Asociación Profesional del Cuerpo Permanente

del Servicio Exterior de la Nación

TEMAS DE POLÍTICA EXTERIOR, COMERCIO Y RELACIONES INTERNACIONALES
Edición N° 5 - Diciembre 2012

ISSN 1851-9792

Editor responsable: Rodolfo Lamboglia Roten

Coordinador: Diego Mallea
Consejo Editorial: Hernán Santiváñez Vieyra, Darío Celaya Álvarez, Estanislao Zawels y Patricia
Fabro.
Propietario: APSEN - Asociación Profesional del Servicio Exterior de la Nación.
Esmeralda 1212, 1° piso - (C1007ABR) Ciudad Autónoma de Buenos Aires - Argentina
www.apsen.org.ar

Las colaboraciones firmadas expresan la opinión de sus autores y no reflejan ni comprometen ne-
cesariamente las del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, o de la
Asociación Profesional del Servicio Exterior de la Nación o de la Revista.
Índice

Prólogo
Jorge Alberto Osella ......................................................................................... 9

Diplomacia Comercial en un Mundo de Múltiples Escenarios

Félix Peña......................................................................................................... 11

Malvinas. La Expansión Inglesa y el Derecho Argentino

Flaviano Francisco Forte................................................................................... 15

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas

Hernán Santiváñez Vieyra................................................................................ 23

Anotaciones sobre Genocidios

Estanislao Ángel Zawels................................................................................... 57

Erasto M. Villa: Misión en Tokyo 1940-1946

José Ramón Sanchís Muñoz ............................................................................. 71

Del Kemalismo al Neo-Otomanismo. Notas sobre la actual

orientación de la Política Exterior Turca
Ezequiel Martín Barakat .................................................................................. 77

La Dimensión Religiosa de la Política Exterior Norteamericana

Romina Iglesia ................................................................................................. 87

Control de Exportaciones Sensitivas y Duales:

una herramienta de Política Exterior
María Victoria Picazo - Jorge Mariano Jordán................................................... 113

América Latina: Esbozos para una Autonomía Anti-hegemónica

Mariano Andrés Guida..................................................................................... 125

Gobiernos Locales y Gestión Internacional: El Caso Argentino

Claudia Gasol Varela........................................................................................ 133

5   |
Asociación Profesional del Cuerpo Permanente
del Servicio Exterior de la Nación

Comisión Directiva

Presidente Jorge Alberto Osella

Vicepresidente 1° Hernán Santiváñez Vieyra
Vicepresidente 2° Darío Celaya Álvarez
Secretario Eduardo Michel
Tesorera Cecilia Verónica Quadri

Vocales Titulares Juan Valle Raleigh

Marta Aguirre
Marta Gabrieloni
Javier Binaghi
Rossana Surballe
Silvia Cao

Vocales Suplentes Cristina Dellepiane

Carlos Vallarino

7   |
Prólogo

B
ienvenidos a este quinto número de TEMAS de Política Exterior,
Comercio y Relaciones Internacionales, en el cual se refle-
jan diversas temáticas de interés. Nuestra revista pretende ayudar a compren-
der mejor este mundo globalizado, desde una mirada argentina, siempre buscando
puntos de vista originales y plurales. Desde sus páginas se vuelcan las experiencias y
visiones de diplomáticos y representantes del mundo académico e intelectual.
En este ejemplar de TEMAS se incorporan variadas temáticas de amplio in-
terés. Se analizan los nuevos desafíos y escenarios que enfrenta la Diplomacia Co-
mercial en un mundo en continua transformación. Los residuos del colonialismo
en pleno siglo XXI son tratados en dos ensayos sobre Malvinas y Gibraltar. En las
temáticas globales se publica un estudio sobre los Genocidios y los casos más recien-
tes. En cuestiones de seguridad, se desarrolla un panorama sobre el surgimiento y
evolución de las responsabilidades compartidas entre estados respecto al Control de
Exportaciones Sensitivas y Duales. Una nota de particular interés son las vivencias
diplomáticas en Tokyo –durante la Segunda Guerra Mundial– del Secretario de Em-
bajada Erasto Villa. Otros ensayos del presente número, refieren a las orientaciones
de la Política Exterior de Turquía, a través del siglo XX y XXI; y a la dimensión reli-
giosa que gravita en algunos aspectos de la Política Exterior Norteamericana. Sobre
América Latina, se publica una nota con reflexiones sobre las autonomías y hege-
monías en nuestra región. A su vez –centrado en el caso argentino– se otorga una
mirada sobre los debates constitucionales que se generan entre Gobiernos Locales y
la Gestión Internacional de sus intereses.
La Asociación Profesional del Servicio Exterior de la Nación, creada en 1985,
se encuentra animada con el propósito de difundir y alentar un mayor conocimiento
de la diplomacia profesional y su implicancia en el quehacer nacional. En esta revista
procuramos alcanzar un tono ágil y atractivo, sin tecnicismos, tratando de establecer
un diálogo con nuestros lectores.

Jorge Alberto Osella

Presidente del APSEN
Diciembre de 2012

9   |
Diplomacia Comercial en un Mundo
de Múltiples Escenarios

Félix Peña1

L
a calidad de la diplomacia comercial es un factor importante para la eficacia
de una estrategia de inserción activa de un país en la competencia económica
internacional, tanto en el plano global como en el de las respectivas regiones,
comenzando por aquella que es la propia del respectivo país. Todo indica que su
importancia futura será creciente.
Entre otros desdoblamientos posibles, una diplomacia comercial de calidad im-
plica hacer conocer en otros mercados lo que un país considera que puede ofrecer de
valioso en términos de bienes, servicios, tecnologías, capitales, ideas, como también
de oportunidades de trabajo, de formación, de cooperación y de negocios. Y, a su
vez, permite transmitir lo que requiere obtener de aquellos con los cuales aspira a
mantener estrechas relaciones comerciales. Ella implica conocer y sobre todo, en-
tender y apreciar, las múltiples diversidades, especialmente culturales, que existen
entre los países, a fin de potenciarlas en función de relacionamientos más intensos. E
implica, además, generar condiciones que permitan construir un marco óptimo que
favorezca las interacciones económicas con cada uno de los demás países. Se puede
aspirar a lograr todo ello sólo a través de una presencia activa, constante y no espo-
rádica, así como de negociaciones –por lo general gubernamentales-, de acciones de
creación de imagen, de tejido de todo tipo de coaliciones y alianzas y, en especial, del
desarrollo de múltiples modalidades de redes sociales.
Es posible observar cómo nuevas realidades internacionales impactan en la for-
ma en que los países encaran su diplomacia comercial. Son resultantes, entre otros
factores, de cambios tecnológicos que acortan distancias físicas, económicas y cul-
turales; de desplazamientos del poder económico relativo entre países y regiones;
de la importancia creciente de protagonistas no estatales; del desarrollo de cadenas
productivas transnacionales; del incremento y empoderamiento de consumidores
urbanos con ingresos de clase media, y de la proliferación de “clubes privados” del
comercio mundial.
En muchos casos tales impactos implican cambios radicales con respecto a lo
que ha predominado en materia de diplomacia comercial hasta poco tiempo atrás.
En efecto, los gobiernos y en especial sus servicios diplomáticos, están dejando de ser

1. Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones
Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del
Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.

Diplomacia Comercial en un Mundo de Múltiples Escenarios 11   |

los únicos o tan siquiera los principales protagonistas de una actividad que se está
tornando multifacética, compleja y muy dinámica.
En forma creciente se puede observar que son múltiples los otros protagonistas
que pueden contribuir a desarrollar una diplomacia comercial eficaz, entendida ella
en la forma amplia en que aquí se la planteado. Además de los ámbitos técnicos
gubernamentales, pueden serlo también, con su presencia y actividades, entre otros,
empresarios, deportistas, artistas, músicos, intelectuales, científicos y académicos,
viajeros, mochileros, turistas, periodistas, dirigentes políticos y sindicales, estudian-
tes y trabajadores, e integrantes de las múltiples diásporas. Muchas veces, sin tener
conciencia de ello, son una especie de agentes comerciales de un país. Pueden ser
portadores de una imagen país y lectores de otras realidades. Son transmisores de
visiones, percepciones e información que pueden ser fundamentales para la inte-
ligencia competitiva de su país. Son, además, actores relevantes en los tejidos de
conectividades de todo tipo que hoy contribuyen a facilitar las interacciones econó-
micas entre los países.
Y su potencial puede ser mayor en la medida que un país posea suficientes pun-
tos focales aptos para captar y procesar información que permita desarrollar un fuer-
te capital de inteligencia competitiva, que es hoy, un factor central de la capacidad
de un país para negociar y competir en el mundo. Tal capital muchas veces resulta
de una adecuada y densa interacción entre los sectores, gubernamental, empresario y
académico. Esto es, de la valoración del triángulo planteado hace años entre nosotros
por el Ingeniero Jorge Sábato.
Lo antes señalado cobra mayor importancia aún, si se tiene en cuenta el hecho
que la competencia económica global se desarrolla simultáneamente en diversos es-
cenarios con distintas intensidades de conexión entre sí. De ahí que la diplomacia
comercial de un país se asemeje hoy a un juego practicado en múltiples tableros
al mismo tiempo. Pero ese juego no sería necesariamente el ajedrez. Es algo más
próximo al póker, dado que un factor fundamental del éxito lo constituye, además
de la suerte, el bluff. En nuestras tradiciones sería algo así como jugar al truco contra
diferentes jugadores en varias mesas simultáneas!
Los múltiples escenarios pueden ser países individuales, especialmente cuando
estos son de gran dimensión económica. Pero son cada vez más espacios regionales
e interregionales. En una diplomacia comercial multiespacial, lo fundamental es en-
tonces saber identificar los vasos comunicantes que existen o pueden estar desarro-
llándose, a veces en forma imperceptible, entre países y regiones. Pueden ser distintas
modalidades de cadenas transnacionales de valor. Y lo son también los nuevos ejes o
corredores de transporte, de comercio e inversiones. Saber detectar lo que tales conec-
tividades pueden significar para la inserción comercial internacional de un país como,
por ejemplo, la Argentina (y sus socios y vecinos sudamericanos) es entonces una de
las cualidades centrales de una agenda de diplomacia comercial eficaz y moderna.
Los corredores de comercio e inversiones han existido por muchos siglos. Fue-
ron en el pasado las rutas de la seda o de las especias. A través de ellos se movían, en

|   12 Félix Peña

una continua ida y vuelta, mercaderías valiosas para quienes las comerciaban. Pero
también personas, ideas, conocimiento técnico, costumbres, creencias. No eran co-
rredores estáticos. Eran de geometría variable y cambiaban con el paso del tiempo.
Por muchos siglos, en el pasado, por tales corredores iban camellos o caballos
y, sobre todo, mercaderes. También iban buques de madera. E iban guerreros. Los
corredores del comercio tenían un profundo impacto geopolítico. Eran vectores de
poder. En los nuevos corredores de comercio e inversiones del siglo XXI, van bienes,
servicios, tecnologías, recursos financieros y personas. También pueden ir drogas y
armas. Van en contenedores como resultante del transporte intermodal en continua
evolución tecnológica (por ejemplo, el tamaño creciente de los buques portacontene-
dores y su consiguiente impacto en la capacidad de los puertos). O van por canales
digitales, por Internet. Y también van, entre otros, trabajadores, hombres de nego-
cios, agentes tecnológicos, turistas, en aviones cada vez más grandes y económicos
en su rendimiento.
En la perspectiva de la Argentina, y también de sus vecinos y socios sudameri-
canos, la diplomacia comercial multi-espacial del futuro, tendrá que tomar en cuenta
los vasos comunicantes que se están empezando a intensificar dentro de las distintas
regiones y entre ellas. A veces resultan de acuerdos internacionales que no responden
a modelos pre-establecidos. Ello implica seguir de cerca las agendas de negociaciones
comerciales e integración económica de los distintos espacios. Y saber detectar lo
novedoso.
Un caso regional a seguir de cerca en el Asia es el de las negociaciones impul-
sadas por países de la ASEAN (el Regional Comprehensive Economic Partnership -
RCEP). Y a nivel interregional también hay y habrá en el futuro mucha dinámica.
Dos procesos negociadores convienen seguir de cerca por su potencial gravitación
económica y política. Uno es en el espacio del Pacífico (el Trans-Pacific-Partnership -
TPP). El otro es en el espacio del Atlántico Norte, la idea impulsada en ambos
lados del Atlántico de abrir negociaciones para un acuerdo económico y comercial
de amplio alcance entre los EEUU y la UE (el Transatlantic Trade and Investment
Parnership, anunciado por el Presidente Obama en su Mensaje sobre el Estado de la
Unión el 12 de febrero de 2013). Son todas ellas negociaciones que podrían tener, si
es que se concluyeran, un fuerte impacto en el mapa de la competencia económica
internacional, incluso con claras connotaciones geopolíticas por el efecto dominó
que pueden producir motivando otras negociaciones y, en particular, por sus even-
tuales efectos de erosión del sistema comercial multilateral de la OMC.
En un mundo de múltiples espacios regionales e interregionales con distintos
grados de conectividad y de complementariedad, es a través de la diplomacia comer-
cial como expresión de sus estrategias de desarrollo y de inserción internacional, que
un país puede producir las necesarias articulaciones. La concertación de esfuerzos y
las sinergias que se generen, tanto en el plano interno como también con otros países
y regiones, en la medida que involucren un número amplio de todo tipo de prota-
gonistas, puede ser un factor clave para el éxito de una estrategia de inserción activa

Diplomacia Comercial en un Mundo de Múltiples Escenarios 13   |

de un país en la competencia económica global. La ventaja de la Argentina –pero
también la de sus vecinos y socios sudamericanos- es que no se observan razones que
impidan una diplomacia comercial abierta a todas las direcciones (“tous les azimuts”).
Su ubicación geográfica, dotación de recursos, mestizaje cultural, lejanía de las líneas
de principal tensión internacional, permite precisamente tener una inserción comer-
cial externa de alcance multi-regional.
Cabe mencionar al respecto que en diciembre del 2012 se realizó en Abu Dhabi
el Foro Arabe-Latinoamericano. Su tema fue precisamente el de las perspectivas de
una asociación más estrecha entre ambas regiones. Un dato no menor en el desarrollo
futuro de esta relación interregional, lo constituye el hecho que los países del Golfo
Pérsico, en particular Qatar y los Emiratos Árabes Unidos, se están transformando
rápidamente en un eje de vinculación de grandes economías y regiones del Sur. Se
refleja en la creciente vinculación entre países árabes con China, India y otros países
asiáticos, así como también con países africanos y ahora con los latinoamericanos.
Las vinculaciones aéreas entre Asia y Sudamérica (especialmente en el corre-
dor Buenos Aires-São Paulo-Rio de Janeiro con China e India a través de Doha y
Dubái) contribuyen a desarrollar una conectividad con enormes posibilidades que
incluye un gran potencial, entre otros, en el campo de la energía, los alimentos,
la construcción y las inversiones financieras y productivas. El reciente viaje de la
Presidenta Cristina Fernández de Kirchner –junto con empresarios- a los Emiratos
Árabes Unidos, a Indonesia y a Vietnam, ilustra sobre la importancia que se atribu-
ye a estos nuevos corredores de comercio e inversiones en la estrategia de inserción
internacional de la Argentina.
La Cumbre CELAC-UE realizada en Santiago de Chile los días 26 y 27 de
enero del 2013, ha brindado una oportunidad para renovar y relanzar una relación
birregional valiosa que si bien ha progresado en los últimos años, dista mucho aún
de alcanzar los objetivos originalmente previstos. El hecho que no se haya podido
avanzar en un elemento clave de esta relación, cuál es el acuerdo de asociación entre
el Mercosur y la Unión Europea, es elocuente en tal sentido.

|   14 Félix Peña

Malvinas. La Expansión Inglesa y
el Derecho Argentino

Flaviano Francisco Forte1

Actualidad y contrastes

S
e cumplen 30 años del conflicto de Malvinas y coincidentemente han vuelto
a producirse cruces entre argentinos y británicos a propósito del futuro de las
islas. Sin perjuicio de las razones que asisten a unos y otros en un contencioso
de casi 180 años –se trata de uno de los diferendos más prolongados que registran las
relaciones internacionales en la era moderna– importa analizar tres cuestiones prio-
ritarias. Por lo pronto, el obvio desacierto del gobierno de facto en 1982 al lanzarse
a una aventura militar cuando el camino indicado era mantener una presión diplo-
mática seria y coherente que habría dado sus frutos con el tiempo. Luego, la enorme
disparidad de fuerzas entre ambos contendientes. De un lado un estado sudameri-
cano medianamente desarrollado, del otro una potencia mundial. Pero también una
disparidad esencial, es decir, la de los objetivos que mueven a ambas partes, porque
mientras nuestro proyecto tiene un alcance regional que consiste en reintegrar al te-
rritorio nacional unas islas vitales para el control de los recursos marítimos y la inte-
gración geográfica del sur del país siguiendo la antigua doctrina del “mare clausum”,
del lado británico se persigue la inserción de las mismas en un proyecto de alcance
mundial.
De hecho, esas islas forman parte del gigantesco “puzzle” armado otrora por el
Imperio Británico, sucedido hoy por el Commonwealth de Naciones. Vale la pena
detenerse un instante en esta organización cuya cabeza es la Reina Isabel II de Gran
Bretaña e Irlanda del Norte, además monarca de otros 15 estados miembros, entre
ellos Australia, Canadá y Nueva Zelanda. Su Secretaría General en Marlborough
House en Londres es el centro desde donde se administra este cuerpo político flexi-
ble que otorga a sus partes una amplia autonomía, aunque compartan como re-
sultado de la impronta dejada por la antigua metrópoli, vastos intereses político-
económicos, el idioma, instituciones jurídicas y hasta un cierto estilo de vida. Un
sistema único donde coexisten ex colonias como Ghana, Sierra Leone y Nigeria, los
antiguos Dominios de Canadá y Australia, y repúblicas parlamentarias como Sudá-
frica o la India.

1. El autor es Ministro (R) y Licenciado en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales. Prestó funciones en la Emba-
jada Argentina en Suecia y en la Representación Argentina ante el Mercosur y Aladi en Montevideo hasta el año 2000. Se
desempeñó además en diversos cargos relacionados con la promoción del comercio exterior y las negociaciones económicas
internacionales de nuestro país.

Malvinas. La Expansión Inglesa y el Derecho Argentino 15   |

 El resultado es un impresionante conglomerado de 54 estados que ocupan más
de 31 millones de km2 (tres veces el continente europeo) con una población de casi
2.200 millones de habitantes (un tercio de la humanidad), lo que se traduce en la
mayor entidad política internacional jamás concebida, a la que se suma un conjunto
estratégico de 14 territorios británicos de ultramar –entre los que figuran las Mal-
vinas– que dependen directamente de la Corona y que en su conjunto comprenden
otros 18.000 km2 y una población de más de 250.000 habitantes.
Este es el poder que enfrentó la Argentina en 1982, y que la condujo al peor
revés de su historia.
En realidad, el error fue creer que habiendo desaparecido nominalmente el an-
tiguo Imperio, Inglaterra ya no contaría como gran potencia, no sería una amenaza
ni tendría voluntad de respuesta. Como se vió, nada más lejano de la realidad.

Los orígenes y el trazado del proyecto inglés

La expansión mundial inglesa, que tomó siglos y que solo se estabilizó luego de
la Segunda Guerra Mundial, no fue casual sino que respondió a un proyecto más o
menos bien desarrollado según las épocas, los dirigentes y las circunstancias. Lo que
es seguro es que ese proyecto comprendía la ocupación de tres categorías de territorios.

1. Para empezar, la extensa cadena de bases y puntos estratégicos que facili-

taron el control de regiones enteras y sirvieron de anclaje y abastecimiento
a la colosal flota británica, auténtica “lifeline” de Inglaterra. Así vemos a Gibraltar,
Menorca, Malta, las Islas Jónicas, Chipre, Palestina, Egipto y el Canal de Suez en
el Mediterráneo, la isla de Heligoland frente a la costa alemana del Mar del Norte,
y Jersey, Guernsey y Sark frente a Normandía. Si seguimos con el ejercicio fuera de
Europa, lo vemos repetirse sin pausa. Algunos ejemplos: en Extremo Oriente, Hong
Kong frente al Mar de la China y Singapur mirando a las Indias Orientales; las Is-
las Maldivas, Seychelles, Mauricio y Ceylán en el Océano Índico; Adén y Somalía
en la desembocadura del Mar Rojo; los Emiratos y Sultanatos del Golfo Pérsico en
las proximidades del Estrecho de Ormuz; Ciudad del Cabo en la punta de África;
la Guayana y los archipiélagos de Tristán da Cunha, Sta. Helena, Ascension, y por
supuesto las Malvinas y sus dependencias, en el Atlántico Sur; Belice (ex Honduras
Británica)en el medio de América Central; Jamaica y las Antillas en el Caribe; Te-
rranova, las Bahamas y las Bermudas frente a las costas de Norteamérica, y por fin,
la infinidad de archipiélagos del Pacífico Sur y Central. En suma, una red inmensa,
compleja y sobre todo, planetaria.

2. En segundo término vienen los territorios de explotación intensiva de re-

cursos primarios que en su mayoría se encuentran en las regiones tropicales
de África y Asia. Es el caso del cinturón de antiguas colonias ecuatoriales africanas

|   16 Flaviano Francisco Forte

que va por ejemplo, de Nigeria y Ghana sobre el Atlántico a Kenya y Zambia sobre el
Índico, o del Imperio de la India que iba de Afganistán a Tailandia y del Himalaya a
Ceylan. Estas posesiones fueron las proveedoras por excelencia de toda suerte de ma-
terias primas, alimentos y productos de consumo básicos que en inmensas cantidades
fluían ininterrumpidamente hacia los mercados de la gran metrópoli.

3. Por último, las colonias de población, o sea, aquellos territorios situados

en las regiones templadas del planeta, aptos para la colonización europea.
Esta es sin duda la fase más interesante del plan inglés, que en este caso contempla
nada menos que la ocupación masiva de esas ricas tierras con una población en su
mayoría anglosajona. La primera etapa se concreta en los siglos XVII y XVIII en
Norteamérica con la colonización de Canadá y las 13 colonias que luego dieron na-
cimiento a los Estados Unidos, quienes dicho sea de paso, siguieron soportando un
tenaz hostigamiento inglés durante mucho tiempo, materializado por ejemplo en la
ocupación británica de Washington y hasta en la quema de la Casa Blanca duran-
te la guerra de 1812. Pero incluso medio siglo más tarde, sin resignarse, Inglaterra
sorprendentemente persiste en su intervencionismo en Norteamérica, apoyando al
bando confederado en la Guerra de Secesión, o bien reclamando insistentemente
acuerdos limítrofes favorables a Canadá.

La Argentina y el rol singular de las Malvinas

en el proyecto inglés

Agotadas las posibilidades en el hemisferio norte, el avance británico prosigue

en regiones paralelas del hemisferio sur. Así, a fines del siglo XVIII y comienzos
del XIX se inicia la paulatina asimilación de Sudáfrica, Australia, Nueva Zelanda y
Tasmania, y “last but not least”, los intentos reiteradamente frustrados de extender
también su dominio sobre la única gran llanura fértil templada de Sudamérica, es
decir, el actual territorio argentino que va de Buenos Aires hacia el oeste y el sur.
Esta extraordinaria pretensión que nunca llegó a materializarse es la que explica, no
solo las poderosas expediciones de 1806 y 1807, sino las repetidas intromisiones de
la “Estación Naval” que mantuvo Inglaterra durante décadas en la boca del Río de
la Plata, una de cuyas acciones más recordadas fue el bloqueo de Buenos Aires que
culminó en la batalla de la Vuelta de Obligado en 1845. En un contexto diverso pero
en paralelo, se registraron otros hechos significativos como la colonización galesa del
Chubut hacia 1865, o la irlandesa y escocesa en Buenos Aires, Santa Fe y la Patago-
nia todo a lo largo del siglo XIX, así como naturalmente la presencia en general de
una numerosa, próspera e influyente colectividad británica que extendió sus activi-
dades comerciales, agropecuarias e industriales al país entero, sin olvidar por último,
el rol decisivo que jugaron los capitales ingleses en el desarrollo de la Argentina desde
1810 hasta después de la 2ª Guerra Mundial.

Malvinas. La Expansión Inglesa y el Derecho Argentino 17   |

 Este es el escenario en el que se inscribe la ocupación de las Malvinas en 1833
como un jalón más de la política inglesa en nuestra región. Pero el caso de Malvinas
es especial y hasta quizás único por una razón fundamental. Simplemente que las
islas no se ajustan estrictamente a ninguna de las categorías enumeradas porque en
realidad constituyen una categoría en sí mismas, a partir del momento que engloban
las características de todas las demás.
En efecto: 1) estamos frente a una “colonia de población” pues los habitantes
son europeos adaptados a su medio ambiente y forman una colectividad que si bien
hoy no es numerosa (algo más de 3.000 individuos), en ciertas condiciones podría
fácilmente incrementarse; 2) es un punto estratégico porque están excelentemente
ubicadas frente a la Patagonia, controlando el Mar Argentino, y lo que no es menor,
los accesos al Pasaje de Drake y al Estrecho de Magallanes que no olvidemos son,
con la excepción del muy vulnerable Canal de Panamá, las únicas vías de comunica-
ción entre los dos grandes Océanos. Si a ello añadimos que constituyen la plataforma
perfecta para avanzar sobre la Antártida e islas aledañas (Georgias, Sandwich, Shet-
lands y Orkneys), y que en dirección noreste se encuentran las aguas sudafricanas,
no cabe duda que como dijo alguien, estamos frente a un gigantesco portaviones
estacionado en uno de los puntos más sensibles del planeta; 3) por último, en lo que
atañe a la importancia de sus riquezas, posee una superficie de más de 12.000 km 2
(casi la mitad de Bélgica) con un potencial notable pues a la tradicional explotación
del ganado ovino y exportación de lanas, se han venido a agregar en tiempos recien-
tes la pesca y el petróleo, productos clave a nivel mundial en los campos alimentario
y energético que bien podrían impulsar en el futuro a la economía de las islas hacia
un crecimiento formidable.

Porqué las Islas Malvinas son argentinas

No revisaré aquí exhaustivamente la infinidad de idas y vueltas técnicamente

muy complejas del dilatado diferendo. Solo referiré algunos hechos político-jurídicos
salientes que permiten claramente apreciar la validez de los derechos argentinos so-
bre las islas. Unos derechos que, por empezar, son históricos, pues abarcan tanto el
período del dominio español como el ulterior de la Argentina como nación inde-
pendiente, y que como veremos, fueron plenamente reconocidos por Gran Bretaña
hasta el desafortunado episodio de 1833, a partir del cual viene el largo camino de
los reclamos ininterrumpidamente interpuestos por nuestro país hasta el día de hoy.
En primer lugar, las islas fueron descubiertas por españoles, consideradas es-
pañolas por la cartografía europea durante siglos, y pobladas y administradas por
españoles, sobre todo a partir de la creación de la Gobernación de las Islas Malvinas
por Carlos III de España luego de la paz de Utrecht en 1713, tratado que recono-
ció la soberanía española sobre esos territorios y que, dato no menor, fue suscripto
por Inglaterra. Acá se presenta una verdadera curiosidad histórica, por no decir una

|   18 Flaviano Francisco Forte

incongruencia, porque mientras los ingleses hoy parecen ignorar aquel reconoci-
miento que hicieran en su momento, por otro lado esgrimen ese mismísimo Tratado
para afirmar sus derechos ante España por la posesión del Peñón de Gibraltar que les
fuera cedido en esa oportunidad.
Pero hay más aún, porque tanto antes como después de Utrecht, Inglaterra
reconoció los citados derechos españoles. Efectivamente, ya en 1670 lo había hecho
en ocasión de la firma del llamado “Tratado Americano”, mientras que con poste-
rioridad a Utrecht también lo hizo cuando suscribió la Convención de Nutka o de
San Lorenzo en 1790. Claro que en ese momento Inglaterra necesitaba desespera-
damente mantener buenas relaciones con España ya que comenzaba a insinuarse el
fantasma de una guerra total con la Francia revolucionaria, terrible amenaza que de
hecho, no solo se concretaría poco después, sino que sus funestas consecuencias se
extenderían a lo largo de más de veinte años durante todo el período napoleónico.
Hasta aquí la situación previa con España. Sin embargo, lo que sorprende es
que la situación de las islas desde el punto de vista jurídico internacional no pareció
cambiar demasiado para los británicos durante el lapso inmediatamente posterior a la
independencia argentina, puesto que todo inducía a pensar que los derechos de nues-
tro país, en su calidad de sucesor natural de la corona española, serían respetados.
Efectivamente, hay que tener presente que los reclamos de la corona británica
en relación a las islas no comenzaron sino mucho más tarde. Es decir que durante
mucho tiempo el Reino Unido avaló implícitamente el hecho de que se operara esa
transferencia natural de soberanía de España a las Provincias Unidas del Río de la
Plata. Porque ni reclamó cuando Buenos Aires tomó oficialmente posesión de las
islas en 1820, ni lo hizo cuando Lord Canning reconoció nuestra Independencia en
1824, ni por último tampoco cuando firmó con las Provincias Unidas el Tratado de
Amistad, Cooperación y Comercio de 1825.
Resulta entonces cuanto menos sorprendente que de forma repentina en 1831
las autoridades británicas comenzaran a presentar demandas en relación a las islas,
y mucho más sorprendente aún que a inicios de 1833 procedieran directamente a su
ocupación por la fuerza.
Todo ello puede resultar bastante inentendible de no ser porque la acción ingle-
sa, claramente oportunista, se enmarca en el plan de expansión planetaria que, como
ya dijimos, este país persiguió tenazmente desde mediados del siglo XVIII hasta
bien entrado el siglo XX. Es en ese contexto que se explica el repentino avance inglés
sobre las islas, que además se produce en un momento en que la situación política en
nuestro país a principios de esa década de 1830, comienza a manifestar una definida
tendencia nacionalista que ciertamente contrariaba los planes ingleses en la región.
En realidad, estamos frente al mismo oportunismo que, como vimos antes,
ya había puesto repetidamente en práctica Inglaterra en sus relaciones con España.
Cuando convino, se aceptaron los derechos españoles. Cuando no convino, se los
avasalló desconociendo inclusive una serie de principios establecidos claramente por
el derecho internacional de la época.

Malvinas. La Expansión Inglesa y el Derecho Argentino 19   |

 Hay que recordar por último, que no es que la Argentina haya aceptado pasi-
vamente el hecho consumado y olvidado la cuestión durante mucho tiempo, acti-
tud que hubiera convalidado la agresión y el despojo. Por el contrario, enterado el
gobierno de Buenos Aires del atropello inglés, dio inmediatamente instrucciones a
su enviado en Londres, el Dr. Manuel Moreno, de presentar la más enérgica de las
protestas, comunicando el más absoluto rechazo de los pretendidos derechos ingleses
sobre las islas, a la vez que advirtiendo que la Argentina nunca cejaría en sus esfuer-
zos por recuperarlas. Es esta rápida e inmediata reacción inicial la que sentó las bases
de una firme posición nacional que nunca ha sido abandonada hasta el día de hoy.
Llegados a este punto, queda en claro que lo que tenemos frente nuestro no
son solamente los derechos de las 3.000 personas que residen en las islas, a las que se
agregan las fuerzas militares allí estacionadas, sino asimismo una cuestión política
mayor que hace nada menos que a la integridad, seguridad y desarrollo de la Repú-
blica Argentina.
Por eso es que cuando en la actualidad Inglaterra pretende hacer valer la carta
del derecho de gentes y el de la autodeterminación para sustentar su posición res-
pecto de las islas, ello puede sonar algo incongruente porque esos derechos son algo
que se aplica a todo el mundo, es decir, no solo a los llamados “kelpers” de hoy, sino
asimismo a las autoridades y a la población argentina que se encontraban en las islas
y que fueran expulsadas sumariamente en enero de 1833.
Porque si se habla de derechos en términos generales y además de la necesidad
de que sean respetados los de los isleños de hoy, que por otra parte no dudamos que
son respetables y que deben ser respetados, hay que ser coherente y también acep-
tar que es preciso respetar los derechos pasados y presentes de la Nación Argentina
quién desde 1833 soporta una flagrante injusticia.
En realidad lo que sucede es que acá estamos hablando de un conjunto de inte-
reses históricos, geopolíticos y político-económicos que son fundamentales para cual-
quier nación y que deben ser considerados y aceptados civilizadamente por todos los
integrantes de la Comunidad Internacional, sin importar el eventual poderío, peso
o influencia de los respectivos litigantes, tal como lo indica la Carta de las Naciones
Unidas de cuyo Consejo de Seguridad el Reino Unido es miembro permanente.
El elemento que mejor justifica el reclamo argentino es el que se apoya en el
hecho de que las islas fueron deliberadamente ocupadas por la fuerza, haciendo caso
omiso de las correctas y hasta cordiales relaciones diplomáticas existentes, ignorando
por lo demás un factor fundamental que paradójicamente es el que esgrime perma-
nentemente Inglaterra hoy para justificar su continuada presencia en el archipiélago,
es decir, la existencia de una colectividad de ciudadanos y la legítima presencia de
autoridades establecidas. Porque insisto, esa es precisamente la situación que existía
en 1833 y que no tuvieron absolutamente en cuenta las tropas británicas cuando des-
embarcaron en las islas.
Cabe finalmente destacar que la justa posición argentina, no solo cuenta ac-
tualmente con el sustento de las razones, desde geográficas hasta político-jurídicas

|   20 Flaviano Francisco Forte

e históricas aludidas anteriormente, sino que basándose en el pleno reconocimiento
de las mismas, recibe asimismo el apoyo abrumador de la Comunidad Internacional,
ya sea en el seno de las Naciones Unidas, cuya Asamblea General reiteradamente ha
instado a las partes a negociar la cuestión de la soberanía, como en la OEA, la Unión
Europea, el Mercosur y otros organismos internacionales, así como inclusive en el
caso de numerosos países que han expuesto individualmente con fuerza su total soli-
daridad con la Argentina.
En última instancia, queda en claro que el caso Malvinas solo puede resolver-
se políticamente, lo que implicaría encarar la cuestión de manera comprehensiva y
decidirse por fin a contemplar, sin restricción alguna, el conjunto los intereses de
ambas partes. Naturalmente que para que ello suceda debería existir la voluntad, y
porqué no, el coraje necesario para arribar en algún punto a esas negociaciones bila-
terales directas que el mundo reclama y que sistemáticamente el gobierno británico
se niega a entablar.

Malvinas. La Expansión Inglesa y el Derecho Argentino 21   |

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas

Hernán Santiváñez Vieyra1

“Sólo un instinto visceral y ridículo, puede permitir que en tiempos

modernos, Gran Bretaña conserve una colonia en la punta de España”.
Peter Hain
ministro de asuntos europeos del foreign office

L
a actual crisis europea pareciera no afectar demasiado a Gibraltar. El número
de desempleados en una población de 30 mil habitantes, no llega a mil perso-
nas. Las actividades del centro financiero y paraíso fiscal, siguen llenando las
arcas gibraltareñas.2 Esa frenética red de actividades off-shore, se desarrolla en una
reducida punta rocosa, en el extremo de la península ibérica, distante a 15 km. de las
costas africanas. En tanto, la sociedad española atraviesa una de las crisis sociales y
económicas más severas de Europa. Por su lado, los ingleses alimentan la esperanza
de que la ola de la crisis –y su contagio financiero– pueda detenerse en el Canal de
la Mancha. En agosto de 2004, las autoridades coloniales celebraron los 300 años de
ocupación británica.3 El diferendo continúa latente en el siglo XXI, y el status colo-
nial de Gibraltar sigue inalterable hasta hoy, a pesar del anacronismo que conlleva
para el desarrollo de una Europa sin fronteras.
La impronta que los gobiernos democráticos españoles asignan a Gibraltar, ex-
perimenta variaciones en el tiempo. Todos los partidos coinciden en el reclamo y en
las complejidades que presenta el desafío. Si bien las opiniones divergen a la hora de
encarar esas negociaciones. De todos modos, los sucesivos gobiernos –de diferentes
orientaciones– se ocupan de continuar un paciente proceso de construcción de an-
damiajes políticos. Una encuesta reciente efectuada entre los españoles por el Real
Instituto Elcano, arroja como resultado que la mayoría es favorable a un diálogo
bilateral diplomático entre España y el Reino Unido. Sin embargo, en un marco so-
cial dominado por la crisis, no perciben hoy al tema como una prioridad.4 El mismo
sondeo de opinión, revela que una amplia mayoría de la sociedad española se identi-
fica con el reclamo argentino en la Cuestión Malvinas. Un 50 % de los entrevistados
estima que la Argentina tiene razón. A su vez, el 58,4 % de los españoles percibe

1. El autor es Ministro del Servicio Exterior de la Nación. Prestó servicios en las embajadas argentinas en Brasil y España.
Desde Madrid, siguió de cerca la evolución de la cuestión Gibraltar. Licenciado en Ciencias Políticas por la UCA, finaliza
un Doctorado en Historia en la Universidad Di Tella. Es Subdirector de la Dirección de Negociaciones Económicas con
Europa.
2. Diario ABC, 5 de febrero de 2012. “El privilegiado Circo de Gibraltar”, por Alicia Jiménez. Madrid.
3. Durante la Guerra de Sucesión por la corona de España, una flota angloholandesa ocupó Gibraltar en 1704, en nombre
del archiduque Carlos de Austria, aspirante al trono. La posterior anexión del Peñón fue legitimada en 1713 por el Tratado
de Utrecht. Los británicos trasladaron “provisionalmente” a los 4 mil habitantes del Peñón a San Roque (España), a unos
3 kilómetros de la línea fronteriza.
4. Encuesta de opinión del Real Instituto Elcano, junio de 2012.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 23   |

que son parecidos los diferendos por Gibraltar y Malvinas.5 Si bien existen algunas
similitudes entre ambas cuestiones de colonialismo, también poseen características
bien diferenciadas.
La posesión de la Roca fue el inicio de una cada vez más visible presencia britá-
nica en el Mediterráneo. España intentó recapturar Gibraltar en diferentes ocasiones
durante los siglos XVIII e inicios del XIX. Entre 1779 y 1783, la colonia experi-
mentó un prolongadísimo asedio hispano-francés, con asaltos terrestres, duelos de
artillería, guerra de trincheras y bloqueo naval. De esa época datan gran parte de
los túneles excavados en el Peñón. En paralelo, España y Francia aliadas guerreaban
al lado de los revolucionarios norteamericanos, en las luchas de independencia de
América del Norte.6 Se concretaba la advertencia de Adam Smith, sobre la inconve-
niencia que revestía para la corona británica retener Gibraltar.7 José de San Martín
combatirá con su regimiento en el posterior sitio de 1801 a 1803.8 Luego, Napoleón
le restaría importancia estratégica al Peñón y optaría por ignorarlo en sus planes.9
Durante la I Guerra Mundial, Gibraltar se convierte en un punto neurálgico para las
fuerzas británicas, a la par que se poblaba de hospitales de campaña. La prosperidad
económica de la colonia se potenciaba a través de las relaciones comerciales con Es-
paña y los municipios andaluces, abastecedores de alimentos para el esfuerzo bélico.
Tras el paréntesis obligado de la guerra civil española, Gibraltar volvió a ocupar
un lugar en la política ibérica. Thomas Hamilton, escribía en The New York Times:
“en el verano de 1940, bandas falangistas rondaban por las calles de Madrid procla-
mando sus reclamos por Gibraltar. La propaganda del gobierno de Franco empape-
laba las ciudades con afiches donde se reclamaba, además de Gibraltar, la restitución
de Cuba, Filipinas, California, Texas, Arizona, y Florida. Turbas manifestantes arro-
jaban cascotes contra las embajadas de Estados Unidos y el Reino Unido, mientras
los diarios franquistas atacaban a las decadentes pluto-democracias, y amenazaban
con un pronto ingreso de España en la guerra al lado del Eje.”10 En ocasión de la II
Guerra Mundial, tropas españolas se concentraron en sus proximidades. Gibraltar se
transformaría en una gran base, su población sería evacuada para dar cabida a más
tropas, y los aliados organizarían desde sus promontorios el desembarco en el Norte
de África. Al igual que en la anterior contienda, la comarca andaluza se favorecería

5. Barómetro del Real Instituto Elcano, 29° Oleada, abril de 2012.

6. Durante la guerra de Independencia de Estados Unidos, la intervención de los ejércitos y flotas hispano franceses en
América, sería decisiva para consolidar la victoria de George Washington. El “Gran Sitio de Gibraltar” se levanta al firmarse
el Tratado de Paz de Versalles (1783), que pone fin a las guerras de independencia en América del Norte. Una derrotada
Gran Bretaña, se ve obligada a ceder a España sus posesiones en la isla de Menorca, la Florida, Honduras, Nicaragua y
Campeche. Sin embargo, logra conservar Gibraltar y Bahamas.
7. Adam Smith (1725-1796) advertía que “nuestra posesión en el desolado Peñón de Gibraltar”, alejaría a la corona de
España de su aliado británico, e impulsaría hacia una alianza permanente entre España y Francia. El economista agregaba
que “Gibraltar no supone ningún beneficio real para el comercio inglés”. En “La Riqueza de las Naciones”, 1776.
8. José de San Martín participó en el asedio de 1801 y 1802, acantonado con su regimiento en los bastiones de Santa
Bárbara y San Felipe en La Línea de Gibraltar.
9. Napoleón estimaba que “Gibraltar no tiene ningún valor, ni defiende nada. Simplemente es un objeto británico de
orgullo irracional”. Citado por Robert Holland en “Blue Water Empire: The British in the Mediterranean since 1800”. Ed.
Allen Lane, New York, 2012.
10. Thomas J. Hamilton, en Foreign Affairs, “Spanish Dreams of Empire”, abril de 1944.

|   24 Hernán Santiváñez Vieyra

suministrando mano de obra y pertrechos a los aliados. La política británica argu-
mentaría –durante gran parte de los años del franquismo– serias objeciones para
traspasar la soberanía “de una democracia local a una dictadura extranjera”. Un
intelectual republicano exiliado, Salvador de Madariaga, resumía los deseos de la
mayoría de los españoles, al intentar explicar a los ingleses: “Que España quiera Gi-
braltar, no puede ni discutirse. No sería España si no lo quisiera”.11
A partir de la restauración de la democracia, los gobiernos españoles han redo-
blado sus esfuerzos negociadores por Gibraltar. En las últimas décadas se registran
avances que procuran impregnar una nueva dinámica a esta cuestión tricentenaria.
Una sumatoria de variables diplomáticas, se complementa con enfoques estratégicos
sobre el lugar de España en Europa y el Mediterráneo en particular.
Este trabajo intenta brindar un breve panorama sobre la Cuestión Gibraltar y
sus aspectos más salientes, desde que el tema se instala en Naciones Unidas hasta la
actualidad.
¿Cuál es el reclamo español en la Cuestión Gibraltar? Existen dos diferendos
separados y paralelos. El primero está dado por la soberanía del Peñón (la fortaleza,
ciudad y puerto de aguas profundas), que España cediera en 1713 por el Tratado de
Utrecht.12 El acuerdo contiene una cláusula que compromete a Gran Bretaña a otor-
gar prioridad a España en caso de prescindir de Gibraltar. El segundo, es el territorio
español del istmo (que une el Peñón de Gibraltar con el resto de la península ibérica),
anexado ilegalmente por el Reino Unido, aprovechando la debilidad política de los
gobiernos españoles.13 En el istmo, se construiría el aeródromo militar británico,
utilizado en la actualidad también para los vuelos civiles.14

La cuestión en Naciones Unidas y la Unión Europea

Para las Naciones Unidas, Gibraltar es un territorio a ser descolonizado. En 1946,

Gran Bretaña lo registró en la lista de territorios no autónomos. A partir de esa ins-
tancia, la diplomacia española fue alcanzando diversas Resoluciones y Decisiones de
la Asamblea General, que constituyen la actual doctrina respecto a la descolonización

11. Salvador de Madariaga (1886-1978), “Spain: A Modern History”. Ed. Jonathan Cape, Londres, 1947.
12. Por el Tratado de Utrecht, en su artículo décimo, España cedía en perpetuidad al Reino Unido “la entera y plena
propiedad de la ciudad y el castillo de Gibraltar, juntamente con su puerto, defensas y fortalezas, sin jurisdicción territo-
rial y sin comunicación alguna abierta con el país circunvecino por parte de tierra”. Ese acuerdo incluye una cláusula de
salvaguardia: “Si en algún tiempo a la corona de Gran Bretaña le pareciera conveniente dar, vender o enajenar de cualquier
modo la propiedad de la dicha ciudad de Gibraltar, … se dará a la corona de España la primera acción antes que a otros
para redimirla”.
13. El Reino Unido en 1909, avanzando sobre territorio español legítimo, construye La Verja que se convirtió “de facto” en
la línea divisoria norte con España. La pista de aterrizaje se construyó entre 1920 y 1939. Luego fue ampliado el aeródromo
y su pista, adentrándose por más de medio kilómetro en aguas de la Bahía de Algeciras. En la actualidad, el istmo ocupado
por los británicos tiene una extensión aproximada de un kilómetro cuadrado.
14. El “Informe Kershaw sobre Gibraltar”, presentado por la Comisión de Asuntos Exteriores de la Cámara de los Comu-
nes del Parlamento Británico (22 de julio de 1981), refleja que existen dudas acerca de la soberanía británica sobre el istmo
y el aeropuerto. Elaborado por Sir Anthony Kershaw, presidente de esa Comisión de Asuntos Exteriores (de 1979 a 1987),
y miembro del ala más liberal del partido conservador.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 25   |

de Gibraltar. Naciones Unidas determinó que la Cuestión Gibraltar debe ser resuelta
mediante negociaciones bilaterales entre España y el Reino Unido, en base al principio
de integridad territorial y no el de autodeterminación.
El Comité de los 24, en septiembre de 1963 inició sus estudios sobre Gibraltar.
El ministro principal de Gibraltar, Joshua Hassan, intervino por primera vez ante
ese Comité, argumentando que los gibraltareños deseaban su independencia, pero se
contentaban con asociarse a Gran Bretaña.15 Sin éxito, la diplomacia británica pro-
curó convencer al Comité que la autodeterminación gibraltareña se encontraba muy
avanzada. Ante la Asamblea General de 1963, el entonces canciller español Fernan-
do Castiella anunciaría: “solamente nos hemos cerrado nosotros mismos un camino,
el de la violencia”. Esta sería una premisa básica de la diplomacia hispana, recuperar
la soberanía sobre Gibraltar por medios pacíficos y a través del diálogo. La Asamblea
General aprobó la Resolución 2231 (XXI, 1966), solicitando a España y al Reino
Unido mantener negociaciones sobre la descolonización de Gibraltar “teniendo en
cuenta los intereses de la población del territorio”. La Resolución 2353 (XXII, 1967)
sobre Gibraltar, señala que toda situación colonial que destruya parcial o totalmente
la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los pro-
pósitos y principios de la Carta de Naciones Unidas.16 La Asamblea General en esa
misma resolución, rechaza el referéndum realizado por la potencia administradora.
La Resolución 2429 (XXIII, 1968) de la Asamblea declaró que el mantenimien-
to de la situación colonial de Gibraltar es contrario a los propósitos y principios de
la Carta de Naciones Unidas, y a los contenidos de la Resolución 1514 (XV, 1960).
También instaba al Reino Unido a poner fin a esa situación colonial antes de octubre
de 1969. Desde entonces, la Asamblea General aprueba anualmente una decisión por
consenso en la cual insta a las dos partes a proseguir las negociaciones para su solución
definitiva. Sin embargo, los sucesivos gobiernos británicos han optado por ignorar
las resoluciones de las Naciones Unidas. El jefe de gobierno español, Mariano Rajoy,
durante la 67° Asamblea General (25 de septiembre de 2012), instó al Reino Unido a
entablar un “diálogo directo y sincero” por la descolonización de Gibraltar.17
En la Unión Europea, el único territorio a ser descolonizado es Gibraltar.18 En
el tratado constitutivo de la Comunidad Europea, figura como un territorio europeo
cuyas relaciones exteriores asume un estado miembro (Reino Unido). El tratado de
adhesión del Reino Unido de 1972, establece un status especial para Gibraltar. Espa-
ña en su adhesión a las Comunidades Europeas en 1985, acordó con el Reino Unido
un proceso negociador para promover la cooperación en el área y tratar las cuestiones

15. Antonio Remiro Brotons, “Regreso a Gibraltar: Acuerdos y Desacuerdos Hispano-Británicos”. Revista Jurídica, Uni-
versidad Autónoma de Madrid, N° 10, 2004.
16. Ver Jorge Arguello. Ensayo comparativo entre Malvinas y Gibraltar, publicado en el Observatorio Parlamentario Mal-
vinas, Comisión de Asuntos Exteriores. Cámara de Diputados, Congreso de la Nación.
17. Luego, ante la Comisión Política Especial y de Descolonización, el representante español pidió reiterar el diálogo bila-
teral sobre descolonización, conforme fuera reiterado por mandato de Naciones Unidas y en el marco de los compromisos
hispano-británicos adquiridos en la Declaración de Bruselas de 1984.
18. Según Naciones Unidas, en 2012 aún quedaban 16 territorios no autónomos para ser descolonizados.

|   26 Hernán Santiváñez Vieyra

de soberanía (Declaración de Bruselas, 1984). Ambos estados hicieron constar que
la adhesión española a la Comunidad, no implicaba ninguna modificación en sus
respectivas posiciones respecto a Gibraltar.
Dentro de la Unión Europea, la colonia está excluida del territorio aduanero
comunitario, y fuera de los acuerdos europeos de visados, asilo y migraciones. Tam-
poco integra las políticas comunitarias sobre agricultura y pesca. Gibraltar también
está fuera de la Zona del Euro y de los acuerdos de Schengen. Por otro lado, las
decisiones de la Política Externa y de Seguridad Europea, como las de Cooperación
Policial y Judicial en materia penal, no tienen aplicación en Gibraltar. La colonia
no posee representación en las instituciones comunitarias. Si bien los gibraltareños
pueden participar en las elecciones europeas para el Parlamento Europeo –desde
2004– a través de una combinación entre voto local y una circunscripción electoral
del suroeste de Inglaterra.19
En la mirada de la UE hacia Gibraltar, existen también dos facetas diferencia-
das: en cuanto al Peñón; y en relación al istmo de Gibraltar.

a) En cuanto al Peñón (el territorio cedido por España a través del tratado
de Utrecht al Reino Unido), posee un status compatible con su situación
jurídico-internacional como territorio no autónomo, y con el principio de
tener una condición jurídica distinta y separada del territorio del estado que
lo administra. Se le aplica el ordenamiento jurídico comunitario, salvo las
derogaciones previstas como territorio europeo cuyas relaciones exteriores
asume un estado miembro.
b) El istmo (anexado ilegalmente por el Reino Unido), constituye un territorio
en disputa entre dos estados miembros de la Unión Europea.20 Para España
se trata de un territorio no cedido, y por tanto, es parte de su territorio na-
cional. El Reino Unido alega que es un territorio europeo del cual asume sus
relaciones exteriores. En la visión de la UE, existen una serie de disposiciones
comunitarias (por ejemplo, las relativas al transporte aéreo y el aeropuerto de
Gibraltar), que no pueden aplicarse al istmo sin tomar partido en la disputa
de soberanía existente entre los dos estados miembros. Ante eso, optó por
suspender temporalmente la aplicación de estas normas a Gibraltar, hasta
que no se arbitre una fórmula que permita obviar la controversia.

