraciones con el sector
privado. A pesar de que la externalización de ciertos servicios ha podido ser
decisiva para la buena gestión de la pandemia en algunos contextos, como
indica el ejemplo australiano (Hunt, 2020), las colaboraciones público-priva-
das en determinados ámbitos, como las residencias de mayores, han sido
cuestionadas en muchos países, como Suecia (Ödlund, Kinnari y Janbjer,
2020) o España (Camargo, 2020), y crece la presión social para volver a una
provisión de servicios más clásica o burocrática, abandonando los modelos
de gestión pública que habían ido extendiéndose en los últimos años.
Veamos ahora las consecuencias que la crisis de la covid-19 está teniendo
sobre nuestros gobiernos y Administraciones. Porque el coronavirus es un
cisne negro que afecta tanto a las instituciones políticas como a las adminis-
trativas. Y no es obvio cómo las transformará. En democracia, podría estar

53
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

amenazando los derechos y libertades fundamentales, pavimentando el camino

para soluciones autoritarias –algo de lo que hablamos mucho–. Pero, al mismo
tiempo, el coronavirus podría alimentar las presiones democratizadoras en
regímenes autoritarios –algo de lo que hablamos menos–, ignorando una
lección histórica de las crisis: que, en democracias, fuerzan cambios de
gobierno, pero, en dictaduras, cambios de régimen.
De forma parecida, no está claro que la crisis de la covid-19 vaya a sig-
nificar una oportunidad para la modernización tecnológica de nuestras Admi-
nistraciones y la apertura a las colaboraciones con la sociedad civil o, por el
contrario, refuerce las visiones escépticas que llevan años reclamando una
vuelta a un modelo de Administración burocrática clásica: jerarquizada, cen-
tralizada y cerrada.

3.1.  Democracias enfermas

Empecemos por los efectos del coronavirus sobre los regímenes políticos
y, en particular, sobre la salud de las democracias. Tenemos dos hipótesis
contradictorias. La primera es la del «rally around the flag»: las crisis, ya
sea el ataque a Pearl Harbor o la Gran Recesión, favorecen el sentimiento
patriótico y de lealtad a las instituciones de los ciudadanos de un país, ade-
más de una cierta solidaridad entre miembros de clases sociales distintas. Es
lo que explicaría por qué, tras unas guerras mundiales que dejaron endeuda-
dos a muchos gobiernos occidentales, los gobiernos posteriores, sin embargo,
expandieron los Estados de bienestar.
La segunda es que, frente a la percepción de una amenaza, sobre todo si
afecta a la salud de los ciudadanos, estos están más predispuestos a sacrificar
sus libertades, concediendo poderes extraordinarios a un «hombre fuerte». Es
un peligro sabido desde la antigua Roma, donde se entregaban las riendas
de la República a un dictador para abordar crisis excepcionales, pero solo
durante un periodo de seis meses. Aunque, con César, obviamente no fue
suficiente.
Ambas hipótesis encuentran respaldo empírico. Aprovechando una encuesta
programada para marzo y abril de 2020 en Europa occidental, Bol et al.
(2020) pueden comparar las actitudes de los ciudadanos antes y después de
ser confinados. Sorprendentemente, y a tenor de las fuertes críticas a muchos
gobiernos nacionales, los autores encuentran que el apoyo al partido del
primer ministro sube un 4 % (nada despreciable en sistemas multipartidistas)
y, también curiosamente, han aumentado los niveles de confianza en el
Gobierno y satisfacción con el funcionamiento de la democracia.

54
 ÍNDICE

Los ciudadanos, independientemente de las molestias sufridas por las

medidas adoptadas por sus Administraciones, entienden que esas políticas se
deben adoptar, y simpatizan tanto con los cargos públicos electos a los que
les ha tocado lidiar con esta tesitura como con las instituciones públicas en
general.
A la vez, la pandemia ha llevado aparejada la proclamación en todo el
mundo de «estados de alarma», «emergencia» o similares legislaciones de
excepción. Y las democracias tienen un 75 % más de probabilidad de caer
bajo un estado de alarma (Lührmann y Rooney, 2020). Dadas las medidas
particularmente restrictivas de derechos impuestas por algunos gobernantes,
elegidos democráticamente, en países como Brasil, Hungría o India, en todo
el planeta hay 48 países que sufren un elevado riesgo de retroceso democrá-
tico mientras que 34 padecen un riesgo medio (Lührmann, Edgell, y Maerz,
2020).
Es decir, la pandemia parece que está polarizando las democracias, divi-
diéndolas entre unos regímenes cada vez más consolidados –sobre todo en
Europa Occidental, pero también Canadá, Australia, Nueva Zelanda o Japón–
y otras democracias cada día más frágiles. Algunas, como Hungría o Polonia,
están dentro de la Unión Europea, que podría perder su estatus de club
exclusivo de democracias liberales.
La pandemia no parece que vaya a cumplir la profecía de Vladimir Putin
en junio de 2019 de que la democracia liberal es un régimen «obsoleto»
(Financial Times, 2019). O, al menos, no a corto plazo. Pero sí podría estar
acelerando una tendencia preocupante que observamos desde la crisis econó-
mica. Durante la década transcurrida entre 2009 y 2019, y con datos del
V-DEM Institute, vemos que el porcentaje de democracias en el mundo ha
caído del 54 % de los países al 4 %.
Más preocupante todavía es el aumento de la población que está sufriendo
en sus propias carnes los recortes de libertades democráticas. Porque la
degradación de la democracia está siendo particularmente grave en países de
gran tamaño. En las vísperas de la crisis del coronavirus, alrededor de 600
millones de personas, en países como Túnez, Armenia o Ecuador, llevaban
unos años ganando derechos democráticos. Pero, al mismo tiempo, cerca de
2.000 millones, en naciones como Turquía, India, Rumanía o Brasil, han visto
cómo sus democracias perdían calidad.
Para muchos expertos en democratización, estaríamos viviendo hoy una
oleada de «autocratización», que vendría de lejos y se habría iniciado ya en
1994, y constituiría la tercera oleada, tras una primera en el periodo de
entreguerras y una segunda en las descolonizaciones de los años 60 (Lühr-

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

mann y Lindberg, 2019). Es una opinión compartida también por políticos

experimentados, como Madeleine Albright que en 2018 advirtió que el fas-
cismo, y las tendencias sociales que anticipan el fascismo, son una amenaza
mayor que en cualquier otro momento desde 1945.
Otro datos desalentador es que, mientras en 1990 los países autoritarios,
«no libres» según Freedom House, sumaban tan solo el 12 % del PIB mundial,
en las vísperas del coronavirus, estos Estados controlaban ya el 33 %, una
fracción del pastel de la economía global no visto desde principios de los
terribles años de 1930.

IV.  EL LEVIATÁN POSTCOVID

La gran pregunta es qué ocurrirá con estas tendencias en el mundo post-

covid. Es difícil que, a no ser haya una debacle económica generalizada, las
democracias más establecidas colapsen. Las cifras varían dependiendo de los
estudios, pero no se han registrado en la historia reveses autoritarios en
democracias con una renta media por encima de los 14000$ y una clase
media amplia. Pero, incluso dentro de regiones con fuertes democracias, como
Europa, algunos gobernantes se han aprovechado de las circunstancias para
autoconferirse poderes para gobernar por decreto sin límite temporal, como
Victor Orban en Hungría, o para acceder sin límites a información personal
de sus ciudadanos, como el gobierno eslovaco.
En particular, podemos esperar que el Leviatán democrático sufra tres
presiones en un mundo amenazado por epidemias como la covid-19. Es la
conclusión que podemos extraer de uno de los primeros estudios experimen-
tales sobre cómo el coronavirus altera las actitudes de los ciudadanos de una
democracia (España). Amat et al. (2020) encuentran que, si comparamos la
amenaza de la covid con otras amenazas globales como el terrorismo o el
cambio climático, en el caso de la covid los ciudadanos se muestran más
inclinados a sacrificar libertades personales y consentir que un líder fuerte
tome el mando del país. Frente a un peligro inminente para nuestra salud
estamos especialmente dispuestos a unirnos bajo un liderazgo fuerte.
Además, la crisis del coronavirus cambia las preferencias ciudadanas sobre
qué nivel de gobierno debería ocuparse de los problemas. Frente a amenazas
que tampoco entienden de fronteras, como el cambio climático o el terrorismo,
los ciudadanos (españoles, pero es probable que este resultado sea generali-
zable a otros contextos) están más dispuestos a delegar poderes a autoridades
transnacionales, como la Unión Europea. Sin embargo, para abordar una

56
 ÍNDICE

crisis sanitaria como la covid, los ciudadanos desean que el poder resida
fundamentalmente en el gobierno central.
En tercer lugar, y empezando ya el descenso del nivel político al admi-
nistrativo, los ciudadanos, ceteris paribus, valoran hoy más los criterios de
los expertos que de los políticos. Muestran mayor confianza en los técnicos
y menos en los políticos. Es algo que había sido advertido antes en diversos
estudios. En tiempos de crisis hay una necesidad especial de evidence-based
policies. Los gobiernos necesitan señalizar que sus decisiones, justo cuando
acumulan unos poderes especialmente elevados, sirven al interés general y
no a intereses particulares (Cairney, 2016).
En todo caso, todavía no podemos emitir un veredicto sobre si la pande-
mia aumentará la autonomía e independencia política de las Administraciones
públicas o, por el contrario, incrementará su dependencia de unos ejecutivos
crecientemente empoderados. ¿Tendremos unas organizaciones públicas más
despolitizadas, que «dejen decidir a los expertos», como las que han gestio-
nado en primera línea la pandemia en los países nórdicos (Hinnfors, 2020)?
¿O experimentaremos una repolitización de las Administraciones, como la
intentada por Trump en EE.UU. (Friedersdorf, 2020) o Bolsonaro en Brasil
(Greer et al. 2020)?
En todo caso, la crisis del coronavirus sí parece dibujarnos un Leviatán
futuro con tres rasgos principales: primero, un Estado más fuerte; segundo,
un Estado más centralizado; y, tercero, un Estado más tecnocrático. El Levia-
tán seguirá siendo plenamente democrático en muchos países, pero puede
volverse autoritario en determinados contextos. Y es que una constante de la
historia es que, una vez conferimos poderes extraordinarios a un Estado, a
este le cuesta devolverlos.

4.1.  La incertidumbre del malestar social

Aun así, quizás la nube más oscura que se cierne sobre nuestros países es
la posibilidad de revueltas sociales. Un preocupante estudio del Fondo Mone-
tario Internacional destacaba que las pandemias pueden generar círculos vicio-
sos de desesperación económica y malestar social (Saadi-Sedik y Xu 2020).
Analizando epidemias anteriores a la covid –y de una dimensión mucho
menor– entre los años 2001 y 2018 para un conjunto de 133 países, encuentran
que el malestar social se manifiesta no durante la pandemia, sino aproximada-
mente 14 meses después, y con un pico situado en los 24 meses. Esto es
importante porque nos sirve de advertencia, frente a aquellos que consideran
que en 2021 volveremos a vivir unos felices veinte, como en el siglo xx.

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

La pandemia contribuye a que aumente la tensión social a través de dos

vías: la reducción del crecimiento económico y el aumento de la desigual-
dad, medido por el coeficiente GINI. Las pandemias tienen efectos asimé-
tricos sobre la población, incrementando incluso los ingresos de los ciuda-
danos más afortunados, pero reduciendo los de los ciudadanos con menos
estudios. Aquellos con menos cualificaciones académicas sufren mayor
desempleo como consecuencia de un shock exógeno como una pandemia.
Ya lo estamos viendo en esta. Entre aquellos que ganan más de 100000
dólares al año, un 60 % puede teletrabajar, pero entre quienes ganan menos
de 40000 dólares apenas un 10 % puede trabajar desde casa.
Estos elementos –peor crecimiento, mayor desigualdad y malestar social–
se alimentan los unos a los otros solidificando un círculo vicioso del que
es difícil salir. Y, de nuevo, esta evidencia proviene de pandemias que, ni
de lejos, han tenido un efecto sobre la economía y sociedad equivalentes
al tsunami de la covid.

V.  EFECTOS DEL LEVIATÁN SOBRE LA COVID

En esta sección analizaremos la relación causal inversa: pasaremos de

mirar el impacto de la pandemia sobre las características de los Estados a
mirar el efecto de estas sobre la gravedad de la pandemia. Pasaremos de
preguntarnos qué efectos tiene el coronavirus sobre nuestros leviatanes a
interrogarnos qué efectos tienen nuestros distintos leviatanes en la expansión
de la pandemia: qué impacto tienen las características de nuestros gobiernos
y Administraciones sobre la mejor (o peor) gestión de la pandemia.
¿Qué sectores públicos han respondido mejor a la emergencia sanitaria?
La literatura especializada no ha sido capaz todavía de ofrecer respuestas
concluyentes y muchos de los patrones observados son «misteriosos» (Chei-
bub, Hong y Przeworski 2020, 1). Por ejemplo, ¿por qué algunas de las
Administraciones más democráticas parecen haberlo hecho relativamente
bien, como Alemania, y otras, como EE.UU., de forma muy mejorable?
A pesar del poco tiempo transcurrido desde el inicio de la pandemia, un
creciente número de investigaciones ha empezado a comparar las respues-
tas y los resultados obtenidos tanto por distintos países como por unidades
subnacionales que, de Italia a EE.UU. pasando por Brasil, presentan también
notables diferencias.
El consenso emergente es unánime en un punto: la gestión pública
importa. Es cierto que la pandemia golpeó a algunos países antes que a
otros. En particular, China, Corea, Japón, Irán, Italia, Francia, Alemania y

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 ÍNDICE

Reino Unido sufrieron el virus con más temprana intensidad que otros. Pero
pronto se extendió a todo el planeta. Y los gobiernos han respondido de
forma muy distinta (Hale y Webster, 2020). Algunos han sido capaces de
adoptar políticas anticontagio –que, a nivel agregado, se calcula que han
salvado unos 530 millones de infecciones en todo el mundo (Hsiang et al.
2020)– y otros no. ¿Qué explica estas diferencias?

5.1.  La calidad de la democracia

Una de las interpretaciones más precipitadas de la gestión de la pandemia

fue la de que los países autoritarios estaban mejor preparados para tomar las
medidas contundentes necesarias para contener al virus. La Organización
Mundial de la Salud llegó a alabar el confinamiento sin precedentes de más
de 50 millones de personas en la provincia de Hubei como «un nuevo están-
dar en la respuesta a una epidemia». Y algunos estudios muestran que, efec-
tivamente, las Administraciones dictatoriales reaccionaron de forma más
rápida (Cheibub, Hong y Przeworski, 2020) y más contundente (Frey, Chen
y Presidente, 2020). A los países democráticos, controlado por otro tipo de
explicaciones, les costó más limitar derechos liberales, tales como prohibir
las reuniones públicas, cerrar las escuelas o forzar a poblaciones a confina-
mientos.
Pero, en su conjunto, los regímenes autoritarios no han gestionado mejor
la crisis. Sabemos desde antes de la pandemia que, en general, la democracia
tiene un efecto positivo sobre la salud de los ciudadanos de un país (Bellin-
ger, 2019).
Para empezar, la libertad de expresión facilita que los gobiernos trabajen
con información de más calidad, lo que les permite responder de forma
más adecuada a las crisis (Persson y Povitkina, 2017). Así, el bloqueo
inicial de información por parte de algunas autoridades chinas, censurando
las noticias sobre los primeros casos de covid en las redes sociales, dete-
niendo a un médico, o retrasando los reportes sobre la trasmisión del virus
entre humanos (Madrigal y Meyer, 2020), dificultó la gestión posterior
(Kavanagh, 2020).
Además, las políticas adoptadas por las democracias se implementan mejor.
De media, las mismas medidas destinadas a reducir la movilidad geográfica
son un 20 % más efectivas en las democracias que en las dictaduras.

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

5.2.  La calidad de la Administración

¿Qué características pues de los sectores públicos están asociadas con una
mejor gestión de la crisis? Como señala Fukuyama (2020), la línea divisoria
entre las buenas y las malas respuestas a la pandemia no es la que separa a
las democracias de las autocracias, sino la que separa a las Administraciones
con alta calidad administrativa de las que no.
Esta calidad de la Administración (state capacity, institutional quality,
quality of government), entendida como capacidad de implementar las polí-
ticas públicas de forma imparcial (Rothstein y Teorell, 2008) se ha encontrado
decisiva para explicar la efectividad, eficiencia y ausencia de los gobiernos
(Dahlström y Lapuente, 2017). Y, con la pandemia, los expertos coinciden
en que aquellos países con Administraciones imparciales o «weberianas»,
como Alemania, Taiwán o Corea, han respondido de forma más efectiva a
la crisis (Dresschler, 2020). La calidad de la Administración ha sido destacada
por numerosos expertos como un factor clave para entender la buena respuesta
de algunos países durante la primera ola de la pandemia (Greer et al., 2020,
Fernández-Villaverde, 2020).
La calidad de la Administración mejora la respuesta a crisis sanitarias de
dos formas. Directamente, porque los países con estas Administraciones tie-
nen mayor capacidad de proveer servicios y asignar partidas presupuestarias
urgentes de forma eficiente (Raschky, 2008), además de ampliar el abanico
de instrumentos políticos disponibles para ser implementados (Teng y Davie,
2020). E, indirectamente, porque la calidad de la Administración genera
confianza ciudadana en sus instituciones y eso es fundamental en una crisis
(Fukuyama, 2020). Porque los tiempos de crisis son tiempos de poderes
ejecutivos exacerbados y es fácil que los ciudadanos desconfíen de unos
cargos electos que asumen discrecionalidades casi propias de un autócrata.
Surgen las dudas entre la población ante cualquier medida excepcional: ¿lo
hace por el interés general o el suyo?
Además, durante una pandemia las decisiones tienen enormes costes
(Hsiang et al., 2020). Pensemos en los daños sociales y económicos causados
por el cierre de colegios y negocios. Los gobiernos se ven obligados a elegir
entre disyuntivas que, sí o sí, generan rechazo. Con lo que solo aquellos
Estados que gocen de una robusta legitimidad entre la población, gracias a
una exquisita reputación de imparcialidad, pueden tomar las medidas adecua-
das para el bienestar a largo plazo de la población. Si, por el contrario,
generan desconfianza, los gobiernos optarán por medidas cortoplacistas y
oportunistas. Como, por ejemplo, la decisión del presidente Trump de reabrir
EE.UU. para Semana Santa porque sería «bonito» ver las iglesias llenas

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 ÍNDICE

(Fukuyama, 2020) o el retraso en tomar medidas restrictivas del presidente

Bolsonaro en Brasil, contra la opinión de los expertos (Reuters, 2020).

VI. CONCLUSIONES: OPORTUNIDADES DE MEJORA PARA

NUESTRAS ADMINISTRACIONES

La pandemia es un problema muy estresante para nuestras Administracio-

nes, pero deberíamos verlo también como una oportunidad de mejora. En
particular, si nos comparamos con los países referentes en calidad de la
Administración, España adolece de dos lastres: la excesiva politización y, al
mismo tiempo, la burocratización. Esta segunda, la burocratización, suele
verse como la antítesis de la primera, la politización, pero es mejor verlas
como compañeras, pues, como mínimo en el entorno de la OCDE, aquellos
países con mayores niveles de politización (como México o Grecia, y, aunque
a cierta distancia, también España) presentan también altos niveles de buro-
cratización administrativa.

6.1.  Escapar de la politización

En primer lugar, nuestras Administraciones están relativamente más poli-

tizadas: para hacer carrera en la Administración, las afinidades políticas siguen
contando más, y los méritos y capacidades menos, que en otros países. Esto
ha quedado patente en la gestión de la pandemia, cuando en varias Adminis-
traciones españolas a distintos niveles hemos visto dimisiones y ceses de
altos cargos en salud pública y sanidad por desavenencias con la dirección
política.
No hemos llegado al extremo de EE.UU., donde el presidente Donald
Trump trató de imponer sus criterios políticos «empujando la ciencia» a un
rincón (Interlandi, 2020). Los nombramientos políticos de Trump en la agen-
cia americana del medicamento (Food and Drug Administration) trataron de
forzar la autorización de tratamientos contra el coronavirus que el presidente
consideraba apropiados, pero que no contaban con suficiente evidencia cien-
tífica, como la hidroxicloroquina. De forma parecida, los cargos políticos de
la Administración Trump en el Centro para el Control y Prevención de
Enfermedades (Centers for Disease Control) intentaron sabotear los intentos
de los técnicos de publicar unas recomendaciones claras a la población sobre
qué hacer frente a la pandemia. El resultado fue la caótica respuesta en
muchos lugares del país, con dudas sobre si usar mascarilla o cuándo es
necesario cerrar un colegio.

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Por el contrario, la alta meritocracia y baja politización de los organismos

públicos alemanes ha podido ser clave para entender la buena respuesta del
país, como mínimo durante la primera ola. Como señaló el jefe de epidemio-
logía del Hospital Universitario de Heidelberg, Hans-Georg Kräusslich,
«quizás la mayor fuerza que hemos tenido en Alemania es la racional toma
de decisiones al más alto nivel de las Administraciones combinado con la
elevada confianza de la que las Administraciones gozan entre la ciudadanía»
(Bennhold, 2020).
Urge, por tanto, iniciar un proceso de despolitización de nuestras institu-
ciones, tratando de limitar al máximo el (amplio) margen que en estos
momentos tienen nuestros políticos, tanto a nivel nacional, autonómico o
local, para nombrar altos cargos. De nuevo, eso no hay que llevarlo al extremo,
porque esta pandemia también ha enseñado que la despolitización extrema,
la tecnocracia absoluta en la gestión de una crisis sanitaria, como es el caso
de Suecia, también ocasiona problemas.
La Agencia de Salud Pública sueca (Folkhälsomyndigheten) es, como toda
autoridad, plenamente independiente del gobierno y, gracias a una legislación
que literalmente prohíbe las órdenes ministeriales, ha gozado de una autono-
mía sin parangón en la gestión de la pandemia. Sus vecinos nórdicos com-
parten unos modelos ligeramente menos tecnocráticos (o más politizados) y
los ministros han instado a las agencias de salud a tomar medidas cuando
estas eran más reticentes, pues la evidencia empírica (de otras pandemias)
no era lo suficientemente concluyente sobre los efectos positivos de cerrar
colegios o llevar mascarillas. Sin embargo, la Agencia de Salud Pública sueca,
en manos de uno de los mayores expertos del mundo en los efectos de las
medidas gubernamentales en la gripe española y pandemias similares, Anders
Tegnell, decidió aplicar una política basada exclusivamente en criterios cien-
tíficos. Científicos en el sentido más estrecho del término: si no existe una
amplia evidencia empírica mostrando que, significativamente, el uso de
máscaras, el cierre de colegios, confinamientos poblacionales y demás, tiene
un efecto mitigador de la expansión de un virus, no lo recomendamos. El
resultado de esta aproximación 100 % tecnocrática a la gestión de la pande-
mia ha sido nefasto, pues Suecia ha acumulado una mortalidad por covid
entre cinco y diez veces mayor que sus vecinos nórdicos.

6.2.  Escapar de la burocratización

El segundo problema endémico de las Administraciones españolas es la

burocratización. Esta tiene lugar en un doble nivel. Por un lado, burocrati-
zación de los procedimientos. Nuestras Administraciones siguen primando el

62
 ÍNDICE

control (ej. si quiere acceder a la ayuda X, enseñe usted Sr. o Sra. usuaria
toda la documentación probando fehacientemente que cumple con todos los
requisitos demandados) sobre la confianza (ej. de entrada, confiamos en su
declaración y le concedemos la ayuda; luego, ya lo comprobaremos); la
presentación de (muchos) papeles ex ante sobre el monitoreo ex post.
Por otro lado, nuestros recursos humanos se hayan también particularmente
burocratizados. Son rígidos y eso dificulta su adaptación a entornos tan cam-
biantes como un mundo globalizado salpicado por crisis económicas y pan-
demias. Tal y como apunta el agudo observador de nuestras Administraciones,
Carles Ramió, durante meses nos quejamos de que España no fue capaz de
encontrar a 30000 rastreadores de la covid, cuando ese número apenas repre-
senta el 0,9 % de los empleados públicos del país. ¿Cómo es posible que no
pudiéramos movilizar a una fracción tan pequeña de nuestros servidores
públicos para una tarea tan urgente y necesaria?
Uno de los problemas más notables es la rigidez en la dirección pública.
No tenemos una figura del directivo público –independiente de los vaivenes
políticos y que pueda desarrollar una carrera en diagonal entre distintas
Administraciones e incluso organizaciones del sector privado– y, en compa-
ración con los altos cargos de otros países, los nuestros gozan de poca liber-
tad. Para seleccionar, promocionar y poner incentivos a los empleados
públicos; o para reestructurar los procesos. De nuevo, estamos en el furgón
de cola de la OCDE en esta dimensión. Y es preocupante, porque la libertad
de los directivos públicos para gestionar sus organizaciones de la mejor forma
que consideren oportuna está relacionada no con una mayor probabilidad de
corrupción (porque los directivos podrían usar ese margen de discreción para
aprovecharse ellos o sus allegados), sino, todo lo contrario, con menores
niveles de corrupción, así como mejor efectividad en las políticas públicas y
menores niveles de malgasto de recursos públicos.

6.3.  Tres terrenos de actuación: más transparencia, más gestión

pública, y menos politización

El primer terreno de actuación para mejorar las Administraciones públicas,

tanto la española como la de cualquier país, es aumentar la transparencia. El
gráfico 1, elaborado por Jae Moon (2020), ilustra muy bien la importancia
de la transparencia. Moon entiende que la clave del éxito de la estrategia de
Corea del Sur frente a la pandemia fue seguir una política (brutalmente)
transparente desde el día uno. Y, como indica el gráfico, no es fácil ser
transparente, porque hieres a determinados grupos: pensemos en los organi-
zadores de marchas en el Día Internacional de la Mujer que pueden quedar

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

canceladas o en los dueños de restaurantes y tiendas que pueden ver dañados

sus negocios por el «alarmismo» del gobierno.

