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LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA

RESUMEN:
Se realizara un análisis de la jurisdicción y los procesos constitucionales en España, dentro
del marco de la jurisdicción constitucional española, realizando una valorización general del
Tribunal Constitucional español.

I. INTRODUCCIÓN.

veintitrés años de vigencia de la Constitución española, las relaciones entre la

jurisdicción ordinaria y la jurisdicción constitucional constituyen uno de los puntos
centrales para evaluar la efectiva aplicación de la norma suprema. Los años
transcurridos de Constitución democrática suponen una venturosa excepción en la
accidentada historia constitucional española, plagada de regí- menes autoritarios y
totalitarios, de guerras civiles y, en definitiva, de formas de gobierno donde la
negación de las libertades y la división de poderes han sido la regla habitual del
proceso de construcción del Estado español contemporáneo. La Constitución de
1978, al igual que la republicana de 1931, contempla la jurisdicción constitucional
como un instrumento de tutela de su fuerza normativa frente al resto de los
poderes públicos. Y entre ellos se encuentran también los juzgados y tribunales que
integran el Poder Judicial. La Constitución se configura como un límite que opera sin
excepción frente a la actuación de los poderes públicos; el Tribunal Constitucional
(TC) es su intérprete supremo (art. 1 LOTC) que con este objeto se configura como
una jurisdicción especial concentrada dotada de potestad para excluir del
ordenamiento una norma que vulnere la Constitución o para declarar nulo un acto
de cualquier poder público que la vulnere, bien por invasión de competencias de
un ente público (Estado o Comunidad Autónoma) o por afectar lesivamente al
contenido de un derecho fundamental.
Un comentario sobre el Tribunal Constitucional español y los procesos
constitucionales requiere a mi juicio la previa aclaración de algunos conceptos, que
permiten enmarcar el análisis del significado, funcionamiento y competencias del
supremo intérprete de la Constitución española. En este sentido, y antes de
referirnos al concepto de “procesos constitucionales”, procede especificar los de
“justicia constitucional” y “jurisdicción constitucional”. Ciertamente, la doctrina no es
unánime a la hora de dar sentido a estos términos, y de hecho en ocasiones se
utilizan con significados diferentes, o incluso se intercambian las palabras para
referirse a las distintas ideas. Pero me parece relevante distinguir dos conceptos
que, aunque resulten próximos, presentan diferencias trascendentes a la hora de
entender el sentido, ubicación y finalidad de los tribunales constitucionales. En este
sentido, y a los efectos del presente trabajo, podemos entender por “justicia
constitucional” al conjunto de procedimientos, vías o mecanismos de garantía
jurisdiccional de la Constitución. Se trataría, por tanto, de uno entre los diversos
instrumentos de defensa constitucional;2 sin embargo, desde la perspectiva jurídica
tiende a entenderse que una garantía jurisdiccional de la Constitución es
imprescindible para que la misma pueda considerarse norma jurídica suprema. En
este sentido puede llegar a decirse que no hay Constitución (al menos en sentido
jurídico-formal) sin justicia constitucional, y de hecho los Estados que se han dotado
de una norma jurídica suprema escrita han implantado en algún momento alguna
forma de garantía jurisdiccional de esa superioridad normativa. De este modo, la
justicia constitucional existe con independencia de que haya o no un órgano
jurisdiccional específicamente encargado de la garantía constitucional, e incluso de
que existan o no procesos constitucionales en el sentido estricto al que luego nos
referiremos. De hecho, la justicia constitucional, entendida con el significado al que
nos venimos refiriendo, nació en 1803 en los Estados Unidos, con la sentencia
Marbury v. Madison, en la que el juez Marshall dedujo de la norma suprema que
cualquier juez, enfrentado a una norma contraria a la Constitución, debe aplicar ésta
e inaplicar aquélla. No hay, por tanto, en este modelo de justicia constitucional que
se ha dado en llamar “difuso”, ni Tribunal Constitucional ni procesos específicamente
constitucionales, dado que se encomienda el control de constitucionalidad a los
tribunales ordinarios en los distintos tipos de procesos.

Antecedentes:

Una de las novedades más significativas que la Constitución de 1978 introdujo en el

panorama jurídico-institucional español fue la creación del Tribunal Constitucional.
En efecto, marcada la ruptura ideológica con la dictadura franquista, la Constitución
mantuvo una clara línea de continuidad institucional en muchos aspectos respecto
de la historia constitucional española: Monarquía, sistema parlamentario bicameral,
Poder Judicial único son algunas de las manifestaciones más claras de esta
continuidad. Pero, junto a ello, también hubo profundos cambios institucionales
como son los que derivan de la opción descentralizadora (Estado de las
Autonomías) y la decisión de crear el Tribunal Constitucional. Ambas previsiones
tenían precedentes en la Constitución republicana de 1931, pero, por razones
históricas obvias y dramáticas (la ruptura institucional que provocó la Guerra Civil
iniciada en 1936), esos precedentes no llegaron a tener una vida suficientemente
larga para poder asentarse como «instituciones» consolidadas en la Historia
Constitucional española.

Por lo que respecta al Tribunal Constitucional, la Constitución de 1978, en su Título

IX, siguió muy de cerca los modelos italiano y, sobre todo, alemán, instaurados tras
la Segunda Guerra Mundial, basados, a su vez, en el diseño llevado a cabo por
Hans Kelsen, formalizado en las Constituciones checa y austriaca de 1920, aunque
en su versión «actualizada» de los años cuarenta del siglo XX. En definitiva, la
creación del Tribunal Constitucional resultó realmente novedosa desde el punto de
vista de la Historia Constitucional española.

Características
Resumiendo, mucho, las características más importantes del sistema de justicia
constitucional en España, tal y como se consagra en la Constitución de 1978 y en
la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, son las siguientes.

- Se crea un Tribunal Constitucional como órgano ad hocsituado fuera del Poder

Judicial, configurado como un órgano constitucional y dotado, pues, de amplia
autonomía organizativa y presupuestaria.21

- Se trata, no obstante, de un órgano que realiza una auténtica función jurisdiccional,

esto es: a) resuelve los conflictos de acuerdo a Derecho ya que el Tribunal
Constitucional está sujeto solamente a la Constitución y a su Ley Orgánica (art.
1.1 LOTC), y b) lo hace desde una posición de plena independencia, que se predica
tanto del órgano como de cada uno de sus integrantes individualmente
considerados.

- El Tribunal Constitucional posee lo que se ha denominado el «monopolio de

rechazo de las normas con fuerza de ley» en tanto en cuanto es la única autoridad
habilitada para declarar la «inconstitucionalidad» de dicho tipo de normas.

- El Tribunal Constitucional resuelve los conflictos constitucionales, tanto de

competencias entre Estado y Comunidades Autónomas y en defensa de la
autonomía local (orden territorial) como de atribuciones (órganos constitucionales), y
el recurso de amparo para la protección de los derechos y libertades consagrados
en los arts. 14 a 30 CE.

- El monopolio de rechazo de las normas con fuerza de ley no significa, sin embargo,
que el Tribunal Constitucional sea el único órgano habilitado para aplicar la
Constitución. Por el contrario, la concepción del ordenamiento como sistema y de la
Constitución como auténtica norma jurídica suponen necesariamente la capacidad y
la obligación del conjunto de los jueces y tribunales que forman el Poder Judicial de
aplicar la Constitución de forma preferente (art. 5 LOPJ) y de colaborar con el
Tribunal Constitucional en el control de las normas con fuerza de ley a través del
planteamiento22de la cuestión de inconstitucionalidad (art. 163 CE). En
consecuencia, la justicia constitucional en España está funcionalmente integrada por
el Tribunal Constitucional y por el Poder Judicial, aunque el primero sea la pieza
básica del sistema.
- Entre las competencias más relevantes de los jueces y tribunales en el ejercicio de
la jurisdicción constitucional, además de su colaboración en el control de
constitucionalidad de la ley, está la defensa que deben llevar a cabo de los Derechos
Fundamentales.

Y esa función deriva no sólo del hecho de que los órganos judiciales están a ellos
vinculados (art. 9.1 y 53.1 CE), sino, también, de que la propia Constitución prevé
que son los tribunales ordinarios quienes deben prestar una tutela «preferente y
sumaria» de dichos derechos (art. 53.2 CE). Esta tutela judicial ordinaria, o «amparo
judicial», es previa, en casi todos los casos, a la que dispensa el Tribunal
Constitucional a través del recurso de amparo, que posee, pues, carácter
subsidiario, tal y como se verá.

- La concurrencia del Tribunal Constitucional y de los jueces y tribunales ordinarios a

la hora de proteger y aplicar la ley.
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LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: IDEA GENERAL

Aunque la garantía jurisdiccional de la Constitución puede llevarse a cabo a través
de todo tipo de procesos, en muchos sistemas existen procesos que tienen dicha
finalidad específica. Éstos serían los procesos constitucionales, que se definirían
como aquéllos que tienen como objeto específico la garantía de la supremacía
constitucional. Este concepto no alude, por tanto, al órgano ante el que se
sustancian, de manera que puede haber procesos constitucionales que se
sustancien ante los tribunales ordinarios (bien porque no haya Tribunal
Constitucional en un sistema determinado, bien porque no se le haya encomendado
a éste el conocimiento de todos los procesos constitucionales); y, a la inversa –
aunque esto es menos usual– el Tribunal Constitucional puede conocer también de
algunos procesos que no serían materialmente constitucionales, al no tener ese
objeto específico de protección constitucional. En todo caso, como se ve se habla de
“procesos constitucionales” en plural, pues aun con el denominador común de la
garantía constitucional, existen procesos cuya naturaleza y objeto pueden ser muy
diferentes. Aunque no todos ellos existen en todos los sistemas de justicia
constitucional, en una síntesis del derecho comparado podrían encontrarse los
siguientes:
1) Proceso de control de normas, cuyo objeto es determinar la adecuación de otros
preceptos normativos a la Constitución. Se trata, obviamente, de los procesos
constitucionales por antonomasia, y allí donde existe jurisdicción constitucional
específica, son competencia esencial y cuasi definitoria de la misma (lo que no
quiere decir que todos ellos deban sustanciarse necesariamente ante esa
jurisdicción). Dentro de este tipo de procesos cabría distinguir procesos directos e
incidentales; preventivos o represivos; o, según el rango de la norma objeto del
proceso, procesos sobre leyes, sobre normas infralegales, o sobre tratados.6 El
objeto de todos ellos es una norma, y su finalidad, la declaración de si la misma es o
no conforme a la Constitución.
2) Los procesos de garantía de los derechos constitucionales, que por supuesto
añaden a su dimensión de garantía objetiva de la Constitución, otra de preservación
de los derechos subjetivos de la persona. Aunque puede existir una variedad de
procesos de este tipo, el más conocido de ellos (aunque la denominación puede
variar) es el proceso de amparo. También cabe citar en este ámbito el Habeas
Corpus o Habeas Data, entre otros.7 El objeto de estos procesos puede venir
constituido por normas o actos, y su finalidad es declarar si los mismos han
vulnerado un derecho fundamental del recurrente y, en su caso, reestablecer a éste
en la integridad de su derecho.
3) Los procesos de conflicto, cuyo objeto es la determinación de a qué órgano o
institución corresponde una atribución o competencia. Dentro de ellos suele
distinguirse entre conflictos orgánicos y territoriales, y entre conflictos positivos y
negativos (según si ambas partes reivindican la misma competencia, o ninguna de
ellas la proclama como propia).
El objeto de los procesos de conflictos puede venir constituido por normas, actos u
omisiones, y su finalidad es determinar a quién pertenece una competencia o
atribución derivada de la Constitución, o si alguna de las partes se ha extralimitado
de su ámbito competencial.
4) Otros procesos, como los electorales o la declaración de inconstitucionalidad de
partidos políticos.
La normativa reguladora de los diversos procesos constitucionales suele
considerarse una rama del Derecho Procesal, y su estudio y análisis ha dado origen
a una disciplina científica autónoma que, con origen en Kelsen, ha sido desarrollada
sobre todo en Iberoamérica a partir de Fix-Zamudio, y que es denominada “Derecho
Procesal Constitucional”.
EL DESARROLLO DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL EN ESPAÑA:

Una valoración general con posterioridad a su aprobación en 1979, la LOTC fue

objeto de algunas reformas, que incidieron tanto en aspectos organizativos como
procedimentales. Sin embargo, ha sido la propia práctica del Tribunal Constitucional
la que ha servido como fuente fundamental para el desarrollo de la jurisdicción
constitucional en España, a través de una amplia jurisprudencia que ha llevado a
cabo una importante labor de interpretación y desarrollo de los preceptos
constitucionales, pero que también ha servido para poner de relieve algunos
problemas y carencias fundamentales. Toda esta experiencia, con mayor o menor
fortuna, ha sido considerada por el legislador en la trascendental reforma operada
por LO 6/2007 (a la que luego nos referiremos), hasta el punto de que puede
hablarse de un antes y un después de esa reforma. Aunque más adelante se
comentarán de forma un poco más detallada los aspectos más destacados de esta
experiencia en el ámbito de los procesos de amparo y control de constitucionalidad,
cabe apuntar ahora, de forma sintética, las principales virtudes y defectos que el
Tribunal Constitucional español ha mostrado en sus casi tres décadas de
funcionamiento. Entre las primeras, que resultaban muy necesarias en un Estado
que acababa de volver a la democracia, cabe apuntar las siguientes:

1) El amplio desarrollo de los derechos fundamentales que el Tribunal llevó a cabo a

través de su jurisprudencia, comenzando en muchos casos casi de cero la labor de
delimitación y conceptualización de los derechos constitucionalmente previstos.

2) En particular, el TC consiguió modificar muchas prácticas procedentes del Poder

Judicial que podían resultar contradictorias con la tutela judicial efectiva,
interpretando las normas procesales de la manera más favorable al ejercicio de los
derechos fundamentales, y rompiendo en muchos casos el acusado formalismo que
caracterizaba a la práctica judicial. Siendo el Poder Judicial, en el momento inicial
tras la aprobación de la Constitución de 1978, básicamente el mismo de la época
franquista, las inercias podían ser muchas y la labor del Tribunal Constitucional
contribuyó sin duda a modernizar la práctica judicial.

3) En el ámbito del desarrollo del Estado autonómico, la labor del TC ha sido

también ingente. Dado el carácter abierto de la regulación constitucional, que sólo en
parte se fue corrigiendo con la posterior aprobación de los Estatutos de autonomía,
la jurisprudencia constitucional estaba llamada a cumplir en este ámbito una
importante función de precisión, especificación y desarrollo de los mandatos
constitucionales, ordenando en alguna medida el proceso autonómico de
conformidad con ellos, y resolviendo importantes controversias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, no solo por la vía de los conflictos de competencias, sino
también (y acaso de forma más destacada) por la de los recursos de
inconstitucionalidad.
 Algunas de sus decisiones en este ámbito han supuesto auténticos hitos
fundamentales en la construcción del resultado autonómico, como la que se
pronunció

sobre el proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (más

tarde, LPA),26 o sobre el significado de la cláusula de supletoriedad del Derecho
estatal,27 ambas caracterizadas por la gran cantidad de preceptos declarados
inconstitucionales. Más recientemente, aunque sin declaración de
inconstitucionalidad, puede mencionarse la que abordó la reforma del Estatuto de
autonomía de la Comunidad Valenciana,28 y en el momento de escribir estas líneas
está pendiente la que ha de resolver los recursos frente al nuevo Estatuto de
Cataluña.

4) Igualmente el Tribunal ha llevado a cabo una importante labor de interpretación y

desarrollo de su propio ordenamiento regulador, tanto en lo relativo a su
organización como en lo que afecta a los diversos procesos constitucionales, y por
esta vía ha ido precisando y detallando dicha regulación, resultando hoy necesario
acudir a su jurisprudencia para comprender cabalmente muchos aspectos relevantes
de dichos procesos.

5) Por último, hay que destacar que durante muchos años, la particular forma de
designación de los magistrados del TC y su renovación parcial cada tres años,
funcionó de manera bastante razonable, no sólo al permitir una evolución
jurisprudencial carente de sobresaltos notorios o rupturas injustificadas, sino también
porque la actuación de los magistrados, con independencia de la mayor o menor
trascendencia política de sus decisiones y de las polémicas que eventualmente
podían acompañar a las mismas, no permitía señalar una identificación constante
con las posiciones de un Gobierno o de un partido político determinado, impidiendo
así que en el seno del Tribunal pudieran delimitarse con precisión facciones o
grupos de magistrados caracterizados por su mayor o menor proximidad a un partido
determinado.
En la cruz del Tribunal, en cambio, habría que mencionar algunas carencias de gran
relevancia:
1) La sobrecarga de asuntos del Tribunal ha llegado a ser apabullante, provocando
un retraso espectacular en la resolución de muchos de ellos. Aunque esta
sobrecarga vino provocada fundamentalmente por la cantidad de recursos de
amparo que llegó a ingresar anualmente en el Tribunal Constitucional, los retrasos
en la resolución han afectado en mayor o menor medida a todo tipo de procesos,
generando al TC un grave problema que a día de hoy no parece estar resuelto.
2) También por la vía del recurso de amparo se ha producido otro de los graves
problemas que ha aquejado al Tribunal Constitucional, como es el conflicto que el
mismo ha mantenido con el Tribunal Supremo, y que ha resultado en ocasiones
particularmente virulento y fuera de lugar. Este conflicto parece haberse generado
en ocasiones como consecuencia de sentencias de amparo cuyos pronunciamientos
podrían excederse de la función constitucional y legal que corresponde al TC, y no
fueron aceptados por el Tribunal Supremo (tal es el caso producido en el famoso
asunto denominado habitualmente “caso Isabel Preysler”, aunque en otros casos ha
venido por otra vía llegando a extremos lamentables, como la condena de los
magistrados del Tribunal Constitucional a indemnizar con 500 euros cada uno a un
recurrente de amparo cuya demanda fue inadmitida, llevada a cabo por la Sala 1ª
del Tribunal Supremo.30 Estos episodios ponen de relieve una grave “guerra entre
tribunales” en España, que sin duda ha supuesto una crisis institucional de muy gran
calado, a la que ambos tribunales han tenido que enfrentarse.
3) Si bien es consustancial a la jurisdicción constitucional el tener que enfrentarse a
la resolución de conflictos políticos, como antes he apuntado durante muchos años
el TC ha venido funcionando de modo que no resultaba apreciable la identificación
entre los magistrados y determinadas tendencias ideológicas o políticas. Sin
embargo, en los últimos años la situación parece haber cambiado, de manera que
diversos factores han provocado lo que en algunos casos parece una división interna
del Tribunal de acuerdo con la ideología política de los magistrados o con la
identificación con el partido que de uno u otro modo estuvo detrás de la propuesta.
La pendencia durante años ante el TC de los recursos presentados frente a alguna
norma de gran calado político y particularmente polémica (y muy especialmente
frente al estatuto de Cataluña), la impresión de que la reforma de la LOTC operada
en 2007 obedece en algún punto al interés político presente en ese mismo caso
pendiente, el recurso frente a dicha reforma y la sucesión de recusaciones
producidas en los procesos sobre el Estatuto de Cataluña y sobre la misma reforma
de la LOTC, son factores que no han hecho sino agravar una crisis a la que no es
fácil ver una salida.
4) Aunque al lado de lo anterior puedan parecer aspectos menores, hay otras
cuestiones técnicas más o menos importantes, todavía necesitadas de mejora. En el
ámbito de los procesos de control de constitucionalidad, la utilización del recurso de
inconstitucionalidad con fines de solución de controversias competenciales (entre
otros factores) ha provocado una variedad de tipologías de sentencias que no solo
superan la tradicional dicotomía constitucionalidad-inconstitucionalidad, sino que
quedan fuera de las previsiones de la propia LOTC, que aún vincula necesariamente
inconstitucionalidad y nulidad. Otros aspectos susceptibles de reforma serían las
restricciones en la legitimación para interponer un recurso de inconstitucionalidad
por parte de las Comunidades Autónomas, que no derivan de la Constitución.
5) En el ámbito de los derechos fundamentales, y aparte los problemas del amparo
que ya se han mencionado, puede destacarse que, así como la labor del TC ha sido
muy importante en la interpretación y desarrollo de los derechos constitucionalmente
reconocidos, no cabe decir lo mismo respecto al reconocimiento o “creación“ de
”nuevos derechos constitucionales” derivados de los preceptos de la Constitución
pero no explícitamente enunciados en la misma. Otros asuntos pendientes en este
ámbito serían las dificultades existentes en ocasiones para la reparación del derecho
vulnerado (lo que provoca a veces sentencias meramente declarativas, como
sucede por ejemplo en muchos casos de dilaciones indebidas), o para la utilización
del amparo para “preservar” los derechos y libertades, posibilidad prevista en el art.
41.3 LOTC que, sin embargo, el TC no ha desarrollado, impidiendo toda posibilidad
preventiva en el amparo, y haciendo a veces que el mismo pierda su sentido.

I. LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, COMO CAUCE DE COLABORACIÓN DE LA

JURISDICCIÓN ORDINARIA EN LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

Aspectos preliminares

El procedimiento de la cuestión de in- constitucionalidad (en adelante, CI) ha

experimentado un notable crecimiento en los últimos años. En este sentido, diríase
que de la evolución experimentada por esta vía de ac- ceso al Tribunal
Constitucional se deriva mu- chas veces una creciente y desinhibida actitud
jurisdiccional ante la posibilidad de plantear la duda o la certeza sobre la
constitucionalidad de un precepto legal aplicable al caso concreto. Al mismo tiempo,
hay que precisar que también se ha producido un cierto crecimiento de los Autos
de inadmisión de CI que, no obstante, no empaña la constatación de un hecho cada
vez más reiterado: y es que la CI es un procedimiento de control específico sobre
la constitucionalidad de la ley que va ir desbancando la relevancia que en los
prime- ros años de vigencia de la Constitución ha tenido el recurso de
inconstitucionalidad como control más genérico.
La CI es una forma de control de constitucionalidad que habilita a todos los órdenes
jurisdiccionales a participar de dicho control, coadyuvando a la jurisdicción
constitucional en el juicio de constitucionalidad, aunque la decisión sobre la validez
de la ley únicamente corresponda al Tribunal Constitucional. Así, los jueces y
tribunales se dirigen al juez constitucional tanto en razón de problemas
competenciales entre las diversas administraciones públicas como por la lesión que
la ley aplicable al caso puede suponer para un derecho fundamental.
La importancia de la CI se acrecienta también en la medida que permite al órgano
judicial que la plantea desvincularse del criterio que sobre idéntico precepto legal
pueda tener el órgano jurisdiccional superior principio de independencia judicial
cobra aquí especial relevancia para legitimar una acción procesal que refuerza la
posición autónoma de los órganos judiciales a la vez que se aleja notoriamente de
la regla del stare decisis.