En la frontera entre España y Gibraltar, se ejerce un control diario sobre per-

sonas y mercancías. Es probable que esa línea demarcatoria sea la frontera terrestre

19. En un principio los gibraltareños estaban excluidos por Londres de participar en las elecciones europeas. Pero a causa
de la demanda presentada por la residente Denise Matthews ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por “viola-
ción de derechos electorales”, esta situación fue modificada en 1999 e implementada en 2004. Por parte española se consi-
deró que esa normativa equipara a Gibraltar a la condición de un territorio miembro, obviando su status. España inició un
recurso ante el Tribunal de Justicia Europeo, el cual fue rechazado en 2006.
20. El Tribunal Europeo de Justicia reconoció en sentencia del 29 de junio de 1993, la disputa existente entre España y el
Reino Unido respecto a la soberanía del istmo de Gibraltar.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 27   |

más corta del mundo, con tan solo 1200 metros. El gobierno británico se quejó ante
la UE por las largas filas de vehículos y demoras que ocasionan los estrictos controles
españoles. Sin embargo, Bruselas consideró que los aduaneros españoles simplemen-
te aplicaban las normas comunitarias.
La jurisdicción de las aguas genera roces entre ambas partes.21 España sólo re-
conoce al Reino Unido los espacios comprendidos en el Tratado de Utrecht (1713),
o sea, la ciudad y su puerto. Londres estima que tiene derecho a ejercer autoridad
y control en las aguas adyacentes a Gibraltar. Los españoles también acusan a la
colonia de efectuar rellenos sanitarios para ganar terrenos al mar. Los dos gobiernos
acordaron cooperar en esas aguas para preservar el medio ambiente y luchar contra
el narcotráfico, pero en la práctica existen rispideces. El Tribunal de Justicia de la
UE, inscribió en 2012 –generando protestas británicas– como espacio protegido
español a la zona marítima del Estrecho Oriental, que forma parte de la Red Natura
2000.22 A su vez, la Comisión Europea reconoció tanto a España como al Reino
Unido –aunque bajo dos nombres distintos– dos hábitat marinos merecedores de
protección ambiental.23
La Unión Europea no elimina la posibilidad de diferencias entre los miembros.
El ex canciller Fernando Morán dice que el mayor logro comunitario radica en con-
vertir el eventual conflicto en cooperación, induciendo a sus miembros a encontrar
soluciones negociadas. Estima que la cohesión natural de la Unión se daña cuando
se atenta contra la integridad territorial de otro miembro. Agrega que la posición y
prestigio español en la UE, se refuerza por una revitalización de la reivindicación.24

Negociaciones y Propuestas por la Soberanía de Gibraltar

Isabel II de Inglaterra es coronada en junio de 1953. Su primer ministro, Wins-

ton Churchill, planifica la realización de una gira real por las colonias y dominios
británicos. En un mundo en el cual las Naciones Unidas impulsaban el proceso des-
colonizador y el imperio británico empezaba a desmembrarse, Churchill deseaba que
la joven monarca emitiera un mensaje que prestigiara internacionalmente a la corona,
sus dominios, y el Commonwealth. La gira real (Royal Tour) fue una odisea de seis
meses a bordo del SS Gothic y el Royal Yacht Britannia, durante la cual la reina y el

21. Durante el gobierno gibraltareño del ministro Peter Caruana, en 1999 se alcanzó un acuerdo con los pescadores es-
pañoles de la Bahía de Algeciras. En años recientes, las quejas gibraltareñas se incrementaron por las redes usadas por los
pesqueros gaditanos, las cuales no contemplarían la protección ambiental. El actual ministro Fabián Picardo, decidió dar
por finalizado ese acuerdo. Desde entonces, se generan incidentes entre pesqueros españoles y patrulleras gibraltareñas.
22. La Red Natura 2000 está integrada por las áreas especiales de conservación de la biodiversidad en la Unión Europea.
Se origina en la “Directiva de Hábitats” 92/43/CEE.
23. La Comisión Europea reconoció dos LIC (Lugares de Importancia Comunitaria), que comprenden las tres millas
marinas en torno al Peñón. El hábitat marino reconocido a España son las aguas del “Estrecho Oriental”, mientras que el
hábitat “Aguas Sur de Gibraltar” fue reconocido al Reino Unido.
24. Fernando Morán, “Gibraltar: 10 años después”. Diario El País, 28 de noviembre, 1994.

|   28 Hernán Santiváñez Vieyra

duque de Edimburgo recorrieron 40 mil millas.25 Fueron seleccionadas localidades
donde la ausencia de sentimientos antibritánicos, permitiera desarrollar una estudia-
da coreografía de lealtades en los vínculos hacia la corona británica. En ese mismo
año, la dictadura de Franco lograba salir de su aislamiento internacional, a través de
los convenios en defensa y economía alcanzados con Estados Unidos. Sería el ingreso
de un nuevo actor internacional en el balance de poder del sur europeo. La escala
real en Gibraltar, programada para mayo de 1954, ocasionaría una airada reacción
de Madrid. En conocimiento que algunas colonias habían sido excluidas de la gira
real (Malvinas, entre otras), la embajada española en Londres intentó evitar la inclu-
sión de Gibraltar, sin lograr modificar ese itinerario. Días antes de la visita de Isabel
II a la colonia, España manifestó su malestar cerrando definitivamente su consulado
general en el Peñón, e imponiendo restricciones en las comunicaciones.26 Durante
su visita a Gibraltar, Isabel II inaugura el Consejo Ejecutivo y el Consejo Legislativo,
flamantes creaciones británicas para la colonia.

La Década del Sesenta: Propuesta de Fernando Castiella

En la gestión del canciller Fernando Castiella, se prioriza la cuestión Gibraltar
en la agenda de la política exterior española. Se decide presentar el caso ante Nacio-
nes Unidas, y en 1961 se retoma el diálogo con el Reino Unido. Con miras a obtener
mayores apoyos en ese organismo, España inicia un proceso de descolonización de
sus dominios y concede la independencia al Sahara Occidental.27 Desde el Palacio
Santa Cruz se elabora la primera propuesta de cosoberanía por Gibraltar. En Lon-
dres, en mayo de 1966, el canciller Castiella presentó una novedosa fórmula a los
británicos que contenía cuatro puntos principales:

a) España y el Reino Unido convenían en cancelar el Tratado de Utrecht de

1713 (en especial su art. 10°), decidiendo reintegrar a España la soberanía
del Peñón.
b) España aceptaba la presencia de una base militar británica, en un Gibraltar
ya español. La estructura y “coordinación de esa base con la organización
defensiva española o del mundo libre”, sería objeto de un acuerdo adicional.
c) Ambas partes acordaban la creación de un régimen legal especial para los

25. “Loyal and Royalty: Gibraltar, the 1953-54 Royal Tour and the Geopolitics of the Iberian Peninsula”, por Klaus
Dodds, David Lambert y Bridget Robison. Publicado en “Twentieth Century British History”, Vol.18, N°3, 2007. Oxford
University Press. La gira real de Isabel II (del 23 de noviembre de 1953 hasta el 15 de mayo de 1954), comprendió Bermu-
das, Jamaica, Belize, Fiji, Toga, Nueva Zelandia, Australia, Sri Lanka, Uganda, Tobruk, Malta, y Gibraltar. Cabe destacar
que Chipre y Guyana Británica fueron excluidas de la gira por los sentimientos antibritánicos existentes. Los autores
sostienen que Londres consideró incluir a Malvinas en el itinerario, pero finalmente se desistió a fin de no generar actos
inamistosos hacia el gobierno de Perón.
26. El cierre del consulado general de España en Gibraltar fue el 30 de abril de 1954, luego de casi un siglo y medio de
actividad ininterrumpida. Entre sus funciones, ese consulado atendía a los cerca de 10 mil trabajadores españoles que a
diario ingresaban a la colonia.
27. Alvaro Fleites Marcos, “La Estrategia Exterior de Castiella vista desde Francia”. Publicado en “Tiempo y Sociedad”,
N° 2, 2009-2010. España.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 29   |

 gibraltareños; el cual respetaría la nacionalidad británica de sus actuales po-
bladores, garantizando su residencia, el libre ejercicio de sus actividades y
permanencia en puestos de trabajo. En este aspecto también se arribaría a un
acuerdo adicional.
d) Estos acuerdos serían registrados ante las Naciones Unidas.

El canciller inglés Michael Stewart manifestó un interés inicial por esa pro-
puesta. Los británicos propusieron derribar la verja –si España admitía que el puesto
de control era una frontera internacional normal– y esbozaron la idea de que los
españoles designaran un alto comisario español en Gibraltar, con funciones con-
sulares. Pero en la tercera reunión, los británicos presentaron una contrapropuesta
que solo apuntaba a consolidar la presencia inglesa en la colonia. Por primera vez, el
Reino Unido proclamó su soberanía sobre el territorio del istmo de Gibraltar (al cual
denominan “campo neutral británico”). Este hecho, dio por tierra con las negocia-
ciones iniciadas por el canciller Castiella.28 A modo de respuesta, España prohibió
en su espacio aéreo los vuelos de la RAF hacia o desde Gibraltar.
A instancias de Londres, se celebra el primer referéndum en Gibraltar de 1967,
a pesar de la postura condenatoria de Naciones Unidas y España. La mayoría de la
población se pronunció a favor de mantener el statu quo colonial.29 Alentado por ese
resultado, el gobierno británico en 1968 aprobó una nueva constitución para Gi-
braltar. En su preámbulo establecía: “el gobierno de Su Majestad nunca concertará
acuerdo alguno por el cual el pueblo de Gibraltar quede sometido a la soberanía
de otro estado en contra de sus deseos, expresados en forma libre y democrática”.
El gobierno español de Franco protestó contra esa violación del Tratado de Utre-
cht (1713), y en represalia prohibió el tránsito por la frontera cerrando La Verja en
junio de 1969.30 Las relaciones hispano-británicas ingresarían en un prolongado
deterioro.
El aislamiento terrestre a Gibraltar dispuesto por Franco, ocasionaría graves
trastornos a la economía gibraltareña e impactaría en las relaciones sociales y fami-
liares en ambos lados de la frontera. La resistencia al cierre de la verja, se convirtió
en el elemento central que uniría a toda la comunidad gibraltareña, reforzando las
posiciones menos dialoguistas. La medida –según Francisco Oda-Angel– sería un
error de cálculo de las autoridades españolas de aquel entonces, al ignorar el aspecto
humano del asunto.31

28. Fernando Castiella (1907-1976), fue canciller español entre 1957 y 1969. Realizó esfuerzos tendientes a integrar a
España en Europa y en los organismos internacionales. Es desplazado en septiembre de 1969, por sectores conservadores
descontentos con el proceso descolonizador iniciado durante su gestión.
29. Un segundo referéndum fue realizado en la colonia durante 2002, en este caso a instancias del gobierno gibraltareño,
con similares resultados.
30. La Verja original fue levantada por las autoridades británicas en 1909, con miras a consolidar de hecho su presencia
ilegítima en el istmo de Gibraltar. Luego, estaría cerrada desde 1969 hasta 1982.
31. Francisco Oda-Angel, “Gibraltar a un año de la Declaración de Córdoba: La Recuperación de la Confianza”. Real
Instituto Elcano DT 45/2007, Madrid.

|   30 Hernán Santiváñez Vieyra

 Mientras, en el seno del gobierno británico se iniciaba un debate interno sobre
la Cuestión Gibraltar. El embajador británico en Madrid, Sir John Russell, en 1973
sugería al Foreign Office: “No podemos seguir defendiendo esta anomalía histórica
y geográfica; los anacronismos coloniales han desaparecido en la mayor parte del
mundo. Gibraltar es el único que queda en Europa”. Por solicitud británica, en 1974
se reanudan las conversaciones exploratorias con España. Se avizoraba el fin de la
dictadura franquista. Cabe acotar que ese momentum diplomático de predisposición
negociadora por Gibraltar, coincide en el tiempo con la propuesta de cosoberanía
por Malvinas que presentara el embajador inglés James Hutton al gobierno del pre-
sidente J. D. Perón en junio de 1974.

La Diplomacia de la Democracia Española

Adolfo Suárez asume el gobierno de la transición democrática en 1976. Desde

las capitales europeas se emitían señales alentadoras a los cambios que se producían
en España. Los vientos democráticos hacían prever una pronta asociación de España
a las Comunidades Europeas y su previsible ingreso a la OTAN. La finalización del
régimen dictatorial franquista, desdibujaba uno de los argumentos británicos para
justificar su negativa a ceder la soberanía sobre Gibraltar. El PSOE andaluz reclama-
ba entablar conversaciones por Gibraltar. En 1977 se produjeron manifestaciones en
ambos lados de La Verja demandando su pronta apertura. El gobierno de Suárez es-
tima aprovechar la favorable imagen internacional del impulso democratizador espa-
ñol, y propone a Londres “acordar un plan de deshielo por Gibraltar”. En Downing
Street se reúnen Suárez y el primer ministro Callaghan, en el marco de las tratativas
para el ingreso de España a la CEE (19 de octubre de 1977). Por separado, se reunían
los cancilleres Marcelino Oreja y David Owen.
En la parte de la reunión concerniente a Gibraltar, Suárez le propuso a Ca-
llaghan arribar al siguiente acuerdo:

a) Otorgar una amplia autonomía para Gibraltar.

b) Disposición española para estudiar cualquier fórmula que permitiese la con-
tinuidad de la base británica de Gibraltar, sin presiones de tiempo.
c) Apertura del diálogo hacia los gibraltareños, por parte española.
d) Apertura de las comunicaciones con Gibraltar, por parte española.
e) Reconocimiento de la soberanía española sobre Gibraltar, por parte británica.

“La respuesta es no”, contestó abruptamente Callaghan, según señala el intér-

prete de la reunión en sus memorias.32 La posición del gobierno de Suárez era favo-
rable a la reapertura de la frontera, pero a cambio de reiniciar conversaciones por la

32. Diario El País, 13 de enero de 1982. Nota de Alberto Aza (intérprete de esa reunión), titulada: “Entrevista Suárez-
Callaghan: Orden del Día, Gibraltar”.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 31   |

soberanía. En tanto, Callaghan estimaba que los españoles –deseosos de promover
su incipiente democracia– accederían a la reapertura sin pedir negociaciones.33 La
diplomacia española opta por avanzar en forma gradual, a fin de que la cuestión
Gibraltar no fuera utilizada por el Reino Unido para obstaculizar su reinserción
europea. Luego de una impasse, los cancilleres Marcelino Oreja y Lord Carrington
alcanzarían a plasmar la Declaración de Lisboa (10 abril de 1980). Esta sería un pun-
to de partida, por el cual ambos gobiernos acuerdan “iniciar negociaciones a fin de
solucionar todas sus diferencias sobre la cuestión de Gibraltar, en espíritu de amistad
y de conformidad a las resoluciones pertinentes de las Naciones Unidas”. También
contemplaban el restablecimiento de comunicaciones en la región y entablar una
futura cooperación. Además, al año siguiente se produciría un gran revuelo en el
parlamento británico cuando Sir Antony Kershaw presenta su famoso informe sobre
Gibraltar, favorable a los planteos españoles y proponiendo negociaciones sobre el
futuro del Peñón.34
Bajo el gobierno de Leopoldo Calvo Sotelo, continúan las negociaciones avan-
zadas para el ingreso de España a la CEE y la OTAN. En la incorporación a la Eu-
ropa Comunitaria, era normal que los socios solicitaran determinadas condiciones
económicas. Sin embargo, el Reino Unido intentaba condicionar el ingreso español
a cambio de concesiones en cuanto a Gibraltar. Un gesto simbólico de la corona bri-
tánica parecía destinado a no aliviar las dificultades de los negociadores: el príncipe
de Gales y Diana Spencer, visitan Gibraltar en su luna de miel. Pronto, la atención
de Londres se desviaría a consecuencia del estallido de la guerra de Malvinas. Las
negociaciones hispano-británicas previstas para abril de 1982, fueron aplazadas. No
obstante, durante el conflicto del Atlántico Sur, España logra ingresar en la OTAN
libre de las presiones y exigencias británicas. Pero en agosto de 1982, Thatcher dirige
una carta al presidente de la CEE, Gaston Thorn, señalando: “si la frontera de Gi-
braltar permanece cerrada, el Reino Unido se reserva el derecho de suscitar la cues-
tión en los capítulos relevantes de las negociaciones para la adhesión (de España)”.35
Desde el Foreign Office se hacía gala de una escasa predisposición para dialogar sobre
la soberanía de Gibraltar.36
Una de las primeras decisiones del nuevo gobierno de Felipe González –quién
asume en diciembre de 1982– fue la de restablecer las comunicaciones y el tráfico
con Gibraltar (interrumpidos desde 1969). La apertura de la reja era una decisión de
envergadura, que obtuvo apoyo en la colonia y las localidades andaluzas próximas.
España deseaba generar un clima favorable para renovar “el espíritu de Lisboa”,
y reiniciar las negociaciones. Pero la victoria militar británica en Malvinas, había
ocasionado que Londres reviviera un clima político de nostalgias imperiales. La

33. Diario El País, 22 de octubre de 1977. “Suárez, Callaghan y Gibraltar”.

34. Informe del Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de los Comunes, “The Situation of Gibraltar and United
Kingdom Relations with Spain, 1980-1981”. Londres, 22de julio de 1981.
35. Carta de Margaret Thatcher a Gaston Thorn, del 5 de agosto de 1982.
36. Antonio Remiro Brotons, obra citada.

|   32 Hernán Santiváñez Vieyra

respuesta británica fue el envío a Gibraltar de una gran flota encabezada por el por-
taviones “Invencible” –en abril de 1983– para realizar maniobras en el Estrecho. El
canciller Fernando Morán observaría: “Tras la guerra de Malvinas, el gobierno bri-
tánico parece dispuesto a revitalizar el papel oceánico de la Marina Real. Es proba-
ble que las autoridades inglesas deseen demostrar que siguen siendo una potencia de
primer orden, si bien es relativo, y satisfacer necesidades para su opinión pública”.37
En efecto, las elecciones generales británicas se realizarían en dos meses, obteniendo
Thatcher la más amplia victoria electoral desde 1945.38
El gesto del gobierno de Felipe González de proceder a la apertura de la reja,
no fue suficiente para que Londres depusiera su posición poco favorable al ingreso
español a la Comunidad Europea. Desde el Palacio Santa Cruz, se deseaba sortear
un eventual veto por parte británica, que si bien no podría mantenerse ad infinitum,
en todo caso sí podría postergar las negociaciones de incorporación.39
Superados algunos escollos, se reanudaron las reuniones con los británicos so-
bre temas técnicos del ingreso español a la CEE. En paralelo –sin presiones de la
opinión pública– las partes retomaron conversaciones reservadas sobre algunas cues-
tiones de Gibraltar. Los cancilleres Fernando Morán y Geoffrey Howe firmarían la
“Declaración de Bruselas” en noviembre de 1984.40 Esta establecía un proceso nego-
ciador para promover la cooperación en el área y “tratar las cuestiones de soberanía”,
instrumentando en la práctica las bases acordadas en Lisboa. Por primera vez, el
Reino Unido aceptaba expresamente que existían temas pendientes por la soberanía
de Gibraltar, se comprometía a celebrar reuniones anuales de cancilleres, e integrar
grupos de trabajo específicos. Para España significaba un avance trascendente en el
camino de la resolución. En los meses siguientes, se adoptaron normas para el libre
tránsito de personas, vehículos y mercancías, además de facilidades de residencia y
derechos para los españoles en Gibraltar y los gibraltareños en España.
Pocas semanas después de la Declaración de Bruselas, Margaret Thatcher y
Zhao Ziyang acordaban en Pekín un mecanismo para el traspaso de la isla de Hong
Kong y sus territorios adjuntos.41 Bajo la aplicación del principio “un país, dos siste-
mas”, la colonia sería reintegrada a la República Popular China en 1997. Este hecho,
despertó un panorama esperanzador en la opinión pública española. No obstante,
Felipe González y el canciller Morán señalaron ante el Congreso que la Declara-
ción de Bruselas debía ser tomada “con discreción y sin alharacas”.42 En paralelo,
se estimaba de importancia el acercamiento entre autoridades gibraltareñas, con las

37. Diario de Sesiones del Congreso de Diputados, Comisión de Asuntos Exteriores. Informe sobre Gibraltar por parte del
canciller Fernando Morán. Madrid, 1 de marzo, 1984.
38. En las elecciones del 9 de junio de 1983, el partido conservador obtuvo el 42,3 % de los sufragios.
39. Existía el antecedente de Charles de Gaulle, quién desde la presidencia de Francia, vetó por dos veces el ingreso del
Reino Unido a la Comunidad Económica Europea. Ver Fernando Olivié, “Gibraltar y la Política Exterior de España”.
Estudios sobre Gibraltar, INCIPE, Madrid, 1997.
40. Bruselas, 27 de noviembre de 1984.
41. Acuerdo firmado en Pekín, 19 de diciembre de 1984. China también utilizaría la fórmula de “un país, dos sistemas”,
en sus negociaciones con Portugal por Macao.
42. Comparecencia del Ministro Morán ante la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso, 21 de diciembre de 1984.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 33   |

de Andalucía y los municipios españoles del Campo de Gibraltar.43 El gobierno del
PSOE deseaba instaurar una nueva cultura en cuanto al trato hacia los pobladores.44
En ese contexto, el canciller Fernando Morán –entre febrero y marzo de 1985–
presenta a los ingleses una propuesta de cosoberanía por Gibraltar, a realizarse en
dos etapas:

a) Una primera etapa de soberanía compartida anglo-española, con una fór-

mula de “dos banderas” (condominio); o un sistema de arriendo durante ese
plazo.
b) Una segunda etapa de soberanía española, con las garantías de contemplar
determinados intereses británicos y gibraltareños.
c) España garantizaba la continuidad de la base británica, por un plazo de
tiempo a establecer, a través de un uso conjunto o individual.
d) Las partes, entre otros compromisos, se proponían garantizar la preservación
de la constitución local; conservar la ciudadanía británica para quienes la
posean; mantener los derechos políticos y laborales ya adquiridos; además
de respetar el autogobierno, la autonomía y el mantenimiento de las institu-
ciones locales.

Geoffrey Howe dilataría en el tiempo otorgar una respuesta. Años más tarde,
Morán diría que en su gestión se propuso llevar dos líneas de acción sobre Gibral-
tar: la primera diplomática, con una posición de reivindicación, sobre la base de un
consenso nacional. La segunda, orientada a aceptar la situación cultural y social de
su población.

La Diplomacia de la España Comunitaria

La adhesión de España a la Comunidad Económica Europea se produce el 12

de junio de 1985. Al día siguiente, un canje de notas entre España y el Reino Unido
aclara que esa adhesión no implica ninguna modificación en sus respectivas posicio-
nes con respecto a Gibraltar. En paralelo, para la cancillería española se abría una
vorágine de actividad, a raíz de las responsabilidades políticas y diplomáticas que
surgían en torno a sus nuevos socios europeos en la CEE y la OTAN. Los trabajos
entre el gobierno español y el británico, se extenderían a un amplio abanico de nue-
vas temáticas y reuniones frecuentes.
En el otoño europeo de 1988, se producirían las primeras visitas oficiales a Es-
paña de un primer ministro y un monarca británico.45 Margaret Thatcher flanqueó
las esculturas de los dos leones que se encuentran en las escalinatas del Palacio de las

43. En rigor, el Peñón es parte de la Provincia de Cádiz, perteneciente a la Comunidad Autónoma de Andalucía.
44. Fernando Morán, “Gibraltar, 10 años después”. Diario El País, 28 de noviembre de 1994.
45. El viaje deIsabel II era una devolución de la visita oficial de los reyes de España a Londres, en 1986.

|   34 Hernán Santiváñez Vieyra

Cortes en Madrid, para mantener una reunión cerrada con los líderes de las bancadas
parlamentarias españolas. En la extendida reunión abordaron variados temas, sin
eludir Gibraltar. En el recinto del Congreso de los Diputados, Thatcher les diría:
“Ustedes podrían haber esperado que (Gibraltar) se convirtiese en un territorio inde-
pendiente, como ha ocurrido con muchos casos, pero no es posible porque estamos
vinculados por el Tratado de Utrecht. Gibraltar nunca podrá ser independiente.
Dentro de su territorio podrá tener un gobierno propio, pero no independencia”.46
Los comentarios de la primera ministra eran significativos, dado que en el pasado la
diplomacia inglesa había intentado estimular la autodeterminación de la colonia.47
Felipe González y Thatcher se habían reunido en el Palacio de la Moncloa el día
anterior. El jefe de gobierno español destacaría la necesidad de aproximar puntos de
vista, y encontrar una resolución en un plazo razonable.48 Thatcher mencionaría que
dada la importancia de los intereses que ahora unían a los dos países, “no podemos
permitir que nuestras relaciones sean determinadas por un área de disputa, por muy
profunda que sea”. La ministra británica agregaría que “no sería realista esperar una
pronta resolución de las diferencias”. Pero los encuentros cada vez más periódicos
entre españoles y británicos, despertaban suspicacias entre las autoridades gibralta-
reñas, las cuales temían ser marginadas de alguna decisión en ciernes sobre el futuro
de la colonia. El acuerdo para la utilización conjunta del aeropuerto de Gibraltar
–elaborado con paciencia por ambas cancillerías– adoptaba un esquema basado en
la administración compartida del aeropuerto de Basilea, entre Suiza y Alemania Fe-
deral. Desde la colonia fue rechazado por el ministro Joe Bossano.
La cena de gala ofrecida en el Palacio Real a Isabel II, abriría paso a la inter-
vención de ambos monarcas en el diferendo. Juan Carlos I destacó la reivindicación
española, y elogió las negociaciones que “han de conducir en algún momento a un
fin concreto: la superación amistosa de este contencioso, de acuerdo con la lógica de
la historia”.49 Isabel II aludió indirectamente a Gibraltar en su discurso, diciendo:
“estamos seguros de que nuestra creciente comprensión mutua, nos permitirá tratar
el único problema que queda entre nosotros”.50 Desde la cancillería española, se de-
jaba trascender que existía “una actitud de paciencia, realismo, y esperanza en que el
momento político sirva para descongelar y avanzar en el tema de Gibraltar”.
Una creciente convergencia de intereses económicos y políticos entre España
y Gran Bretaña, facilitaba el diálogo y la distensión. En contraste, las demoras se
acentuaban en las negociaciones por Gibraltar. El ex canciller Morán surge con una
postura crítica frente a la actitud británica: “Tras el avance claro de las entrevistas
y negociaciones en 1984 y 1985, el gobierno británico produce la impresión de que

46. Diario El País, 26 de septiembre de 1988.

47. Thatcher alude al Art.X del Tratado de 1773, que señala que el Reino Unido no podrá enajenarse de la colonia, sin
otorgar antes prioridad a España. Descarta de ese modo, la posibilidad de autodeterminación.
48. Diario El País, 23 de septiembre de 1988.
49. Diario El País, 18 de octubre de 1988.
50. Diario ABC, 18 de octubre de 1988.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 35   |

no tiene prisa ni voluntad de abordar el tema esencial de la soberanía. Actúa como
si tratase de ganar tiempo y de consolidar el statu quo en una situación en que tanto
el Reino Unido como España son miembros de la CEE y aliados en la OTAN”.51
Felipe González viaja a Londres, en mayo de 1991, donde esboza ante John Major,
sin mayores resultados, la posibilidad de retomar la propuesta de cosoberanía.

Propuesta del Canciller Abel Matutes

El Partido Popular gana las elecciones en marzo de 1996. Durante la gestión

de José María Aznar se producirían dos nuevas propuestas de soberanía compartida:
una por parte española, y la segunda sería una iniciativa británica. En un marco de
progresivos entendimientos entre Madrid y Londres, se inicia una serie de encuentros
entre los cancilleres Abel Matutes y Robin Cook. Por su lado, el gobierno laborista
de Tony Blair apreciaba la posibilidad de arribar a un entendimiento por Gibraltar.
Durante una reunión en Carlton Gardens (residencia oficial del canciller britá-
nico), Abel Matutes sugiere a Cook –en diciembre de 1997– otorgar a Gibraltar un
estatuto de autonomía al estilo del País Vasco o de Cataluña, luego de un período de
soberanía compartida.52 Deciden constituir grupos de trabajo en propuestas concre-
tas de cooperación. Acuerdan también la admisión de España en la nueva estructura
de mandos de la OTAN, “encapsulando” las diferencias por Gibraltar para que estas
no interfieran en los mecanismos de la alianza defensiva.
Los puntos esenciales de la “propuesta de Matutes”, ideados para tratar de ven-
cer las reticencias de los gibraltareños, fueron los siguientes:

a) Concesión a Gibraltar de un estatuto de autonomía política y administrati-

va, similar al que gozan las Comunidades Autónomas españolas.
b) Organización por parte de Gibraltar de sus instituciones de autogobierno,
incluido el régimen especial de la judicatura y poder legislativo.
c) Extensión a Gibraltar de los plenos derechos y libertades democráticas,
enunciados en la constitución española.
d) Preservación del sistema económico, financiero y fiscal, vigente en Gibraltar.
e) Período de transición de soberanía conjunta, ejercida por España y el Reino
Unido (se preveía una larga etapa, que podía variar entre 50 a 100 años
como máximo). Ambas banderas y administración conjunta. A su finaliza-
ción, se completaría el traspaso del territorio a manos españolas.
f) España y el Reino Unido administrarían conjuntamente las políticas de de-
fensa y relaciones exteriores de Gibraltar. Ambos países se comprometían a
obtener un programa de ayudas especiales de la Unión Europea destinado a
desarrollos de infraestructuras para Gibraltar.

51. Fernando Morán, “Las relaciones hispano-británicas”. Revista de Occidente, N° 89, octubre de 1988.
52. Diario ABC, 15 de diciembre de 1997.

|   36 Hernán Santiváñez Vieyra

 g) España muestra disposición para adoptar otras propuestas encaminadas a
ofrecer garantías a los gibraltareños.
h) Protección de la lengua inglesa y las características culturales de Gibraltar,
en un contexto ya español.
i) Libertad para los gibraltareños de elegir su nacionalidad, pudiendo mante-
ner la británica, adquirir la española, o tener ambas.

Al trascender algunos aspectos de la propuesta española y las conversaciones

en curso, el gobierno de Tony Blair sufrió severas críticas del conservadorismo bri-
tánico por su actitud frente a Gibraltar. Ante esto, la cancillería inglesa recordó su
compromiso de no concluir acuerdo alguno sobre la soberanía de la colonia, sin el
consentimiento de sus pobladores (establecido en la constitución otorgada en 1967).
El importante lobby parlamentario desplegado por Gibraltar en Westminster Hall,
–que incluía a centenares de parlamentarios conservadores y laboristas– también en-
traría en acción. Detrás de sus acciones, se encontraban fuertes intereses tendientes
a impedir un acuerdo.
El gobierno español –decepcionado por los resultados– adoptó acciones diplo-
máticas más agresivas hacia la colonia, arrojando luz sobre la amplia red de ilícitos
que se ejercen en el Peñón. Denuncia ante los organismos comunitarios, los reite-
rados incumplimientos de la colonia y el gobierno británico. Por su lado, Gibral-
tar intentaría forzar su presencia en las negociaciones bilaterales hispano-británicas,
como una tercera parte en las mismas. Si bien no siempre lo lograría, esa postura
difería del pasado, cuando en ocasiones algún representante del gobierno colonial
acompañaba a la delegación británica. Desde la Declaración de Bruselas, entre 1984
hasta 1997, los cancilleres de ambas partes se habían reunido en forma anual. Ahora
se produciría un nuevo intervalo en la cuestión Gibraltar. Aprovechando esa pasivi-
dad, el ejecutivo gibraltareño establecería una serie de acuerdos directos –al margen
de las cancillerías– con algunos municipios andaluces en temas de pesca, turismo,
deportes, comercio y educación.

Las Conversaciones del Nuevo Milenio: Jack Straw y Joseph Piqué

El inicio del nuevo milenio, impregnaría de un nuevo dinamismo a las nego-

ciaciones. Durante 2001, los cancilleres Jack Straw y Josep Piqué se reunieron en
Londres y Barcelona, reanudando las negociaciones por la soberanía de Gibraltar.
Ambos desplegaron un ritmo vertiginoso de trabajo –de común acuerdo– deseando
arribar cuanto antes a una propuesta de cosoberanía que prometiera finalizar con la
disputa entre España y el Reino Unido. Esta vez la iniciativa provenía del gobierno
laborista británico. Tony Blair, su canciller Jack Straw, y el ministro para Asuntos Eu-
ropeos, Peter Hain, coincidían en que la permanencia en el tiempo del conflicto por
Gibraltar, además de dañar las relaciones entre Gran Bretaña y España, bloqueaba
otros objetivos británicos en la Unión Europea. Londres tenía en miras alcanzar una

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 37   |

alianza plena con España, a fin de contrarrestar la gravitación europea de la troika
existente entre Berlín-Paris-Madrid.53 Ninguna decisión de trascendencia era adop-
tada en Bruselas sin el consenso previo y silencioso de esas tres capitales, hecho que
dejaba a Londres en una posición de aislamiento frente a sus aliados europeos. A eso
se sumaba un cierto desdén personal que Tony Blair alimentaba hacia los políticos gi-
braltareños, a quienes consideraba vinculados a las actividades ilícitas de la colonia.54
El plan de Jack Straw era concluir un acuerdo global sobre Gibraltar para el
verano de 2002, logrando un futuro de mayor autogobierno para la colonia más
los beneficios derivados de una convivencia normal con su región circunvecina. El
principio rector era la construcción de un futuro seguro, estable y próspero para
Gibraltar, dotándole un estatus moderno, acorde a que España y el Reino Unido
eran miembros de la Unión Europea y la OTAN. El ministro de Asuntos Europeos,
Peter Hain viajó en septiembre de 2001 al Peñón, para anticipar el tema al ministro
principal Peter Caruana, y procurar su apoyo. Caruana tenía una posición más pro-
clive al diálogo con España, que la demostrada por sus antecesores en el ejecutivo
gibraltareño. Durante una cena privada, Caruana sugirió a Hain que “valdría la
pena buscar una solución como Andorra”.
La propuesta de soberanía compartida que presentara el gobierno de Tony Blair
a España, contenía los siguientes aspectos:

a) Soberanía compartida hispano-británica en Gibraltar, incluyendo el terri-

torio del istmo, como una solución definitiva, o al menos, temporalmente
ilimitada.
b) Máxima autonomía para Gibraltar, política y administrativa.
c) Sin perjuicio de compartir España y Gran Bretaña la soberanía sobre el terri-
torio gibraltareño; la base militar quedaría bajo control exclusivamente bri-
tánico. De todos modos, el uso de la base estaría abierto para los miembros
de la OTAN (España incluida).
d) Los gibraltareños conservarían sus tradiciones, cultura y modo de vida, ade-
más de la nacionalidad británica. También tendrían la opción a la naciona-
lidad española.
e) España y Gran Bretaña garantizarían la ejecución de un amplio programa
de asistencia económica para Gibraltar, a través de la Unión Europea. Este
programa sería instrumentado por España.

Tanto el gobierno británico como el español, deseaban incorporar formal-

mente al ejecutivo gibraltareño a las ruedas de negociaciones, dado que “Gibraltar
tenía una voz importante que aportar”. En un mundo conmocionado por el aten-
tado a las Torres Gemelas (11-S), continuaba la atención prioritaria que Madrid y

53. Peter Hain, “Outside In”. Ed. Biteback, Londres, 2012.

54. Peter Hain, obra citada.

|   38 Hernán Santiváñez Vieyra

Londres otorgaban a los esfuerzos por arribar a un acuerdo de soberanía. Pero las
autoridades gibraltareñas –a pesar de ser invitadas a participar– optaron por no
presentarse. Caruana –en forma personal– no se oponía a un acuerdo, pero temía
las reacciones de su electorado y los políticos del Peñón. Ante el parlamento británi-
co, Hain diría que el ministro gibraltareño “nos hizo creer que sería un socio activo
y voluntarioso para encausar las negociaciones, y luego retrocedió”. En la colonia,
un grupo de destacados empresarios apoyaba las tratativas entre Londres y Madrid.
No obstante, la mayoría de la dirigencia política local comenzaba a levantar fuertes
voces críticas, mientras movilizaba a los residentes en contra de un posible arreglo.
Hain comentaría en la Cámara de los Comunes: “la mayoría de los gibraltareños,
simplemente son incapaces de pensar en forma creativa acerca de un futuro de
oportunidades, solo ven amenazas por todos lados, lo cual hace casi imposible la
tarea de Caruana”.
Algunas “líneas rojas” empezaban a generarse en el entendimiento hispano-
británico. Durante un almuerzo en Carlton Gardens –en mayo de 2002– Straw y Pi-
qué reconocieron el surgimiento de “importantes dificultades por superar”. Londres
ahora consideraba que sería necesario realizar consultas con los gibraltareños por un
eventual acuerdo. Madrid apuntaba a que el acuerdo bilateral tuviera validez, y com-
prometiera a los sucesivos gobiernos británicos. El tiempo de duración del acuerdo
no conformaba del todo al gobierno Aznar. Mientras, los cancilleres Straw y Piqué
estimaban la posibilidad de una soberanía compartida permanente. La tercera línea
roja, estaba compuesta por la posesión y uso de la base británica.55
Una escalada de declaraciones a la prensa, arrojaría mayores problemas a las
negociaciones en curso. En abril, Peter Hain anticipó al diario español ABC que “Es-
paña y el Reino Unido compartirían de forma definitiva la soberanía sobre el Peñón,
poniéndose fin a la disputa”, y agregó que los gibraltareños serían consultados en for-
ma previa a cualquier decisión.56 La reacción en España no se hizo esperar. José Ma-
ría Aznar, en declaraciones al británico The Guardian, diría que “Madrid no aban-
donaría nunca su pretensión de recuperar la totalidad del territorio de Gibraltar”.57
A los pocos días, el secretario de defensa británico, Geoffrey Hoon, manifiesta su
oposición “a cualquier acuerdo con España, por el cual el Reino Unido tuviera que
ceder el control de sus instalaciones militares en Gibraltar”. A pesar de ese contexto,
el canciller Straw reafirmaría ante el parlamento británico la voluntad del gobierno
de Tony Blair por arribar a un acuerdo con España.58 Sin embargo –ante presiones
internas y de los gibraltareños– existían cambios en la postura británica. En West-
minster Hall, Straw admite que existen obstáculos para llegar a un acuerdo, y que
las negociaciones bilaterales tendrían que recibir la aprobación sine qua non de los
gibraltareños. Agrega que un objetivo del gobierno, es la permanencia de la base

55. Diario El País, 25 de julio de 2002.

56. Diario ABC, 26 de abril de 2002.
57. The Guardian, 30 de abril de 2002.
58. Cámara de los Comunes, 19 de junio de 2002.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 39   |

como británica y no como hispano-británica. También dice que el Reino Unido no
podía admitir una transferencia total de soberanía hacia España.
Pese a todo, los cancilleres Piqué y Straw anunciarán en Londres –a fines de
junio– que las conversaciones sobre Gibraltar registraban considerables avances. La
próxima reunión ministerial hispano-británica se agenda para el 12 julio en Ma-
drid.59 Pero en la cúpula del Partido Popular, existían diferentes visiones sobre esas
negociaciones y otros temas de gobierno. Se precipita una amplia remodelación de
gabinete, en la que renuncia el canciller Piqué. La nueva ministra de Asuntos Ex-
teriores, Ana Palacio, decide suspender las negociaciones sobre Gibraltar, lo cual es
celebrado por los políticos del Peñón. En simultáneo, un incidente militar entre Es-
paña y Marruecos por la posesión del islote Perejil –en el Mediterráneo– ocasionaría
un desvío de la atención del ejecutivo español y su opinión pública.60
La cancillería británica responsabilizaría a Palacios de “dejar enfriar la posibi-
lidad” de alcanzar el acuerdo. El canciller Straw se presentó ante la Cámara de los
Comunes, el mismo día en que estaba prevista la reunión bilateral aplazada. En su
exposición, diría: “no creo que el statu quo sea una opción realista para Gibraltar.
Cuánto más se prolongue la disputa con España, más se aleja la posibilidad de un
futuro de prosperidad para Gibraltar”. Jack Straw destacó que se estaba por alcanzar
un amplio acuerdo con España por la soberanía de Gibraltar, y que se hubiera desea-
do concluirlo antes del verano. Pero mencionó que existían unas “líneas rojas”, que
no era posible superar en el actual proceso, y que faltaban algunas diferencias por
resolver. Straw señalaría en su comparecencia, que la soberanía compartida debía ser
un acuerdo definitivo, y no un paso intermedio hacia una soberanía plena de España
en Gibraltar. Aseguró que la base británica permanecería, y que los gibraltareños
tendrían la última palabra. Por su lado, Peter Hain declarará en el parlamento que
“es ridículo mantener una colonia, en épocas modernas, en la punta de España”.
En Gibraltar, continuaban las manifestaciones de protesta ante un eventual
acuerdo entre Londres y Madrid. Durante un viaje al Peñón, Jack Straw sería tra-
tado de “traidor” y “sinvergüenza” por una turba enardecida de 3.500 personas. El
gobierno del ministro principal Peter Caruana, anunciaría el 25 de julio la convoca-
toria a un referéndum –a realizarse en noviembre– para que los gibraltareños se pro-
nunciaran sobre el principio de soberanía compartida. Ana Palacios sostendría dos
encuentros posteriores con Jack Straw, sin mayores logros. El referendum arrojó un
masivo rechazo a la posibilidad de un acuerdo. La pregunta específica de la consulta
decía: “¿Aprueba Ud. el principio de que Gran Bretaña y España deben compartir la
soberanía sobre Gibraltar?”. La respuesta de los gibraltareños, significó el fracaso de
las negociaciones hispano-británicas iniciadas en julio de 2001, con miras a alcanzar

59. El último encuentro entre Piqué y Straw fue en Londres, el 29 de junio de 2002. Deciden agendar para el 12 de julio,
la 15° reunión ministerial hispano-británica del Proceso de Bruselas.
60. La crisis se desarrolla entre el 11 al 20 de julio de 2002. Gendarmes marroquíes habían desembarcado en el desierto
islote, reclamado por España y Marruecos. El gobierno español moviliza a la flota y sus tropas desembarcan en Perejil –ex-
pulsando a los marroquíes– en medio de un gran despliegue mediático.

|   4 0 Hernán Santiváñez Vieyra

una “solución global”.61 Peter Hain sería designado Ministro para Irlanda del Norte.
Años más tarde, observaría: “la actitud de los gibraltareños, tenía una similitud con
el estado de ánimo e intransigencia con que me encontraría en Irlanda del Norte”.

El Foro de Diálogo Tripartito

José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE), triunfa en las elecciones de marzo de

2004, tan solo tres días después del atentado terrorista en la estación de Atocha.
Su gobierno procura desbloquear la situación posterior al referendum gibraltareño
de 2002. En el marco complejo de la cuestión Gibraltar, el canciller Miguel Angel
Moratinos propone impulsar un cauce a la resolución de problemas prácticos de
convivencia, y estimular un cambio en la población gibraltareña que permitiera en el
tiempo una mejor predisposición hacia España. El foro de diálogo dispondría de una
agenda abierta sobre Gibraltar, y en el cual los gibraltareños tendrían voz propia. De
ese modo, Moratinos creía que se otorgaría un mejor marco para las negociaciones de
soberanía. Pero esto, implicaba un cambio de actitud por parte española. Moratinos
propone a Jack Straw realizar “esfuerzos mutuos por crear una atmósfera constructi-
va, de confianza mutua y cooperación en beneficio de la prosperidad de Gibraltar, y
la región en su conjunto”. Las cuestiones de soberanía quedaban encapsuladas en un
nivel superior y bilateral de negociaciones. Esto implicaba un cambio de actitud por
parte española. A diferencia de las anteriores políticas, esta vez se dejaba de lado la
condición de que debían registrarse progresos en soberanía, para que se produjeran
progresos en cooperación. 62
La propuesta de un “diálogo a tres bandas”, respondía también a una inquietud
cara al PSOE, en cuanto a preservar los lazos tradicionales entre las poblaciones de
Andalucía y Gibraltar. En 1985, el gobierno de Felipe González había estimulado el
acercamiento entre la colonia y la Mancomunidad de Municipios del Campo de Gi-
braltar. Sin embargo, la idea del foro tripartito de diálogo recibió numerosas críticas
en España. Desde el Partido Popular, la principal fuerza de oposición, se consideraba
inaceptable la inclusión de los gibraltareños como interlocutores. En el Congreso
español se desarrolló un reñido debate, en diciembre de 2004, en el cual –con la
excepción del Partido Popular– los grupos parlamentarios españoles apoyaron la
apertura de un “diálogo a tres bandas” sobre Gibraltar. En la votación, la propuesta
obtuvo 184 votos a favor y 142 en disconformidad. Rafael Estrella, portavoz del
PSOE, aclaró en las Cortes que: “para la soberanía, se mantiene el principio de dos
banderas, tres voces”. Desde Gibraltar, el ministro Peter Caruana manifestaba satis-
facción por la apertura de ese proceso de diálogo.

61. Sobre un censo de 20.675 personas con derecho a voto, participaron 18.176 pobladores. En contra de la propuesta
de soberanía compartida se pronunció un 98,97 % y a favor un 1,03 %. Existieron 72 votos en blanco y 17 nulos. Ver C.
Izquierdo, “El Referendum Gibraltareño”, Real Instituto Elcano, 2002.
62. Alejandro del Valle Gálvez, “Gibraltar, de Foro Tripartito a Cuatripartito: entre la cooperación transfonteriza y la
soberanía”. Real Instituto Elcano, marzo de 2012. Madrid.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 41   |

 Las negociaciones transcurrían en tres niveles diferentes pero paralelos de ac-
ción: un estadio superior, compuesto por las negociaciones bilaterales entre España y
el Reino Unido por la soberanía; un segundo nivel, consistente en el Foro Tripartito;
y un tercer nivel, entre el gobierno gibraltareño y la mancomunidad de los siete mu-
nicipios españoles vecinos (Algeciras, La Línea, San Roque, Los Barrios, Tarifa, Ji-
mena y Castellar). El proceso se perfeccionó con la Declaración de Córdoba, la cual
estableció que las partes avanzaban en mecanismos de cooperación –en marzo de
2007– con miras a lograr resultados en cuestiones prácticas, en beneficio de ambas
poblaciones. A la vez, dejaba sentado que las posiciones de soberanía no experimen-
taban cambios, y –lo más importante– que el gobierno de Gibraltar entiende y acep-
ta que las referencias a la soberanía son bilaterales entre España y el Reino Unido.
Peter Caruana fue duramente criticado por el ex primer ministro gibraltareño Joe
Bossano, al dejar sentado por escrito que la soberanía de Gibraltar es una cuestión
que compete exclusivamente a España y al Reino Unido.
La gran novedad del foro era la interlocución directa con Gibraltar. La Asam-
blea General de Naciones Unidas, precisaba a la vez en 2007, que las conversaciones
del foro estaban separadas del proceso negociador de soberanía entre España y el
Reino Unido.63
Las conversaciones bilaterales en el primer nivel del foro, no lograrían avances
sustantivos en el tema de soberanía. En su segundo nivel, el Foro de Diálogo Tripar-
tito alcanzaría acuerdos prácticos de cooperación transfronteriza –a través de grupos
de trabajo específicos– principalmente en las siguientes áreas:

•• Aeropuerto de Gibraltar: Una nueva y gran terminal aérea fue construida

–por los acuerdos del Foro Tripartito– sobre el territorio del istmo usurpado
por los británicos a España. La utilización conjunta del aeropuerto apuntaba
a satisfacer la demanda desde Gibraltar y las localidades españolas próximas.
España accede a levantar las restricciones que excluían a Gibraltar de la nor-
mativa “cielo único europeo”. Iberia y GB Airways iniciaron en 2006, sus
vuelos entre Madrid y Gibraltar. Pero la baja rentabilidad de la línea, ocasio-
nó su suspensión. Air Andalus intentó reanudar la frecuencia aérea en 2009,
pero por poco tiempo. Hoy se encuentra un espacio vacío en el lugar donde
se debería haber construido la terminal española del aeropuerto. La falta de
fondos, el fracaso de los vuelos entre Gibraltar y España, y problemas políti-
cos sobre el control de acceso a los pasajeros, impidieron su culminación.

•• Telefonía: A fin de mejorar los servicios de telefonía y comunicaciones

entre España y Gibraltar, la empresa Telefónica dispuso otorgar mayores
líneas de telefonía fija y móvil para la colonia, además de personal técnico.
España reconoció el prefijo internacional de Gibraltar (00350), en lugar del

63. Diario El Mundo, 23 de octubre de 2007. Madrid.

|   42 Hernán Santiváñez Vieyra

 correspondiente a la provincia de Cádiz (956-7). A su vez, desde Gibraltar
para llamar a España, se decidió marcar el prefijo español (0034). Telefó-
nica se comprometió a mantener tarifas de llamadas nacionales o provin-
ciales, entre España y Gibraltar. Las partes acordaron un sistema de libre
competencia para el mercado telefónico gibraltareño (hasta ese momento,
un monopolio de Gibtelecom).

•• Pensiones: En 1956, cerca de 12 mil españoles se trasladaban a diario a traba-

jar a Gibraltar. Esos trabajadores cotizaban sus derechos de pensión en el Fon-
do del Seguro Social de Gibraltar. Con el cierre de la verja en 1969, sus pen-
siones quedaron bloqueadas. Recién con el Foro de Diálogo –y ante petición
española– el gobierno británico se comprometió a normalizar esa situación
que padecían jubilados y pensionistas españoles, en su mayoría andaluces.

•• Instituto Cervantes: La declaración ministerial del Foro de Diálogo, se con-

gratulaba por la decisión gobierno español de abrir una sede del Instituto Cer-
vantes en Gibraltar, con miras a difundir el conocimiento de la lengua y cul-
tura española. Sería la primera institución oficial española en el Peñón, desde
el cierre del consulado en 1954. La sede inauguró sus actividades en 2010.

•• Utilización de puertos españoles para cruceros turísticos hacia o desde Gi-

braltar.

•• Medidas tendientes a agilizar el tráfico de personas y vehículos en la frontera.

Entre los acuerdos logrados por España en ocasión del Foro de Diálogo Tri-
partito, reviste especial significado la apertura del Instituto Cervantes en Gibraltar.
Durante la II Guerra Mundial, el sistema educativo gibraltareño sufrió un proceso
de “britanización” a ultranza, y la prohibición de hablar en español en los colegios
comenzó a ser una práctica habitual. Desde entonces, la lengua y cultura española
ingresarían en una etapa de retroceso, agravada por los años de interrupción en las
comunicaciones por el cierre de la verja en 1969. La inauguración de esa sede del
Cervantes, otorga a la política exterior española un importante recurso de interac-
tuación con la población local. En su edificio no ondea la bandera española. Desde
su página web, se anuncian las actividades del “The Gibraltar Zarzuela Club”, cur-
sos de castellano para niños, adolescentes y adultos, y clases especiales para empresas.
En el ciclo de cine 2012, figuraba el film argentino “El Secreto de sus Ojos”.
El desembarco del Cervantes despertó reacciones diversas entre la población de
la colonia. Una gran mayoría, es consciente de las relaciones profundas que existen –
desde antaño– entre la población gibraltareña y su vecindad española. Los matrimo-
nios mixtos son frecuentes, y la convivencia transcurre sin mayores inconvenientes.
En numerosas familias se habla inglés y español, al igual que en el comercio y en los

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 43   |

negocios. Una suerte de “spanglish” es habitual en la conversación cotidiana. Las
voces más críticas surgieron desde la asociación de veteranos de guerra “Rock Firm
Group”, que rechaza cualquier acercamiento con España. El ex ministro Joe Bossa-
no, dijo que en caso de llegar nuevamente al poder, no aplicaría los entendimientos
relativos al aeropuerto y al Instituto Cervantes. Peter Caruana afrontó los recelos
de la oposición política gibraltareña –a causa de la instalación del Cervantes– y de
quienes temen que España incremente su influencia en las nuevas generaciones.
Miguel Ángel Moratinos sería el primer canciller español en realizar una visita
oficial a Gibraltar, a fin de participar en la III Reunión del Foro Tripartito, junto a su
par británico David Miliband y el ministro Caruana.64 En España, el viaje despertó
airadas protestas desde el Partido Popular, que además solicitó su suspensión. En el
congreso español –durante julio de 2009– se suscitaron fuertes controversias entre las
bancadas del PSOE y el PP. Por su parte, los gibraltareños recibieron al canciller espa-
ñol con un exceso de banderas y banderines británicos, como forma de manifestar su
disconformidad. El esquema del Foro Tripartito empezaba a mostrar señales de des-
gaste. Las demandas gibraltareñas exigiendo derecho de veto sobre el resultado final de
las negociaciones, no resultaron del agrado de Madrid ni de Londres. Peter Caruana
declaró extintas las negociaciones de soberanía del Proceso de Bruselas. El foro se
paralizó a fines de 2010, con el surgimiento de crecientes incidentes –entre patrulleras
españolas y gibraltareñas– por la delimitación de las aguas en la bahía de Algeciras. El
poder ejecutivo colonial reclamó la existencia de las denominadas British Gibraltar Te-
rritorial Waters, a la par que el Reino Unido unilateralmente delimitaba las aguas del
Peñón (ampliándolas a 1,5 millas en la zona de poniente, y 3 millas de mar territorial
en la zona de levante y en la zona sur). El Partido Popular –en la oposición– conside-
raba inaceptables los acuerdos alcanzados en el Foro de Diálogo Tripartito.
Aparte, la rueda de negociaciones del tercer nivel, desarrollado entre Gibraltar
y la Mancomunidad de Municipios del Campo de Gibraltar, tendría una vida de so-
bresaltos y experimentaría distintas etapas. En la actualidad, el gobierno de Mariano
Rajoy subrayó en Naciones Unidas que las partes de la negociación por la soberanía,
deben ser Madrid y Londres. O sea, que el Reino Unido no puede otorgar a un ter-
cero –las autoridades coloniales– el derecho a vetar ese proceso negociador.