Gráfico 1. Relación entre transparencia en la política y confianza ciudadana

Fuente: Moon (2020).

De hecho, es esperable que la confianza en el gobierno caiga a corto plazo

si este adopta una política cristalinamente transparente en relación a una
pandemia. A corto plazo, la transparencia conduce a un déficit de confianza
en comparación con una política más opaca. Por ejemplo, una política de
negar los informes técnicos que llegan de Europa advirtiendo sobre la llegada
de la pandemia a inicios de marzo o los avisos de los expertos sobre la
necesidad de cerrar el interior de los restaurantes en verano. Pero, a medida
que pasa el tiempo, y la realidad se va descubriendo, una política transparente,
como la seguida por el gobierno coreano, acaba generando más confianza
que una más opaca.
El segundo terreno de actuación es la sustitución de la burocratización
por una gestión pública más flexible y dinámica. Como numerosos expertos,
sobre todo del ámbito sanitario, han señalado, urge minimizar los trámites
burocráticos a los que se enfrentan los directivos públicos para contratar
profesionales, adquirir materiales o tomar decisiones de gestión. Y, en gene-
ral, debemos transitar de una cultura administrativa basada en controles
legales ex ante y controles presupuestarios previos a controles ex post de
resultados y un enfoque de rendición de cuentas.

64
 ÍNDICE

En esta misma línea sería necesario sustituir el modelo funcionarial por

la contratación laboral en aquellos ámbitos donde sea posible. Eso no debe-
ría concebirse como un empeoramiento, sino, por el contrario, una mejora
de condiciones laborales cuando sea necesario. Y eso tampoco debería con-
cebirse como un aumento de las probabilidades de nepotismo, enchufismo o
amiguismo. Con una dosis suficiente de transparencia de los procesos de
selección y promoción, la contratación laboral, siguiendo parámetros de fle-
xibilidad propios del sector privado, puede ser perfectamente meritocrática.
Los ejemplos, en las antípodas, de Dinamarca o Nueva Zelanda, indican que
la copia en el sector público de prácticas de contratación propias del privado
puede ser al mismo tiempo garantía de mérito, competencia y experiencia.
Si no flexibilizamos la entrada a las Administraciones, va a ser difícil
reclutar talento para el sector público. Y nuestras Administraciones padecen un
déficit en los perfiles actualmente más demandados en el sector privado, y que
hubieran sido cruciales para dar una mejor respuesta a crisis como la de la
covid: los perfiles STEM (Ciencia, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas, por
sus siglas en inglés). Las Administraciones españolas ofertan relativamente
pocas plazas de alta cualificación y se calcula que un 70 % de las plazas abier-
tas en los últimos años han sido para perfiles de cualificación media-baja, como
personal administrativo y auxiliar administrativo (Catalá y Cortés, 2020). El
personal de nuestro sector público está también envejecido. En algunas Admi-
nistraciones, la mitad de los empleados públicos tiene entre 50 y 59 años.
Y seguramente el signo más llamativo de la poca capacidad de nuestras
Administraciones para atraer talento es preguntar a nuestros hijos e hijas,
sobrinos y sobrinas, motivados por ayudar a los demás, dónde querrían hacer
una carrera profesional. Muy probablemente, y a diferencia de lo que con-
testábamos nosotros hace 20, 30 o 40 años, la mayoría de aquellos jóvenes
interesados en cambiar la sociedad responderán que prefieren unirse a una
ONG o a una empresa privada, sobre todo tecnológica. Es deber de todos
intentar revertir esta situación y tratar de persuadir a las nuevas generaciones
sobre la importancia de trabajar en el sector público para tener un país más
rico, igualitario y justo. Y para eso necesitamos transformar la crisis provo-
cada por la pandemia en una oportunidad para la modernización y apertura
de nuestras Administraciones.

REFERENCIAS

Amat, F., Arenas, A., Falcó-Gimeno, A., & Muñoz, J. 2020. Pandemics meet de-
mocracy. Experimental evidence from the covid-19 crisis in Spain.

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

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68
 CAPÍTULO IV
¿QUÉ SABEMOS SOBRE CÓMO REFORMAR
LA ADMINISTRACIÓN?:
CONTENIDOS, CAPACIDAD Y TRAYECTORIAS144

Por Eloísa del Pino (IPP-CSIC) y César Colino (UNED)

Instituto de Políticas y Bienes Públicos, Consejo Superior de Investigaciones Científicas
Universidad Nacional de Educación a Distancia

I. LA POLÍTICA DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA

En algunos ámbitos, durante las últimas décadas, nuestra Administración

ha experimentado cambios muy significativos que han mejorado su capa-
cidad de responder a las exigencias de una sociedad democrática y moderna
(Parrado, 2020; Villoria, 2020). Sería injusto retratarla como una Adminis-
tración inmóvil o congelada. Sin embargo, lo cierto es que siguen pendien-
tes reformas centrales, como por ejemplo el avance hacia una dirección
pública profesional, la necesidad de aclarar la relación entre la política y
la Administración, la desburocratización que contribuya a agilizar los pro-
cedimientos administrativos que ahora paralizan algunos sectores, como el
científico, imprescindibles si se quiere que el país sea competitivo, la mejora
de las capacidades de análisis de nuestra Administración que debe antici-

144  Este capítulo se ha beneficiado de dos proyectos de investigación. Por un lado, el

proyecto GoWPER, «La reestructuración de la gobernanza del Estado del bienestar: determi-
nantes políticos e implicaciones sobre la (des)mercantilización de los riesgos», CSO2017-
85598-R Ministerio de Economía, Industria y Competitividad. Por otro, el proyecto Mc
COVID-19, «Mecanismos de coordinación entre el sector sanitario y otros sectores de política
pública para responder a la crisis del coronavirus en Europa», financiado por el CSIC.

69
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

parse a lo que ocurre en su entorno, en vez de estar tan obsesionada por

el legalismo y la gestión organizativa, el replanteamiento de plantillas
pensadas para una Administración más anticuada, la terrible precarización
de determinados puestos esenciales, la muy necesaria aunque compleja
incorporación de la evidencia científica a las políticas, la definición nítida
de la forma en que debe relacionarse la Administración con el sector privado
y el tercer sector, la revisión de los mecanismos de gobernanza territorial,
la mejora de la rendición de cuentas o el avance de la digitalización y la
incorporación de la inteligencia artificial a la gestión pública, el acerca-
miento de las instituciones y los gestores públicos a la ciudadanía, la mejora
de la percepción de las Administraciones, entre otros (Aldeguer y Pastor,
2020; Arenilla y Delgado, 2014; Brugué et al., 2014; Criado y Gil García,
2019; Gascó, 2014; Jiménez Asensio, Villoria y Palomar, 2009; Parrado,
2020; Echebarría, 2011; Ramió, 2021; Mesa et al., 2020; Del Pino et al.,
2016; Brugué, Font y Ruiz, 2020; Subirats, 2012; 2016).
La crisis de la covid-19 y la repuesta generosa de la UE en términos
de recursos han abierto una ventana de oportunidad para retomar esta
reforma pendiente de la Administración pública en España y algunos exper-
tos han sugerido que los gobiernos del país deben ponerse manos a la obra
(Longo et al. 2020). Sin embargo, para ello, además de decidir la dirección
y el contenido de los cambios que se pretenden realizar en nuestras Admi-
nistraciones, y que no son siempre evidentes, debe tenerse en cuenta que
los procesos de transformación de la gestión pública, de forma parecida a
lo que ocurre con otras políticas públicas, por ejemplo, las pensiones o el
aborto, deben planificarse cuidadosamente ya que la capacidad de reforma
está determinada por múltiples factores.
En este capítulo, se revisan los factores que han estimulado los «inten-
tos deliberados de cambiar las estructuras, procesos y/o las culturas de las
organizaciones del sector público con el propósito de hacerlas funcionar
mejor» (Pollit y Bouckaert 2017: 2) en Europa y el modo en que estos
estímulos son recibidos por los sistemas políticos administrativos de cada
país, condicionando la capacidad y el alcance de las reformas y produciendo
distintas trayectorias de transformación. Después, se exponen algunas de
las principales reformas de las Administraciones europeas y los debates a
los que estas transformaciones han dado lugar con el propósito que pueden
servir para situar la discusión en el caso de España.

70
 ÍNDICE

II. LOS DESENCADENANTES DE LAS REFORMAS DE LA

ADMINISTRACIÓN: ESTÍMULOS E IDEAS SOBRE EL PAPEL
DEL ESTADO15

La mayor parte las reformas de los últimos 30 años están relacionadas

con el intento más o menos deliberado de los gobiernos de dar respuesta a
determinados estímulos, como los cambios en la gobernanza internacional
(en el caso de Europa, la pertenencia a la UE) y en la economía más libe-
ralizada y globalizada, el surgimiento de los llamados nuevos riesgos socia-
les derivados de la postindustrialización (por ejemplo, el alto desempleo y
las elevadas tasas de pobreza, el rápido envejecimiento o la desindustrializa-
ción), el cambio de valores y la creciente diversidad social, el desarrollo
tecnológico y las nuevas ideas acerca de cómo el Estado tiene que adaptarse
a todos estos fenómenos y en particular la llamada nueva gestión pública
(Goetz, 2008; Gualmini, 2008; Roberts, 2010; Pollitt y Bouckaert, 2011;
Hardiman, 2012).
Sin duda, la integración europea es uno de los factores estimuladores de
las reformas administrativas con más importancia explicativa (Toonen, 2012:
566). Las Administraciones nacionales han tenido que aplicar la legislación
de la UE y en ocasiones se han visto «obligadas a modificar o abandonar
ciertas políticas, cambiar o descartar instrumentos tradicionales de política o
a reorganizar las estructuras o procedimientos», como consecuencia de las
decisiones legislativas y judiciales adoptadas por las instituciones de la UE
(Kassim, 2003b: 154). Las Administraciones nacionales también tienen que
adaptar su estructura, personal y modelos de adopción de decisiones como
consecuencia de su participación en la UE (Molina, 2001; Colina y Molina,
2005; Olmeda, 2012; Ares y Bouza, 2019). Por ejemplo, los burócratas de
los ministerios u organismos se han especializado en la maquinaria de la UE
y, por lo general, pasan por un destino en la Comisión Europea como exper-
tos dentro de la comitología como parte de su carrera normal en la función
pública (Geuijen et al., 2008). Al mismo tiempo, la pertenencia a la UE ha
estimulado la creación y el diseño de estructuras ejecutivas y políticas más
consistentes con las políticas supranacionales (Molina y Colino, 2007). Algu-
nos ministerios nacionales, como los de Agricultura, Pesca, Medioambiente
o Economía se han convertido en «las ramas nacionales de la Comisión
Europea en lugar de los ministerios del Estado nacional» (Yesilkagit, 2012:
29). En solo unos meses, la reacción europea a la crisis de la covid-19 con
los Fondos Next-Generation, está impulsando cambios en las Administracio-

15  Los epígrafes siguientes están basados en, o constituyen un versión actualizada y

ampliada de, varios apartados de Colino y Del Pino (2015).

71
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

nes nacionales que han necesitado adaptar sus normativas, desburocratizar

los procedimientos de gestión o buscar ayuda externa para diseñar y evaluar
el uso de tales fondos.
Junto a la pertenencia europea y los otros estímulos mencionados más
arriba, como se ha dicho, el papel de las ideas asociadas con la nueva gestión
pública (NGP) también ha sido importante. Aunque en los años seteneta eran
novedosas, las ideas sobre la liberalización de la economía y la revisión del
modelo burocrático tradicional se han convertido en la nueva ortodoxia apli-
cada por los gobiernos de cualquier parte del espectro político. A las reformas
llevadas a cabo por Gran Bretaña en los años ochenta, le siguieron los países
Escandinavos y Alemania y los países de Europa del Este. En la decada de
los años noventa, las reformas afectaron también a Francia y a los países del
sur de Europa (Löffler, 2003; Haensch y Holtmann, 2008: 607).
Las grandes tendencias de reforma que pueden identificarse en los últimos
30 años asociadas a la NGP son (Colino y Del Pino, 2015): la liberalización,
privatización y desregulación de los principales sectores de la economía y
los servicios públicos; la menor intervención del Estado como prestador de
servicios para adoptar el papel de regulador; el desplazamiento hacia el
gerencialismo; la apuesta por las nuevas tecnologías; el impulso de la trans-
parencia y el gobierno abierto, con el creciente protagonismo del ciudada-
no-cliente; la descentralización y desconcentración de los gobiernos; la
agencificación en el nivel nacional y en la UE; el avance hacia un modelo
de gobernanza colaborativa, en red, con una pluralidad de centros de decisión;
la implantación de la evaluación, la, al menos aparente, apuesta por una
mayor despolitización y tecnocratización de la adopción de decisiones; y la
europeización de las Administraciones y las políticas.
A pesar de la puesta en marcha de todas las reformas, no está claro cuál
ha sido su impacto en los objetivos que la NGP preconizaba (mejorar la
eficacia, la eficiencia e incrementar la calidad de los servicios) ni en otros
aspectos relacionados con la legitimidad del sistema en su conjunto y los
que tienen que ver con la gobernabilidad democrática. Según Pollit
(2013: 3), solo el 8,7 % de los estudios más relevantes reunidos en el marco
del proyecto de investigación europeo COCOPS, que cuenta con una base
de datos de 518 estudios sobre los impactos de la NGP de casi todos los
Estados miembros más Noruega, se refiere a los impactos finales de la
reforma en los ciudadanos y en la sociedad. Cuando existen evaluaciones,
como era de esperar, concluyen que las reformas producen efectos deseados
e indeseados (Van de Walle y Hammerschmid, 2011; Alonso et al., 2015;
Lapuente y Van de Walle, 2020).

72
 ÍNDICE

Algunas de las ideas que forman parte de la llamada post-NGP han tratado
precisamente de responder a los efectos no deseados de la NGP, tales como
la pérdida de control político, la fragmentación, las duplicidades y solapa-
mientos o la deficiente coordinación entre niveles de gobierno, organizacio-
nes e incluso entre diferentes sectores de política pública, derivada de la
excesiva especialización horizontal y de la proliferación de organizaciones,
las negativas consecuencias sobre el ethos y la motivación de los empleados
públicos, la tendencia a centrarse en el corto plazo más que en la planifica-
ción a largo y, finalmente, el desigual trato a los ciudadanos y la erosión de
la cohesión social y del interés general como consecuencia de la introducción
de la libre elección y la privatización (Van de Walle y Hammerschmid, 2011;
Christensen y Lægreid, 2012).
Si la NGP fue la principal inspiradora de las reformas en los años ochenta
y noventa, ahora es desafiada por nuevas ideas y algunos investigadores creen
que desde 2000 se está en un periodo de «post-NGP». Greve (2013: 2 y ss.)
encuentra cuatro alternativas (nueva gobernanza [NGoP], la gobernanza de
la era digital [DEG], el Estado neoweberiano [ENW] y la gestión del valor
público [GVP], aunque claramente pueden añadirse algunas más, como el
nuevo servicio público [NSP]).
El ENW consiste en la combinación de los elementos centrales del modelo
clásico de Administración con elementos modernizadores. Mientras se man-
tienen el papel central del Estado, la democracia representativa y los meca-
nismos de control previo, e incluso se sigue considerando que los directivos
públicos tienen un ethos diferente, se implementan diversos instrumentos de
consulta, se pone énfasis en la relación con los ciudadanos y la posibilidad
de coproducción, en el logro de resultados y en la profesionalización de la
gestión (Pollitt y Bouckaert, 2011: 118; Greve, 2013; Bykjeflot, du Gay y
Greve, 2018).
Como la NGP, la NGoP y la GVP tienen un enfoque empresarial, pero
critican que la NGP no afronta algunos problemas, como la escasez de recur-
sos, el creciente tamaño de los gobiernos y la relaciones entre las Adminis-
traciones y otros actores para la prestación de servicios (Liddel, 2018: 968).
La NGoP sugiere que los nuevos desafíos necesitan cooperación, colaboración
y coordinación entre los diferentes niveles de gobierno y con otros individuos,
grupos, organizaciones con o sin ánimo de lucro, para trabajar en partena-
riados, en redes o incluso en iniciativas de coproducción. Los Estados debe-
rían ser «facilitadores» y mantener un papel central en estas soluciones de
gobernanza con personal debidamente formado (Greve, 2013; Liddel, 2018).
La GVP busca comprender qué espera la ciudadanía de la Administración y
entiende que los gestores públicos pueden identificar estrategias para lograr

73
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

valor público. Define el interés general respecto a las preferencias colectivas

en lugar de la suma de las preferencias individuales como en la NGP, incluye
la confianza y la legitimidad como unos objetivos de rendimiento, sugiere el
establecimiento de un sistema de rendición de cuentas múltiple en lugar de
uno basado solo en el mercado (Greve, 2013).
Con respecto a EGD, según expone Dunleavy et al. (2006: 1), está cons-
tituida por tres elementos que incluyen: 1) la reducción de organismos, la
gobernanza conjunta, la regobernabilidad, el restablecimiento de los procesos
centrales, la disminución radical de los costos de producción, la reingeniería
de las funciones de back-office, la centralización de las compras, la especia-
lización y la simplificación de la red; 2) reorganizaciones basada en el cliente,
provisión única de servicios, información interactiva, la búsqueda y almace-
namiento de datos, reingeniería de servicios; y 3) la digitalización de la
prestación electrónica de los servicios y el gobierno abierto.
Por último, el NSP se basa en las teorías que defienden la ciudadanía
activa y comprometida con la existencia de un «bien cívico» y la compati-
bilidad entre la construcción de una vida en comunidad, una sólida sociedad
civil y el desarrollo individual, objetivos en los que las instituciones guber-
namentales tienen destacado protagonismo creando el capital social o forta-
leciéndolo y aprovechándolo donde ya exista (Denhardt y Denhardt, 2015).
Para acabar, algunas de las ideas más básicas que subyacen a las reformas
recientes de la Administración vinculadas a la NGP, solo comenzaron a dis-
cutirse tras las consecuencias económicas, sociales y políticas de la gran
recesión iniciada en 2008 y las medidas de austeridad aplicadas durante la
misma, en particular durante la segunda parte de la crisis en algunos países
(Wilson, 2012; Shäfer y Streeck, 2013). Esta puesta en cuestión puede apre-
ciarse en la primera reacción tanto de los gobiernos nacionales como de la
Unión Europea a la nueva crisis de la covid-19 quienes, quizá temiendo por
las consecuencias políticas, han apostado por una mayor intervención del
Estado y la inversión pública para intentar reactivar la maltrecha situación
económica y social que ha generado la crisis de coronavirus. No se puede
saber aún, si como ocurrió en la segunda parte de la gran recesión, las medi-
das expansivas se sustituirán otra vez por medidas que promuevan la conso-
lidación fiscal.

74
 ÍNDICE

III. EL PAPEL DE LOS DETERMINANTES NACIONALES EN LAS

REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN

A pesar de la existencia de estímulos comunes a todos los países europeos,

los sistemas nacionales (sus características institucionales, políticas, econó-
micas y sociales, estructurales o coyunturales, y la capacidad del propio
sistema) actúan como filtro que atenúa o exacerba aquellos, produciendo
trayectorias de reforma que no son idénticas (Pollit y Bouckaert, 2017).
Los diferentes análisis de los procesos de reforma de la Administración
y la gestión pública en Europa parecen apoyar la idea de que, aunque muchos
factores, como la postindustrialización, la pertenencia europea, el cambio
demográfico, el desarrollo tecnológico o las ideas relacionadas con la NGP,
ejercen una presión similar en todos los países europeos en favor de ciertas
reformas. Sin embargo, parece más exacto que, como mucho, puede hablarse
de una convergencia divergente.
Es posible que exista lo que Pollit (2007: 14) denomina una «convergencia
discursiva» respecto a la NGP, en la cual se usa el mismo vocabulario, quizá
aprendido en las reuniones europeas, y una agenda aparentemente similar, e
incluso una «convergencia decisional», probablemente derivadas de que las
reformas se han iniciado para responder a una serie de presiones parecidas.
Sin embargo, las denominadas convergencias operacional y de resultados son
muy difíciles de medir (Pollit, 2007; Pollit y Bouckaert, 2011). Aunque muchos
países han emprendido algunas de las transformaciones que caracterizan a la
NGP, quizá la única coincidencia general de las reformas es que todas ellas
parece producirse un alejamiento del modelo burocrático.
Respecto a la divergencia, por un lado, en ocasiones la NGP ha penetrado
más en el terreno de los discursos que en la práctica (Torres, 2004; Ongaro
2009; Pollit y Bouckaert, 2011; Christensen y Lægreid, 2012). Además, las
reformas han surgido de diferentes formas y han seguido diferentes rutas, en
buena medida debido a las peculiaridades locales y en particular a las tradi-
ciones administrativas.
En el contexto europeo acostumbran a distinguirse diferentes agrupaciones
de países en función de su sistema administrativo. En particular, el tipo de
sistema administrativo es útil para describir las características predominantes
en un grupo de países y su rendimiento en términos del modo en que se
gobierna, la relación entre el Estado y los ciudadanos o el modo en que se
diseñan e implementan las políticas. El tipo de sistema administrativo tiene
también potencial para explicar la forma en que tal sistema recibe y filtra
determinados estímulos y es capaz de reformarse.

75
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Una tradicional distinción dicotómica es la de países que pertenecen a una

cultura continental Rechtsstaat y aquellos que pertenecen a la cultura del
Public Interest anglosajón (Pollitt y Bouckaert, 2017: 61). Painter y Peters
(2010: 20) distinguen para el caso de Europa cuatro tradiciones administra-
tivas: angloamericana, napoleónica, germánica y escandinava. Page (1995)
desarrolló una tipología consistente en seis patrones administrativos naciona-
les: el modelo británico, el francés, el germánico, el nórdico, el de la Europa
del sur y el modelo del centro y este europeo. Magone (2010) ha añadido
un nuevo modelo, el de los países del Benelux, que sería un sistema híbrido
entre el germánico, el escandinavo y el francés.
La mayoría de los estudios parecen encontrar que la configuración insti-
tucional y el tipo de burocracia, si existe un sistema de cuerpos o de empleo
y el poder de los altos funcionarios en relación con los políticos, han actuado
como filtro de las presiones externas (Knill, 1999; Villoria, 1999; Gallego y
Barzelay, 2010). Asimismo, en algunos países, el proceso se ha iniciado desde
dentro, con una lectura propia de lo que la NGP significa, poniendo más o
menos énfasis en las diferentes propuestas de este paradigma, cuya coheren-
cia interna no siempre es clara (Christensen y Lægreid, 2012; Pollitt, van
Thiel y Homburg, 2007).
Una cultura predominantemente colectivista frente a una cultura más
individualista o la situación económica específica puede explicar el tipo de
las reformas (Kickert, 2011: 111). El marco constitucional existente y el grado
de homogeneidad de la estructura administrativa condicionan la capacidad
del líder para proponer e implementar las reformas; la compatibilidad cultu-
ral de los valores propios de un sistema administrativo con los de las ideas
de reforma que llegan es determinante (Christensen y Lægreid, 2011: 5). Para
Kickert (2011: 111) las Administraciones politizadas y burocratizadas están
peor equipadas para implementar reformas de gestión económica. Los cambios
en la gobernanza territorial y en la relación entre las Administraciones públi-
cas y el tercer sector y el sector privado se ven también afectados por el
color del gobierno en el poder, los propios arreglos institucionales y políticas
existentes en estas materias y los intereses creados a su alrededor, la ideas
y el contexto socioeconómico (Varela, 2011; Colino, 2018; Del Pino y Her-
nández-Moreno, 2020).

IV. LAS DIFERENTES RUTAS DE REFORMA EN EUROPA

Pollitt y Bouckaert (2017) han identificado cuatro grupos de reformadores

en relación con la NGP: los incondicionales de la NGP y de la introducción
de instrumentos de mercado en la gestión; el grupo de los modernizadores;

76
 ÍNDICE

los mantenedores; y el de los que han implantado reformas mínimas en el

Estado. Hammerschmid et al. (2013) también encuentran claras diferencias
entre los llamados campeones de NGP, Reino Unido, Estonia, Noruega y
Holanda, y Administraciones públicas más tradicionales como España, Fran-
cia, Austria y Hungría.
Entre los primeros, las fuertes presiones y la escasez de obstáculos insti-
tucionales y administrativos pueden explicar la baja resistencia al cambio.
En particular, los sistemas políticos mayoritarios, los sistemas administrativos
centralizados y la ideología predominante que combina la visión del interés
general con un conjunto de valores más individualistas y proiniciativa empre-
sarial están presentes en los países que han perseguido estrategias de imita-
ción del mercado y privatización más rápido y con más intensidad que otros
Estados.
En el caso de los modernizadores, los países escandinavos y los de la
Europa continental han sido retratados como «rezagados» respecto a la NGP
debido a su tradición de «Rechtsstaat» y a su cultura más colectivista. Sin
embargo, una interpretación más positiva sobre la capacidad de reformarse,
sugiere que estas Administraciones simplemente han seguido una ruta más
neoweberiana (Pollitt y Bouckaert, 2011). En estos países, el Estado es un
elemento central y coordinador de la sociedad y la idea de que puede ser
gestionado como una empresa es ajena a su cultura. De cualquier modo, en
el caso de Alemania, por ejemplo, las reformas de la NGP empezaron a
tomarse en consideración en los noventa debido a la presión presupuestaria
que provocó la unificación y pueden encontrarse una versión alemana de la
NGP (Neues Steuerungsmodell) y medidas propias de este paradigma en los
niveles subnacionales de gobierno (Ongaro et al., 2018). En los últimos años,
tanto el gobierno federal como los locales han revertido algunas reformas
relacionas con la externalización de los servicios y la venta de activos y han
puesto en marcha mecanismos de coordinación y control para evitar las ten-
siones centrífugas en organizaciones que habían ido ganando autonomía.
Igualmente, fruto de la gran recesión y la incapacidad del Estado para llegar
a todos los sitios, parece haberse recuperado cierto papel de los actores
sociales (Wollmann, 2018). En el caso de los países escandinavos, Noruega
parece haber sido la más reacia a las reformas de la NGP. Suecia es el país
que ha ido más allá en la aplicación de estas reformas seguramente espoleada
por la crisis fiscal de mediados de los noventa. Puso en marcha mecanismos
de contención del gasto, de evaluación del rendimiento y los gobiernos loca-
les comenzaron poco a poco a incluir mecanismos de mercado en la presta-
ción de servicios instados por el gobierno central (Ongaro et al., 2018).