La CI como procedimiento de control objetivo y específico de la ley

La CI es un procedimiento constitucional de control de la ley que presenta un valor

complementario al que ofrece el recurso de inconstitucionalidad (en adelante, RI).
Ambos ofrecen una vía objetiva de análisis sobre la constitucionalidad de la ley o de
la norma con este rango; sus efectos son siempre erga omnes pero así como el
RI se plantea de forma genérica, desvinculada de cualquier situación judicial
contenciosa, la CI encuentra su razón de ser en que la ley cuestionada ha de ser
aplicada en un supuesto judicial específi co. Algo semejante, aunque de carácter
más excepcional, es lo que ocurre con la llamada auto cuestión que puede llegar
a plantearse el propio Tribunal Constitucional (art. 55.2 LOTC) para la tutela de
derechos fundamentales cuando el origen de la violación del derecho fundamental
se encuentra no el acto de aplicación sino en la ley misma.

La legitimación activa para plantear la CI y la posición de las partes del

proceso a quo

A diferencia del caso austríaco, que residencia el planteamiento de la cuestión en

el órgano judicial superior, del artículo 163 CE no se deriva ninguna restricción
específica al respecto: “Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso,
(...)”. No hay limitaciones sobre los criterios de legitimación y, por tanto, la CI
puede ser planteada como es obvio tanto por un órgano unipersonal como por un
tribunal. Asimismo, no es preciso que su planteamiento dependa de que
previamente se hayan agotado las instancias que el procedimiento específico
establezca para el caso concreto. Si fuese así, este requisito anularía las más de
las veces que los jueces pudiesen llegar a plantearla. En consecuencia, la
decisión sobre la conveniencia jurídica de dirigir- se al Tribunal Constitucional
corresponde en exclusiva al órgano judicial –de la naturaleza que sea– que
considere que la norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez
dependa el fallo que ha de dictar, pueda ser contraria a la Constitución. Y ello con
inde- pendencia de la posición que el órgano judicial ocupe en el seno de la
organización judicial, lo que hace que el planteamiento de la cuestión no pueda
quedar enervado o anulado en razón de la jerarquía que ostente el órgano
promotor de la misma. Es evidente, pues, que los principios de independencia y
exclusividad (arts. 117.1 y 3) encuentran aquí cumplida aplicación práctica.

El planteamiento de la CI es de oficio, pero nada obsta para que el juez o tribunal la

puedan activar también a instancia de parte. Sin embargo, la decisión final siempre
corres- ponderá al órgano judicial que es quien retiene para sí la prerrogativa
absoluta de ejercer esta opción procesal sin que pueda quedar vinculado por la
petición que le pueda hacer llegar alguna de las partes en el proceso a quo. No
existe, pues, un derecho de las partes a que el órgano judicial plantee la CI que
per- mita considerar que la negativa de este últi mo a hacerlo supone una lesión
del derecho fundamental a la tutela judicial7. No obstan- te, como se ha puesto de
manifiesto reciente- mente, en su STC 159/97, el Tribunal parece abrir la posibilidad
de que cuando la petición de inconstitucionalidad es la única pretensión del
recurrente, el tribunal a quo ha de darle una respuesta explícita a fin de no incurrir
en incongruencia omisiva vulneradora del artículo 24 de la CE y, en consecuencia,
susceptible de recurso de amparo.

La posición de las partes que tienen esta condición procesal en el proceso a

quo pero que carecen de la misma en el proceso constitucional es otro de los
 temas que suscitan mayor debate con relación a la institución de la CI. Porque
del contenido del artículo 35.2 de la LOTC, como es sabido, únicamente se
deriva el deber del órgano judicial de oír a las partes y al Ministerio Fiscal antes
de tomar una decisión definitiva sobre la procedencia de plantear la CI. La
interpretación que hasta ahora ha mantenido la jurisdicción constitucional es que,
en consecuencia, las partes del proceso a quo no mantienen esta condición
procesal cuando la litis se traslada al Tribunal Constitucional; a diferencia, en
este caso, de lo previsto, por ejemplo, en otros ordenamientos como en el italiano
donde los recurrentes también participan de la condición de parte en el proceso
constitucional. No obstan- te, el tema no es pacífico en la jurisprudencia
constitucional ya que en los últimos años todos los Autos en los que se plantea
este tema van acompañados de votos particulares que insisten en que, como
mínimo, se les habría de reconocer el derecho a participar como coadyuvantes.

Sobre el significado de la cuestión de inconstitucionalidad: ¿qué es loque plantea el

órgano judicial?;¿una duda de constitucionalidad? O ¿una certeza sobre esta
circunstancia?

No hay una razón de peso para negar que ambas posibilidades sean factibles.
En realidad no puede considerarse que aparezcan como absolutamente
incompatibles entre sí y más bien su corrección constitucional depende del grado
de motivación que el órgano judicial haya empleado en su argumentación.
Ciertamente, si se trata de una certeza el nivel de convicción habrá de ser
superior; pero en el caso de que se trate de una duda de constitucionalidad el
órgano judicial no puede quedar exento del deber de diligencia suficiente para
fundamentar los motivos que le mue- ven respecto de la ley aplicable al caso para
suspender el proceso a quo. Los términos en los que se expresa el artículo 163
de la Constitución (“...una norma con rango de ley, apli- cable al caso, de cuya
validez dependa el fa- llo, pueda ser contraria a la Constitución...”) permiten, a mi
juicio, admitir tanto la duda como la más sólida convicción. Pero ya sea en un
caso como en otro, la condición necesaria para el uso adecuado de este
procedimiento constitucional ha de ser una suficiente motivación.

La CI ha de ser entendida como una vía procesal al alcance de la jurisdicción

ordina- ria sólo en los casos en los que a juicio del órgano judicial no sea posible
mantener la ley en el seno del ordenamiento jurídico. A este respecto no hay que
dejar de reiterar que la interpretación de la Constitución no es monopolio el
Tribunal Constitucional y, que en función de ello, también los órganos
dependientes de la jurisdicción ordinaria participan en la tarea de exégesis de la
norma fundamental, aunque, ciertamente, de forma subordina- da al supremo
criterio del Alto Tribunal. En esta función interpretativa, el juez o tribunal ordinario
que aplica la ley al caso concreto verifica su adecuación a la Constitución no sólo
cuando decide plantear la CI, sino obviamente también cuando se niega a ello
con- servándola para sí como parte integrante del ordenamiento. Así ha de ser
entendido el te nor del artículo 5.3 de la LOPJ cuando establece que “procederá
 el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía
interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento
constitucional”. El principio hermenéutico de la interpretación conforme es el que
ha de presidir el sentido de este precepto.

1. Los requisitos para plantear la cuestión de inconstitucionalidad

Del contenido de los arts. 163 CE, 35.1 LOTC y 5.2 de la LOTC cabe sistematizar
tres requisitos esenciales:

a) que la norma cuestionada ha de poseer el rango legal y encontrarse entre las

que son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad (art. 27.2 LOTC);

b) ha de ser una norma con rango de ley apli- cable al caso que se dilucida ante
la jurisdicción ordinaria;
c) finalmente, de la validez de la citada norma depende el fallo y solución del
litigio planteado.
El primero no ofrece problemas interpretativos de mayor relevancia. No hay duda
que corresponde al órgano judicial seleccionar las normas legales aplicables al
caso, fruto de la potestad jurisdiccional que le está atribuida. Ciertamente, este
juicio de aplicabilidad pue- de ser revisado excepcionalmente por el Tribunal
Constitucional si se diese un error manifiesto en la elección de la norma aplicable
al caso. De producirse esta circunstancia, el TC declararía inadmisible la CI
planteada Cosa distinta es la interpretación que suscitan los dos requisitos
restantes. No hay duda que la aplicabilidad de una norma es condición necesaria
para que el fallo que haya de dictarse en sede judicial ordinaria dependa de su
validez; pero como ha subrayado la jurisprudencia constitucional no es condición
suficiente. La razón estriba en la importancia que adquiere el juicio de
relevancia sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada que subyace a la
argumentación que el órgano judicial presenta ante el Tribunal Constitucional.
Y más precisamente, de la justificación de la dependencia que se establezca entre
el fallo a dictar por la jurisdicción ordinaria y el pro- ceso a quo. Se trata de un tema
de especial importancia porque la CI no se puede promover en aquellos casos en
los que no se deduzca directamente que la norma aplicable al caso no adolece de
indicios racionales de inconstitucionalidad. Es decir, la CI no puede pro- mover su
planteamiento si la motivación para su instrumentación procesal no es clara. O di-
cho de otro modo, la CI no puede ser entendida como una consulta de
constitucionalidad porque el Tribunal Constitucional no es un órgano consultivo.
Asimismo, no puede plantear- se de forma artificiosa, por ejemplo, atribuyen- do a
la ley un significado imposible.

Cuando la argumentación sobre el juicio de relevancia acerca de la posible

inconstitucionalidad de la ley aplicable al caso no es suficiente –por falta de
exteriorización o de motivación– el TC no tendrá otra opción que la inadmisión
de la CI planteada. A sensu contrario, las posibilidades de las que goza la
jurisdicción ordinaria para superar la ad- misión previa de una CI dependen, y
mucho, de la justificación de la interdependencia entre la pretensión procesal y
la resolución judicial en el proceso a quo. Del repaso a la jurisprudencia
constitucional en materia de criterios de admisión sobre las CI planteadas pueden
sistematizarse tres supuestos con los que se ha ido operando y que definen el
contenido de los Autos de inadmisión. El primero y más evidente es aquel que
inadmite la CI por una ausencia absoluta de motivación 13, dado que el TC no
puede convertirse en un destinatario sistemático de la falta de diligencia
jurisdiccional cuando no del desconocimiento de su jurisprudencia por parte de
algunos órganos de la jurisdicción ordinaria; un segundo supuesto, es aquel en
el que sí se produce la exteriorización del juicio de relevancia pero partiendo de
una interpretación arbitraria y no razonable del precepto legal objeto de la
cuestión; y el tercero es aquel tipo de Autos de inadmisión en los que el TC
considera a limine que no tienen ninguna posibilidad de prosperar, bien porque ya
existe un criterio consolidado de inadmisión para casos anteriores idénticos o
bien porque la interpretación del precepto de la norma cuestionada resulta prima
facie insostenible15.
¿Cómo debe plantear el órgano judicial la CI?: el sentido de la interpretaciónde
la ley conforme a la Constitución

Cuando el órgano judicial albergue serias dudas o bien asuma la plena

convicción acerca de la inconstitucionalidad de la Ley aplicable al caso deberá
remitir el Auto de planteamiento al TC dotándolo de la suficiente fundamentación.
Ello quiere decir que el órgano judicial no puede limitarse a una genérica
invocación de los preceptos constitucionales eventualmente afectados por la
presunta inconstitucionalidad de la que cree ser acreedora la ley impugnada;
tampoco puede con- tentarse con reproducir las tachas de inconstitucionalidad
suscitadas por las partes en el proceso a quo. A mi juicio, la CI ha de permitir al
órgano judicial ordinario mostrar con especial beligerancia jurídica la potestad
para interpretar el ordenamiento que también a él le está atribuida por la
Constitución.