Visiones desde Gibraltar

Entre los políticos gibraltareños surgen posturas e intereses sobre el futuro de la

colonia, que experimentan variaciones en el tiempo, y no siempre coinciden con las
negociaciones ejercidas desde Londres. Si bien prevalece un deseo cíclico de adquirir
mayor autonomía, finalizar la descolonización –ignorando las Resoluciones de Na-
ciones Unidas– y permanecer asociados al Reino Unido.

64. El canciller Moratinos visitó Gibraltar el 21 de julio de 2009.

|   4 4 Hernán Santiváñez Vieyra

 Fabián Picardo –actual ministro principal gibraltareño– menciona que “Gi-
braltar desearía que las Naciones Unidas quiten al Peñón del listado de colonias,
aunque para esto el Reino Unido tenga que modificar su constitución”.65 Abogó por
dar continuidad a los vínculos con el Reino Unido, pero más en una relación de aso-
ciados, que en una de índole colonial. La independencia es un tema que no se plantea
en Gibraltar. La constitución de 2006, otorga un grado amplio de autonomía a la
colonia. Sin embargo, la resolución que cada año aprueba la Asamblea General de
NU, invariablemente insta a los gobiernos español y británico a llegar a una solución
definitiva, a la luz de las resoluciones del organismo. Ante esa realidad, Picardo en
su discurso ante el Comité de Descolonización de Naciones Unidas, argumentó que:
“la soberanía de Gibraltar es un tema bilateral que compete únicamente al pueblo
gibraltareño y a la corona británica”.66
Durante el inicio del proceso descolonizador en Naciones Unidas, el ministro
principal Joshua Hassan (probritánico), alentó la posibilidad de avanzar hacia un
proceso de autodeterminación. Pero la diplomacia inglesa, en cierta forma se ha
sentido limitada por el tratado de Utrecht. Los últimos gobiernos de Gibraltar adop-
taron políticas expansivas –con alguna complicidad británica– en la cual reivindican
espacios marítimos, procuran imponer su presencia en las negociaciones hispano-
británicas, organizan misiones al exterior, y aspiran a lograr reconocimientos como
miembros en organismos deportivos internacionales.67
En las últimas décadas surgieron propuestas desde la colonia, tendientes a lo-
grar una autonomía al estilo de la Isla de Man, o tomando el modelo de gobierno
imperante en el Principado de Andorra. En el primer caso, se proponía una forma de
autogobierno y modernización constitucional, con un estatuto similar al vigente en
las islas británicas del Canal de la Mancha. El caso de la Isla de Man posee sus pecu-
liaridades: no es parte de la Unión Europea, y la ley británica no la considera parte
del Reino Unido. La isla es una dependencia de la corona británica con autogobierno
y parlamento local. La defensa y las relaciones exteriores se encuentran a cargo del
Reino Unido. Sus pobladores poseen nacionalidad británica, y sus pasaportes desta-
can: British Islands - Isle of Man.
En cuanto a un modelo de cosoberanía al estilo de Andorra, se trató de una
idea del ex ministro gibraltareño, Peter Caruana. Enclavado en los Pirineos, Andorra
es un principado parlamentario constitucional. Su defensa es responsabilidad com-
partida entre Francia y España, y su idioma es el catalán. Posee dos jefes de estado
que son copríncipes: uno español y el otro francés (el obispo de Urgel y el presidente
de Francia), además de un jefe de gobierno propio. El Principado integra la Unión

65. Diario El Mundo, 13 de enero de 2012. Entrevista a Fabián Picardo.

66. Discurso del Ministro Principal de Gibraltar, ante el Comité de Descolonización de Naciones Unidas. Nueva York,
10 de octubre de 2012. Este es la vigésima intervención de una autoridad gibraltareña ante el IV Comité, siendo la primera
con Joshua Hassan en 1968.
67. Gibraltar procura que su seleccionado de fútbol sea aceptado como miembro pleno de la UEFA (Union of European
Football Associations) y de la FIFA. España se opone a ese reconocimiento.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 45   |

Europea y posee representación en Naciones Unidas, donde es miembro de pleno
derecho.
Una experiencia con independencia del poder colonial, fue la del Partido para
la Autonomía de Gibraltar que impulsó la integración con España, manteniendo un
alto nivel de autonomía. Joseph Triay y un grupo de relevantes empresarios y aboga-
dos gibraltareños –conocidos como Los Palomos– intentaron desde los años sesenta
un acercamiento hispano-británico que resolviera el contencioso de la soberanía. Este
sería el único partido gibraltareño que estimuló un nacionalismo local de carácter
anticolonialista. Adoptando el modelo de las autonomías españolas, impulsaron una
propuesta de soberanía compartida bajo tres banderas (Gibraltar, España y Reino
Unido). Pero durante el “Black Saturday” de 1968, los hogares y propiedades de sus
principales dirigentes sufrieron vandálicos ataques por parte de una turba integrada
por un millar de personas, instigada por agitadores probritánicos. No obstante, en
1976 el Partido de la Autonomía obtuvo en las elecciones un resultado llamativo.
Su posición dialoguista hacia España, logró 4.000 votos, sobre un total de 11.721
votantes, sin ningún apoyo oficial. Sin embargo, sus banderas languidecerían y hoy
no poseen descendencia política. El mensaje amenazante de los desmanes del “Black
Saturday”, permanece imborrable en la colonia hasta el día de hoy.68
La actitud de los ministros gibraltareños hacia España, ha oscilado entre posi-
ciones intransigentes y dialoguistas. Peter Caruana ganó las elecciones en 1996 con
el eslogan “Diálogo con España”, mientras Joe Bossano –que en ese entonces era el
ministro principal– impulsaba desde el poder la consigna de “Ninguna Esperanza
a España”. Caruana fue el único ministro gibraltareño que sostendría formalmente
que la soberanía de Gibraltar era un tema de exclusiva competencia bilateral entre el
Reino Unido y España.69 El manifiestamente antiespañol ministro Bossano, electo
en 1988, promovió un proceso de reconversión de la economía local a través de las
actividades financieras off-shore, con miras a otorgar viabilidad a una autodeter-
minación.70 Joshua Hassan detentó el cargo de ministro principal durante casi 20
años, en dos gobiernos alternados.71 Defensor acérrimo de un Gibraltar británico,
Hassan intentaría gestiones –infructuosas– ante parlamentarios europeos pidiendo
la autodeterminación para la colonia en 1980. Un fenómeno frecuente por parte
de los gobernantes gibraltareños, es apelar a estridentes declaraciones mediáticas,
con miras a entorpecer los acercamientos hispano-británicos. En la colonia surge
un nacionalismo gibraltareño, probritánico, que se abre espacio entre la población.
Los dirigentes gibraltareños se perciben como inmersos en una maratón contra el

68. El 6 de abril de 1968, conocido como “Black Saturday”, una turba enfurecida se dedicó a incendiar los hogares y pro-
piedades de los gibraltareños que sostenían posturas consideradas “prohispanas”.
69. Peter Caruana fue ministro principal entre 1996 a 2011. De origen socialdemócrata, sus inicios en la política local
transcurrieron en el Partido para la Autonomía que propiciaba un acercamiento a España. Está casado con la hija de Joseph
Triay, quién fuera el líder del partido “prohispano”.
70. Joe Bossano, líder del partido socialista laborista, gobernó desde 1988 hasta 1996.
71. Joshua Hassan militó en el probritánico partido socialista laborista. Fue ministro entre 1964 a 1969, y luego entre 1972
a 1987. Con anterioridad, fue alcalde de Gibraltar.

|   46 Hernán Santiváñez Vieyra

tiempo, en la cual intentan lograr la mayor autonomía, antes que Londres –ese es su
temor– resuelva traspasar la soberanía a Madrid.

La Economía del Peñón

A partir de 1980, el gobierno de Gibraltar impulsó un proceso de reconversión

de la economía local, con miras a modernizar y ampliar sus esferas de actividades.
Las dificultades económicas experimentadas durante el tiempo en que permaneció
cerrada la frontera con el territorio español, aceleraron esas reformas. Gibraltar em-
pezó a ser promocionado como centro de finanzas internacionales y destino turístico.
En el pasado, la economía local giraba alrededor del empleo y gastos que generaban
las bases y guarniciones del ministerio de defensa británico. El reducido mercado
gibraltareño también dependía de las buenas relaciones con sus vecinos españoles.
En la actualidad, las actividades económicas del Peñón se focalizan en el sec-
tor servicios. El gobierno local –a través de ventajas competitivas y legales– estimu-
ló el asentamiento de actividades financieras off shore, call centers y juegos online,
empresas de seguros y administración de carteras bursátiles. Esas actividades se am-
pliaron al suministro de combustible para embarcaciones particulares y comercio
duty free. La promoción en el Reino Unido de celebrar bodas en Gibraltar, forma
parte de la industria del turismo local. Un caso pionero fue la boda de John Lennon
y Yoko Ono.
Nicholas Shaxson –analista del Financial Times– señala que Gibraltar integra
la amplia constelación de satélites dependientes de la corona británica, que poseen
economías dedicadas al lado oscuro de los negocios internacionales.72 El entramado
legal de esos centros –señala Shaxson– ofrece ámbitos fértiles para el desarrollo de
un submundo de redes que permiten operaciones de lavado de dinero y otras tran-
sacciones del crimen organizado.73 Resulta llamativo que cerca de 80 mil empresas
off-shore se concentren en la diminuta superficie de Gibraltar. Sus actividades se
encuentran en la mira del GAFI (Grupo de Acción Financiera Internacional, de-
pendiente de la OCDE), organismo empeñado en erradicar los paraísos fiscales que
existen en el mundo. A su vez, la Comisión Europea abrió investigaciones sobre el
régimen fiscal de Gibraltar. Desde Bruselas, se instó al Reino Unido a abolir o refor-
mar el régimen fiscal vigente en La Roca. Tenues reformas fueron anunciadas en el
último tiempo, a medida que se incrementan las presiones de la UE. Pese a la firma
de algunos acuerdos de información fiscal, la opacidad del sistema sigue actuando en
la atracción de capitales y fondos de inversión.

72. Entre estos paraísos fiscales se encuentran Guernsey, Isla de Man, Jersey, Islas Caymán, Islas Vírgenes Británicas,
Bermuda, Anguilla y Gibraltar, entre otros.
73. “Treasure Islands: Uncovering the Damage of off-shore Banking and Tax Havens”, por Nicholas Shaxson, 2011,
Palgrave Macmillan. Editado en Londres y New York. Cabe agregar que Shaxson es analista económico en The Economist,
Financial Times y Reuters.También es miembro asociado de Chatam House (Royal Institute of International Affairs). Su
polémico libro agotó varias ediciones.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 47   |

 Los centros de juego y apuestas por internet (Online gambling) existentes en Gi-
braltar, generan dudas en cuanto a la transparencia de sus operaciones. La Comisión
Europea dispuso en 2012 iniciar estudios sobre esta actividad. La tendencia interna-
cional, apunta a limitar severamente las formas de pago y financiación de las apues-
tas por internet. En la plaza gibraltareña, también tienen sede empresas dedicadas al
tráfico internacional de armas, algunas asociadas a las mafias rusas.74 El narcotráfico
y el contrabando tradicional, operan a través de diversas figuras societarias. Un dato
significativo es que durante 2012, el Peñón recibió cerca de 12 millones de visitantes,
de los cuales 3 millones declararon realizar actividades vinculadas al turismo. Los
restantes 9 millones, manifestaron ser viajeros por “compras o negocios”.75

La Sociedad Gibraltareña

A diferencia de las situaciones de Malta y Chipre –anteriores posesiones británicas

en el Mediterráneo– entre la población gibraltareña no existe una demanda interna por
poner fin a su situación colonial. Es difícil arraigar un sentimiento anticolonialista, en
un medio que registra una cultura dominante de nostalgias imperiales. Los pobladores
actuales no son descendientes de los originarios, los cuales fueron desplazados por los
británicos durante el siglo XVIII. El planteo sobre la descolonización, recién surgirá
para Gibraltar cuando la diplomacia española instala el tema en Naciones Unidas.
La persistencia de un imperialismo formal en lugares como Gibraltar, plantea
algunos interrogantes sociales. Las situaciones de colonialismo suelen conllevar un
cierto grado de mimetismo. Hasta hace poco tiempo no se hablaba de gibraltareños,
dado que sus propios pobladores locales preferían autodenominarse británicos. El es-
critor Anthony Burgess señalaba con ironía, los contrastes de esa idiosincrasia gibral-
tareña: “La cuestión consiste en cuál es el límite para su britanidad. Ellos hablan un
inglés, apenas suficiente para ejercer el comercio y entender las indicaciones locales.
Pero desconocen la literatura inglesa, y nunca han producido un poeta o escritor. Su
idioma primigenio es el español andaluz, pero tampoco en esa lengua afirmaron una
identidad cultural. Sus canciones, danzas y cocina, son españolas. El té y el pescado
con fritas, son para los extranjeros. Ellos ven televisión española, y cuando pueden,
se van a una corrida de toros. Ellos proclaman su identidad, pero esta sólo es un
reflejo de la historia militar británica que les inculcaron”.76
Casi cincuenta años más tarde, Peter Hain –quién fuera asesor de Tony Blair–
llegaría a conclusiones similares a las de Burgess. Para Hain “los gibraltareños poseen

74. Naciones Unidas, Consejo de Seguridad S/2001/363 “Anexo Informe sobre Mecanismo de Vigilancia en las sanciones
contra UNITA”. Ver libro “Merchant of Death” de Douglas Farah y Stephen Braun.
75. Datos oficiales de la autoridad de Turismo de Gibraltar.
76. Anthony Burgess (1917-1993). Escritor británico, autor entre otras obras de “La Naranja Mecánica”. También se des-
tacó como guionista de teatro y cine, crítico literario, y compositor musical. Residió en Gibraltar en ocasión de su servicio
militar durante la Segunda Guerra Mundial.

|   48 Hernán Santiváñez Vieyra

una actitud casi esquizofrénica acerca de su situación. Mientras buscan una mejor
relación y nuevas oportunidades con España, se oponen con fiereza a la posibilidad
de una cosoberanía. Ellos se mantienen rígidamente casados con su idea de britani-
dad, que es totalmente artificial”.77
En el caso de Gibraltar, se registra una mitología repleta de percepciones bri-
tánicas sobre un pasado imperial. Un reflejo es el dicho popular “as solid as the
Rock”. Ese imaginario construye la idea de que Gibraltar es una “fortaleza natural”,
mientras exalta la importancia estratégica del enclave (hoy desplazada por la parti-
cipación española en la OTAN). La invención de algunos mitos poderosos, usados
por el poder colonial para justificar su presencia y mandato entre la población local,
tuvo origen en el contraste con la España de la guerra civil y la dictadura franquista.
Una realidad española empobrecida y ausente de libertades, se comparaba con la
estabilidad de la colonia. La imagen de un Peñón pujante –bajo la sombra de la libra
esterlina– otorgaba a los gibraltareños un sentimiento de superioridad, en relación a
sus vecinos españoles.
Pero el principal mito fue propagado en 2004, bajo el lema de “Gibraltar, 300
años de Democracia”. Ese relato ignora el status colonial de Gibraltar, y difunde una
falsa percepción de un pueblo que decide sus propios destinos. La realidad es que
recién a fines del siglo XX, la población local pudo involucrarse algo más en las deci-
siones de gobierno local. La participación en las elecciones parlamentarias europeas,
no se produciría hasta 2004. Todos hechos muy recientes y alejados de los proclama-
dos “300 años de democracia”. De hecho, Gibraltar sigue siendo un territorio depen-
diente de la corona británica. El vicealmirante Adrian Johns es el actual gobernador
designado por Londres, y de facto es la cabeza del poder. El ministro principal de
Gibraltar, en la práctica es una suerte de alcalde mayor, sometido al poder del go-
bernador. Cabe señalar que la constitución gibraltareña, aprobada en 2006, careció
de un proceso constituyente normal, dado que en la realidad consistió en un texto
redactado desde Londres, con participación del gobierno gibraltareño, y sancionado
por una ordenanza real de la corona británica.
Grupos de intereses locales se oponen a cualquier posibilidad de tratado entre el
Reino Unido y España. Bajo el lema “Keep Gibraltar British”, surgió una activa cam-
paña que procuró movilizar a la opinión pública británica –durante 2002– en contra
de la posibilidad de un acuerdo de soberanía. En Londres desplegaron fuertes acciones
de lobby, mientras en Gibraltar impulsaron el referéndum de ese año. Otras agrupacio-
nes, como “Rock Firm Group” son temerosas del surgimiento de corrientes prohispanas
entre la juventud gibraltareña. Cuando surgió una corriente política a favor de una
integración con España, los hogares de sus dirigentes fueron incendiados en 1968.
El ministerio de defensa británico es un actor relevante en el medio social gibral-
tareño, dada su presencia a lo largo del tiempo, además de ser el principal propietario

77. Peter Hain, en “Outside In”. Ed. Biteback Publising, Londres. 2012. Ocupó el cargo de Ministro para Europa del
Foreign Office, en el gabinete del gobierno laborista de Tony Blair.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 49   |

inmobiliario en la colonia. Los británicos residentes en el Peñón se refieren a los po-
bladores locales como “the gibos”, término con dejo despectivo que recuerda al “ kel-
pers” de los malvinenses. Los “spicks” (english-speaking), es el modo en que se refieren
a los gibraltareños que hablan inglés. Hasta la década del sesenta, regía en la colonia
una discriminación con ciertas reminiscencias de apartheid sudafricano. Por ejemplo,
los baños en los muelles se dividían en tres categorías: ingleses, locales, y extranjeros.78
Los inmigrantes marroquíes reemplazaron a la mano de obra barata española, pero
hasta hoy sus derechos son escasos.
El cierre de la Verja –durante 1969 a 1982– ocasionó graves trastornos para la
economía gibraltareña. El impacto humano y social, se sintió en ambos lados de su
frontera. Los gibraltareños y los españoles campogibraltareños afrontaron juntos la
ruptura de relaciones familiares y de amistad que mantenían entre ellos. Desde un
punto de vista sociológico, este hecho es el más frecuentemente utilizado por los gi-
braltareños como excusa a la hora de cualquier cambio que implique estrechar lazos
con España. Los gibraltareños continúan refiriéndose a la época del cierre de la reja
y de la dictadura franquista, como una etapa aún no superada y causante de muchos
males de su sociedad. En términos electorales, es un recurso sumamente explotado
por los políticos locales para desviar la atención ciudadana respecto a otros proble-
mas reales de Gibraltar.
En la actualidad, los gibraltareños cada vez dependen más en sus hábitos coti-
dianos de los recursos que les ofrece España. La telefonía es brindada por empresas
españolas. En sus negocios, trabajan con notarios y bancos españoles. El turismo de
fin de semana, se dirige a Sierra Nevada y la Costa del Sol. Para prestaciones médicas,
utilizan los centros de salud y hospitales españoles de La Línea, Algeciras, Cádiz, y
Costa del Sol. En sus momentos de ocio, la juventud gibraltareña busca esparcimiento
en la mayor variedad de entretenimientos que ofrecen las localidades andaluzas. Las
compras semanales de los hogares gibraltareños, se realizan en supermercados del lado
español. Los españoles de las comarcas vecinas, acuden a Gibraltar a realizar compras
de bebidas alcohólicas y algunos productos típicos británicos. Los bares de la calle
principal del Peñón, ofrecen jamón serrano, tapas y sangría como en cualquier local
de Madrid. Pero el menú también incluye “fish and chips” y un “ full english breakfast”.
Durante 2012, se incrementó la búsqueda laboral en la colonia por parte de
los españoles de las localidades vecinas. Mientras la actual crisis casi no afecta a la
colonia, en la vecina Andalucía se registra una de las más altas tasas de desempleo
en Europa. Se estima que cerca de 13 mil españoles trabajan hoy en Gibraltar, de los
cuales unos 4.300 poseen empleos fijos. A su vez, muchos gibraltareños residen en
las localidades españolas aledañas, y se trasladan diariamente al Peñón. Otros po-
seen residencias o inversiones inmobiliarias en la costa española. La amplia mayoría
de los jóvenes gibraltareños prefieren los programas de la televisión británica, a la

78. “The Last Rock in the Empire: Evacuation, Identity and Myth in Gibraltar”, Caroline Norrie. Publicado en “Oral
History”, primavera de 2003. Ed. por Oral History Society. Londres.

|   50 Hernán Santiváñez Vieyra

posibilidad de sintonizar los canales españoles. Sin embargo, las radios españolas
gozan de mucha mayor aceptación entre los gibraltareños, que su propia radio local.
La sociedad es mixta, y abundan los casamientos entre gibraltareños y españoles,
descendientes de ingleses, portugueses, malteses, italianos y marroquíes.
Entre la población del Peñón se celebraron un total de tres referéndums. El
primero fue en 1967, a instancias de Londres. La segunda consulta popular fue pro-
movida por las autoridades gibraltareñas –se realizó el 7 de noviembre de 2002– y
estuvo orientada a entorpecer el clima de las negociaciones hispano británicas ini-
ciado en 2001. El tercer referendum se realizó en 2006, y consistió en una consulta
sobre el nuevo texto constitucional.
La carretera que une a Gibraltar con el territorio español es pequeña y atraviesa
la pista de aviación. Un semáforo detiene a los automovilistas, para que dejen paso a
los aviones que carretean para despegar o aterrizar. Las instalaciones a medio cons-
truir de la proyectada terminal aérea de uso conjunto, esperan mejores tiempos.

La Dimensión Estratégica en el Mediterráneo

En el Mediterráneo, una constelación de asentamientos y guarniciones británi-

cas en Chipre, Malta, Corfú, Palestina, Egipto, las islas Jónicas, y Gibraltar, asegu-
raban a la Royal Navy desenvolverse en esas aguas como si fuera su “mare nostrum”.
Esa hegemonía sería disputada por franceses, españoles, rusos, y alemanes. Pero el
mundo y los tiempos cambian. La impronta británica en el Mediterráneo –decisiva
hasta 1945– en pocos años se derrumbaría con la facilidad de un castillo de arena.
Dos nuevas superpotencias emergían victoriosas, Estados Unidos y la Unión Sovié-
tica. En la estrategia global de estos nuevos polos de poder, el Mediterráneo sería un
escenario secundario. En sus aguas, los buques de la VI Flota americana desplazarían
rápidamente a los residuos de la Royal Navy. La crisis de Suez de 1956, significó un
golpe agónico para la otrora potencia colonial británica79. La humillante retirada
de las tropas inglesas, ante la presión norteamericana y soviética, demostró que el
mundo y el Mediterráneo en particular, ya no eran su escenario de acción.80 En la
actualidad, las aguas del Mediterráneo son patrulladas principalmente por buques
norteamericanos, españoles, franceses e italianos.
Los gobiernos españoles de la democracia otorgaron una nueva mirada estra-
tégica a su política exterior y económica, junto a su rol en la defensa de Europa.

79. En julio de 1956 el gobierno egipcio de Nasser, nacionaliza el Canal de Suez. El Reino Unido, Francia e Israel –alia-
das– desatan operaciones militares en octubre, tendientes a desalojar a las fuerzas egipcias. Si bien ese despliegue fue exitoso
en su etapa inicial, la fuerte presión ejercida por Estados Unidos y la Unión Soviética en Naciones Unidas, obligó a una
rápida retirada de las fuerzas expedicionarias. El gobierno de Anthony Eden fue forzado a evacuar en pocos días a los 90
mil efectivos británicos desplegados en esa región. Este hecho, precipitaría la renuncia de Eden, en enero de 1957. Londres
y Paris entendieron que los acontecimientos de Suez, significaban el inicio del fin de sus imperios coloniales.
80. Robert F. Holland, “Blue Water Empire: The British in the Mediterranean since 1800”. Ed. Allen Lane & Penguin
Books. New York, 2012.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 51   |

El ingreso a la OTAN (1982) y a la CEE (1985), se presentaba como una fórmula
apropiada para resolver la cuestión de Gibraltar. Desde el Congreso, las dirigencias
políticas coincidieron en identificar que las prioridades estratégicas para la defensa
de España se encontraban en la zona del Estrecho de Gibraltar, Mediterráneo, y nor-
te de África. La OTAN había dispuesto en 1950, que el flanco sur del Mediterráneo
tendría mando en Gibraltar. Los españoles aspiraban a que determinadas áreas de
responsabilidad del mando aliado, estuvieran ubicadas en su propio territorio. Los
británicos recelaban de una presencia española en el organismo atlántico y amena-
zaron con vetar su ingreso. Pero la mayoría de sus miembros –en especial Estados
Unidos– apoyaron el ingreso español en 1982 a la OTAN.
La principal base naval de la armada española fue desplazada ese mismo año
desde El Ferrol (Atlántico) hacia la base aeronaval de Rota (Mediterráneo), hoy sede
del grueso de la flota española. En tanto se incrementaba la presencia norteame-
ricana en bases españolas, los ingleses temían que se desdibujara la importancia
estratégica del Peñón para la OTAN. Ese temor no era infundado. En pocos años,
la base aeronaval de Rota (hispano-norteamericana, desde 1984), sobre la bahía de
Cádiz y próxima al estrecho de Gibraltar, desplazaría en términos estratégicos a la
base británica. Años después, la OTAN desarticularía el mando naval que poseía en
Gibraltar, trasladando su sede a Nápoles en 1992.
En 1997 el gobierno español logró una mayor participación en la OTAN. En el
nuevo esquema de mandos de la alianza, España obtuvo el control de los accesos al
Estrecho de Gibraltar y de los mandos subregionales que abarcaran todo el territorio
nacional (península ibérica y archipiélagos); además de participar en los cuarteles gene-
rales aliados que involucren intereses hispanos.81 El creciente protagonismo español en
la alianza atlántica, tendiente a asegurar la “estabilidad del Mediterráneo y garantizar los
accesos al Estrecho para la navegación y su proyección a las costas del norte africano”,
generó nuevos resquemores en el Reino Unido, debiendo intervenir la entonces secreta-
ria de estado norteamericana, Madeleine Albright, para que Londres levantara sus obje-
ciones. España obtenía otro mando regional de la alianza, esta vez para la Zona Atlán-
tica comprendida entre el Mar Cantábrico, las costas atlánticas de la Península Ibérica,
hasta las islas Canarias. Ahora, la dimensión de la defensa española estaba compuesta
por el Eje “Baleares-Estrecho de Gibraltar-Canarias”, con énfasis en la dimensión me-
diterránea.82 En un nuevo escalón, el mando de Operaciones Aéreas Combinadas de la
OTAN para el Sur de Europa, fue obtenido por España en 2011, desplazando a Italia.83
A raíz de la invasión de Irak a Kuwait, y los posteriores atentados terroristas a
las Torres Gemelas, en la ciudad de Londres y en la estación de Atocha de Madrid; el
Mediterráneo alcanzaría una gravitación diferente en términos de seguridad interna-
cional. El estrecho y sus accesos se convertirían nuevamente en una zona sensible. El

81. Informe del Ministro de Defensa, Eduardo Serra, en la Comisión de Defensa del Senado, julio 1997.
82. Libro Blanco de la Defensa, Ed. por Ministerio de Defensa, Madrid, 2000.
83. Con sede actual en la base de Torrejón (Madrid), este mando de operaciones aéreas abarca un área comprendida entre
las islas Canarias hasta la frontera de Turquía con Irán.

|   52 Hernán Santiváñez Vieyra

Libro Blanco de la Defensa, vincula la seguridad española a la estabilidad general en
el Mediterráneo, al control de sus pasos de comunicación, y de recursos energéticos
esenciales como son los gasoductos que fluyen desde Argelia hacia España.
El Mediterráneo adquiría un creciente rol estratégico económico para España.
El gasoducto Magreb-Europa es vital para el abastecimiento energético de la península
ibérica. Este emprendimiento desarrollado por Gas Natural Fenosa, atraviesa el Estre-
cho de Gibraltar a 400 metros de profundidad en una longitud de 47 km. bajo el mar.
El nuevo gasoducto MedGaz une Argelia con España y continuará hacia Francia y Bél-
gica. La seguridad energética europea en el Mediterráneo, se sienta en dos pilares: Es-
paña e Italia, que deben garantizar el suministro de energía a través de los tres gasoduc-
tos marinos tendidos desde el Magreb.84 La política exterior española acompaña esos
intereses impulsando el “Diálogo Mediterráneo”, que propicia un mejor acercamiento
y cooperación entre las naciones del sur europeo con los países del norte africano.
Al incorporarse España a la OTAN en 1982, el Reino Unido consideraba poseer
amplios intereses vitales en la zona del Estrecho de Gibraltar. Para las autoridades
españolas, esa presencia colonial británica significaba una limitación al ejercicio de
soberanía en sus zonas de interés estratégico. El modo de contrapesar esa influencia
inglesa, fue adquirir un creciente y mayor protagonismo español en el Mediterráneo.
A partir de entonces, España logró la supresión –por parte de la alianza– del mando
británico desde Gibraltar, e incrementó en forma significativa su protagonismo en
la cadena de mandos de esa organización. Fernando Morán –ex canciller de Felipe
González– diría sobre esa estrategia por Gibraltar: “El Estrecho y el Mediterráneo
van previsiblemente a jugar un papel relevante en el futuro inmediato”.85

Algunas Consideraciones

Desde el inicio del gobierno democrático español de la I Legislatura (Adolfo

Suárez, marzo de 1976), en un lapso de 34 años hasta hoy, se sucedieron 13 cancilleres
en España y 12 cancilleres en el Reino Unido. En sus respectivas agendas, la Cues-
tión Gibraltar siempre ocupó un lugar relevante.
Mariano Rajoy asumió el gobierno español en diciembre de 2011. Comparte
con el primer ministro conservador David Cameron, determinadas visiones econó-
micas y políticas, pero en lo atinente a Gibraltar las desavenencias continúan. Fabián
Picardo, actual ministro gibraltareño es un heredero político de Joe Bossano, repre-
sentante del ala más probritánica entre los políticos del Peñón. Los incidentes entre

84. El gasoducto Magreb-Europa inaugurado en 1996, se origina en Argelia, sigue por Marruecos, cruza el estrecho bajo
el mar para desembocar en Cádiz y luego ramificarse por España y Portugal. Tras la transformación del parque energético
español, hoy abastece de gas natural a las redes industriales, residenciales, y de generación de electricidad. El nuevo ga-
soducto MedGaz se finalizó en 2011, y se proyecta su continuación a Francia y Bélgica. Por su parte, Italia construyó en
1984 el gasoducto ENI que transporta gas natural desde Argelia y Túnez hacia la península itálica.
85. Fernando Morán, “Gibraltar: 10 años después”. Diario El País, 28 de noviembre, 1994.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 53   |

pescadores españoles y lanchas de la policía gibraltareña –en aguas de la bahía de Al-
geciras– siguen siendo frecuentes. David Cameron estimula una autodeterminación
de los gibraltareños, aparentando desconocer las resoluciones de Naciones Unidas.
Es probable que su mismo gobierno, no refleje similar entusiasmo por el referéndum
sobre la autodeterminación de Escocia, que se realizará en 2014. El gobierno español
procura retomar la senda de las negociaciones bilaterales con Londres, sobre la sobe-
ranía de Gibraltar. El mecanismo negociador acordado por el Proceso de Bruselas,
no registra avances desde 2006. Ante la falta de interés demostrada por el gobierno
conservador británico, Madrid estudia desandar las concesiones que fueran efectua-
das a la colonia durante el Foro Tripartito. Entre ellas, excluir al Peñón en la gestión
del espacio aéreo único europeo.
Dentro de España, existen críticas a los cambios de estrategias atribuibles a
sus sucesivos gobiernos. Sin embargo, tener una política de estado no significa te-
ner una política inamovible. La continuidad de una controversia a lo largo de 300
años, podría generar una tendencia al desánimo. Pero existen razones objetivas y
prácticas que señalan avances en esta cuestión. Sin desmayar, la diplomacia española
desarrolló políticas proactivas, aprovechando todos los foros internacionales para sus
acciones, y utilizando todos los medios legales y políticos a disposición.
En un ejercicio de paciencia estratégica, la diplomacia española de las últimas
décadas fue sumando un cúmulo de resultados sobre Gibraltar. Entre otros, las re-
soluciones anuales en la Asamblea General de Naciones Unidas y el Comité de Des-
colonización. Una permanente acción en todas las instancias de la Unión Europea.
La aceptación británica formal de emprender negociaciones por la soberanía –ante
las propuestas de la democracia española– reflejadas en las Declaraciones de Lisboa
y Bruselas. Las seguridades ofrecidas por el Reino Unido, en cuanto a la vigencia
de los derechos españoles establecidos en el Tratado de Utrecht (la independencia
gibraltareña no es una opción, sin consentimiento español). La disminución de la
importancia estratégica británica en la región del estrecho de Gibraltar y en el Me-
diterráneo, en el marco de la defensa europea. En paralelo, el mayor protagonismo
político y económico de España en el Mediterráneo. La presión y reclamos por parte
de la Unión Europea y la OCDE, hacia las actividades de lavado de dinero y otros
ilícitos que se ejercen desde Gibraltar. El reconocimiento por parte del ministro
gibraltareño Peter Caruana, en cuanto a que la disputa de soberanía sólo compete a
Madrid y Londres. El restablecimiento de vínculos familiares y afectivos entre Gi-
braltar y Andalucía. La apertura de la sede del Instituto Cervantes en Gibraltar. Una
creciente hispano-dependencia en la economía gibraltareña, en especial en teleco-
municaciones. Los gobiernos españoles desarrollan –como en el juego del Go– una
estrategia compleja que se despliega en diversos frentes, en continua construcción y
evolución, donde la influencia decisiva en el tablero se alcanza en el tiempo acumu-
lando pequeños y grandes logros.
Con algo de amnesia histórica, los ingleses todavía proclaman con estridencias
su presencia en Gibraltar (y en Malvinas). En 2004, realizaron un simbólico festejo

|   54 Hernán Santiváñez Vieyra

por sus 300 años de ocupación en la colonia. El entonces canciller español Miguel
Angel Moratinos, destacó: “es muy extraño que en la Unión Europea, en pleno siglo
XXI, la ocupación militar de parte del territorio de un estado miembro, sea conme-
morada por otro estado miembro”.86 Ahora, en julio de 2013, se cumplirán 300 años
del Tratado de Paz de Utrecht. Los acuerdos pactados en 1713 fueron el germen de
una incipiente búsqueda de un sistema estable entre estados europeos y diálogo di-
plomático. Las conmemoraciones por la paz firmada en esa ciudad holandesa, serían
también una buena ocasión para finalizar con el colonialismo residual.

86. Diario El País, 4 de agosto de 2004.

Gibraltar: Variables Diplomáticas y Estratégicas 55   |

Anotaciones sobre Genocidios1
Estanislao Ángel Zawels2

“El error de creer que el fin justifica los medios lleva a los seres humanos
a situaciones donde, en su búsqueda de vida, de libertad, de justicia o de
valores religiosos, terminan matando a todos los que creen ser un obstáculo,
y ello en nombre de sus valores y de sus dioses”.
Israel W. Charny

1. Introducción

E
l genocidio es sin duda, el fenómeno más extremo de violencia generado por
el ser humano, más aún que la guerra, aunque también podamos decir que
se trata de una forma extrema de esta. Dicho de otro modo, una manifesta-
ción del horror supremo, horror posible o real y latente. El Siglo XX ha sido el más
violento de la historia, en particular su primera mitad, donde imperaron regímenes
totalitarios en Europa y Asia, y ocurrieron los mayores genocidios.
Genocidio es un término relativamente nuevo, en el pasado se cometieron he-
chos similares que se denominaban de otra manera, masacres, exterminios, aniqui-
laciones, etc. En ese entonces, a pesar de lo terribles que objetivamente pudieran
parecer, primaban otras reglas morales, éticas y jurídicas. La guerra, con todos sus
excesos, era considerada lícita o justificada.
El actual Sistema de Seguridad Colectiva, el que surge de la Carta de la ONU
en 1945 y de la Convención para la Prevención y Castigo del Crimen del Genocidio
de 1948, no legaliza ni permite la guerra.3 No obstante, desde su entrada en vigor se
han producido varios genocidios, incluso ya terminada la Guerra Fría y habiéndose
consolidado el consenso entre los miembros permanentes del Consejo de Seguridad.
¿Que ha hecho la comunidad internacional para enfrentar la recurrencia de los
genocidios? ¿Lo ha logrado? ¿Cómo? Es lo que se intentará revelar, seguramente en-
contraremos una respuesta matizada, ¿cuán gris? Al lector de decirlo.
El presente ensayo tiene por objeto brindar algunos elementos para una mejor
comprensión de este fenómeno extremo, primer paso para reconocer las condiciones

1. El presente artículo no representa necesariamente la opinión de la Cancillería Argentina.

2. El autor es Ministro Plenipotenciario de Primera Clase. Sirvió en la Misión Permanente de la República ante la ONU,
Representante Alterno en el Consejo de Seguridad, en 1994 y 1995. Observador Electoral en Camboya, en 1993. Integro
una misión de Cascos Blancos en Ruanda, en 1996. Prestó funciones en la Embajada ante el Reino Unido. Desde 2009,
está a cargo de la Unidad de Negociaciones Económicas con la Unión Europea.
3. Salvo en legítima defensa (Art. 51 de la Carta de la ONU).

Anotaciones sobre Genocidios 57   |

que lo anticipan y prevenirlo. Se describirán asimismo tres conflictos relativamente
recientes y sus particulares variables, que pueden ayudar a poner el tema en el con-
texto actual.
La distinción entre genocidios y crímenes de lesa humanidad no siempre resulta
sencilla, de acuerdo a las definiciones que se verán más adelante. El análisis que se
propone será referido, principalmente, a los grandes genocidios del Siglo XX.

2. El término

Raphael Lemkin, jurista polaco, crea el nombre “genocidio” en 1944.4 Ya exis-

tía una fuerte sospecha de lo que estaba ocurriendo en Europa bajo la dominación
nazi, aunque todavía no había una conciencia cierta de la dimensión de la tragedia.
Tampoco se conocía, o se prefería ignorar, lo que ya había ocurrido en la Unión
Soviética, primero en el período leninista y sobretodo en la década del 30, bajo el
régimen de Stalin.
La palabra viene del griego genos (raza o tribu) y del latín cide (matar). El térmi-
no surge y se registra en la “Convención para la Prevención y Represión del Crimen
de Genocidio, de 1948, que entrara en vigor en 1951.
Otros términos, el mas conocido, Holocausto, del griego holos (el todo), kaustos
(quemado) fueron creados en relación a las víctimas de Hitler. Hay quienes lo refie-
ren exclusivamente a las víctimas judías. Otros incluyen también a todas las víctimas
de los nazis, como los gitanos. También se utiliza la palabra Shoah, del hebreo, que
significa “destrucción total”.

3. Los números

Una manera de acercarse al tema de los genocidios es mirar lo ocurrido en el

Siglo XX e intentar cuantificar sus víctimas. Estas cifras son debatible ya que ha sido
imposible evaluar con exactitud las matanzas, pero al ser aproximadas permiten dar
una idea de la dimensión del drama ocurrido.
R. J. Rummel,5 estima que perecieron 150 millones de personas en genocidios.6
Otros investigadores mantienen que no se sobrepasaron los 100 millones. De cual-
quier modo, se trata de dimensiones monstruosas difíciles de asir y que no permiten
tomar cabal conciencia del horror ocurrido y del sufrimiento causado. No siendo
posible realizar una sumatoria de los sufrimientos, una manera de imaginar o conce-
birlos es a escala individual y luego, intentar proyectarlo al infinito.

4. Lemkin, Raphael. Las reglas del Eje sobre la Europa Ocupada. Carnegie Endownment for International Peace, 1944.
5. R. J. Rummell, profesor emérito de la Universidad de Hawai, se ha especializado en su carrera académica en el tema de
la violencia colectiva y la guerra.
6. Charny, Israel W, (dirigido por). Le livre noir de l´humanité: Encyclopedie mondiale des genocides. Editions Privat, 2001.

|   58 Estanislao Ángel Zawels

 De acuerdo a la mayoría de los historiadores que estudian la temática de los
genocidios los mayores, cuantitativamente, se cometieron en los regimenes totalita-
rios de la primera mitad del Siglo XX, en la Unión Soviética, en China (durante los
períodos del gobierno del Kuomintang y también a partir de la República Popular) y,
el más conocido y documentado, en la Alemania nazi. No fueron los únicos, tam-
bién los hubo en Armenia, Pakistán, Camboya, Ruanda, Sudán y República Demo-
crática del Congo, entre otros.

4. El uso abusivo de la palabra genocidio

La palabra genocidio es usada en muchas ocasiones fuera de contexto o de una

manera abusiva o con fines retóricos (político o cultural). Se habla de genocidio
laboral para señalar el desempleo; de genocidio cultural (trans-culturalización); etc.
En los años 90 ciertos círculos negros en los Estados Unidos hablaban de adopcio-
nes genocidas para calificar adopciones de chicos negros por parte de parejas blan-
cas. Movimientos anti-aborto hablan del genocidio del aborto. También se habla de
genocidio animal.
El término, también se usa con fines propagandísticos. No hace mucho, en
1998, cuando los aviones de la OTAN bombardeaban a los militares bosnios serbios
en Kosovo, que habían cometido atrocidades, los rusos acusaban a Occidente de
genocidio.
Todos estos casos y muchos otros, de cierto modo, tienden a banalizar el térmi-
no y, de esa manera, confundir o engañar al público sobre el verdadero significado
de la palabra genocidio, minimizando la dimensión de estos crímenes.

5. Las definiciones del genocidio

A. Contexto histórico

Las definiciones actualmente en vigor surgen de la Convención para la pre-

vención y represión del crimen del Genocidio de 1948 y del Estatuto de Roma de la
Corte Penal Internacional de 1998.
En el caso de la Convención de 1948, el antecedente fue la Resolución 177 (II)
de la Asamblea General de la ONU de 1947 que ordena a la Comisión de Derecho
Internacional elaborar los principios de derecho internacional reconocidos en el Es-
tatuto de Nuremberg y la preparación de un proyecto de códigos de crímenes contra
la Paz y la seguridad de la humanidad de donde se desprenden tres categorías: delitos
contra la Paz; delitos de Guerra y; delitos contra la Humanidad.7

7. Vernet, Paula M. y Nelio Mollar, Marcos. El concepto de genocidio en el Derecho Internacional actual a la luz

Anotaciones sobre Genocidios 59   |

 La Convención para la Prevención y Represión del Crimen del Genocidio, se
negoció por mandato de la Asamblea General, Resolución 96 (I) y se aprobó por
la Resolución 260 III (A) de la Asamblea General, el 9 de diciembre de 1948. Esta
Convención, como cualquier instrumento multilateral fue fruto de múltiples con-
cesiones propia de una negociación, donde, entre otros, participaba activamente un
vencedor de la II Guerra Mundial y Miembro Permanente del Consejo de Seguri-
dad, que hoy sabemos en ese momento representaba un Estado genocida.
El fin de la Guerra Fría le dio un nuevo impulso al desarrollo de esta rama del
derecho internacional. La reactivación del Sistema de Seguridad Colectiva8 previs-
to en la Carta y la proliferación de conflictos desatados con posterioridad a la caída
del muro de Berlín, sumado a la relativización del principio de no intervención en
los asuntos internos de otros países, llevó al Consejo de Seguridad a incorporar en
su agenda las violaciones de derechos humanos. En 1993, se crea el Tribunal In-
ternacional para el enjuiciamiento de los presuntos responsables de las violaciones
graves del derecho internacional humanitario cometidas en el territorio de la ex
Yugoslavia desde 1991. En 1994 se establece el Tribunal Penal Internacional para
Ruanda. En 2005, por pedido de Cambodia a la ONU, la Asamblea General crea
una Cámara especial, híbrida (Justicia camboyana y ONU) para juzgar los críme-
nes del Gobierno entre 1975 y 1979. Es en este contexto que se inicia y transcurre,
en el ámbito de la Sexta Comisión de la ONU, la negociación que culmina con
la adopción, en 1998, del Estatuto de Roma por el cual se crea el Tribunal Penal
Internacional.9

B. Definición de la Convención para la prevención y represión

del crimen del Genocidio de 1948

Se entiende por genocidio cualquiera de los actos mencionados a continuación

“perpetrados con la intención de destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional,
étnico, racial o religioso, como tal:

a) matanza de miembros del grupo;

b) lesión grave a la integridad física o mental de los miembros del grupo;
c) sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de
acarrear su destrucción física, total o parcial;
d) medidas destinadas a impedir los nacimientos en el seno del grupo;
e) traslado por fuerza de niños del grupo a otro grupo”.

de la sentencia de la Corte Internacional de Justicia en el caso de Bosnia y Herzegovina c/Serbia y Montenegro. El

Genocidio ante la Corte Internacional de Justicia, CARI, 2009. 
8. Zawels, Estanislao Angel. Hacia un Sistema de Segurided Colectiva para el Siglo XXI. ISEN. Buenos Aires, Editorial
Nuevohacer, 2000.
9. La Argentina fue muy activa en la negociación de este instrumento internacional, a través de su delegada ante la Sexta
Comisión de la ONU, la Dra. Silvia, Fernandez de Gurmendi. En 2010, esta distinguida diplomática argentina, fue elegida
jueza del Tribunal Penal Internacional. El fiscal del TPI es el jurista argentino Luis Moreno Ocampo.

|   60 Estanislao Ángel Zawels

C. El Estatuto de Roma de la Corte Penal
Internacional de 1998

Este Estatuto amplia la definición también a los crímenes de lesa humanidad,

crímenes de guerra y crímenes de agresión. Aquí nos limitaremos a transcribir la de-
finición de los crímenes de lesa humanidad:

1) “se entenderá por “crimen de lesa humanidad” cualquiera de los actos si-
guientes cuando se cometa como parte de un ataque generalizado o sistemático
contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque:
a) asesinato;
b) exterminio;
c) esclavitud;
d) deportación o traslado forzoso de población;
e) encarcelación u otra privación grave de la libertad física en violación de
normas fundamentales de derecho internacional;
f) tortura;
g) violación, esclavitud sexual, prostitución forzada, embarazo forzado, este-
rilización forzada u otros abusos sexuales de gravedad comparable;
h) persecución de un grupo o colectividad con identidad propia fundada en
motivos políticos, raciales, nacionales, étnicos, culturales, religiosos, de género
definido en el párrafo 3, u otros motivos universalmente reconocidos como
inaceptables con arreglo al derecho internacional, en conexión con cualquier
acto mencionado en el presente párrafo o con cualquier crimen de la compe-
tencia de la Corte;
i) desaparición forzada de personas;
j) el crimen de apartheid;
k) otros actos inhumanos de carácter similar que causen intencionalmente
grandes sufrimientos o atenten gravemente contra la integridad física o la
salud mental o física.

6. El estudio del genocidio

En la segunda mitad del Siglo XX, el estudio del genocidio se ha extendido en

los medios académicos, particularmente de los Estados Unidos, pero también en la
Unión Europea e Israel. Existen publicaciones especializadas y numerosos institutos
universitarios dedicados al tema.10

10. Entre ellos, las publicaciones Journal of Genocide Research y Holocaust and Genocide Studies, de Oxford. También
institutos en las universidades de Minnesota, Concordia y Yale.

Anotaciones sobre Genocidios 61   |

 Como una prioridad en la agenda regional latinoamericana,11 muy reciente-
mente, en la Argentina, se lanzó la Red Latinoamericana para la Prevención del Ge-
nocidio con el fin de incorporar y desarrollar, a través de la capacitación y la coopera-
ción regional, el concepto de educación en la prevención del genocidio y atrocidades
masivas.
También la literatura, como no podía ser de otro modo, ha intentado reflejar
el fenómeno genocida que atravesó el Siglo XX. Margarete Buber Neuman, a quién
mencionaremos más adelante, realizó un retrato autobiográfico de los campos de
concentración soviéticos y alemanes. Vassili Grossman, en su libro Vida y Destino,12
desde el trasfondo de la batalla de Stalingrado, describe la vida en los regímenes to-
talitarios soviético y nazi. Alexander Solyenitzin, premio Nobel 1979 de literatura,
en su obra el Archipiélago del Gulag,13 da cuenta de cientos de testimonios de la vida
de los campos de concentración soviéticos. Jonathan Littell, Premio Goncourt 2006,
describe en Las benévolas14 la Segunda Guerra Mundial desde los ojos de un oficial
alemán de la SS.

7. Condiciones para un genocidio

Lo primero que uno se pregunta es ¿cómo se empieza? o ¿qué condiciones deben

de existir para que ocurra un genocidio? Seguiremos para ello la metodología que
subyace en la enciclopedia mundial de los genocidios, dirigida por Israel W. Charny.15
Para que un genocidio pueda desarrollarse deben darse ciertas condiciones que
lo permitan:

•• grupos minoritarios, considerados como extranjeros;

•• una corriente de ideología racista;
•• exaltación de las fuerzas armadas o militarismo;
•• partidos políticos excluidos del sistema político;
•• un estado debilitado por una derrota o luchas internas;
•• poco riesgo por ejercer el abuso de poder y;
•• un sistema político totalitario.

11. Los días 29 y 30 de marzo 2012, tuvo lugar el lanzamiento de la Red Latinoamericana para la Prevención del Genocidio,
evento organizado en conjunto por la Cancillería argentina, el Auschwitz Institute for Peace and Reconciliation (AIPR),
la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación, y la Secretaría de Derechos Humanos de la Presidencia de Brasil, con el
respaldo del Asesor Especial para la Prevención del Genocidio del Secretario General de las Naciones Unidas
12. Grossman, Vassili. Vida y Destino. Galaxia Gutemberg, 2007.
13. Solyenitzin, Alexander. El archipiélago del Gulag. Tusquet Editores, 2005.
14. Littell, Jonathan. Les bienveillantes. Editions Gallimard, 2006.
15. Op. cit.

|   62 Estanislao Ángel Zawels

8. El proceso necesario para un genocidio

Además de que existen condiciones propicias para que se cometa un genocidio,

existe un proceso gradual que lleva a un régimen a cometerlo. Este proceso gradual
puede caracterizarse de la siguiente manera:

•• obediencia ciega a las órdenes, obediencia debida, sumisión monolítica a la

autoridad o partido político único;
•• desdoblamiento entre pensamiento y acción; el dualismo psicológico o ma-
niqueo entre el bien y el mal; ángeles vs. demonios; amigos vs. enemigos y
contra el enemigo todo está permitido y; psicosis colectiva o contagio mental;
•• una progresiva deshumanización de las víctimas; se disocian la reglas mora-
les que ya no se aplican a las víctimas, igual a lo que ocurre en guerra respec-
to del enemigo;
•• condiciones socioeconómicas desfavorables y la aparición de chivos expia-
torios –la existencia de prejuicios arraigados facilita este proceso– se puede
advertir como a veces se recurre a la facilidad de responsabilizar de todos los
problemas a un determinado sector de la sociedad o del exterior y;
•• la pasividad interna e internacional.

9. Psicología del sacrificio

Entre las muchas interpretaciones psicológicas que se han hecho sobre qué es lo
que impulsa al genocidio, se destaca la psicología del sacrificio16 y se explicaría de la
siguiente manera:

Es otro el que muere, no soy yo. Tengo el poder de decidir sobre su muerte, y
como tengo ese poder, que es también el de Dios, de esa manera confirmo que
tengo los medios para asegurar mi supervivencia.
Por el sacrificio no solo uno se sustrae a la muerte que acecha, también se es-
capa de la angustia enterrada en uno. Proyecta la angustia de la muerte sobre
el otro que acusa de querer matar lo que está vivo en uno. Este sentimiento
de persecución se transforma y convierte en convicción; se ataca al otro para
vencer esa angustia que suscita la idea de ausencia de vida. El hecho mismo de
atacar al otro da el sentimiento de estar vivo precisamente por ese odio y deseo
de matar que se dirige al otro.