77
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Respecto a los países napoleónicos, algunos autores han retratado a Fran-

cia, Italia, España, Grecia y Portugal como los «recién llegados» a la NGP,
«en donde una particular mezcla de fuerzas institucionales permite la adopción
solo de algunos de los componentes de la NGP» (Gualmini, 2008: 93; ver
también Ongaro, 2009; Kickert, 2011b; Bezes y Parrado, 2013; Sotiropoulus,
2018). Aun así, especialmente en España, pero también en Italia, se produjo
un acusado proceso de descentralización; los países no fueron inmunes a la
agencificación «mediante la dispersión de las competencias de los servicios
centrales de los ministerios en agencias especializadas y la fundación de
autoridades regulatorias independientes, entre otras», acelerándose algunas de
estas medidas a partir de la gran recesión (Sotiropoulus, 2018: 887). Para
Ongaro (2009: 272), Portugal, Grecia y el sur de Italia nunca han llegado a
ser enteramente Administraciones weberianas ni pueden ser clasificadas de
neoweberianas ahora.
Por lo que se refiere a los Estados postcomunistas, la indiferencia hacia
las reformas por parte de los políticos, el hecho de que algunos reformadores
subestimaran la profundidad de los problemas afrontados por las Adminis-
traciones públicas y el inadecuado contenido e implementación de los cambios
junto con los legados del pasado comunista, explicaron el fracaso de la
primera década de reformas. La pertenencia a la UE pareció impulsar algunas
reformas como la profesionalización de la función pública pero su implemen-
tación ha sido muy desigual y algunos países han retrocedido después de
haber avanzado al principio (Nemec y De Vries, 2018). Aun así, se han dado
pasos en algunos temas como el e-gobierno, las reformas de la estructura y
la gestión; otras tales como una transformación más completa de la función
pública son todavía insuficientes (Verheijen, 2012: 600; Meyer-Sahling y
Yesilkagit, 2011).

V. TENDENCIAS DE REFORMA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS,

LAS ESTRUCTURAS DEL SECTOR PÚBLICO Y LA FUNCIÓN
PÚBLICA

5.1.  La gestión del bienestar y su impacto en las Administraciones

Los países de la UE-15 dedican entre el 65 y el 68 % de su gasto público

total a la financiación de las políticas sociales y también trabajan en este
sector una gran de los empleados públicos (OCDE, 2019b). Se trata de una
inversión enorme, a pesar de lo cual pocas veces los expertos en la materia
analizan de qué modo la gestión de este abultado presupuesto que trata de

78
 ÍNDICE

responder a los nuevos retos sociales (acusado envejecimiento de la población,

el cambio en el papel de las mujeres, el creciente desempleo, la diversidad
social, etc.) afecta a la configuración de las Administraciones públicas (Klenk
y Pavolini, 2015). Muy brevemente se sugerirán aquí cuatro formas en que
la gestión de políticas tan populares entre la ciudadanía (salud, educación,
pensiones, desempleo o atención a la dependencia) ha afectado a la Admi-
nistración.
En las últimas tres décadas se ha producido una clara descentralización
de las tareas que tienen que ver con las políticas sociales que implican la
prestación de servicios con la premisa ampliamente compartida, al menos
hasta la gran recesión, de que los servicios del bienestar descentralizados
podían adaptarse mejor a las peculiaridades del territorio (por ejemplo, del
mercado laboral) y las necesidades y demandas ciudadanas, incluidas las
identitarias (Del Pino, Moreno y Hernández, 2021). Mientras la gestión de
las pensiones y la protección por desempleo son casi siempre responsabilidad
del Estado central, la sanidad, la educación, las políticas activas de empleo
o los servicios sociales están descentralizadas (Banting, 2012). Kazepov
(2010: 52) ha identificado diferentes tipos de configuraciones territoriales en
función del régimen de bienestar. Los sistemas de bienestar liberales estarían
fuertemente centralizados y la diferenciación entre los niveles subnacionales
de gobierno se da fundamentalmente en las políticas activas del mercado de
trabajo. Los sistemas de bienestar socialdemócratas concederían un alto grado
de autonomía local en la organización, gestión y financiación de las políticas
sociales, bajo una normativa dictada a nivel nacional que trata de evitar la
excesiva diferencia territorial (Oosterlynck et al., 2013: 17). Los sistemas
continentales presentarían organizaciones territoriales diversificadas: estruc-
turas estatales federales (Alemania y Bélgica), en las que las competencias
legislativas pertenecen principalmente a las regiones; también pueden encon-
trarse países en los que el gobierno central regula y financia las políticas
sociales (como Francia) (Oosterlynck et al., 2013: 18). Finalmente, el sistema
de bienestar mediterráneo que engloba a Italia, Grecia, Portugal y España,
se caracteriza por una amplia fragmentación institucional y una alta capacidad
reguladora de sus niveles de gobierno subnacionales, especialmente las regio-
nes en España e Italia (Kazepov, 2010, 59-61).
La organización territorial y los sistemas de protección social europeos
agrupados en función de una serie de variables como el nivel de responsa-
bilidad gubernamental, la fuente principal de financiación, la producción y
la provisión de las políticas de bienestar ha resultado en otra tipología con
tres grandes grupos (Humer, Rauhut y Marques da Costa, 2013: 154-161):
un primer grupo integrado por la mayoría de países de la Europa mediterrá-
nea, Bélgica y Luxemburgo, cuya característica principal es el predominio

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

del gobierno central en la organización territorial de sus políticas sociales,

salvo en los casos de España e Italia que poseen una fuerte regionalización
de sus Estados de bienestar; un segundo tipo compuesto por el Reino Unido
y la mayoría de países del norte y el centro de Europa, así como países de
la Europa oriental como Letonia, Estonia o Rumanía, los cuales poseen una
organización territorial en la que la responsabilidad principal sobre la plani-
ficación, la producción y la financiación de las políticas de bienestar recae
en los niveles regionales y locales de gobierno; y un tercer grupo integrado
por los Países Bajos, Irlanda, Hungría y Grecia que se caracteriza por la
posición dominante del gobierno central en la organización territorial de las
políticas sociales, tanto en la planificación como en la financiación.
Junto a la tendencia descentralizadora, se han producido cambios en el
llamado welfare-mix que se refieren al equilibrio entre el Estado, el mercado,
el tercer sector y la familia en la prestación de los servicios del bienestar.
En todos los países de Europa occidental, el Estado sigue siendo el provee-
dor principal de bienestar, pero desde los años noventa se ha producido un
retroceso del sector público en la provisión directa de servicios y se han
diversificado las fuentes de financiación (Greve, 2015). El tercer sector se
ha integrado con diversas fórmulas en el marco de la economía social y el
llamado sector informal y los ciudadanos a través de la denominada copro-
ducción de los servicios o mecanismos de innovación social. El protagonismo
del sector privado se ha incrementado mediante fórmulas tradicionales de
contratación, la privatización de los servicios u otros métodos más novedosos
como los diversos tipos de colaboración público-privada, que generan algo
menos de resistencia social al conservar el Estado ciertos poderes de regu-
lación e inspección y control (Krumm, 2016). Como veremos más abajo esto
supone un enorme reto para las Administraciones en material regulatoria y
de control.
El diseño y la gestión de las políticas sociales responden también a
paradigmas e ideas cambiantes. A lo largo de estos años, los cambios en
las políticas sociales no solo han afectado a la cuantía de su financiación.
Se han introducido nuevas prácticas, principios e instrumentos de política
pública (por ejemplo, la activación, la flexiguridad, el «bienestar a cambio
de trabajo» o la inversión social) que muchas veces constituyen un desafío
para las propias Administraciones porque implican la puesta en marcha de
grandes cambios en las lógicas de funcionamiento administrativo (modelos
jerárquicos o red; a largo o a corto plazo; regidas por leyes o por contratos,
orientadas a la eficiencia o a la calidad, sectoriales o multisectoriales, por
ejemplo), hasta cambios tecnológicos, como sistemas de información inte-
roperables (entre empleo y servicios sociales por ejemplo) pasando por la
transformación de los modelos de relación con los ciudadanos (por ejemplo,

80
 ÍNDICE

atención universal/no personalizada o la elaboración de planes personaliza-

dos de inserción, la atención a la diversidad étnica, sexual, o la nueva
relación entre personal sanitario y pacientes) o la sociedad civil (Del Pino
y Catalá, 2016).
Destacadamente, todos estos cambios, nuevos enfoques de política pública
y grandes inversiones necesitan también de una expertise que muchas veces
es difícil de conseguir dentro de las propias Administraciones. Ello puede
explicar en parte que si el mercado de la consultoría en su conjunto se triplicó
en Europa, en el mismo lapso de once años, el mercado de consultoría pública
creció más de siete veces (Steiner, Kaiser y Reichmuth, 2018).

5.2.  Agencificación

Una de las tendencias más características de la organización del sector

público en Europa ha sido la aparición de los organismos ejecutivos semiau-
tónomos o independientes, es decir, la desagregación de las estructuras de la
Administración pública en una serie de más pequeñas unidades con un pro-
pósito único, para ser más flexible y estar más cercanas al sector de política
de que se trate y operar como un brazo ejecutor de sus ministerios favore-
ciendo la rendición de cuentas posterior basada en los resultados más que en
el cumplimiento legal de los controles ex-ante (Pollitt et al., 2004; Verhoest
et al, 2010: 6-8).
Las agencias prestan servicios públicos, implementan políticas y regulan
mercados y sectores de política. Llevan a cabo «inspecciones, la emisión de
licencias, el pago de prestaciones, la ejecución de programas de investigación
y desarrollo científico, la regulación de servicios públicos, el mantenimiento
de la infraestructura pública, el desarrollo y el funcionamiento de bases de
datos, la adjudicación de aplicaciones, la administración de museos, la sal-
vaguarda del medio ambiente, la oferta de servicios de información, la ges-
tión de las prisiones, la recaudación de impuestos y muchas otras funciones»
(Pollitt et al., 2004: 6, véase James y Van Thiel, 2010; Verhoest, 2018).
En el campo de la regulación de los mercados, las agencias reguladoras
independientes (IRAs) son organizaciones públicas con competencias regu-
ladoras que ni son elegidos por la ciudadanía, ni gestionadas directamente
por los responsables públicos electos (Gilardi, 2008: 21). Llevan a cabo las
competencias de expedición y ejecución de las licencias para operar en el
mercado, autorizar las fusiones o adquisiciones, prevenir el comportamiento
contrario a la competencia y los límites de precios establecidos, supervisan
a las instituciones financieras, imponen multas, establecen normas y elaboran

81
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

la legislación secundaria, como directivas. En comparación con los departa-

mentos ministeriales tradicionales, las agencias ejecutivas semiautónomas o
agencias reguladoras independientes soportan menos control jerárquico e
influencia política en su funcionamiento cotidiano y poseen más libertad de
gestión en los ámbitos de las finanzas y el personal. Sin embargo, por lo
general, no son totalmente independientes, ya que el ejecutivo tiene la res-
ponsabilidad política última por sus actividades.
El estudio comparado de organismos y agencias no es fácil. Cada país
presenta sus propios tipos de agencias, tales como, por ejemplo, los organis-
mos públicos no departamentales (NDPB) y las Agencias Next Steps del
Reino Unido, las llamadas Zelfstandige Bestuurs Organen (ZBO) en los
Países Bajos, los establecimientos públicos en Francia, Italia y Portugal, las
agencias estatales en los países nórdicos o los llamados bureaus y boards en
los países del Este (Pollitt et al, 2004; Van Thiel, 2012). En el marco de la
red CRIPO (Van Thiel, 2012: 20) se ha propuesto una tipología de agencias
que distingue varios tipos de organismos: 1) agencias semiautónomas sin
independencia jurídica que están más cerca del ministerio, con cierta auto-
nomía de gestión, aunque su financiación y políticas de personal continúan
vinculados directamente a la burocracia gubernamental; 2) los órganos esta-
tutarios, con independencia jurídica a través de una ley o de otro tipo de
legislación, con más autonomía que el primer tipo en relación con el perso-
nal y las decisiones financieras; 3) las corporaciones, empresas y fundaciones
basadas en el derecho privado, con los más altos grados de autonomía.
Algunas de estas agencias nacieron bajo la influencia de la NGP, pero
otras surgieron debido a los requisitos de re-regulación en el contexto de la
liberalización, en el que eran necesarias autoridades regulatorias para ase-
gurar la competencia (Papadopoulos, 2013; Jordana, 2004; García Juanatey
et al., 2017). Las agencias independientes no necesariamente han proliferado
debido a su proclamada mayor eficiencia, sino, en muchos casos, a través
de un proceso de difusión, «moda» y una «fiebre de agencias contagiosa»
entre los países (Pollitt et al., 2004), a veces basada simplemente en la
reputación de «historias de éxito» o, peor aún, en la proximidad geográfica
pura (Gilardi, 2008).
Se han descrito diferentes estilos o caminos de agencificación en distintos
países y sectores. Aunque muchos países contaban ya con agencias, la NGP
y la influencia de los organismos internacionales en este nuevo tipo agencias
fue clave. En Europa, hay que mencionar el papel de la UE en la promoción
de la agencificación en los Estados miembros y en su propia Administración
(Kelemen, 2011), ya que en muchos sectores la legislación comunitaria obliga
a los Estados miembros a crear agencias reguladoras independientes y se

82
 ÍNDICE

promueven redes de agencias nacionales. Las características nacionales afec-

taron después a la trayectoria seguida. Según Torres (2004: 102), los países
con una tradición muy legalista (modelo Rechtsstaat) y las estructuras fede-
rales han preferido la descentralización hacia los niveles subnacionales sobre
la agencificación.
A pesar de las proclamadas ventajas para las organizaciones individuales
y en relación con la flexibilidad y la calidad del servicio, la agencificación
también presenta sus dificultades, como al relativo al control de su funcio-
namiento y de las propias políticas públicas, los problemas de fragmentación,
la falta de coordinación o a su grado real de independencia (Maggetti, 2012).
La agencificación y la gobernanza por los órganos de expertos no electos
también plantean problemas importantes para la rendición de cuentas demo-
crática que se han señalado muchas veces en relación por ejemplo a los
bancos centrales u otras agencias reguladoras, ya que la responsabilidad
ministerial se reduce dando lugar a un déficit democrático (Vibert, 2007;
Papadopoulos, 2013).
Así pues, en la última década, «la tendencia a la agencificación ha gene-
rado una contrareacción, con el objetivo de racionalizar el panorama de los
organismos para (re)mejorar la transparencia, el control político y la eficien-
cia de todo el gobierno» y para evitar que la fragmentación impida afrontar
los problemas públicos complejos como el cambio climático o la pobreza,
que necesitan una perspectiva más integrada (Verhoest, 2018: 328). Esta
contrareacción, en la que también influyó claramente la disciplina fiscal
impuesta en el contexto de la gran recesión, se ha traducido en muchos
países como Francia, Reino Unido, Irlanda o España, en la supresión, reor-
ganización o fusión de agencias, aunque no siempre por los mismos motivos.

5.3.  Provisión colaborativa de servicios públicos, gobernanza regulatoria

La privatización y la introducción de otros mecanismos de mercado dis-

tintos a la gestión directa por las Administraciones públicas para la produc-
ción y distribución de los servicios públicos han constituido una de las
tendencias generales de los sistemas administrativos europeos y la gestión
pública en los últimos treinta años (Höpner et al., 2011). Esto ha significado
la privatización de las empresas nacionales o locales de tipo industrial, de
servicios y de infraestructura, limitando el papel de los gobiernos a tratar de
ser el garante de la provisión de los servicios. En muchos países se han
establecido mecanismos de competencia, se ha estimulado la participación
de proveedores privados mediante algún tipo de partenariado público-privado
(PPP) o se ha separado la función de comprador y proveedor.

83
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Como una consecuencia de esta evolución, el sector público se ha reducido

y fragmentado, los gobiernos centrales y subnacionales se han retirado como
productores directos de bienes públicos en muchos países europeos (Wollmann
y Marcou, 2010). En este contexto, en el que otros actores quieren participar,
el papel del Estado como regulador y supervisor, que pueda establecer las
reglas del juego, ya sea a través de instrumentos duros o blandos, y garan-
tizar su cumplimiento es fundamental (Hodge, 2017).
Esta tendencia afecta tanto a los servicios personales (cuidado de niños,
la atención a las personas en situación de dependencia, educación o sanidad),
como a los servicios públicos económicos o de utilidad pública (suministro
de agua o energía, la gestión de residuos) (Wollmann y Marcou, 2010: 1;
Wollmann, 2013). En un gran proyecto de investigación que compara diez
Estados miembros de la UE y cinco sectores (telecomunicaciones, servicios
postales, transporte ferroviario y servicios de energía y agua), Bieling y
Deckwirth (2008) encontraron los principales factores que impulsan la
privatización. En primer lugar, las empresas transnacionales estaban inten-
tando acceder a nuevas esferas de oportunidades de inversión. En segundo
lugar, el aumento de las deudas públicas que inducen a los gobiernos a
vender partes de la infraestructura pública o a buscar mecanismos de finan-
ciación que no se contabilicen como deuda pública. En tercer lugar, la pobre
calidad de algunas infraestructuras, que fomentó la percepción pública de
que las organizaciones públicas son generalmente ineficaces. En cuarto
lugar, la «visión neoliberal hegemónica sobre que la privatización puede
desencadenar inversiones necesarias y lograr más eficiencia en la prestación
de los servicios» (Bieling y Deckwirth, 2008: 240).
Estos autores han mostrado también que el papel de la UE en los pro-
cesos de reorganización de los servicios es cada vez más relevante. La
Comisión Europea, en colaboración con el Tribunal de Justicia Europeo
(TJE), los gobiernos nacionales y las asociaciones empresariales, inició un
programa de liberalización y desregulación de gran alcance para fomentar
la competencia transfronteriza. La UE aplicó, por ejemplo, restricciones a
las subvenciones públicas y redefinió los requisitos de contratación pública.
Los gobiernos que querían cumplir con los requisitos de la UME intentaron
aumentar sus ingresos mediante la privatización de activos y responsabili-
dades públicas.
A pesar de esta intervención de la UE y de cierto triunfo de las ideas
en favor de la privatización en todos los países, ha habido variaciones en
su alcance, intensidad y modo de implementación. El Reino Unido ha
seguido el modelo de privatización más radical, acompañado por la pérdida
de poder de los gobiernos locales como proveedores de servicios. En Sue-

84
 ÍNDICE

cia y Francia, la privatización fue moderada, adaptada a sus tradiciones

administrativas y del Estado de bienestar (Kuhlmann y Wollmann,
2013: 200). La presencia de los partenariados público-privados ha sido
desigual según los sectores en función de los países. A diferencia del Reino
Unido, donde la mayoría de las colaboraciones se producen en el sector de
la educación y la sanidad, en el caso de España, el sector en el que más
se ha recurrido a la CPP ha sido el de las infraestructuras, con la construc-
ción de puertos y carreteras. Este sector sumaba en 2008 más de la mitad
del total de PPP realizados, adjudicados y pendientes (Allard y Trabant,
2008). Aun así, desde el año 2000 se ha producido una gran diversificación
de los sectores (como el de las energías renovables o las prisiones, por
ejemplo), siendo ya importante en el caso de la sanidad.
El análisis llevado a cabo por Eurofound (2015) sobre doce servicios
públicos del ámbito sociosanitario en Suecia, España, Reino Unido y Litua-
nia, encontró que la introducción de mecanismos de mercado en la presta-
ción de servicios públicos supone un gran desafío para las funciones
reguladora y supervisora del Estado, si este desea garantizar la calidad, la
equidad y la eficiencia. La participación del sector privado contribuyó a la
puesta en marcha de infraestructuras que, de otro modo, debieran haberse
pospuesto por falta de recursos públicos. Sin embargo, en cuanto a la
supervisión, el análisis no dejó claro que supusieran un ahorro para los
contribuyentes y sí puso de manifiesto los déficits de evaluación de estas
experiencias. Respecto a la regulación, por ejemplo, la priorización de los
costes de contratación para decidir la adjudicación de los servicios expulsó
del mercado a organizaciones del tercer sector con más experiencia en la
prestación de servicios y, en ocasiones, empeoró las condiciones laborales;
en algunas experiencias no quedó claro que el Estado fuese capaz de ase-
gurar la competencia, la transferencia del riesgo o de evitar la captura de
los reguladores.
En los últimos años, aunque algunos creen que es posible que las polí-
ticas de austeridad puedan conducir a nuevas privatizaciones en ciertros
países, otros observan un retorno a la propiedad estatal o la remunicipali-
zación en determinados servicios y utilidades públicas (Wollmann, 2012).
A raíz de la crisis financiera y los fracasos evidentes del mercado, las
críticas y el escepticismo, incluso la resistencia de los trabajadores y de
los usuarios se han incrementado en algunos países (Kuhlmann y Wollmann,
2013: 200). No sabemos cuáles serán las consecuencias de la crisis de la
covid-19 en la que se ha puesto de manifiesto la necesidad de disponer de
servicios de titularidad pública eficaces y rápidos; y hasta qué punto lo
ocurrido durante la crisis contribuirá a una mayor apuesta por la gestión
pública directa o, por el contrario, pondrá sobre la mesa la necesidad de

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

contar con otros actores para la provisión de los servicios públicos avan-
zando más en la llamada gobernanza colaborativa con otros agentes no
públicos, incluido el tercer sector como ha ocurrido en los países anglosa-
jones, donde se habla del «culto a la colaboración» en parte para ocupar
el espacio que el Estado no cubría (Brandsen y Johston, 2018). En cualquier
caso, como sostiene Schmitt (2017), las iniciativas pasadas en esta dirección
suponen un constreñimiento para las nuevas iniciativas.

5.4.  Sistemas de empleo público y la relación entre la política y la

Administración

La principal crítica que ha recibido el modelo de función pública desde

los años ochenta ha sido debido a su rigidez. El modelo de empleo público
que responde al típico ideal weberiano presente en la mayor parte de los
países occidentales desde finales del siglo xix o principios del xx, ha con-
sistido en funcionarios nombrados por una autoridad pública representante
del Estado, seleccionados con criterios meritocráticos y que conservan un
empleo de por vida. Junto a los funcionarios, otros empleados públicos selec-
cionados también con criterios de mérito tienen una relación laboral con la
Administración. Además, existen cargos de designación política con funciones
ejecutivas y personal de confianza con funciones de asesoramiento nombra-
dos y cesados discrecionalmente (véase Raadschelders et al., 2007, Derlien
y Peters, 2009; Van der Meer y Dijkstra, 2011; Parrado, Colino y Olmeda,
2013).
Una distinción importante se refiere a tres modelos de empleo público
(Van Thiel et al., 2007; Parrado, Colino y Olmeda, 2013). En los sistemas
de carrera, el personal accede a una constelación de puestos ordenados que
constituyen la carrera administrativa (Austria, Bélgica, Chipre, Comisión
Europea, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Irlanda, Luxemburgo, Portugal,
Rumanía y España, mientras ninguno de los países escandinavos tiene un
sistema de carrera). En la promoción hacia puestos más altos en la jerarquía
puede participar el personal interno y solo excepcionalmente candidatos pro-
cedentes del exterior. En los sistemas de empleo, el candidato ingresa en un
único puesto y para avanzar en su carrera profesional debe competir por los
siguientes puestos que quiera ocupar con otros candidatos internos o externos
(Bulgaria, Italia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia).
Finalmente, en la práctica existe también un modelo híbrido (República Checa,
Dinamarca, Estonia, Finlandia, Holanda, Suecia y Reino Unido) (Parrado,
Colino y Olmeda, 2013). Dahlström et al. (2015) estudian el grado de aper-
tura de los sistemas de personal de las Administraciones en comparación con

86
 ÍNDICE

el sector privado, encontrando variedad entre los diferentes países y retratando

a España como el modelo más cerrado (para el caso de España, véase Parrado,
2020).
Independientemente del modelo de función pública, la mayoría de los
sistemas europeos han tratado de introducir más flexibilidad tanto en la con-
tratación como en la gestión de los trabajadores. Hoy se puede encontrar en
determinados niveles de gobierno y sectores un porcentaje de personal con
contrato temporal y/o a tiempo parcial, a veces muy precarizado, incluso en
países con sistemas de carrera, como por ejemplo en el caso de España pero
también en otros como Finlandia, Dinamarca, Italia, Portugal, Eslovenia y
Suiza; algunos países desplazaron personal a los servicios de primera línea
y ahorraron mediante la creación de servicios compartidos en áreas que pre-
viamente habían sido fragmentadas como la financiera, la gestión de recursos
humanos o de las TIC o las compras públicas (Finlandia, Francia, Países
Bajos y el Reino Unido) (OCDE, 2013). También se estimula la movilidad
intersectorial, entre organizaciones e incluso entre diferentes tipos de destinos
profesionales.
Ciertos países están llevando a cabo un reclutamiento más selectivo,
poniendo en cuestión el sistema de oposición que exige una importante
inversión previa por parte de los candidatos y se basa en un ejercicio memo-
rístico (véase sobre este tema a Ruano et al. 2014; Mapelli, 2018 sobre
España). La OCDE (2019) recomienda y muchos países han comenzado a
ampliar las habilidades y conocimientos de la Administración a través de la
selección mediante el sistema de competencias y abriendo el abanico a nue-
vos perfiles. Por ejemplo, Emery et al. (2014) muestra un cambio progresivo
para incorporar perfiles menos legalistas en el caso de Suiza; igualmente se
abre la puerta al acceso de trabajadores del sector privado, para que sean
capaces de responder a las demandas cambiantes de las empresas y de la
ciudadanía más envejecida y más diversa y a un modelo de gobernanza que
implica trabajar con actores no estatales y nuevos avances en las tecnologías
de la información y la comunicación (Demmke y Moilanen, 2010) y despo-
jando de sus privilegios a los trabajadores públicos (Thompson, 2012: 131).
La carrera administrativa también se ha hecho más abierta. En algunos
países, determinados puestos que antes solo podían alcanzarse a través de la
promoción interna ahora se han abierto a la concurrencia exterior, mediante
el sistema de selección por competencias (Demmke y Moilanen, 2010). Junto
a todo ello, varios países de la UE han puesto en marcha medición del ren-
dimiento obligatoria en algunas organizaciones, utilizándose en algunos
lugares para establecer una parte del salario (Ballart, 2010; OCDE, 2011a).