I. EL CONFLICTO DE COMPETENCIAS Y LA JURISDICCIÓN ORDINARIA

1. Consideraciones generales

El procedimiento del conflicto de competencias ofrece en estos tiempos una

faceta a la que la doctrina ha empezado a dedicar atención en los últimos años. La
cuestión se centra en determinar si los tribunales ordinarios pueden también
ejercer una función jurisdiccional de delimitación competencial entre el Estado y
las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA). El artículo 161.1
CE atribuye esta competencia al Tribunal Constitucional, y es evidente que se
trata de una de las funciones típicas de la jurisdicción constitucional en los
estados compuestos. Sin embargo, del texto constitucional no se deduce de
forma explícita que esta atribución corresponda en exclusiva al TC. Sin duda, la
determinación de la titularidad competencial le corresponde en última
instancia, pero ello no impide que otros órdenes jurisdiccionales puedan
participar del juicio atributivo de competencias, de acuerdo, eso sí, con la
jurisprudencia constitucional en la materia de que se trate. En este sentido,
cuando la CE establece que el control de la actividad de los órganos de las
CCAA se ejerza por la jurisdicción contencioso-administrativa en lo que
concierne a la administración autónoma y sus normas reglamentarias, avala el
hecho de que los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA y, en su caso,
el Tribunal Supremo también se pronuncian sobre contenciosos de contenido
competencial, reflejados tanto en decretos o en órdenes ministeriales.

El análisis de la jurisprudencia del Tribunal Supremo de los últimos años permite

sostener que la jurisdicción ordinaria ejerce juicios que versan sobre problemas
de delimitación competencial entre el Estado y las CCAA, así como entre estas
dos administraciones y las Corporaciones Locales.
Los ejemplos son muy numerosos.

El Tribunal Supremo (TS) ha dictado 37 sentencias entre junio de 1996 y el

mismo mes de 1997; 58 en 1998; 66 en 1999 y 63 en el 2000. Al igual que en
años anteriores, las con- troversias competenciales que son abordadas por la
jurisdicción del Tribunal Supremo se plantean, normalmente, junto a problemas
de legalidad ordinaria. Siguen predominando como objeto principal de este grupo
de sentencias del TS las que versan sobre actuaciones de las Comunidades
Autónomas quedan- do muy en segundo plano las que resuelven recursos
contra actuaciones del Estado y también de las Corporaciones Locales. En todo
caso, sin perjuicio de la competencia del Tribunal Constitucional para decidir
sobre la determinación de la titularidad competencial en los diversos conflictos,
la jurisdicción ordinaria sigue siendo un ámbito jurisdiccional en el que también
se dirimen controversias de la misma naturaleza sobre el orden constitucional de
distribución de competencias. Un ámbito en el que, como no podía ser de otra
manera, se aprecia una progresiva incidencia de la jurisprudencia sentada por
el TC en materia autonómica en las decisiones judiciales que resuelven los
recursos planteados.
El hecho de que la jurisdicción ordina- ria se haya consolidado como sede en
la que se resuelven contenciosos judiciales, en los que están presentes
discrepancias competenciales, ha permitido que su planteamiento pueda ser la
consecuencia de una iniciativa particular, posibilidad que no es factible en el
procedimiento constitucional. El año pasado ello era en especial evidente tanto en
las actuaciones imputadas al Estado como en las procedentes de órganos de las
CCAA. En el presente la tendencia se mantiene respecto de las actuaciones de
las CCAA, pero no así cuando se trata de las disposiciones genera- les o actos
administrativos del Estado y de las Corporaciones Locales, supuestos en los que
mayoritariamente es otra administración pública la parte promotora del recurso.
Los da- tos estadísticos que sobre esta tendencia se pueden ofrecer son los
siguientes:
por ejemplo, en las actuaciones de CCAA que en el período comprendido entre
 junio de 1996 y junio de 1997 han dado lugar a una sentencia del TS son 17, por
11 las del Estado y 9 las de las Corporaciones Locales. Respecto de las primeras,
como decíamos, los recursos pro- movidos por particulares individuales o
entidades alcanza la cifra 11, por cuatro que proceden del Estado y 2 de las
Corporaciones Locales. Sin embargo, cuando el objeto del recurso son
actuaciones del Estado, el recurrente es mayoritariamente la Comunidad
Autónoma y de forma muy marginal los particulares y una administración
institucional. Y algo parecido ocurre con relación a las actuaciones de las
Corporaciones Locales, cuyos opositores procesales únicamente son las otras
dos administraciones públicas territoriales. Todo lo cual permite afirmar que en el
período estudiado de sentencias del TS (junio 96 a junio del 97) se constata un
mayor activismo de las administraciones públicas en plantear contenciosos
competenciales frente a los otros entes públicos. Y se trata de una tendencia que
se ha reproducido en los años posteriores.

La complementariedad entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción

constitucional para conocer de los contenciosos competenciales

Constatada una realidad irrefutable, como es que los tribunales ordinarios ejercen
jurisdicción sobre el contencioso competencial, probablemente el modelo más
coherente con el diseño constitucional que atribuye al Tribunal Constitucional la
función de resolver los conflictos de competencia (art. 161.1 c) CE) es aquel
que permita la complementariedad entre ambas jurisdicciones, sin que en ningún
caso, quede vedado el acceso de un conflicto al Tribunal Constitucional. Pero,
asimismo, esta complementariedad puede facilitar que el contencioso conflictual
pueda ser resuelto ante la jurisdicción ordinaria sin necesidad de residenciarlo
siempre ante el TC.

Porque la tesis exclusivista en favor de la competencia del TC es difícilmente

compatible atendiendo a lo que establecen los artículos 106 y 153 c) de la CE. Y
además coloca en una cierta indefensión a aquellos sujetos que carecen de
legitimación para plantear ante el TC un conflicto de competencias. Por otra
parte, la tesis alternativita según la cual unos conflictos podría ser resueltos por la
jurisdición ordinaria y otros habrían de ser atribu ción exclusiva de la
jurisdicción constitucional resulta artificiosa en la medida en que no es fácil
delimitar un criterio que determine que es competencia de una o de otra y plantea
el peligro de consagrar resoluciones contradictorias. En un tercer estadio, la tesis
que defiende la competencia subsidiaria del TC una vez agotada la vía judicial
ordinaria –en una cierta semblanza con el régimen del recurso de amparo–
permite no cuestionar la competencia del TC sobre la conflictividad competencial,
pero sin perjuicio de que ésta pueda ser solventada previamente ante la
jurisdicción ordinaria dando en este caso oportunidad a las partes que carecen
de legitimación activa en el procedimiento constitucional para intervenir en el
contencioso. Como demuestra la estadística antes referida, ello tiene especial
importancia para las Corporaciones Locales, cuyos intereses frente al reglamento
administrativo ya gozan de una amplia tutela actualmente por la jurisdicción
ordinaria. Una tutela que se ha ampliado a la ley (estatal o autonómica) tras la
 reforma de la LOTC, por la que se introduce un nuevo procedimiento
constitucional en defensa de la autonomía lo- cal (art. 10 c) bis y art. 65 bis).

La tesis de la complementariedad se fundamenta en la constatación de que ambas

jurisdicciones constituyen de forma simultánea una garantía para la defensa del
sistema de distribución de competencias diseñado por el bloque de la Constitución,
el TC frente a todo tipo de normas y la jurisdicción ordinaria fren- te a los
reglamentos administrativos.

En este sentido, la asunción por los tribunales ordinarios de la jurisprudencia

constitucional en materia competencial ha de ser un elemento que coadyuve a la
función constitucional de delimitación competencial que ejercen con ocasión del
control de legalidad de los reglamentos del Estado, de las CCAA y de las
Corporaciones Locales. Esta asunción de los criterios interpretativos del TC puede
permitir reubicar el conflicto positivo de competencias ante el mismo en una
posición relativamente subsidiaria.
Lo que plantea mayores incógnitas es la posibilidad que se prevé en la reforma
legislativa de la LOTC de que los Municipios pue- dan acceder directamente ante el
TC frente a una ley que haya lesionado su autonomía lo- cal. A saber: a) dificultad
de determinar el contenido de la noción de autonomía local; especialmente, resulta
problemática la fijación del parámetro de referencia para contrastar la ley
eventualmente lesiva, porque su definición difícilmente se puede extraer de la CE.
b) el peligro de acumular casos por resolver ante una jurisdicción constitucional ya
de por sí harto saturada por la inflación de recursos de amparo que le son
planteados21.

LA SUBSIDIARIEDAD DEL RECURSO DE AMPARO COMO PRESUPUESTO DE

LAJURISDICCIÓN ORDINARIA COMO SEDE NATURAL DE LA TUTELA DE LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES Y LOS PROBLEMAS DE LA AUTOCUESTIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD.

El recurso de amparo constitucional se ha constituido como un instrumento de

gran funcionalidad para expandir los criterios interpretativos del TC al ámbito de
la jurisdicción ordinaria. A través de esta institución de garantía, la jurisdicción
constitucional ha desarrollado una labor de pedagogía jurídica de gran relevancia
para la jurisdicción ordinaria, introduciendo nuevas formas interpretativas propias
de un sistema jurídico dotado de justicia constitucional. Asimismo, ha sido un re-
curso de amplia utilización por particulares que han creído encontrar en el mismo
una última instancia para obtener la protección a sus derechos y libertades. Sin
embargo, la avalancha de recursos sin la debida fundamentación ha hecho
planear en más de una oca sión la amenaza de colapso del Tribunal. Con esta
finalidad se reformó en 1988 la LOTC a fin de reforzar la posición del alto
Tribunal a objeto de facilitar la más rápida inadmisión de recursos que o bien
carecen de relevancia constitucional o no han sido invocados en la jurisdicción
ordinaria. La experiencia que al res- pecto ofrece la jurisprudencia del TC pone de
relieve que una de las causas del problema ha sido el desconocimiento del
 significado de la nota de subsidiariedad que afecta al recurso de amparo.