16. Lifton, Robert Jay. The Broken Connection: On Death and the Continuity of Life. New York, Simon Shuster, 1979.

Anotaciones sobre Genocidios 63   |

10. La negación

La última etapa de un genocidio es negar la existencia del mismo. Es conocido

el caso de Turquía con el genocidio en Armenia, ha sido hasta hace poco una política
de estado negarlo.
La URSS, con la complicidad de todos los partidos comunistas en el mundo,
negó hasta su final, la existencia de los Goulags y otras atrocidades. Es notable la
complicidad en silenciar estos crímenes, posiblemente, en algunos casos de buena fé,
de un gran número de intelectuales occidentales, incluso en la actualidad. Los casos
más célebres fueron los de Jean Paul Sartre y Simone de Beauvoir en el juicio entre
el Partido Comunista Francés y Victor Kravchenko,17 en 1949, por su libro donde
describía lo que ocurría en la URSS.
Otro caso emblemático fue el de Margarete Buber Neumann, que publicó tam-
bién un libro Prisionera de Hitler y de Stalin, 1938-1945.18 Alemana de religión judía,
se une al Partido Comunista en los años 20 y, en 1938, ya en la Unión Soviética de
Stalin, es detenida y enviada al campo de concentración (Gulag) de Karaganda, en
Kazajstán. Luego en 1940, durante el pacto Nazi-Soviético, es entregada a guardias
SS para ser internada en el campo de concentración de mujeres Ravensbrück. Sobre-
vivió y contó su historia en su libro. Ya exilada en Suecia, en 1947, tuvo inicialmente
dificultades en publicarlo por presión del Partido Comunista local.19

11. Autores del genocidio

El genocidio en general es fomentado, por lo tanto planificado y conducido por

los dirigentes y por los que eligen seguirlos.
La evidencia ha mostrado que la mayoría de estos seguidores son ciudadanos
comunes y hasta a veces las mismas víctimas. Annah Arendt, en su libro sobre el jui-
cio Eichmann en Jerusalén,20 ejemplificó este tema de los testimonios de lo ocurrido
en los campos de concentración nazis.

12. La guerra y el genocidio

Es difícil disociar el genocidio de la guerra, podríamos decir que el genocidio

es una versión extrema de la guerra. Dicho de otro modo, el genocidio es la manera

17. Kravchenko, Victor. Yo escogí la libertad. Ciudadela Libros.

18. Buber Neumann, Margarete. Prisonera de Hitler y de Stalin, 1938-1947. Seuil, Point, 2004.
19. Margarete Buber Neumann testificó a favor de Kravchenko en el juicio que éste finalmente le ganará al semanario
comunista Les Lettres Francaises.
20. Arendt, Hannah. Eichmann a Jerusalem. Livre de Poche.

|   64 Estanislao Ángel Zawels

moderna en que el poder destructivo de la guerra ha sido dirigido hacia civiles.21 Gran
parte de los genocidios se han dado en contextos de guerra civil o internacional:

•• Unión Soviética: guerra civil y Segunda Guerra Mundial.

•• Holocausto: Segunda Guerra Mundial.
•• China: guerra civil entre maoistas y nacionalistas.
•• Cambodia: guerra de Vietnam.
•• Ruanda: guerra civil entre hutus y tutsis.
•• Ex Yugoslavia: guerra entre serbios, bosnios y croatas.

Existe consenso en que los genocidios no se hubiesen producido sin el impre-

sionante avance tecnológico de la industria armamentista en el Siglo XX y sin la
característica de la economía industrial que permitió la producción en masa de ar-
mas y un sistema de conscripción que permitió reclutar trabajadores disciplinados y
entrenados en el manejo de tecnología industrial.

13. Los aspectos morales

¿El fin justifica los medios? Una pregunta cuya respuesta requiere una postura
moral y filosófica. La respuesta es negativa si se la analiza desde el plano individual o
del derecho interno.
En el pasado, en particular en el ámbito internacional, la respuesta era clara-
mente positiva. Es el estado de la naturaleza que describía Hobbes. Sin embargo, en
el derecho internacional contemporáneo, ello ha cambiado. La tendencia que se ob-
serva de los tratados o convenciones internacionales en una gran variedad de temas,
desde los medio ambientales, pasando por los comerciales hasta los relacionados con
la Seguridad Colectiva, pareciera indicar un consenso, al menos teórico, en que el fin
no justifica los medios.
Desde la Grecia antigua 22 hasta en los nacionalismos extremos del Siglo XX, lo
extranjero, lo distinto, ha representado al enemigo, que no se tolera.23 La intolerancia
lleva a la violencia.24
La intolerancia y justificar los medios por el fin perseguido son sin duda dos
ingredientes importantes para generar los genocidios.

21. Shaw, Martin. War & Genocide. Oxford: Polity Press, 2003, .
22. El complejo de Procusto, originado en mitología griega, habla de ese ladrón de caminos que, además de robar a sus
víctimas, las acostaba en su cama (lecho de Procusto) y les acortaba las piernas o las estiraba, según sobrepasaran el lecho
o les sobrara.
23. Duroselle, Jean Baptiste. Tout Empire Perira. Paris: Publications de la Sorbonne, 1981.
24. Fetscher, Iring. La tolerancia. Barcelona, Editorial Gedisa, 1994.

Anotaciones sobre Genocidios 65   |

14. Genocidios en el marco del sistema de seguridad
colectiva de la ONU

Desde 1948, el Derecho Internacional condenaba y obligaba a actuar al Conse-

jo de Seguridad de la ONU para prevenir el genocidio. No obstante ello, existieron
por lo menos tres ocasiones en que se produjeron genocidios y una multitud en los
que ocurrieron crímenes de lesa humanidad. Estos genocidios fueron el de Cambo-
ya, a partir de 1976, todavía en el período de la Guerra Fría; en Ruanda ya caído el
muro de Berlín, en 1994; y Sudán, a partir de 2007. Repasemos brevemente el con-
texto donde ocurrieron y los hechos acaecidos:

a. Camboya

i. Contexto

País de Asia Sudoccidental, fronterizo con Tailandia, Laos, Vietnam. Lo ha-

bitan actualmente 13 millones de habitantes y tiene un PBI per cápita de 2.100 U$.
El drama de Camboya no se puede entender sino se lo mira en el contexto de
la Guerra de Indochina, para retomar la terminología francesa, que se inicia ya antes
de la II Segunda Guerra Mundial, con la ocupación japonesa. Los últimos años del
imperialismo francés en el área finalizan en la batalla de Dien Bien Phu, en 1954. A
partir de allí o más bien unos años después, se inicia la presencia norteamericana en
la Guerra de Vietnam, por quince años que termina con la victoria vietnamita.
El disparador para Camboya fue los masivos bombardeos norteamericanos que
empiezan en 1970 expandiendo la guerra a Camboya y provocando más de 100.000
muertos. El fin de la guerra de Vietnam permite que el Khmer Rouge, facción co-
munista apoyada por China, tome el poder de manos del Gobierno pro-americano.
Así comienza la última y más grave etapa del drama camboyano.

ii. El genocidio

Pol Pot, miembro del Partido Comunista Francés, vuelve a Camboya en 1953,
luego de fracasar en sus exámenes de ingreso a la Universidad francesa. En 1975, el
Khmer Rouge toma el poder por la fuerza y comienza la evacuación forzada de los
dos millones de habitantes de Phnom Penh, incluyendo los pacientes de los hospi-
tales, sin importar el estado de gravedad. Se calcula que en ese éxodo murió medio
millón de personas.
En los cinco años siguientes sigue la evacuación de todos los habitantes de las
ciudades hacia el campo donde son obligados a realizar trabajos forzados. Se produ-
cen sucesivas masacres de personas que habían recibido educación “burguesa” y ex-
tranjeros, en particular los camboyanos de origen vietnamita. De los 70.000 monjes
budistas solo sobrevivieron 1.000.

|   66 Estanislao Ángel Zawels

 En su locura Pol Pot quería atacar a Vietnam y tomar el Sur de ese país, pidió
por radio la exterminación de todos los vietnamitas. Durante todo ese tiempo reci-
bió un gran apoyo de China.
Durante esos años no se toleró ninguna libertad, civil, política o religiosa. Los
camboyanos no podían circular de un pueblo a otro. No había libertad de albedrío.
No había libertad de elegir su pareja. No había tribunales, ni jueces, ni derecho. No
había médicos, ni ingenieros, ni maestros ni científicos. Solo se podía ser campesino.
Todas las élites intelectuales fueron eliminadas. La gente era rehén de sus guardianes
Khmer Rouge.
De esa manera Camboya se convirtió en un inmenso campo de concentración.
El Khmer Rouge quería una Camboya autárquica, desconectada de todas las otras
naciones y ambicionaba reconquistar las antiguas tierras khmer y estar “a salvo de la
corrupción de la modernidad y de la influencia occidental”. En ese período se produ-
cen ataques fronterizos a Tailandia y Vietnam.
Se calcula que murieron 1,7 millones de habitantes, de los 7 millones que tenía
la población camboyana. El ratio muertes/población es el más alto que se conozca.
Lo que allí ocurrió no se parece a nada. Este drama acaba cuando, en 1979, Vietnam
invade Camboya e instala un gobierno afín.
Desde el punto de vista de la Seguridad Colectiva, el genocidio en Cambodia
fue un típico conflicto donde estaban enfrentadas las potencias y su accionar estaba
inhibido. Fue uno de los momentos más álgidos de la guerra fría. El Consejo de
Seguridad solo tuvo un papel marginal y bien diferente de lo que uno puede imagi-
narse, ya que, junto con la Asamblea General, aceptó como autoridad legítima a las
autoridades estatales, las mismas que llevaban a cabo el genocidio.

b. Ruanda

i. Contexto

Ruanda pequeño Estado de África Central, ex colonia alemana y luego belga

(por mandato de la Liga de Naciones) se independiza en 1962. Su población es ma-
yoritariamente de origen Hutu (bantú) (85%), Tutsi (14%) y Twa (pigmea) (1%).
Por los manejos coloniales y la historia demográfica existía una marcada ani-
mosidad entre Hutus y Tutsis. Con la independencia toman el poder los Hutus y la
mitad de la población Tutsi se exila en Uganda desde donde se organiza una resis-
tencia armada denominada el Frente Patriótico Ruandés. En Ruanda se instala una
gobierno dictatorial conducido por el general Juvenal Habyarimana.
En 1993, el Consejo de Seguridad es llamado a intervenir para lograr un acuer-
do de paz entre las partes. Se despliega una operación de mantenimiento de paz y se
firma el Acuerdo de Paz en Arusha, Tanzania.
En abril 1994, cuando volvían los presidentes de Rwanda y Burundi de una
reunión del proceso de paz, el avión es derribado por un cohete sobre la cabecera del

Anotaciones sobre Genocidios 67   |

aeropuerto de Kigali. Mueren ambos presidentes y se desata el genocidio por parte
del Ejército ruandés y milicias hutus.

ii. El genocidio

El genocidio no fue espontáneo, estuvo preparado. Desde 1990, hay registros

que el Estado Nacional venía alentado una serie de periodistas y medios, entre ellos
la Radio Televisión Libre Mille Collines y periódicos escritos.25 Denuncias, difama-
ciones personales, desinformación, pero sobre todo una ideología racista, denuncian-
do a los tutsis y justificando el totalitarismo hutu que justifica la violencia sobre la
base de una victimización sistemática.
En la práctica eso significó una masacre sistemática de la población tutsi y de
hutus enrolados en la oposición. Mientras ello ocurría hay que recordar que estaba
desplegada una Operación de Mantenimiento de la Paz de la ONU (OMP), UNA-
MIR y que el Secretario General de la ONU y el CS estaban siguiendo atentamente
los acontecimientos.
En las sesiones informales del CS el Secretario General26 informa que el co-
mandante de la OMP estaba denunciando hechos que respondían a un genocidio.
Ese tratamiento se complicó con la presencia de tropas de la ONU en el terreno y la
muerte de soldados belgas que hacían parte de la guardia presidencial, ya que Bélgica
exigió retirar sus tropas de inmediato, debilitando el contingente de cascos azules..
Uno de los primeros síntomas que se observó en la ONU de que estaba suce-
diendo una masacre organizada fue a través del monitoreo de las emisiones de Radio
Television Libre des Milles Collines (RTLM) y de Radio Rwanda. Allí se observó
una política deliberada de llamar a la violencia contra la población Tutsi.
El proceso genocida terminó cuando el FPR logró tomar la capital Kigali e im-
ponerse al Ejército de Ruanda. En ese momento intervino el Consejo de Seguridad
autorizando una Coalición Internacional, liderada por Francia y que se denominó
“Operación Turquesa”. Sin embargo, de esta manera, a través del flujo miles de refu-
giados, infiltrados por elementos del Ejército ruandés y de milicias hutus, se instala-
ron en el Este del entonces Zaire,27 dando inicio a otro conflicto, que perduró más de
10 años y que causó millones de víctimas y que es objeto de tratamiento por parte del
Tribunal Penal Internacional.

25. Chrétien, Jean Pierre, (dirigido por). Rwanda - Les médias du génocide. Paris: Editions Karthala, 1995.
26. Zawels, Estanislao A., Ruanda, 36 horas de viaje en el corazón de las tinieblas. Criterio, N° 2200, julio 1997.
27. A partir de 1997, cuando cae el dictador Mobutu Sese Seko, el país se denomina República Democrática del Congo.

|   68 Estanislao Ángel Zawels

c. Sudán

i. Antecedentes

Independiente desde 1956, el país más grande de África, poblado por 40 millo-
nes de habitantes. Tiene frontera con ocho estados africanos a saber: Egipto, Eritrea,
Etiopía, Kenia, Uganda, República Democrática del Congo, República Centroafri-
cana y Chad.
Desde 1970, el Sur liderado por el Ejército de Liberación Sudanés, intenta se-
pararse. Dicha región concentra la riqueza petrolera y agrícola de Sudán. Desde en-
tonces se desarrolla una guerra civil que ha tenido más de un millón de muertes,
solo entre 1982-1992. En 2005, firman un “Acuerdo Comprehensivo de Paz”, cuya
implementación se fue retrasando hasta que, en 2011, luego de un referéndum de
independencia previsto en dicho Acuerdo, se constituye la República de Sudán del
Sur, reconocida por Khartoum.
En 1996, el Consejo de Seguridad había condenado a Sudán y le imponía san-
ciones por su falta de colaboración en la lucha contra terroristas islámicos.
En 2003 surge un nuevo conflicto esta vez desde el Oeste, Darfur. Dos grupos
insurgentes, el Movimiento de Liberación de Sudán y el Movimiento de Justicia e
Igualdad, atacan las instalaciones del Gobierno.

ii. El genocidio

Milicias locales llamadas Janjawed, apoyadas por fuerzas del Gobierno, inclu-
yendo bombardeos de la Fuerza Aérea, comenzaron ataques sistemáticos a los pue-
blos en Darfur, matando y violando las mujeres y niñas, incendiando las casas y
envenenando los pozos. Naciones Unidas calcula que murieron hasta ahora unas
300.000 personas y 2.700.000 se desplazaron en campos en Darfur y 200.000 se
refugiaron en la vecina Chad. Estos acampan cerca de la frontera y son susceptibles
de ataques por parte de Sudán.
Naciones Unidas junto con la Unión Africana y la Liga de Estados Árabes,
establecieron una Misión de Mantenimiento de la Paz de tipo híbrida, denominada
UNAMID, desde 2008. La Fuerza prevista de 26.000 hombres, cuenta por el mo-
mento un poco más de la mitad (15.000).
El 14 de julio de 2008, el Fiscal del Tribunal Penal Internacional acusa al Presi-
dente de Sudán Omar al Bashir de cometer crímenes contra la humanidad y críme-
nes de guerra. El 4 de marzo 2009 el TPI dicta una orden de arresto sobre la base de
siete de las diez solicitudes de la Fiscalía. El 12 de agosto de 2010, el Tribunal emite
una nueva orden de arresto al Presidente Al Bashir, esta vez, agregando el cargo de
genocidio.

Anotaciones sobre Genocidios 69   |

15. Consideraciones finales

Hemos visto que la comunidad internacional se encuentra mejor preparada en

la actualidad para enfrentar el flagelo del genocidio y los crímenes de lesa huma-
nidad. El Sistema de Seguridad Colectiva previsto en la Carta de la ONU y los
instrumentos internacionales aprobados recientemente, en particular la Corte Penal
Internacional, son la base de dicha preparación. También lo es el poder creciente de
la opinión pública internacional.
Sin embargo, como también se ha visto en este ensayo, el mundo en que vi-
vimos no puede considerarse exento del peligro del genocidio y de los crímenes de
lesa humanidad. Ello obliga a recordar lo ocurrido y redoblar nuestro intento por
comprender el porque suceden estos fenómenos violentos. De esta manera se logrará
promover la necesidad de prevenirlos.
La intolerancia y el creer que el fin justifica los medios siguen siendo los mayo-
res factores que explican los genocidios y los crímenes de lesa humanidad. La socie-
dad argentina, en el Siglo XX, no ha estado exenta de transitar el camino de la vio-
lencia, lo que debe llevarnos a estar muy atentos para no volver a caer en la tentación
totalitaria.

|   70 Estanislao Ángel Zawels

Erasto M. Villa:
Misión en Tokyo 1940-1946

José Ramón Sanchís Muñoz1

C
on la II Guerra Mundial en pleno desarrollo en Europa, y con el Imperio del
Sol Naciente alineado con las potencias del Eje, no es difícil imaginar el con-
texto en que se encontró el joven Secretario que tenía 32 años al llegar a Japón.
Erasto M. Villa 2 llegó a Tokio, como Secretario de Embajada de 2ª, el 30 de Julio
de 1940. Era entonces Enviado Extraordinario y Ministro Plenipotenciario el Dr.
Rodolfo Moreno3 en esa sede, y Villa asumió funciones ese mismo día. Menos de
un año después (14 de junio de 1941) dejó Japón el Dr. Moreno, y quedó Villa como
Encargado de Negocios.
Los numerosos y lúcidos informes del Dr. Moreno dieron cuenta del estado del
país, ya afectado por su desgastante guerra en China, en que el gobierno sometía a la
población civil a un régimen de severas restricciones: el combustible, la energía, los
alimentos, textiles, metales, e incluso los cigarrillos y el alcohol estaban racionados o
eran inhallables, y los artículos considerados de lujo directamente prohibidos.4 Sólo
los diplomáticos (mediante trámites interminables) podían acceder a esos insumos.
En cuanto a las libertades (viajes, uso del correo, periódicos extranjeros) estaban
limitadas aun para los extranjeros, sin mencionar a las casi totales restricciones a la
información y a los derechos personales. Las restricciones, según informaba el jefe de
Misión, incluían la disolución de compañías teatrales, racionamiento de aguas, pro-
hibición de trasportes públicos nocturnos y bailes públicos. Moreno repetidamente
caracteriza el régimen como totalitario.
El ataque japonés a Pearl Harbour, el 7 de diciembre de 1941, fue seguido por
una oleada de ataques sobre posesiones británicas, holandesas, y de Estados Unidos
en Asia. Esto significó la extensión de la II Guerra Mundial a todos los continentes,

1.  El autor es Embajador, retirado tras 46 años de carrera. Sus últimos puestos fueron Embajador en Japón y Director del
ISEN. Es autor de libros de historia, catedrático y actual director de la Maestría en RR. II. de la U. de Belgrano.
2. Erasto M. Villa nació en Azul (Pcia. Bs. AS.) en agosto de 1908. Ingresó a la carrera diplomática en 1924, como su-
pernumerario. Fue destinado en 1927 a Southampton como Canciller del Consulado. En 1931 trasladado a Washington,
como Canciller de la Embajada, donde escaló los puestos de Vice-cónsul y Agregado Civil.
En 1937 volvió al Ministerio, y, luego de prestar funciones en Colombia, en abril de 1940 fue trasladado al Japón.
Luego de su gestión en Japón, Villa, ya Consejero, prestó Servicios en el Ministerio y en Canadá, donde fue encargado de
Negocios. Luego de un período en Finlandia (1950) regresó al Ministerio, como Ministro de 2° clase (1952) y, promovido
a Embajador en (1955). Tras un período fuera del servicio, fue enviado a Canadá como Embajador, y en diciembre de 1963
se dio término a sus funciones. Disertó sobre sus experiencias en el ISEN, hace pocos años, aclamado por los alumnos.
Falleció en Buenos aires en el año 2009, ya centenario.
3. El Dr. Moreno ascendió al rango de Embajador en Febrero de 1941, ya que la Legación fue elevada a Embajada el 30
de diciembre de 1940.
4. Entendiendo como “lujo” hasta ropa, sombreros, corbatas, relojes, etc. además de joyas y platería.

Erasto M. Villa: Misión en Tokyo 1940-1946 71   |

ya que Estados Unidos y sus aliados, por una parte, y Alemania e Italia, por otra,
también se declararon la guerra. Desatada la guerra en el Pacífico, se encontraba
como Encargado de Negocios a.i. ,en la lista del Gaimusho (Ministerio de Asuntos
Exteriores) figura como “Ministro, Encargado de Negocios temporario”) el Secre-
tario de 2° Clase Erasto M. Villa. Este funcionario tuvo que enfrentar situaciones
extremadamente difíciles: se vio obligado a permanecer, con su esposa e hijo (nacido
en 1943), en un país envuelto en la terrible guerra de los años 1941 a 1945. Lo hizo
con valor, dedicación y un profundo sentido profesional.5
Al comenzar las hostilidades en 1941, también se encontraban como funciona-
rios argentinos en Tokio el Agregado Naval Del Potro, en Kobe el Cónsul General Le-
moine y el Canciller (administrativo) Santillán; y el Cónsul Bidabehere en Yokohama.
Villa se hizo cargo, según instrucciones de Cancillería, al comenzar la guerra,
de la protección de los nacionales y de la gestión de los asuntos, o sea lo que se deno-
mina hacerse cargo de los intereses, de Gran Bretaña, Australia, Canadá, Noruega
–hasta fin de abril de 1942– y, oficiosamente, de Grecia. Informalmente también
efectuó gestiones en pro de las representaciones diplomáticas o consulares de Nica-
ragua, Venezuela, Chile, Honduras, República Dominicana y Ecuador. Entre estos
países y Japón se había declarado el estado de guerra o se habían roto las relaciones.
El Encargado de Negocios argentino –quien había quedado como único di-
plomático en la Embajada– debió multiplicar sus esfuerzos –a veces asistido por los
cónsules argentinos en otras ciudades– particularmente intensos en la protección e
información sobre diplomáticos y súbditos de Gran Bretaña y sus dominios. Sola-
mente dentro del recinto de la Embajada británica en Tokio, estaban concentrados
el Embajador Craigie, diplomáticos, administrativos, y sus familias, en total 85 per-
sonas, cuyo único nexo con el exterior (las autoridades japonesas y su propio país)
era el Secretario Villa. Fuera de ese recinto, se encontraban diseminados por tierras
japonesas numerosos periodistas, hombres de negocios, profesionales, religiosos, y
personas diversas, los cuales también dependían de las gestiones realizadas por el
diplomático argentino.
Si bien los esfuerzos realizados por Villa duraron hasta mediados de 1942,
cuando la protección de estos países pasó a la representación de Suiza (que se había
hecho cargo de los de Japón en los países aliados), el diplomático argentino prosiguió
algunas de sus gestiones en tal sentido hasta bien entrado el año 1943. Villa debió
ocuparse de las necesidades de los diplomáticos y de los nacionales de los países bajo
su protección, y de enviar –a través de la Cancillería argentina– mensajes a sus capi-
tales, efectuando además asimismo numerosas averiguaciones y delicadas gestiones
encomendadas sobre prisioneros y otras personas afectadas. Debió acudir a hospita-
les, cárceles y morgues. También tuvo un papel importante en las tratativas desti-
nadas a la ulterior evacuación por barcos y canje en África (Lourenço Marques, en

5. El autor lo entrevistó por primera vez en 1996, encontrándolo en muy buen estado físico y rememorando con toda
lucidez sus experiencias de esos años en Japón.

|   72 José Ramón Sanchís Muñoz

Mozambique) de los funcionarios y nacionales de los países aliados, por funcionarios
y súbditos japoneses residentes en esos mismos países.
El gobierno británico agradeció en reiteradas oportunidades la gestión de Villa,
y fue felicitado por el Canciller argentino. El Embajador inglés Sir Robert Craigie le
dedicó párrafos de reconocimiento en su libro sobre la época. Dice Craigie:

“El señor Villa trabajó incansablemente y en forma tenaz en el desempeño

de sus nuevas obligaciones, y los súbditos británicos en todo Japón, tanto
funcionarios como civiles, le deben mucho a los esfuerzos hechos en su
favor por él y los cónsules argentinos en Yokohama y Kobe”. Y agrega,
más adelante: “Cuando recuerdo aquellos días comprendo cada vez más
con mayor claridad la deuda que hemos contraído todos lo británicos en
Japón con M. Gorge, el Sr. Villa y sus abnegados empleados y ayudantes
consulares”.6

El propio titular del Foreign Office británico, Anthony Eden, expresó ante la
Cámara de los Comunes, en mayo de 1942, conceptos sumamente elogiosos y el
reconocimiento de su gobierno por la actuación de la Embajada Argentina en Tokio.
Al comunicárselo a Villa, el Canciller argentino Ruiz Guiñazú agregó sus propias
congratulaciones.
La generalización de la guerra tuvo consecuencias, no sólo en las operaciones
militares y su zona de influencia (el Consulado Argentino en Hong Kong, por ejem-
plo, se encontró en plena zona bélica), sino también en otros aspectos que hacían a
la relación bilateral argentino-japonesa. Se hizo imposible el transporte marítimo
entre ambos países, afectándose así la posibilidad de mantener los canales normales
de comunicación, comercio y de tránsito de personas. Desde diciembre de 1941 se
cortaron las comunicaciones postales y de envíos materiales con Buenos Aires, man-
teniéndose sólo las telegráficas.
Una de las pocas ocasiones que Erasto Villa tuvo para enviar una carta a Bue-
nos Aires, fue entregárselas en mano a uno de los viajeros evacuados en el vapor
“Teia Maru” en septiembre de 1943. La carta que califica de “particular”, dirigida al
subsecretario de Relaciones Exteriores argentino7 de ocho páginas de apretado texto
a maquina ponía sobre papel todos los sentimientos y vivencias de Villa, que no po-
día transmitir por vía cablegráfica oficial. Se refería con impactantes detalles a los te-
rribles maltratos sufridos por el Ministro chileno en Tokio luego de la ruptura de su
país con Japón. Relataba también con impresionantes pormenores los sufrimientos y
acoso sufridos por el Cónsul en Hong Kong Muñiz Lavalle, entre ellos la muerte de
su hija y las afrentas a su esposa, responsabilidad ambas de las autoridades de ocu-
pación, que arrojan una luz muy negativa sobre la reacción de nuestra Cancillería.

6. Sir. Robert Craigie: Behind the Japanese Mask, Hutchinson, Londres, s/f.
7. Copia de la carta fue entregada por Villa al autor, para completar la información que surgía de la documentación oficial.

Erasto M. Villa: Misión en Tokyo 1940-1946 73   |

Se explaya luego la misiva sobre los peligros que enfrentan, y el trato que reciben los
diplomáticos extranjeros, así como lo engorroso –y a veces estéril– de las gestiones
para obtener alimentos y otros artículos de primera necesidad. Y detalla las visitas, a
menudo intempestivas de la policía, la presión sobre los empleados domésticos, y la
perceptible hostilidad ambiente. Reclama en fin, sumas largamente adeudadas y un
ascenso que cree más que justificado.
Por medio de telegramas Villa siguió informando sobre las alternativas de la
política japonesa y la guerra, sobre sus gestiones por cuestiones argentinas y de los
países protegidos, la situación de otras embajadas y consulados y sobre todos los
asuntos que entendió podían interesar a nuestra Cancillería.
Los rigores de la guerra afectaron a la representación diplomática argentina en
el territorio del país beligerante –Japón– , así como la excitación de la opinión públi-
ca y las investigaciones sobre espionaje presunto o cierto a la representación japonesa
en Buenos Aires. Por otra parte, en ambos países (y en gran parte del globo) se ori-
ginó una psicología especial; en los países en guerra como Japón aún los extranjeros
neutrales eran mirados con sospecha y hostilidad.
Villa continuaba desplegando una intensa actividad. Entre otras iniciativas
gestionó con las autoridades japonesas el mantenimiento de una representación de
la Cruz Roja en Hong Kong, lo que se obtuvo en mayo de 1942. Asimismo en ese
año gestionó el funcionamiento del servicio postal de emergencia para hacer llegar
correspondencia a los prisioneros o internados británicos en territorios bajo control
japonés.
Villa debió realizar intensas tratativas para la devolución de una partida de al-
godón argentino, consignada a Bunge y Born, incautada en Shanghai en diciembre
de 1941. Para ello realizó gestiones ante el Canciller Masayuki Tani en noviembre
de 1942, posteriormente, con el ex Cónsul en Buenos Aires Hosokawa, quien había
regresado al Gaimusho, y en 1943 ante el Canciller Shigemitsu, gestiones ratificadas
en enero de 1944 antes de la ruptura. Las reclamaciones, sin resultado durante todo
ese período, se reanudaron en la posguerra; el tema sólo se solucionó muchos años
más tarde.
En abril de 1942 se incorporó a la Embajada en Tokio Ramón Muñiz Lavalle al
que se ha hecho referencia antes. En el servicio diplomático, al que ingresó en 1934,
cumplió funciones consulares en la zona de Hong Kong desde 1939, y luego de la
iniciación de la guerra en esa zona, ocupada por los japoneses, había pasado por muy
dramáticas alternativas, en las que murió por negársele asistencia médica su peque-
ña hija. Profundamente afectado por ello y por el opresivo clima que vivía, Muñiz
Lavalle partió de Tokio en enero de 1943, cruzó a la URSS, viajó hasta Turquía,
Egipto, y, por mar, al continente americano. Sus declaraciones, al llegar a EE. UU.,
sobre lo que presenció en Hong Kong y China, desagradaron al Gobierno japonés
y molestaron a las autoridades argentinas (entonces férreamente neutralistas), que
convirtieron su baja en exoneración. Al parecer, las especulaciones políticas prevale-
cieron ahí sobre las consideraciones humanitarias.

|   74 José Ramón Sanchís Muñoz

 Ante los rigores de la guerra, también otros funcionarios argentinos en Japón
procuraron retornar a su país. Eran el cónsul General Lemoine, en Kobe desde 1941,
con quebrantos de salud, su esposa, el Agregado naval Del Potro, y el Cónsul Bida-
behere, quien, había remplazado en octubre de 1941 a Del Carril en Yokohama. Par-
tieron de Japón en septiembre de 1943 a bordo del vapor “Teia Marú”, que llevaba
a evacuados norteamericanos que serían canjeados por súbditos japoneses. También
partió con ellos el ciudadano argentino Benjamín Kopf, gerente general de la compa-
ñía Ford en Tokio, a quien no obstante las gestiones de la Embajada y del Gaimus-
ho, se le impedía dejar el país desde septiembre de 1941. Todos ellos pudieron salir
de Japón gracias a los prolongados e infatigables esfuerzos de Villa (quien no había
pedido su traslado), tanto ante las autoridades Japonesas como con la Cancillería
argentina. Santillán como Cónsul, se hizo cargo del Consulado General de Kobe y
se cerró el de Yokohama.
Entretanto en Buenos Aires, la Cámara de Diputados expresó el 29 de septiem-
bre de 1942 su apoyo a los compromisos asumidos en la conferencia interamericana
de Rio de Janeiro y pidió la “ruptura inmediata” con el Eje. Sin tomar en cuen-
ta esto, el Poder Ejecutivo prosiguió con su política neutralista, que era a menudo
considerada como simpatizante del Eje, que continuó también el régimen militar
tras la revolución contra Castillo del 4 de junio de 1943. Pero en enero de 1944 las
circunstancias externas y el descubrimiento de la colusión de algunos miembros del
equipo gobernante con elementos nazis, obligaron a un rápido giro del gobierno. El
26 de ese mes decretó la ruptura de relaciones con Alemania y Japón, alegando el
descubrimiento de una “vasta red de espionaje” del Eje y en “la participación eviden-
te de representantes diplomáticos extranjeros en las actividades de espionaje”. Al día
siguiente declaró suspendido el intercambio comercial y financiero con esos dos paí-
ses y poco después la suspensión de comunicaciones por telégrafo, teléfono y radio.
Suiza atendió los intereses de Japón en la Argentina, y Suecia los de la República en
Japón, a partir del rompimiento.
Ya antes de esa fecha, Villa había alquilado una casa en la entonces pequeña
localidad de Karuizawa, en las montañas, a pocas horas de Tokio, para poner a su
familia a salvo de los bombardeos (su esposa había dado a luz a su hijo en enero de
1943). Enterado por un noticioso radial de la ruptura, recibió el 28 de enero la co-
municación oficial de su gobierno. Después de entregarla al Gaimusho, y poner la
llaves de la Embajada en manos del Encargado de Negocios sueco, que quedó a cargo
de los intereses argentinos.8 Villa marchó a Karuizawa. Allí vivió internado, con
restricción de desplazamiento, con su esposa e hijo, hasta el final de la guerra, su-
friendo, con toda la población, sobre todo de internados de otros países, extremadas
privaciones, sobre todo de alimentos y calefacción, así como aislamiento respecto a

8. El 6 de diciembre de 1944, Villa documentó la entrega de muebles y materiales de la Embajada y los Consulados a la
Legación de Suecia. Parte de los bienes argentinos se vendieron a Odawara Shoten. El 21 de marzo de 1945 la Legación
sueca informó a Estocolmo que todos los archivos argentinos y parte de los muebles habían sido destruidos por incendio
durante los ataques aéreos en ese mes.

Erasto M. Villa: Misión en Tokyo 1940-1946 75   |

su país. El Cónsul Santillán y su esposa permanecieron durante el resto de la guerra
en Kobe.
En contraste con las vicisitudes de Villa cabe mencionar que el Embajador ja-
ponés en Buenos Aires, Barón Tomii y su familia fueron trasladados en abril de 1945
(en el tren presidencial) a la localidad de La Falda en la provincia de Córdoba, donde
se alojaron cómodamente en el Hotel Edén. El resto del plantel también fue interna-
do en Córdoba hasta su repatriación en 1946.
Los países americanos habían ido declarando la guerra a los del Eje hasta prin-
cipios de 1945, salvo la Argentina. La política de su gobierno lo había aislado interna-
cionalmente y se produjo el retiro de muchos embajadores de Buenos Aires, así como
la no participación del país en el ámbito interamericano. Los países del continente,
reunidos (sin el nuestro) en la Conferencia de Chapultepec, México (febrero/marzo
1945), asentaron las bases futuras de la organización interamericana de posguerra y
abrieron las puertas para que la Argentina, si formalizaba la declaración de guerra –a
estas alturas simbólica–, pudiera firmar el Acta de Chapultepec, reingresar al sistema
interamericano y acceder a la Conferencia de San Francisco, donde se estableció la
Organización de las Naciones Unidas, figurando como país “fundador”. Como con-
secuencia de estas circunstancias, y otras de la política interna, la Argentina, el 27 de
marzo de 1945, declaró la guerra a Japón y a Alemania.
Luego de terminada la guerra, en septiembre de 1945, Villa volvió a Tokio y
obtuvo de las autoridades norteamericanas de ocupación alimentos para su familia,
a la que trasladó a un hotel. En esos días, mantuvo entrevistas en el edificio Dai Ichi
con el Gral. Willoughby, y poco después, con el propio General Mac Arthur. Una
vez en la legación de Suecia, Villa dispuso la destrucción de los pasaportes y libretas
de enrolamiento que habían quedado y recibió los bienes remanentes en custodia,
firmando el respectivo protocolo el 18 de diciembre de 1945.9
Villa y su familia partieron de regreso el 14 de febrero de 1946. Emprendie-
ron viaje en el vapor “Uruguay”, y una vez en el continente americano, en largo
periplo aéreo, a Buenos Aires. Desde Kobe, Santillán y su esposa se les unieron al
“Uruguay”.10 Se ponía fin así, a la misión que el diplomático argentino (al igual que
no pocos colegas en otros teatros de la guerra) cumplió con dedicación, sacrificio y
patriotismo.

9. La Embajada de Tokio fue reabierta en julio de 1952.

10. Para este artículo se han utilizado en parte materiales recogidos y reflejados en el libro del autor “Japón y la Argentina-
Historia de sus relaciones”, Buenos Aires, Ed. Sudamericana, 1997.

|   76 José Ramón Sanchís Muñoz

Del Kemalismo al Neo-Otomanismo
Notas sobre la actual orientación
de la Política Exterior Turca
Ezequiel Martín Barakat1

Introducción

E
n los últimos años, desde el ascenso al poder del Partido de la Justicia y el De-
sarrollo (AKP, por sus siglas en turco) liderado por el Primer Ministro Recep
Tayyip Erdogan, de orientación conservadora e islámica, una de las corrientes
principales de la política exterior de Turquía, ha sido extender su campo de acción en
las regiones adyacentes de los Balcanes, Medio Oriente y el Cáucaso.
Esta orientación puede considerarse un cambio respecto a la tradicional visión
de la política exterior impuesta por el paradigma del Kemalismo, que podría califi-
carse se reactiva, concentrada en el desarrollo interno, con vocación europeizante y
aliada automáticamente a la potencia hegemónica.
Esta estrategia de política exterior, suele ser calificada, en los análisis de política
exterior, como “neo-otomanismo”, en el sentido de que considera que Turquía es he-
redera de la estructura multiétnica y multicultural del Imperio Otomano.
Para poder analizar el cambio de giro (tanto ideológico como estratégico), es
necesario hacer una breve mención a los postulados de la política exterior de la Repú-
blica kemalista, que sucedió al Imperio Otomano en 1923, y que predominó hasta
bien entrado el siglo XXI.
Es necesario destacar, como más adelante ampliaremos, que –más allá de los
cambios institucionales y políticos que atravesaron este país desde su fundación–,
existe un hecho incontrastable y que determina, en gran parte, su orientación exter-
na: ello es la situación geográfica de Turquía y su lugar geoestratégico en el mundo.
Turquía se halla en el cruce de diferentes naciones que se extienden a lo largo de
Asia Menor, los Balcanes, Medio Oriente, Cáucaso y la Europa mediterránea. Surgi-
da de los escombros del Imperio multiétnico y multicultural de la dinastía Osmanlí,
desde la fundación de la República en 1923, Turquía ha sostenido férreamente su
pertenecía al bloque occidental, y se ha movido bajo los principios rectores del equi-
librio de poder en la región y el mantenimiento del estatus quo.
La política exterior, –para los postulados del fundador de la patria turca, Musta-
fa Kemal Ataturk–, debía ser un instrumento que garantizara la defensa del territorio

1. El autor es Consejero de Embajada. Ha prestado funciones en la Embajada de la República Argentina en Turquía desde
2008 a 2012. Desde agosto del 2012, presta servicios en la Embajada de la República Argentina en la República Bolivariana
de Venezuela.

Del Kemalismo al Neo-Otomanismo. Notas sobre la actual orientación de la Política Exterior Turca 77   |
(logrado mediante una extendida Guerra de independencia, contra a las potencias
centrales que ocuparon la Anatolia en 1919) y el reconocimiento del Estado turco,
con sus actuales fronteras, por parte de la comunidad internacional. La alianza con
los EEUU resultó, en ese sentido, funcional a la consolidación del Estado turco, ya
que le permitió el acceso al OTAN y a las estructuras atlánticas.
El lema “paz en casa, paz en el mundo” –acuñado por Ataturk–, ha sido el faro
que ha iluminado la política exterior desde entonces.

La llegada del AKP al gobierno de Turquía y

el llamado neo-otomanismo

El AKP llegó al poder el 2002 y desde entonces la política exterior turca ha

experimentado un cambio importante. El primer período de los gobiernos del AKP
fue entre el 2002 y el 2007, y el segundo período ha sido entre los años 2007 hasta la
fecha. Luego de la victoria en las elecciones parlamentarias que se celebraron en ju-
nio de 2011, el AKP ha logrado concentrar, como nunca antes en la historia republi-
cana turca, el suficiente poder para realizar cambios estructurales, uno de los cuales
ha sido el eje de la política exterior, y otro, aún en marcha, la reforma integral de la
Carta Magna, creada por el golpe de Estado militar en 1980.
Es de destacar que la estrategia exterior del AKP no es homogénea cuando se
observan los dos primeros períodos. Durante el primer período dos objetivos fueron
claves en los esfuerzos externos: uno, la europeización (énfasis en el desarrollo de las
relaciones con la UE y la candidatura al bloque de los 27); y otro, el apoyo externo
para la consolidación del proceso democrático interno.
Durante el segundo período, sin embargo, la política exterior activa centrada
en la UE dejó su lugar a una política exterior multifacética, cuya factótum ha sido el
actual Canciller Ahmet Davutoğlu, asesor de política exterior del Primer Ministro
Erdogan desde 2003 y considerado por la revista Foreign Policy, como uno de los
cien “pensadores globales de 2010” y como el responsable del “renacimiento interna-
cional de Turquía”.
Davutoğlu –académico de brillo que asumió el 1 de mayo de 2009 la jefatura
de la diplomacia turca–, ha implementado los postulados de su libro “Stratejik deri-
link” (Profundidad estratégica), que rubricó en el año 2000, en la praxis externa. Sus
teorías giran en torno a las consecuencias de la posición de Turquía en la estructura
mundial. Davutoğlu destaca que Turquía se encuentra en “el centro de diferentes
órbitas geo-culturales”, tales como las de Occidente, Medio Oriente, el Cáucaso, el
Caspio, el Golfo persico, los Balcanes, el Mar Negro y Asia Central, y que, al mismo
tiempo, no sólo afecta esas órbitas, –como actor activo–, sino que se ve afectada por
la interacción de todos estos actores.
Para Davutoğlu, la noción de que Turquía es un “puente entre el Islam y Occi-
dente” (visión comúnmente reflejada al momento de pensar en este país) es insuficiente

|   78 Ezequiel Martín Barakat

para calificar el rol de su país, en el campo externo. Es preciso, –afirma– desarrollar
una estrategia activa que subraye la importancia de los lazos históricos y culturales,
los instrumentos del llamado “soft power”, la resolución de conflictos a través de la
política de “cero conflictos con los vecinos”, y el desarrollo de sólidos vínculos eco-
nómicos con las áreas geográficas que pertenecieron a la órbita del extinto Imperio
Otomano. Tales postulados han sido denominados, por los internacionalistas loca-
les, como “neo-otomanismo”.
El neo-otomanismo abraza una visión de grandeza, que quiere aprovechar al
máximo las condiciones geoestratégicas e históricas de Turquía como actor regional.
Turquía, en esta visión, se muestra segura en ser un actor comprometido, confiable
y útil, para resolver los problemas regionales que aquejan a geografías tan complejas
como el Medio Oriente o el Cáucaso. Para el ideólogo Davutoğlu, la visión kemalista
de la política exterior ha sido “desequilibrada”, con un peso excesivo en los vínculos
con los EEUU, sacrificando los intereses de Turquía en las regiones arriba mencio-
nadas. Según esta idea, Turquía debe “redescubrir el legado imperial” y generar un
“consenso político interno, que le permita coexistir en sus múltiples identidades”.
A diferencia del Kemalismo, se habla aquí de “identidades” y no de “identidad”,
superando así las constricciones de la visión tradicional republicana y retomando la
mirada imperial multiétnica y multicultural.
En este punto, existen una serie de factores que forman parte de esta tendencia
neo-otomana. En un primer lugar, hay una predisposición expresa por reconciliarse
con el pasado otomano y musulmán, que había sido relegado por la visión kemalista
por su carácter religioso y extranjerizante. Esto no significa que, al menos a la luz, el
neo- otomanismo predique la transformación de Turquía en un estado islámico o el
despliegue de una suerte de imperialismo turco en la región. Antes bien, promueve
un secularismo menos militante al interior del país, y un “liviano” influjo de Turquía
en lo que fueron los antiguos territorios del Imperio Otomano, en especial Medio
Oriente, los Balcanes, Asia Menor y Africa.
Este impulso multiétnico y más flexible, lleva a una segunda característica del
neo-otomanismo, que es la sensación de grandeza y de autoconfianza. Llanamente,
para el ideólogo del neo-otomanismo, Turquía es dada a convertirse, –de un poder
central o regional–, en una potencia global. Davutoğlu argumenta que la base cul-
tural e ideológica de la nueva política exterior proviene de dos imperios, el Bizanti-
no (que también se reconoce expresamente como base de la actual Turquía, lo cual
rompe con el paradigma kemalista), y el Otomano. En este orden, aboga por una
estrategia de “cero problemas con los vecinos”, con la esperanza de resolver conflictos
congelados y alejar a la política exterior de una posición defensiva, basada en térmi-
nos de amenazas externas.
A modo ilustrativo, cabe mencionar que en una reunión de la cúpula del par-
tido gobernante, que tuvo lugar a fines de noviembre de 2009, el Canciller Ahmet
Davutoğlu, calificó, –por primera vez en público–, a Turquía como el país de “los
nuevos Otomanos”. Al adoctrinar a los líderes partidarios sobre política exterior y

Del Kemalismo al Neo-Otomanismo. Notas sobre la actual orientación de la Política Exterior Turca 79   |
en referencia al tema de la expansión de la política exterior turca hacia África y la
apertura de catorce nuevas representaciones diplomáticas en ese continente, afirmó:

“Tenemos una herencia que permanece de los Otomanos. Nos dicen los nuevos oto-
manos. Sí, somos los nuevos otomanos. Debemos tener un interés por todos los países
de nuestra región. Incluso, nos abrimos al África del Norte. Las grandes potencias
nos ven con sorpresa. En especial Francia indaga porqué nos abrimos al África.
Giré instrucciones: a cualquier país del África que vaya Sarkozy, allá donde levan-
te su cabeza, verá en los edificios de nuestras embajadas flamear la bandera turca.
Di instrucciones para que las embajadas se instalen en las mejores zonas”.2

Los dichos del Canciller son muy significativos acerca del giro que ha dado
la política exterior turca, desde la asunción del AKP en 2002, en la medida en que
muestran un componente de confianza y autoestima, que estaba ausente en los pos-
tulados kemalistas.

Realidades y desafíos: el ejemplo de la candidatura turca

a la Unión Europea

La reacción del establishment kemalista (aún poderoso en los estamentos mili-

tares y judiciales del país y afiliado al principal partido de oposición el Partido Na-
cionalista Republicano (CHP, por sus siglas en turco), no ha ahorrado críticas contra
la nueva visión de política exterior emprendida por el islamismo moderado del AKP.
Para los secularistas y laicos “turcos blancos” (como se autodenomina la elite
kemalista), la política exterior del AKP es “ambiciosa e irreal”, ya que, argumentan,
frente a los desafíos reales, no ha logrado cumplir con ninguno de sus postulados.
Así, critican el fracaso de los acuerdos de normalización de relaciones con Ar-
menia, como un ejemplo de que la política de “conflicto cero con los vecinos” ha
caído en saco roto; lanzan sus dardos contra la incapacidad del gobierno del AKP de
contener al régimen sirio de Assad; cuestionan la imprevisibilidad e inconsistencias
en el manejo de las crisis políticas en Libia, Túnez y Egipto, frente a los embates de
la llamada “Primavera Arabe”; consideran que la tensión con Israel, –un socio tra-
dicional de Turquía en el campo militar y estratégico–, es contraria a los intereses
nacionales,3 y que la insistencia en el acceso a la Unión Europea, aleja a Turquía de
socios de primer orden como Francia y Alemania.