87
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Por último, cabe mencionar la implementación de iniciativas para la ges-

tión de la diversidad en los servicios públicos en relación con los trabajado-
res mayores, las mujeres y otras minorías. Algunos sectores públicos europeos
envejecidos han implementado políticas con el objetivo de mantener la fuerza
de trabajo sana, productiva y motivada, combatiendo la discriminación por
edad y previendo la obsolescencia de las habilidades y conocimientos (ej.
Finlandia, Alemania, o Francia) (Bossaert, Demmke y Moilanen, 2012). El
todavía limitado acceso de las mujeres a puestos de responsabilidad, las
políticas de conciliación y la brecha salarial son también objeto de políticas
de género dentro de algunas Administraciones. Otros grupos están pobremente
representados en el sector público y los Estados están introduciendo políticas
para evitar la discriminación en razón de religión, etnia o cultura, territorio,
orientación sexual, enfermedad o discapacidad mental o apariencia física, así
como mecanismos para garantizar la igualdad en los procesos selectivos y
en los de promoción (OCDE 2011; Alfama y Alonso, 2015; Crespo González,
2018). Algunos países han regulado el teletrabajo en el contexto de la crisis
de la covid-19.
Las políticas de personal inspiradas en la NGP han supuesto también
(Demmke y Moilanen, 2010; OCDE 2011, 2011a; Thompson, 2012: 131):
un desplazamiento del control de la gestión de las relaciones de trabajo desde
los políticos a los directivos, quienes obtienen más discrecionalidad sobre su
propio personal, con el establecimiento explícito de estándares de rendimiento
y técnicas de gestión del sector privado; y como resultado de la desagregación
vertical de las unidades administrativas hacia agencias más autónomas y de
la especialización horizontal, algunas políticas de recursos humanos y las
condiciones de empleo son ahora desarrolladas a nivel del departamento o
agencia. Aun así, otras decisiones siguen adoptándose centralizadamente,
como la política salarial (Leisink y Kneis, 2018). También hay que recordar
que la privatización de la gestión de muchos servicios ha permitido reducir
las plantillas públicas y aplicar una gestión propia de ese sector en servicios
que antes eran producidos directamente por las Administraciones públicas.
Un último bloque de grandes intervenciones sobre la función pública
que esta vez sí pusieron en marcha todos los países tuvo que ver con la
abultada factura que representan los empleados públicos en las Adminis-
traciones europeas, que hizo que la reducción de gastos de personal fuera
una de las primeras estrategias de las políticas de consolidación fiscal entre
2008 y 2013 (OCDE, 2015). Para ello se recurrió a jubilaciones anticipadas,
congelación salarial o directamente a los recortes del salario (Reino Unido,
República Checa, Irlanda, Grecia, Italia, Portugal o España) y de plantillas
(aunque en algunos países se mantuvo el empleo en sectores esenciales
como la sanidad o la educación) o estableciendo topes de empleados públi-

88
 ÍNDICE

cos. En ocasiones, el recorte en el empleo público trata de compensarse

con otras medidas para mejorar la productividad de los empleados que
quedan (Austria, Finlandia o Reino Unido). Algunos países han puesto en
marcha reorganizaciones para gestionar las reducciones de personal y las
recolocaciones, para retener las habilidades y experiencia necesarias para
prestar los servicios entre el personal que sobra (Portugal, France, Irlanda,
Finlandia, Holanda, Noruega y Suecia).
En cualquier caso, los cambios en las políticas de personal, aunque ins-
piradas por una racionalidad común, difieren debido a factores nacionales y
de contexto que afectan de manera particular a las trayectorias de reforma
(Christensen y Gregory, 2008; Kroos, Streb y Hils, 2011).
Un tema de particular importancia en las reformas llevadas a cabo en
algunos países ha sido el de la construcción de una dirección pública profe-
sional que implica sumergirse en el debate clásico sobre la relación entre la
burocracia y la política (Ramió, 2012). Aunque la mayoría de los países
poseen funciones públicas muy profesionalizadas en sus bases y en los pues-
tos predirectivos, la cúpula de las Administraciones europeas presenta distin-
tos grados de politización (Peters y Pierre, 2014). En algunos países, como
es destacadamente el caso de España, por ejemplo, la confianza política es
el criterio para seleccionar a los altos cargos (aunque ciertamente muchos de
ellos son funcionarios de carrera) y sustituye la no existencia de un sistema
de directivos públicos debidamente formados y seleccionados para desarrollar
tareas de dirección (Parrado, 2020: 244; Jiménez Asensio et al., 2009). Ade-
más, aunque la politización varía de un país a otro y en el tiempo, algunas
investigaciones han mostrado una tendencia a su aumento través del incre-
mento del personal de asesoramiento, bien documentada en los sistemas
Westminster, pero también en Alemania, Francia y la Comisión Europea
(OCDE, 2007; Rouban, 2007; Peters y Pierre, 2014). El recurso a este tipo
de personal acostumbra a justificarse por quienes lo usan por la rigidez de
la gestión de personal público, por el corporativismo funcionarial o por la
inexistencia de determinados conocimientos dentro de las organizaciones.
Según Rouban (2012), la politización implica tres dimensiones interrela-
cionadas: la participación e influencia de los empleados públicos en el proceso
de elaboración de las políticas de un modo más o menos legítimo; el activismo
político y el partidismo que puede estar restringido por normas; y la filiación
política de los altos empleados públicos cuando son nombrados en puesto de
libre designación. Muchas investigaciónes han preocupado por el alcance de
las consecuencias negativas de la politización. Se espera que en una Admi-
nistración politizada crezca el riesgo de clientelismo y corrupción, así como
la ineficiencia en la gestión.

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Otros han recordado la importancia del control político democrático en la

Administración e insistido sobre los peligros de una Administración pública
aparentemente tecnocrática, ya que los nuevos mánager pueden también tener
su propia agenda y estrategias para influir en la política. Van Thiel et al.
(2007: 105) han analizado el surgimiento en algunos países de una dirección
pública y distinguen entre dos tipos que se han desarrollado en el contexto
de las reformas de la NGP, dentro de los ministerios centrales y en las agen-
cias semiautonómas. Los directivos públicos de las agencias difieren de los
de las organizaciones centrales en su nombramiento, menos frecuente por
parte del ministro, más frecuente experiencia previa en el sector privado, su
régimen de empleo, sus mayores salarios y su bajo grado de politización.
Estas diferencias parecen ser más grandes a medida en que la distancia entre
la agencia y el departamento nodriza se incrementa.

VI. CONCLUSIÓN

En este capítulo se ha descrito el contenido y alcance en distintos países

de algunas reformas llevadas a cabo en las Administraciones europeas en los
últimos años, así como algunos de los debates a los que han dado lugar. Se
han dejado fuera del texto muchas otras que es imposible tratar en un corto
espacio. Por ejemplo, los cambios importantísimos relacionados con la Admi-
nistración digital que, sin embargo, son abordados desde múltiples perspec-
tivas para el caso de España en el libro recién publicado también por el INAP
y editado por Ramió (2021). Igualmente, podrían haberse incluido las refor-
mas vinculadas al gobierno abierto, la transparencia y lucha contra la corrup-
ción (véase para España Villoria, 2020); la transformación de gobernanza
territorial (Del Pino, Moreno y Hernández, 2021) o repasarse asuntos de tanta
actualidad como la gestión de la crisis sanitaria y los retos vinculados con
el necesario refuerzo de los mecanismos de preparación y respuesta y de la
misma capacidad de las Administraciones para enfrentarse a este tipo de
eventos, así como la mejora de la coordinación intersectorial e interterritorial
(Cortés, 2020; Mazzucato y Kattel, 2020; Del Pino et al., 2020) o la incor-
poración de mecanismos para garantizar la formulación de políticas basadas
en la evidencia (Cairney, 2016).
Sin embargo, junto a la urgencia de discutir sobre el contenido y la direc-
ción de las reformas administrativas, es necesario entender los factores que
pueden facilitar o dificultar los cambios. Como hemos visto aquí, a pesar de
que las Administraciones europeas comparten presiones y estímulos similares,
tales como las ideas englobadas bajo la NGP u otros paradigmas y las polí-
ticas e iniciativas de la UE, las tradiciones y políticas administrativas exis-

90
 ÍNDICE

tentes así como otros factores internos a cada país también afectan a la
capacidad y el alcance de las reformas. Si bien en el debate público las
propuestas de reforma suelen abundar, sería necesario un debate más intenso
sobre cuáles de esas reformas son técnica y políticamente viables en nuestro
país.

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100
 CAPÍTULO V
COMPLEJIDAD, URGENCIA Y DINÁMICAS
DE GOBIERNO. LA GESTIÓN DE LA PANDEMIA
DEL CORONAVIRUS

Por Joan Subirats (IGOP-UAB)

Institut de Govern i Polítiques Públiques
Universitat Autònoma de Barcelona

Resumen

Este texto16 trata de presentar los dilemas que plantean situaciones de gran
complejidad cuando la necesidad de respuesta es inmediata. Los gobiernos
situados en primera línea son los que más a menudo experimentan estas
tensiones. La pandemia de la covid representa con claridad uno de esos
momentos, no siendo descartable que sucesos de este tipo sean más frecuen-
tes en el futuro. En esos escenarios, las lógicas jerárquicas y de división
competencial que caracterizan las pautas de organización y actuación de las
Administraciones públicas, pueden casar mal con las exigencias de adaptación
a realidades diversas y con la necesaria articulación de recursos frente a
situaciones que no responden solo a un sector de políticas determinado. De
ahí que se caracterice este tipo de situaciones como problemas interguberna-
mentales complejos. Problemas que abordaremos aquí desde distintas pers-
pectivas y distintas esferas de gobierno, también la metropolitana (notable-
mente ausente en España). Centralización y descentralización son dilemas
habituales en todo proceso de determinación de responsabilidades y pautas
de intervención. La perspectiva adoptada en este texto no es estrictamente

16  Algunas de las reflexiones sobre las dinámicas específicamente metropolitanas aquí

incorporadas proceden de un artículo previo (Subirats, 2018).

101
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

técnica, económica o jurídica. Es también una perspectiva política, en el

sentido que se trata de establecer distribución de costes y beneficios en la
lógica de construcción de las capacidades de gobierno en situaciones como
las ya descritas.

I. INTRODUCCIÓN

No podemos ni queremos aquí entrar en la gran cantidad de temas y

dilemas que la pandemia de la covid-19 ha proyectado sobre el análisis y la
gestión de los asuntos públicos. Lo que parece claro es que uno de los ele-
mentos centrales que ha estado presente y que seguirá proyectando su som-
bra en los próximos meses y años es la asignación de responsabilidades y
tareas entre las distintas esferas de gobierno o de decisión tanto a escala
global como a escala local. Desde el centro de decisiones de grandes espacios
territoriales, como China, Estados Unidos, la Unión Europea o Rusia, hasta
la esfera territorial de gobierno más próxima a cada ciudadano.
Nuestro punto de vista pretende privilegiar la mirada desde la esfera urbana
y local. La realidad urbana de este inicio del siglo xxi acumulaba perspecti-
vas de signo relativamente contradictorio. Por una parte, se anunciaban
situaciones más bien convulsas (múltiples presiones y tensiones) y cambian-
tes (crecimiento significativo del número de personas en áreas urbanas y más
desigualdades internas). Había también referencias a una «revolución metro-
politana» (Katz-Bradley, 2013) o se especulaba sobre la necesidad de que los
alcaldes interviniesen de manera más directa en la gobernanza global (Barber,
2013). La creciente significación de las ciudades ha llegado a caracterizarlas
recientemente como «decisoras globales» en un nuevo mundo crecientemente
urbanizado (Glaeser, Kourtit, Nijkamp, 2021).
En este sentido, asistimos por un lado a la combinación de un rápido
proceso de urbanización y de incremento de la significación de las ciudades,
pero, por otro lado, las competencias locales siguen estando por debajo de
sus incumbencias y necesidades. Al mismo tiempo, los mecanismos de repre-
sentación y decisión que se han venido usando en el gobierno de las grandes
conurbaciones resultan cada vez más obsoletos en comparación con los retos
existentes. De un lado, se asume que es necesario articular mejor las volun-
tades de distintos actores (públicos, privados y del tercer sector) en la bús-
queda de escenarios de mayor capacidad de gobierno y eficacia decisional
para encarar los retos y déficits de coordinación, dispersión y problemas de
gestión (Slack, 2007) a los que se enfrentan los espacios metropolitanos en
pleno cambio de época. Pero, por otro lado, se constata que la dispersión de
poderes, el encabalgamiento de competencias, la falta de dinámicas de nueva

102
 ÍNDICE

institucionalidad que permitan encarar la complejidad de problemas urbanos

desde la fragmentación de gobiernos locales, exigiría avanzar con rapidez en
la configuración de auténticos gobiernos metropolitanos capaces de articular
lo que en muchos casos son sistema de ciudades.
En efecto, los déficits que esa falta de gobierno o gobernanza metropoli-
tana genera son significativos. Algunos tienen una significación más política
o tienen que ver con la equidad en el conjunto del territorio considerado.
Así, por ejemplo, hay déficits notables en la capacidad de participación y
representación política en el sistema político metropolitano, que o bien no
existe formalmente, o en el caso de que disponga de cierta institucionalidad,
la lógica es casi siempre técnica y de representación indirecta. Por otro lado,
la diferencia de estatus y de presupuestos entre los diversos componentes de
la conurbación metropolitana genera profundos desajustes en los niveles de
renta, educación o de acceso a la esfera digital, por poner algunos ejemplos.
La realidad social metropolitana muestra habitualmente esa desigualdad, que
requeriría un abordaje estratégico de carácter redistributivo para el conjunto
del territorio considerado, pero ello casa mal con la dispersión y heteroge-
neidad de recursos y capacidades de los que disponen los diferentes gobier-
nos locales que componen esa realidad metropolitana.
En momentos excepcionales, como el generado por la pandemia de la
covid-19, esta disonancia entre problemática común y fragmentación compe-
tencial e institucional se pone claramente en evidencia. La naturaleza del
propio problema requiere coordinación y cooperación intergubernamental para
conseguir respuestas realmente eficaces (Paquet-Schertzer, 2020). Estaríamos
frente a lo que se ha denominado como un problema intergubernamental
complejo (Versluis et al., 2019). Un tipo de situación ante la cual las insti-
tuciones difícilmente pueden abordar tratando de resolver el problema, sino
más bien gestionando sus consecuencias. Existe un continuum en las urgen-
cias derivadas de la crisis sanitaria en cualquier rincón de una realidad
metropolitana y, en cambio, el abordaje de la contingencia se acostumbra a
asumir con los instrumentos de que se disponen, es decir, desde la división
institucional, el troceamiento sectorial y la presencia en el mismo territorio
de otras esferas de gobierno con sus propias lógicas y competencias. Es en
este tipo de situaciones cuando la tensión entre unificar los criterios con los
que abordar la situación de emergencia y, al mismo tiempo, la necesidad de
distinguir los diferentes escenarios y situaciones que se dan en cada realidad
concreta, se muestra de manera evidente (Dodds et al., 2020; Aubrecht et
al., 2020).
Vemos como sigue creciendo la significación de los espacios metropoli-
tanos como espacios donde se concentra la mayor capacidad de innovación,

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

creatividad y generación de valor (Iversen-Soskice, 2019; Glaeser, Kourtit,

Nijkamp, 2021). Al mismo tiempo, comprobamos que la falta de sistemas
complejos en los que articular dinámicas estratégicas y de gobierno conjun-
tas y, al mismo tiempo, el reconocimiento de la diversidad social y territorial,
acaba generando graves problemas en contingencias que requieren eficacia y
rapidez de respuesta.
La realidad urbana y metropolitana es cada vez más importante y no crece
proporcionalmente la capacidad de representar, gobernar y canalizar la par-
ticipación y complicidad social en esos escenarios. La renovación y transfor-
mación de los sistemas de gobierno, gobernanza y gestión metropolitanas es
necesaria. No solo para afrontar de manera eficaz y eficiente las oportunida-
des y posibilidades que se abren para mejorar las condiciones colectivas de
vida de una gran parte de la población del mundo que habita en esas grandes
conurbaciones, sino también para poder responder más eficazmente a las
exigencias de situaciones de emergencia como las vividas durante la pande-
mia de la covid-19.
Esta contribución pretende aportar reflexiones y propuestas que enriquez-
can el debate general sobre innovación y gobernanza metropolitana, buscando
aprovechar el gran potencial de cambio y transformación de las ciudades y
metrópolis en la actualidad, cuando además se plantean muchas dudas sobre
la propia persistencia del fenómeno de urbanización en momentos en que la
densidad social aparece como un potencial problema de salud. Deberíamos
ser capaces de superar la aproximación clásica a los temas de gobierno que
acostumbra a partir del debate de las competencias y de la jerarquía entre
niveles de gobierno, para ir experimentando y trabajando en nuevos enfoques,
tanto de la gobernanza en red como de la coproducción de políticas urbanas
en los ya ineludibles espacios metropolitanos. La experiencia que se ha vivido
y se sigue viviendo con la gestión de la crisis del coronavirus, ha puesto de
relieve, una vez más y de manera general, las tensiones entre centralizar o
descentralizar decisiones, pero ello ha sido aún más claro cuando esa pro-
blemática general se ha concretado a escala de las conurbaciones metropoli-
tanas como las que tenemos en España y en otras partes del mundo (Da
Silva, 2020).
Veamos a continuación, utilizando el contexto covid-19 como referente y
ejemplo en ciertos casos, algunos elementos que nos permitan analizar aspec-
tos significativos del ejercicio del gobierno (también en su dimensión metro-
politana), para después adentrarnos en la parte nuclear de esta contribución,
centrada en las ventajas e inconvenientes de la centralización y descentrali-
zación en los escenarios de gobierno y gestión.

104
 ÍNDICE

II. CAPACIDADES DE GOBIERNO

En el debate sobre las esferas de gobierno se mezclan distintos elementos.

Por un lado, la necesidad de regular y ordenar los conflictos que surgen en
un marco territorial determinado. Pero, por otro lado, sabemos que la lógica
de gobierno no genera estanquidades, ya que sobre un mismo territorio y en
relación a una comunidad específica de ciudadanos, operan simultáneamente
distintas instituciones gubernamentales. La presencia de la variable territorial
en los debates sobre gobierno y gobernanza es constante. En efecto, los
conflictos entre intereses se localizan espacialmente, las comunidades gober-
nadas se identifican por su asentamiento (o su movilidad) territorial, y la
aceptación de las funciones de arbitraje (su legalidad y su legitimidad) no se
da a escala planetaria sino en el marco de determinados límites territoriales.
De hecho, los gobiernos no se han caracterizado únicamente por la resolución
de los conflictos colectivos, sino también por defender sus fronteras compe-
tenciales que acostumbran a tener su traslación en fronteras territoriales. La
acción de gobernar, en definitiva, pretende resolver determinados conflictos
sociales, pero, simultáneamente, genera una permanente tensión territorial
con relación a quién le toca decidir sobre qué.
La lógica del gobierno tiene mucho que ver por tanto con el espacio en el
que ejercer su jerarquía (soberanía) y en el que sus competencias (las capaci-
dades de acción que la norma que regula su función de gobierno determina)
serán operativas. Debemos por tanto mezclar dos elementos que parecen hasta
cierto punto contradictorios: la acción de gobierno se ejerce específicamente
en un territorio y en relación a una población que reside o interactúa en el
mismo, pero esa acción de ese gobierno no impide que otros gobiernos de
escala territorial distinta, puedan ejercer sus propias competencias en su mismo
enclave territorial y en relación a su población de referencia. Esa no estanqui-
dad y al mismo tiempo esa simultaneidad de procesos y lógicas de gobierno
en relación a un mismo territorio y una misma población es lo que ha ido
conduciendo a dos conceptos que nos van a ser útiles en nuestra exploración
posterior. Esos dos conceptos, sobradamente conocidos, son los de gobierno
multinivel y de gobernanza (Griesel-Van de Waart, 2011).
Las referencias al gobierno multinivel son muchas (Bache-Bartle-Flinders,
2016). Nos limitaremos a recordar aquí que estamos hablando de procesos
simultáneos de supraestatalidad en la toma de decisiones políticas relevantes
y de estatalismo y localismo en muchas otras decisiones que tienen su propia
significatividad. Al mismo tiempo, los actores institucionales, deben compa-
tibilizar sus capacidades estatutarias de decisión con la complejidad de acto-
res no institucionales cuyos intereses se ven afectados por esas decisiones y
que por tanto tratan de influir tanto en la definición de problemas, como en

105
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

la decisión a tomar y evidentemente en los procesos de implementación

posteriores. Estamos hablando de un puzzle (Heclo, 1994; Da Silva, 2020)
en el que distintas piezas están en manos de distintos actores, en el que otras
son compartidas pero que finalmente han de operar con cierta articulación si
quieren que alguna consecuencia (decisión, política…) acabe finalmente
produciéndose. Las decisiones políticas operan en espacios en los que no
solo intervienen actores institucionales y, además, en esos espacios intervie-
nen distintos tipos de poderes gubernamentales, cada uno con su propia
legitimidad e intereses, pero con distinta jerarquía y capacidad competencial.
Estamos pues frente a una relocalización de los espacios de autoridad, yendo
más allá de los confines del Estado, sea hacia arriba (supra-estatalidad), sea
hacia abajo (devolution, descentralización), sea hacia los lados (gobernanza,
partenariado, concertación…) (Liesbet-Gary, 2003).
Al final, las capacidades de gobierno de cada quien dependen de las
relaciones que establecen con una red de múltiples actores públicos y priva-
dos. Por tanto, en este escenario aquí sumariamente descrito, hablar por
ejemplo de gobernanza metropolitana implica asumir una doble complejidad:
operar desde la interacción vertical (multinivel) entre gobiernos con distinta
capacidad competencial y ámbito de actuación, y desde la incorporación de
un número de actores (red) que no son solo institucionales. Esta gobernanza,
en palabras de Llamazares y Marks (1999), se podría definir como «un sis-
tema en el cual los distintos niveles institucionales comparten, en lugar de
monopolizar, decisiones sobre amplias áreas competenciales. Más que a una
dominación uniforme por parte de los Estados centrales, estamos asistiendo
a la emergencia de un patrón altamente variable, y no jerárquico, de interac-
ción entre actores diversos en diferentes áreas de políticas».
Pero, al margen de las transformaciones más aparentes (como la aparición
de dinámicas negociadoras o la multiplicación de los actores), ¿cuál es la
diferencia de fondo entre el gobierno tradicional y la nueva gobernación?
Para dar respuesta a este interrogante, en primer lugar, deberíamos recordar
que la acción gubernamental se caracteriza por su capacidad de regulación
de los conflictos particulares y, sobre todo, por su capacidad para defender
o encarnar un interés público o colectivo. Es decir, ante las distorsiones de
una búsqueda egoísta del interés privado, el gobierno se interpreta como un
ente que obliga a los ciudadanos a cooperar en beneficio de un interés colec-
tivo superior. Una vez aceptado este punto de partida, en segundo lugar,
deberíamos preguntarnos si es esta finalidad del gobierno la que está en
entredicho o si, en cambio, las transformaciones afectan únicamente a las
formas para alcanzar este fin.