Ciertamente esta relación de subsidi riedad no plantea dudas desde la perspectiva

literal del texto constitucional. Además, es una subsidiariedad que no ofrece
excepciones como es el caso de la Ley del Tribunal Cons- titucional Federal
alemán, que en su artículo 90 ap. 2, párr. 2 establece que el Tribunal pue- de
“decidir de inmediato sobre un recurso de amparo interpuesto antes del
agotamiento de la vía jurídica, cuando ese recurso sea de in- terés general o
cuando, de no hacerlo así, se le irrogase al recurrente un perjuicio grave o
inevitable”. Asimismo, la jurisdicción consti- tucional de amparo no es una tercera
instan- cia judicial, sino que su función se circunscri- be a enjuiciar la existencia o no
de violaciones de los derechos constitucionalmente garanti- zados. No le
corresponde, por tanto, revisar con carácter general los hechos declarados
probados ni tampoco el derecho aplicado en la resolución judicial que haya sido
objeto de impugnación. En este sentido, hay que hacer notar que la dicción
constitucional de recurso atribuida al amparo no ha favorecido su carácter
subsidiario dejando entrever una na- turaleza judicial de recurso en segunda ins-
tancia22, que su naturaleza jurídica no le per- mite asumir. Porque, más allá de la
protección jurisdiccional de derechos subjetivos, el re- curso de amparo presenta
una dimensión objetiva de interés general cifrada en el estable- cimiento de unos
criterios interpretativos que superan el más limitado ámbito del conflicto
intersubjetivo planteado, para alcanzar implícitamente una eficacia erga omnes.
Esta doble dimensión del recurso de amparo ha sido puesta de relieve por la
jurisprudencia constitucional afirmando que: “La finalidad esencial del recurso de
amparo es la protección, en sede constitucional, de los derechos y libertades (...)
cuando las vías ordinarias de protección han resultado insatisfactorias. Junto a este
designio, proclamado en el art. 53.2, aparece también el de la defensa objetiva de la
Constitución, sirviendo de este modo la acción de amparo a un fin que trasciende
de lo singular. Para ello, el Tribunal actúa como intérprete supremo de la
Constitución (art.1º de la LOTC), de manera que su interpretación de los preceptos
constitucionales, es decir la definición de la norma, se impone a todos los poderes
públicos”
No se olvide que los jueces y tribunales, en el ejercicio de su potestad
jurisdiccional en todo tipo de procesos, tienen encomendada la tutela de los
derechos y libertades y “en especial los enunciados en el art. 53.2 de la
Constitución se reconocerán, en todo caso, de conformidad con su contenido
constitucional- mente declarado, sin que las resoluciones judiciales puedan
restringir, menoscabar o inaplicar dicho contenido” (art. 7.2 LOPJ). Asimismo, la
dimensión objetiva del recurso de amparo encuentra plasmación también en la
LOPJ cuando establece que los órganos judiciales deberán interpretar y aplicar a
las leyes y reglamentos de acuerdo con los criterios aportados por la doctrina del
TC, que adquiere en los procesos de amparo un alcance general, más allá de la
resolución concreta del conflicto planteado por el recurrente.
Esta atribución general de tutela sobre los derechos y libertades encomendada a
jue- ces y tribunales impide que el TC pueda entrar a enjuiciar ab initio
cuestiones que son competencia de la jurisdicción ordinaria. Unicamente cuando
ésta haya vulnerado, por acción u omisión, un derecho fundamental, el TC podrá
enjuiciar la presunta violación si el recurso de amparo es activado externamente,
una vez agotado el proceso judicial previo.

El propio TC en multitud de ocasiones ha tenido oportunidad de pronunciarse

sobre la naturaleza de esta competencia propia es- tableciendo al respecto lo que
sigue:

“El recurso de amparo en defensa de los derechos y libertades reconocidos en los

artículos 14 a 29 de la CE, cuya lesión tenga su origen directo o inmediato en un
acto u omisión de un órgano jurisdiccional, es un recurso subsidiario y no instancia
directa o revisora de la jurisdicción común (...).
(...) sólo procede entablarlo cuando se hubieran agotado, ineficazmente, los procesos
utilizables dentro de la vía judicial en sus diversas instancias, según dispone el art.
44.1,a) de la LOTC en cuanto tendentes a conseguir el restable- cimiento del derecho
cuestionado, exigencia que debe interpretarse en el sentido de que han de utilizarse en
toda su dimensión procesal los medios de impugnación que estén establecidos del
proceso judicial seguido, sin poder consentir- se iniciar el amparo cuando se
encuentra sin decidir el recurso procedente puesto en marcha pues en tal caso la vía
procesal u ordinaria no estaría conclusa, sino abierta y operante”
De acuerdo con las previsiones normativas que el ordenamiento constitucional
ofrece, la noción de subsidiariedad no presenta siempre el mismo grado de
intensidad. Veámoslo:

– La subsidiariedad del recurso de amparo constitucional cobra una nueva

dimensión cuando la violación de un derecho fundamental procede de una
decisión o acto sin valor de ley de un órgano legislativo.

Es sabido que el ordenamiento jurídico no ha previsto su enjuiciamiento de

estos ac- tos o decisiones por la jurisdicción ordinaria. Así lo reitera también el TC
estableciendo que el “(...) artículo 42 de la LOTC (...) no exige que hayan de
apurarse los remedios jurisdiccionales ordinarios antes de pedir el amparo
constitucional”25. La ausencia, por tanto, de una previsión de recurso judicial contra
la decisión o acto de las Cortes Generales o la Asamblea legislativa de una
Comunidad Autónoma tanto en los Reglamentos parlamentarios como en las leyes
procesales, implica que el carácter subsidiario del recurso de am- paro es en este
caso mucho menor. De hecho, el recurso se configura aquí como una solución
procesal casi directa, pues únicamente habría que salvar –en los casos que
proceda– el pronunciamiento decisorio que el Presiden- te o la Mesa de las
cámaras deban realizar al respecto.

– La subsidiariedad del recurso de amparo es, por el contrario, plena cuando en

sede jurisdiccional ordinaria no se ha invocado el de- recho fundamental violado.
 Es decir, cuando el recurrente accede al TC obviando lo preceptuado en el art.
44.1,c) de la LOTC que obliga a alegar formalmente en el proceso judicial
ordinario el derecho constitucional vulnerado, está olvidando que el recurso de
amparo constitucional no es una vía jurisdiccional de acceso directo. Está
excluyendo fases procesales que no son opcionales sino de obligado
cumplimiento para el litigante, por lo que con tal proceder impide al TC ejercer
su función de órgano constitucional de garantía contra presuntas violaciones de
los derechos fundamentales procedentes de órganos dependientes del Poder
Judicial. Con esta actitud procesal el recurrente está formulando una queja ex
novo ante el TC. Y, en este sentido, el Alto Tribunal señala que: “(...) la
naturaleza extraordinaria y subsidiaria del recurso de amparo impide un acceso
per saltum al mismo y veda el examen de toda queja que previamente no haya
sido plantea- da en vía jurisdiccional ordinaria(...)”26.
En consecuencia, no se trata con esta exigencia de introducir un formulismo
inadecuado ni entorpecedor, sino de subrayar la ver- dadera naturaleza
extraordinaria y no judicial del recurso de amparo. Con esta opción del
constituyente de introducir el recurso de am- paro como una de las competencias
del TC puede afirmarse que los resultados hasta ahora han sido positivos para el
sistema de liberta- des y que se manifiestan no sólo en el positivo juicio objetivo
de constitucionalidad realizado sobre los actos sin valor de ley de los poderes
públicos, sino también en la labor pedagógica jurídica y tambien política– que al
respecto ha desplegado. No parece, sin embargo, que dicha funcionalidad pueda
considerarse ex- pirada. Más bien procede una más precisa aplicación de las
funciones de amparo constitucional acordes con las previsiones constitucionales y
la naturaleza de esta institución procesal.
Ello significa una necesaria asunción de la nota de subsidiariedad que le
caracteriza en favor del amparo ordinario que está atribuido, y de forma muy
importante, a los jueces y tribunales ordinarios en tanto que sede natural o
habitual para la tutela de los derechos y libertades (art. 9.1 de la CE; art.7 LOPJ).
La jurisprudencia constitucional ha in- tentado abrir, no obstante, una línea inter-
pretativa tendente a restringir al máximo la dimensión objetiva del recurso de
amparo constitucional27. Se ha acrecentado una línea interpretativa destinada a
reducir la intervención del TC en su incuestionable condición de jurisdicción
suprema de los derechos y libertades. El fundamento de esta posición ha radicado
en un reforzamiento de las exigen- cias derivadas del principio de subsidiariedad que
informa al recurso de amparo respecto de la tutela judicial ordinaria de los derechos
fundamentales. Parece como si el transcurso del tiempo haya hecho mella en el Alto
Tribu- nal haciéndole ver que su función interpretativa debe ya superar, salvo en
casos excepcionales, los lindes del conflicto intersubjetivo. El tema no es banal,
dada la invocación indiscriminada de la que han sido objeto los derechos procesales
incorporados al derecho fundamental a la tutela judicial.
Como es harto conocido, a ello es preciso añadir la flexibilidad empleada por el TC
en sus primeros años de jurisdicción en interpretar la diversidad de contenidos del
art. 24 de la CE. Este cúmulo de factores ha genera- do una dinámica procesal
que –de hecho– ha convertido al recurso de amparo constitucional en una tercera
instancia. Por esta razón, la polémica doctrinal que en los últimos años ha girado
alrededor de un nuevo planteamiento interpretativo ha señalado que el problema
radica esencialmente en la concepción que se tenga del derecho a la tutela judicial
del art. 24 de la CE. Así se señala la necesidad de re- forzar el rigor en los criterios
que han de presidir la admisión de recursos y que el derecho a la tutela –salvo en
el proceso penal, donde derecho al recurso; o también, en la distinción entre
diversos tipos de amparo, entre los que cabe incentivar aquellos que se interpongan
frente a leyes (art. 55.2 de la LOTC), como medio adecuado de objetivación, ya que
el recurso de amparo no es un elemento típico del modelo europeo del control de
constitucionalidad; o en su cuestionable carácter subsidiario a la luz de las
previsiones consti- tucionales; o, en fin, en el reforzamiento del Derecho
Constitucional de los derechos fundamentales frente al Derecho Constitucional de
la ley, en la medida que el recurso de amparo es elemento básico del sistema
constitucional español28. Sin embargo, el sistema de la autocuestión previsto en
el citado artículo 55.2 LOTC resulta disfuncional ya que obliga a emitir una
segunda sentencia al TC re- unido en pleno, en la que no es seguro que la posición
adoptada por la Sala estimando un amparo siempre se vea corroborada con una
posterior sentencia del pleno declarando la inconstitucionalidad de la ley lesiva del
derecho fundamental. En todo caso, la necesidad de emitir una segunda
resolución judicial resulta una carga excesiva para la garantía de los derechos.

En cualquier caso, el problema permanece planteado en unos términos en los

que un hecho es indiscutible: la subsidiariedad del amparo constitucional ha de
ser la condición para que la jurisdicción ordinaria no deje de ser el ámbito
propio y habitual para la tutela de los derechos fundamentales de la persona.
Otra cuestión de relevancia en materia de garantía de los derechos y libertades
es la que resulta de la reciente proclamación en la cumbre de Niza de la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unión Europea y la problemática que plantea la
ausencia de garantías jurisdiccionales. Pues es evidente que las garantías
jurisdiccionales de la Carta son en la actualidad inexistentes. Luego, una de las
notas características de los derechos funda- mentales como es la de disponer de
una ac- ción procesal ante los tribunales está ausente del régimen jurídico
diseñado por la Carta para la garantía de los derechos en ella pro- clamados.
Ahora bien, esta ausencia no se proyecta en el vacío, sino que se produce en un
ámbito jurisdiccional europeo en el que sobre todo el TEDH y de forma más
episódica y subsidiaria el TJCE han ido labrando una importante doctrina
jurisprudencial sobre derechos y libertades que, como es obvio, no puede caer en
saco roto.

muchas ocasiones a derechos y libertades re- conocidos en el CEDH. De esta

forma, la aplicación del Derecho Comunitario por los Estados de la UE, en su
condición de Parte contratante del Convenio de Roma, ha hecho posible que
Estrasburgo analice su aplicación. Las sentencias del TEDH en el caso Cantoni,
de 15 de noviembre de 1996, el caso Hornsby, de 25 de febrero de 1997 y, sobre
todo, la ya citada del caso Mattews de 18 de febrero de 1999, dejan bien a las
claras la disposición del TEDH de entrar a abordar la aplicación del Derecho
Comunitario cuando los derechos y libertades son puestos en cuestión.