2. “Sarkozy gittigi her yerde bizi gorecek” (“A dónde vaya Sarkozy, nos verá”), Yeni Safak, 24 noviembre 2009, 5.
3. En la retórica, el Primer Ministro Erdo˘gan no duda en afirmar que ve al mundo “con ojos musulmanes”,
en especial en relación a la confrontación con Israel por los ataques a civiles en Gaza, en diciembre del 2008 (“el incidente
de Davos”) donde los dos países entraron en una liza que debilitó los mecanismos de cooperación y diálogos entre ellos. y
que acabó, por el momento, con el rol mediador que Turquía pretendía ejercer entre Siria e Israel. Para la opinión pública
árabe, la posición de Erdo˘gan frente a Israel, lo han convertido en un personaje cuasi heroico.

|   80 Ezequiel Martín Barakat

 Por su parte, ante el activismo de Turquía, la opinión internacional, sobre todo
desde los EEUU, habló de un “cambio de eje”, en relación al acercamiento a los paí-
ses árabes.
Ante estas perspectivas, el gobierno turco afirma que ante los fallidos intentos
de los EEUU por lograr la estabilidad en Irak y la consecuente modificación del ba-
lance del poder en la región del Golfo, Turquía se ha visto impulsada a soltarse del
“corsé occidental” y buscar su propio lugar, con un alto margen de maniobra, en la
vasta región que se extiende desde los Balcanes al Asia Central.
Turquía busca, desde los postulados oficiales, promover la estabilidad de la
región por medios diplomáticos, a través de los instrumentos del llamado “soft
power”: interdependencia económica y coordinación política. Así, ha establecido
Consejos de cooperación estratégica con Siria e Irak; ha intentado mediar en el
conflicto palestino; actuar de facilitador del dialogo con Irán por el tema del uso de
energía nuclear; y aproximarse a la compleja trama del Irak kurdo con un intenso
activismo diplomático.
Asimismo, un punto insoslayable a la hora de analizar la política exterior turca
reciente, es el compromiso del gobierno de Ankara de lograr el acceso como miem-
bro pleno de la Unión Europea. En este punto, vale realizar algunas consideraciones.
Las relaciones entre Turquía y la Comunidad Económica Europea comienzan
en 1963, cuando Europa concede a Turquía el estatus de “socio privilegiado” y reco-
noce su vocación de integrar la nueva estructura. Durante los años 60 y 70, la situa-
ción política de Turquía no permitía avanzar en la profundización de la integración.
En Europa, a raíz de los sucesos de 1968, nacía una opinión pública que ponía en la
agenda el tema de los derechos humanos, la necesidad de liberalizar los enquistados
sistemas políticos de postguerra y resaltaba el tema del respeto a la autodetermina-
ción de los pueblos y el derecho de las minorías. Estos cambios sociales alejaban,
cada vez más, a Turquía del resto de Europa Occidental. El inicio del proceso de
democratización en Grecia, Portugal y España entre 1974 y 1976, le quitaba toda
legitimidad a los sistemas autoritarios, y también elevaba el nivel que Europa exigía
a partir de entonces para calificar a un régimen democrático. En contraste con esa
evolución, Turquía atravesaba por varias décadas de inestabilidad política y cambios
de régimen. La invasión, en 1974, de casi el 40% de Chipre por parte de Turquía
empeoró aún más las relaciones, y Europa decidió aplicar un embargo militar y eco-
nómico –de corta duración en contra de Ankara.
Finalmente, en la misma Turquía, la perspectiva europea pierde toda credibi-
lidad, al rechazarla las grandes corrientes políticas del país. Cuando llegó al poder
Turgut Özal (Primer Ministro de 1983 a 1989 y Presidente desde 1989 hasta su
muerte en 1993), retomó el acercamiento a Europa, con intenciones de integrarse
en la comunidad económica. Pero la voluntad pro-europea de Özal no encontró
ningún aval en Europa y las primeras iniciativas para obtener la candidatura resulta-
ron infructuosas (1987-1989). Del mismo modo, aunque Ankara firma en 1995 los
acuerdos relativos a la Unión Aduanera con Europa, la cumbre de jefes de Estado

Del Kemalismo al Neo-Otomanismo. Notas sobre la actual orientación de la Política Exterior Turca 81   |
y de gobierno en Luxemburgo en 1997 excluye a Turquía de la lista de los Estados
candidatos. No es sino dos años después, en 1999, y sin que haya habido una trans-
formación política radical en Turquía, ni tampoco una adecuación completa a los
“Criterios de Copenhagen”, cuando la Cumbre Europea de Helsinki ratificó la can-
didatura de Turquía.4 Detrás de esta decisión, se encontraba la presión de los EEUU
por impulsar la candidatura de Turquía, uno de sus principales aliados en la región.
Por otra parte, a las presiones estadounidenses respondía una mayor receptividad de
Alemania, país en el que una nueva coalición socialdemócrata y verde (que llegó al
poder en 1998) tenía una visión multicultural de Europa y apostaba a la democra-
tización de Turquía. De igual manera, las relaciones greco-turcas, tradicionalmente
tensas, llegaban a un periodo de distensión.
Finalmente, en 2001, se adoptó la asociación para la adhesión, bajo la consi-
deración de que Turquía estaba preparada para comenzar los trabajos de reformas
necesarios para acceder a la Unión. Las reformas sucesivas que adoptó el gobierno
AKP desde el 2002, llevaron a la Comisión a recomendar, en 2004, que se estable-
cieran negociaciones de adhesión. Ese mismo año, el Consejo de Europa determinó
que Turquía cumplía con los criterios políticos necesarios para iniciar negociaciones,
pero exigieron reformas puntuales, como la reforma del Código Penal. Una vez lle-
vadas a cabo, el 3 de octubre de 2005, comenzaron las negociaciones.
Las negociaciones están divididas en 35 capítulos, de los cuales ha logrado abrir
desde entonces ocho capítulos de negociación: Ciencia e Investigación, Empresa e
Industria, Estadística, Control Financiero, Redes Transeuropeas, Protección al Con-
sumidor, y los capítulos relativos a Derecho de empresa y Derecho de propiedad
intelectual.
Desde el 2005 hasta la fecha, los progresos han sido prácticamente nulos.
En 2006, la UE congeló las negociaciones ante la negativa de Turquía a garan-
tizar acceso a sus puertos y aeropuertos a los barcos y aviones greco-chipriotas. Solo
un capítulo se cerró, el de Ciencia e Investigación.
Ante el panorama poco prometedor, se alzan varios obstáculos, que derivan
tanto de Turquía como de la propia Europa. Parte de estos atascos son de orden
demográfico y económico. El país, con una población que rebasa los 70 millones de
personas, presenta una notoria desigualdad en la distribución del ingreso, siendo las
disparidades del PBI per capita muy marcadas, (de casi USD 12.000 per capita en las

4. El Consejo Europeo de Copenhague formalizó en junio de 1993, en los “Criterios de Copenhague”, los
requisitos a cumplir por los países candidatos a la adhesión. Éstos exigen de los países que desean adherirse,
como criterio político: estabilidad institucional como garantía de un régimen basado en la democracia y
el Estado de Derecho, del respeto de los derechos humanos y de las minorías así como de la protección de
estas últimas; como criterio económico: una economía de mercado viable y capaz de resistir la presión de la
competencia y las fuerzas del mercado dentro de la UE; como criterio del “acervo”: la capacidad de asumir
todas las obligaciones y metas que se derivan de la adhesión, es decir, todo el derecho de la UE (el “acervo
comunitario”), y la adhesión a los objetivos de la Unión Política y la Unión Económica y Monetaria. Otro
criterio importante tanto para la propia Unión como para los candidatos a la adhesión es la capacidad de la
UE de incorporar nuevos miembros, es decir, “que la Unión esté preparada para admitir nuevos miembros
manteniendo el ritmo de integración”.

|   82 Ezequiel Martín Barakat

regiones de Mármara y Egeo, a menos USD 500 en las zonas de población kurda). Si
bien, Turquía empezó a crecer de manera exponencial a más e un 6% anual a partir
del 2004, esos beneficios no se han extendido de manera igual a la población. Otra
de las áreas claves, que retrasa las negociaciones es la estructura económica. La agri-
cultura es fundamental para Turquía, porque de ella vive gran parte de la población,
y dada su posición geográfica y cultivos, la producción compite con la de España,
Portugal y Grecia, miembros plenos del Unión, por ejemplo.
Más allá de los dos puntos anteriores, lo cierto es que, –como coinciden en
afirmar la mayor parte de los analistas–, los verdaderos obstáculos son de orden po-
lítico. En primer lugar, la persistencia del Kemalismo no sólo como ideología oficial,
sino como una especie de religión o “culto nacional de adoración al héroe”, coloca a
Turquía en una situación bastante peculiar frente al resto de Europa. Sin necesidad
de explicar aquí las razones de la longevidad y supervivencia del Kemalismo, es im-
portante destacar que ningún otro país europeo dispone de una ideología oficial, ni
de un culto de “Jefe Eterno”, que figuren como tales en la propia Constitución y este
imbricado en los actos públicos y privados de las vidas de sus ciudadanos, a pesar –
todo ello–, de los esfuerzos del islamista AKP por “desecularizar” al régimen.
La cuestión de la laicidad constituye un segundo punto árido: a pesar de que
se define como laico, el sistema turco reconoce al Islam sunnita como la religión de
facto de la Nación, dejando al margen a los cristianos y los judíos, sino incluso a la
comunidad aleví, que se calcula entre 15 y 20 millones de personas. El tercer pro-
blema está ligado al reconocimiento de las matanzas de los armenios en 1915 como
genocidio, que Turquía justifica como un acto de legítima defensa en una situación
de guerra y desintegración política producto del desmoronamiento del Imperio Oto-
mano. La cuarta cuestión concierne precisamente a Chipre. En el marco del proceso
de integración, Turquía estaría obligada a reconocer a la República de Chipre. Final-
mente, la prolongada y desgastante lucha emprendida por el gobierno turco, contra
la amenaza terrorista del PKK, ha afectado considerablemente el –también prolon-
gado–, proceso para acceder al club de la Unión Europea. La lucha antiterrorista se
ha convertido en un criterio político de facto, que Turquía deberá resolver de manera
satisfactoria antes de acceder a la UE.
Por parte de la Unión Europea, –inmersa en la peor crisis económica desde la
postguerra–el tema de la capacidad de absorción de nuevos miembros aparece como
determinante, a la hora de explicar los problemas que enfrenta Turquía. La posibili-
dad de aceptar nuevos miembros en todos los ámbitos que incluye la membresía (po-
lítico, económico y social), tienen sus férreos opositores en Francia y Alemania, que
han recalcado que la UE necesita enfocarse al fortalecimiento interno, y ofrecer, a lo
sumo, “asociaciones privilegiadas”. Turquía, por el contrario, adoptó el acceso pleno
a la UE como un política de Estado y no ha aceptado, bajo ninguna condición, una
“asociación especial con Europa”, sino la plena membresía. Las palabras del Canci-
ller Davutoğlu son claras al respecto, al exigir que “Europa cumpla con su palabra”:

Del Kemalismo al Neo-Otomanismo. Notas sobre la actual orientación de la Política Exterior Turca 83   |
 “Si pensamos en zonas como Oriente Medio, el Cáucaso o los Balcanes, o en si-
tuaciones como la de Afganistán y Pakistán, en todas ellas Turquía constituye
una fuerza positiva. El objetivo principal de nuestra política exterior siempre
ha sido el mantenimiento de la paz, la estabilidad y la prosperidad en todas
partes. El creciente dinamismo económico turco, unido a sus cualidades de-
mográficas, proporciona a la UE una opción estratégica a la hora de abordar
desequilibrios económicos y futuros desafíos poblacionales. Cuando estemos en
situación de entrar en la UE como miembros de pleno derecho, asumiremos
la responsabilidad que nos corresponda. Sin embargo, ahora topamos con di-
versos obstáculos políticos que socavan el principio de pacta sunt servanda,
minando en consecuencia la credibilidad de la propia UE. Como la entrada
en la Unión no se producirá de la noche a la mañana, no hay razones para
prejuzgar hoy esa decisión. Llegado ese momento, Turquía tendrá los mismos
criterios y normas que el resto de la UE, lo cual redundará en beneficio de
todas las partes. Somos conscientes de que para ciertos países miembros la en-
trada de Turquía plantea algunos problemas. Sin embargo, nuestro país desea
fortalecer la Unión y, una vez concluidas las negociaciones, confío en que se
comprendan y aprecien mejor las ventajas de que Turquía pertenezca a ella”.5

Más allá de lo anterior, podría decirse que el factor cultural sea, quizás, una de
las causas que más ha motivado la negativa francesa y alemana. Francia, con 5 millo-
nes de musulmanes, es el país europeo que cuenta con más inmigrantes de religión
islámica en la Unión. Aunque la convivencia entre los diferentes grupos se ha carac-
terizado por ser relativamente pacífica durante las últimas décadas, la radicalización
de las posturas xenófobas ha aumentado en los últimos años, producto de la crisis
económica al interno de los países europeos y de una situación internacional deterio-
rada, donde esta presente la conexión entre Islam y terrorismo. Así, sobrevuela el te-
mor de que la entrada de Turquía en la cristiana Unión Europea suponga el aumento
del número de residentes musulmanes de hasta un 20% del total de su población y,
con ese impacto, se produzca la temida “desintegración social” y “choque de civiliza-
ciones”, defendidos por Samuel Huntington.
En este punto, se hace necesario considerar, en un marco histórico más amplio,
que las relaciones turco-europeas son relaciones de fuerzas simbólicas. Algunos ana-
listas consideran que para Turquía integrarse a la Unión Europea, significa integrarse
al bando de los “antiguos enemigos”. Al respecto, recuerdan que el Imperio Otoma-
no estuvo a la Puerta de Viena, fue el azote de los Cruzados, y el aliado de Alemania
y de Austria Hungría, contra Gran Bretaña y Francia en la Primera Guerra mundial,
y que fueron las potencias cristianas las que desmembraron al Imperio Otomano,
sede del Califato. Las relaciones entre Turquía y Europa se ven, así, a través de un

5. Davutoğlu, Ahmet. “España y la incorporación de Turquía a la Unión Europea”. El País, Opinión,

16 de noviembre de 2009.

|   84 Ezequiel Martín Barakat

prisma de memoria histórica, siempre distorsionada por los estereotipos de la lucha
entre Cristiandad e Islam, en donde unos a otros, se consideran “invasores”.
También, debe admitirse que Europa parece no poder articular un proyecto
definitivo y consensuado, ya sea en el camino de la integración o en el de la exclu-
sión, de qué hacer con la candidatura turca. Las consideraciones sobre el acceso de
Turquía parecen estar enmarcadas en la coyuntura política y electoral interna, más
que en un proyecto integral. Las voces de apoyo a Turquía, como España e Italia,
se ven debilitadas frente a la oposición expresa de los dos grandes ejes de Europa:
Alemania y Francia. Al mismo tiempo, la población turca ve el proceso con bastante
escepticismo, y considera que es muy poco probable el acceso en un futuro cercano.
En Ankara ya no se habla de un horizonte de acceso hacia el 2015, sino del año 2023,
lo cual da la pauta de que el proceso continuará extendiéndose en el tiempo.

Comentarios finales

Para concluir, podrían delinearse algunas notas relativas al futuro, el cual abre
más preguntas que respuestas. ¿De qué manera, a través de los instrumentos del neo-
otomanismo, Turquía enfrentará el nuevo escenario post Primavera Árabe? ¿Cuáles
son los costos y beneficios de la extensión de la influencia de Turquía en el África?
¿Cómo compatibilizar, desde el neo-otomanismo, la lucha contra el terrorismo y la ex-
tensión de la influencia en el Kurdistán iraquí? ¿Cuenta Turquía con los instrumentos
de soft power, en medida suficiente, para sostener, por las vías económicas y de coope-
ración, sus aspiraciones globales? ¿Qué razones se esbozan para el aparente fracaso de
la política de “conflicto cero con los vecinos”, en especial en relación a Armenia? ¿En
qué grados las aspiraciones del neo-otomanismo chocan con las estrategias del hege-
mon en la región? Sin duda, las preguntas quedan abiertas, en un escenario volátil y
complejo como el que afecta a las regiones vecinas a Turquía en la actual coyuntura.
El desafío de Ankara consistirá en equilibrar las dos fuerzas que confluyen en
la política exterior: los instintos kemalistas, aun fuertemente anclados en el establis-
hment secular, y los impulsos más imaginativos de una política exterior con sabor a
Imperio. En este contexto, la presencia de un grupo terrorista como el PKK, todavía
activo, pone de relieve el papel de las Fuerzas Armadas, directamente favorable a la
visión reactiva y de amenaza a la seguridad nacional, que enarbolan los estamentos
kemalistas. Tanto en lo interno, como en el campo exterior, se hará necesaria, una
reconciliación entre las dos posiciones.
Por otra parte, se vislumbran en el horizonte del poder político, visos de conti-
nuidad. Con la llegada del islamismo político, Turquía va camino de consolidar las
instituciones de la democracia liberal y se encuentra inmersa en un proceso gradual
de afianzamiento de la estabilidad política e institucional. Proceso, éste, que se ve
con interés y aliento desde Occidente, al considerarlo un modelo de régimen islámi-
co democrático que podría servir de espejo para el agitado Medio Oriente.

Del Kemalismo al Neo-Otomanismo. Notas sobre la actual orientación de la Política Exterior Turca 85   |
La Dimensión Religiosa en la
Política Exterior Norteamericana

Romina Iglesia1
“El cumplimiento de nuestro destino manifiesto es extendernos por
todo el continente que nos ha sido asignado por la Providencia para el
desarrollo del gran experimento de libertad y autogobierno”.
O’Sullivan, The morning star

Introducción

1626 Los puritanos desembarcan en Massachusetts creyendo establecer la

“Nueva Israel” en América; 1648: El Tratado de Westfalia pone fin a
la guerra de los treinta años que había enfrentado a países católicos y protestantes, se
origina el moderno sistema internacional y de ahora en adelante, las diferencias reli-
giosas no podrán constituir casus belli; 11 de septiembre de 2001: las Torres Geme-
las de Nueva York se derrumban tras el impacto de dos aviones en un supuesto acto
terrorista. El entonces presidente George W. Bush declaraba: “Ha sido una desgracia
nacional. Ha sido un acto de guerra. La libertad y la democracia han sido atacadas
(…). El terrorismo contra nuestro país no quedará impune (…). La guerra que nos
espera es una lucha monumental entre el Bien y el Mal (…) O se está con nosotros
o con el terrorismo (…) Dios está con nosotros (…) Dios bendiga América”. El 11
de septiembre tiene, en mi opinión, toda una simbología; a partir de allí, la religión
pasaría a ocupar, nuevamente, el centro del debate público en los Estados Unidos (y
en el mundo) a la par que se abrían varios interrogantes: ¿Existe una disyuntiva “po-
lítica versus religión/religión versus política”?, o de lo contrario: ¿Existe una íntima y
estrecha relación entre religión y política? ¿Pueden los valores y principios religiosos
dotar de contenido moral a una política exterior? ¿Cuánto pesan los argumentos re-
ligiosos en la política exterior estadounidense? Este artículo se propone, en la medida
de lo posible, intentar dar respuestas a estos interrogantes. Concretamente, la hipótesis
quedará constituida por esta “excepcional” relación que se observa y se verifica entre
religión y política en los Estados Unidos sin parangón en cualquier otro lugar del
mundo y que constituye un “dato” de la realidad estadounidense de carácter histórico,
no coyuntural, e insoslayable que encuentra su más plena manifestación en la forma
en que Estados Unidos se percibe y se relaciona con el mundo; y que da por resultado
la afirmación de una dimensión “religiosa” en la política exterior norteamericana. Por

1. La autora es Secretario de Embajada. Ha desempeñado funciones en la Subsecretaría Legal, Técnica y Administrativa.

Actualmente, presta servicios en la Embajada de la República argentina en la República de Chile.

La Dimensión Religiosa en la Política Exterior Norteamericana 87   |

tanto, como tal, no constituye novedad alguna, sino todo lo contrario: se remonta al
período colonial y hace a la identidad americana misma. En este orden de ideas, en
virtud de lo que he dado en denominar “trampa histórica”, se concluye que la lucha
contra esta fuerza centrípeta marca, evidentemente, una tendencia en el manejo de los
asuntos públicos en general y la política exterior norteamericana, en particular. En este
sentido, Estados Unidos entiende que debido a su “destino manifiesto” tiene una mi-
sión “divina” que la empuja e impulsa a “intervenir” en los asuntos mundiales y, más
aún; a expandir y pretender extrapolar, por medio de ataques preventivos, sus valores
e ideales tales como la libertad, la democracia, y la economía de mercado al resto del
mundo y en especial, a los países del Medio Oriente.
Por otro lado, si se admite que la religión puede dotar de contenido “moral” a
una política exterior, el modelo norteamericano constituye, en ese sentido, el ejem-
plo patente de que, como dirían los realistas, los argumentos morales no constituyen
más que una fachada para alcanzar objetivos políticos.
Históricamente, en un primer momento, esta dimensión religiosa llevó a los
americanos a definirse en su lucha independentista como los “elegidos de Dios” con-
tra el “Anticristo” británico. Si para Reagan, el comunismo fue la personificación
del Mal, para Bush lo sería el terrorismo. Finalizada la guerra fría, Estados Unidos
encontraría en su lucha contra el “Eje del Mal”, una nueva forma de definir su iden-
tidad nacional. Esta misión o llamado especial (o destino manifiesto) ha sido una
constante en la historia norteamericana, e históricamente ha conducido a dos formas
de ser con respecto al mundo exterior. La primera fue ese estado ejemplar en el cual
se hallaba separado del mundo caído y corrupto y dejaba al resto de las naciones la
tarea de imitarlos lo mejor posible. Y la otra, la intervención. Recapitulando y para
concluir, cabe señalar que de la “doctrina del destino manifiesto” y del “excepciona-
lismo americano” se hacen, tradicionalmente, dos lecturas. Por un lado, el aislacio-
nismo y por el otro, la tradición del intervencionismo.
Por otra parte, bien se sabe que para establecer o impugnar la validez de un
modelo, habrá de examinarse el contexto coyuntural histórico de ese entonces y el
actual en el cual se enmarca.
En el marco de un contexto económico mundial con pronósticos sombríos e
inciertos, los norteamericanos tendrán la oportunidad histórica en esta convergencia
de cambios y transformaciones para demostrar (o no) que pueden escapar a la “tram-
pa histórica” que constituye su destino manifiesto y adoptar una política exterior
más cercana a los principios del institucionalismo liberal y multilateral.

El nacionalismo americano y la doctrina del destino manifiesto

La Iglesia fue la clave de las unidades políticas en Inglaterra, en Francia; y en

la España de los monarcas católicos la legitimidad política reposaba en la unidad
religiosa del reino.

|   88 Romina Iglesia

 La primera manifestación plena del nacionalismo moderno tuvo lugar en la In-
glaterra del siglo XVII. El nacionalismo es un fenómeno histórico, como tal no es el
mismo en todos los países y en todos los tiempos, está determinado por las ideas po-
líticas y la estructura social de los diversos países donde echa raíces. Como fenómeno
histórico, vino a reemplazar a la religión, que fue durante mucho tiempo la fuente
principal de donde emanaba toda vida cultural y espiritual. Según Hans Kohn, na-
cionalismo es un estado de ánimo (o sentimiento) según el cual el individuo siente
que debe su lealtad suprema al Estado-nación en sus diversas manifestaciones: len-
gua, religión, tierra, costumbres, ancestros, etc. Hay tres rasgos esenciales del nacio-
nalismo moderno que surgieron entre los hebreos: la idea del pueblo elegido (Alianza
dios-pueblo de Israel); la importancia otorgada al común bagaje de recuerdos del
pasado y esperanzas para el futuro (continuidad en el proceso histórico) y finalmen-
te, el mesianismo nacional. En las trece colonias, la vida política e intelectual se basó
en los cimientos de la Revolución Puritana y de la Revolución Gloriosa. Los purita-
nos de la Nueva Inglaterra preservaron el sentimiento de ser la Nueva Israel, con su
autoidentificación con los antiguos hebreos, en una época en que este sentimiento
había desparecido en Inglaterra. El nacionalismo americano emergió, forzosamente,
después de 1820 pero en la forma de una “disposición difusa hacia el mundo”, según
Stephanson, tomó la forma de una estructura de sentimiento moldeado por una “co-
munidad imaginaria” más que de una ideología explícita. Este nacionalismo tenía
otra faceta: la emergencia del seccionalismo (o regionalismo) norte-sur. El naciona-
lismo americano, particular (y particularmente poderoso) se constituyó, paradójica-
mente, no solo como profético sino también universal. Y fue tanto protestante –más
precisamente hablando puritano– como liberal en su naturaleza. Se materializó, par-
ticularmente, en momentos de expansionismo territorial o intervencionismo porque
“había necesidad de envestirlo de cierta bondad americana”. En efecto, se verá que se
identifican dos períodos principales de expansión territorial: 1840, año en el cual se
anexiona la mitad del territorio mexicano, y 1898, año de la guerra de Cuba como
consecuencia de la cual España pierde y cede a EE. UU. sus posesiones coloniales en
América y Asia –Puerto Rico, Filipinas, Guam–.
Lo importante a destacar, para la hipótesis construida, es que en Estados Uni-
dos “el orgullo nacional está ligado a una suerte de credo: se aprende a amar el país
a causa de la libertad y de la democracia”. No fue la etnicidad, la sangre, sino la
adhesión a un conjunto de ideales los que forjaron la identidad americana: liber-
tad, individualismo, soberanía popular e igualitarismo (en el sentido de igualdad de
oportunidades y respeto). Entre los factores que contribuyeron a ello pueden identifi-
carse: la inmigración, el deseo de consolidar la “separación” física de la Madre Patria
y la “aceptación de ciertos valores universales como propios de la factura original del
‘americanismo´ conjugaba esos imperativos estratégicos”. Esta noción de “identidad
inclusiva” sería paulatinamente cuestionada, asimismo, esa definición liberal de la
“excepción americana” ideológicamente expresada, excluía a los negros y a los ame-
ricanos nativos, relegaba a la mujer y planteaba una profunda disputa respecto de la

La Dimensión Religiosa en la Política Exterior Norteamericana 89   |

esclavitud. Por otra parte, tres fórmulas ideológicas emergieron y compiten a través
de los años en la realidad norteamericana. Se conocen, habitualmente, como libera-
lismo cosmopolita, nativismo y multiculturalismo. No obstante, cabe señalar que “la
contienda entre concepciones rivales de la identidad norteamericana ha ocurrido y
ocurre en el contexto de un acuerdo predominante en torno de los principios libera-
les de gobierno y de la creencia en la excepcionalidad americana”. Con la llegada de
los inmigrantes, que en su mayoría, no eran ni ingleses ni protestantes (durante los
años de guerra civil, llegaron, por ejemplo, alemanes católicos e irlandeses) fue pues-
to en cuestión el “mito liberal y cosmopolita” originando la reacción de los nativos
y generando un sentimiento antiextranjero. El nativismo, su expresión, definió una
identidad restrictiva de la nacionalidad americana y si bien admitía el credo liberal y
cosmopolita, simultáneamente, sostenía que sólo los anglosajones poseían las cuali-
dades morales e intelectuales requeridas por la ciudadanía democrática americana y
se impuso una legislación escolar inspirada en una suerte de “religión civil” apoyada
en el protestantismo. En el año 1882, se dictó una ley que prohibía la inmigración
china, negaba a los negros derechos básicos y contemplaba al inglés como único
idioma a enseñar en las escuelas. El nativismo, en el fondo, constituye una de las
expresiones del nacionalismo antiliberal y tiene una larga historia asociada con el
extremismo de derecha, el darwinismo social y el racismo. Según Carlos Floria, “el
debate más reciente sobre la identidad norteamericana se está produciendo en torno
del multiculturalismo”. En realidad, en lugar de un movimiento bien organizado
se trataría de un “precipitado de creencias”. Sus primeros pasos los dio a través del
“Black power” de los años sesenta. Con el objeto de resistir la asimilación cultural,
los activistas hispánicos abogaron por su derecho a una educación bilingüe. La ima-
gen del “melting pot”, interpretación liberal de la capacidad de absorción inmigra-
toria de la sociedad americana como un “proceso automático”, fue reemplazada por
la del “salad bowl”, esto es, la idea de varias identidades separadas que están conte-
nidas en un solo recipiente nacional más que de una mezcla que conllevaría a una
identidad nueva. Por otro lado, cabe señalar que el multiculturalismo no representa
necesariamente un pluralismo centrípeto sino la probabilidad de una pluralidad cen-
trífuga que en su núcleo fundamental insiste en la primacía de la etnicidad. En este
sentido “supone el rechazo de algún credo nacional que sirva de cemento ideológico
para unirlos en una ‘comunidad imaginada’ o en un imaginario nacional”.
La relación entre “nacionalismo” y “doctrina del destino manifiesto” es de gé-
nero a especie. Es decir, la “doctrina del destino manifiesto”, es una doctrina na-
cionalista. Es la expresión civil de la autopercepción mesiánica estadounidense. La
expresión fue acuñada por el periodista norteamericano O’Sullivan quien murió en
1895 en tiempos en que el término estaba a punto de experimentar un resurgimiento
de la mano del expansionismo territorial. Su autoría, sin embargo, no fue establecida
hasta 1927 dado que estas palabras se mencionaban sin prestarles mucha atención
durante la era Jacksoniana. Por otra parte, fueron sus oponentes quienes la convirtie-
ron en un símbolo y un tema. Y se convirtió en un lema para la idea del providencial

|   90 Romina Iglesia

e históricamente autorizado derecho a la expansión continental lo que definió la iden-
tidad americana. Sin embargo, hay un antecedente que se remontaría a 1616 cuando
un agente de colonización se refirió a la gente de Norteamérica –en una Conferen-
cia en Inglaterra– como la “gente peculiar marcada y elegida por el dedo de Dios”.
En 1837, O’Sullivan fundaría The Democratic Review luego de consultar a Jackson
y Van Buren en orden a dar al movimiento jacksoniano, intelectual y políticamen-
te, presencia en los dominios de la cultura intelectual que era dominada por fuerzas
conservadoras y formales. O’Sullivan, en este sentido, expresó la ideología del expan-
sionismo jacksoniano. Según Stephanson, una especie de determinismo geográfico
guió la visión de O’Sullivan sobre el asunto de Texas. Estaba implícita la idea de ver el
territorio mexicano como una unidad homogénea con el territorio americano. El 27
de diciembre de 1845 en The morning Star y en el contexto del debate por la anexión
de Texas escribió: “The right of our manifest destiny to overspread and to possess the
whole continent which providence has given us for the development of the great ex-
periment of liberty and federated self government”. Más que de una expresión, según
Anders Stephanson, se trataría de un whole “matrix”, esto es, una manera de interpre-
tar el tiempo y el espacio en “América”. En efecto, el “destino manifiesto” es una filo-
sofía nacional que muestra la manera en que este país entiende su lugar en el mundo
y se relaciona con otros países. Desde esta perspectiva, pertenece a esa peculiar fusión
de la ideología providencial y republicana que tuvo lugar después de la Revolución,
una combinación más dinámica de conceptos profanos y sagrados. Visiones de EE.
UU. como un espacio sagrado providencialmente elegido para propósitos divinos que
encontró contrapartida en la idea “secular” de la nueva nación de libertad como un
“escenario” privilegiado para la exhibición de un nuevo orden mundial, un gran ex-
perimento para beneficio de la humanidad como un todo. Washington, en su primer
discurso, se refería a la idea “sacra” del “fuego de la libertad” y el “destino” de la forma
republicana de gobierno, todo, bajo un lenguaje bíblico y clásico. En un principio, la
expresión estuvo más vinculada al expansionismo territorial para luego de W. Wil-
son, en un sentido más amplio, referir a ese rol provincialmente asignado a EE. UU.
de conducir el mundo a nuevas y mejores cosas, para hacer del mundo “un lugar más
seguro para la democracia”. Lo que definió “América” fue precisamente esa misión o
llamado o vocación especial que Wilson enfatizaba. La nación había sido autorizada
a ver la luz y comprometida a mostrar el camino a las naciones históricamente retra-
sadas. En suma, lo que unificó lo sagrado y lo secular, entonces, fue precisamente esa
idea de “América” como una única misión y proyecto en tiempo y espacio, como un
proceso continuado. El aspecto misionario además de legitimar la empresa, inclu-
so, determinó su completo significado. Por otro lado, teniendo en cuenta la relación
religión-política, merece mención la importancia que tuvo el Libro de la Revelación a
la hora de proveer de lenguaje al discurso público en Estados Unidos en cuanto ofrece
la visión más completa del fin de la historia y de sus secuelas: la lucha de vida o muer-
te entre las fuerzas del bien y del mal con la victoria final del bien y la reaparición del
Mesías. Hace referencia a la idea y visión del milenium y a la batalla del Armagedón.

La Dimensión Religiosa en la Política Exterior Norteamericana 91   |

 No obstante lo dicho, no hubo un apoyo unánime e incondicional a esta doc-
trina. Las diferencias internas acerca del objetivo de la expansión territorial deter-
minaron su aceptación o resistencia. Mientras en el noreste se creía que los Estados
Unidos tenían la misión de llevar los ideales de la libertad y la democracia a otros
lugares, lo cual podía conseguirse por medio del crecimiento territorial, los estados
del sur pretendían extender el área de esclavitud. El conflicto de los abolicionistas del
norte contra los esclavistas del sur se hizo evidente cuando se propuso la anexión de
Texas y finalmente desembocó en una guerra interna, la Guerra de Secesión (1860-
1865). Otros pensaban que la experiencia del autogobierno sería más difícil de con-
cretar con la expansión territorial.

Origen histórico-religioso

Aunque la manifestación más evidente de esta doctrina nacionalista se expresa

en el campo de la política, su esencia es religiosa. Los ingleses, que colonizaron la
costa Este del territorio que sería Estados Unidos, estaban profundamente inmer-
sos en su religión (el puritanismo, una de las ramas del protestantismo) y su vida
comunitaria y política se desarrolló en un estricto apego a la ley moral, con el con-
vencimiento de que el Nuevo Mundo era la Tierra Prometida donde cumplirían la
misión encomendada por Dios. Mientras que en Europa se llevaba a cabo la Refor-
ma Protestante; los puritanos (calvinistas), que desembarcaron en Massachusetts en
1626, creían que estaban estableciendo la Nueva Israel en América. A Norteamérica,
también llegó gente perteneciente a otras iglesias protestantes, como anabaptistas,
cuáqueros, presbiterianos, evangelistas, etcétera. Se podría decir que en el período
colonial se encuentra el punto de partida del ideal estadounidense de ser un pueblo
elegido entre los demás del mundo. Esta idea se enraizó en el imaginario norteame-
ricano al grado que en 1776 para crear el sello nacional de Estados Unidos Benja-
min Franklin y Thomas Jefferson propusieron la imagen de la “Tierra Prometida”.
Franklin pensó en la representación de Moisés dividiendo el mar Rojo con el ejército
del faraón persiguiendo a los judíos; Jefferson sugirió la de los hebreos guiados a tra-
vés de la noche por una antorcha. El protestantismo de América del Norte fue dife-
rente y la Nueva Inglaterra fue el caso más sustancial de todos los lugares del mundo
donde la sociedad fue moldeada en compatibilidad con el protestantismo ascético.
El “quiebre puritano”, eventualmente, sirve para impartir a la ideología nacionalista
americana con un símbolo de excepcionalismo y separación que sobrevivió remarca-
damente igual. A través de la doctrina del destino manifiesto, se propagó la convic-
ción de que dios eligió al pueblo estadounidense para explorar y conquistar nuevas
tierras y llevar la luz de la democracia, la libertad, y la civilización. Y desde 1840,
se usó tanto para justificar el intervencionismo en otros países como la expansión
territorial a través de la guerra como sucedió en 1846-1848 cuando se anexó casi la
mitad de México. No obstante que en primera instancia la doctrina del destino ma-
nifiesto se interpretó en relación con la expansión territorial, luego impulsaría otros

|   92 Romina Iglesia

destinos como convertirse en potencia mundial a través del desarrollo industrial,
tecnológico, económico, deportivo, así como en artes y ciencias.

Religión y espacio público. Excepcionalismo americano

El modelo norteamericano tiene, ha tenido y seguramente tendrá, un influjo

relevante en el mundo occidental. Es un hecho que EE. UU. durante dos siglos re-
presentó el paradigma de una especie de “religión cívica”, reconocida por muchos
intelectuales, que emerge como el mito fundacional de la vida colectiva. La dolorosa
experiencia europea de las guerras de religión había marcado profundamente a los
primeros inmigrantes quienes buscaron un nuevo comienzo que no estuviese lastrado
por la pretensión totalizadora de las grandes formaciones europeas. La estructura so-
cial y religiosa se apoyó en las pequeñas agrupaciones eclesiales de carácter congrega-
cionista o presbiteriano organizadas democráticamente. Este modelo descentralizado,
que mostró una gran efectividad en la expansión colonizadora, se mantendría como
estructura básica en la que se integrarían las siguientes oleadas de inmigrantes qui-
zás ya no inspiradas por motivaciones estrictamente religiosas. Por otra parte, en los
documentos fundacionales se consagraron, jurídicamente, los principios que habrían
de ordenar el proceso de construcción de la nación americana. Así, la Declaración de
la Independencia (1776), en su primer párrafo, invoca “las leyes de la Naturaleza y
del Dios de la Naturaleza ...”. En la Constitución norteamericana (1787), la religión
se menciona de manera negativa en el artículo VI de la misma que inhabilita toda
“profesión de fe religiosa (…) como condición de aptitud para las funciones o cargos
públicos bajo la autoridad de los Estados Unidos”, o la Primera Enmienda que reza
“El Congreso no aprobará ley alguna por la que adopte una religión como oficial del
Estado o se prohíba practicarla libremente”, esto es, prohíbe de hecho la existencia de
una Iglesia oficial que sería, de una manera u otra, financiada por el Estado federal.
Asimismo, cabría mencionar como antecedente el Tratado de Trípoli del 10 de junio
de 1797 en cuyo artículo 11 precisa que, al no haber sido los Estados Unidos “funda-
do sobre la religión cristiana”, no sería procedente en el nivel de las leyes un carácter
“hostil” respecto de la religión y tranquilidad de los musulmanes…”. De estos textos
fundacionales y fundamentales se desprende el carácter excepcional de su república
al proponer como principios fundamentales la igualdad, la democracia y la libertad.
Por otra parte, el entonces primer presidente de Estados Unidos George Washington
(1789-1797) había iniciado su discurso inaugural con una plegaria dirigida a “ese Ser
Todopoderoso que gobierna el universo” y al dejar su cargo no hizo más que confir-
mar sus creencias cuando expresó: “la religión y la moralidad constituyen sostenes in-
dispensables de prosperidad política” (por lo que) “el mero político” debía respetarlos
y valorarlos. El décimo sexto presidente y primero por el Partido Republicano, Abra-
ham Lincoln (1861-1865), daba a la religión el papel de factor determinante de dos
acontecimientos decisivos de la historia de su país: la Revolución y la Guerra Civil.

La Dimensión Religiosa en la Política Exterior Norteamericana 93   |

Ningún imperialista europeo hubiera osado justificarse de esa manera. Un siglo des-
pués, Eisenhower (1954) habría dicho: “Nuestro gobierno no tiene sentido a menos
que se cimiente en una muy sincera fe religiosa (...) y no me importa cual sea”.
Con estos presupuestos, resulta comprensible que en Estados Unidos la sepa-
ración de Estado e Iglesia –laicidad– no condujera a una lenta pero progresiva mar-
ginación de la religión de la esfera pública, como en el caso francés, sino que se
convirtiera en la condición de posibilidad para el desarrollo de un pluralismo de
comunidades religiosas, al principio cristianas, que representaba al mismo tiempo
la base del conjunto de la sociedad. Este florecer religioso en un marco moderno de
separación Iglesia-Estado es lo que convierte a EE. UU. en una excepción tan fuerte
de la teoría sociológica de la secularización que hace incluso dudar de su validez. El
paradigma norteamericano parece indicar que en realidad aquélla fue producto de
una contingencia histórica ocurrida en Europa y demuestra que puede haber una
sociedad moderna con fuertes convicciones religiosas. En la sociedad norteameri-
cana puede haber jugado un papel muy importante la conjunción entre la plurali-
dad de confesiones religiosas y la existencia de un estado laico. Dicho estado laico,
construido además muy tempranamente en relación con otros países, fue edificado
por individuos de confesiones religiosas diferentes y plurales. No hubo afán de he-
gemonía por ninguna de éstas ni intento destacado de competir con el estado por el
control de una visión del mundo. Antes al contrario, la democracia norteamericana
sentó las bases, desde el principio, de una libertad religiosa y de un trato igualitario
a las confesiones. Asimismo, las identidades religiosas y las nacionales aparecieron
estrechamente vinculadas entre sí. Cabe señalar que pese a la constante del plura-
lismo religioso, el sistema político americano no se ha organizado en torno a par-
tidos con adscripción confesional. Este fenómeno ya había sido captado por Alexis
de Tocqueville quien hablaba de la religión como “su primera institución política”.
También Huntington habla de “religión civil” para referirse a la fusión de la religión
con el patriotismo. Es verdad que su control sobre el discurso público, las institucio-
nes educativas y los movimientos sociales habría de sufrir importantes recortes con
los procesos de industrialización y de urbanización modernos, pero, durante mucho
tiempo la ética protestante seguirá siendo la moral pública que definirá el estilo de
vida estadounidense, sin que la ampliación del espectro religioso con la incorpora-
ción de católicos, judíos, etc., desplazase de la esfera pública a dicha ética. En la dé-
cada de 1960, Robert Bellah reactualizará el concepto de “religión civil” al referirse
a los aspectos religiosos de la cultura política americana. Entre lo más sobresaliente
de esta “religión civil” está sin duda la mencionada apelación a Dios en los símbolos
y discursos que representan al Estado. Desde el conocido “In God we trust” or “God
Bless America”, e incluso, desde Eisenhower, los presidentes tendrán consejeros reli-
giosos, Billy Graham, uno de los más célebres. Por otro lado, Bellah en: The Broken
Covenant, –El Pacto Quebrado–, sostiene que esta “religión civil” se encontraría en
crisis lo que explicaría la entrada en escena política del fundamentalismo cristia-
no a finales de los años setenta. El fundamentalismo profundiza y exacerba estos

|   94 Romina Iglesia

aspectos religiosos de la cultura política americana. Cabe mencionar que las “virtu-
des políticas” en la perspectiva norteamericana, la capacidad de sacrificio, el sentido
comunitario, la misericordia, la igualdad, la participación activa, etc., descansan en
una praxis y aprendizaje entregados entre otras instituciones a las iglesias y sectas
estadounidenses, de las que se espera un compromiso con el fundamento moral que
sostiene el Estado. La “religión civil” permite a los estadounidenses conjugar su po-
lítica laica con su sociedad religiosa, unir Dios y país, a fin de revestir su patriotismo
de una especie de santidad religiosa y dotar a sus creencias religiosas de legitimidad
nacionalista.
En síntesis, la expresión “destino manifiesto” hace alusión a la íntima relación
entre la república norteamericana y el espíritu religioso. Por otra parte, Paul Johnson
no exagera al referir al papel central y orgánico que desempeñó la religión en los
orígenes y en el desarrollo del gobierno republicano norteamericano. Fue William
Penn, en 1682, quien expresó refiriéndose al gobierno de Pennsylvania, que “el go-
bierno es parte de la religión misma…”. Norteamérica, según Johnson, era benévo-
lamente neutral (y no, meramente neutral en términos religiosos). La religión era la
fuerza unificadora que apuntalaba el republicanismo y la democracia, y divisiva en
conflictos de la sociedad civil. Una conciencia ética y moral protestante, el sostén del
“estilo de vida” norteamericano.

Excepcionalismo americano

Seymour Lipset es el autor contemporáneo que más ha explorado lo que se ha

dado en llamar “excepcionalismo norteamericano”. En varias de sus obras y en espe-
cial, en: El excepcionalismo americano. Una espada de dos filos ha desarrollado su tesis
sobre la vinculación entre la cultura política y la democracia de una manera un tanto
dispersa. No obstante, puede sostenerse que hay cuatro factores determinantes de la
cultura política a saber: la educación, la personalidad política, la conciencia de clase,
y por supuesto, la religión. Lipset prolongó la correlación weberiana desarrollada en:
La Ética protestante entre el ethos religioso (protestante) y el comportamiento eco-
nómico (en especial, el capitalismo) para vincular al primero directamente con las
instituciones políticas. En este sentido, argumenta que existe plena vigencia histórica
de que los países que tienen los gobiernos democráticos más antiguos y estables son,
precisamente, aquellos en los que la mayoría de la población es protestante. Se basa
en que en el protestantismo se carece de las jerarquías eclesiásticas piramidales que
sí tienen otras iglesias; es decir, la práctica de ese culto se realiza contando con un
amplio margen de libertades espirituales y disciplinarias, lo que permite que los fieles
a esa iglesia practiquen y disfruten su libertad religiosa como muy pocos otros lo ha-
cen. Por tanto, la valoración que éstos confieren a la libertad religiosa se ha extendido
a otras libertades ciudadanas. De ahí que el régimen de democracia liberal haya sido
favorecido en consecuencia. Parafraseando a Barrington Moore, quien dice: “si no
hay burguesía, no hay capitalismo”, Lipset, en cambio, diría: “si no hay mentalidad

La Dimensión Religiosa en la Política Exterior Norteamericana 95   |

burguesa, no hay democracia”. Desde sus orígenes, la sociedad norteamericana se
habría formado con base en el principio de la libertad religiosa, y los grupos religiosos
fueron considerados asociaciones puramente voluntarias a las cuales los individuos se
acercaban y adherían con plena libertad conscientes de que tales organizaciones eran
los medios apropiados para llevar a cabo la persecución de sus fines particulares. En
efecto, Lipset afirma: “Los Estados Unidos llegaron a ser la primera nación en la cual
los grupos religiosos eran considerados como asociaciones puramente voluntarias”. El
desarrollo de la tolerancia en los distintos planos sociales y civiles está asociada a la
convivencia pacífica entre las distintas religiones. No obstante, hay autores como Da-
vid Riesman que han pregonado el fin del excepcionalismo norteamericano. Por el
contrario, Lipset sostiene que se observa una tendencia de las naciones europeas a pa-
recerse a los Estados Unidos. Y, si bien reconoce que la democracia se ha extendido a
países católicos, se debe más a un cambio de actitud en la propia Iglesia Católica. En
efecto, según el autor, se han desligado de los gobiernos represivos y autoritarios. A su
vez, argumenta que si bien las tasas más altas de crecimiento económico se observan,
actualmente, en países con credos distintos al protestantismo; los imperativos y res-
tricciones religiosas en los países en los que predomina la religión ortodoxa o musul-
mana parecen ser poco compatibles con las libertades e instituciones democráticas.
En mi opinión, con el nombre de “excepcionalismo americano” se denuncia
que a una determinada visión “religiosa” se correspondería un determinado modelo
político y viendo el fenómeno, desde una perspectiva global, enfrentaría a un modelo
americano-occidental frente a un modelo oriental.
En suma, Seymour Lipset ha desarrollado la idea de que Estados Unidos ha
sido una nación excepcional por su acento en el antiestatismo, antielitismo, igualita-
rismo, individualismo y su aceptación de la meritocracia. En fin, se ha formado todo
un credo americano que ha definido a un pueblo el cual a partir de esta ideología ha
construido su propia identidad nacional.

Política exterior: religión y destino manifiesto

Aislacionismo versus intervencionismo. Los neoconservadores.
Multilateralismo versus unilateralismo

Según Hans Morgenthau y Stanley Hoffman, en el estilo norteamericano ha-

bría dos maneras de “aprehender al mundo”. Así, se constata una dualidad entre el
uso de la violencia y la aspiración a la armonía. Dualidad arraigada en la ética y en la
experiencia nacional y que se remontaría a la época de los peregrinos quienes habían
huido de las persecuciones religiosas y querían construir una sociedad de consenso
y concordia. Por otro lado, según Stanley Hoffman, existen dos ejes que ilustran
lo que denomina una “yuxtaposición discordante”. El eje horizontal sería un con-
tinuo entre unilateralismo y multilateralismo y el eje vertical tiene en sus extremos
la expresión Sermón de la Montaña y en el opuesto, variaciones sobre Clausewitz.

|   96 Romina Iglesia

El esquema da lugar a cuatro espacios en los cuales situar las políticas internacionales
estadounidenses: George W. Bush, un caso de estudio, se situaría en la combinación
entre el Sermón y Clausewitz, es decir, entre la idea de “misión” y en caso de no ser
comprendida por el mundo, la violencia.
Desde 1796, toda afirmación en esta nación sobre asuntos exteriores derivó del
principio de separación de los Estados Unidos del resto de las potencias europeas. Se
daba así el fundamento de que la “joven” nación debía ser siempre libre para perse-
guir sus fines específicos y poder desarrollarse de manera distinta a como lo habían
hecho las naciones de Europa. Los “Padres de la Patria” fueron bastante precavidos
en este sentido y advirtieron el peligro que representaba el hecho de entrometerse en
los asuntos ajenos, o que otros países interfirieran en los propios. George Washington
expresó fielmente en su discurso de despedida, en 1796, la idea de aislamiento que
debía guardar el continente americano frente al europeo: “La gran regla de conducta
para nosotros respecto a las naciones extranjeras es, a la vez que extender nuestras
relaciones comerciales, tener con ellas tan poca relación política como sea posible”.
Es decir, Estados Unidos se presentaba como un “modelo”, pero, no se considera-
ba que debía exportar este modelo hacia el mundo. Esta línea fue continuada por
el primer secretario de Estado y tercer presidente norteamericano, Thomas Jeffer-
son (1743-1826) y John Quincy Adams (1767-1848), sexto presidente de la Unión
Americana que recomendaba: “No vayáis al extranjero buscando monstruos a los
que combatir”. Ésta es la escuela aislacionista que marcó al país en sus orígenes. El
extremo opuesto, el intervencionismo tuvo su primera manifestación en la obsesión
de los colonos ingleses por desplazar de sus tierras (o bien exterminar) a los indígenas
norteamericanos. Refiriéndose a ello, el ministro puritano John Cotton escribió en
1630: “Ninguna nación tiene el derecho de expulsar a otra, si no es por un designio
especial del Cielo, como el que tuvieron los israelitas, a menos que los nativos obra-
ran injustamente con ella. En ese caso tendrán (los colonos) derecho a entablar legal-
mente una guerra con ellos y a someterlos a ellos”. Se suelen mencionar dos períodos
principales de expansión territorial: 1840 cuando se anexiona la mitad del territorio
mexicano, y 1898 –La guerra de Cuba contra España– consecuencia de la cual se
anexionan posesiones ultramarinas. No obstante lo dicho, la historia de las relacio-
nes exteriores de los Estados Unidos provee infinidad de ejemplos de la política del
“Destino Manifiesto”, entre otros: Doctrina Monroe (1821) declaró que ninguna
nación americana independiente debía volver a ser sometida por Europa y que Esta-
dos Unidos intervendría si consideraba que se afectaban sus intereses; presidencia de
Andrew Jackson (1829-1837); Anexión de Texas (1845); guerra con México (1846-
48) y anexión de más de la mitad de su territorio; guerra con España para libertar a
Cuba (1898); construcción del Canal de Panamá (1901-1914); presidencia de Theo-
dore Roosevelt (1901-1909); presidencia de Woodrow Wilson (1912-1920); Doctrina
Truman (1946): mediante la cual Estados Unidos comprometía su poder militar y
su fuerza económica para la defensa de países contra el comunismo; John F. Ken-
nedy (1961-1963) expandió la “nueva frontera”, la comercial, a través de la “Alianza

La Dimensión Religiosa en la Política Exterior Norteamericana 97   |

para el progreso” en América Latina (1961); y la multimillonaria inversión en fuer-
za militar –“Guerra de las galaxias”– de Ronald Reagan (1981-1989); invasiones a
Afganistán –“Operación Justicia Infinita” luego denominada “Operación Libertad
Duradera”– e Irak (2001 y 2003, respectivamente). Al contrario de los aislacionistas,
los intervencionistas consideran que los Estados Unidos deben exportar el modelo de
la democracia americana al resto de los países. Los neoconservadores (en adelante,
neocons) representarían una especie de “síntesis” del pensamiento del senador Henry
Jackson y del presidente W. Wilson que Pierre Hassner denominaría “wilsonismo
adaptado”,en cuanto comparten la idea de exportar el modelo al extranjero y acabar
con el Mal. Los neocons son internacionalistas convencidos y partidarios de un re-
suelto activismo en política exterior. No obstante, la síntesis no se daba en cualquier
momento sino en un momento en particular de la historia estadounidense: la pos-
guerra fría. La posguerra fría, para los neocons, representaba la ocasión histórica para
que EE. UU. promoviera la democracia en todo el mundo, especialmente en Medio
Oriente (y por medio de las armas si era necesario). Huelga decir que, soterradamen-
te, el fundamento religioso inspiró y fortaleció la política exterior estadounidense
durante el período de la guerra fría puesto que la lucha contra el comunismo era vista
como una cruzada religiosa contra el ateísmo del enemigo. Estados Unidos, erigida
luego de la segunda guerra mundial, en la primera potencia política, económica (en
cuanto representaba el 50 % del PBI mundial) y con el monopolio nuclear hasta el
año 1945, tenía tanto el capital moral como el potencial militar para enfrentar a las
fuerzas centrífugas liberadas tras la caída de la URSS y representadas por un nacio-
nalismo belicoso alimentado a veces por el extremismo religioso. En fin, su destino
manifiesto le decía que era la “elegida” para poner orden en ese caos.
¿Qué opinaban los demócratas y los republicanos?. Mientras que los demócra-
tas aceptaban el deber de injerencia, pero, con un bajo perfil como, por ejemplo,
durante la presidente de Bill Clinton (1993-2001) –con salvedad de la política en
los Balcanes que incluso fue apoyada por los neocons–; los neoconservadores, por
el contrario, alzaban la bandera del destino manifiesto, del cambio (en contra del
statu quo). Los neocons no intentaron basarse en el Partido Republicano (aunque la
mayoría de las personas que se definen de tal forma son miembros del Partido Repu-
blicano); intentaron transformarlo influyéndole desde el interior y desde el exterior.
Durante los años setenta y ochenta aquéllos se encontraron en torno de dos figuras:
Henry Jackson y Ronald Reagan. El primero: demócrata y senador por el Estado de
Washington y el segundo: republicano, ex gobernador de California y elegido presi-
dente de Estados Unidos en 1980. En este sentido, compartían las siguientes ideas:
oposición a la política de distensión propugnada por Henry Kissinger (prototipo del
realista en política exterior); la no equivalencia moral entre la URSS y Estados Uni-
dos, y lo más importante: había que terminar con la autodenigración de EE. UU.
después de Vietnam y afirmar con firmeza y claridad la coincidencia de los valores y
los intereses americanos, y afirmar la fuerza militar norteamericana. Richard Perle y
Paul Wolfowitz conocieron a “Scoop” Jackson en 1969. El presidente de la Comisión

|   98 Romina Iglesia

de Fuerzas armadas necesitaba jóvenes ambiciosos, instruidos y sobre todo que com-
partieran sus ideas en política exterior. Perle y Wolfowitz aceptaron el trabajo para la
Comisión para Mantener una Política de Defensa Prudente –CMPDP– y “comple-
taron la “tropa de Scoop” un grupo de doce a quince personas que en 1980 se pasa-
ron a Reagan con armas y bagajes”. El punto de convergencia entre los demócratas
jacksonianos y el nuevo gobierno del presidente republicano Ronald Reagan recayó
en el Team B, incluso, el gobierno de Reagan fue conocido como el “gobierno del
Team B” dado que muchos de los miembros del segundo equipo se volverían a en-
contrar en la administración Reagan. El Team B era una comisión de investigación
creada para sostener la línea dura contra la URSS y, en líneas generales, sostenía
que persistía la amenaza soviética y que era necesario concertar otra política que no
fuera la alianza con la URSS. Neocons, como Elliott Abrams y Jeane Kirkpatrick,
fueron colocados en puestos claves del gobierno: el Consejo Nacional de Seguridad y
la ONU, respectivamente. Si bien Reagan no era neocon, según Joshua Muravchik,
tenía una historia típicamente neoconservadora: lo más importante era su condena
moral sobre la URSS, su fe en la libertad como derecho inalienable y universal de to-
dos los seres humanos y su fe en la democracia. Con respecto a esto último, Reagan
creó una fundación bipartidista el National Endowment for Democracy encargada de
ayudar a reforzarse a las sociedades civiles de los regímenes autoritarios o de los es-
tados débiles. Asimismo, durante su gobierno, EE. UU. apoyó los movimientos de-
mocráticos o considerados como tales en el mundo comunista (así como en algunas
dictaduras de derecha en función de sus intereses). Lo que quiero retener es que en
un discurso de 1983 ante la Asociación Nacional de los Evangelistas Reagan denunció
a la URSS como el “Imperio del Mal”: no había equivalencia moral entre la Unión
Soviética y Estados Unidos (como quedó dicho, era un argumento neoconservador).
Más adelante veremos como en George W. Bush la tradición calvinista puritana en-
cuentra su renovada expresión en su política exterior y en su lucha contra el “Eje del
mal” (o Axis of Evil).
Por otra parte, la preponderancia del componente religioso se captura, también,
en los modelos analíticos de elaboración de políticas exteriores. En este sentido, la
política exterior norteamericana es el resultado de un proceso complejo en el cual in-
teractúan distintas variables. Un primer modelo analítico la entiende como producto
de la interacción de los recursos externos –variable exógena– (sistema internacional),
recursos domésticos –variable endógena– (influencia de estados, regiones, grupos
etc.) y del sistema de creencias de los líderes (la doctrina nacionalista del destino ma-
nifiesto, por su base religiosa, tiene una importancia sobremanera), también, es una
variable interna. Un segundo modelo, la entiende como producto del contexto histó-
rico y global (comprende dos variables históricas: liberalismo democrático y conser-
vadurismo y acá entra a jugar el elemento religioso), sociedad y política doméstica; y
gobierno y proceso de toma de decisiones.
Por lo tanto, la política exterior estadounidense no ha sido aislacionista por la
influencia de la doctrina del destino manifiesto (de base religiosa) en el proceso de

La Dimensión Religiosa en la Política Exterior Norteamericana 99   |

toma de decisiones. Por otra parte, atendiendo a que nos encontramos en la “era de la
interméstica”, en la cual la línea que separa los asuntos domésticos de los externos y
viceversa se desdibuja; podría potenciarse el papel del elemento religioso.