106
 ÍNDICE

Desde nuestra perspectiva, son las formas de gobernar, no sus objetivos,

lo que estamos repensando. Las nuevas formas de gobernación deberían
continuar asegurándonos que es posible perseguir un interés colectivo y
mediar entre los particulares, ya que si pusiéramos en duda este objetivo no
estaríamos hablando de capacidades para gobernar, sino de otras cosas. Las
formas de gobierno, en cambio, están efectivamente experimentando profun-
das transformaciones. Para analizarlas nos parece oportuno, en primer lugar,
identificar las características clave de las formas tradicionales de gobierno y,
más tarde, valorar hasta qué punto la nueva gobernación las está reformulando.
Así, hemos considerado que el modelo tradicional de gobierno se caracteriza
por elementos fundamentales como son la especialización y la autoridad.
Por especialización entendemos que la aparición del gobierno se realiza
en paralelo a una atribución precisa de tareas y competencias. Es decir, hay
ámbitos que están bajo la responsabilidad gubernamental y otros que no, y
entre ambos se alza un muro, una frontera muy parecida a la que utilizaba
el Estado-nación para distinguir lo exterior de lo interior. La metáfora del
contenedor también se aplicaría pues al gobierno: metemos en su interior un
conjunto más o menos amplio de responsabilidades, mientras que lo que se
encuentra en el exterior le es totalmente extraño. Esta misma lógica opera
cuando el gobierno distribuye sus responsabilidades entre diferentes niveles
territoriales: aparecen, dentro del contenedor, diferentes cajones en los que
se colocan determinadas responsabilidades. Lo que metemos dentro de un
cajón forma parte de las responsabilidades de ese nivel gubernamental, mien-
tras lo que queda fuera no es de su incumbencia. Desde esta perspectiva, no
hay nada más molesto para el gobierno tradicional que un calcetín desapa-
rejado: cuando el calcetín izquierdo aparece en un cajón y el derecho está
en otro, los responsables gubernamentales tradicionales se sienten extrema-
damente incómodos y no paran hasta volver a juntarlos y decidir cuál es el
cajón, el único cajón, que les toca.
Ejemplos de ello hemos tenido en cómo se ha abordado la gestión de la
pandemia en España. Desde la perspectiva ciudadana, ha resultado probable-
mente incomprensible la tensión generada entre el gobierno del Estado y los
distintos gobiernos de las Comunidades Autónomas en las sucesivas fases de
estado de alarma, disposiciones sobre movilidad o seguimiento de las cifras
que permitían seguir la evolución de la propagación del coronavirus. Una
esfera de gobierno dependía de las otras para cada uno de los movimientos
a realizar. Pero, en cambio, entre ellos existían distinciones de jerarquía y
competenciales significativas. Y en el interior de cada gobierno, han ido
asimismo surgiendo tensiones entre los distintos ministerios, departamentos
o direcciones sobre cómo gestionar la problemática, asumir responsabilidades
o costear las medidas tomadas. Todo ello ha tenido consecuencias en la

107
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

valoración crítica que las encuestas señalan del conjunto de la ciudadanía

sobre las labores de gobierno, sea cual sea el gobierno al que nos refiramos.
Las nuevas formas de gobernación, en cambio, no mostrarían la misma
obsesión por la especialización: ni el gobierno es un contenedor ni los dife-
rentes niveles territoriales son cajones donde distribuir las piezas que hay en
el contenedor. Las fronteras físicas dejan paso a los flujos también en el
ámbito gubernamental. El gobierno multinivel y el gobierno en red compor-
tan la desaparición de lo interior y lo exterior, la abolición de las fronteras
entre lo público y lo privado y entre los distintos niveles de lo público. A
su vez, la desaparición de las especializaciones provoca que en las tareas de
gobierno el énfasis se traslade de los actores a los contenidos. Es decir, lo
importante no es la atribución de funciones y responsabilidades a un deter-
minado nivel de gobierno o a cierto ente público o privado, sino la política
que se pretende impulsar y los objetivos que esta persigue. Alrededor de esta
política, los diferentes actores y las diversas instancias gubernamentales
comparten responsabilidades y funciones, y acaba configurando capacidades
colectivas de gobierno. También, en este sentido, hemos tenido ejemplos de
ello en la gestión de la pandemia, como la construcción de ampliaciones de
hospitales aprovechando pabellones deportivos, utilización de recursos del
ejército en apoyo a residencias de ancianos, aprovechamiento de la capacidad
de gestión y experiencia de ONG (como «Médicos sin Fronteras») en otros
casos.

III. LA ESFERA METROPOLITANA Y SUS ARTICULACIONES DE

GOBIERNO CONJUNTO

Venimos hablando y analizando distintas aproximaciones a la necesaria

construcción de capacidades de gobierno en entornos de gran fragmentación
institucional y competencial. ¿Qué ocurre si trasladamos todo ello al ámbito
metropolitano? Lo que vemos en la mayoría de gobiernos realmente existen-
tes es que en muy pocos casos esa función gubernamental supralocal se ha
institucionalizado de manera explícita. El espacio metropolitano, si lo enten-
demos como el resultado de continuidad urbana, de continuidad de proble-
máticas y de percepción social en el sentido de formar parte de una misma
conurbación, casi nunca se corresponde con la existencia de espacios reales
de gobierno conjunto. Y en este sentido, resulta un buen campo en el que
experimentar nuevas formas de gobernanza que, si bien parecen necesarias,
no han tenido aún una institucionalización significativa. No son muy frecuen-
tes los espacios e instancias formales de decisión conjunta que trasciendan
la fragmentación institucional derivada de la multiplicidad de gobiernos

108
 ÍNDICE

locales que coexisten en esa realidad metropolitana compartida. Los proble-

mas comunes que los afectan son mayores que las capacidades instituciona-
les de que disponen (Ahrend-Gamper-Schumann, 2014).
La literatura académica no acaba de estar de acuerdo con relación a las
posibles ventajas e inconvenientes de tal fragmentación, que no es específica
de la esfera metropolitana. Hay una corriente de pensamiento que abona la
tesis de que el policentrismo gubernamental, facilitaría por una parte el sen-
tido de pertenencia del ciudadano en relación a instancias de gobierno más
próximas y controlables, y que además, la competencia entre poderes locales
y la tensión entre los mismos, favorecería una mejor capacidad de provisión
de servicios y una menor concentración de poder (Tibeaut, 1956; Ostrom et
al., 1961, Parks-Oakerson, 1989; Ostrom, 2010). Otros apuntan a que avan-
zar en la adecuación entre realidad urbana compartida y una esfera de gobierno
asimismo común, redundaría en mejoras significativas en la eficacia y en la
eficiencia de los servicios públicos (Orfield, 1997; Savitch-Vogel, 2000;
Norris, 2001). Los estudios empíricos al respecto no parecen permitir llegar
a conclusiones ciertas al respecto (Ahrend-Gamper-Schumann, 2014).
En el caso de la covid-19 y su abordaje en situaciones como las aquí
descritas, tampoco parece que las conclusiones apunten claramente hacia
una de las dos direcciones descritas: más institucionalidad conjunta o más
redundancia y competencia entre instancias de gobierno. Los análisis hechos
hasta ahora (Da Silva, 2020; Bereitschaft-Scheller, 2020; Dodds et al., 2020)
o la propia experiencia vivida en nuestra realidad más cercana, no acaban
de permitir una respuesta concluyente. Como ya hemos mencionado, no se
trataba aquí de resolver un problema, sino más bien de gestionar sus con-
secuencias mientras se trataba de eliminar o reducir drásticamente su con-
tinuidad (vacunas). Y en esa gestión la combinación de recursos, compe-
tencias, capacidades de implementación y niveles de información ha
resultado decisiva. Europa y los Estados han utilizado recursos económicos,
normativos y técnicos que solo tales instituciones tenían. Pero, las Comu-
nidades Autónomas ocupaban espacios competenciales básicos (salud, en
algunos casos movilidad y seguridad), mientras que los municipios (con la
diversidad de escala y poblacional que ya conocemos), han ido siendo
determinantes en procesos de implementación de las medidas a tomar y
con relación a la prevención e información sobre la extensión o reducción
del contagio. Podríamos decir que la experiencia vivida no permite sacar
conclusiones claras en uno u otro sentido.
En los análisis de la realidad gubernamental existente, la existencia de un
órgano de gobierno metropolitano, institucionalizado como tal, con capacidad
de decisión política en un abanico amplio de políticas y de aplicar tasas y

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

contribuciones fiscales propias es claramente la excepción (Ardiss, 2014).

Predominan las instancias de gobierno en las que los distintos poderes loca-
les o supralocales (regionales o estatales) comparten responsabilidades deci-
sionales en políticas sectoriales concretas (especialmente en áreas como
transporte, residuos urbanos, desarrollo y planificación urbana), generando
muchas veces «autoridades» en cada materia, con competencias regladas y
con financiación específica, muchas veces delegada. Y también encontramos
espacios más informales de coordinación específica o de acuerdos manco-
munados para resolver o abordar problemas concretos que afecten a más de
un gobierno local en el espacio metropolitano. La situación en España no es,
en este sentido, muy distinta. Hay casos, como el de Madrid, en el que la
propia Comunidad Autónoma actúa de facto como «ente metropolitano»,
mientras que en Barcelona (por citar la otra gran urbe), si bien existen con-
sorcios (de salud, educación, servicios sociales y vivienda) entre la Genera-
litat y el Ayuntamiento, con un papel relevante en la gestión de la pandemia
en temas de salud y educación, no existe en cambio un órgano similar a
escala metropolitana. Un área metropolitana que tiene una dimensión y un
volumen poblacional parecido al del municipio de Madrid, pero que está
fragmentado en cerca de 30 gobiernos municipales distintos.
Lo que tenemos, pues, es una realidad que nos sigue mostrando la ya
mencionada contradicción entre espacios metropolitanos de intereses, proble-
mas y personas, y unos espacios de gobierno situados en esferas inframetro-
politanas o suprametropolitanas, con instancias de gobierno más bien secto-
riales, específicas e incluso informales. Las consecuencias de ello son
significativas si atendemos a cómo han funcionado tradicionalmente las
instituciones de gobierno. En efecto, las instituciones y las Administraciones
públicas se han construido sobre la lógica competencial y sobre la estructura
jerárquica entre esferas de gobierno y en el interior de cada una de esas
dimensiones. La gobernanza de las metrópolis acostumbra a sufrir de la falta
de delimitación clara de competencias y de la falta de una escala jerárquica
claramente asumida por parte de los distintos actores institucionales o no.
Pero, los déficits de gobernanza metropolitana entendemos que no se resol-
verán con más jerarquía.
El debate estriba en que las jerarquías organizativas resultan eficaces y
eficientes cuando se enfrentan a problemas estables y claramente delimitados,
pero sufren graves disfunciones cuando se las tienen que ver con asuntos
complejos, cambiantes, multisectoriales y más bien transversales en su pro-
blemática. De hecho, la evolución del entorno económico, social y tecnológico
ha ido desplazándose hacia formas de estructura-red, como una respuesta
compleja a la complejidad. En este caso no se parte de la especialización
funcional de cada elemento, sino de la colaboración y la coordinación entre

110
 ÍNDICE

diferentes niveles gubernamentales, diferentes departamentos administrativos

y diferentes actores públicos y privados. Algo de eso ha habido en el caso
de Barcelona, su área metropolitana y el gobierno autonómico, cuando de
manera más o menos informal, se han ido creando espacios de relación y
gobernanza conjunta para lidiar con los efectos de la pandemia y gestionar
las urgencias más evidentes en temas de salud, educación o movilidad. Eso
fue siendo así al resultar evidente que, en muchos de los temas o problemas
planteados, la capacidad de resolución no dependía de una sola de las esfe-
ras de gobierno existentes, sino, precisamente, de su capacidad de intervención
conjunta (Paquet-Schertzer, 2020).
Cuando se habla de modernización de las estructuras administrativas, se
tiende a poner el énfasis en temas de eficiencia, y se incorpora la dinámica de
la competencia como la que más facilita esa dinámica. Si aceptamos que los
gobiernos metropolitanos han de partir de aceptar la complejidad como algo
propio de los tiempos, y por tanto que conviene avanzar en una estrategia de
gobierno complejo, deberemos probablemente rebajar nuestras tradicionales
pretensiones eficientistas y pensar en cómo se genera confianza, cooperación,
conocimiento mutuo, intercambio, etc., entre los distintos actores, tanto públi-
cos como no públicos en el escenario metropolitano. Sobre todo, cuando cada
vez está más claro que sin la incorporación de los componentes de equidad y
redistribución en la tensión eficientista de las organizaciones los resultados
globales de las ciudades acaban siendo peores (Pastor, 2000).

IV. DECISIONES Y GRADO DE CENTRALIZACIÓN

Como mencionábamos más arriba, parece indudable la necesidad de avan-

zar en procesos de descentralización en situaciones como las descritas de
creciente complejidad, para así permitir mejores adecuaciones de problemas
y respuestas. La forma de organización y gestión en red se puede interpretar
como un proceso muy intenso de descentralización. Pero, al mismo tiempo
es conveniente pensar en dinámicas complementarias y simultáneas de cen-
tralización en algunos aspectos. No deberíamos perder capacidades de control
y de coherencia interna a la hora de implementar decisiones. Hablamos de
dos aspectos indispensables en el desarrollo de cualquier política pública. La
construcción de objetivos compartidos es básica, ya que de ello depende la
coherencia, y ello exige control. Así se puede desarrollar al máximo la lógica
descentralizadora que permite la adecuación flexible a condiciones específicas
cambiantes. En el abordaje de ese «problema intergubernamental complejo»
que ha sido y es la pandemia, el debate en España entre descentralización y
centralización ha estado muy presente, lo cual resulta lógico si se tiene en

111
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

el gran despliegue descentralizador que ha implicado el desarrollo del Estado

autonómico. Tratemos aquí de explorar ventajas e inconvenientes de cada
aproximación, para situar en ese escenario la propia gestión de la covid-19.
Veamos qué ganamos y qué perdemos con la descentralización y qué
ganamos y qué perdemos con la centralización (De Vries, 2000; Besley-Coate,
2003). Recordemos que, cuando hablamos de descentralización, nos estamos
refiriendo a procesos reales de distribución de poder, de generar un sistema
plural de centros de decisión. No se trata por tanto de minusvalorar los
efectos políticos que ello tiene, ya que descentralizar implica alterar sistemas
de poder habitualmente bien arraigados y modificar tradiciones y procesos
bien asentados. En efecto, en la tradición burocrática weberiana, lo importante
es evitar situaciones de discrecionalidad y por tanto es importante no permi-
tir alteraciones en los procesos previamente diseñados que garantizan homo-
geneidad en el trato y en los servicios a prestar. La desconcentración de
funciones no altera esa lógica tradicional, ya que asegura unidad procedi-
mental y solo acerca el espacio de interacción a quién resulte implicado sin
cambiar los centros de poder y decisión. La desentralización sí altera esa
lógica, y puede aumentar las posibilidades de que se produzcan resultados
distintos aplicando una misma normativa, ya que descentralizar implica dejar
que los más cercanos al espacio de interacción con los ciudadanos tengan
atribuciones para poder decidir en ciertos aspectos.
Con la descentralización se gana en cantidad y en calidad de la informa-
ción de que se dispone. De esta manera, y como adelantábamos, la capacidad
de adaptación a circunstancias diversas aumenta. No es algo irrelevante, ya
que temas como espacio público, encarar los «efectos zona» (es decir, que
dependiendo del lugar en que reside el abanico de oportunidades vitales sea
desigual), o la capacidad de adaptar la configuración urbana a colectivos (de
edad, o de origen) distintos, resulta más sencillo. Esa mayor cercanía parece
presuponer una mejor capacidad para aprovechar y afinar en la atribución de
recursos, lo que debería redundar en políticas más eficaces, más capaces de
adaptar a circunstancias cambiantes las decisiones tomadas a menudo de
manera más genérica e indiferenciada. Por otra parte, la proximidad entre
decisores y receptores debería propiciar que los espacios de participación y
codecisión fueran más posibles y que tuvieran efectos más claros. Al mimo
tiempo, esa misma proximidad (Subirats, 2016), posibilita dinámicas de mayor
transparencia en la gestión y de mayor control por parte de los afectados y
de la sociedad en su conjunto. Finalmente, en este repaso que estamos
haciendo de manera esquemática en relación a las ventajas de la descentra-
lización, añadiríamos que generalmente se entiende que si se parte de los
problemas tal como los encontramos en la realidad, la necesidad y la presión
para encontrar respuestas más integrales o transversales será mayor. La

112
 ÍNDICE

estructura jerárquica y competencial opera más rígidamente cuando decisión

e implementación se alejan, pero cuando ello no es así, la complejidad intrín-
seca de muchos problemas sociales y políticos acostumbra a exigir dinámicas
más integrales que mezclen recursos y habilidades, lo que potencia el trabajo
en red más que las dinámicas tradicionales de competencia y sectorialización.
¿Qué se pierde con la descentralización?. También desde el otro lado de
la ecuación centralización-descentralización, las posibilidades de encontrarte
con problemas existen. Por un lado, al fragmentar los centros de toma de
decisiones, existe el peligro de pérdida de dirección general de una política
o programa determinado. Aumentan asimismo los riesgos de que una misma
política se aplique de manera diferenciada en distintos sitios, y que esa dife-
renciación vaya más allá de lo que sería una estricta adecuación a circuns-
tancias o situaciones cambiantes. Se señala muchas veces también en la
literatura al respecto que con la descentralización aumentan las posibilidades
de presión e influencia por parte de los intereses presentes en el ámbito
sectorial en el que se inserte la política, pero también en los distintos grupos
de presión que en cada territorio puedan tratar de aprovechar esa descentra-
lización en su propio beneficio. Seguramente a ello se debe que se acostum-
bre a achacar a la descenetralización mayores riesgos de clientelismo. Tam-
bién se atribuye a la descentralización una mayor propensión a aumentar el
gasto público, ya que se tiende a primar la urgencia de lo próximo desaten-
diendo la situación global. En general la idea de fragmentación de objetivos
y de los peligros de la desigualdad son los aspectos más repetidos.
Si pasamos de los aspectos generales a los efectos sobre los colectivos y
personas implicadas, podríamos volvernos a preguntar quiénes son los que
ganan y quiénes son los que pierden en ese dilema descentralización-centra-
lización. En general diríamos que con la descentralización ganan los más
cercanos y con la centralización los más poderosos. La centralización genera
una lógica de aplicación universal, más indiferenciada que quizás permite
proteger de manera también más generalizada, mientras que con la descen-
tralización, la posibilidad de «particularizar», de acercarse mejor a cada quién
en su diversidad es mayor, pero también es posible que se aprovechen de
ello quiénes disponen de más recursos de gestión y presión.
En general, la combinación de ambas lógicas resulta prometedora, ya que
puede permitir aprovechar las ventajas ya mencionadas de la descentraliza-
ción, tratando al mismo tiempo de evitar sus aspectos negativos. En el fondo
se trataría de evitar la desigualdad que puede generar un proceso de aplica-
ción descentralizada de una política, manteniendo capacidades de redistribu-
ción entre los espacios o territorios en que aplique la política. En efecto, está
muy estudiado que si no se atiende ese aspecto de redistribución que compense

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

la diferencia de puntos de partida y de recursos de todo tipo que cada terri-

torio contiene de manera desigual, puede fácilmente producirse el llamado
«efecto Mateo» (Merton, 1968). Con esa expresión se alude a la cita bíblica
que afirma: «Al que tiene se le dará y tendrá en abundancia, pero al que no
tiene incluso lo que tiene le será quitado» (Mateo: 13-12).
Mantener por tanto buenos sistemas de información que nos permitan dis-
poner (centralmente), a partir de un mismo proceso de actuación, de datos
sobre los distintos efectos que se dan en la implementación descentralizada de
una política, nos permitirá compensar posiciones de partida distintas, no com-
parar entre sí a realidades diferenciadas, y detectar posibles fallos o sesgos a
favor o en contra de determinados colectivos o personas. Ese proceso debe
permitir conocer sin entrometer. Es decir, no ser invasivo en la capacidad de
intervención diferenciada e integral que permite la descentralización y que es
en definitiva una de las mayores ventajas a las que hemos aludido. Ello se
puede complementar con procesos de benchmarking, de aprendizaje cruzado y
de mecanismos de construcción conjunta (con todos los centros de decisión
descentralizada) de problemas, procesos y mecanismos de evaluación.
En la gestión de la covid-19, la centralización de las decisiones de salud
pública en caso de pandemia estaban claramente en manos de las autoridades
sanitarias estatales, como también lo están las referentes a los protocolos de
vacunación (compartiendo estrategias con los otros países de la Unión Euro-
pea). Hemos comprobado asimismo que la propia estructura compuesta del
Estado, ha exigido que los espacios de inordenación y coordinación entre
Estado y Comunidades Autónomas haya sido especialmente relevante.
Si entre el 2004 y el 2020, la llamada Conferencia de Presidentes (que
reúne al presidente del Gobierno con los presidentes de las diecisiete Comu-
nidades Autónomas y los presidentes de las ciudades de Ceuta y Melilla)
se había reunido en seis ocasiones, entre el 15 de marzo del 2020 y el 31
de diciembre de ese mismo año se ha reunido en diecisiete ocasiones. En
el caso del Consejo Interterritorial de Salud (que reúne al ministro del ramo
con los consejeros de las Comunidades Autónomas), si habitualmente se
reunía un máximo de cuatro veces al año, desde marzo del 2020 las reu-
niones han sido prácticamente semanales y han sido constantes las sesiones
de sus comisiones delegadas y de las comisiones técnicas y grupos de
trabajo relacionadas con lo que se ha llamado «cogobernanza» de la pan-
demia y sus efectos.
Desde cada comunidad, se han establecido asimismo, sistemas de decisión
conjunta y de implementación consensuada entre decisores autonómicos y
municipios, utilizando y activando de manera inusual, los mecanismos ya
existentes de coordinación o creando nuevos escenarios de articulación. En

114
 ÍNDICE

definitiva, la combinación de centralización-descentralización en los procesos

que hasta ahora se han ido produciendo de gestión de la pandemia ha sido
la constante permanente. Una constante no exenta de tensiones. Tensiones en
algunos casos atribuible a lógicas de carácter político (tratando de capitalizar
aciertos o errores, aumentar la visibilidad con propuestas propias…), en otros
casos simplemente producto de los procesos de aprendizaje conjunto que la
gestión de la situación excepcional ha ido generando.
Si bien las decisiones, y por tanto la planificación de las acciones a tomar,
han tenido un grado notable de participación conjunta de las distintas esferas
de gobierno (especialmente entre Estado y Comunidades Autónomas), no
podemos decir lo mismo de los temas de evaluación, que hasta ahora no han
avanzado lo que sería necesario tal y como ha sido recordado recientemente
(The Lancet, 2020). Por otro lado, la perspectiva descentralizadora ha per-
mitido un grado de adaptación a las distintas realidades territoriales que ha
permitido modular menor las distintas fases y mecanismos de respuesta a lo
que iba aconteciendo en cada región o en cada territorio. Entendemos que el
aprendizaje obtenido puede acabar siendo muy significativo a la hora de
consolidar las dinámicas «quasifederales» en procesos decisionales y, espe-
remos, en procesos de evaluación de las que estaba notablemente carente el
Estado autonómico español.

V. REFLEXIONES FINALES

Hemos tratado de llevar a cabo un ejercicio que entendemos aún incom-

pleto, que permita encarar las lógicas de intergubernamentalidad frente a
situaciones de complejidad. Una complejidad que hemos de entender más
propia de la normalidad que de la excepcionalidad. Y para ello nos ha sido
útil incorporar la reflexión de la esfera metropolitana como un espacio de
gobierno supralocal que puede permitir abordar con lógicas conjuntas de
centralización y descentralización situaciones que desde la fragmentación
local pueden ser mucho más difíciles de abordar. La pandemia de la covid-19
nos ha servido de espejo en el que ir proyectando los debates que desde hace
tiempo recorren las reflexiones de los especialistas y gestores sobre los temas
aquí planteados, que parten de un cambio de época en el que muchas de las
ideas e instrumentos que nos servían para analizar los asuntos propios de las
Administraciones públicas ya no nos funcionan como antaño.
No hemos tratado de argumentar acerca de las ventajas intrínsecas de un
mayor protagonismo de una esfera gubernamental en relación a otras, sino
de entender que cada vez más nos enfrentamos a problemas frente a los
cuales, lo excepcional es que su abordaje y posible solución o contención

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

sean estrictamente atribuibles a una esfera de gobierno en concreto. No cree-

mos que podamos argumentar en relación a ello desde lógicas fundamental-
mente propias de la eficiencia económica, cuando casi siempre hemos de
tener en cuenta otras perspectivas propias de la equidad o la atención a la
diversidad. Es evidente que la perspectiva jurídica puede ayudar, tratando de
encontrar los arreglos institucionales necesarios para que esa complejidad
tantas veces aludida, pueda resultar manejable. Pero, hemos querido sobre
todo, incorporar un planteamiento político.
Nos preocupan los temas de legitimidad, implicación ciudadana y capacidad
de resolución de problemas. No se trata de ver cuál es la escala más adecuada
para afrontar los problemas, sino cuál es la combinación de escala, identidad,
espacio y poder que genera una mayor factibilidad y legitimidad. Y para ello
hemos querido dedicar espacio a los aspectos positivos y negativos relaciona-
dos con lógicas de descentralización y centralización. Al final de todo, lo que
nos queda es un tema que sigue siendo político. ¿Cómo gestionar episodios
excepcionales como el planteado por la pandemia de la covid-19 desde la
imprescindible eficacia y rapidez de respuesta, y al mismo tiempo, respondiendo
a las exigencias de equidad, representatividad y capacidad de protección que
se exige hoy a un gobierno que no quiera ser retóricamente democrático? En
el momento de redactar estas reflexiones, no somos capaces de responder
adecuadamente a esta cuestión. Pero sin duda este debate seguirá siendo clave
en esta y en otras coyunturas de complejidad y urgencia.

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118
 CAPÍTULO VI
CAMBIO Y CRISIS. NUEVAS POLÍTICAS SOCIALES
EN TIEMPOS DE PANDEMIA

Margarita León Borja (UAB)

Universitat Autònoma Barcelona

I. INTRODUCCIÓN

La política pública es en buena medida una decisión colectiva, pero ¿quién

toma las decisiones? ¿Quién decide qué debemos decidir? La aprobación y
ejecución de una política concreta necesita acuerdos en diversos momentos
de un largo proceso de toma de decisiones en el que interviene un nutrido
número de factores. La perspectiva más clásica en estudios de política pública
da cuenta de la importancia de las instituciones en la toma de decisiones,
aunque existe una inacabada discusión sobre cuáles son exactamente las
instituciones más relevantes. ¿Son los parlamentos? ¿Es el tipo de relación
entre los poderes ejecutivo y legislativo? ¿El sistema electoral y de partidos?
¿La capacidad de los tribunales de revisar decisiones aprobadas en el parla-
mento? Durante mucho tiempo fue dominante la idea de que el modelo de
democracia mayoritaria que otorga poder y estabilidad a los gobiernos genera
una mayor capacidad para «producir» política pública. Parece de sentido
común pensar que un sistema que identifica sin ambages a un claro vencedor
(y otro perdedor) que desproporciona los resultados electorales para fabricar
mayorías inequívocas, que apenas le exige a la parte ganadora que realice
concesiones hacia la otra parte y que cuenta con los mecanismos para per-
manecer en el poder el tiempo constitucionalmente establecido, tenga más
capacidad de introducir reformas, y a mayor velocidad, que otro sistema
democrático que, por el contrario, aspira a dispersar el poder, que exige
negociación entre partes enfrentadas, que dispone de herramientas para evitar

119
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

los abusos que generalmente conllevan una excesiva concentración de poder.