4.1. Aspectos organizativos e institucionales

La necesidad de agilizar el trabajo del Tribunal para superar los enormes retrasos
en la resolución de los asuntos ingresados, así como el deseo de superar las
tensiones y abiertos enfrentamientos entre el Tribunal Constitucional y el Tribunal
Supremo, parecen estar en la base de las modificaciones llevadas a cabo en este
ámbito, en el que pueden destacarse las siguientes novedades:
1) Se permite el conocimiento de más asuntos por parte de las Salas, posibilitando
que éstas conozcan de los recursos de inconstitucionalidad cuando en los
mismos se trate de mera aplicación de doctrina, de las cuestiones de
inconstitucionalidad que el Pleno no se reserve, y de los conflictos de
competencia, impugnaciones del artículo
2) .2 CE y conflictos en defensa de la autonomía local que se atribuyan a la Sala
que corresponda en trámite de admisión (art. 10 LOTC). 2) Se posibilita que las
secciones conozcan de los recursos de amparo, incluso sobre el fondo del
asunto, cuando para su resolución pueda aplicarse doctrina consolidada del
Tribunal (arts. 48 y 52 LOTC).
3) Se lleva a cabo una nueva regulación de los letrados, contemplándose al fin
expresamente la figura de los letrados de adscripción temporal, que venían
existiendo hasta el momento sin cobertura legal expresa (art. 97 LOTC).
4) Se introducen algunos preceptos destinados claramente a preservar la posición
y funciones del TC ante el Poder Judicial, tratando de evitar conflictos como los
que se produjeron entre el TC y el Tribunal Supremo. En este ámbito pueden
entenderse las anulaciones en defensa de la jurisdicción y la prohibición de que
las resoluciones del Tribunal Constitucional sean enjuiciadas por ningún otro
órgano jurisdiccional del Estado
5) Por el contrario, y acaso para tratar de equilibrar las posiciones de una y otra
parte en ese potencial “conflicto entre tribunales”, se dispone que el tribunal
Constitucional se limitará a declarar la vulneración de derechos, absteniéndose de
otras consideraciones sobre la actuación de los órganos judiciales (art. 54).
6) Se dispone que los magistrados nombrados por el Senado “serán elegidos entre
los candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas en los términos que determine el Reglamento de la Cámara” (art. 16.1).
Este precepto ha sido expresamente declarado constitucional por el TC en la
sentencia 49/2008, de 9 de abril.
7) Se establece que los candidatos elegidos por el Senado o el Congreso deben
comparecer previamente ante las correspondientes comisiones de la Cámara
respectiva (art. 16.2).
 8) Se explicita en la ley algo que venía produciéndose en la práctica, como es la
prorrogatio del Presidente y Vicepresidente en sus cargos en el caso de que,
transcurrido el período de tres años para el que fueron elegidos, no se hubiera
llevado a cabo la correspondiente renovación parcial del Tribunal (art. 16.3).
También fue rechazada la impugnación sobre la constitucionalidad de este precepto,
en la misma sentencia 49/2008.
4.2. El amparo
Sin duda se trata del ámbito en el que más ha incidido la reforma. Como se apuntó,
una de las claves de la misma radicaba en que la labor de establecimiento de una
doctrina jurisprudencial del Tribunal en materia de derechos fundamentales no
parecía ya tan necesaria, dado que la doctrina previamente elaborada es
habitualmente seguida por los tribunales ordinarios, que razonablemente funcionan
como garantes habituales de los derechos fundamentales. Por ello se ha llegado a
decir que “en este ámbito el Tribunal Constitucional ha cumplido su cometido
histórico y que acaso haya llegado el momento de que, agotada su función,
sencillamente la abandone o, al menos, la dote de un nuevo contenido”.36 En estos
parámetros se movió el debate previo a la reforma, llegando a plantearse la
posibilidad de suprimir o reducir drásticamente el ámbito del amparo constitucional,
lo que (salvo propuesta de reforma constitucional) requeriría plantear la cuestión de
si este recurso es un instrumento en todo caso exigido por la Constitución para la
defensa de todos los derechos mencionados en el artículo 53.2 de la misma.
Finalmente, el legislador optó por una reforma del amparo que incide de forma
significativa en dos ámbitos: por un lado, el llamado “amparo ordinario” se
transforma con la introducción del incidente de nulidad de actuaciones como
mecanismo de garantía de los derechos; por otro, el recurso de amparo
constitucional, aparte de lo ya dicho respecto a la posibilidad de conocimiento del
mismo por las propias secciones, sufre una muy relevante modificación en lo que
afecta al trámite de admisión.
Comenzando por lo primero, hay que partir de una regulación previa en la que el
llamado “amparo ordinario” es en realidad un conjunto de procesos (o en algunos
casos, meras especialidades en los procesos ordinarios) cuya trascendencia como
vía previa para el amparo constitucional es más bien modesta. Y ello porque, por un
lado, en algunos ámbitos (como el civil y penal) no puede hablarse de un verdadero
“proceso de amparo”, sino de mera preferencia y sumariedad en la tramitación de los
procesos ordinarios; y por otro, en otros ámbitos el proceso de garantía de los
derechos es “menos especial” que otros que van a prevalecer sobre el mismo
cuando confluyan sus ámbitos materiales (por ejemplo, el proceso de despido
prevalece sobre el de tutela de los derechos en el ámbito laboral). Acaso sólo en lo
contencioso-administrativo podemos hablar de un verdadero proceso de amparo
ordinario con la importancia y el protagonismo que el mismo requiere.
En este contexto, la mayor parte de los recursos de amparo que llegan al Tribunal
Constitucional no son subsidiarios de un proceso “de amparo ordinario”, sino de
cualquier proceso ordinario sin más, de modo que los “amparos ordinarios” no
vienen funcionando como auténtica vía previa al amparo constitucional
De ahí que la reforma haya establecido el incidente de nulidad de actuaciones como
vía adecuada para la garantía de los derechos ante los tribunales ordinarios, y por
tanto vía previa al amparo constitucional, mediante la reforma del art. 241.1 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial,39 que ofrecería así a las partes en el proceso un
cauce
procesal para la reparación de sus derechos vulnerados, antes de acudir al amparo
constitucional. Queda por ver si este “filtro” resulta realmente eficaz, sobre todo
teniendo en cuenta que frente a la resolución judicial que deniegue la nulidad de
actuaciones cabrá en todo caso un posterior amparo constitucional, lo que dado que
el incidente puede tramitarse ante órganos judiciales de primera instancia o nivel
inferior, puede producir un efecto multiplicador del número de resoluciones
susceptibles de ser impugnadas ya directamente ante el Tribunal Constitucional.
En lo relativo al recurso de amparo constitucional, la reforma procede a una muy
novedosa regulación del trámite de admisión.40 En síntesis, se altera el principio
general según el cual, antes de la reforma, las demandas de amparo se admitían
salvo que concurriera una causa de inadmisión de las específicamente mencionadas
en la ley, para pasar a un principio general de inadmisión, de manera que solamente
serán admitidas las demandas que, además de cumplir el resto de requisitos
procedimentales previstos en la ley, justifiquen “una decisión sobre el fondo por
parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia
constitucional”, apreciada por unanimidad de la sección.41 La definición de lo que
sea “especial trascendencia constitucional” cobra así una elevadísima relevancia.
Tratándose de un concepto amplio y de notoria ambigüedad, es necesario
establecer sus perfiles y los parámetros que deberá cumplir un asunto para que
pueda entenderse cumplido este requisito.
El legislador, la jurisprudencia del propio TC y la doctrina han comenzado a
desarrollar esa importante labor de concreción del concepto.42 Para empezar, hay
que señalar que la propia LOTC reformada, tras referirse al concepto de “especial
trascendencia constitucional”, añade que la misma se apreciará “atendiendo a su
importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su
general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos
fundamentales”. Estos criterios apuntan a una clara objetivación del recurso, pues
ninguno de ellos se refiere a los derechos fundamentales del ciudadano o a la
intensidad de la lesión de los mismos.
Capítulo IV: Garantías de las libertades y derechos fundamentales
El capítulo IV establece una serie de garantías de los derechos fundamentales. El
artículo 53 establece la reserva de Ley, que supone que el desarrollo normativo de
determinadas materias no puede realizarse mediante reglamento. En el caso de los
derechos fundamentales, la Constitución establece la reserva de ley para todo el
capítulo II, incluyéndose también los principios rectores contenidos en el capítulo III.
 Por otro lado, la Constitución también establece una reserva de ley orgánica para
los derechos fundamentales contenidos en la sección I del capítulo II, que además
no podrán ser regulados por decreto ley ni mediante delegación legislativa.
El artículo 54 establece la institución del Defensor del Pueblo, elegido por las Cortes
Generales, que se encarga de la defensa de los derechos fundamentales,
supervisando la actuación administrativa y dando cuenta a las Cortes. Es
competente para interponer recurso de amparo y recurso de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
Los derechos fundamentales contenidos en la sección I y en los artículos 14 y 30.2
serán tutelados por los tribunales ordinarios, siguiendo un procedimiento basado en
los principios de preferencia y sumariedad. Agotada la vía judicial ordinaria, se
legitima a los particulares para acceder al recurso de amparo ante el Tribunal
Constitucional.
De igual manera, la jurisdicción constitucional puede tutelar las vulneraciones de
derechos fundamentales (no solo de la sección I) mediante el recurso de
inconstitucionalidad, que, no obstante, cuenta con graves restricciones en cuanto a
los órganos legitimados para interponerlo, estando exclusivamente a disposición del
presidente del Gobierno, del Defensor del Pueblo, de 50 diputados, de 50 senadores
o del órgano legislativo o ejecutivo de una comunidad autónoma.
Ciertas garantías de los derechos fundamentales tienen también el rango de
derecho fundamental. Así sucede con el procedimiento de habeas corpus para la
inmediata puesta a disposición judicial de un detenido o el derecho a la tutela judicial
efectiva y a un proceso con las debidas garantías (presunción de inocencia, derecho
a la defensa, juez predeterminado por la ley, etc.)