La política exterior desde la perspectiva evangélica

Max Stackhouse advirtió sobre una interpretación unidimensional de quiénes

eran los evangélicos en los Estados Unidos. La expresión “derecha cristiana” se aplica
a algunos evangélicos. Se ha observado el avance de las “castas más conservadoras”
dentro del protestantismo americano a expensas del “protestantismo liberal” más allá
de que ambas ramas compartan el hecho de ser “bíblicos” en sus premisas e intro-
dujeron su uso en el discurso político en una forma no conocida hasta el momento.
Si bien hay sutiles diferencias teológicas y culturales que se proyectan en la política,
las más importantes son aquellas que conciernen a la política exterior en particular.
Según una clasificación frecuente en los Estados Unidos, los fundamentalistas, los
cristianos liberales y los evangélicos forman parte de lo que se percibe como “corrien-
te principal del protestantismo norteamericano”. Afectados por controversias entre
fundamentalismo y modernismo de principios del siglo xx, el movimiento protestan-
te se fracturó. Los propios fundamentalistas se dividieron en: “separatistas”, intran-
sigentes con el modernismo, se fueron retrayendo de la política y la cultura. Y por el
otro lado, “neoevangelistas”, transigentes con el resto del mundo. Los “separatistas”
de ayer son los fundamentalistas de hoy. Y los neoevangélicos de ayer se reconocen
simplemente como evangélicos. Esas tres corrientes contemporáneas del protestan-
tismo norteamericano –fundamentalista, liberal y evangélica– evocan ideas e inten-
ciones diferentes sobre el rol del país en el mundo. Según interpretaciones, aunque
no del todo unánimes, el término “fundamentalista” tiene una visión enaltecida de
la autoridad e inspiración bíblica, una fuerte determinación a defender la fe protes-
tante “histórica” contra la influencia católica romana y modernista, y la convicción
de que los creyentes deberían separarse del mundo no cristiano. Asimismo, se trata-
ría de un movimiento antiintelectual y anticlerical en cuanto sostiene una cosmovi-
sión rotunda que debe “aplicarse al mundo”. Acosados durante la década del veinte
y del treinta, se aislaron y distanciaron de la considerada “orientación optimista” del
protestantismo americano. Adoptaron una posición defensiva y alienada. Evocaban
el calvinismo puritano de la primera Nueva Inglaterra. Los fundamentalistas suelen
ser pesimistas acerca de las perspectivas de reforma social dentro de los Estados Uni-
dos y –cree el analista político Mead—directamente hostiles a la idea de un “orden
mundial basado en la moralidad secular y en instituciones globales del tipo de las
Naciones Unidas. Por su parte, el “cristianismo liberal”, así llamado, ubica el núcleo
del cristianismo en sus “enseñanzas éticas” más que en sus doctrinas clásicas. Debido
a que la mayoría de los llamados cristianos liberales (con la importante excepción
de los “realistas cristianos”) no creen en el pecado original, apoyan la posibilidad

|   100 Romina Iglesia

optimista de un orden mundial pacífico, que los conduce a confiar en organizaciones
internacionales al estilo de Naciones Unidas. Por último, el culto evangélico, expre-
sado en la Convención Bautista del Sur y con más de dieciséis millones de miembros,
constituye el culto protestante más numeroso del país. Los evangélicos se asemejan
a los fundamentalistas y se distancian de los cristianos liberales, en el sentido pre-
valeciente en las interpretaciones norteamericanas. Los evangélicos asignan impor-
tancia a la diferencia entre los “salvados” y los “no salvados” y tienden a actuar bajo
la influencia de una forma más nítida de calvinismo. Pero los evangélicos son más
optimistas que los fundamentalistas en lo que atañe a las perspectivas de progreso
moral. Según Mead, en un libro de 2005, Imagine ¡A God-Blessed America: How It
Could happen and what It Would Look Like, el conservador evangélico Richard Land
expresa que cree que podría ocurrir “otro Gran Despertar”, un renacimiento de la
nación americana.
Se concluye que la creciente influencia de los evangélicos y la alteración del
“equilibrio del poder religioso” afectó la política exterior, especialmente, respecto
de la cuestión del humanitarismo y las políticas sobre derechos humanos –aunque
el gobierno de Bush no evoque eso–, mientras que los evangelistas han profundiza-
do las políticas de apoyo al Estado judío, incluso cuando el establishment cristiano
liberal aparecía distanciado de Jerusalén. Dado que el pluralismo religioso es parte
de la realidad norteamericana, la relativa vigencia de los evangélicos –el “poder evan-
gélico”, como algunos analistas políticos y religiosos refieren– influye en la exigencia
de moralidad en la política exterior estadounidense, más de lo que los “realistas”
prefieren.

La política exterior desde la perspectiva realista y neocons

La lucha contra el terrorismo

Francis Fukuyama propone una división de las principales escuelas america-

nas de política internacional. En este sentido, habla de los realistas clásicos, de los
wilsonianos liberales, de los nacionalistas jacksonianos y de los neoconservadores.
Asimismo, introduce la categoría de “wilsonianos robustos” para referirse a la rama
dentro de los neocons, no de Irving Kristol, sino de la del realismo democrático
junto con otros como Charles Krauthammer. En este sentido, mientras los realistas
como Waltz, Robert Jervis, John Mearsheimer, Stephen Walt, Thomas Schelling,
Steven Van Evera, Robert Art, Richard Betts se opusieron a la Guerra de Irak con-
siderando que la misma no servía a los intereses nacionales y tampoco se justificaba
moralmente; los neocons, por el contrario, consideraban que “Irak “era la prueba
de fuego de la posguerra fría”, la oportunidad de cumplir con la “misión moral” de
transformar Medio Oriente. En este sentido, los realistas entendieron que la invasión
a Irak provocaría la formación de una coalición de estados a los efectos de contrarres-
tar el poderío norteamericano y lograr el equilibrio de poder (balance of power); por

La Dimensión Religiosa en la Política Exterior Norteamericana 101   |

el contrario, los neocons entienden que el sobre ejercicio (overwhelming) de poder
genera un “efecto domino” o lo que se denomina “subirse al carro triunfal” (band-
wagon effect), esto es, sumarse al estado que tiene más poder, y así pensaban que
ocurriría en el caso de Irak, sin embargo, se sabe que no fue lo que ocurrió. Por otra
parte, los realistas descreen de la posibilidad de que un estado pueda imponer sus
valores a otros; los neocons, en cambio, creían en la posibilidad de que instaurada la
democracia en Irak seguiría la transformación redentora del Medio Oriente. Para los
realistas, las preocupaciones concernientes a la posibilidad de un gobierno shiíta en
coalición con Irán y el uso de sus recursos petrolíferos para proyectar poder, era más
preocupante que establecer la democracia. Esto significa que en caso de conflicto de
intereses, el valor “seguridad” prima sobre cualquier otro tipo.

La lucha contra el terrorismo y el fundamentalismo islámico

Como ya quedó dicho, uno de los instrumentos de política exterior norteame-

ricana sumamente cuestionado, desde el punto de vista moral, fue y sigue siendo la
lucha contra el terrorismo. Sin embargo, al ojo del espectador se presenta mucho más
fácil, simplemente, objetar una política sin conocer las encrucijadas a las cuales son
sometidos los estados “democráticos” a la hora de emprender acciones y medidas en
la lucha contra el terror. Ignatieff, sin embargo, parece captar esta naturaleza en su
libro The Lesser Evil. Political Ethics in an age of terror –El Mal menor. Ética política
en una era de terror– al aludir a lo que llama elecciones del “mal menor” o en inglés,
“the lesser evil”, en las campañas contra el terrorismo cuando un estado se enfrenta
ante el Mal mayor: la posibilidad de su propia destrucción. Aunque, como tal, es
un problema que se remonta a la época de la república romana. En la lucha contra
el terrorismo la política del “lesser evil” tiene, según mi punto de vista, su más ple-
na manifestación. El dilema seguridad-libertad se resuelve siempre sacrificando un
poco de seguridad por libertad, o libertad por seguridad. Lo cierto es que cuando
una democracia liberal es amenazada en su existencia se plantea el interrogante de
los límites morales a la respuesta. Interrogantes, obviamente, que se plantean porque
la forma de gobierno democrática en su naturaleza y esencia es aquella que se basa en
esta premisa de poner límites al uso de la fuerza, a la violencia. Y esto, hace a la iden-
tidad de la misma. Más aún, la lectura de la definición de lo que es una democracia
no sólo debe ser pragmática (en cuanto regla de la mayoría) como algunos pretenden;
sino también moral, en cuanto consagra derechos y libertades y que la seguridad no
debería lograrse a costa de la libertad y la dignidad individual. No es mi propósito
entrar en los pormenores de los dilemas domésticos que encierra la lucha contra el
terrorismo, pero, sí, entrar a considerar la cara hacia afuera de este problema: sintéti-
camente; el fin, la lucha contra el terrorismo, podrá ser aprobada como valiosa, pero,
el medio o los medios para alcanzar aquél pueden ser puestos bajo cuestión bajo
diferentes supuestos morales. Así, en la lucha contra el terrorismo si se hace poco, se
correrá el riesgo de ser atacado nuevamente; o si se hace mucho, se correrá el riesgo

|   102 Romina Iglesia

de herir a gente inocente. Parece ser un callejón sin salida. Este dilema seguridad-li-
bertad en la lucha contra el terrorismo podría conducir a una democracia a traicionar
su propia esencia. Para un estado democrático el hecho de pregonar ciertos valores en
el interior e impartir la violencia en el exterior encierra una dualidad, desde el punto
de vista moral, tanto frente al resto de la comunidad internacional como frente a
sus propios ciudadanos. Asimismo, plantea el tema de la prohibición de recurrir a la
tortura, detenciones ilegales, asesinatos ilegales, o de la transformación de la acción
preventiva en agresión, etc. El rol de los derechos humanos en la decisión de políticas
públicas contra el terrorismo es crucial, a pesar de que se ha pretendido que EE. UU.
no estaría ligado al cumplimiento de los tratados internacionales de derechos huma-
nos, amparándose en esta superioridad moral que cree y siente poseer. No obstante,
a pesar de sostenerse lo contrario, el autor considera que EE. UU. está obligado por
los compromisos internacionales como la Convención de Ginebra y la Convención
de la Tortura. La obligación de cumplir con los tratados internacionales es tanto le-
gal como moral. EE. UU. debe también buscar tener el respaldo de aliados y estados
amigos. Un estado envuelto en la lucha contra el terrorismo efectúa un balance entre
la obligación de seguridad debida a sus propios ciudadanos y estas obligaciones inter-
nacionales balance que, a su vez, se desprende de otro balance mayor entre seguridad
y libertad. Si la seguridad prima sobre la libertad, entonces, las convenciones interna-
cionales son vistas como límites y dejadas de lado. Esta es la postura predominante
en EE. UU. en tanto se cree que los acuerdos internacionales no podrían constituir
límite al accionar de EE. UU. Básicamente, sostienen que como la agresión está di-
rigida directamente a EE. UU., EE. UU. deberá responder de acuerdo a su sistema
interno. Por el contrario, si lo que prima son las libertades, por tanto, un estado debe
cumplir al pie de la letra sus compromisos internacionales porque si los compromisos
morales de una democracia son universales se aplican tanto a sus ciudadanos como
a los enemigos. Una tercera posición, “the lesser evil” (la del autor), sostiene que en
la lucha contra el terrorismo una democracia se compromete tanto con la seguridad
de la mayoría como con los derechos de los individuos. Un balance ético no puede
privilegiar los derechos sobre todo o la dignidad sobre todo, o la seguridad pública
sobre todo. Todos deben ser ponderados para evitar un error “moral”. Es más, como
los estados no son “islas morales” deberán ajustarse a los standards morales interna-
cionales. Bajo el título “The temptations of nihilism”, el autor previene y denuncia la
posibilidad y el peligro de caer en una espiral de violencia donde la violencia, tanto
para terroristas como para el Estado que los combate, se convierta en un fin en sí
misma. No es que no existan “ideales”, el punto es que éstos se pierden cuando se
pone el acento en los medios en lugar de ponerlo en los fines que se persiguen. En la
ambigüedad moral de una política cuya línea delgada separa la interrogación intensi-
va de la tortura o la línea que separa el asesinato de combatientes enemigos de civiles
inocentes; los estados liberales democráticos deben prohibir absolutamente asesina-
tos selectivos, y otros usos de la violencia como también las torturas. En este sentido
y en relación a la campaña antiterrorista de EE. UU. post 11 de septiembre, se han

La Dimensión Religiosa en la Política Exterior Norteamericana 103   |

puesto en cuestión los métodos de interrogación utilizados aunque se ha dicho tam-
bién que “no implican más que privación del sueño, luz permanente o permanente
oscuridad, ruido desorientador, aislamiento. Si esto fuera cierto, si la interrogación
permaneciere libre de dureza física o crueldad, implicaría coerción más que tortura,
y habría un mal menor de justificación para ello”. Con respecto al tema del carácter
de las motivaciones terroristas, Ignatieff aclara que si bien los altos principios que
comúnmente justificaron el terrorismo, eran seculares, es decir, variedades del mar-
xismo conspirativo; no obstante, hoy, la mayoría de las ideologías justificatorias son
religiosas. Existe lo que el autor llama un uso nihilístico de la doctrina religiosa así,
por ejemplo, Al Qaeda ha explotado y distorsionado la verdadera fe del Islam y la
tradición del yihad, que se refiere a la obligación del creyente de luchar contra la de-
bilidad interior y la corrupción, en la obligación de hacer la guerra contra los judíos y
los americanos. La apelación a la promesa del paraíso y la salvación transforma a los
terroristas en fanáticos.
Louise Richardson de la Universidad de Harvard se ocupó de estudiar el papel
que juega la religión en las organizaciones terroristas. En el contexto más general
de lo que él denomina que es el “principio organizador” de la política exterior nor-
teamericana; la respuesta al terrorismo, según su punto de vista, debe ser amén de
eficaz, defendible moralmente. Hasta la década del ochenta, no puede decirse que
hubo grupos terroristas movidos religiosamente o por motivos tanto políticos como
religiosos. Esto llegará, principalmente, con la revolución iraní de 1979. Reconoce
el autor que el surgimiento de grupos terroristas con motivaciones de carácter reli-
gioso, actualmente, se retrotrae a una era pre-revolución francesa cuando los grupos
terroristas poseían una mezcla de motivaciones religiosas y políticas. Los grupos re-
ligiosos comparten dos características que los separan del resto de los grupos terro-
ristas: ejercitan menos restricciones y tienen carácter transnacional. Si la “audiencia
es Dios” –como dice Richardson– no hay necesidad de ejercitar restricción alguna,
por el contrario, tratan de matar el mayor número posible de personas. En tal caso,
la violencia es reminiscencia de la furia de un expreso anticolonialismo descripta por
Frantz Fanon. En este esquema, según el autor, entrarían los ataques del 11 de sep-
tiembre. La transnacionalidad de dichos grupos radica en que las fronteras religiosas
no se corresponden con las fronteras geográficas o políticas. Es el caso de Al Qaeda.
Esta característica hace que sean más difíciles de abatir. Por otra parte, cabe aclarar
que no constituyen un patrimonio exclusivo del Islam, por ejemplo, hay grupos re-
ligiosos extremistas en Israel. El autor alude, asimismo, a los diferentes papeles que
juega la religión para un grupo terrorista. Para muchos, es la insignia de identifica-
ción étnica, y en este sentido los conflictos no responden a diferencias doctrinales,
por ejemplo, el conflicto en el Norte de Irlanda. En segundo lugar, y por lejos, el
rol más común de la religión es constituir un instrumento de reclutamiento, una
fachada detrás de la cual se esconden motivaciones políticas, y el medio para adquirir
y reclamar legitimidad. Este argumento se imbrica con el de Walzer respecto a que
argumentos estratégicos pueden esconder motivaciones morales. Evoca el ejemplo

|   104 Romina Iglesia

de Hamas: una retórica religiosa encubre el deseo de desplazar a la Organización
de Liberación Palestina como legítima voz de los palestinos. La religión, asimismo,
puede ser usada como una reclamación alternativa para obtener legitimidad y sobe-
ranía, una ideología o teoría, una guía para la acción. Es el caso de los cultos reli-
giosos como el Aum Shinriko Group en Japón que evoca a la diosa Kali. Advierte
el autor que es crucial evitar clasificar a los terroristas religiosos como una “masa
indiferenciada de fanáticos religiosos” como considerar que son “ciegos” moralmente
o que carecen de consideraciones morales. Más aún, según el autor, los terroristas
actúan convencidos de tener argumentos morales y que la historia los juzgará en
consecuencia. Para luchar contra el terrorismo, Richardson argumenta a favor de
seguir los principios éticos y concentrarse en movilizar a la gente de todas las tradi-
ciones religiosas en un esfuerzo por negar a los terroristas cualquier base efectiva de
apoyo entre la población. Asimismo, entender y combatir estos grupos requiere una
comprensión detallada de quiénes son y cuáles son sus motivaciones. En este sentido,
se pronuncia en contra de la política del ex presidente George W. Bush entendiendo
que al describir al enemigo como la “encarnación del Mal” se cae en el Maniqueís-
mo, en un modelo binario, donde todo es blanco o negro y se olvida la complejidad
del mundo. Coincidentemente con Ignatieff, sostiene que una campaña “justa” es
aquella que evita caer en la espiral de violencia que precisamente buscan los terroris-
tas. Para finalizar, propone el respeto a los siguientes principios que encuentran su
génesis en tradiciones religiosas: principio de restricción, inmunidad de no comba-
tientes, creencia en la regla de derecho.
Shibley Telhami, por su parte, expone un singular punto de vista al definir al
terrorismo no como un movimiento, sino como un instrumento: un medio “inmo-
ral” empleado por grupos. Asimismo, sostiene que el argumento esencial contra el
terrorismo es moral: “… para disuadir a otros de emplear esas tácticas, uno tiene
que hablar con autoridad moral”. Y para hablar con autoridad moral, hay que actuar
moralmente. En ese sentido, EE. UU. debería tener en cuenta en su campaña contra
el terrorismo no apelar a persuadir de la ilegitimidad de la causa del grupo, sino, de
la ilegitimidad de los medios. Porque el argumento es moral: “los fines, no importa
cuán valederos, no pueden justificar los medios”.

La lucha contra el terrorismo. El caso iraquí y los neocons

El interrogante a responder es: ¿por qué el caso iraquí era relevante para los
neocons? “Irak es la prueba de fuego de la posguerra fría”, escribían William Kristol
y Lawrence Kaplan. Una conjunción de razones internas al movimiento y por otro,
relativas a las ideas sostenidas en política internacional y exterior obraron manco-
munadamente. En primer lugar, cabe señalar que el auge de los neocons tuvo lu-
gar durante los dos mandatos de Ronald Reagan y dieron el tono para una política
contundente frente a la URSS: la guerra fría se había ganado no por la presión mi-
litar sino por el combate moral contra el comunismo. Por otra parte, sus miembros

La Dimensión Religiosa en la Política Exterior Norteamericana 105   |

experimentaban una suerte de incertidumbre respecto al destino del movimiento.
A mediados de la década del noventa, fue Irving Kristol quien dijo que “… lo que
podría describirse como un impulso neoconservador era un fenómeno generacional
que hoy ha sido absorbido por una tendencia conservadora más amplia”. Por otro
lado, los neocons eran fieles a la idea del excepcionalismo norteamericano. En efecto,
EE. UU. tenía una misión que cumplir, esto es, exportar la democracia y los valores
universales de libertad a todos los pueblos y naciones del mundo en general, y con
respecto a Irak esta creencia se plasmaba en la necesidad de “redención” de Medio
Oriente, es decir, si Irak era uno de los principales puntos de desequilibrio estratégi-
co de la posguerra fría, implantar la democracia en Irak, por medio de un cambio de
régimen, sería equivalente a establecer un “modelo” a imitar por el resto de la región.
La idea era la siguiente: la transformación de Irak transformaría Medio Oriente,
lo que a su vez, contribuiría a la solución del conflicto palestino-israelí. Esta idea
se desprendía de las predicciones que los neocons habían efectuado al finalizar la
guerra fría: la caída de la URSS no abría, precisamente, una etapa de seguridad y de
estabilidad estratégica. Asimismo, denunciaban el perfil del enemigo: los regímenes
pérfidos, radicales que apoyaban a los movimientos terroristas y que disponían de
armas de destrucción masiva (en adelante, ADM) o estaban a punto de adquirirlas.
En este sentido, Saddam Hussein se presentaba como un “tirano monstruoso”; el
partido en el poder, el Baaz, no toleraba oposición alguna y los opositores eran asesi-
nados y torturados. Amén de que había sido aliado de la URSS y que constituía una
valla contra la expansión del islamismo porque después de la revolución de Irán en
1979 se creía que los ayatolás de Teherán iban a exportar su revolución y amenazar
no solo la estabilidad sino también las petromonarquías del Golfo. Paul Wolfowitz
explicaba que Irak representaba el tipo de peligro que EE. UU. debería enfrentar en
la posguerra fría. William Kristol y Lawrence F. Kaplan en: Notre route commence à
Bagdad escribían en 2003, antes de que las operaciones se desencadenaran, que Irak
era el desafío test de la posguerra fría. Como se señala: “Querían la guerra de Irak.
Han sido sus inspiradores y sus padres espirituales”.
El PNAC –Proyecto para un nuevo siglo americano– un think tank neocon-
servador, presentaba un proyecto al entonces presidente Clinton que condensaba la
política de los neocons –muchos de los cuales serán miembros del gobierno de Geor-
ge W. Bush, entre otros: Elliott Abrams, Richard Armitage, John Bolton, Francis
Fukuyama, Robert Kagan, Richard Perle, Donald Rumsfeld, Paul Wolfowitz–. Se-
gún este proyecto, había que expulsar a Saddam por todos los medios militares ya
que la acción diplomática multilateral no había sido fructífera. Más tarde, Clinton
firmaría el Iraqui Liberation Act aprobado por el Congreso en 1998 que expresaba
que Irak era uno de los objetivos oficiales de la política americana. Sería interesante
subrayar que Bush padre sería criticado por los necons por no haberse aventurado en
Irak a pesar del atentado a su vida que había sufrido en su visita a Kuwait en 1993; y
Bush hijo no tenía la intención de dejar pasar la oportunidad de ganarse a los más ra-
dicales del Partido Republicano. Con la llegada al gobierno de George W. Bush, los

|   106 Romina Iglesia

atentados del 11 de septiembre proporcionarían un casus belli para llevar a la prác-
tica la teoría de los neocons. Asimismo, hay que destacar el rol central que tuvo el
vicepresidente Dick Cheney quien había sido secretario general durante la presiden-
cia de Gerald Ford (1976-1978) y secretario de Defensa (1988-1992) de Bush padre;
nacionalista, más pragmático que intelectual conservador, sin embargo, compartía
los puntos de vista del movimiento neoconservador, y su mujer formaba parte del
grupo neocon y trabajaba en el AEI –American Enterprise Institute–. En el Pentá-
gono, a finales de los ochenta, se había rodeado de jóvenes intelectuales, pensadores,
civiles, vinculados en su mayor parte a la escuela neoconservadora y a los cuales
ubicó en puestos claves del gobierno de Bush. Cabe añadir que todos estos hombres
habían escrito libros, estudios o documentos de trabajo en los que se preconizaba el
derrocamiento del régimen de Bagdad. Lo cierto es que en el establishment estraté-
gico de Washington clásico nadie había puesto su atención, salvo los neocons, en el
régimen de Afganistán y de Irak. ¿Cuáles fueron las razones esgrimidas para atacar
Irak?. Entre las razones esgrimidas figuraban: 1) las ADM; 2) supuestos vínculos
entre el dirigente iraquí y las organizaciones terroristas; 3) la voluntad de liberar al
pueblo iraquí; 4) política dirigida a instaurar la democracia en Oriente Próximo. Los
neocons “Encontraron una segunda juventud con George W. Bush, después de los
atentados del 11 de septiembre de 2001”. Por ello “Irak se convirtió así en la ballena
blanca del capitán Acab, el Moby Dick de George W. Bush: un mal a combatir, un
ideal misionero.”. Es más “América como única superpotencia del planeta, tenía el
poder y el deber de modelar el mundo de la posguerra. En conclusión: Irak estaba
esperando a América”.
Para Michel Walzer, la guerra de Irak constituye un ejemplo de lo que llama
“moral realism” (o realismo moral). Según el autor, la invasión de Irak no estuvo
justificada desde el punto de vista moral “… había muchas razones para excluir a
Saddam del poder, pero en la ausencia de una masacre en curso, las razones no tu-
vieron la urgencia que es requerida para hacer de la guerra un recurso moralmente
necesario”. En realidad, la administración de Bush había peleado la guerra por el
“bien” del cambio de régimen en Irak como punto de partida para una transforma-
ción regional. Es evidente que no fue casualidad que el argumento esgrimido fuese
la posesión de ADM: “… el cambio de régimen nunca había obtenido el apoyo como
una justa causa”. Según Walzer, “La guerra fue una especie de cruzada, una secular
y democrática jihad”. Si las guerras innecesarias son casi siempre injustas; dado el
carácter innecesario de la guerra de Irak, se concluye que fue injusta. Hehir, por su
parte, utiliza el caso de Irak, en particular; y más general, el tema de la intervención
militar, para ilustrar la interacción de las esferas moral, política y religiosa en la polí-
tica exterior americana, sobre todo, a partir del 11 de septiembre. En este sentido, el
caso de Irak se asemejaría más a las intervenciones de las grandes potencias (es decir,
fundadas en intereses estratégicos) que a las intervenciones de la década del noventa
por razones humanitarias. Hehir sugiere la construcción de una nueva teoría cohe-
rente que complemente la clasificación conforme a la ética “de la guerra justa” de la

La Dimensión Religiosa en la Política Exterior Norteamericana 107   |

fuerza como último recurso. Telhami, en el contexto de su apelación a la hipótesis
de la construcción de una política exterior posiblemente ética, y en referencia a las
responsabilidades especiales de las grandes potencias; con respecto a la guerra de
Irak, pone énfasis en la falta de consenso internacional a la que se vio enfrentado Es-
tados Unidos tanto respecto de la opinión pública en sí como de las organizaciones
internacionales. Y llama la atención al hecho de que la oposición a la política exterior
estadounidense provino de estados tradicionalmente amigos y aliados. Atendiendo
al carácter moral de la cuestión, afirma que los resultados de la guerra terminarían
afectando más a los intereses vitales o de seguridad de otros países que a los propios
estadounidenses, lo que erosionó aún más el accionar estadounidense. Lo que quiere
decir con ello, es que precisamente un comportamiento ético se debe basar, princi-
palmente, en el consentimiento de la sociedad internacional.

Conclusión

En el año 1626, la llegada de protestantes (puritanos) a Massachusetts quienes

escapaban del absolutismo político-religioso y de las guerras de religión en Europa,
marcaba el inicio de la dimensión religiosa en la política exterior. Asimismo, fueron
los primeros en definir su asentamiento basado en una “Alianza con Dios” para la
creación de “la Nueva Israel” como un “modelo” para el resto del mundo en lo que
era claramente “La Tierra Prometida”. Este sesgo o impronta del estilo norteamerica-
no tendrá traducción en la doctrina nacionalista del destino manifiesto y determinó,
en su mayor parte, la forma de las relaciones entre este país y el resto del mundo. Tal
es así, que los modelos analíticos de construcción de política exterior ponen el acento
en la variable endógena (o interna) representada por el sistema de creencias de los lí-
deres. Lo cierto es que mucho se ha hablado y se habla de la acendrada religiosidad
de los americanos, predominantemente protestante, que es al fin la que da forma a
esa peculiar moralidad. Una religiosidad casi fundida con el patriotismo, y al igual
que la concomitante forma de moralidad. La sociedad norteamericana se formó, des-
de sus orígenes, sobre la base del más absoluto respeto por las libertades religiosas, la
libertad de asociación, la tolerancia y convivencia de pluralidades religiosas. Estas li-
bertades y derechos en la esfera religiosa constituyeron, si se me permite la palabra,
una especie de patrón para el orden político en ciernes: las libertades y derechos civi-
les y políticos de la joven democracia en América llamaron la atención de observado-
res tan lejanos como el francés Alexis de Tocqueville quien se referiría a la religión
“como la primera institución política”. Otros, como Seymour Lipset, vincularon di-
rectamente el ethos religioso-protestante con la forma de gobierno democrática. Esta
imbricación entre ambas esferas, que en un principio y paradójicamente, fuera de
carácter negativo en el sentido de que se garantizó la no intromisión de la religión en
la política y de la política en la vida religiosa, correlativamente; me obligó, en cierta
forma, a hacer la pregunta respecto del carácter de la relación establecida. Para

|   108 Romina Iglesia

resolver este interrogante se partió de la base de que el campo de acción de cada disci-
plina es propio e independiente y abriéndose la posibilidad de que sólo nos hallára-
mos ante un dilema (o disyuntiva) que en caso de conflicto conllevaría a la prevalen-
cia (o predominio) subsecuente de una u otra disciplina, se arribó a la conclusión
inversa: en realidad; se observaría una relación estrecha e íntima (hasta incluso, sim-
biótica de alimentación y retroalimentación mutua), dinámica (no estática), en movi-
miento y tensión constante; relación utilitaria, pragmática, instrumental y de subor-
dinación de la religión respecto de la política. A su vez, se constató la correlación con
el binomio interno-internacional y público-privado atendiendo a los orígenes históri-
cos de la relación religión-política, vinculando la religión a la esfera doméstica y pri-
vada. A lo largo de la historia estadounidense, se hicieron dos lecturas de la doctrina
nacionalista del destino manifiesto que determinaron la forma en que EE. UU. se
percibió (y aún se percibe) y se relacionó (y se relaciona) con el mundo. Entendida en
un primer momento como sinónimo de aislamiento (no injerencia en los asuntos in-
ternos de otros países); luego serviría, por el contrario, para justificar su expansión
territorial (se entendía que de la doctrina del destino manifiesto se desprendía una
suerte de determinismo geográfico que lo impulsaba hacia los territorios que conside-
raba como extensión natural de su territorio, por ejemplo, México) y más tarde, justi-
ficaría el intervencionismo. El entonces presidente W. Wilson, por ejemplo, proponía
como misión para EE. UU. hacer del mundo un lugar “seguro para la democracia”.
Según Roberto Russell, durante el período 1797-2007 se cuentan en el historial de
EE. UU. 101 intervenciones (de las cuales, el 90 % corresponden a la región de Amé-
rica Latina). En este sentido, el 11 de septiembre vino a profundizar esa tendencia en
política exterior. Había llegado la hora de los neoconservadores y de George W. Bush.
Teniendo en cuenta que con la caída del muro de Berlín (1989) y el fin de la polari-
dad se abría un “período de transición” y que fuera la URSS del escenario EE. UU.
debía buscar redefinir su “identidad” en oposición a nuevos “enemigos”, encontró en
su lucha contra los terroristas la horma de sus zapatos. En ese contexto, los neocon-
servadores parecían haber tenido un papel previsor puesto que repetían constante-
mente que el fin de la guerra fría no era un momento de apaciguamiento ideológico
sino que había nuevas amenazas, concentradas especialmente en Oriente Próximo,
entre ellas, el Islam radical. Valiéndose de la retórica religiosa (y manipulada por los
“decision makers”, como dicen algunos), George W. Bush se lanzó inspirado por su
espíritu de cruzada a la redención del Medio Oriente. Estados Unidos era la “nueva
Roma”, cuya máxima, era “civilizar” el Oriente Próximo. La actual “guerra contra el
terrorismo” ha sido concebida, desde el principio y sin vacilaciones, como guerra es-
catológica, y hasta casi santa: el Bien, representado por Norteamérica, contra el “Eje
del Mal” (Axis of Evil), llámese Irak, Corea del Norte, Irán. La guerra de Irak es el
paradigma de esta cruzada secular: “La guerra fue una especie de cruzada, una secu-
lar y democrática jihad”. En este orden de ideas, también, he de destacar la importan-
cia del avance del sector evangélico dentro del protestantismo norteamericano y esto
en virtud de sus implicancias en política exterior, sobre todo, respecto de la política

La Dimensión Religiosa en la Política Exterior Norteamericana 109   |

sobre humanitarismo y derechos humanos. Por otra parte, en el trabajo se concluyó
que los valores y principios religiosos (por denominarlos de alguna manera y bajar un
poco de la abstracción del concepto “religión” en sí) pueden dotar de cierto conteni-
do moral a una política exterior y se propuso la construcción de la tríada política-éti-
ca-religión. En este sentido, en el caso norteamericano, pareciera que los valores reli-
giosos (predominantemente protestantes) infunden de moralidad a su política
exterior. Pero, paradoja mediante, estos fines supuestamente morales no parecen te-
ner su correlativo en medios morales. Lo que da la pauta que la relación política-mo-
ral-religión es de carácter instrumental: un fin religioso-moral justificaría el recurrir,
incluso, a medios de dudosa moralidad. Si se dice que un pueblo religioso tiene ven-
tajas morales indiscutibles; no se objeta que sus opciones religiosas sean un factor
cultural determinante en su carácter nacional, sí se torna preocupante cuando los
credos construyen modelos excluyentes y absolutos. En efecto, las visiones exclusivis-
tas, hegemónicas, excluyentes, absolutistas, tienden a proyectarse a todos los planos
de la sociedad civil y política y a las políticas públicas y exteriores, claro. Por otro
lado, una forma de lo que los teólogos han llamado el pecado de presunción, más
aún, podría llevar al absoluto de excluir toda visión crítica al respecto, aunque, una
adecuada conciencia del pecado puede prevenirlo. Ahora; si desde la perspectiva esta-
dounidense, los argumentos religiosos o morales constituirán una fachada (como di-
rían los realistas) para propósitos políticos –ya sean éstos de orden doméstico o inter-
nacional–, desde la óptica de su contraparte y del resto de la comunidad internacional,
esa misma moralidad debería constituir un límite al accionar norteamericano y no
darle piedra libre para recurrir, incluso, al uso de la fuerza en las relaciones interna-
cionales. Precisamente, las críticas a la conducta y política exterior de Estados Unidos
se basan en argumentos éticos y morales. Los costos morales (y por tanto, políticos)
suelen ser bastantes altos en materia internacional. Por último, en un orden más glo-
bal de análisis, se comprueba la actualidad de la posición de Huntington quien en:
Choque de Civilizaciones hablaba de una nueva fase en la política mundial caracteri-
zada por el conflicto entre civilizaciones, si queremos ver en este afán norteamericano
de exportar y extrapolar sus valores –ya sea democracia, economía de mercado, etc.–
a los países del Próximo Oriente erigiéndolos como valores occidentales y universales.
Si las diferencias religiosas no deben ser causa de guerra –a partir del Tratado de
Westfalia de 1648–, tampoco lo deberían ser las diferencias políticas, aunque éstas
pretendan ampararse en nobles propósitos religiosos o morales. Hasta aquí, concluyo
que la dimensión religiosa en la política exterior de Estados Unidos, en mi opinión,
parece ser una “constante” o dato de la realidad insoslayable si se quiere comprender
y entablar relaciones con EE. UU. como también lo es para los mismos “decision
makers” norteamericanos. Me atrevería a decir que aquélla no es más que una arista
de un proceso subyacente puesto en marcha en 1626. Si todo modelo debe probar su
relativa o absoluta vigencia cotejándose con la realidad; con el nuevo panorama inter-
nacional ha llegado la oportunidad histórica para hallar respuesta a los siguientes in-
terrogantes: ¿llegará a su fin la tan pregonada doctrina del destino manifiesto o

|   110 Romina Iglesia

estaremos en presencia de un nuevo despertar?, ¿es la religión una bendición o una
maldición en política internacional?, ¿será que la relación economía-política eclipsará
la relación política-religión/interno-internacional/público-privado?
Pero, más allá de todos estos interrogantes hay algo que sí es incuestionable: y es
que hoy más que nunca parecen resonar las palabras de Tucídides en el marco de la
Guerra del Peloponeso: “Los fuertes hacen lo que pueden y los débiles sufren lo que
deben”. El debate permanece abierto.

La Dimensión Religiosa en la Política Exterior Norteamericana 111   |

Control de Exportaciones Sensitivas y Duales:
una herramienta de Política Exterior
María Victoria Picazo - Jorge Mariano Jordán

1. Introducción

E
l control de las exportaciones sensitivas y de material bélico es un tema de gran
importancia para los Estados, no sólo por lo que significa desde el punto de
vista estratégico sino también por sus implicancias para el desarrollo nacional
relacionado con la defensa, la seguridad y la investigación en ciencia y tecnología.
Por ello, cada país que adopta un sistema para controlar las transferencias de este
tipo de materiales, no sólo contribuye a la configuración de un mundo más seguro
en términos de reducción de la proliferación, sino que a su vez se beneficia con avan-
ces en sus propias estructuras internas.
En el presente artículo, se intenta ofrecer un panorama de la coyuntura inter-
nacional en la que emergió el control de exportaciones de material bélico como una
responsabilidad compartida por los Estados que intervienen en esas operaciones, así
como del desarrollo de la cooperación en la materia, de la relación con el desarme y
la evolución entre una y otra instancia, para finalmente describir cómo se configura
el sistema de control de exportaciones sensitivas y de material bélico en la Argentina,
centrándonos en la participación de nuestro país en los cinco regímenes de no pro-
liferación y en el Decreto Nº 603/92, base del andamiaje normativo lo que regula.

2. Marco internacional del control de exportaciones estratégicas

Si bien los Estados tradicionalmente han controlado sus exportaciones de arma-

mentos para impedir que estas contribuyan a fortalecer intereses contrarios a los pro-
pios, fue con el inicio de la Guerra Fría, que un grupo de países del bloque occidental1
liderados por Estados Unidos, estableció en 1949 el llamado “Coordinating Commit-
tee for Multilateral Export Controls”, más conocido como CoCom. El Comité, cuya
Secretaría funcionó en París hasta su disolución el 31 de marzo de 1994, tenía como
objetivo “coordinar las políticas aliadas de control de exportaciones”, para restringir
el flujo de productos y tecnología dual a los países del Pacto de Varsovia y sus aliados.2

1. Alemania, Australia, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Francia, Grecia, Italia, Japón, Luxemburgo,
Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Turquía.
2. Los países proscriptos por el listado del CoCom eran Albania, Alemania Oriental, Bulgaria, China, Corea del Norte,
Cuba, Checoslovaquia, Hungría, Mongolia, Polonia, Rumanía, la URSS (y sus Repúblicas constitutivas) y Vietnam. Si bien
Afganistán no figuraba en el listado, se aplicaban también los lineamientos del CoCom para las operaciones con ese país.

Control de Exportaciones Sensitivas y Duales: una herramienta de Política Exterior 113   |

 El grupo trabajaba mediante reuniones en las que, en base a listas de productos
y servicios duales actualizadas periódicamente con arreglo a la propia legislación de
los socios, se acordaban o vetaban licencias de exportación para operaciones comer-
ciales de productos de uso dual con destino a las naciones contrincantes.3 Sin embar-
go, las políticas restrictivas propiciadas por Estados Unidos para las operaciones de
sus aliados, resultaron en tensiones comerciales y políticas al interior del grupo. Estos
disensos, y la reducción de la amenaza proveniente del Pacto de Varsovia a partir del
cambio del escenario político internacional que provocaron el colapso del bloque
oriental y la disolución de la URSS, colaboraron para que los miembros finalmente
decidieran disolver el CoCom.
Este breve relato de un interesante aspecto de la Guerra Fría, pretende introducir el
concepto del control de exportaciones de armamentos y de material de uso dual. Cierta-
mente, el primer grupo de artículos posee características letales y un diseño expreso para
el uso militar,4 mientras que el segundo hace referencia a aquellos bienes y servicios, que
son susceptibles de tener tanto una utilización bélica como comercial, indistintamente.5
Cabe aclarar que el mencionado material de uso dual, incluye tanto tecnologías conven-
cionales como las necesarias para desarrollar un arma de destrucción masiva.6
En este nuevo escenario de Posguerra Fría, el control de exportaciones estratégi-
cas reviste una triple importancia. Por un lado, estos mecanismos cumplen un papel
esencial asegurar para brindarnos garantías de que las obligaciones de no desarro-
llar armas de destrucción masiva, son efectivamente observadas en la región y en el
mundo. Por otro lado, actúan como herramienta para cooperar en la contención del
desvío de materiales y tecnologías bélicas y duales. Finalmente, y con especial impor-
tancia para un país de desarrollo científico industrial de nivel medio superior como la
Argentina, el control de exportaciones estratégicas permite que los diferentes progra-
mas e industrias duales de nuestro país (petroquímica, agroquímica, farmacéutica,
industrias vinculadas a la defensa, energía nuclear), que por las características de estos
negocios se encuentran totalmente integradas en sus etapas de diseño, desarrollo, pro-
ducción y utilización al comercio internacional, puedan adquirir y vender libremente
sus insumos, productos y servicios en los mercados que sean de interés de la Nación.
Así, en los 15 años que siguen a la caída del Muro de Berlín, una serie de acon-
tecimientos remarcó la importancia del control de exportaciones estratégicas, que
dejó de ser una mera imposición de un grupo de países preocupados por mantener su
hegemonía política, industrial, científica y militar, para transformarse en un meca-
nismo soberano de cada Estado que lo aplica y que contribuye a la seguridad de sus
propias fronteras y de su desarrollo nacional:

3. Kaganoff, Rachel. “Transatlantic Collaboration: Government Policies, Industry Perspectives”, RAND National
Defense Research Institute, Santa Mónica, 1993.
4. Sevilla, Guillermo A., “El desarme y la no-proliferación en el escenario argentino”, pag. 24, Buenos Aires, Sevilla,
Guillermo A., 2006.
5. Kaganoff, Rachel, Op. Cit.
6. Armas nucleares, químicas o bacteriológicas y toxínicas.

|   114 María Victoria Picazo - Jorge Mariano Jordán

 a) La crisis de la Unión Soviética, que diseminó por el mundo los materiales y
los conocimientos que otrora habían servido para forjar su arsenal de armas
de destrucción masiva.
b) El cambio tecnológico, que al universalizar los conocimientos y los medios
por los que éstos se comunican, llevó a que la verdadera barrera para el de-
sarrollo de armas de destrucción masiva, no sea ya el saber científico, sino la
disponibilidad de determinados materiales y equipos (uranio, centrifugado-
ras, vasos mezcladores, precursores químicos, fermentadores, entre otros).
c) El surgimiento de nuevas amenazas, esencialmente ligadas a la posibilidad
de que ciertos actores estatales (“Rogue States”) y no estatales puedan inten-
tar acceder a armas de destrucción masiva.
d) La serie de atentados terroristas en Estados Unidos (2001), España (2004) y
Reino Unido (2005), que demostraron la vulnerabilidad de los países occi-
dentales a este tipo de amenazas, y el consecuente temor a que estas acciones
pudieran llegar a involucrar la utilización de armas de destrucción masiva,
debido a los intentos conocidos por la inteligencia de estos países de adquisi-
ciones de estas tecnologías.
e) La multiplicación de los flujos comerciales internacionales hasta niveles nun-
ca vistos.7

De este modo, desde fines de la década del 80, el grupo de Estados que fueron
partícipes del CoCom, comenzó a desarrollar una serie de mecanismos informa-
les que intentaban contener lo que ellos definían como un peligro de dispersión y
proliferación de armas de destrucción masiva y sus medios de lanzamiento. Para-
lelamente, la trilogía de este tipo de armas, completó sus conferencias de desarme,
cuando en 1993 los Estados Partes firman la Convención sobre la Prohibición del
Desarrollo, la Producción, el Almacenamiento y el Empleo de Armas Químicas y
sobre su Destrucción (CAQ).8

3. Desarme y No Proliferación: convenciones y

regímenes internacionales

Los conceptos de Desarme y No Proliferación hicieron su aparición en la arena

internacional principalmente de la mano de la Organización de las Naciones Uni-
das. Efectivamente, en el año 1979 entró en funciones la Conferencia de Desarme,

7. El informe del Programa Conjunto para Control de Contenedores de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga
y el Delito y la Organización Mundial de Aduanas, apunta que en 2010 se movieron 500 millones de contenedores, de los
cuales sólo el 2% se controlan físicamente.
8. Las otras dos convenciones son el Tratado de No Proliferación Nuclear de 1968 (TNP) y Convención sobre la
Prohibición del Desarrollo, la Producción y el Almacenamiento de Armas Bacteriológicas (Biológicas) y Toxínicas y sobre
su Destrucción de 1972 (CABT).

Control de Exportaciones Sensitivas y Duales: una herramienta de Política Exterior 115   |

sucesora del Comité de Desarme. En su interior, tuvieron origen los tratados que
regulan, cada uno de ellos con sus particularidades, el desarme y los ensayos de ex-
plosivos nucleares, y el desarme químico y biológico.
Paralelamente, se fueron desarrollando al margen de la Organización diversos
mecanismos informales impulsados por un grupo de países occidentales, en aquel
momento los principales productores y exportadores de material bélico y dual, con-
vencional y no convencional, con el objeto de evitar que las exportaciones secto-
riales contribuyan al desarrollo de armas de destrucción masiva y sus medios de
lanzamiento.
Como puede verse, alrededor de la problemática de las armas de destrucción
masiva y sus medios de lanzamiento, existen dos conceptos: el de desarme y el de no
proliferación. Mientras que, en general, el primero apunta a la eliminación o prohibi-
ción de una categoría entera de armas,9 los regímenes de no-proliferación son acuer-
dos informales,10 mediante los que un número de países que comparten una visión
común sobre la materia (“like-minded countries”), buscan coordinar sus políticas
de licenciamiento de exportaciones de estas tecnologías, e intercambiar información
sobre eventuales intentos de compra de actores señalados como “de preocupación”
y de esta manera evitar que los materiales y equipos necesarios para producir armas
de destrucción masiva lleguen a manos de estos actores. Un punto a ser subrayado
para mostrar el carácter transversal de la temática y la importancia que los países le
asignan, es el hecho de que sería imposible caracterizar a estos regímenes únicamente
mediante una referencia geográfica particular, ya que en ellos considerados global-
mente tanto entre sus miembros como entre sus candidatos, hay no solamente países
occidentales en sentido amplio, sino además países emergentes, latinoamericanos, de
la vieja Europa del Este, además de Rusia, entre otros.
Debe destacarse que los regímenes no prohíben ni limitan el desarrollo de las
tecnologías sobre las que actúan, sino que generan un marco de conductas armoniza-
das sobre las transferencias de una serie de productos listados, considerados de riesgo
desde el punto de vista de la proliferación. En este contexto, cada Estado miembro
de un régimen, a través de la autoridad competente, asume la obligación de analizar
la pertinencia de estas transferencias de acuerdo a la propia normativa nacional de
control de exportaciones y a los lineamientos específicos provistos por el grupo sobre
conductas y actores proliferantes, autorizando o denegando la salida de su territorio
de ese producto listado y poniendo en conocimiento de los demás miembros sobre
los intentos de compra denegados por su país.
Según la diferenciación antes establecida, las convenciones internacionales de
desarme son:

9. Esto es lo que sucede con las CABT y la CAQ. El TNP, agrega como elemento distintivo, el reconocimiento del estatus
de Estado Nuclearmente armado para Estados Unidos, la URSS/Rusia, el Reino Unido, Francia y China, limitando esta
categoría a esos países, y sin apuntar a medidas de eliminación de los arsenales existentes.
10. Sin acuerdo constitutivo y con una estructura administrativa mínima.

|   116 María Victoria Picazo - Jorge Mariano Jordán

 a) El Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) de 1968.11
b) La Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción y el Al-
macenamiento de Armas Bacteriológicas (Biológicas) y Toxínicas y sobre su
Destrucción (CABT) de 1972.12
c) La Convención sobre Prohibiciones o Restricciones del Empleo de Ciertas
Armas Convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de
efectos indiscriminados (CCW) de 1981.13
d) La Convención sobre la Prohibición del Desarrollo, la Producción, el Alma-
cenamiento y el Empleo de Armas Químicas y sobre su Destrucción (CAQ)
de 1993.14
e) El Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (mas conoci-
do por su sigla en inglés: CTBT, Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty)
de 1996. El tratado no se encuentra en vigor.15
f) Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y
transferencia de minas antipersonales y sobre su destrucción (Convención de
Ottawa) de 1997.16
g) La Convención sobre Municiones de Racimo (Convención de Oslo) de
2008.17

Por su parte, los cinco regímenes de no proliferación son:

a) El Grupo de Proveedores Nucleares18 –NSG– (1975) y el Comité Zangger19

(1974) para la tecnología nuclear.
b) Grupo Australia 20 (1985) para sustancias químicas y material biológico, así
como los equipos para producirlos.
c) El Régimen de Control de Tecnología Misilística 21 –MTCR– (1987) para
esa tecnología.
d) El Arreglo Wassenaar22 (1996) para los armamentos convencionales y su ma-
terial dual. Cabe aclarar que en la Teoría de las Relaciones Internacionales,
la “no proliferación” usualmente hace referencia a aspectos relativos a las tec-
nologías de armas de destrucción masiva. Sin embargo, por vía de la prác-
tica, y tal vez debido a sus antepasados de regulación de las exportaciones
estratégicas mediante el CoCom, fundamentales en la competencia entre el

11. www.un.org/disarmament/WMD/Nuclear/pdf/NPTSpanish_Text.pdf
12. www.unog.ch/80256EE600585943/%28httpPages%29/04FBBDD6315AC720C1257180004B1B2F?OpenDocument
13. www.unog.ch/80256EE600585943/%28httpPages%29/4F0DEF093B4860B4C1257180004B1B30?OpenDocument
14. www.opcw.org
15. www.ctbto.org
16. www.unog.ch/80256EE600585943/%28httpPages%29/CA826818C8330D2BC1257180004B1B2E?OpenDocument
17. www.unog.ch/80256EE600585943/%28httpPages%29/F27A2B84309E0C5AC12574F70036F176?OpenDocument
18. www.nuclearsuppliersgroup.org
19. www.zanggercommittee.org
20. www.australiagroup.net
21. www.mtcr.info
22. www.wassenaar.org

Control de Exportaciones Sensitivas y Duales: una herramienta de Política Exterior 117   |

 Este y el Oeste, actualmente la comunidad internacional al mencionar a los
regímenes de no proliferación incluye también al Arreglo Wassenaar.

Finalmente, existe un mecanismo de no proliferación adicional que es la Ini-

ciativa de Seguridad contra la Proliferación (PSI). Este mecanismo, identifica pun-
tualmente la interceptación marítima como área de cooperación para frenar tráfi-
cos ilícitos de armas de destrucción masiva, sus vectores y materiales relacionados.
Cuando un país se hace miembro de la PSI, adhiere a la Declaración de Principios de
Interdicción por los que se compromete a:

a) Interceptar físicamente las transferencias desde y hacia los estados y actores

no estatales motivo de preocupación, en la medida de sus capacidades y se-
gún lo dispongan sus autoridades nacionales.
b) Desarrollar procedimientos para facilitar el intercambio de información con
otros países miembros.
c) Fortalecer las autoridades judiciales nacionales para facilitar la interdicción y
realizar acciones específicas de apoyo a los esfuerzos de interdicción.