Fue el politólogo holandés Lijphart el primero en demostrar empíricamente
que los méritos del modelo mayoritario podrían estar sobrevalorados. En
cambio, afirmaba Lijphart, las habilidades que se adquieren para navegar por
un sistema donde puede no existir un claro vencedor y donde la gobernabi-
lidad depende de la capacidad de alcanzar acuerdos con oponentes políticos,
sirven después para tomar decisiones de política pública que traspasan los
intereses exclusivamente partidistas.
Además del diseño institucional, en el proceso de creación y cambio de
las políticas públicas entran muchos otros elementos en juego. Las estructu-
ras de poder, los legados, las relaciones entre los distintos actores, los inte-
reses a los que se sirve y la propia manera en la que está organizado el
proceso de toma de decisiones determinan una combinación precisa de
resultados. En el caso de Administraciones públicas consolidadas en el tiempo,
la inercia de su propio funcionamiento, el legado que llevan consigo, inhibe
o desinhibe procesos de cambio. El concepto de path dependency hace refe-
rencia a esa dependencia que las decisiones que se toman en el presente
tienen de las decisiones que se tomaron tiempo atrás aunque las circunstan-
cias puedan haber cambiado por completo. Entre otras cosas, políticas ya
instauradas y legitimadas social y políticamente también ayudan a socializar
los conflictos en una sociedad. En el caso de las reformas del Estado de
bienestar, su propio desarrollo altera las reglas del juego político al cambiar
las preferencias y las expectativas de votantes y grupos de interés. Esto puede
explicar que políticas, maneras de proceder y diseños administrativos se
reproduzcan en el tiempo, a pesar de que el contexto para el que fueron
creados haya dejado de existir y sea más que evidente la necesidad de un
cambio de objetivos, de diseños de política o de formas de proceder o ambas
cosas a la vez.
¿Ocurre lo mismo en las respuestas a una crisis? ¿Cuándo pueden las
crisis convertirse en palancas de cambio para acometer reformas reconocidas
como necesarias para el buen funcionamiento de la política pública? Los
gobiernos con frecuencia tienen que hacer frente a situaciones excepcionales
para las que necesita responder de manera extraordinaria. Catástrofes natu-
rales, crisis económicas, guerras, revoluciones violentas o ataques terroristas
exigen una rápida capacidad de respuesta y de movilización de recursos. No
existe gobierno inmune a estas crisis, y de su capacidad de gestión dependerá
no solo la salida misma de la crisis, sino también la legitimidad y confianza
de la ciudadanía del gobierno en cuestión. Pero más allá de la respuesta
concreta a estos episodios que alteran el ritmo natural de las cosas, una
pregunta relevante que ha suscitado no poco interés en las ciencias sociales
es averiguar bajo qué condiciones puede una crisis provocar un cambio de

120
 ÍNDICE

rumbo o forzar un desarrollo de política pública poco imaginable en circuns-

tancias normales. ¿Qué papel juegan las crisis en la formación de los sistemas
de protección social?
En este capítulo exploraré en detalle esta relación entre crisis y cambio a
través de la evolución del Estado de bienestar contemporáneo desde las dos
grandes crisis que dieron lugar a su desarrollo: la Primera y sobre todo la
Segunda Guerra Mundial, hasta las dos crisis más recientes: la recesión eco-
nómica del 2008 (y la consiguiente crisis del euro en el 2010) y la crisis
inacabada provocada por la pandemia de la covid-19 y la capacidad de ambas
de modificar el rumbo del Estado de bienestar.

II.  LA GUERRA COMO MOTOR DE CAMBIO

Existe un gran volumen de literatura académica que trata de averiguar en

qué medida los shocks externos o internos: una guerra, una pandemia, una
recesión económica, una catástrofe natural o una crisis política actúan como
catalizador para el impulso de políticas de protección a las personas.
La literatura comparada sobre Estados de bienestar otorga a la reconstruc-
ción que sucedió a la Segunda Guerra Mundial un protagonismo casi absoluto
en los orígenes de los sistemas de protección social en Europa. El impacto
económico de desempleo masivo durante la Gran Depresión de los años 30
en buena parte de los países desarrollados tuvo un efecto significativo en el
desarrollo de las políticas sociales en la mayoría de los países avanzados. El
color político de cada gobierno incidió enormemente en el impulso de este
desarrollo, con los gobiernos progresistas a favor de mayores niveles de gasto
social que los gobiernos conservadores, pero fue la traumática experiencia
de la Segunda Guerra Mundial la que precipitó el despliegue sin precedentes
de los Estados de bienestar, aunque, de nuevo, distintos factores de índole
histórica y política confiriera improntas muy distintas en cada país.
La Primera y, en mucho mayor medida, la Segunda Guerra Mundial (GM
a partir de ahora) fueron un catalizador de legislación social, especialmente
en los países que sufrieron más directamente los horrores de la guerra. En
primer lugar, las guerras crearon una demanda social para la que los Estados
no estaban en absoluto preparados. Las víctimas directas de la guerra, invá-
lidos de guerra, supervivientes, o niños huérfanos en ciudades devastadas
por el conflicto exigían unas respuestas y planteaban unos problemas para
los que los Estados sencillamente no estaban preparados. La nueva tecno-
logía militar y reclutamientos masivos llevaron a una mortalidad sin prece-
dentes (Obinger y Schmitt, 2020). Todos los países involucrados en la

121
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Primera y Segunda GM crearon a raíz de los conflictos programas de pro-

tección social para veteranos y esposas e hijos dependientes de militares
muertos en el frente. Pero la expansión de los programas sociales, sobre
todo tras la Segunda GM fue mucho más allá. El gasto social no militar
aumentó de manera sostenida durante casi tres décadas. Esto se explica,
además de por el aumento de la demanda, por la introducción durante la
guerra de unos sistemas impositivos a las rentas de capital y las propiedades
que permitieron financiar los elevados costes del conflicto armado y que
una vez firmado el armisticio se mantuvieron. Algunos autores señalan que
los años de guerra habían acostumbrado a los gobiernos y a la ciudadanía
a unas políticas, incluida la política fiscal, más intervencionista y esto faci-
litó las cosas para el salto hacia un Estado social dispuesto a gobernar
aspectos centrales de la vida cotidiana de las personas. Sobre todo la Segunda
GM favoreció la expansión de la burocracia estatal que junto a la mayor
capacidad fiscal proporcionaron los medios para responder a las nuevas
demandas sociales causadas por la guerra (Obinguer and Schmitt, 2020:
264). Desde la perspectiva de los derechos de la ciudadanía, los episodios
bélicos habían dejado al descubierto la necesidad de integrar en los ideales
de soberanía nacional la universalidad de los derechos sociales. La guerra
y el fin de la guerra dejaron niveles muy elevados de desempleo, pobreza
y vulnerabilidad social y la presión política por un Estado que se preocupara
por el bienestar de la ciudadanía era más elevada que nunca. Además, el
contexto de la Guerra Fría también impulsó la universalización de servicios
públicos en países que no sufrieron de forma tan dramática la destrucción
de la guerra. Al otro lado del Atlántico, la fórmula keynesiana de crecimiento
económico y programas redistributivos fuertes fueron también una maniobra
destinada a contrarrestar el proyecto comunista no solo del bloque soviético
sino del empuje de los partidos y movimientos comunistas y socialistas en
las democracias occidentales. Finalmente, las guerras fueron un aprendizaje
para las élites políticas todavía con importantes déficits en cultura política
democrática. En toda Europa, las fuerzas políticas de izquierda, incluido el
movimiento obrero organizado, fueron mayoritarias durante las décadas de
la posguerra pero incluso los gobiernos de democracia cristiana o conserva-
dores aprendieron a trazar alianzas transversales con partidos de opuesto
color político. Esa capacidad de trascender las trincheras ideológicas fue del
todo definitiva para el desarrollo de los Estados de bienestar.
La crisis del petróleo de 1973 puso fin al acuerdo de posguerra a favor
de un Estado social fuerte y una economía tutelada. La doctrina económica
liberal que permitió durante las tres décadas posteriores a la Segunda Gue-
rra Mundial una fuerte expansión económica con gran crecimiento del
empleo, altos salarios y baja inflación, acompañada de elevados niveles de

122
 ÍNDICE

gasto social, es ahora señalada como la principal culpable de los altos

índices de inflación y destrucciones masivas de empleo. La década de los
setenta da paso a una fase de sucesivas crisis marcadas por el cambio de
ciclo económico y un gran desconcierto en el terreno de las ideas y los
valores. Por primera vez desde 1945, líderes políticos conservadores (noto-
riamente Reagan en Estados Unidos y Thatcher en Reino Unido) señalan
al intervencionismo estatal y las políticas redistributivas y de asistencia
social como un obstáculo para el normal desarrollo de la economía. La
corriente ideológica neoliberal promulgó toda una serie de medidas dirigi-
das a desregularizar la economía, desnacionalizar empresas públicas y
debilitar el movimiento obrero. La doctrina neoliberal consiguió imponer
una forma de pensar que apostaba decididamente por la intervención de los
mercados en detrimento de la gestión pública de los servicios. El discurso
público se saturó de imágenes distorsionadas de la solidaridad social, men-
sajes llamados a erosionar la legitimidad política de un Estado benefactor.
Obviamente la expansión del neoliberalismo no la podemos entender sin
el proceso paralelo de globalización del capitalismo. Los programas de
ajuste estructural en el Sur y la creación de tratados de libre comercio
permitieron la penetración de un capitalismo financiero asentado sobre los
pilares de la desregulación y una mínima supervisión por parte de los
poderes públicos. Además, el fin de la Guerra Fría y por tanto la desapa-
rición de la «amenaza comunista» también dejó el campo despejado para
el dominio sin precedentes del modelo neoliberal en la década de los
noventa. Uno de los grandes éxitos de este paradigma ha sido vincular las
grandes líneas de políticas de ámbito tanto estatal como internacional como
la flexibilidad de los mercados de trabajo, incentivos a la movilidad de
capital o los límites a la acción del Estado, a principios morales como el
de la responsabilidad individual, el valor de la competitividad y el esfuerzo,
o el legítimo derecho a poder elegir.
La progresiva mercantilización de servicios públicos esenciales como
educación, sanidad o cuidados ha sido una pieza central en la transforma-
ción de los Estados de bienestar contemporáneos, pero la corriente neoli-
beral que pontifica los mercados y sataniza el Estado no ha sido la única
responsable. La presión para introducir reformas en los servicios públicos
fue común a prácticamente todos los gobiernos. Esta presión llegaba por
dos frentes distintos. Por una parte, las exigencias de contención de gasto
forzaron a reconsiderar el papel del Estado en la provisión de unos servicios
con expectativas de crecimiento exponencial. En escenarios económicos no
expansivos, a los gobiernos les costaba mucho trabajo atender a una
demanda cada vez más compleja exclusivamente desde la Administración
y las arcas públicas. Ampliación de derechos en el ámbito educativo, más

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

cobertura sanitaria y sociosanitaria para responder al envejecimiento de la

población o más guarderías infantiles para dar respuesta a la incorporación
masiva de las mujeres al mercado laboral topaban ahora con un contexto
que guardaba poca relación con aquellas décadas expansionistas de la
posguerra. Así pues, reformas promercado fueron introducidas con mucha
intensidad por gobiernos conservadores alineados ideológicamente con esta
corriente, pero gobiernos progresistas también adoptaron reformas que
favorecieron la creación de «cuasimercados» en ámbitos que solían ser de
exclusiva propiedad y gestión estatal. Cierta diversificación en los provee-
dores y la externalización de determinados servicios permitió a muchos
gobiernos hacer frente a estas presiones sin desmantelar el Estado de
bienestar.
Por otra parte, los Estados de bienestar, como el resto de las institucio-
nes democráticas en funcionamiento desde hacía ya varias décadas, presen-
taban estructuras burocráticas despersonalizadas, inflexibles y con enormes
problemas para adaptarse a los nuevos tiempos. La transición hacia una
economía de servicios, la ralentización de la economía, los cambios demo-
gráficos y las nuevas necesidades sociales, reflejo de una mayor diversidad,
eran elementos que ejercían una enorme presión sobre las arquitecturas
clásicas de los sistemas de protección social. Mientras las fuerzas progre-
sistas durante la época de la reconstrucción europea defendían la naciona-
lización de los recursos esenciales desde industrias energéticas hasta el
transporte, las escuelas o los hospitales, como única manera de garantizar
una distribución equitativa de la riqueza, unas décadas después, el cambio
de ciclo económico, un nuevo paradigma ideológico y una demanda ciuda-
dana cada vez más exigente, llevaron a las fuerzas progresistas a sacrificar
la idea de la colectivización de los bienes públicos para conformarse con
la defensa de un Estado de bienestar que podía, en parte, estar gestionado
privadamente. Fue esta renuncia a la idea de modificar las estructuras
capitalistas a través de la inversión estatal, la que permitió que los merca-
dos formaran también parte de las agendas de los partidos de izquierda.
Pero este proceso común de progresiva mercantilización de los servicios
públicos se produce con enormes diferencias en cuanto a cómo se reparten
los costes y cómo se distribuyen, o se redistribuyen los recursos. En realidad,
ni los gobiernos de distinto color político perseguían los mismos objetivos,
ni los condicionantes eran equivalentes en contextos dispares. Como muy
bien explica Jane Gingrich en su libro Making Markets in the Welfare State
los mercados no operan de manera uniforme sobre los servicios públicos y
por tanto, una cuestión relevante es entender de qué manera la introducción
de los mercados ha podido influir en la capacidad de los Estados de bienes-
tar de lograr, o no, objetivos de justicia distributiva.

124
 ÍNDICE

La incorporación del principio de la libre elección en la provisión de los

servicios públicos ha dado lugar a un acceso cada vez más diferenciado entre
los distintos grupos sociales. Crucial en la comprensión de este proceso de
creciente mercantilización es entender cómo interviene y reconfigura la
expresión de la desigualdad en cada contexto. Salvo en los países nórdicos
que fueron capaces de promover cambios desde dentro sin erosionar el fuerte
compromiso por la igualdad, en general, los cambios hacia una oferta diver-
sificada, con una mayor intervención de agentes privados y un mayor margen
para elegir servicios por parte de los usuarios, termina por crear rutas de
acceso que culminan en una mayor desigualdad entre los distintos grupos
sociales, aunque al mismo tiempo es un proceso que refleja el propio creci-
miento de la desigualdad.
Sin embargo, las agresivas políticas privatizadoras introducidas por toda
Europa sobre todo desde la década de los 90 no consiguieron reducir el
esfuerzo que los Estados dedicaban a los servicios públicos. El gasto social
en educación, en sanidad, en pensiones, o en servicios sociales, no solo no
se ha reducido en ningún país sino que el verdadero desafío es cómo con-
seguir que no continúe aumentando. Como veremos a continuación, las
propias instituciones, en su proceso de consolidación, habrían terminado por
crear potentes mecanismos de resistencia al cambio.

III.  RESISTENCIAS AL CAMBIO

No parece existir nada de una magnitud similar al proceso de cambio que

tuvo lugar durante las aproximadamente tres décadas de expansión de los
Estados de bienestar tras la Segunda Guerra Mundial, de ahí que las pregun-
tas teóricas y empíricas desde entonces hayan tenido que ver más con la
explicación de la ausencia de cambio, o de resistencia al cambio que de
cambio en sí. La literatura académica comparada buscaba entonces un marco
teórico que explicara la increíble resistencia de estas estructuras del Estado
a pesar de embistes directos. El politólogo estadounidense Peter Hall escribió
un influyente artículo en 1993 en el que proporcionaba precisamente las
claves de esta resistencia. El autor distinguía tres tipos de cambio. El cambio
de primer orden consiste en ajustes de instrumentos ya existentes, por ejem-
plo, aumentar el número de años de contribución para el cálculo de la pen-
sión. Los cambios de segundo orden suponen una modificación de los propios
instrumentos, pero sin que se modifique la lógica que subyace a la política,
siguiendo con el ejemplo anterior se trataría de modificar la fórmula de acceso
a la pensión. Los cambios de tercer orden son los que alteran tanto los ins-
trumentos como la lógica detrás de la política. En el ejemplo de las pensio-

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

nes podría ser pasar de un sistema de pensiones público a uno privado. Es

solo este tipo de cambio de tercer orden el que implica un cambio de para-
digma y es más difícil de proponer y ejecutar que los cambios de primer y
segundo nivel.
La adaptación de los Estados de bienestar a los nuevos riesgos sociales se
produjo de esta forma progresiva y poco dramática. La agilidad con la que los
sistemas de bienestar se han adaptado a las nuevas demandas de la sociedad,
sobre todo a través de una respuesta a la creciente diversidad y complejidad
social, depende en buena medida de la agilidad con la que las Administracio-
nes han dado respuesta a los desafíos. Estructuras administrativas excesivamente
jerarquizadas, burocratizadas y centralizadas lo tienen a priori mucho más
difícil que otras con una organización más horizontal, flexible y descentralizada.
Una vez que estas estructuras burocrático-administrativas forman ya parte del
engranaje orgánico de las instituciones democráticas, su propio funcionamiento
termina por priorizar su reproducción bloqueando intentos de reforma que
puedan cuestionar tanto los principios fundacionales como los intereses de los
principales actores implicados. Los sistemas de pensiones, de protección al
desempleo, los sistemas nacionales de salud, los sistemas educativos, o los
servicios sociales son, en palabras de Hinrichs (2000), «elefantes en movi-
miento» que permiten pequeños ajustes de rumbo pero desinhiben transforma-
ciones paradigmáticas profundas, es decir, cambios que provocan, o quieren
provocar, un giro en los propios principios que rigen estos sistemas. Además,
las movilizaciones políticas a favor de estos derechos sociales adquiridos están
tan claramente identificadas que cualquier reforma de cierto calado puede
conllevar un elevado coste electoral.
En el caso de las pensiones, por ejemplo, cualquier cambio no meramente
incremental sino paradigmático conlleva potencialmente un elevado coste
para el gobierno de turno y por ello goza de una quizá asombrosa resistencia
a pesar de los importantes interrogantes sobre la sostenibilidad tanto financiera
como social del sistema. A la vez, el propio Estado de bienestar interviene
en el equilibrio de la lucha de clases. Que una política social concreta tenga
una base social más o menos amplia depende en buena medida de los grupos
que fueran en su momento legitimados para representar determinados intere-
ses. La teoría neoconstitucional, por ejemplo, señala que las relaciones o las
redes de relaciones que vinculan determinados intereses sociales al entramado
político y que institucionalizan esta relación entre gobierno y grupos de
interés, terminan generando barreras para el acceso a nuevos grupos y la
introducción en la agenda política de nuevas problemáticas. Es relevante
intentar entender cómo funciona y qué consecuencias tiene esta intermediación
de intereses que depende, a su vez, del contexto en el que se desarrolla. El
Estado y las instituciones no son precisamente árbitros neutrales de la com-

126
 ÍNDICE

petición por el reconocimiento y el poder. Hay temas que nunca consiguen

entrar en la agenda política, mientras que hay otros que obtienen un prota-
gonismo directamente relacionado con el poder de sus proponentes.
Sin embargo, los Estados de bienestar clásicos se enfrentan casi constan-
temente a fuertes dilemas que necesitan ir mucho más allá que pequeños
ajustes. ¿Qué puede sacudir los cimientos de las políticas públicas? ¿Aumenta
la capacidad protectora y se amplían derechos solo durante los ciclos expan-
sivos de la economía o pueden las crisis provocar cambios importantes? En
el siguiente apartado nos detendremos en las dos crisis que hemos atravesado
en lo que llevamos de siglo xxi y el impacto que han podido tener sobre el
Estado de bienestar.

IV.  LAS EMERGENCIAS DE AHORA Y LAS REFORMAS PARA

MAÑANA

La crisis del 2008 tuvo efectos devastadores sobre todo en los países del
Sur de Europa e Irlanda. En el periodo 2008-2013, la pérdida de ingresos de
la decila más baja de ingresos fue del 51  % en Grecia, 34  % en España, 28  %
en Italia y 24  % en Portugal (Pérez y Matsaganis, 2017). El aumento de la
desigualdad por el deterioro de las condiciones de vida de los hogares con
menos ingresos implica a su vez un mayor riesgo de pobreza para esos
hogares a no ser que actúe el Estado de bienestar. Mientras que en la UE-10
el porcentaje de personas en riesgo de pobreza y exclusión social no varió
de manera sustancial antes y después de la crisis, en los países mediterráneos,
especialmente España y Grecia, el efecto fue significativo. En el primero, la
tasa de pobreza pasó del 24  % en el 2008 al 27  % en 2017; en el segundo
del 28  % en 2008 a 35  % en 2017. Los cambios en las nuevas necesidades
sociales en términos absolutos fueron aún más dramáticos: la población en
riesgo de pobreza aumentó en la Europa Occidental un 4,4 % entre 2008 y
2013, casi toda ella concentrada en los países del Sur: incluso si comparamos
lo que ha sido probablemente el peor año de la crisis, el 2013, con el 2008,
de un total de aproximadamente 7,2 millones de personas en riesgo de pobreza,
5 millones vivían en el sur. En España, en el transcurso de casi una década,
el riesgo de pobreza ha aumentado en un 13,4 %. Además, la idea misma de
pobreza ha cambiado durante la crisis. En todos los países del sur de Europa,
el sistema de pensiones ha conseguido proteger a la población mayor del
riesgo de pobreza: aumenta la proporción de pensionistas sobre el total de
la población mientras que a su vez disminuye su representación entre las
personas más pobres, pero el Estado de bienestar no ha tenido la misma
capacidad de reacción en el caso de la pobreza en hogares con menores. Si

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

tenemos en cuenta la pobreza infantil relativa (el ratio de hogares con per-
sonas menores de 18 años que caen por debajo de la línea de pobreza, medido
como la mitad de los ingresos medios del total de hogares) España tenía en
el 2015 el peor registro, de nuevo porque el desplome de las rentas bajas ha
afectado a muchos hogares con niños y por la limitada acción de las políti-
cas dirigidas a familias en situación de vulnerabilidad. El fuerte aumento de
demanda social en España (en los peores momentos, el desempleo alcanzó
el 26 % de la población activa) y en la Europa mediterránea en general,
podrían haber sido amortiguados con políticas redistributivas que compensa-
ran la pérdida de ingresos de sectores importantes de la población. Sin
embargo las políticas de austeridad, básicamente el recorte del gasto social
en un momento de fuerte auge de la demanda, no solo no consiguió amor-
tiguar los efectos de la crisis sobre los grupos sociales más vulnerables sino
que contribuyó a su cronificación. En la práctica totalidad de los presupues-
tos sociales, los recortes nos devolvieron a niveles de hace más de una década,
cuando estábamos más bien a la cola de los sistemas de bienestar europeos
y además frenó en seco más de una década de reformas orientadas a la
adaptación de nuestro sistema de protección social a los nuevos riesgos
sociales (León y Pavolini, 2014). En definitiva, las políticas de austeridad
unidas al extraordinario repunte del desempleo nos hizo «regresar» a un
Estado social clásico en el que preservar pensiones y protección por desem-
pleo obligó a sacrificar prácticamente todo lo demás, especialmente los
ámbitos de política más marginales desde el punto de vista presupuestario
como vivienda, familia o exclusión social, pero también aquellos más uni-
versalistas como educación y sanidad.
La crisis de 2008 también supuso un cambio en las formas de gobernanza
entre la UE y los países miembros afectados de una forma u otra por un
rescate financiero. La nueva estructura de gobernanza creada para proteger
la Unión Económica y Monetaria frente a desequilibrios macroeconómicos
impuso unos mecanismos de control severos que llevó a recortes indiscrimi-
nados en el gasto público de todos los países miembros sometidos a la
condicionalidad. En estos países, instrumentos de supervisión estrictos del
Semestre Europeo fueron directamente responsables de retrocesos sustancia-
les en los Estados de bienestar de estos países (Pavolini et al., 2015). Este
rol intrusivo de las instituciones europeas y el Fondo Monetario Internacional
supuso una injerencia en la soberanía nacional por parte de instituciones
supranacionales de estos países desconocida en la historia de la integración
europea. A la vez, la austeridad fiscal impuesta por actores internacionales
fue una fuente de legitimación de gobiernos de centro-derecha que aprove-
charon la corriente para ejecutar grandes recortes en servicios públicos esen-
ciales. Esta especie de sustitución de formas de aprendizaje mutuo basado

128
 ÍNDICE

en el interés común por reglas más estrictas de supervisión supone una

relación muy distinta entre las instituciones supranacionales y los gobiernos
nacionales. Cuando pasa ya más de una década de aquella crisis en la relación
entre las formas de gobernanza, resulta evidente que el proyecto europeo ha
pagado un precio considerable. Incluso aceptando que las instituciones euro-
peas son solo parcialmente responsables, las políticas de austeridad y una
recesión económica larga creó un terreno fértil para el aumento del euroes-
cepticismo y el populismo nacionalista, dos sentimientos que han socavado
la legitimidad del proyecto europeo en su conjunto. La lección parece haberse
aprendido en la crisis del coronavirus. La Unión Europa ha interrumpido
temporalmente las medidas más estrictas de la estructura de gobernanza de
la Unión Monetaria. Los países del sur de Europa que más sufrieron la con-
dicionalidad impuesta en la crisis anterior exigieron la mutualización de la
deuda. A pesar del conflicto abierto entre los Estados frugales de Holanda,
Austria, Suecia y Dinamarca y los países del sur, la Unión Europea firmó
finalmente el 21 de julio de 2020 un Plan de Recuperación que aliviará sobre
todo a los Estados más endeudados. Aunque existirá alguna forma de condi-
cionalidad y supervisión por parte de la UE, queda claro que las instituciones
europeas han preferido jugar un papel menos coercitivo y más facilitador
(Costa y León, próximamente). Al mismo tiempo sin embargo, las respuestas
gubernamentales a la emergencia parece haber llevado a procesos generali-
zados de concentración de poder de decisión por parte de los gobiernos
centrales a costa de los niveles subestatales.
Más allá de cambios significativos en formas de gobernanza, ¿qué otros
cambios podría provocar la crisis de la covid-19 en las políticas públicas?
Todas las sociedades modernas han desarrollado respuestas institucionales
y protocolos de actuación para emergencias de diversa naturaleza. Existen
unidades especiales en el ejército, en los cuerpos de seguridad del Estado
diseñadas para intervenir en caso de catástrofe. Se reservan fondos de rescate
y se prepara a personal específico para que actúen. El extremo lo vimos el
mes de marzo de 2020, cuando los países anunciaron la declaración del estado
de alarma para hacer frente al coronavirus. Tanto si la respuesta es exitosa
como si no, el carácter excepcional de este tipo de acontecimientos explica-
ría que no se cuestione el funcionamiento general de la Administración o las
políticas públicas. Para Castles (2010) esta separación de las esferas institu-
cionales de emergencia y las políticas que forman parte de lo que conside-
ramos la acción protectora propia del Estado de bienestar es la razón prin-
cipal que explica por qué hasta ahora el impacto de estas emergencias no ha
entrado en el radar de los estudios sobre las reformas de los Estados de
bienestar. Sin embargo, las crisis pueden también convertirse en «ventanas
de oportunidad». Si el «cisne negro» se prolonga en el tiempo, como ha

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

sucedido con la pandemia de la covid-19, pueden ser necesarias intervencio-

nes más allá de la batería de respuestas preparadas para lidiar con una emer-
gencia. En todos los países avanzados, la inmediata puesta en marcha de los
expedientes de regulación temporal de empleo o de programas extraordinarios
de subsidios económicos a familias en dificultad indica claramente la nece-
sidad de atender a las consecuencias no solo inmediatas sino de medio y
largo plazo de la crisis. En nuestro país, la aprobación en el Congreso de los
Diputados del ingreso mínimo vital el 29 de mayo de 2020, con el apoyo de
todos los grupos parlamentarios a excepción de VOX en un clima de consi-
derable crispación política, resulta difícil de imaginar fuera del contexto de
excepcionalidad en el que nos encontrábamos. Por último, las crisis pueden
también dejar al descubierto fragilidades y contradicciones en el funciona-
miento de las políticas públicas. En este sentido, la crisis de la covid-19 nos
dejará lecciones importantes sobre las debilidades de los sistemas públicos
de salud y de manera especial, sobre la vulnerabilidad extrema de unos sis-
temas públicos de cuidado infradotados y con escaso reconocimiento político
y social.