4.3. Los procesos de control de constitucionalidad

Aunque los aspectos más importantes de la reforma de la LOTC ya han sido
reseñados, conviene no dejar de lado otros aspectos de la misma, referidos a los
procesos de control de constitucionalidad, y cuya importancia no es ni mucho menos
despreciable.
Si bien el proyecto de reforma contenía modificaciones interesantes en lo relativo a
los pronunciamientos posibles de las sentencias de inconstitucionalidad, y a los
efectos temporales de las mismas, incorporando la inconstitucionalidad sin nulidad y
la posibilidad de ofrecer un plazo al legislador, estos aspectos, que algunos autores
habíamos valorado ya positivamente, fueron suprimidos en el trámite parlamentario
del Senado.
De esta forma, las modificaciones relevantes en el ámbito de los procesos de
control de constitucionalidad se reducen a una nueva regulación de algunos
aspectos relativos a la cuestión de inconstitucionalidad, dando un mayor
protagonismo a las partes y al órgano judicial que la plantea, y en definitiva
acentuando su carácter indirecto e incidental en que gana protagonismo el proceso a
quo. Podría decirse incluso que, a diferencia del amparo constitucional, ámbito en el
que la reforma incide en su objetivación, en el caso de la cuestión de
inconstitucionalidad lo que viene a enfatizarse es su dimensión subjetiva, dándose
más relieve a los derechos e intereses de las partes en el proceso principal. De este
modo la cuestión se convierte en un proceso indirecto y concreto en todas sus fases
procesales, excepto en la sentencia, que debe mantener su objeto central
consistente en la contrastación general y abstracta entre un precepto legal y la
Constitución, y por supuesto sus efectos erga omnes
En este contexto se entienden las principales modificaciones que afectan a la
cuestión de inconstitucionalidad, y que son las siguientes:
1) En el trámite de alegaciones que a las partes se les da en el proceso a quo por
diez días, antes de adoptar mediante auto la resolución sobre el planteamiento de la
cuestión, se permite a las partes alegar no solo sobre la pertinencia de plantear la
cuestión (como antes de la reforma) sino también sobre el fondo de la misma (art.
35. 2 y 3). 2) Quizá el aspecto más relevante es la posibilidad que, tras la reforma,
se da a las partes de personarse ante el Tribunal Constitucional dentro de los 15
días siguientes a
Administración Pública
Artículo principal: Administración Pública de España
El título IV también contempla una mención a los principios rectores de la
Administración Pública, abarcando así el conjunto del Poder Ejecutivo.
La Administración Pública se configura como el aparato de servicio y gestión
del interés general. Pese a que el texto constitucional menciona una única
Administración, ha de entenderse que como consecuencia del Estado de las
autonomías existe una pluralidad de Administraciones territoriales (general,
autonómicas y locales) de las que a su vez dependen multitud de Administraciones
instrumentales.
La Constitución apenas detalla la organización de la Administración Pública, si bien
exige que sus órganos sean creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley.
Por otra parte, la mención que el artículo 97 hace acerca de la dirección que el
Gobierno ejerce sobre la Administración civil debe entenderse restringida a la
Administración General del Estado. Cabe recordar que según el artículo 137, el
Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades
autónomas; e igualmente, todas estas entidades están dotadas de autonomía para
la gestión de sus respectivos intereses, es decir, cada una de ellas dirige su propia
Administración.
Actividad
El texto constitucional delega en el legislador ordinario el desarrollo de cuatro
aspectos capitales de la actividad administrativa:
  Audiencia de los ciudadanos: bien a través de organizaciones, bien
individualmente, se prevé que los ciudadanos hayan de ser oídos durante
la elaboración de las normas administrativas que les afecten.
 Acceso ciudadano a archivos y registros: del mandato constitucional se
exceptúa la información que pueda suponer un riesgo para la seguridad y
defensa del Estado, afectar a la averiguación de un delito o atentar contra
el derecho a la intimidad.
 Procedimiento administrativo: se requiere la regulación de un
procedimiento para la producción de actos administrativos. También se
programa, cuando proceda según la ley, la audiencia de los interesados.
 Responsabilidad patrimonial: la lesión de bienes y derechos de los
particulares como consecuencia de la actividad administrativa supone el
nacimiento de un derecho de indemnización a favor de los perjudicados,
en los términos que señale la ley.
Principios
Los principios constitucionales que rigen la actuación de la Administración Pública
sirven de base para el posterior desarrollo de los aspectos funcionales y
organizativos de las distintas administraciones. La Constitución contempla en el
artículo 103.1 el principio de objetividad, de eficacia, de jerarquía, de
descentralización, de desconcentración, de coordinación, y de sometimiento a la ley
y al derecho.
El principio de objetividad se pone en relación con la imparcialidad de los
funcionarios públicos,
y con la interdicción de la arbitrariedad administrativa. La Administración no podrá
actuar o hacer distinción de trato entre los administrados, sino de acuerdo a los fines
justificados que deriven de la ley. De esta última forma, el principio de objetividad
puede ponerse en relación con el principio de igualdad de trato contenido en el
artículo 14.
Respecto al principio de eficacia, hay que señalar la voluntad constitucional de que
la actividad administrativa consiga los resultados perseguidos al servicio de los
intereses generales. En íntima relación con el principio de coordinación entre
administraciones, se manifiesta de modo paradigmático en la encomienda de
gestión y en la obligación, que recae en las diversas administraciones, de prestarse
mutuamente la información necesaria para el eficaz ejercicio de sus competencias.
Sobre el principio de jerarquía se puede discernir una doble vertiente, normativa y
administrativa. La jerarquía normativa supone una subordinación de las normas de
rango reglamentario a las normas con rango de ley, y en última instancia, a las
normas constitucionales. La jerarquía administrativa implica una organización
piramidal en la que dentro de una misma Administración
existen órganos jerárquicamente superiores, encargados de la dirección, supervisión
e inspección de los órganos jerárquicamente inferiores. Estos últimos podrán recibir
funciones delegadas de sus superiores, acudir a ellos por conflictos de competencia
con órganos jerárquicamente iguales, y eventualmente, responder disciplinariamente
ante ellos. El recurso de alzada contra actos de órganos inferiores es resuelto por el
órgano superior, y así mismo, el superior podrá avocar para sí alguna competencia
del órgano inferior.
El principio de descentralización institucional hace referencia a la cesión de
titularidad de competencias realizada entre una Administración y un ente con
personalidad jurídica propia creado por esa misma Administración. Este principio
supone la aparición de la llamada Administración instrumental, dirigida a satisfacer
con eficacia las prestaciones propias de un Estado intervencionista. La
descentralización no es una mera delegación o encomienda de gestión, habida
cuenta de que la Administración que se desprende de la titularidad no fiscaliza el
ejercicio que de la competencia haga el ente que la recibe.
El principio de desconcentración es una figura análoga a la descentralización, si bien
la transferencia de competencias se produce entre los órganos de una misma
administración, y no entre administraciones distintas. La desconcentración podrá ser
horizontal, es decir, entre órganos jerárquicamente iguales; o bien será vertical, de
manera que un órgano superior cede atribuciones propias en favor de un órgano
inferior.
El principio de coordinación se presenta en las relaciones entre los distintos
departamentos ministeriales; entre la Administración General y las administraciones
autonómicas; y entre las propias administraciones autonómicas, que utilizan los
convenios como instrumento de coordinación. En otro sentido, hay que destacar que
el principio de coordinación se opone al principio de jerarquía. Donde exista relación
jerárquica, se excluye la coordinación, y de similar forma, no puede haber
coordinación más que entre dos entes que se relacionan de igual a igual.
Finalmente, respecto al principio de sometimiento a la ley y al derecho, es el reflejo
administrativo del principio de vinculación contenido en el artículo 9.3. En el caso de
la Administración, se produce una vinculación positiva, de manera que esta solo
puede hacer lo que la ley le permita. Por el contrario, los ciudadanos están sujetos a
una vinculación negativa, pudiendo hacer todo lo que la ley no prohíba. Por otra
parte, este principio ha de ponerse en conexión con el de objetividad, de manera que
la Administración solo usará como parámetro de actuación aquello que la norma
disponga. Así, la discrecionalidad administrativa está limitada por un núcleo reglado
fijado normativamente, y sus actos no pueden apartarse de los fines previstos sin
incurrir en desviación de poder. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa se
encarga de garantizar este principio.
Principios
Independencia judicial
La Constitución dota de independencia al poder judicial. Los jueces y magistrados
serán inamovibles y no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados
sino por alguna de las causas y con las garantías previstas en la Ley. Igualmente,
los nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario se dejarán en
manos del Consejo General del Poder Judicial, órgano de gobierno del poder
judicial, independiente del resto de poderes constitucionales.
La Constitución también trata de asegurar la imparcialidad judicial mediante un
régimen de incompatibilidades cuya regulación delega en el legislador; en todo caso,
se establece que los jueces y magistrados, mientras se hallen en activo, no podrán
desempeñar otros cargos públicos, ni pertenecer a partidos políticos o sindicatos.

Exclusividad jurisdiccional
La actividad jurisdiccional solo puede ser ejercida por los juzgados y tribunales que
la ley determina, prohibiendo jurisdicción alguna por parte del Gobierno y de la
Administración; e incluso del Parlamento, cuyas comisiones de investigación no
vinculan a los tribunales. No obstante, hay dos excepciones: en primer lugar,
el Tribunal Constitucional, que pese a desarrollar tareas jurisdiccionales, no se
encuadra dentro del poder judicial; y, por otro lado, la jurisdicción del  Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas, encargado de los conflictos derivados
del derecho comunitario europeo.
Además, la Constitución establece la dedicación exclusiva de los jueces y tribunales
a la actividad jurisdiccional y a las que expresamente les sean atribuidas por Ley en
garantía de cualquier derecho. Habría que destacar la vinculación de este principio
con el régimen de incompatibilidades y prohibiciones establecido en la Constitución.
Unidad jurisdiccional
La unidad territorial implica la jurisdicción del poder judicial sobre todo el país, sin
perjuicio de la organización territorial de sus distintos órganos, que podrán ser
competentes en un municipio, en un partido judicial, en una provincia, en una
comunidad autónoma e incluso en toda España. La prohibición de los tribunales de
excepción complementa el principio de unidad, y supone el acceso de todos los
ciudadanos, por igual, al juez natural previamente establecido por la ley, y a la
jurisdicción ordinaria de un único poder judicial. No obstante, la Constitución
contempla varias excepciones, compatibles con la unidad del poder judicial:

 La jurisdicción militar actuará en el ámbito estrictamente castrense y en

los supuestos de estado de sitio.
 Los tribunales consuetudinarios y tradicionales, de naturaleza muy
restringida, constituye un supuesto de participación popular en la
administración de justicia.
 El Tribunal de Cuentas contará con una jurisdicción propia relativa a la
responsabilidad en que incurran los titulares de cargos que se ocupen del
manejo de caudales públicos. Ello sin perjuicio de la recurribilidad de sus
decisiones ante el Tribunal Supremo.
 Los titulares de determinados cargos serán aforados y serán juzgados por
el Tribunal Supremo. Es el caso, entre otros, de los parlamentarios y de
los miembros del Gobierno.
Plenitud jurisdiccional
La plenitud jurisdiccional tiene dos caras. Por un lado, supone que los jueces han de
resolver, en todo caso, los asuntos de que conozcan, y no podrán ampararse en la
oscuridad de la norma o sus lagunas para negar una resolución, pues supondría
negar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Por otra parte, esa misma
tutela judicial efectiva implica la obligación pública de cumplir y hacer cumplir las
resoluciones judiciales, y colaborar tanto en la resolución del proceso como en su
posterior ejecución.