Profundizando el análisis, podemos ver que los conceptos de desarme y no

proliferación son gemelos y complementarios. Es decir, que el desarme necesita de
la no proliferación y a su vez, la no proliferación puede ser considerada una etapa
ulterior del desarme. Esto significa que mientras por un lado las convenciones limi-
tan y prohíben un tipo o categoría de armamentos en pro de la paz y la seguridad
internacionales (o aún la supervivencia de la humanidad), los regímenes de no proli-
feración funcionan como resguardo de que todas las transferencias de los materiales
que eventualmente podrían llevar a la producción de armamentos prohibidos por
las convenciones de desarme, se desarrollen dentro del marco pacífico de las activi-
dades científicas y comerciales que devienen del acceso a estas tecnologías de punta.
En otras palabras, los esfuerzos de desarme que realicen los países son apoyados y
garantizados por los controles que imponen los regímenes de no proliferación, que
impiden el desvío de materiales y tecnología hacia fines no pacíficos, tanto por parte
de actores estatales como no estatales.
Esta relación entre las obligaciones contenidas en los mecanismos de desarme
y los de no proliferación, adquirió estatus universal cuando el 28 de abril de 2004,
el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprobó por unanimidad la Resolu-
ción 1540 (2004), actuando en virtud del Capítulo VII de la Carta de las Naciones
Unidas. En dicha Resolución, se afirma que la proliferación de las armas nucleares,
químicas y biológicas, así como sus sistemas vectores, constituye una amenaza a la
paz y la seguridad internacionales. La Resolución obliga a los Estados, entre otras
cosas, a abstenerse de suministrar cualquier tipo de apoyo a los agentes no estatales
que traten de desarrollar, adquirir, fabricar, poseer, transportar, transferir o emplear
armas nucleares, químicas o biológicas y sus sistemas vectores.

|   118 María Victoria Picazo - Jorge Mariano Jordán

 Es decir que la Resolución 1540 vino en cierta medida a unir lo que hasta ese
momento eran características de cada grupo de mecanismos: la universalidad de las
convenciones de desarme, junto con la obligación de que los Estados se abstengan de
apoyar a actores no estatales que buscan desarrollar armas de destrucción masiva y sus
medios de lanzamiento. Reflejando estos debates, hacia finales del 2011, la Organiza-
ción para la Prohibición de la Armas Químicas (el organismo encargado de la imple-
mentación internacional de la CAQ), fomentó la discusión con un documento elabo-
rado por una docena de expertos del mundo, que entre otras cuestiones, abordaba el
futuro de la OPAQ. Así, cuando en el mediano plazo, merced a la universalización de
la CAQ y la destrucción, bajo su supervisión, de los restantes arsenales químicos del
mundo, la OPAQ concluya sus tareas de desarme, el documento de los expertos sos-
tiene la necesidad de que el cuerpo devenga en un mecanismo que, aprovechando la
memoria institucional y las capacidades técnicas y humanas adquiridas desde que co-
menzaron las inspecciones a las instalaciones de armas químicas y de sustancias lista-
das, se vuelque hacia tareas de no proliferación, centrando su actividad en las sustan-
cias no listadas y las “Otras Instalaciones de Producción de Sustancias Químicas”.23
Como contracara a su función de contralor, la no proliferación debe asegurar al
mismo tiempo:

a) El normal acceso a las ciencias, el comercio y los frutos en general que provie-
nen de la química, las ciencias de la vida, la energía nuclear y las tecnologías
de punta duales (informática, propulsión, ciencias espaciales, comunicacio-
nes, nanotecnología, materiales y conductores, entre otros), dentro del marco
de los compromisos internacionales y asegurando los fines y principios de la
Carta de las Naciones Unidas.
b) El derecho soberano de los Estados de llevar adelante los planes de desarrollo
necesarios de tecnologías de punta duales, incluso aplicadas a su defensa,
dentro del marco de los compromisos internacionales y asegurando los fines
y principios de la Carta de las Naciones Unidas.

4. Control de exportaciones estratégicas en la República Argentina

El control de exportaciones en nuestro país está regulado por el Decreto Nº

603/92, que crea la Comisión Nacional de Control de Exportaciones Sensitivas y Ma-
terial Bélico (CONCESYMB), e incorpora las funciones de la antigua Comisión de
Coordinación de Políticas de Exportación de Material Bélico, creada por el Decreto
Nº 1097/8524, para material bélico únicamente.25

23. Según lo establecido en el Artículo IX del Anexo de Verificación de la CAQ.

24. A su vez, éste modifica a la primera normativa nacional sobre la materia, que era la Ley Nº 12.709 del año 1941, por la
que, además, se creaba Fabricaciones Militares.
25. Artículo 2 del Decreto Nº 603/92.

Control de Exportaciones Sensitivas y Duales: una herramienta de Política Exterior 119   |

 A partir del Decreto Nº 603/92, se reestructura la normativa nacional de con-
trol de exportaciones, en la que pasan a convivir y trabajar dos lógicas paralelas. Por
un lado, lo recibido del Decreto Nº 1097/85 (autorizar a los productores de mate-
riales bélicos de carácter esencialmente militar para iniciar y concluir negociacio-
nes para la colocación de sus productos en el extranjero, y designar representantes a
tales efectos; definir las reglas y pautas de la negociación; y emitir opinión previa al
dictado de la medida que autorice la exportación de material bélico). Por el otro, el
Decreto recoge, a partir de los regímenes de no proliferación, los listados de materia-
les, sustancias y productos que serán controlados y cuyas exportaciones deberán ser
licenciadas. Así, el Anexo A incorpora las Listas del MTCR, el B las del Grupo Aus-
tralia, el C incorpora las Listas provistas por los regímenes de no proliferación nu-
clear y, finalmente, los Anexos D y E contienen las Listas correspondientes al Arreglo
Wassenaar.26
Según la normativa, la CONCESYMB está constituida por el Ministro de Re-
laciones Exteriores y Culto, el Ministro de Defensa, que a su vez detenta la Secre-
taría Ejecutiva, y el de Producción, o los representantes que ellos estimen designar
como alternos, lo que de hecho ocurre en la práctica. A su vez, forman parte de la
Comisión expertos técnicos de la Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN), de la Co-
misión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE), del Centro de Investigaciones
Científicas y Tecnológicas de la Defensa (CITEDEF), y de la Dirección General de
Aduanas, autoridad competente para fiscalizar el cumplimiento del Decreto. Estos
organismos son los encargados de proveer el análisis técnico de los bienes cada vez
que se presente una solicitud de licencia previa o autorización de exportación.27
Cabe aclarar que la regla no limita, prohíbe ni restringe la investigación, el
desarrollo, la fabricación o la exportación/importación de material bélico o dual por
parte de nuestro país, sino que somete a estos últimos tipos de operaciones al requi-
sito de la autorización o de la licencia previa respectivamente,28 que se otorgarán en
base a un análisis caso por caso.29 Si bien el texto del Decreto se refiere tanto a la
emisión de licencias previas de exportación como de certificados de importación, la
expedición de este último tipo de documentos no ha sido reglamentada.
Respecto del funcionamiento de la CONCESYMB, el trámite se inicia con
una nota que la empresa nacional que exportará el material sensitivo o bélico del que
se trate remitirá a la Secretaría Ejecutiva,30 informando de la operación. A su vez, a
través de la red consular de la República, se legalizará la firma en el Certificado de
Uso Final y en el Certificado de Usuario Final extranjero, los que avalan el destino
final y contenido dentro de los parámetros legales que se le dará a los materiales
adquiridos. Paralelamente, la Secretaría formulará una consulta al órgano técnico

26. Artículos 10 y 13 del Decreto Nº 603/92

27. Artículo 4 del Decreto Nº 603/92.
28. Artículo 3 del Decreto Nº 603/92.
29. Artículo 5 del Decreto Nº 603/92.
30. Actualmente, a cargo de la Dirección General de Contralor de Material para la Defensa del Ministerio de Defensa.

|   120 María Victoria Picazo - Jorge Mariano Jordán

pertinente (ARN para tecnología nuclear, CONAE para tecnología misilística y CI-
TEDEF para material bélico y tecnología química y biológica), para conocer sobre
la presencia o no del producto en cuestión en los listados de los regímenes de ma-
rras. Posteriormente, el dictamen técnico será remitido a la Cancillería, Dirección
de Seguridad Internacional, Asuntos Nucleares y Espaciales, que analizará la do-
cumentación recibida y opinará, desde el punto de vista de la política exterior de la
República, sobre la conveniencia o no de otorgar la autorización o licencia previa.
Finalmente, completados los pasos y analizados positivamente los requisitos del De-
creto, la CONCESYMB reunida en sesión plenaria, firmará la concesión de la licen-
cia correspondiente.
Como regla general, la CONCESYMB no autorizará:

a) La exportación de materiales, equipos, tecnología, asistencia técnica y/o ser-

vicios vinculados con la conversión y el enriquecimiento de uranio, el repro-
cesamiento de combustible, la producción de agua pesada y la fabricación de
plutonio.31
b) Las exportaciones, reexportaciones o transferencias que puedan contribuir
en cualquier grado al desarrollo de misiles.32

A su vez, la exportación de reactores y uranio enriquecido o de tecnología vin-

culada con ellos podrá ser autorizada a condición de que:33

a) Esté en vigor un acuerdo bilateral de cooperación nuclear con fines pacíficos

con el país involucrado o bien que dicho país sea parte del Tratado de No
Proliferación y haya adherido a los regímenes multilaterales de control de
exportaciones nucleares de los que participa la Argentina;
b) Sea parte de un acuerdo de salvaguardias completa con el Organismo Inter-
nacional de Energía Atómica;
c) Se comprometa expresamente a no usar el material exportado por la Argenti-
na para fines relacionados con explosivos nucleares;
d) Adopte normas de seguridad idóneas para el material exportado;
e) Se comprometa a solicitar el consentimiento del Gobierno Argentino previo
a la transferencia del material exportado o derivado de este último o al repro-
cesamiento de dicho material.

Si bien en principio la normativa opera sobre solicitudes de bienes y servicios

que aparecen en los Anexos al Decreto, ante determinadas situaciones políticas (que
el país importador esté involucrado en un conflicto interno o internacional, que viole

31. Artículo 6 del Decreto Nº 603/92.

32. Artículo 12 del Decreto Nº 603/92.
33. Artículo 7 del Decreto Nº 603/92.

Control de Exportaciones Sensitivas y Duales: una herramienta de Política Exterior 121   |

o se sospeche que viola los Derechos Humanos, que sea objeto de sanciones interna-
cionales, que se sospeche que se encuentra involucrado en políticas de proliferación
de armas de destrucción masiva o que fomente o apoye el terrorismo internacional,
por ejemplo), la CONCESYMB tiene la prerrogativa de exigir que el exportador de
materiales, equipos, tecnologías, asistencia técnica y/o servicios de naturaleza nu-
clear, química, bacteriológica o misilística no incluidos en el Decreto ni en sus Ane-
xos, igualmente gestione y obtenga una autorización o licencia previa de exportación.
Este principio se denomina “cláusula escoba”, aunque es popularmente conocido por
su expresión en inglés, “catch all”.34

5. Conclusiones

Es innegable que los regímenes de control de exportaciones sensitivas y mate-

rial bélico, fueron estigmatizados en el mundo emergente como un instrumento de
lucha y excusa para el control económico de Occidente en su disputa, primeramente
con el bloque oriental, y posteriormente en el marco de lo que Estados Unidos deno-
minó la “guerra contra el terror”. Sin embargo, como hemos visto, el sistema superó
ampliamente los estrechos prejuicios provenientes de sus orígenes para ser aceptado
también por aquellos países que, si bien no pretenden o no logran ingresar a los
regímenes, comparten la visión de seguridad y cooperación internacional que ellos
encarnan, aplicando sus listados y adoptando su normativa. No fue menor en esta
aceptación la universalización de las obligaciones de contralor que vino a instituir la
Resolución 1540.
La Argentina, desde su ingreso en estos foros, ha apoyado activamente la mem-
bresía de otros países de la región latinoamericana (Chile en el GA), o de estructura
productiva semejante (México en el Arreglo Wassenaar), o de aquellos que por su po-
sición en los asuntos globales, podrían contribuir a enriquecer y balancear el debate
en estos foros (India en el NSG).
Comprendiendo y compartiendo la visión de este fenómeno y su importancia,
la Argentina participó casi desde el inicio de los regímenes, en el entendimiento de
que se trató de una tendencia permanente de las relaciones internacionales en el esce-
nario de Posguerra Fría. De esta manera, se busca:

a) Asegurar que otros países eventualmente competidores de la Argentina, so-

metan sus desarrollos al mismo escrutinio y a idénticas reglas internacionales
que nuestro país y su industria de tecnologías de punta.
b) Demostrar el liderazgo científico, tecnológico y político de la Argentina en
estos temas. Es decir, que los países con bajo o nulo desarrollo de sus indus-
trias de tecnologías sensitivas y duales, tienen un costo relativamente bajo

34. Artículo 15 del Decreto Nº 603/92.

|   122 María Victoria Picazo - Jorge Mariano Jordán

 o nulo de ingresar y ser entusiastas defensores de estos mecanismos. Sin
embargo, países como la Argentina deben aprovecharlos para demostrar su
capacidad en pie de igualdad como cualquier actor responsable del sistema
internacional.
c) Desarrollar y utilizar estas tecnologías con el mayor grado de integración
nacional posible, pero teniendo en cuenta la posibilidad que brinda la activa
participación en los mecanismos de no proliferación de adquirir los insumos
y conocimientos necesarios allí donde sea más ventajoso para el interés na-
cional. En definitiva, para que de nuestros planes e industrias de tecnologías
de punta fluyan los recursos y los conocimientos para el desarrollo nacional.

En suma, observamos que la participación de la Argentina en los regímenes

de no proliferación y su corolario lógico del desarrollo de un sistema responsable de
control de exportaciones sensitivas y de material bélico, sostenido en el tiempo y en
permanente actualización35 de acuerdo a las modificaciones que se produzcan en
esos foros, representan una decisión estratégica de nuestro país que le permite mo-
verse entre los actores más relevantes del mundo en la materia, a la vez que contribuir
a la configuración de un presente más seguro, así como de un futuro menos incierto
en materia de defensa, desarrollo y paz y seguridad internacionales.

35. Actualmente, la Argentina ha comenzado un proceso de revisión y actualización del Decreto Nº 603/92.

Control de Exportaciones Sensitivas y Duales: una herramienta de Política Exterior 123   |

América Latina: Esbozos para una
Autonomía Anti-Hegemónica

Mariano Andrés Guida1

1. Introducción

L
a autonomía ha sido uno de los conceptos que han distinguido al estudio de
las relaciones internacionales en la región. Destacados académicos y teóricos
han dado su aporte desde una óptica orientada a ampliar la capacidad de in-
cidencia y de manejo de los condicionantes que determinan los procesos políticos
internos y externos.
La irrupción de la autonomía en nuestro continente se caracterizó por un es-
quema pensado en una escena internacional dominada por los vectores del enfren-
tamiento ideológico de la Guerra Fría, la búsqueda de espacios de inserción de los
países de la región, y la incidencia de la dominación económica, cultural y política
hacia las elites locales.
La dinámica de la política internacional de estos años, sin dudas, ha cambiado
vertiginosamente, imponiendo nuevos desafíos a los países de la región en materia de
cómo hacer frente a las transformaciones económicos-comerciales, políticas y socio-
culturales experimentadas. Del mismo modo, la experiencia de la política regional de
los últimos veinte años, profundizada en la última década, demuestra una creciente
convergencia de intereses y percepciones, que han permitido avanzar en la construc-
ción política de una ideario conjunto, con apelaciones a mecanismos institucionales,
tales como la UNASUR, como asimismo la búsqueda de nuevos procedimientos y
acercamientos sobre temáticas específicas.
Ambos procesos nos demuestran una evolución cada vez más compleja del sis-
tema internacional, con crecientes condicionantes, actuales y futuros, a los márgenes
de acción de los países de la región. Es por tal motivo, que desde nuestra opinión, la
autonomía como idea, proyecto y práctica, en un esquema de creciente complejidad
de la política internacional, con condicionantes difusos, que inciden en los márgenes
de la decisión, debe ser abordada con la convicción que su posible realización implica
la necesaria convergencia a nivel regional.
En tal sentido, creemos que los modos de desarrollar mayores espacios de deci-
sión guardan estricta relación con la capacidad de implementar políticas autónomas,
pensadas desde una matriz de concepción anti-hegemónica.

1. Secretario de Embajada y Cónsul de Tercera Clase. Actualmente se desempeña como Cónsul Adjunto en Belo Horizonte,
Brasil. La opinión del funcionario no compromete ni representa la opinión del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

América Latina: Esbozos para una Autonomía Anti-Hegemónica 125   |

 Sobre este aspecto, a nuestro entender la autonomía aparece como un proceso
que excede lo meramente estatal, y que tampoco puede ser medida por sus logros al-
canzados a partir de acuerdos o por la resolución de una determinada contingencia.
En lo que podríamos denominar un proceso de autonomía anti-hegemónica,
la principal acción se centra en el reconocimiento de la situación, en la toma de
conciencia –para reproducir un término gramsciano– de ser parte de un proceso
exógeno de creencias, construcción de identidades y percepciones. De allí que la
autonomía anti-hegemónica presupone un esfuerzo por comprender el contexto en
el cual se exponen las ideas y los programas políticas, teniendo a la sociedad civil
como actor de relevancia en la producción de un análisis crítico de la realidad y sus
condicionantes.
Cabe destacar que el criterio de anti-hegemonía, por nosotros esbozado, tanto
en la concepción, como en la praxis de políticas autónomas, no supone un enfren-
tamiento material, ideológico, o ético, con un determinado país, o grupo de países.
Fácil sería entonces reconocer las políticas autónomas como un mero antagonismo.
Con facilidad, en los últimos tiempos, se han multiplicado las apelaciones de
cierta autonomía a políticas o prácticas, que responden más a cuestiones coyuntura-
les, y de oposición, y que incluso se enmarcan en la reproducción de los modos de
dominación hegemónica.
A continuación trazaremos algunas características centrales de la autonomía, su
tratamiento en las relaciones internacionales, seguiremos con un somero estudio de
la autonomía anti-hegemónica –sus bases teóricas, desafíos, el ejemplo práctico de la
“situación hegemónica” en la seguridad regional– dejando en la conclusión el cami-
no abierto para futura consideraciones.

2. Autonomía. Desarrollo conceptual

La autonomía ha sido catalogada tanto por autores realistas, como constructi-

vistas, tales como Morgenthau y Wendt –pese a los diferentes enfoques– como una
máxima universal de las relaciones internacionales.
Para Morgenthau la autonomía representaba una “categoría objetiva de validez
universal”.2 La defensa y ampliación de la autonomía se convierten, en tanto, en un
patrón de actividad que todos los Estados seguirían como una conducta dada. El
carácter de este patrón dependería, entonces, sustancialmente de factores nacionales
y de la lógica anárquica del sistema internacional. Así como los cambios en la estruc-
tura interna pueden alterar la definición de los objetivos, del mismo modo la situa-
ción sistemática y sus variaciones podrían tener consecuencias significativas sobre el
patrón de actividad.

2. Morgenthau, H. Política entre Naciones. La lucha por el poder y la paz. Buenos Aires. Grupo Editor Latinoamericano
GEL, 1986.

|   126 Mariano Andrés Guida

 Por su parte, Alexander Wendt consideró que la autonomía, junto con la super-
vivencia y el bienestar, constituían uno de los objetivos nacionales de los Estados, in-
tereses que pueden describirse como “vida, propiedad y libertad”. De acuerdo con el
mencionado teórico, estos intereses, comunes a todos los Estados, no son meras guías
normativas para la acción, son poderes causales que los predisponen a actuar de cier-
ta manera.3 La autonomía no se limita, por consiguiente, a seguir los postulados clá-
sicos de un concepto en torno del Estado, sino que también incluye una noción auto-
nómica respecto de la sociedad civil. Aspecto de fundamental importancia para tener
una compresión más abarcadora de la noción de autonomía y de sus implicancias.
En lo que respecta a nuestro continente, las principales manifestaciones respec-
to de la autonomía se caracterizaron por una visión anclada en la discusión dicotó-
mica desarrollo-dependencia, en un sistema internacional bipolar, en el cual los paí-
ses latinoamericanos, con escaso peso político en las decisiones centrales, pretendían
lograr mayores márgenes de inserción.
Así, por ejemplo O’Donnell y Link subrayaron la dependencia como factor de
dominación, y propugnaron las vías de integración para formar un poder común
contra el poder dominante: “La estrategia fundamental de los dependientes es su alian-
za contra su dominante. En la medida que los dependentistas superen el aislamiento en
que los ha colocado su dominante, pueden pensar en poner en común sus recursos de poder
y, con ello, introducir un cambio fundamental de situación” .4
Por su parte Jaguaribe abordó la autonomía a partir de las relaciones existentes
entre las elites locales y los poderes dominantes externos, entendiéndola como una
capacidad del Estado que se construye desde su esfera interna: “En términos estruc-
turales el acceso a la autonomía dependen de dos condiciones básicas: la viabilidad na-
cional y la permisibilidad internacional (…) “Los países dotados de viabilidad nacional
y de permisibilidad internacional precisan para ejercer su autonomía, o bien disponer
de suficiente autonomía técnico empresarial, o disfrutar de una relación intra-imperial
suficientemente universal.”  5
En tanto Puig se abocó a las condiciones de viabilidad de la autonomía en un
contexto internacional asociado al cambio, cuyo proceso no dependía sólo de las
condiciones materiales sino también de la incidencia de las elites decisorias:”.6
Más cercano en el tiempo, Russell y Tolkatlián abordaron el concepto de “auto-
nomía relacional”,7 la cual tenía entre sus objetivos posibilitar “una entrega voluntaria

3. Wendt, A. Social Theory of Internacional Politics. Cambrige, Cambridge University Press, 199, pág. 138.
4. O´Donnel y Link. Dependencia y autonomía. Buenos Aires, Amorrortu Editores, 1973.
5. Jaguaribe, H. Dependencia y autonomía en América Latina, en Helio Jaguaribe et. al., La dependencia político-económica
de América Latina. México D.F.: Siglo XX Editores, 1970.
6. Señala Bernal-Meza que para Puig el tránsito de la dependencia hacia la autonomía dependía de las condiciones de
viabilidad nacional, motivo que lo llevó a establecer grados abstractos de las capacidades estatales que implicaban cuatro
estadios: la dependencia para-colonial, la dependencia nacional, la autonomía heterodoxa y la autonomía secesionista. Ver
Puig, J. C., “Introducción”, en Juan Carlos Puig (comp.), América Latina: Políticas exteriores comparadas, Buenos Aires,
Grupo Editor Latinoamericano, Tomo I, págs. 24-90.
7. Russell y Tolkatlian, recurriendo a corrientes filosóficos y sociológicas como la del pensamiento complejo, y siguiendo la
noción de “ autonomía enraizada” (embedded autonomy) formulada por Peters Evans, formularon la noción de autonomía
relacional a partir de un concepto asentado en las relaciones más que en la oposición. En tal sentido, la autonomía se

América Latina: Esbozos para una Autonomía Anti-Hegemónica 127   |

y creciente de la soberanía que se traduce principalmente en la creación de instituciones
y regímenes internacionales (…) que apunta no sólo a obtener beneficios funcionales sino
también a desarrollar un conjunto de instituciones y normas que procuran incorporar la
noción de un bien común”.8
A continuación, abordaremos algunas ideas y trazados centrales acerca de la
noción de autonomía anti-hegemónica.

3. Autonomía Anti-hegemónica. Breves premisas

La noción trazada de autonomía anti-hegemónica tiene por objeto, en su elabo-

ración teórica, las siguientes premisas:
El reconocimiento de la autonomía como la vocación natural de toda entidad
política en la búsqueda de eliminar o reducir los condicionantes, tanto internos
como externos.
La comprensión de la autonomía como un proceso que excede la esfera interes-
tatal, y que por lo tanto no se limita a logros institucionales o acuerdos de líderes, tan
visibles a la opinión pública. De allí la importancia de la participación e inclusión de
la sociedad civil en los procesos autonómicos.
La ubicación de la autonomía anti-hegemónica allende a la búsqueda de políti-
cas destinadas a enfrentar de manera dialéctica un poder estatal exógeno a la región.
Por consiguiente, no constituye una acción concertada contra un determinado Es-
tado, ni contra un sistema económico determinado. La autonomía planteada parte
del reconocimiento de una “situación hegemónica”, actuándose contra sus resultados
dominantes, hoy en día globales y legitimados de manera indubitable, que constitu-
yen “abstracciones transhistóricas”, en tal sentido, ideas, conceptos y procedimientos
de repetición y aceptación en el campo político, cultural y económico que condicio-
nan los márgenes decisorios.
En cuanto a sus objetivos, la autonomía anti-hegemónica tiene por finalidad
consagrar un modo de (intra) relacionamiento que permita asegurar nuevos tipos de
legitimidades, procesos, e interacciones, con el propósito de ampliar la capacidad de
incidencia y reducción de los costos que inciden en las decisiones políticas, mediante
la identificación de los intereses comunes y el reconocimiento de mecanismos de
mutua ayuda.

desplaza de la autosuficiencia u oposición “a la capacidad y disposición de los estados para tomar decisiones por voluntad
propia cono otros y para controlar conjuntamente procesos que se producen dentro y más allá de sus fronteras”. Russell, R., y
Tolkatlián, J., “De la autonomía antagónica a la autonomía relacional: una mirada teórica desde el Cono sur”, en Perfiles
Latinoamericanos 21, diciembre 2002, p.154-159.
8. Russell, R., y Tolkatlián, J, Op. cit.

|   128 Mariano Andrés Guida

4. Autonomía antihegemónica en la región,
condiciones y la dinámica del poder mundial

La experiencia de la región, en los últimos veinte años, y profundizada en la

última década, demuestra a grandes rasgos la existencia de una estructura social de
amistad y cooperación que ha regulado las relaciones entre los países.
El cambio institucional que significó el afianzamiento de la democracia, po-
sibilitó la consolidación de una nueva cultura política, con implicancias en las per-
cepciones geopolíticas y posicionamientos. Es así como de las visiones antagónicas,
y asentadas en la rivalidad, pasamos a comprobar el incremento de los procesos de
cooperación, que hicieron de la paz, la democracia, y la vigencia de las libertades
y los derechos humanos factores de incidencia en las motivaciones, percepciones y
prácticas políticas.
Así como lo indicado representa un sustrato de importancia para el desarrollo
de políticas con una visión autonomista, la dinámica del sistema internacional apare-
ce, en paralelo, como un desafío a la convergencia.
Resulta complejo, y arriesgado, aventurar si de la vigente unipolaridad pa-
saremos a experimentar una multipolaridad –si acaso esta será pacífica, permitirá
construir consensos duraderos, propiciará cambios progresivos en la instituciones
internacionales o si por el contrario consolidará una nueva aristocracia de poderes
regionales y mundiales, emulando el Congreso de Viena en el siglo XXI– o transita-
remos un camino más anárquico y pesimista hacia una situación de “non polarity”, o
hacia la reafirmación de una política internacional signada por los bloques políticos-
comerciales, con incidencia creciente de las potencias regionales.
Lo cierto es que a los procesos imperantes de legitimación, podrán sumarse
nuevos cuestionamientos, como así también reafirmaciones, e incluso una radicali-
zación de sus prácticas, procedimientos y modos de acción, los cuales, en el marco
regional, podrán dar paso a procesos de fragmentación y jerarquización que alejen a
los países de la región de sus posiciones de convergencia.

5. La Seguridad en la región y la “situación hegemónica”

Desde el final de la Guerra Fría, las percepciones sobre la seguridad internacio-

nal, y con ello las formas clásicas que la explicaban, tales como la condición anárquica
del sistema, la preponderancia del Estado como actor principal, la primacía del objeto
de supervivencia, como así también el carácter externo de las amenazas, enfrentaron
serios desafíos para explicar la realidad que se avecinó en las posteriores décadas.
Es así como aparecieron diversas formulaciones teóricas tendientes a conside-
rar las fuentes de la inseguridad como parte la esfera interna de los Estados.9 En la

9. Ayoob, M., Defining Security: A subaltern Realist Perspectiva. In Critical Security Studies, edited by Keith Krause and

América Latina: Esbozos para una Autonomía Anti-Hegemónica 129   |

misma sintonía, las respuestas frente a las nuevas amenazas superaban el clásico tra-
tamiento estatal para dar lugar a una atención global.10
Estas nuevas formulaciones –indicadas en lo académico– han tenido su co-
rrelato en el tratamiento de los organismos multilaterales regionales, tales como la
Organización de los Estados Americanos (OEA). Al respecto, basta considerar la
Declaración sobre Seguridad con motivo de la Conferencia Especial sobre Seguri-
dad, celebrada los días 27 y 28 de octubre de 2003. La proclama reconoció a las
nuevas amenazas, caracterizándolas como multidimensionales, por su origen e ins-
trumentación de las acciones reversibles. Las amenazas mencionadas son: el terroris-
mo, el crimen organizado, el narcotráfico, el tráfico de armas, las amenazas sociales,
ambientales y de salud.11 Como podemos comprobarlo, el crimen, la degradación
ambiental y la pobreza dejan de pertenecer al ámbito interno, social y económico, y
son ubicados en el plano de la seguridad internacional.12
Lo que no podemos dejar de considerar para nuestro estudio, sin embargo, es
aquello que no ha cambiado, a saber: el dominio hegemónico-conceptual de la agen-
da de seguridad internacional, y la posición histórica de “receptores” de los países de
la región.
El manejo conceptual de la seguridad tiene una directa incidencia en las causa-
les que determinan las condiciones de inseguridad, y de las respuestas políticas que
se dan tanto en la esfera interna como externa de las entidades estatales, afectando
las decisiones autónomas y la convergencia de intereses.
En cuanto a la posición histórica de los países de la región, éstos continuarían
su posición histórica de de las preocupaciones de seguridad impuestas desde la lógica
y el discurso hegemónico, como lo fue en su momento la aplicación del mecanismo
regional del TIAR (Tratado de Asistencia Recíproca) –destinado a legitimar las in-
tervenciones de los Estados Unidos en la Guerra Fría–, y los posteriores intentos de
aplicación de políticas antiterroristas o la lucha contra la proliferación nuclear en la
región.

Michael C. Williams, 121-146. University of Minnesota Press.

10. Krause, K., Williams, M., Broadening the Agenda of Security Studies. Politics and Methods. Mershon Internacional
Studies Review 40: 229-54. 1996. Para un mejor abordaje del complejo marco conceptual desarrollado en torno de la
seguridad en las postrimerías de la guerra fría se recomienda la lectura de los siguientes textos: Booth, K., Security in
Anarchy: Utopian Realism inTheory and Practice. Internacional Affaire 67 (3): 527-545- 1991; Buzan, B., People, Status
and Fear: An agenda for Internacional Security Studies in the Post cold War Era, Lyenne Rienner, 1991; Buzan, B., Waever,
O., and Wilde, de J., Security : a New Framework for Análisis, Boulder, Lynne Rienner 1998; Simon, D., Contesting an
Essential Concept: Reading the Dilemas in Contemporary Security Discourse. In Critical Security studies, edited by
Keith Krause and Michael C. Williams, 3-32 University of Minnesota Press 1997; Grieco, J., Understanding the Problem
of Internacional Cooperation: The Limits of Neoliberal Institutionalism and the Future of Realist Theory. In Neorealism
and Neoliberalism: The Contemporary Debate, edited by David A. Baldwin, 301-318. New York: Columbia University
Press, 1993; Klare. M., and Thomas, D., World Security: Challenges for a New Century. New Cork: St. Martin´s Press,
1994; Walt, Stephen., The Renaissance of Security Studies. Mershon Internacional Studies Review 41: 211-39.
11. Declaración sobre Seguridad en las Américas, 28 de octubre, 2033, 34 Sesión Regular, OEA/Ser.L/XIV.2.34,
November 17-20, 2003, CICAD/doc.1269/03.
12. Según el autor William Leogrande: “as the OAS declaration points out, these non traditional threats are
multidimensional and requiere multidimensional responses that draw on all instruments of national power: economic,
political, and social, as well as military”. Leo Grande, W. From Red Menace to Radical Populism. U. S. insecurity in Latin
America. World Policy Journal, Winter 2005/06. pág. 25-34.

|   130 Mariano Andrés Guida

 En la actualidad aparece legitimada y compartida la visión de pensar la seguri-
dad desde diferentes dimensiones –pretendidamente superadoras de las nociones de
territorialidad, amenaza externa y respuesta militar– entre las cuales pueden mencio-
narse: a) política (fundada en el subdesarrollo institucional de los Estados); b) eco-
nómica (asentada en la incidencia negativa de los procesos económicos, acelerados
como consecuencia de la globalización financiera y comercial); c) social (con base en
los efectos trans-fronterizos de las situaciones internas de determinadas países, tales
como la inmigración o el desplazamiento forzoso de poblaciones); d) ambiental (de-
forestación, degradación ambiental) y e) en materia de salud (pandemias).
Esta “situación de hegemonía” en las agenda de seguridad, con sus consecuen-
tes mecanismos de reversibilidad, tiene dos tipos de consecuencias comprobables.
En primer lugar, la re-conceptualización operada sobre las problemáticas socia-
les, económicas y ambientales –colocándolas bajo el rótulo de amenazas a la segu-
ridad– ubican a la región en una falsa posición de “dador de inseguridad” hacia el
sistema internacional.
Y en segundo término, la vigencia de discursos y difusión de las prácticas men-
cionadas constituyen obstáculos para lograr la construcción de un espacio simbólico
en el cual se conjuguen intereses comunes, y por consiguiente, contrarios a la noción
de “importar” nociones de seguridad.
De allí, entonces, que el desarrollo de esquemas autonómicos no pasa sólo por
enfrentar una problemática en común, o la realización de acuerdos, sino por coor-
dinar acciones comunes tendientes a desarrollar políticas con efectos autonómicos.
En tal sentido, si debiésemos postular una política autónoma en materia de se-
guridad deberíamos identificar, entre otras posibles, las siguientes prioridades para la
región: a) La protección de los recursos naturales de las áreas estratégicas de la región,
por ejemplo: el Atlántico Sur, la Amazonia y el Acuífero Guaraní; b) Consolidar
América del Sur como un área de paz, libre de armas de destrucción masiva, y de toda
injerencia de una potencia extranjera; c) La conducción civil de las fuerzas armadas;
d) El respeto de la democracia y las libertades fundamentales; y e) La cooperación en
el ámbito de las industrias de defensa y su vinculación al desarrollo económico.

6. Conclusión

Con el presente esbozo hemos pretendido trazar algunas líneas elementales so-
bre la posibilidad de un pensamiento autonómico en la región, que responda a de-
safíos trascendentes a una determinada coyuntura, y que atienda a develar el plexo
hegemónico –condicionante de las decisiones a nivel individual y regional– con la
finalidad de identificar intereses propios y comunes, disponiendo mecanismos de
convergencia, y mutua ayuda, que permitan ampliar los márgenes decisorios.
Del mismo modo, nuestra intención ha sido destacar que el inicio de un pro-
ceso autonómico requiere la identificación del sistema de valores, criterios, conjunto

América Latina: Esbozos para una Autonomía Anti-Hegemónica 131   |

de “verdades”, mecanismos de consenso y reproducción de liderazgo intelectual, que
constituyen la manifestación del orden hegemónico.
En tal sentido, podemos concluir, como punto de partida de su reconocimien-
to, que la hegemonía no implica una situación material absoluta, ni el dominio com-
pleto de las decisiones o acuerdos, sino que abarca un complejo de relaciones sociales,
económicas y culturales, con efectos de legitimidad, estabilidad e injerencia.

|   132 Mariano Andrés Guida

Gobiernos Locales y Gestión Internacional:
El Caso Argentino

Claudia Gasol Varela1

1. Introducción. Marco metodológico y

cuestiones a ser analizadas

E
l análisis del accionar local en materia de gestión internacional que se viene
desarrollando en la Argentina –con fundamental énfasis en el periodo que
comienza con la reforma constitucional de 19942– nos lleva a formularnos,
a priori, una serie de interrogantes, los cuales, algunos de ellos, aún se encuentran
pendientes de respuesta. Entre los más destacados encontramos: 1) ¿en quién recae la
responsabilidad internacional ante el accionar de los agentes locales en sus relaciones
con otros Estados?, ¿qué alcances y limitaciones señala nuestra Constitución para
los entes locales específicamente en esa área?, ¿es necesario una Ley que reglamente
el Art. 124?, de ser así, ¿en titularidad de quién estaría esa “facultad legisferante”,
del Congreso Nacional o de las legislaturas provinciales? ¿cómo se comportan en
los hechos las distintas entidades locales en orden a dichas facultades “de gestión
internacional”? ¿cómo se presenta la cuestión en las constituciones provinciales?
Todos estos interrogantes serán abordados en la presente argumentación, a través de
la cual intentaremos hallar su respuesta y –en aquellas donde la cuestión esté aún

1. Abogada (1998). Especialista en Derecho de daños (UB 2000), Magíster en Diplomacia y Relaciones Internacionales de
la Universidad Complutense (UCM) y Escuela Diplomática de Madrid (2009). Ex Becaria OEA (2000) - MAEC-AECID
(2007-2008) - UCM - Madrid (2009) - UPV (2010). Es Profesora adjunta en las materias: “Las fuentes del Derecho Inter-
nacional Público” (UBA) y Derecho Internacional Público (UNLZ). Asimismo se desempeña como Jefa de Trabajos Prác-
ticos por concurso a cargo de comisión en la materia: “Derecho Internacional Público” (UBA), profesora de las asignaturas:
“Integración Económica”, “Derecho de la Integración” y “Derecho Administrativo” (UB). Tiene a su cargo la materia:
“Elementos de Derecho Constitucional y Derecho Internacional Público” para la preparación de aspirantes al Servicio
Exterior de la Nación (ISEN) desempeñándose como tal en Instituto privado de formación para aspirantes al ingreso a la
carrera diplomática. Asimismo prepara aspirantes a la carrera diplomática para los coloquios de aptitud diplomática y ensa-
yos. Investigadora UBA-CARI. Miembro adscripto del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales “Ambrosio Gioja”
(UBA) y Miembro Consultor del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (C.A.R.I) en donde forma parte
como miembro investigador y secretaria académica, del Comité: “Las Provincias en el Plano Internacional” cuyo Director
es S.E. Embajador Eduardo Iglesias. Se encuentra en etapa de revisión de su tesis de Maestría en Relaciones Internacionales
y en etapa de investigación la tesis doctoral; ambas en la UBA. Se ha desempeñado como “coordinadora académica” del
seminario sobre el Foro Consultivo De Municipalidades, Estados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR (CARI-
CEBRI // BID-INTAL) Buenos Aires, 19 y 20 de noviembre de 2008.
2. Con la reinstauración democrática, se profundizó en la idea de reformar la Constitución Nacional. Es así como el en-
tonces Presidente Alfonsín creó el Consejo para la Consolidación Democrática y desde allí se comenzaron a oir las primeras
voces en ese sentido. Recién se plasmó dicha idea en el llamado “Pacto de Olivos” entre las fuerzas políticas mayoritarias en
ese momento, reflejadas en las figuras den entonces ya ex Presidente Raúl Alfonsín y el entonces Presidente Carlos Saúl Me-
nem. De ese acuerdo surgió la idea mas consolidada de reforma y ello condujo a que el Poder Legislativo en cumplimiento
del artículo 30 de la Constitución Nacional declarara la necesidad de su reforma parcial sancionando para ello la Ley Nro.
24309 que en su artículo 3 inc. (d) expuso uno de los objetivos de dicha reforma que fue la de “consolidar el federalismo”,
adoptándose el artículo 124 en la Constitución Nacional.

Gobiernos Locales y Gestión Internacional. El Caso Argentino 133   |

hoy pendiente de resolución– es nuestra intención aportar ideas, reflexiones y marcos
de análisis diferentes.

2. Federalismo en la Argentina. El art. 124 de la Constitución Nacional

y su vinculación con el accionar provincial

La República Argentina tradicionalmente adoptó la forma representativa, repu-

blicana y federal como forma de organizarse políticamente. Siguiendo a Hernández,
a través de un sistema descentralizado que comprendió también a los municipios.3
Al respecto, contamos actualmente con un sistema descentralizado de poder políti-
co de tipo federal expresamente establecido en la Constitución Nacional, en donde
podemos encontrar por un lado el Gobierno Central y por el otro las 23 administra-
ciones Provinciales y una Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Ex Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires)4 creada formalmente por la Constitución Nacional en su
última reforma a través del artículo 129, en donde también tiene asiento la Capital
Federal. Al decir de Dalla Via, la reforma de 1994 creó un nuevo sujeto de derecho
público pues fue en ese momento que se reconoció un “gobierno autónomo” para la
Ciudad de Buenos Aires con facultades propias de legislación y jurisdicción y con
un Jefe de Gobierno elegido directamente por el pueblo de la Ciudad. Anteriormen-
te a la indicada reforma, la Constitución Nacional reconocía solo como sujetos de
derecho público al Estado Federal, a las provincias y a los municipios cuyo régimen
se desprende de las Constituciones provinciales y cuya existencia está garantizada
por la propia Constitución Nacional5. Asimismo, con la última reforma se consagró
plenamente la autonomía municipal y con ello, también los municipios se lanzaron
a “mostrarse puertas afuera” en una rica e intensa gestión externa. Ello potenciado
a nivel regional con el Foro Consultivo de Municipalidades, Estados, Provincias y
Departamentos del MERCOSUR (en adelante, FCCR).
Todas estas administraciones revisten el carácter de autónomas en el sentido de
poder dictar su propia Constitución6 (en el caso de la Ciudad Autónoma, su propio
Estatuto conforme lo indica el art. 129 de la Constitución Nacional en su último
párrafo. Ello considerando lo indicado por la Ley 24.588 que operaría como limita-
ciones de hecho al Estatuto). Las Constituciones provinciales (al igual que el Estatu-
to de CABA) deben estar en un todo de acuerdo con la Constitución Nacional, no

3. Cf. Hernández María Antonio: “La influencia de la Constitución norteamericana en el federalismo argentino y de la
Constitución española de 1978 en el constitucionalismo provincial”. En: Carnota, Walter F: “ Derecho federal. Sus impli-
cancias prácticas”. Grun editora. Buenos Aires, enero 2005. pp. 21-58. Se sugiere la consulta de dicha obra a los efectos de
profundizar en los aspectos histórico-constitucionales de nuestro federalismo a la luz del pensamiento de Alberdi y la letra
de la Constitución a través de las sucesivas reformas.
4. arts. 5 a 13 y arts. 121 a 129 de la Constitución Nacional.
5. Ibíd.
6. Por ello, cuando nos refiramos a la Constitución Nacional (CN), aludimos a la Constitución de la República Argentina,
caso contrario utilizaremos conceptos tale como: “Constitución provincial” o “Constitución local” para referirnos al texto
fundamental de alguna administración provincial.

|   134 Claudia Gasol Varela

pueden suceder casos de contrariedad entre una norma provincial y la Constitución
Nacional ya que necesariamente la primera sería considerada inconstitucional.7 Asi-
mismo, las Provincias preceden a la Nación, con lo cual al momento de la organiza-
ción nacional, estas delegaron ciertas competencias a la Nación y se reservaron otras
para si mismas.8
El sistema federal –en lo atinente a las atribuciones de gestión externa– se vio
acentuado y reforzado en 19949 cuando se produce la última reforma constitucional
que incorpora el art. 124 . De su texto se desprenden dos cuestiones de importan-
cia para las administraciones provinciales. Por un lado, la posibilidad para éstas de
crear regiones, y también –por otro– la de celebrar “convenios internacionales”. Con
respecto a la primera de ellas, la posibilidad conferida a las provincias de integrarse
en regiones surge de nuestra Carta Magna a partir de la reforma de 1994. En efecto,
el art. 75 inc. 19 menciona entre las facultades del Congreso Nacional “...proveer al
crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas
diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de las provincias y
regiones...”. No obstante ello, la principal herramienta constitucional que poseen las
provincias argentinas para la creación de regiones es el propio art. 124 en cuyo texto,
se faculta a las mismas para la creación de regiones institucionalizadas10 con el fin de
propender a su desarrollo económico y social.11
Ahora bien, respecto a la otra de las cuestiones que se derivan de la presente
norma, esto es: la posibilidad para las provincias de celebrar “convenios internacio-
nales”, ellos están sujetos a ciertas limitaciones establecidas en el mismo texto nor-
mativo en análisis: 1) no sean incompatibles con la política exterior de la Nación, 2)
no afecten facultades delegadas al Gobierno Federal, 3) no afecten el crédito público
de la Nación y 4) que se celebren con conocimiento del Congreso Nacional.

a. No sean incompatibles con la política exterior de la Nación: ya que la conduc-

ción de la política exterior es competencia del Gobierno Federal por delegación en

7. arts. 5 y 128 de la CN.

8. arts. 121 y 126/7 de la CN.
9. Ley Nº 24.309. Publicada en BO. 31.12.93. Allí se declara la necesidad de la reforma a la Carta Magna.
10. Respecto a los órganos de las regiones, afirma Hernández que por el carácter sectorial, instrumental y adjetivo de
la región, se aconsejan órganos flexibles, no burocráticos e integrados por las autoridades respectivas de las provincias
u órdenes gubernamentales que formen parte de ella. El mismo autor cita a los modelos de regionalización actualmente
vigentes como Norte Grande Argentino, Nuevo Cuyo, Patagonia y Centro como seguidores de éstos criterios. Cf. Hernán-
dez, Antonio María (h): “Integración y Globalización: Rol de las regiones, provincias y municipios”. Editorial Depalma.
Buenos Aires. 2000. pp. 104-5.
11. Art. 124 C.N: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos
para el cumplimiento de sus fines...”. Existen algunas opiniones como la de Antonio María Hernández que consideran
propicio vincular el art. 124 con el art. 75 inc. 19 (como norma progresiva de la nueva constitución del 94), afirmando
que existe una correlación entre los términos del desarrollo humano como marco más amplio que incluye al desarrollo
económico, como ámbito especial con la obligación común de los actores institucionales de la federación, de proveer al
desarrollo integral del hombre. Cf. Hernández, Antonio María: “Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos
Aires en la reforma constitucional de 1994”. Editorial Depalma, Buenos Aires. 1997, pp. 85. citado por Midón, Mario A.
R: “Derecho de la Integración. Aspectos institucionales del Mercosur·”. Editorial Rubinzal – Culzoni editores. 26 octubre
1998. pp. 407 y Cf. Hernández, Antonio María (h): “Integración y Globalización: Rol de las regiones, provincias y muni-
cipios”. ob. cit.

Gobiernos Locales y Gestión Internacional. El Caso Argentino 135   |

 la Constitución Nacional a través de los arts. 27, 75 (incs: 13, 15, 18 y 19), 99
inc. 11, 125 y 126).
Si bien, esta competencia no puede ser ejercida por las provincias, corresponde
efectuar ciertas consideraciones respecto a los poderes que las provincias se han
reservado por imperio del art. 121 CN y aquellos concurrentes con el gobierno
federal para el bienestar económico y social ya que, en dicha gestión, en diver-
sas ocasiones puede ser que en orden a la protección de sus intereses la provincia
actúe en el ámbito internacional a condición de no comprometer negociaciones
que hagan a las relaciones internacionales del Estado Federal.
b. No afecten facultades delegadas al Gobierno Federal: En ese sentido, señala
Mooney12 que son poderes exclusivos del gobierno federal los establecidos en
los arts. 75, 99, 100 y 116 (siendo éstos de tipo explicito) y mencionando espe-
cialmente lo indicado en el art. 75 inc. 32 como un poder implícito de la Na-
ción. Por ello explica Salviolo13 que las competencias que llegasen a ser objeto
de convenios internacionales por parte de nuestras provincias, están menciona-
dos en el Art. 125 in fine de nuestra CN.
c. No afecten el crédito público de la Nación: Badeni14 aclara la cuestión al
indicar que ello implica no comprometer la responsabilidad de la Nación o el
alcance de los compromisos de esa índole que contrajo. Salviolo aclara que éstos
“convenios internacionales” no podrían comprometer a la Nación, excepto que
ella se haya constituido como avalista.15
d. Que se celebren con conocimiento del Congreso Nacional: Este aspecto
es controvertido actualmente dentro de la doctrina constitucional reflejándose
ello en el ámbito legislativo donde encontramos diversos proyectos de ley en
donde entienden este requisito en distintas instancias de celebración del Conve-
nio. Sobre ello regresaremos al momento de referirnos a los debates entorno a la
posible reglamentación del artículo 124 de la Constitución Nacional.

A continuación abordaremos ésta última cuestión. En ese sentido nos introdu-

ciremos por las normas pertenecientes al Derecho Internacional Público a los efectos
de determinar si éstos “acuerdos internacionales” son realmente tratados a la luz del
orden jurídico internacional y si –en tal caso– las unidades componentes de la fe-
deración (en nuestro caso, las provincias) pueden ser consideradas sujetos de dicho
ordenamiento.

12. Mooney, Alfredo Eduardo: “Derecho Público Provincial”. Editorial Advocatus. Córdoba, abril 2001. pp. 78/9.
13. Salviolo, Marcelo, A: “Provincias y Convenios Internacionales. Una propuesta desde el federalismo de concertación”.
ISEN. Editorial Nuevo Hacer (GEL). Buenos Aires, diciembre 2005. pp. 117.
14. Badeni, Gregorio: “Reforma Constitucional e Instituciones Políticas”. Editorial Ad-Hoc. Buenos Aires, 1994. pp. 437
y ss. Citado por Castillo Argañarás, Luis Fernando: “Federalismo y Relaciones Internacionales” en: Carnota, Walter F: “
Derecho federal. Sus implicancias prácticas”. ob.cit. pp. 71-96.
15. Salviolo, Marcelo A; ob. cit.; asimismo, para un análisis mas profundo acerca de éste requisito, se recomienda la citada
obra en donde Salviolo realiza un análisis con distintas variantes posibles de interpretación del mismo.

|   136 Claudia Gasol Varela

3. Un enfoque desde el Derecho Internacional Público.
La personalidad internacional. Dos caras de la misma moneda:
la capacidad de celebrar tratados y la responsabilidad
internacional en el caso del Estado Federal

Sujetos del DIP. Capacidad de celebrar tratados internacionales

Dice el Profesor Julio Barberis16 que, el concepto de sujeto de derecho se en-

cuentra vinculado con la noción de ámbito de validez personal de las normas, el
cual expresa el conjunto de personas vinculadas por aquellas. Por todo ello concluye
afirmando que “...sujeto del orden jurídico internacional es toda entidad o individuo
que es destinatario directo de una norma del orden jurídico internacional que otorga
un derecho o impone una obligación...puede definirse al sujeto como aquel cuya conducta
está prevista directa y efectivamente por el derecho de gentes como contenido de un dere-
cho o de una obligación”.17 A esta definición, Diez de Velasco le agrega que se necesita
asimismo otro requisito para ser considerado sujeto del derecho internacional, cual
es la capacidad procesal para ejercer esos derechos o cumplir dichas obligaciones en
el ámbito internacional.18
Ahora bien, una vez establecido que entendemos por sujeto del derecho inter-
nacional, e intentando arrojar luz al tema que nos ocupa, corresponde establecer las
siguientes consideraciones. En virtud de que una entidad sea destinataria directa de
normas provenientes del ámbito internacional y posea la capacidad procesal para ejer-
cer los derechos o responder ante las obligaciones que dicha norma le atribuya, deter-
mina su condición de sujeto del derecho internacional público y –por ende– le per-
mite poseer el llamado treaty making power (o capacidad de celebrar tratados), ejercer
el derecho de legación activo y pasivo y responder internacionalmente ante las con-
secuencias perjudiciales de sus actos y/o incumplimiento del derecho internacional.
En ese entendimiento y –dadas las disposiciones emanadas del art. 124 antes
analizado– correspondería formular dos planteos: En primer lugar, al referirnos a los
convenios internacionales celebrados por las provincias bajo el marco del indicado
artículo de la Constitución Nacional, ¿estamos ante verdaderos “tratados internacio-
nales” según el derecho internacional público? Asimismo, la indicada “atribución”
conferida por la Carta Magna, ¿convierte a las provincias en sujetos internacionales
y –por ende– pasibles de responsabilidad internacional?
A los efectos de contestar nuestros interrogantes nos remitiremos a la definición
de “tratado internacional” que nos brinda el profesor Julio Barberis quién admite
que se puede definir al tratado internacional expresando que “...se caracteriza por ser

16. Barberis Julio: “Los sujetos del derecho internacional actual”. Editorial Tecnos. Madrid. 1984. 203 páginas.
17. Barberis, Julio; Pfirtner, Frida Armas y Querol, Maria: “Sujetos del Derecho de Gentes”. Universidad Austral. Cuader-
nos de Derecho Internacional 1. Editorial ábaco de Rodolfo Depalma. Buenos Aires. 1998.
18. Diez de Velasco, Manuel: “Instituciones de Derecho Internacional Público”. Duodécima Edición. Editorial Tecnos.
Madrid. 1999. Pág. 218 y SS.