V. CONCLUSIONES

Lo que entendemos por Estado de bienestar clásico en Europa surge de

un compromiso político insólito hasta el momento por acompañar el creci-
miento económico con un esfuerzo importante de gasto social. Ante la nece-
sidad de conseguir una cierta estabilidad democrática que funcione como
antídoto a las fuerzas destructoras, la paz social se convierte en prerrequisito
de cualquier proyecto de recuperación económica. No es posible entender
esos años gloriosos sin los dos episodios bélicos que marcaron la historia
europea. Pero todos los consensos son susceptibles de quiebra. Los periodos
de inestabilidad económica que sucedieron a la crisis del petróleo en 1973
y la rápida difusión del paradigma neoliberal fueron un fuerte revés al con-
senso político construido en toda Europa en las décadas precedentes. El
neoliberalismo que, además de una nueva doctrina económica radicalmente
opuesta a los prelados del Keynesianismo es también una corriente política
fuertemente orientada a erosionar los principios de solidaridad y universalidad
que permitieron el desarrollo de los Estados de bienestar. Sin embargo,
numerosos análisis interesados en conocer el impacto de esta nueva corriente
de pensamiento en los servicios públicos concluyeron que, a pesar de los
fuertes ataques en la retórica y en la práctica, el Estado de bienestar, quizá
sorprendentemente, resistió. La lectura positiva es que instituciones democrá-
ticas maduras son más resistentes a los golpes de lo que pudiéramos imagi-
nar, la menos positiva es que pueden convertirse en agentes de veto contra

130
 ÍNDICE

procesos de cambio. En esta época convulsa en la que vivimos, cristalizan

varias crisis diferenciadas aunque relacionadas entre sí. A los problemas
derivados del funcionamiento del capitalismo financiero global se añade el
aumento de las desigualdades sociales como un fenómeno estructural al pro-
pio funcionamiento del sistema y fuertemente agravado por la gran recesión
del 2008, la crisis ecológica, la pérdida de empleo por la robotización y las
fuertes fracturas sociales que nos dejará la crisis originada por la pandemia
del coronavirus. En el centro del debate sobre la reforma de las políticas
públicas que afectan a nuestra vida cotidiana se encuentran dilemas, con
frecuencia incluso morales, de reparto de los costes y beneficios de adoptar
unas decisiones u otras que son difíciles de eludir. Si los principales actores
políticos y sociales que impulsaron el desarrollo del Estado de bienestar han
perdido hegemonía en el espacio político europeo y nacional, si el panorama
político es de una creciente polarización y fragmentación, ¿cómo podremos
construir consensos sobre los que acometer las necesarias reformas? La
expansión de la ideología neoliberal, que ha calado hondamente incluso entre
los partidos que en un pasado asumieron el desafío histórico de la construc-
ción de los servicios públicos, traslada al terreno de la responsabilidad indi-
vidual lo que en época de posguerra se definió como responsabilidad y
solidaridad colectiva. La dureza y extensión de la pandemia de la covid-19
nos deja unas muy valiosas lecciones para retomar y reformular compromisos
democráticos que conduzcan a la sostenibilidad a largo plazo de nuestras
Administraciones y políticas públicas. Por ver está que los árboles nos per-
mitan ver el bosque.

REFERENCIAS

Castles, F. G. (2010). «Black swans and elephants on the move: the impact of
emergencies on the welfare state». Journal of European Social Policy Vol 20
(2):91-101.
Costa, O. & León, M. (2021). «Policy analysis by international actors». In Chaqués,
L. & Jordana, J. Policy Analysis in Spain.
Gingrich, J. (2011). Making Markets in the Welfare State Cambridge University
Press.
Hall, P. (1993). «Policy Paradigm Social Learning and the State. The case of eco-
nomic policy in Britain». Comparative Politics 25 (3) : 275-296.
Hinrichs, K. (2000). Elephans on the move. Patterns of public pension reform in
OECD countries. European Review 5: 353-378

131
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

León, M. & Pavolini, E. (2014). «Social Investment or back to Familialism? The

impact of the economic crisis on family policies in Southern Europe». South
European Society and Politics (3): 353-369.
Pavolini, E.; León, M.; Guillén, A.M. & Ascoli, U. (2015). «From Austerity to
Strain: welfare state reform in Italy and Spain». Comparative European Politics
13, 56-76.
Pérez, S. y Matsaganis, M. (2017). «The Political Economy of Austerity in South-
ern Europe» New Political Economy 23(2): 192-207.
Obinger, H. & Schmitt, C. (2020). «World war and welfare legislation in western
countries». Journal of European Social Policy Vol. 30 (3) 261-274.

132
 CAPÍTULO VII
QUÉ ADMINISTRACIÓN NECESITAMOS PARA
IMPLEMENTAR POLÍTICAS QUE ATIENDAN
A LOS NUEVOS RETOS SOCIALES

Por Fernando Fantova

Consultor social

I. INTRODUCCIÓN

Las reflexiones o conjeturas que se presentan en las siguientes páginas,

basadas, fundamentalmente, en la labor de consultoría en políticas públicas y
en algunas lecturas, abordarán varias cuestiones. La primera se refiere a las
dudas y cambios que se perciben a la hora de calificar como sociales una parte
de los asuntos de los que se ocupan las políticas públicas (o algunas de dichas
políticas) y la relevancia práctica de dichas dudas y cambios. La segunda a la
naturaleza y caracterización de los que pueden ser denominados como nuevos
retos (por oposición a otros no nuevos). Finalmente se sugerirán algunas notas
sobre líneas de desarrollo de nuestras Administraciones para que puedan estar
en mejores condiciones de dar respuesta a estos desafíos y, por tanto, de imple-
mentar políticas que atiendan a los nuevos retos sociales.

II.  LA DIMENSIÓN SOCIAL DE (TODAS) LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Podríamos decir que la adjetivación como social (Ellison y Haux, 2020)

de una parte de las políticas públicas (y, paralelamente, del gasto público)
vendría, en buena medida, de una concepción según la cual las Administra-
ciones no han de ofrecer respuestas (prestaciones, servicios, atenciones,
apoyos) a la mayoría de las necesidades de los individuos, salvo en determi-

133
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

nadas circunstancias excepcionales, ante determinadas contingencias, en

relación con determinados riesgos. Es decir, se asume que la mayor parte de
la población puede (o, en todo caso, debe) obtener satisfacción para el grueso
de sus necesidades mediante su pertenencia a familias (en sentido más res-
tringido-nuclear o más amplio-comunitario) o mediante su participación en
el mercado (laboral y de bienes y servicios, fundamentalmente) y que, en
determinadas situaciones tasadas (enfermedad, desempleo, jubilación, orfan-
dad, viudedad u otras), el Estado se hace cargo, bien de costear la satisfacción
de determinadas necesidades o bien de satisfacerlas en especie o mediante
servicios.
En esa tradición, tanto la modalidad contributiva (vale decir, Seguridad
Social) como la no contributiva (Asistencia Social) de socializar o mutualizar
esos riesgos por parte del Estado son políticas públicas adjetivadas como
sociales y, por tanto, se consideraría esos riesgos o retos como riesgos sociales
o retos sociales. Así, en ese esquema, por ejemplo, la política sanitaria que me
vacuna contra una enfermedad es considerada política social mientras que la
política de seguridad que me protege frente a un robo no lo es. Pareciera que
una determinada acción o actuación de los poderes y Administraciones públi-
cas se considera social porque posibilita que algunas personas sigan dentro de
la sociedad, no queden excluidas de ella. Sería considerada social la política
que protege, construye o repara sociedad, homogeneidad o equilibrio en la
sociedad, en las relaciones sociales; después de que los otros mencionados
mecanismos (como familias, comunidades, empleos o mercados) lo hayan hecho
o no lo hayan hecho, más o menos (o hayan hecho lo contrario).
Consiguientemente, cuando se va adoptando un enfoque de derechos, se
denominan derechos sociales los que permiten la satisfacción de esas necesi-
dades que se entienden asociadas a contingencias como las mencionadas. En
la concepción canónica de Thomas Marshall, de 1950, se trata de una genera-
ción de derechos humanos posterior a los derechos civiles y políticos y, por
tanto, las obligaciones o responsabilidades de las Administraciones en relación
con los derechos sociales serían posteriores y diferentes a las que tienen en
relación con los derechos civiles y políticos (Marshall, 1997). Volviendo al
mismo ejemplo, la médica que me pone la vacuna vino después (y de otro
modo, vale decir) que el policía que disuade a la persona que me iba a robar.
Sin embargo, ese modelo que podríamos denominar en cascada, según el
cual quienes no pueden satisfacer determinadas necesidades mediante los
ingresos obtenidos, básicamente, por el empleo o mediante la integración en
una familia cuentan con la protección social contributiva, y, si no, en último
caso, con la protección social no contributiva, es cada vez menos reconocible
en nuestro entorno. Podemos ver esto con claridad en el caso de la política

134
 ÍNDICE

pública que cabe considerar más arquetípica y exitosa del sistema de bien-
estar actual: la sanitaria. Nuestros actuales sistemas públicos universales de
salud no son un seguro público de enfermedad o una sanidad residual para
quien no se la puede pagar, sino que son el operador líder en el sector de
actividad sanitario y el agente más determinante en su dinámica de funcio-
namiento, tirando con fuerza de subsectores (como el farmacéutico o el de
la tecnología sanitaria) en los que, sin embargo, predomina la iniciativa
mercantil.
Así pues, algunas de las políticas consideradas sociales se han ido aseme-
jando a otras (como las de seguridad o defensa) en las que tradicionalmente,
una parte importante de los recursos o infraestructuras existentes en el sector
de actividad eran recursos o infraestructuras públicas (y que estarían conecta-
das con los derechos de primera generación). Más aún, en cada vez más sec-
tores de actividad, como, por ejemplo, el de la vivienda (considerado habitual-
mente como social) o el transporte (no considerado social) se plantean las
Administraciones parecidos dilemas entre, por ejemplo, regular o proveer (y,
en cualquier caso, cuánto financiar o qué recursos y activos aportar). Siguiendo
con los mismos ejemplos, ¿tiene hoy en día algún significado afirmar que
alojar es más o menos social que transportar? Por otro lado, en sectores de
actividad de tradición pública o estatal (como el mencionado de la seguridad)
entran con fuerza, de diferentes maneras, operadoras mercantiles.
Además, también es cada vez más difícil distinguir las políticas llamadas
sociales en las que se entrega dinero a las personas de las políticas fiscales
en la que se les exonera en cierta medida del pago de impuestos (el llamado
bienestar fiscal, por oposición al bienestar laboral y al bienestar social).
¿Qué sentido tiene que consideremos política social la entrega de una pres-
tación económica por tener hijas o hijos a cargo y política fiscal la deducción
por esa misma razón a la hora de pagar el impuesto a la renta? Por otra
parte, la digitalización, la globalización y la financiarización de la economía
impulsan y posibilitan nuevas capacidades de las Administraciones públicas
a la hora de controlar, regular, nutrir y gravar los flujos monetarios y las
transacciones económicas entre las personas. La compensación con presta-
ciones económicas o exoneraciones fiscales de las reducciones de ingresos
de (o de los costes soportados por) personas u otros agentes puede ser mane-
jada de forma altamente ágil y automática y nos encontramos ante una polí-
tica pública supuestamente no social (la fiscal) a la que se le pide dimensión
o impacto social.
Quizá está sucediendo que el avance (en el terreno de las ideas y, en parte,
en las prácticas reales) de la perspectiva de derechos universales y la profe-
sionalización basada en el conocimiento científico, técnico y tecnológico que

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

va perfeccionando productos y servicios que dan respuesta a las necesidades

humanas (que corresponden conceptualmente a esos derechos universales)
van contribuyendo a borrar la diferencia entre las políticas llamadas sociales
(que nos pueden ayudar, por ejemplo, a disponer de vivienda, empleo o
educación) y las que no reciben tal nombre (que nos pueden ayudar a obte-
ner justicia, alimentación o cultura). Bajo la inspiración de Niklas Luhmann,
cabe entender el desarrollo de las ramas de actividad (y de las correspon-
dientes políticas públicas) como un proceso de especialización funcional,
según el cual distintos ámbitos o pilares de actividad se van diferenciando y
van estructurándose a medida que se hacen más capaces de dar respuesta a
grandes necesidades de las personas y de hacerse cargo de su creciente com-
plejidad (Luhmann, 2014). Dicho proceso sería (complejamente) dinamizado,
entre otros, por la construcción del conocimiento y la innovación de la tec-
nología disponible para la consecución de la finalidad de cada uno de esos
subsistemas.
De igual modo, en ese avance de las Administraciones profesionalizadas,
parece desdibujarse la pretendidamente nítida diferencia entre libertades
negativas (que no necesitarían sino que los poderes públicos se abstuvieran
de cercenarlas) y derechos sociales prestacionales. Como ha mostrado Amar-
tya Sen, los derechos civiles y políticos necesitan recursos y estructuras de
apoyo y los derechos sociales requieren libertad para que sus prestaciones
sirvan al cumplimiento de proyectos personales de vida. Unos y otros dere-
chos serían inseparables (Sen, 2000).
Se diría, entonces, que retenemos como social aquel mecanismo o sub-
sistema del sistema social (de la sociedad) mediante el que se compensan o
contrarrestan los efectos o dinámicas no deseadas de cualquier otro mecanismo
o subsistema del que la sociedad se dota para alguna función. Si los sistemas
de gobierno se vuelven autorreferenciales, se propone como antídoto la par-
ticipación social. Si las empresas se orientan en exceso al lucro de sus pro-
pietarias, se contraponen las bondades de la economía social. ¿Qué sería
entonces la dimensión social de las políticas públicas? Cabe responder que
su dimensión de:
Inclusión o participación: es decir, la medida en que consiguen que las
personas estén dentro de la sociedad (físicamente, políticamente, administra-
tivamente y en todos los demás sentidos, cabe decir).
Igualdad o equidad: es decir, la medida en la cual las personas tienen (en
términos absolutos o relativos) las mismas oportunidades, trato o resultados
en el acceso a bienes o servicios que dan respuesta a sus necesidades.

136
 ÍNDICE

Cohesión o relación: es decir, la medida en que las personas están conec-

tadas o vinculadas entre sí.
Si esto es así, se entiende que, cada vez más, todas las políticas públicas
pueden (y deben) tener una cierta dimensión o impacto social. Por otra parte,
la envergadura (en términos de recursos y estructuras) de, al menos, algunas
políticas públicas denominadas sociales (singularmente, en nuestro entorno,
la sanitaria, la educativa y la de pensiones) hace que reciban importantes
expectativas y exigencias en cuanto a su impacto económico o medioambien-
tal, por ejemplo, y no solo social. Podemos decir que las políticas llamadas
sociales no son solo sociales y que no solo las políticas sociales tienen
carácter social: no solo las políticas llamadas sociales construyen sociedad;
no solo ellas protegen, reparan, construyen y promueven relaciones sociales,
equidad social, inclusión social.
Tanto las políticas públicas que llamábamos sociales como otras que no
adjetivábamos así se van haciendo prestacionales, van generando recursos y
servicios que las personas individuales pueden consumir y que tienen ten-
dencia a ser reclamados como derechos universales. Dichas políticas públicas
tienden a estructurarse en torno a capacidades profesionales en el seno de
ramas de actividad en las que, en diferentes medidas y de distintas maneras,
las Administraciones públicas conviven con otros agentes. Más que poderlas
clasificar nítidamente en sociales, económicas, políticas, ambientales, cultu-
rales y demás, se diría que de todas y cada una de ellas se espera que tengan
dimensión o impacto social, económico, ambiental y así sucesivamente
(Ramió y Salvador, 2019). Estas tendencias que percibimos parecen llevarnos
a un fortalecimiento de las estructuras de las ramas de actividad y de las
políticas públicas sectoriales o verticales, vertebradas en gran medida por el
conocimiento disciplinar y las cualificaciones profesionales nucleares en cada
uno de esos ámbitos.
Y posiblemente este giro del modelo en cascada a una configuración de
pilares, ramas o ámbitos verticales, basados en el conocimiento, se ha acen-
tuado en el contexto de la pandemia de la covid-19, en la medida en que el
subsistema especializado sanitario, en aras de la protección del bien que tiene
encomendado (la salud) toma, en buena medida, el mando y obliga a otros
subsistemas encargados de otros bienes (la seguridad, el empleo, el aprendi-
zaje o la movilidad, por ejemplo) a realizar sus funciones en unas nuevas
condiciones, de modo que no se imposibilite o dificulte gravemente que el
subsistema sanitario realmente existente cumpla la suya.
Cuando, en la pandemia y la emergencia, el Gobierno prohíbe, por ejem-
plo, cortar el suministro energético, está comunicando al subsistema (preten-
didamente económico) que tiene encomendada la provisión de electricidad o

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

gas que tiene una responsabilidad o finalidad social. Está expresando que,
con independencia de la capacidad (jurídica, política, económica, organizativa,
técnica o tecnológica) que puedan tener las políticas de garantía de ingresos
(políticas sociales clásicas donde las haya) de hacer llegar a las personas
dinero para pagar por ese bien de primera necesidad, el sistema funcional-
mente especializado en la provisión de energía (y único técnicamente capaz
de distribuirla universalmente) no puede (bajo determinadas restricciones o
condiciones) privilegiar su dimensión llamada económica en detrimento de
su finalidad social. Cabe entender que aquí se marca una tendencia, al menos
conceptual y organizativa.
Se puede decir, por fin, que se supera un reparto de necesidades o bienes
por tipos de agentes (público, mercantil, comunitario y solidario) y que todos
los agentes entran a jugar (Razavi, 2007), en mayor medida, en todas las
ramas de actividad (educación, movilidad, finanzas, pesca y demás). La
Administración compite y colabora en todos y cada uno y estaría llamada a
garantizar derechos universales en relación con todos los grandes bienes
considerados necesarios.

III.  LA NATURALEZA DE LOS NUEVOS RETOS SOCIALES

El concepto de nuevos riesgos sociales o nuevos retos sociales entronca

claramente con la visión de las políticas sociales como mutualización o
socialización de riesgos o aseguramiento frente a contingencias que se viene
presentando en este texto. El sistema en cascada que se ha descrito tenía
identificados unos riesgos o retos (los viejos riesgos o retos sociales) y, en
un momento determinado, van emergiendo otros riesgos o retos (nuevos) no
previstos por el sistema descrito. Peter Taylor-Gooby habla de la «doble
crisis del Estado de bienestar» (Taylor-Gooby, 2013) para hacer referencia al
hecho de que, si bien los sistemas de bienestar de países como el nuestro se
vieron afectados por la crisis económica y financiera que comienza en el año
2008, existen fenómenos de cambio que vienen de más atrás (a los que
Taylor-Gooby se suele referir como nuevos riesgos sociales) que representan
un reto mucho más profundo, estructural y estratégico para las políticas
sociales. En la selección de fenómenos que se propone (Fantova, 2014), cabría
referirse telegráficamente a:
Los avances en materia de conocimiento científico y desarrollo tecnoló-
gico, que configuran un tipo de sociedad en el que los activos intangibles
ganan valor frente a los activos tangibles y en el que se aceleran los proce-
sos de destrucción creativa (innovación) de productos, servicios y, consi-
guientemente, de estructuras laborales y económicas, en un marco de la

138
 ÍNDICE

globalización, mercantilización y financiarización de la economía que ame-

naza la sostenibilidad ecológica del planeta.
Una individualización y diversificación de las trayectorias vitales de las
personas, con aumento de la movilidad geográfica y debilitamiento y preca-
rización, entre otros, de los anclajes y vínculos laborales y territoriales de
muchas personas en un contexto de incremento (a escala global) de las
oportunidades y de las amenazas para la calidad en el empleo, en la vivienda
y en la seguridad y suficiencia en los ingresos de las personas.
La prolongación de la esperanza de vida, que permite muchas más tra-
yectorias vitales mucho más prolongadas y que configura una sociedad con
mayor diversidad generacional, a la vez que se incrementa la diversidad
funcional, ya que no solo aumentan los años de vida libres de discapacidad,
sino que también aumentan los años de vida con discapacidad, lo que cons-
tituye un factor de la «crisis de los cuidados».
La progresiva (aunque lenta, insuficiente y contradictoria) superación de
la división sexual del trabajo, de modo que en nuestro entorno ya no se
esperaría socialmente que las mujeres renuncien a un empleo remunerado
para permanecer en el entorno domiciliario y comunitario brindando cuidados
y apoyos gratuitos y, como fenómeno vinculado a este, la transformación y
diversificación de las estructuras y dinámicas familiares.
La expansión de las expectativas frente al Estado, formuladas cada vez
más como derechos, que colocan al Estado como gestor estratégico de la
respuesta a necesidades complejas y someten a nuevas formas de presión al
personal de atención directa y a quienes toman las decisiones políticas, en
un contexto de gobernanza y Administración crecientemente relacional y
multiagente.
La diversificación cultural y moral de la población y, consiguientemente,
la fragmentación (por sexo, por edad, por origen o por otros factores) de los
sujetos sociales tradicionalmente segmentados por renta o por posición en el
sistema productivo, sujetos sociales que son luego sujetos económicos, fis-
cales, electorales o políticos, entre los que arrecian fenómenos de desamparo,
populismo y xenofobia.
En ese contexto se revela, para las políticas consideradas sociales, la fuerza
de la inercia institucional, el legado de la política o dependencia de la senda
(path dependence o path dependency) de la que habla el neoinstitucionalismo
histórico. Según este punto de vista, las políticas sociales clásicas, por dife-
rentes razones (como su funcionamiento como estabilizadores automáticos,
el apoyo por parte de sectores de la población afectados en necesidades
sensibles o su grado de institucionalización) no acostumbran a sufrir cambios

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

radicales. Peter Taylor-Gooby habla de políticas de retroceso (recorte o reti-

rada, en clave de remercantilización), realineamiento (nuevo reparto de
papeles entre agentes o nuevas prioridades) y recalibración (desarrollar unas
políticas más que otras, incluso desinvirtiendo en unas para invertir más en
otras). Desde el paradigma de la inversión social, por ejemplo, se insistiría
especialmente en la recalibración, es decir, en buscar nuevos equilibrios entre
las diferentes políticas sociales, apostando más por las que sirven para pre-
parar que por las que sirven para reparar (Del Pino y Rubio, 2016).
Seguramente, en todo caso, las amenazas externas sobre los sistemas de
bienestar hacen mella en las debilidades internas y cabría preguntarse en qué
medida el Estado de bienestar que conocemos llega a unos límites cuantita-
tivos (por la cantidad y alcance de la socialización o mutualización de ries-
gos o necesidades que está dispuesta a aceptar el electorado) o cualitativos
(por la capacidad del Estado de dar respuesta a determinadas necesidades
que él mismo contribuye a tornar más complejas) sin caer en bucles de
colonización (cuando la esfera pública penetra en un terreno que sería más
propio de la comunitaria, solidaria o privada) o paradojas sistémicas (dobles
vínculos o trampas sistémicas) por confusión entre niveles de complejidad.
Nos encontramos, por tanto, en una situación, en la cual, en buena medida
por los éxitos de las propias políticas de bienestar, se modifican las condi-
ciones económicas, laborales, familiares, comunitarias, morales o políticas
que las sustentaban, de suerte que se acentúan, cada vez más, las disfuncio-
nes y efectos no deseados de las propias políticas sociales, que pueden verse
deslegitimadas como contenido y herramienta para el contrato social o los
contratos sociales que nos constituyen como sociedad digna, productiva y
sostenible, en una dinámica de fragmentación y polarización social.
Dibujados de esta manera, los nuevos retos sociales no pueden ser vistos,
no deben ser vistos, como un nuevo listado de contingencias o asuntos que
se agregan a las anteriores sino como fenómenos que reconfiguran la socie-
dad y que obligan a reformular el contrato social. No se trata de ampliar la
lista de necesidades a las que las Administraciones (y otros agentes) están
llamadas a dar respuesta, sino más bien de reestructurar el reparto y la arti-
culación de funciones entre dichos agentes. Si no queremos entramparnos en
bucles de «más de lo mismo» hemos de ubicarnos y operar en un nivel
superior de complejidad (Innerarity, 2015).
Podríamos decir, entonces, que los nuevos riesgos sociales nos hablan de
una sociedad cuyas expectativas o exigencias tienden a formularse en clave
de derechos humanos universales a una serie de bienes de alto valor añadido
en cuanto a la actividad profesional basada en el conocimiento que es nece-
saria para protegerlos y promoverlos, para garantizárselos y proporcionárse-