Gobiernos Locales y Gestión Internacional. El Caso Argentino 137   |

creado mediante una manifestación de voluntad común de dos o mas sujetos del derecho
de gentes con capacidad suficiente tendiente a establecer una regla de derecho en el orden
jurídico internacional y que esté regido directamente por ese ordenamiento...”.19
También referimos –en el ámbito del derecho internacional público– a la Con-
vención de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados en donde vemos que en su
artículo 2º inc. a) describe los tratados a los cuales dicho texto se aplica, afirmando
que: “...se entiende por “tratado” un acuerdo internacional celebrado por escrito entre es-
tados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o
mas instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”, con lo cual
observamos que se refiere solamente a los Estados.
Dicha conclusión se complementa con el artículo 6º de la señalada Convención
cuando afirma que “...Todo Estado tiene capacidad para celebrar tratados...”. Este últi-
mo artículo generó un rico e intenso debate en el ámbito de la Comisión de Derecho
Internacional (en adelante, CDI) a los efectos de elaborar el proyecto de artículo 6º
para la celebración de la Convención ya que es allí donde se debatió la posibilidad de
incluir a los Estados miembros de uniones federales como entidades con capacidad
para celebrar “tratados internacionales” pero finalmente no se lo incluyó.
Ernesto de la Guardia, en su obra Derecho de los Tratados Internacionales 20 re-
creó este debate planteándolo como la “cuestión de los Estados Federales”21. Cuenta
allí que la cuestión venía debatiéndose ya desde hace unos años cuando en el Pro-
yecto de 1962 se incluía a los Estados miembros de una unión federal junto con las
Organizaciones Internacionales y demás sujetos del DIP. El Proyecto de la CDI con
respecto al actual artículo 6º contenía una 2º parte que indicaba lo siguiente: “…2.
Los Estados miembros de una unión federal podrán tener capacidad para celebrar tra-
tados si esa capacidad está admitida por la constitución federal y dentro de los límites
indicados por ésta”.
En el año 1965, al momento de decidirse la exclusión de las Organizaciones
Internacionales, se entendió que el artículo ya no resultaba útil pues el ámbito de
aplicación personal de la Convención estaría dado solamente por los Estados y que
esa segunda parte refería a una cuestión netamente de derecho interno. Esa fue la
posición asumida por la Republica Argentina argumentando que el proyecto de ar-
tículo no le generaba inconveniente porque su Constitución Nacional (la de 1853-
1860) no otorgaba esa atribución a los gobiernos locales argentinos y que ello era una
cuestión interna de cada Estado. Es así como en el segundo periodo de sesiones de la
Conferencia de Viena y con el impulso de la delegación canadiense (que veía en esa
segunda parte del articulado un complejo problema con la cuestión de “Quebec”) se
procedió a la eliminación de esa segunda parte del artículo, quedando el texto del
artículo tal como hoy lo conocemos. Ello por 66 votos contra 28 y 13 abstenciones,

19. Barberis, Julio, “Formación del Derecho Internacional”. Editorial Ábaco de Rodolfo Depalma. Buenos Aires. 1994.
pág. 49.
20. De la Guardia, “Derecho de los Tratados Internacionales”. Editorial Ábaco de Rodolfo Depalma. Buenos Aires. 1997.
21. Ibíd., pág. 131 numeral 19.

|   138 Claudia Gasol Varela

lo cual es importante destacar pues puede ser ilustrativo del consenso en esa época
sobre esta cuestión.22 En ese sentido, De la Guardia incluye en su argumentación el
texto constitucional de diversos Estados donde se niega –al menos en principio– esta
atribución a los estados miembros de una federación. Tal el caso de la Constitución
de Estados Unidos en su artículo 1º, secc. 10, parrs. 1º y 3º; la Constitución Federal
Suiza de 1874 en su artículo 8º, la Constitución de la URSS de 1944 en su artículo
18 a y la Ley Constitucional de la República Federal de Alemania de 1949 en su artí-
culo 32 párrafo 3º.23 Todo ello también generó que de los trabajos de la CDI quedara
expresado el alcance del vocablo “Estado” para ese artículo; con el mismo sentido
con el que se lo entiende en la Carta de Naciones Unidas, en el Estatuto de la Corte
Internacional de Justicia, en las Convenciones de Ginebra sobre el Derecho del Mar
de 1958 y en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961; ello a
los efectos del derecho internacional. 24
De todo lo expuesto hasta aquí podemos afirmar que los sujetos del derecho in-
ternacional pueden celebrar tratados, estén o no regidos por la Convención de Viena.
Ahora bien, en el caso de los Estados miembros de un Estado Federal, tal atribución
no viene dada directamente del derecho internacional público, sino por la constitu-
ción del Estado, encontrando entonces su capacidad para actuar internacionalmente,
en una disposición constitucional y, por ende, de derecho interno. De ello conclui-
mos que los “acuerdos internacionales” a los que alude el art. 124 CN no son “trata-
dos internacionales” por no estar regidos por el Derecho Internacional Público. Ello
se condice con lo expresado por Pedro Frías cuando afirma que es correcto el uso de
la expresión “convenios” y no “tratados” los cuales quedan reservados a la nación.25

Responsabilidad Internacional

Por otra parte, si analizamos los preceptos establecidos por la CDI en sus tra-
bajos sobre Responsabilidad Internacional de los Estados26 aprobado por Resolución
Nro. 56/83 de la Asamblea General del 12.12.01,27 encontramos claramente la cues-
tión en dos artículos importantes de dicho documento. El primero de ellos es el art. 4
que dispone:

22. Ibíd, pp. 132.

23. Ibíd; 132/133.
24. Ibíd 132.
25. Ibíd. Ver al respecto también la obra de Salviolo, op. cit. pp. 123.
26. Para la elaboración del presente apartado se ha utilizado los siguientes recursos de investigación (publicaciones y docu-
mentos normativos nacionales e internacionales):
a) Proyecto Crawford sobre la Responsabilidad de los Estados por hechos internacionalmente ilícitos. Anexo a la Resolu-
ción Nro. 56/83 del 2001 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
b) Informe del Proyecto, elaborado por el Sr. Relator Especial James Crawford. Se lo puede hallar en Biblioteca Naciones
Unidas – Sede Argentina sita en Junín Nro. 1940 Capital Federal – bajo el Nro. A/56/10 (01-59916 (S) 251001 251001”.
27. Actualmente, por Resolución Nro. 59/35 del 02.12.04 se colocó a estudio de los Gobiernos a los efectos de formular
comentarios, como así también se solicitó al Sr. Secretario General que elabore una compilación de las acciones de los
gobiernos acerca de los temas indicados en los artículos y se colocó el tema en la agenda provisional del 2007 a los efectos
de ser tratado allí.

Gobiernos Locales y Gestión Internacional. El Caso Argentino 139   |

 Comportamiento de los órganos del Estado
1. Se considerará hecho del Estado según el derecho internacional el comporta-
miento de todo órgano del Estado, ya sea que ejerza funciones legislativas,
ejecutivas, judiciales o de otra índole, cualquiera que sea su posición en la
organización del Estado y tanto si pertenece al gobierno central como a una
división territorial del mismo.
2. Se entenderá que órgano incluye a toda persona o entidad que tenga esa condi-
ción según el derecho interno.

En el artículo señalado, el Sr. Relator Especial James Crawford indica la responsa-

bilidad internacional del Estado más allá de que el acto ilícito28 sea cometido por algún
órgano del Estado nacional como así también, correspondiente a uno de sus miembros
subnacionales. Ello encuentra complemento con el artículo 5 al disponer que:

Comportamiento de una persona o entidad que ejerce atribuciones del poder

público. Se considerará hecho del Estado según el derecho internacional el
comportamiento de una persona o entidad que no sea órgano del Estado según
el artículo 4, pero esté facultada por el derecho de ese Estado para ejercer atri-
buciones del poder público, siempre que, en el caso de que se trate, la persona o
entidad actúe en esa capacidad.

Allí el Relator Especial refiere a la situación de los Estados Federales y su rela-

ción con sus estados miembros; lo cual aplicado al caso de nuestro país, explicaría
–a la luz del derecho internacional público– la relación entre el Estado Federal y las
Provincias de suscitarse algún incumplimiento por parte de éstas últimas, respecto
al Derecho Internacional y a las obligaciones que éste le impone al Estado Federal,
como estructura. En ese contexto explica Crawford que si bien la forma de organi-
zación de un Estado, su estructura y sus órganos, no se rigen por el derecho interna-
cional, sino por el ordenamiento jurídico interno, el Derecho Internacional tiene una
función propia que es delimitar la responsabilidad internacional del Estado por los
comportamientos de aquellos órganos y/o entidades que actúan, según esa organiza-
ción interna, conforme prerrogativas de derecho público interno.
Explica que esa es la tendencia en el derecho internacional a la luz de la juris-
prudencia y doctrina más sobresaliente. En ese aspecto, cita diversos pronunciamien-
tos de los tribunales internacionales que atribuyen la responsabilidad internacional al
Estado Federal por los comportamientos realizados por los Estados sub-nacionales,
en el caso argentino, las provincias.29

28. Caracterizado a través de los elementos que lo componen, en el art. 2 del documento, donde afirma que “Hay hecho
internacionalmente ilícito del Estado cuando un comportamiento consistente en una acción u omisión: a) Es atribuible al Estado
según el derecho internacional; y b) Constituye una violación de una obligación internacional del Estado”.
29. Agrega que éste aspecto fue destacado, en el marco de los Estados Federales, en el asunto LaGrand (Alemania con
EUA), Provisional Measures, I.C.J. Reports 1999, pág. 9 y 16 párrafo 28. Cf. Crawford. Ibídem. pp. 66. cita 102.

|   140 Claudia Gasol Varela

 Agrega también que el art. 430 al hacer referencia a un órgano del Estado, lo rea-
liza bajo un concepto amplio que incluye no solamente a los órganos de la adminis-
tración central, funcionarios de nivel superior o personas encargadas de las relaciones
exteriores solamente, sino también incluye a los órganos de gobierno de cualquier tipo
y jerarquía “...inclusive a nivel provincial o incluso local  31... no se distingue entre órganos
ejecutivos, legislativos ni judiciales.32 En ese aspecto, Crawford menciona la decisión
de la Comisión Franco-Italiana de Conciliación en el asunto relativo a los “Herederos
del duque de Guisa” quién afirmó que “...a los efectos de alcanzar una decisión en el pre-
sente caso, poco importa que el decreto del 29 de agosto de 1947 no fuera promulgado por
el Estado Italiano sino por la región de Sicilia, ya que el Estado Italiano responde de la
aplicación del Tratado de Paz, incluso en los que respecta a Sicilia, independientemente
del grado de autonomía que el derecho público de la República Italiana conceda a Sicilia
en las relaciones internas...”.33 Principio también corroborado en los trabajos prepara-
torios de la Conferencia para la Codificación del Derecho Internacional de 1930.34
Específicamente para el caso que nos ocupa, Crawford agrega que no interesa
que la división territorial conforme un Estado Federal o sea una región autónoma es-
pecífica, como así tampoco interesa si el derecho estatal confirió o no, al poder legis-
lativo federal la facultad de obligar a esa división territorial a acatar las obligaciones
internacionales del Estado.
Crawford concluye su análisis,35 en éste aspecto, manifestando que en la ac-
tualidad estamos en presencia de federalismos muy disimiles entre sí, reconociendo
un elemento común en la mayoría de ellos que es, la falta de personalidad jurídica
internacional de sus Estados miembros, en especial, la capacidad para celebrar tra-
tados.36 De ello deducimos que –como afirmaba Roberto Ago– la responsabilidad
internacional es de Estado a Estado y –por ende– los Estados miembros de una fede-
ración carecerían también de esa capacidad de responder internacionalmente ya que
el único responsable en el plano internacional son los Estados y –en el caso de una
federación– el Estado Federal.
Como conclusión de lo hasta aquí analizado, podemos apreciar que de éste
conjunto de normas internacionales indicadas no surgiría el carácter de sujetos in-
ternacionales de las provincias, aunque corresponde admitir que no existe acuerdo

30. Ver nota 5 del presente informe.

31. Crawford, ob. cit. pp. 70.
32. Crawford, cita el asunto: “Salvador Commercial Company en donde el tribunal arbitral declaró que ...El Estado responde
de los actos de sus dirigentes, ya pertenezca a la rama legislativa, ejecutiva o judicial, siempre que los actos sean realizados en
calidad oficial...”. También se citan pronunciamientos de la Corte Internacional de Justicia en el asunto correspondiente
a la diferencia relativa a la inmunidad judicial de un Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos cuando dijo
que “...Es una norma de derecho internacional comúnmente reconocida que el acto de los órganos del Estado debe considerarse
como acto de ese Estado. Esta norma [es] de carácter consuetudinario...”. Asimismo dijo la Corte internacional de Justicia que
el mismo principio se aplica a los poderes legislativos y judiciales. Crawford. Ob. cit. pp. 70/1, ver citas 112/3/4.
33. U.N.R.I.A.A; Vol. XIII. Pág. 150 (1951), ver pág. 161. Ver también decisiones anteriores como, Pieri Dominique and
Co. Case Ibídem, Vol. X. Pág. 139 (1902), en la pág. 156. Cf. Crawford. Ob. cit. pp. 73.
34. Ibídem.
35. Cf. Crawford, ob. Cit., pág. 75, pto. 10
36. Para un análisis más profundo ver: 2do. Informe final Proyecto PNUD – CARI (2005) en su Anexo a cargo de la Mag.
Gasol Varela, Claudia Gabriela. Se lo puede localizar en www.cari1.org.ar

Gobiernos Locales y Gestión Internacional. El Caso Argentino 141   |

generalizado acerca de ello. También es menester concluir en el sentido de referirnos
a los documentos indicados en el art. 124 CN como “convenios” pero nunca como
“auténticos tratados internacionales”.37

4. Una visión práctica: las Constituciones

Provinciales y lo institucional, el rol de la Cancillería
desde el ámbito oficial y del Comité de Provincias
del CARI desde lo académico38

Las provincias argentinas que han reformado su constitución –así como la Ciu-
dad Autónoma de Buenos Aires en su Estatuto Organizativo– en general han inclui-
do ciertos atributos y competencias sobre asuntos internacionales, teniendo en cuenta
la limitación de no interferir en lo lineamientos de la política exterior de la Nación.
Pasando revista por los distintos textos constitucionales y organizativos locales
se puede observar que el tratamiento que recibe la gestión internacional en cada uno
reviste matices diferentes. Ello pues en primer lugar, y desde una perspectiva crono-
lógica, podemos decir que algunas tratan la temática a partir de la reforma constitu-
cional de 1994 y otras con anterioridad ya referían a esta cuestión.
En cuanto a los temas abordados, algunos textos hacen referencia a la integra-
ción regional, otras incluyen cuestiones que refieren a temas de política exterior del
Estado tal como la cuestión de Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur
y los espacios marítimos circundantes; otras refieren a temas de derechos humanos
y la inclusión de la llamada cláusula federal y otras a cuestiones referidas al comer-
cio internacional y los recursos naturales. No obstante esta diversidad de temas, la
mayoría de ellas reconocen la atribución del Poder Ejecutivo local de celebrar acuer-
dos internacionales.
Veamos algunos ejemplos. Entre ellas podemos mencionar el caso de Salta 39
Tucumán40 y San Luis,41 cuyas Constituciones señalan en sus respectivos preámbulos
la necesidad de la integración latinoamericana. Por otra parte, el caso de Neuquén42 y
San Juan,43 cuyas Constituciones establecen como apéndices, a la Declaración de los

37. Cf. Salviolo, ob. cit. pp. 123. en donde cita a De La Guardia, Ernesto.
38. A los fines de la inclusión de este apartado, se utilizó el artículo denominado “Las vinculaciones externas y la capacidad
de gestión internacional desplegadas por las provincias argentinas en la última década. Una lectura desde las relaciones in-
ternacionales”, de las Prof. Dras. Miryam Colacrai y Graciela Zubelzú, y el proyecto “Provincias y relaciones internaciona-
les” del PNUD, cuerpo principal, correspondiente al año 2005, realizado por las Investigadoras Graciela Zubelzú y Valeria
Iglesias. Dichos informes pueden ser ubicados en www.cari1.org.ar. Asimismo, se consultó: Toukefsian Mara (2011): “El
Congreso Nacional y la Celebración de convenios internacionales por parte de las provincias argentinas y la Ciudad de
Buenos Aires”. Revista Derecho Parlamentario 2011.
39. Constitución de Salta (1998) en su Preámbulo, artículo 3 en sus incs. 1.2; artículo 98 en su inc. 1; artículo 127 incs. 5
y 7 y artículo 144 en sus incs. 13 y 14.
40. Constitución (2006) Preámbulo, artículo 67 y artículo 101.
41. Constitución (1987) Preámbulo, artículo 79, artículo 80, Artículo 91, Artículo 144 inc. 2 y Art. 168 inc. 15.
42. Constitución (2006) artículo 6, artículo 8, artículo 148, artículo 189 y artículo 214.
43. Constitución (1996) artículo 90, artículo 102, artículo 113, artículo 150 inc. 2 y artículo 189 inc. 3.

|   142 Claudia Gasol Varela

Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 1948 y a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, respectivamente.
En cuanto a la Constitución de Formosa,44 cabe remarcar que menciona la
cuestión Malvinas como una “causa nacional irrenunciable e imprescriptible”. Asi-
mismo, en dicha Constitución se hace referencia a la necesidad de incrementar el
comercio fronterizo y la participación en el planeamiento de políticas económicas
en coordinación con las políticas nacionales para el logro de la integración regional e
internacional.
Las Cartas magnas de las provincias de Río Negro,45 Formosa y San Luis des-
tacan la importancia del desarrollo científico-tecnológico para el crecimiento econó-
mico de las Provincias y sus intercambios con la Nación y Latinoamérica.
Las Constituciones de La Rioja,46 Catamarca,47 Formosa, Jujuy,48 Córdoba,49
Tierra del Fuego50 y La Pampa,51 en su secciones correspondientes a Declaraciones,
Derechos y Garantías, expresan la necesidad de promover acuerdos en el orden in-
ternacional con fines de satisfacer sus intereses sin intromisión en las facultades del
gobierno federal.
Las Constituciones de Jujuy, Chaco,52 Tierra del Fuego y San Luis, con refe-
rencia a las atribuciones del poder legislativo, remarcan la de aprobar acuerdos o
Convenios con actores internacionales. Paralelamente, le otorgan al Poder Ejecutivo
provincial la atribución para celebrar acuerdos con entidades internacionales, con
previa aprobación de la legislatura y el gobierno federal. Situación análoga se observa
en las constituciones de Salta, Córdoba, Río Negro, San Juan y Catamarca.
Otros casos a tener en cuenta son, por una parte, la Provincia de Buenos Aires,53
cuya constitución, si bien ha sido reformada en 1994, no menciona de manera expre-
sa estas competencias, aunque en la práctica desarrolla actividades en este sentido.
Por su parte, las constituciones de las provincias de Misiones54 y de Santa Fe,55 tam-
poco incluye disposiciones respecto del accionar exterior.

44. Constitución (2003) artículo 6 incs. 1.8, artículo 99, artículo 118 inc. 1.
45. Constitución (1988) artículo 12 incs. 1, 2, 3, 6 y 7, artículo 139 en su inc. 10, artículo 181 en sus incs. 13 y 14.
46. Constitución ((1998) artículo 16, artículo 102 en su inc. 12.
47. Constitución (1988) artículo 6 en su inc. 8, artículo 10 en sus incs. 4 y 11 y artículo 149 en su inc. 1.
48. Constitución (1986) artículo 1, artículo 2, artículo 3, artículo 123 en sus incs. 34 y 36 y artículo 137.
49. Constitución (2001) artículo 16 en sus incs. 1 y 2, artículo 104 inc. 2 y artículo 144 en sus incisos 4 y 33.
50. Constitución (1991) artículo 5 en sus inc. 1 y 5, artículo 105 en su inc. 7 y artículo 135 en su inc. 1.
51. Constitución (1994) artículo 4, artículo 68 en su inc. 2, artículo 81 en su inc. 1.
52. Constitución (1994) artículo 13 en su inc. 5, artículo 119 en sus incs. 4 y 7, artículo 141 en su inc. 10.
53. Constitución (1994) artículo 103 en su inc. 9 (atribuciones del Poder Legislativo local en referencia a tratados interpro-
vinciales), artículo 144 (atribuciones del Poder Ejecutivo local en referencia a tratados interprovinciales).
54. Constitución (1958) artículo 101 en sus incs. 1, 6 y 28 y artículo 116 inc. 8; todos ellos referidos a las atribuciones del
Poder Ejecutivo de celebrar tratados interprovinciales y con la Nación y las atribuciones de la Legislatura de aprobarlos.
Asimismo refieren a las atribuciones de contraer empréstitos.
55. Constitución (1962) artículo 55 en sus incs. 10, 11 y 12 (deuda pública interna y externa así como tratados con la
Nación u otras provincias) y artículo 72 inc. 12.

Gobiernos Locales y Gestión Internacional. El Caso Argentino 143   |

 La Constitución reformada en 1997 de Santiago del Estero,56 Corrientes,57 Tu-
cumán, Mendoza,58 Chubut,59 Santa Cruz60 y Entre Ríos61 incluyen específicamente
competencias de acción y gestión internacional. Puede observarse, a nivel organiza-
cional, la creación cada vez más frecuente, tanto a nivel provincial como municipal,
de áreas responsables de las relaciones internacionales bajo la estructura de secreta-
rías o como parte de los Ministerios de Economía, de Producción o de Comercio. En
ella podemos citar a la Provincia de Salta con el Decreto Nro. 1589/2009 del 06 de
abril de 2009 por el cual se crea un registro único de acuerdos y convenios regionales
e internacionales con el fin de catalogar, concentrar y sistematizar los distintos ins-
trumentos que en el plano internacional y regional vinculan a la provincia de Salta.
Asimismo ese registro también contará con información actualizada del Programa
de Cooperación Internacional Centralizada y Descentralizada así como las oportu-
nidades que los Organismos Internacionales de Fomento y Cooperación para el De-
sarrollo tengan disponibles para la formación de recursos humanos en el exterior es-
pecialmente para el sector público gubernamental y asociaciones de la sociedad civil
orientadas a la gestión del bien común. Dicho registro está a cargo del Representante
del Poder Ejecutivo ante Organismos Internacionales, figura creada por Decreto del
ejecutivo provincial Nro. 487/08.
Cabe destacar la conformación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.62 En
este caso también se le concede la capacidad de gestión internacional. Refiere a temas
de gestión internacional tanto entre las atribuciones de la Legislatura (que la coloca
a cargo de considerar lo estipulado en los artículos 124/125 de la Constitución Na-
cional), como así también refiere a las atribuciones del Poder Ejecutivo local, que lo
erige en representante de la Ciudad ante el Gobierno Federal, con las Provincias y
demás entes públicos y a nivel internacional. Asimismo, por la Resolución 14/2008
que reglamenta el artículo 104, inciso 3 del Estatuto Organizativo de la Ciudad
y complementa la Ley 2506/2007 (Ley de Ministerios de la Ciudad) la CABA ha
diseñado el procedimiento de adopción de convenios internacionales e interjurisdic-
cionales. Esta Resolución contiene dos cuestiones importantes: 1) delegación expresa
del Jefe de Gobierno para celebrar tratados, convenios y acuerdos internacionales e
interjurisdiccionales y 2) aquellos convenios no contemplados en el artículo 104.3
del Estatuto de la Ciudad.

56. Constitución (2005) Preámbulo, artículo 5, artículo 136 en sus incs. 1, 13 y 14, artículo 160 inc. 5.
57. Constitución (1997) artículo 118 en sus incs. 1 y 2, artículo 162 en su inc. 7 (en el marco de los artículos 124 y 125 de
la Constitución Nacional).
58. Constitución (1997) artículo 99 inc. 1 y artículo 128 en su inc. 6.
59. Constitución (1994) artículo 14 inc. 5; artículo 135 inc. 1 y artículo 155 inc. 7.
60. Constitución (1998) artículo 104 en sus incs. 1 y 10 y artículo 119 inc. 4.
61. Constitución (2008) artículo 75, artículo 122 en sus incs. 1 y 25.
62. Estatuto Organizativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1996) artículo 80 en sus incs. 2 y 14; artículo 104
en sus incs. 1, 2 y 3.

|   144 Claudia Gasol Varela

La Cancillería Argentina desde el ámbito oficial: Los programas
que generan el “vínculo federal”63

Dentro de la Cancillería Argentina se generan una serie de programas que vin-

culan a la Nación con las Provincias. Todos ellos surgen de la Dirección de Asuntos
Federales y Electorales, dependiente de la Dirección General de Relaciones Institu-
cionales en el ámbito de la Subsecretaría de Relaciones Institucionales de la Secreta-
ría de Relaciones Exteriores, la cual depende directamente del Sr. Canciller.
La Dirección de Asuntos Federales y Electorales genera un ámbito de vincula-
ción entre los gobiernos locales y la Cancillería a través de una serie de programas,
tales como:

1) Cancillería en el interior a través de la celebración de seminarios y work-

shops en presencia del Canciller sobre temas de interés de los gobiernos
locales, encuentros periódicos con las provincias con el objetivo de inter-
cambiar información e ideas tendientes a proyectarlas internacionalmente
en diferentes áreas, como inversión extranjera, cultura, turismo, comercio
exterior y cooperación internacional.
2) Interior, prioridad para exteriores, mediante el cual se procura, entre
otras cosas, que los funcionarios provinciales conozcan las agencias y fun-
cionarios más directamente relacionados con la gestión comercial inter-
nacional, lo cual se refleja en reuniones de capacitación, informativas y
formativas.
3) Agenda de encuentros internacionales, mediante la cual se coordina
agendas de reuniones y entrevistas para funcionarios extranjeros con auto-
ridades provinciales y municipales y para estas con sus contrapartes en el
exterior.
4) En el exterior en el interior, mediante el cual se organizan visitas de
diplomáticos acreditados ante el Gobierno Nacional y de delegaciones
extranjeras al interior del país, de manera coordinada con los gobiernos
provinciales.
5) Hermanamientos, proceso por el cual se promueve el conocimiento mu-
tuo y el fortalecimiento de vínculos entre ciudades y provincias argenti-
nas y sus contrapartes extranjeras lo cual genera un rico intercambio de
experiencias que permite reflejarlo en convenios que tienden a la regula-
ción de temas necesarios para las administraciones locales (provinciales y
municipales).

63. La Cancillería Federal. PDF institucional que se puede localizar en el sitio web: http://www.relacionar.gob.ar/

Gobiernos Locales y Gestión Internacional. El Caso Argentino 145   |

 Asimismo también desde la Cancillería se generan proyectos vinculados a los
“Comités de Frontera” entre autoridades de la propia Cancillería acompañando a
los funcionarios locales en eventos con sus pares de países limítrofes, programas de
difusión en el exterior y promoción integral de comercio exterior y fomento de la
integración regional, cooperación internacional, ferias y misiones comerciales. Por
último también podemos citar los “encuentros con nuestros embajadores” en ámbi-
tos locales y “experiencias del exterior para el interior” transmitiendo la experiencia
recogida en el periodo de misión en el exterior, por parte de los funcionarios diplo-
máticos que regresan al país una vez finalizada su misión.
Todos estos programas nutren la relación diaria de la Cancillería Argentina con
la realidad de los gobiernos locales y sus necesidades, acercándolas y generando espa-
cios de dialogo, reflexión, intercambio de experiencias, estudio y aprendizaje mutuo.

El Comité de Provincias del CARI desde lo académico64

El Comité “Las provincias en el plano internacional” del Consejo Argentino

para las Relaciones Internacionales trabaja bajo la Dirección del Embajador Eduar-
do Iglesias, y su constitución data del año 2001 a propuesta de su actual Director;
momento en el cual se ha aspirado y aspira a convertir al Comité en un espacio de
discusión y elaboración de propuestas y análisis sobre la acción internacional de las
provincias y regiones argentinas así como su articulación con el gobierno central de
nuestro país. En la actualidad, numerosos actores subnacionales han desarrollado
una activa, notable y creciente actividad en la arena internacional, profundizando
sus vínculos y relaciones con otras unidades de tipo subnacional, como así también
con los propios Estados a los cuales ellas pertenecen o incluso, con actores supra-
nacionales. A su vez, en muchas ocasiones diversas unidades subnacionales de un
mismo país forman “regiones”, En ese sentido, los cambios operados en el contexto
internacional con procesos tales como la regionalización, la integración y la globali-
zación y aquellos de índole constitucional en la República Argentina, han conducido
a la necesidad de profundizar el estudio acerca de la metodología implementada por
las provincias para “mostrarse al exterior”.
En ese marco, el Comité encara diversos proyectos tales como el referido a la
“sistematización y publicación on line de los Convenios Internacionales celebrados
por las provincias argentinas” que tiene como objetivo principal facilitar un cuidado-
so registro en las Provincias, maximizar la publicidad. El conocimiento y la divulga-
ción al público y a los medios interesados del accionar externo de nuestras provincias
atento a que el mismo se está volviendo un dato de la realidad actual, en particular, a
partir de la reforma constitucional de 1994, destacándose que el proyecto fue apoya-
do y continúa siendo acompañado financieramente por la empresa Repsol-YPF. Para

64. Estarellas, Lorena: “CARI-Comité de Provincias en el Plano Internacional”. Lineamientos presentados para el Semi-
nario. Noviembre 2008.

|   146 Claudia Gasol Varela

dicho proyecto se cuenta con los instrumentos de carácter internacional catalogados
como Normas ISAD (G), es decir, Norma Internacional General de Descripción
Archivística adoptada por el Comité de Normas de descripción de la Unión Europea
del 22 de setiembre de 1999, en la Ciudad de Estocolmo, Suecia. Asimismo como
otras actividades, se encuentran la publicación de la obra: “Las provincias argentinas
en el escenario internacional”, editada por el CARI-PNUD, ya comentada en la in-
troducción del presente informe.
El Comité de Provincias, está conformado por un equipo multidisciplinario de
investigadores, políticos y académicos que trabajan bajo las instrucciones de su Di-
rector Embajador Eduardo Iglesias abordando problemáticas tales como: los aspectos
normativos e institucionales, el federalismo, el rol de las provincias en el exterior, el
perfil de gestión internacional y análisis comparado de los distintos sistemas federa-
les imperantes en el mundo.65 En ese sentido se organizan talleres de trabajo, round-
tables, seminarios e investigaciones en donde participan académicos, políticos na-
cionales y provinciales y embajadores nacionales y extranjeros, contando todas ellas
con apoyo de prestigiosas institucionales tales como BID-INTAL, CFI, FORUM
OF FEDERATIONS y PNUD. Entre los mas destacados se encuentran el taller de
Trabajo: “Federalismo y Relaciones Internacionales” que fue un trabajo conjunto en-
tre el Comité, BID-INTAL sobre estudios de casos: Argentina, Brasil y México y el
Taller de trabajo: “Relaciones Exteriores en los Países Federales. El caso Argentino”,
en el marco del Forum of Federations. Asimismo el Comité de Provincias mantiene
vínculos institucionales de cooperación con el CFI - ProCórdoba entre otros.
Asimismo el Comité de provincias publicó dos libros y números artículos de
interés, lo cual convierte al Comité en el centro académico de referencia en temas
federales a nivel nacional. El primero de ellos fue editado y publicado en 2006 y es
producto de un proyecto de investigación en conjunto entre el Comité de Provincias
CARI y el PNUD para analizar la práctica internacional de los gobiernos locales y
su grado de institucionalización. Las provincias argentinas en el escenario internacio-
nal. Desafíos y obstáculos de un sistema federal. El segundo de ellos –editado en 2010–
es resultado de un encuentro interdisciplinario desarrollado en el CARI y organi-
zado por el Comité de Provincias y el CEBRI que reunió a destacados especialistas,
académicos, funcionarios locales y a nivel nacional, así como a los representantes
nacionales ante el FCCR. La obra se llama: El rol de los gobiernos subnacionales en los
procesos de Integración Regional. Reflexiones sobre el Caso del Foro Consultivo de Muni-
cipalidades, Estados, Provincias y Departamentos del Mercosur.
Por último, como temas actuales el Comité de Provincias expone una intere-
sante gama de ámbitos de interés para analizar tales como el mencionado proyecto
de digitalización de convenios internacionales celebrados por las provincias, la diná-
mica que cobra las relaciones internacionales entre países federales y unitarios en las
relaciones entre unidades subnacionales y Estado Central y de países con distinto

65. Presentación PowerPoint sobre el Comité de Provincias elaborada por los miembros, 2007.

Gobiernos Locales y Gestión Internacional. El Caso Argentino 147   |

sistema entre sí, como así también convenios internacionales celebrados por las Uni-
versidades y la interacción provincia-nación.66.

5. La Constitución Nacional: Artículo 124 y sus trabajos preparatorios67

Si nos remitimos a las actas labradas con motivo de la reforma efectuada a la

Constitución Nacional en 1994, y centramos nuestra atención en los trabajos pre-
paratorios del actual Artículo 124 de la Carta Magna, podemos arribar a algunas
conclusiones. Cabe destacar que, según surge de dichos trabajos preparatorios, los
constituyentes han preferido, en la generalidad de los casos, referirse a “gestión inter-
nacional” –que podrán desarrollar las provincias con Estados extranjeros– en lugar
de utilizar el término “tratado” y/o su definición.
De acuerdo a ello, el Señor Batagion, Convencional por Mendoza,68 se ha ex-
presado en los siguientes términos: “ deseo hacer una breve referencia a un tema que
vamos a votar en común, como es la facultad de que las provincias puedan suscribir
acuerdos y convenios internacionales con alcance al financiamiento y al crédito, con la
sola limitación de que no vulneren los lineamientos de la política exterior de la Nación
ni las facultades delegadas al gobierno federal. Esta es una cláusula que hemos construido
entre todos los convencionales que integramos la Comisión; de ahí nuestra coincidencia.
Pero también tengo que subrayar algo que quedó en claro en el espíritu de la redacción
final: la facultad de celebrar convenios internacionales tiene alcance al crédito y a la
búsqueda y obtención de financiamiento externo. Este tiene que ser el sentido y la inter-
pretación que en el futuro se le debe dar a esta cláusula.”
En igual sentido, el Señor Prieto, Convencional por Neuquen,69 ha manifes-
tado que “Asimismo, se reconoce a las provincias el dominio de sus recursos, así como la
posibilidad de celebrar convenios internacionales y de integrarse en regiones para el desa-
rrollo económico y social, teniendo en cuenta la cláusula del progreso que se incorpora a
través del artículo 16 bis.” Adicionalmente, y en igual sentido se refieren a “convenios
internacionales” al referirse a los acuerdos que celebren las provincias con Estados
extranjeros, los Señores Manfredotti, quien dice “A mi modo de ver, los estados pro-
vinciales están capacitados para realizar convenios internacionales, siempre y cuando no
afecten las facultades que al respecto correspondan al gobierno federal y a los intereses de
la Nación. En cuanto a las gestiones provinciales internacionales, deberán remitirse al
Congreso de la Nación. Por lo tanto, entrarían en lo que denominamos acuerdos par-
ciales, ya que no deberían afectar a otras provincias. Estoy convencido de que los estados
locales pueden firmar convenios internacionales. Los acuerdos sobre cooperación entre

66. Ibídem.
67. Convención Nacional Constituyente. 3° Sesión Ordinaria.
68. Convención Nacional Constituyente, 24° Reunión, 3° Sesión Ordinaria, 4 de agosto de 1994, bajo la presidencia de
los doctores Eduardo Menem, Ramón Bautista Mestre y María Cristina Guzmán.
69. Idem nota anterior.

|   148 Claudia Gasol Varela

las provincias y países extranjeros se han multiplicado últimamente; basta con reconocer
una situación preexistente. Se han firmado acuerdos de cooperación que abarcan temas
como equipos y servicios para petróleo y gas, regulación de explotación de recursos natu-
rales, equipos tecnológicos para la generación de energía y otros”y Saravia Toledo, quien
manifiesta: “Entre las argumentaciones se decía que no había mejores negociadores para
esos convenios con los países limítrofes que los propios habitantes de esa provincia, a fin de
arreglar sus intereses comerciales. Eso que se pedía en 1852 lo estamos pensando, y ojalá
que se incluya en una cláusula constitucional donde se habilite a las provincias a que
tengan una capacidad negociadora, sin afectar a la Nación, que es lo último que debemos
hacer, pero actuando en beneficio de la Nación, a través de beneficios para las provincias.
Esa es una cláusula, una norma que posiblemente logremos concretar. Y vamos a demo-
rar ciento cuarenta y dos años en plasmar un anhelo que por las otras vías ni siquiera
teóricamente pudimos lograr.”
Asimismo, los Señores Gildo Insfran, Castelli, Antonio María Hernández70 y
Díaz Araujo71 se han referido a convenios internacionales. El primero lo hace del si-
guiente modo: “También hace a la consolidación de este nuevo federalismo efectivo y
práctico la posibilidad de las provincias de crear regiones para el desarrollo económi-
co y social, así como también realizar gestiones y celebrar convenios internacionales
en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las
facultades delegadas al gobierno federal”. El Sr. Díaz Araujo, destaca“Quiero agregar
dos temas más, que son fundamentales. Uno de ellos es el de los convenios internacionales
y regionales que se autorizan por el despacho. Esta es una práctica que se viene siguiendo
y es muy útil para las provincias ya que va a resultar positiva. Hemos tomado los recaudos
para que no sea abusiva porque, en el caso de los convenios internacionales, ellos deberán
comunicarse al Congreso de la Nación, que es el responsable del manejo de la deuda
externa. De manera tal que autorizándose a las provincias a contraer empréstitos y a es-
tablecer formas de crédito, el Parlamento será el encargado de observar el procedimiento
en el caso de una flagrante contradicción con la política internacional de nuestro país. De
esta forma, estamos instrumentando un verdadero federalismo en el manejo de los asun-
tos culturales, económicos y sociales por parte de las provincias.”
Nos parece evidente, según los referidos trabajos preparatorios, –en particular
nos remitimos a los dichos del Sr. Batagion, anteriormente citado en el presente–,
en cuanto al objeto de dichos convenios internacionales, que corresponde que sean
celebrados por las Provincias con la finalidad –casi exclusiva– de obtener financia-
ción por parte de Estados extranjeros y de realizar acuerdos de índole económico.
Asimismo, queremos destacar que no parece que haya estado presente en el debate de
los Constituyentes, la cuestión acerca de la necesidad o no de reglamentar el Artículo
124, y en su caso, si la misma debería estar a cargo del Congreso Nacional o de las

70. Convención Nac. Constituyente, 24° Reunión, 3° Sesión Ordinaria, 10/11 de agosto de 1994, bajo la Presidencia de
los doctores Eduardo Menem, Ramón B. Mestre, M. Cristina Guzmán, Carlos Corach, y el señor Alberto Reinaldo Pierri.
71. Convención Nac. Constituyente, 25° Reunión. 3° Sesión Ordinaria, 5 de agosto de 1994, bajo la Presidencia del doctor
Ramón B. Mestre.

Gobiernos Locales y Gestión Internacional. El Caso Argentino 149   |

Provincias. Por el contrario, parecería que tenían cierta certeza sobre el alcance y apli-
cación que consideraban debían tener los convenios internacionales celebrados por las
Provincias. En referencia al término empleado, se entendió que el término “convenio”
incluía también el de “gestión internacional”.

6. Debates actuales: el Artículo 124 y su reglamentación72

Con la aplicación práctica por parte de las provincias argentinas en el ejercicio

de la facultad prevista en el Art. 124 en cuanto a la celebración de convenios interna-
cionales con Estados extranjeros, la cuestión de la reglamentación de dicho artículo
ha generado un debate, al que condujo la falta de “acuerdo pacífico en el campo
doctrinario”,73 referido al alcance, naturaleza y responsabilidad generada por dichos
convenios internacionales, tal como se ha planteado a lo largo del presente estudio.
De acuerdo al debate generado, las alternativas serían las siguientes:
•• Reglamentación por el Congreso Nacional.
•• Reglamentación por las Provincias.
•• La no reglamentación.

En cuanto a la primera, es coherente pensar que si en el Parlamento Nacional

están representados los Estados Federales, y el Pueblo de la Nación, debería ser quien
se encargue de reglamentar el Art. 124.
En cuanto a la segunda alternativa, desde el punto de vista que se requiere un
marco jurídico adecuado para que el órgano federal competente –la Chancillería
Argentina– colabore y asista al Estado Federado en el ejercicio de sus potestades
constitucionales, no parece la alternativa más viable.
En cuanto a la tercer alternativa, la no reglamentación, sus seguidores sostienen
que si se llega a vulnerar las facultades previstas por el art. 124, se cuenta con el re-
medio de la declaración de inconstitucionalidad de lo actuado por parte de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, y otro, extremo, el de la intervención federal. De
todos modos, el debate está abierto y los argumentos en uno u otro sentido deben in-
tentar llegar a una solución, para posibilitar el desarrollo armónico de las provincias
argentinas y por ende de la República Argentina.
Hay diversos proyectos a nivel legislativo que intentan regular ello. Todos ellos
centran su atención en la cuestión del conocimiento: el cual algunos lo colocan a priori
de celebrar el acuerdo y otros a posteriori. Asimismo, el único que cuenta actualmente
con estado parlamentario, es el del Senador Romero por el cual se crea un registro de
sistematización de convenios internacionales celebrados por las provincias en el ámbito

72. Para profundizar estos temas, se recomienda consultar: Toukefsian, Mara (2011): “El Congreso Nacional y la Cel-
ebración de convenios internacionales por parte de las provincias argentinas y la Ciudad de Buenos Aires”. Revista Derecho
Parlamentario, 2011.
73. Dr. Marcelo A. Salviolo, ob. cit.

|   150 Claudia Gasol Varela

del Congreso de la Nación, mas precisamente del Senado (Cámara federal por exce-
lencia pues los senadores son representantes de sus provincias) y coloca a la Cancillería
en un rol importante de opinión acerca de la conveniencia del convenio. Actualmen-
te74 ninguno de ellos ha sido tratado en el recinto legislativo.75

7. Los Municipios en el Esquema Federal Argentino

La Constitución Nacional reconoce la plena autonomía municipal y garantiza

su existencia. Vale destacar que en nuestro esquema constitucional, los municipios
dependen en cuanto a los alcances de su autonomía, de la Constitución Provincial
respectiva. Ello se encuentra en los artículos 5 y 123 de la Constitución Nacional. El
régimen municipal fue evolucionando en Argentina acompañado de la jurispruden-
cia de la CSJN que le dio su marco. En el año 1989, el máximo Tribunal consagró
la autonomía municipal en autos: Rivademar c. Municipalidad de Rosario (fallos
312:326 -1989-). Allí la CSJN entendió que los municipios no pueden ser autárqui-
cos pues tienen un origen constitucional (a contrario sensu que las entidades autár-
quicas que tienen un origen legal; tienen una base sociológica que no está presente
en los entes autárquicos. Asimismo no es posible su supresión pues ´su existencia
está garantizada por la Constitución Nacional. Por último la elección popular de sus
autoridades aleja la figura municipal de la de los entes autárquicos. Posteriormente,
en el año 1991 en otro pronunciamiento: “Municipalidad de Rosario c. Provincia de
Santa Fe”, la CSJN ahondó mas en ello en cuanto al régimen tributario indicando
que “…la provincia no puede privar al municipio de sus atribuciones mínimas en
materia tributaria…”. Finalmente en 1994 la Constitución Nacional reconoce for-
malmente el régimen municipal autónomo en el artículo 123.
Sobre el origen de esta figura, tomaremos la opinión de Di Capua76 para quién el
origen del municipio actual es el antiguo municipio castellano surgido en los siglos X
y XI aunque afirma que podemos hallar sistemas municipales americanos con par-
ticularidades como el caso de la provincia de Québec, ya analizado en el panel ante-
rior, donde según Di Capua se presenta un sistema de autonomía cuya base deriva de
las particulares circunstancias de esa Provincia y no del origen histórico del instituto
municipal el cual, como indicamos, sitúa en España con una posterior transferencia
a los Cabildos americanos teñida de un carácter autonómico, situando ello como el
origen de los municipios en nuestro país. En ese sentido, afirma que los “cabildos”, se-
gún la definición de Zuccherino, deben entenderse como “la cabeza de la ciudad” y de
allí surgirían sus atribuciones en materia de sanidad, servicio público etc. Asimismo

74. Junio 2012.

75. Toukefsian Mara (2011): “El Congreso Nacional y la Celebración de convenios internacionales por parte de las provin-
cias argentinas y la Ciudad de Buenos Aires”. Revista Derecho Parlamentario, 2011.
76. Di Capua, Sebastian: “Régimen Jurídico Municipal de la Provincia de Buenos Aires”. Carlos Vicino editor. 1a reim-
presión actualizada, 1998.

Gobiernos Locales y Gestión Internacional. El Caso Argentino 151   |

Di Capua describe el camino a la autonomía municipal como “evolutivo”, antecedi-
do por una etapa donde tenía preeminencia la idea de autarquía, posterior esta a la
primer etapa de los Cabildos.77
Giuliano afirma que el municipio es el mas admirable y antiguo núcleo de vida
comunitaria, un verdadero “nido” que incuba buena parte de nuestras costumbres
cívicas y participativas: nido de la democracia por ser la primera comunidad cívica
donde el hombre contemporáneo estrena su “traje” de ciudadano y nido también de
la vida republicana porque en el nace el primer contacto con la comunidad política
y con los derechos y obligaciones que le son propias a cada ciudadano.78 Murillo, al
referirse a la definición de “Ciudades” afirma que ella no es del todo clara con la de
“Municipio” y remitiéndose al plano ius internacionalista afirma que para Naciones
Unidas no hay definición exacta de sus fronteras, donde comienza y donde termina
agregando que en el pasado los muros delimitaban las ciudades, pero ¿cómo se define
una ciudad hoy? 79 Tomando una definición del Banco Mundial, Murillo entiende
que Ciudad es una unidad económica urbana que representa un mercado integral,
pero se extiende por lo general, mas allá de los límites administrativos formales para
comprender a las subregiones vecinas, que pueden incluir ciudades mas pequeñas,
localidades periurbanas e incluso zonas rurales adyacentes.80 Mas aún, agrega que
las distinciones entre ciudades, pueblos y zonas rurales se están tornando obsoletas a
medida que la actividad económica se expande a regiones semiurbanizadas y rurales
industrializadas.
Murillo,81 al referirse a la descentralización, como paso previo para una paradi-
plomacia municipal, afirma que este proceso de descentralización explica el creciente
grado de desarrollo e importancia de las Ciudades, afirmando que “descentralizar” es
una forma de distribuir el poder y/o funciones de gobierno realizada por los Estados
hacia entes estatales o autárquicos, entes privados a través de los procesos de priva-
tizaciones o a la sociedad civil. En ese aspecto, Murillo se encarga de enfatizar que
descentralizar no implica federalizar, lo cual ya lo hemos analizado al estudiar el caso
español –plenamente descentralizado pero sin llegar a un federalismo–, afirmando
que el fenómeno descentralizador puede estar presente en un régimen de gobierno
unitario o federal. Respecto a la “paradiplomacia municipal” afirma que es un fe-
nómenos dado por la vinculación de las ciudades con el mundo, lo cual no es nuevo
sino que ya existió, remitiéndonos a las ciudades-estados griegas o europeas de la baja
edad media. La presencia de los municipios e en el exterior puede deberse a cuestiones

77. Ibídem, pp. 1/2 .

78. Giuliano, Diego; prologo a la obra: “Estudios sobre derecho municipal y Federalismo”. Primera edición, editorial: El
Derecho – Universitas S.R.L., editorial de la Universidad Católica Argentina. Buenos Aires, 2006.
79. Murillo, Jorge Raúl: “La política vuelve a la polis y la polis a la política internacional. La autonomía municipal en el
derecho internacional actual. Algunas notas y consideraciones”. En ibídem, pp. 89.
80. Murillo citando la definición brindada por: Grupo de Infraestructura – Desarrollo Urbano del Banco Mundial: “Ciu-
dades en transición. Estrategia del Banco Mundial Para los gobiernos urbanos y locales. Resumen”. Manco Mundial,
Washington DC, 2000, pp. 23. Ibídem.
81. Ibídem, pp. 81 y ss.

|   152 Claudia Gasol Varela

comerciales, financieras, de cooperación internacional intermunicipal y político in-
ternacional, citando en este último caso como ejemplos; en el ámbito comunitario,
la gestión del Comité de Regiones de la UE y en nuestra región, la Reunión Es-
pecializada de Municipios e Intendencias del MERCOSUR (REMI) surgida de las
gestiones realizadas desde 1995 por la red de Mercociudades, que fue reemplazado
por el FCCR. Asimismo, a nivel internacional, los municipios interactúan con or-
ganismos internacionales encontrándose en Naciones Unidas el Proyecto de Carta
Mundial de Gobierno Local Autónomo (1998), el Comité de Autoridades Locales
Asesor de Naciones Unidas (UNACLA) primer organismo de autoridades locales re-
conocido dentro del sistema ONU-HABITAT (Centro de Naciones Unidas para los
Asentamientos Humanos) y la Alianza de Ciudades, a iniciativa de UN-HABITAT
y del Banco Mundial constituida en una red en la que se asocian autoridades locales,
UN-HABITAT, Banco Mundial, Banco Asiático de Desarrollo, PNUMA y diversos
gobiernos del mundo cuyas principales áreas de trabajo es el programa de “Estrate-
gias para el desarrollo de Ciudades”. Asimismo también nos trae casos en nuestro
continente, donde a través de la OEA, hallamos la Red Interamericana de Alto Nivel
sobre Descentralización, Gobierno Local y Participación Ciudadana (RIAD), creado
a partir de la Declaración de la Paz de 2001 y cuya secretaría técnica está a cargo de la
Unidad para la Promoción de la Democracia (UPD-OEA).82
Ahora bien, Murillo se plantea un tema ya analizado por nosotros en el presen-
te informe, acerca de la calidad de sujetos o actores internacionales de estas entidades
subnacionales afirmando que en principio podríamos decir que las “polis” son ac-
tores internacionales pero no sujetos del derecho internacional entre otros motivos,
porque los Estados Nacionales son los que, en su mayoría, asumen las obligaciones
internacionales asumidas por los municipios o las provincias. Pero el autor no se con-
forma con ello y va mas allá, incorporando documentos internacionales que nosotros
ya analizáramos previamente pero enfoca el tema a través de una evolución del dere-
cho internacional de la solidaridad y la cooperación entre los pueblos incorporando
al elenco de subjetividad internacional a las personas naturales y jurídicas. Asimismo
aclara que si bien es inobjetable la perspectiva iusinternacional de la responsabili-
dad internacional de los Estados Nacionales por la acción de sus órganos y estados
sub-nacionales (que nosotros analizamos citando la Resolución 56/83 que aprueba el
proyecto de artículos elaborado por James Crawford), no es menos cierto que el dere-
cho internacional no funda su existencia solo en la atribución de responsabilidad,
vislumbrando un “hilo” de subjetividad internacional para los actores subnacionales
por la solidaridad y la cooperación con la que estas entidades desarrollan su gestión
de paradiplomacia internacional. En ese sentido, y sin restar merito a esta opinión,
mantenemos la nuestra previamente expuesta puesto que consideramos tanto la
capacidad de celebrar tratados internacionales ( cuestión que el autor no aborda)
y, por el otro lado, la atribución de responsabilidad internacional, son los dos ejes

82. Ibídem, págs. 83/8.

Gobiernos Locales y Gestión Internacional. El Caso Argentino 153   |

fundamentales que desde una faz activa el primero de ellos, y desde otra pasiva en
el segundo de ellos, constituyen las cuestiones fundamentales a definir para atribuir
subjetividad internacional o no a una entidad y dado lo que expusimos previamente
sobre el art. 6 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, los debates
doctrinarios que ese artículo generó, el estado actual en materia del derecho interna-
cional consuetudinario de los tratados y el art. 5 sobre responsabilidad internacional
aprobado por Resolución Nro. 56/83, nos inclinamos por la subjetividad internacio-
nal del Estado Central sin negar la indudable importancia y gran protagonismo que
día a día van adquiriendo las entidades subnacionales como actores internacionales
en creciente dinamismo y su destacado rol al momento de aportar ideas a los opera-
dores internacionales para la creación de la norma de derecho internacional.

8. Conclusiones. Reflexión final

Es evidente que el éxito del Estado federal dependerá del éxito alcanzado por
cada una de sus partes, los Estados federados. Por ello, parece esencial destacar que
la salida está en la búsqueda del equilibrio entre los intereses locales y los nacionales.
El hecho que se esté planteando este estudio de por sí demuestra que el Federalis-
mo en la Argentina está realmente vivo. Muchas pueden ser las opiniones a favor u
opuestas a una reglamentación normativa ya que son variados los legítimos intereses
situados en cada sector, tales como: 1) establecimiento de reglas claras en el accionar
de los Estados federados, 2) regulación detallada de todas las cuestiones que puedan
generar la responsabilidad internacional del Estado Federal, ya que lo que no esté
regulado podría dejar una puerta abierta para su atribución, 3) mantener pujante,
viva y dinámica la relación Nación-Provincias, entre otros factores a considerar al
momento de plantearse una reglamentación del art. 124. No obstante ello, hemos
podido comprobar a lo largo del presente análisis que, como dijéramos supra, la re-
lación Nación-Provincias-Municipios en la actualidad es rica, fructífera y una clara
señal de un federalismo que –en la República Argentina– está cada vez mas vivo y en
constante crecimiento.

|   154 Claudia Gasol Varela

Asociación Profesional del Cuerpo Permanente
del Servicio Exterior de la Nación
www.apsen.org.ar