140
 ÍNDICE

los a las personas: salud, ambiente, interacción, alimento, cultura, cualifica-

ción, empleo, alojamiento, participación, territorio y otros. Una sociedad que,
por otro lado, ya no puede dar por descontadas unas estructuras laborales o
familiares sólidas (o rígidas) que posibiliten la inclusión, equidad y cohesión
relativamente (o anteriormente) satisfactoria para mayorías sociales (Cottam,
2018). Mientras tanto, en muchos ambientes y agentes de la sociedad siguen
vigentes concepciones correspondientes a la sociedad industrial heteropatriar-
cal de los viejos riesgos y seguimos escuchando frases como la de que el
empleo es la mejor política social, tan reveladora, justamente, del modelo
mental y político que ha quedado obsoleto, en estos tiempos marcados, por
ejemplo, por la precariedad y pobreza laboral.
Por otro lado, se ha de recordar que, en la sociedad heteropatriarcal tra-
dicional, el mecanismo por excelencia para la regulación de la diversidad
existente era la familia. La diversidad sexual o de género era reducida a la
diferencia entre los hombres y las mujeres heterosexuales, cuyo encuentro se
producía en el matrimonio para toda la vida y en la división sexual del tra-
bajo. División que, mediante la dependencia económica de las mujeres y su
obligada asunción del trabajo de cuidados, constituía la herramienta para la
gestión de la diversidad generacional y funcional, en la medida en que las
mujeres adultas se ocupaban de las criaturas o de las personas (habitualmente
mayores) que no podían valerse por sí mismas, en un contexto en el que
apenas existía o se reconocía la diversidad cultural. A medida que, en la
sociedad industrial, se reconoce e institucionaliza, hasta cierto punto, el con-
flicto social, el considerado (relativamente) legítimo era el relacionado con
la desigualdad económica y los sujetos que comparecían en ese conflicto
eran, por un lado, la clase trabajadora y, por otro, el capital, quien detentase
la propiedad de los medios de producción. Sin embargo, diversos cambios
sociales nos van conduciendo a sociedades en las que se incrementa la diver-
sidad de género, generacional, funcional y cultural y en las que, obviamente,
la familia no puede ser vista como el contenedor para el manejo de dicha
diversidad (Fraser, 2017). Sujetos diversos (sin cuestionar el necesario forta-
lecimiento y desarrollo de los derechos sociales universales reconocidos y,
en parte, garantizados por las políticas sectoriales más o menos maduras)
reclaman procesos de personalización, flexibilización, adaptación, amigabili-
dad, relacionalidad, integración, innovación y transformación del Estado de
bienestar realmente existente.
Si tomamos como referencia las necesidades de las personas, cabe enten-
der que, el intercambio en los mercados y el ejercicio de los derechos, que
hemos mencionado, son dos mecanismos fundamentales que nos permiten
dar satisfacción a muchas necesidades pero que, sin entrar ahora en el terreno
de las legítimas preferencias políticas o ideológicas, hay otros mecanismos

141
 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

que, sin mayores precisiones por el momento, podrían ser evocados con
términos como reciprocidad o solidaridad, que configuran y se canalizan a
través de relaciones primarias o asociativas (o voluntarias), que legítimamente
podríamos denominar, hoy y aquí, al menos en buena medida, como «comu-
nitarias», proponiendo la comunidad como una posible traducción o materia-
lización del valor, eclipsado, de la fraternidad (Domenech, 2004). Cabe decir
que, desde diferentes prácticas, tradiciones, análisis y reflexiones, parece
confluirse en la intuición o conclusión que lleva a recuperar y actualizar ese
tercer valor republicano, en un contexto en el que muchos debates teóricos
y disyuntivas prácticas parecían polarizarse entre los dos primeros o, al menos,
entre determinadas interpretaciones y aplicaciones del valor de la libertad y
del valor de la igualdad: una libertad que cristaliza en buena medida como
libertad económica de los individuos para participar en intercambios de mer-
cado y una igualdad que tiende a ser interpretada en forma de derechos
individuales garantizados por parte de Estados.
En definitiva, el propio éxito del Estado de bienestar tradicional ha des-
encadenado una mayor complejidad de las demandas hacia él. No puede dejar
de reparar y compensar pero, a la vez, debe generar mejores condiciones para
la sostenibilidad relacional, ambiental y económica de la vida en los territo-
rios. Debe preparar y redistribuir más, construyendo capacidades individuales
y colectivas, porque, si no, la equiparación o redistribución cuando las diná-
micas familiares y mercantiles ya han operado, se vuelve demasiado difícil.
Difícil, como decíamos, por la limitada capacidad de agencia de los poderes
públicos (como la de cualquier agente) y por las dificultades de concitar
apoyo social y electoral a nuevas medidas redistributivas en un contexto en
el que, previamente, las personas han tenido que competir en un mercado
laboral y residencial salvaje e injusto que potencia la individualización (como
lo hacen algunas políticas públicas) y socava las relaciones comunitarias y
las identidades compartidas.
Si la conclusión en el primer apartado de este texto era que cada vez es
menos posible identificar algunas políticas públicas como sociales y que esto
clarifique el tipo de rol o de función de la Administración al respecto, en
este segundo apartado hemos visto que la emergencia de los nuevos riesgos
o retos sociales representa un cambio de época y reconfigura todo el conjunto
de riesgos o retos sociales hasta el punto de que la inercia institucional de
las políticas sociales clásicas (enfocadas a los viejos riesgos sociales) pueden
desencadenar, cada vez más, efectos contrarios a los deseados. Ni hay polí-
ticas subsidiarias respecto de otras ni hay agentes subsidiarios respecto de
otros. No caben unas políticas sociales redistributivas o reparadoras a poste-
riori (tras los efectos del mercado) y que den por supuesta y descontada una

142
 ÍNDICE

trama relacional (heteropatriarcal y homogénea) densa y estable. Hay que

volver a barajar y repartir todas las cartas.

IV. TRANSFORMACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SOCIAL PARA

HACER FRENTE A NUEVOS RETOS

Este texto no se basa en la práctica o el conocimiento de (experimentar

o acompañar) procesos de transformación de la Administración sino más bien
en el trabajo de consultoría sobre diseño de algunas políticas y sistemas
públicos para, desde esa posición, intentar señalar a las Administraciones y
a los agentes que se dedican a acompañar procesos de transformación de las
Administraciones algunas carencias, necesidades, pistas o propuestas que se
perciben o intuyen. La naturaleza de lo que hay que hacer y lograr (en nues-
tro caso, las características de lo que la Administración ha de hacer y lograr)
cambia tanto que la transformación de la propia Administración parece vol-
verse insoslayable. En este contexto, sin inventar nada que no esté ya suce-
diendo, se trata de finalizar planteando algunas propuestas o apuestas, para
la consideración de los agentes estratégicos para la gobernanza, gestión y
operación de nuestras políticas llamadas sociales desde las Administraciones.

Maniobrabilidad

Posiblemente, la primera característica que emerge como necesaria para

las Administraciones a partir del panorama dibujado en las páginas anteriores
es la de la maniobrabilidad. Si los retos y riesgos son cambiantes, imprevi-
sibles y complejos, las Administraciones necesitan flexibilidad para adaptarse
y, más aún, para adelantarse a esos riesgos y retos necesariamente imprevis-
tos. Y ello parece ir unido a un cierto tamaño relativo: ni mucho más grande
ni mucho más pequeño que el de otros agentes con los que debe colaborar
y competir. Una Administración con masa crítica pero no demasiado pesada.
Se necesita, ciertamente, una Administración con capacidad de agencia
propia, no sometida a la de otros agentes (como pueden ser sus propias
destinatarias, trabajadoras o personas con responsabilidades políticas). La
Administración se justifica como subsistema social por la necesidad de direc-
ción y coordinación de recursos y estructuras y necesita ser resistente al
clientelismo, al corporativismo o al partidismo.
Además, la revolución tecnológica digital modifica los procesos operativos
de las diferentes ramas de actividad (salud, transporte, justicia, agricultura y
demás) y las formas de diferenciación (estructuración) e integración (articu-

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

lación) entre procesos operativos, administrativos, técnicos, directivos y

políticos. De la Administración estable con cometidos rutinarios en algunas
(pocas) ramas de actividad, se habría de pasar, parece, a la Administración
exploratoria (Longo, 2019) que debe dirigir y coordinar todos los ámbitos
(con cierta capacidad de incursionar en alguna medida en todos ellos), con
suficientes resortes efectivos de conocimiento, planificación, regulación,
financiación, provisión, gestión, gobernanza, evaluación y control.
La Administración ha sabido hacer procesos de escalamiento, por ejemplo,
mediante legislación universalizadora de derechos o prestaciones. El mundo
digital y globalizado representa un reto porque muestra otros modelos de
escalamiento, sorprendentemente intuitivos, reticulares y rápidos.

Integración vertical y horizontal

En la medida en que las políticas públicas, en las diferentes escalas terri-

toriales o niveles de la Administración, reciben el desafío de ir incursionando
en más asuntos, de más maneras, para más personas y de forma más compleja
y especializada, gana importancia la cuestión de su integración vertical y
horizontal (Cunill-Grau et al., 2015):
Entendiendo por integración vertical la que se produce al interior de cada
uno de los ámbitos sectoriales (como cultura, industria, seguridad o servicios
sociales) facilitando los itinerarios intrasectoriales de las personas destinata-
rias de las políticas o usuarias de los servicios públicos, usualmente entre
niveles o escalas de mayor proximidad y otros de mayor especialización
(multinivel), en ocasiones en manos de diferentes Administraciones.
Entendiendo por integración horizontal la integración intersectorial, que
facilita los itinerarios de las personas que requieren, con cierta intensidad
(simultánea, sucesiva o entreverada) del concurso de servicios o intervencio-
nes de diferentes ramas de actividad (como servicios sociales y sanitarios o
educativos y de empleo, por ejemplo).
En el sistema de bienestar tradicional (pensado para los viejos riesgos
sociales), el carácter más bien reactivo, subsidiario y reparador de las polí-
ticas públicas (y, específicamente de las consideradas sociales) determinaba
que bastase (o pareciera bastar) con una última red (constituida actualmente
por los servicios sociales) para los casos complejos. Sin embargo, en la
sociedad de los nuevos retos sociales, los problemas y conflictos de integra-
ción vertical y de integración horizontal arrecian y se multiplican de manera
desordenada e ineficiente las iniciativas unilaterales y parciales de coordina-
ción y trabajo en red que no alcanzan a poder ser llamadas de verdadera

144
 ÍNDICE

integración, concepto que serviría para identificar aquella situación en la que

las personas destinatarias, o, en general, los agentes involucrados, no advier-
ten cortes, demoras o disfunciones debidas a que diferentes eslabones de las
cadenas de valor (de los itinerarios) intrasectoriales e intersectoriales están
en diferentes manos.
Se trataría, entonces, de ir simplificando y homogeneizando la arquitectura
de la integración intra e intersectorial, aprovechando, sin duda, las oportuni-
dades de las tecnologías digitales con herramientas como la comunicación
telemática, la inteligencia artificial distribuida, el procesamiento de grandes
cantidades de datos, las redes sociales, las plataformas colaborativas o el
internet de las cosas. Seguramente, se trata también de reforzar la gobernanza
de la complejidad multinivel e intersectorial, de dedicarle la atención y la
base de conocimiento que requiere (Navarro, 2019).
Por otra parte, en una sociedad como la nuestra, con tantos obstáculos
estructurales y emergentes para el acceso de importantes segmentos pobla-
cionales a bienes físicos de primera necesidad (como el alimento, el vestido
o la energía, o, también, el alojamiento), cabe considerar prácticamente
imposible que se configuren y posicionen unos servicios sociales dedicados
a promover y proteger universalmente la interacción de todas las personas
(es decir, su autonomía para decisiones y actividades de la vida diaria en
relaciones primarias familiares y comunitarias) mientras las estructuras y
agentes de los servicios sociales tengan encomendada, a la vez, la tramitación
de ayudas últimas para la obtención de los mencionados bienes físicos (o el
alojamiento), bienes que, en general, están al cuidado de los departamentos
correspondientes (como Comercio, Industria o Vivienda) o, en su defecto, a
departamentos de Hacienda (Sevilla et al., 2019), que se ocupan del dinero
para adquirirlos.
Sea como fuere, el giro desde unos servicios sociales entendidos como
una última red general y residual a unos servicios sociales universales y
sectoriales representa un cambio en la manera en la que los servicios socia-
les se relacionan y se integran con otros ámbitos de actividad y, por tanto,
en la arquitectura y gobernanza del conjunto de políticas públicas. Se trata
de dar un impulso crítico a la universalización de sistemas públicos de ser-
vicios sociales, como oportunidad para el rediseño y la recalibración del
conjunto de pilares del bienestar, con especial énfasis en la integración de la
atención de los servicios sociales con la sanitaria y la de la política de
vivienda, con apoyo tecnológico (León, 2014). Y de un avance en la inte-
gración entre las diferentes políticas y sistemas de garantía de ingresos y con
las políticas fiscales (y otras) para la erradicación de la pobreza económica,
desde una gestión eficiente, basada en las tecnologías avanzadas de la infor-

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

mación y la comunicación, de los derechos, incentivos y obligaciones eco-

nómicas de toda la población.
Por otra parte, en esta arquitectura integrada sectorial e intersectorialmente,
apoyada, fundamentalmente, en pilares sectoriales universales funcionalmente
especializados, cada uno de ellos, en la promoción y protección de un bien
(salud, seguridad, movilidad, justicia, aprendizaje, empleo, alojamiento y otros),
en un contexto, como se decía más arriba, de aumento y mayor reconocimiento
de la diversidad (de género, generacional, funcional y cultural), es capital la
adecuada comprensión e implementación de las políticas transversales de
igualad y atención a las diversidades. Como políticas públicas necesitan una
incardinación organizativa y una cierta estructura, pero siempre orientadas a
la influencia sobre las políticas sectoriales (no a reemplazarlas o a competir
o confundirse con ellas) para que dichas políticas sectoriales sean amigables
con las diferentes diversidades y con los distintos colectivos que generan esos
ejes de diversidad, en clave de interseccionalidad (Espinosa-Fajardo y Bustelo,
2019). Precisamente María Bustelo nos hace notar que el término mainstrea-
ming es más expresivo que el de transversalidad a la hora de expresar el
objetivo de incorporación de preocupaciones, capacidades y trayectorias a la
corriente general o universal frente a la generación o aceptación de cauces
separados o especiales para la satisfacción de necesidades.

Sinergias con las iniciativas comunitarias y solidarias

Tras la maniobrabilidad y la integración, posiblemente, el tercer gran

desafío que tienen nuestras Administraciones, en un contexto de nuevos retos
sociales, es el de su contribución a la construcción o reconstrucción de rela-
ciones de carácter comunitario o solidario, sean primarias o secundarias, en
un contexto de fuerte transformación de las estructuras y capacidades fami-
liares y de importantes cambios en el terreno de los valores morales y,
específicamente, religiosos, que, en nuestro entorno, en la sociedad industrial
heteropatriarcal, habían tenido un importante papel en el surgimiento de
iniciativas solidarias. Las relaciones primarias, de carácter familiar o comu-
nitario, y las relaciones secundarias de carácter comunitario y solidario se
ven, en todo caso, afectadas por las políticas públicas y, específicamente, por
la acción de la Administración. Se trata ahora de saber si esta influencia
puede ser estratégica y adecuadamente orientada para una potenciación y
fortalecimiento de relaciones comunitarias y solidarias positivas, una vez se
van debilitando y perdiendo, venturosamente, vínculos y pertenencias propias
del pasado y contrarias a la dignidad y los derechos humanos.

146
 ÍNDICE

Nos referimos, a mayor o menor escala territorial y humana, a experimen-

tos y tentativas de cambio e innovación en la comprensión y configuración
del contrato social, entendido como el conjunto de normas asumidas por las
personas (individual y colectivamente) sobre lo que pueden esperar de otras
personas o instancias y lo que deben aportar. Estamos hablando de unas
políticas públicas que buscan nuevas e importantes sinergias con las relacio-
nes y redes primarias de carácter familiar y comunitario y las relaciones
secundarias asociativas y solidarias, brindándoles aportes y esperando que
brinden apoyos (Quilter-Pinner, 2020). Se trata de generar sinergias entre el
sistema de políticas profesionalizadas e institucionalizadas y el mundo de la
vida de los cuidados y relaciones primarias y solidarias entre los cuerpos
interdependientes y ecodependientes en los tiempos de la vida diaria y coti-
diana y los espacios públicos y comunes, de modo que el ejercicio de la
autoridad pública y la intervención profesional no socave sino que fortalezca
la operatividad y resiliencia de los apoyos naturales que las personas nos
proporcionamos en claves de gratuidad y reciprocidad. Hay que visualizar y
abordar conjuntamente emergentes como la detección y abordaje de situacio-
nes de fragilidad, la soledad no deseada, la convivencia en las diversidades,
la prevención de la dependencia funcional, la parentalidad positiva y el
empoderamiento comunitario (Anderson et al., 2019) en un momento de
oportunidad generado por la pandemia de la covid-19 y la emergencia gene-
ral, que han revelado la necesidad y la posibilidad de nuevos eslabones y
dinámicas relacionales y comunitarias.
Se trata de apostar por la experimentación, innovación social y copro-
ducción (Brandsen et al., 2019) en el mix de bienestar y articulación entre
agentes de las diversas políticas públicas, en busca (y escalabilidad) de
nuevas sinergias entre: autocuidado, autodeterminación y relaciones fami-
liares y comunitarias; autogestión alternativa, iniciativa social, economía
solidaria y movimientos sociales; emprendimiento empresarial e inversión
de capital; y garantía de derechos y liderazgo político (Borzaga et al., 2020).
Las terminales de proximidad de las políticas públicas sectoriales (como
sanidad, educación o servicios sociales) han de ser puntales para las estra-
tegias y proyectos de acción comunitaria o desarrollo comunitario en el
territorio. A la vez, deben aplicar una mirada o enfoque comunitario en
todos los momentos de su accionar y aliarse estratégicamente con otros
agentes presentes en el territorio, singularmente con las organizaciones
solidarias de base comunitaria, en una remoralización y repolitización de
sus intervenciones en clave de sostenibilidad relacional, económica, cultu-
ral, ambiental y política (Randle, 2017).
Se trata de transformar relaciones mutuamente instrumentales de suma
negativa en alianzas estratégicas conscientes del carácter civilizatorio (Subi-

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

rats y Rendueles, 2016) de estos procesos de reconstrucción de agentes y

relaciones.

Liderazgo del conocimiento

La visión y apuesta desde el diseño y el desarrollo de las políticas públi-

cas basados en el conocimiento y la innovación se realizan desde la concien-
cia fundamentada e informada de riesgos ciertos de saturación y colapso de
diferentes subsistemas de la vida social, riesgos que desaconsejan (en lo
económico y en lo político) meras estrategias de crecimiento inercial y acu-
mulativo que deben ser reemplazadas por otras de emprendimiento, experi-
mentación, escalamiento y desescalamiento necesariamente más inteligentes,
flexibles, complejas, transparentes. colaborativas y participativas (Banerjee y
Duflo, 2011). Mariana Mazzucato ha demostrado hasta qué punto las Admi-
nistraciones han desempeñado y siguen desempeñando un importante papel
en las dinámicas de ciencia, tecnología e innovación en diferentes ámbitos
sectoriales (Mazzucato et al., 2020). Sin embargo, se trata de ir más allá, de
que las Administraciones, con más conocimiento y tecnología y con más
capacidad de posicionamiento e interlocución, emitan señales claras y pro-
porcionen incentivos significativos para ir dando forma y orientación a los
diferentes campos sectoriales. Del mismo modo que mandábamos al baúl de
los recuerdos la frase «el empleo es la mejor política social», ahora cabe
enviar al mismo lugar la que afirma que «la mejor política industrial es la
que no existe».
El peso específico del sector público en la garantía de acceso a (o en la
propia provisión de) diferentes bienes y servicios lo aleja del mero papel de
un supuesto árbitro del juego entre agentes económicos privados en un pre-
tendido mercado autorregulado. No: en la economía globalizada, digitalizada
y financiarizada, generadora, a la vez, de niveles desconocidos de bienestar
y de inéditos riesgos sistémicos, los poderes públicos se ven obligados a
combinar inteligentemente instrumentos de control, regulación, conocimiento,
provisión, relación y promoción, pues, de otro modo, no podrían competir
con las grandes corporaciones privadas globales (tanto en su dimensión legal
como alegal o ilegal). Se trata de la construcción de las redes y las comuni-
dades de conocimiento sobre políticas llamadas sociales (y otras), con incar-
dinación en ecosistemas sectoriales de actividad económica de alto valor
añadido, generadora de sinergias y retornos económicos, laborales, ambien-
tales y sociales para los territorios.

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 ÍNDICE

V. CONCLUSIÓN

Si sirve la metáfora, no estamos en una casa en la que simplemente hace-

mos la vida cotidiana (el funcionamiento cotidiano con sus efectos habituales).
Ni siquiera estamos en una situación en la que tenemos que seguir en esa
«casa» mientras se hace en ella una reforma (conviviendo con diversos gre-
mios). No: la casa (la realidad en la que nos desenvolvíamos) ha sido par-
cialmente destruida y, a la vez que mantenemos en la medida de lo posible
(con prioridades) el funcionamiento deseado, estamos reconstruyendo la casa
(con muchos gremios), pero, simultáneamente, tomando decisiones de rees-
tructuración, de cambios, porque no vamos a reconstruir la casa que teníamos
sino, en buena medida, otra casa, la casa que vamos a necesitar en el futuro.
Asistir, dotar y reestructurar: todo a la vez. Podemos ver la Administración
social realmente existente como una flota de buques de carga. Esta flota viene
realizando recorridos regulares y su tripulación sabe, básicamente, lo que
tiene que hacer en el puerto de origen, en las diferentes etapas de los viajes
y en el puerto de destino. Y vuelta a empezar. Dentro de este funcionamiento
básicamente estable de la flota, siempre ha habido y sigue habiendo cambios.
A veces hemos cambiado rutas y puertos. O hemos modificado estructuras
organizativas o funciones en la tripulación. Y así sucesivamente.
Ahora, quizá, toca hacer algo diferente. Ya se venían acumulando las dudas
sobre el sentido, planteamiento y funcionamiento general de la flota pero la
pandemia y las emergencias han intensificado esas dudas y, en general, la
envergadura del desafío que nuestra flota tiene ante sí. En esas circunstancias,
una tendencia natural puede ser la de agarrarse a las seguridades que tenía-
mos, repetir lo que hacíamos antes de forma supersticiosa para intentar lograr
que las cosas vuelvan a ser como antes, como «siempre», como «toda la
vida». En unas circunstancias de este estilo se trata de buscar las dosis jus-
tas de prudencia y experimentación. La prudencia, la precaución, intenta
salvaguardar lo logrado y aprendido. Nuestros buques y tripulaciones, en su
funcionamiento ordinario y dinámico, aportan valor, tienen un bagaje acu-
mulado en sus estructuras, capacidades, funcionamientos y relaciones. No
podemos permitir que una tormenta destruya nuestros buques directamente o
que, por la tormenta, nos desorientemos y acabemos chocando contra unos
acantilados.
Sin embargo, hay suficiente información y evidencia de que muchas
organizaciones públicas o de otros tipos, incluso algunas que parecían dema-
siado grandes para caer, han fracasado estrepitosamente por no saber leer los
cambios en el entorno, en los entornos en los que se desenvolvían. Para eso
sirven las lanchas rápidas. Las responsables de la flota, de los buques o de
parte de los buques tienen que aceptar que parte de su tripulación debe

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 GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

abandonar parcial o temporalmente los buques para engrosar equipos que

puedan avanzar en lanchas rápidas. Las lanchas rápidas son experimentos,
grupos de tarea, experiencias piloto, pruebas, incursiones que permiten dise-
ñar, construir, explorar innovaciones (de diferentes tipos: en destinatarias,
entornos, actividades, estructuras, tecnologías, infraestructuras y más) que
posteriormente puedan ser escaladas e implementadas en toda la flota y en
la compañía. Cada una de esas lanchas rápidas y su periplo deberán ser una
maqueta, un prototipo que contenga el mayor número de elementos que sea
posible, de modo que su posterior escalamiento impacte lo mejor posible en
el funcionamiento y el servicio de la flota y de la compañía.
A la hora de identificar, diseñar, llenar de contenido y ofrecer recursos y
recorrido a estas lanchas rápidas, parece idóneo un enfoque de arriba hacia
abajo de emisión de señales claras acerca de la orientación estratégica que
se propone, combinado con un planteamiento de abajo hacia arriba en el
que son los agentes más pegados al territorio quienes formulan las propues-
tas concretas, con un deseable impacto en la calidad de la atención, el desa-
rrollo tecnológico, la simplificación administrativa, la innovación organiza-
tiva, la gestión integrada y la gobernanza inteligente.

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