Principios procesales
El artículo 119 establece que la justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley y,
en todo caso, para quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar. La
asistencia jurídica gratuita se convierte así en un derecho de tipo prestacional,
relacionado con el principio del Estado social de derecho, si bien su exacta
delimitación quedará en manos del legislador, atendiendo a los intereses públicos y
a las concretas disponibilidades presupuestarias.
El artículo 120.1. establece que las actuaciones judiciales serán públicas. La
publicidad del proceso137 y de la sentencia está consagrada como Derecho
Fundamental en el artículo 24.2. Siendo parte fundamental del debido proceso, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que tiene por misión, por un lado, proteger
a las partes de una justicia substraída al control público, y por otro, mantener la
confianza de la comunidad en los Tribunales, constituyendo en ambos sentidos tal
principio una de las bases del debido proceso y uno de los pilares del Estado de
derecho. Adicionalmente, el Tribunal Constitucional también ha vinculado el principio
de publicidad con el derecho a recibir libremente información.
El artículo 120.2 establece el principio de oralidad predominante, especialmente en
materia criminal.141 Con ello se pretende favorecer la obtención de información por
parte del juez mediante el contacto directo e inmediato con las partes. La ley ha
respetado la oralidad predominante en los procesos penales, aunque la ha limitado
en los procesos civiles, mercantiles o contencioso-administrativos, que son
predominantemente escritos.
El artículo 120.3 establece el principio de motivación de las resoluciones judiciales,
que busca evitar la arbitrariedad de los jueces y magistrados en el desempeño de su
actividad jurisdiccional. Estarán obligados, por lo tanto, a dictar resoluciones
razonadas y argumentadas conforme a derecho, debiendo fundamentar
jurídicamente toda decisión o fallo.
Responsabilidad judicial
A semejanza de la responsabilidad patrimonial administrativa, la Constitución
establece una responsabilidad directa del Estado, que deberá indemnizar los daños
causados por error judicial o a consecuencia del funcionamiento anormal de la
administración de justicia. Se trata de una responsabilidad patrimonial distinta a la
eventual responsabilidad disciplinaria, civil o criminal en que pudieran incurrir los
jueces y magistrados por el desempeño antijurídico de sus obligaciones. Por otra
parte, la jurisprudencia constitucional ha establecido que para que el daño sea
indemnizable, el particular tendrá que haber agotado todos los medios de defensa
procesal con los que hubiera podido contar.
Jueces y magistrados
El artículo 117 establece que los jueces y magistrados son los encargados de
administrar la justicia. Los jueces y magistrados deben ser independientes,
inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley, y no podrán
ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por alguna de las causas
y con las garantías previstas en la ley.
El artículo 126 establece que los jueces y magistrados, así como los fiscales,
mientras se hallen en activo, no podrán desempeñar otros cargos públicos, ni
pertenecer a partidos políticos o sindicatos. La ley establecerá el régimen de
incompatibilidades de los miembros del poder judicial, que deberá asegurar la total
independencia de los mismos.
Consejo General del Poder Judicial
Artículo principal: Consejo General del Poder Judicial de España
El artículo 122 establece el Consejo General del Poder Judicial como órgano de
gobierno del poder judicial. Entre sus funciones están los nombramientos, ascensos,
inspección y régimen disciplinario. El Consejo General del Poder Judicial está
integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo preside, y por veinte
miembros nombrados por un período de cinco años. Doce de ellos proceden de la
carrera judicial, elegidos según establezca una ley orgánica, y los ocho restantes
son juristas de reconocido prestigio con más de 15 años de experiencia profesional,
cuatro de los cuales son nombrados por el Congreso, y los otros cuatro por el
Senado. La Ley Orgánica del Poder Judicial establece que los 12 miembros de la
carrera judicial también son nombrados por las Cortes Generales. El Consejo
General del Poder Judicial elige al Presidente del Tribunal Supremo.
Ministerio Fiscal
Artículo principal: Ministerio Fiscal de España
El artículo 124 establece el Ministerio Fiscal como un órgano que tiene por
misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos
de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley, de oficio o a petición de
los interesados, así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar
ante éstos la satisfacción del interés social. La Constitución establece que el
Ministerio Fiscal se guiará por los principios de unidad de actuación, dependencia
jerárquica, imparcialidad y sujeción a la legalidad. De ellos, el único que no
comparten con jueces y magistrados es el de dependencia jerárquica: el Ministerio
Fiscal se organiza jerárquicamente, y su actuación depende en última instancia
del Fiscal General del Estado, que es elegido por el Gobierno. Por ello, la
jurisprudencia constitucional ha negado al Ministerio Fiscal tanto su carácter de
órgano administrativo, como su naturaleza auténticamente judicial.

Título IX: Tribunal Constitucional

Artículo principal: Tribunal Constitucional de España

Sede del Tribunal Constitucional.

El título IX (artículos 159 a 165) está dedicado a la regulación del Tribunal
Constitucional. Este tribunal específico e independiente tiene competencia para
anular normas con rango de Ley, resolver cuestiones competenciales entre los
Poderes constituidos, y servir de garante último de los Derechos Fundamentales de
la sección I frente a los poderes públicos.
El Tribunal Constitucional extiende su jurisdicción sobre todo el territorio español, 166 y
sus declaraciones de inconstitucionalidad de Leyes y normas con rango de Ley
tienen eficacia derogatoria erga omnes.167 Asimismo, la Constitución confía
al legislador orgánico la regulación del funcionamiento del Tribunal Constitucional, el
estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el
ejercicio de las acciones.
De esta manera, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional define al órgano como
el intérprete supremo de la Constitución, señalando su independencia frente a los
demás órganos constitucionales y estableciendo su sumisión, exclusiva y
excluyente, a la Constitución y a la mencionada Ley Orgánica.
Composición
El artículo 159.1 establece que el Tribunal Constitucional se compone de doce
magistrados nombrados por el rey y elegidos así: cuatro por el Congreso de los
Diputados por mayoría de tres quintos, cuatro por el Senado por mayoría de tres
quintos, dos por el Gobierno y dos por el Consejo General del Poder Judicial. Los
miembros del Tribunal Constitucional son nombrados de entre jueces, magistrados,
profesores de universidad, funcionarios públicos y abogados, todos ellos juristas de
reconocida competencia con más de quince años de experiencia profesional. Cuatro
de sus miembros se renuevan cada tres años, siendo su mandato total de 9 años.
El artículo 159.4 señala que la condición de magistrado del Tribunal Constitucional
es incompatible con todo mandato representativo; con los cargos políticos o
administrativos; con el desempeño de funciones directivas en un partido político o en
un sindicato y con el empleo al servicio de los mismos; con el ejercicio de las
carreras judicial y fiscal; y con cualquier actividad profesional o mercantil.
La figura del presidente del Tribunal Constitucional recibe una escueta regulación
por parte de la Constitución, señalando que será elegido de entre sus miembros por
el Pleno del Tribunal, y en tal sentido, nombrado por el rey por un periodo de tres
años.173 Esta previsión constitucional es desarrollada por la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional, que junto al presidente incluye la figura del vicepresidente.
Esta ley establece para ambos una votación secreta, que requiere de mayoría
absoluta en una primera vuelta. De no ser posible, la segunda votación requiere
mayoría simple. Ante un eventual empate, se celebra nueva votación, que, en caso
de empatar nuevamente, supone la prevalencia del miembro más antiguo. Como
cláusula de cierre, a igual antigüedad en el órgano, es nombrado el miembro de
mayor edad.
Atribuciones
La Constitución incluye un numerus apertus de atribuciones al Tribunal
Constitucional, de manera que tan solo recoge un núcleo de competencias que
posteriormente pueden ser ampliadas por ley orgánica, como de hecho sucede. De
esta manera, el texto constitucional consagra el recurso de inconstitucionalidad,
el recurso de amparo,176 el conflicto de competencia autonómico, las impugnaciones
de resoluciones o disposiciones autonómicas y la cuestión de inconstitucionalidad.
Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional incluye los conflictos de
competencia entre órganos constitucionales; conflictos en defensa de la autonomía
local; la declaración de constitucionalidad previa de los tratados internacionales; y la
verificación de los nombramientos de magistrados del propio Tribunal
Constitucional.179 Igualmente se permite al Pleno del Tribunal dictar reglamentos
para regular su propia organización, funcionamiento y régimen de personal o
servicios.180
El artículo 162 precisa la legitimación necesaria para la interposición de los recursos.
Para el recurso de inconstitucionalidad estarán legitimados el Presidente del
Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los
órganos colegiados ejecutivos de las comunidades autónomas y, en su caso, las
Asambleas de las mismas. Para el recurso de amparo estará legitimada
toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, así como el Defensor
del Pueblo y el Ministerio Fiscal.46 Para el resto de procedimientos, la Constitución
confía su regulación al desarrollo por ley orgánica. 181 Finalmente, el artículo 163
regula la cuestión de inconstitucionalidad estableciendo una legitimación implícita a
favor de los órganos del poder judicial.

Título X: Reforma constitucional

Artículo principal: Reforma de la Constitución española
El título X (artículos 166 a 169) establece los procedimientos para la reforma de la
Constitución española. La iniciativa de reforma constitucional corresponde al
Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado. Además, las Asambleas
autonómicas tienen atribuida una iniciativa indirecta: pueden remitir su propuesta a
la Mesa del Congreso de los Diputados o solicitar al Gobierno que adopte la
propuesta. En todo caso, la remisión del artículo 166 no incluye la iniciativa popular,
de manera que esta ha de entenderse excluida en lo relativo a la reforma
constitucional.

La Constitución española permite la reforma de todo su contenido, al contrario que

otros ejemplos del constitucionalismo comparado, que dotan a parte de su contenido
de un carácter intangible. No obstante, existen determinados capítulos de la
Constitución que se consideran especialmente importantes para la estructura
constitucional, y por ello, se les dota de una rigidez especial, cuyo procedimiento de
reforma es tan restrictivo como la aprobación de una nueva Constitución.
Procedimiento ordinario
El procedimiento ordinario de reforma constitucional exige la aprobación de la
iniciativa de reforma por una mayoría de tres quintos, tanto en el Congreso como en
el Senado. De haber desacuerdo entre ambas cámaras, una comisión mixta trata de
presentar un texto consensuado que de nuevo se someterá a votación. Si el texto de
la Comisión no obtiene el apoyo de los tres quintos del Senado y del Congreso de
los Diputados, existe la posibilidad de conseguir su aprobación mediante la mayoría
absoluta del Senado y la mayoría de dos tercios del Congreso de los Diputados. 185
Finalmente, una décima parte de los diputados o de los senadores puede solicitar
que el texto aprobado por las Cortes sea sometido a referéndum vinculante. 186
Procedimiento agravado
La Constitución considera de especial trascendencia la reforma del título preliminar,
del título II —relativo a la Corona—, o de la sección I del capítulo II del título I —que
establece los derechos fundamentales y libertades públicas—. Por ello, contiene
una cláusula intangible en virtud de la cual su modificación exige la utilización de un
procedimiento agravado de reforma, cuya aprobación requiere mayoría de dos
tercios en ambas Cámaras, y supone su inmediata disolución. Tras las consiguientes
elecciones generales, las nuevas Cortes han de volver a aprobar la reforma por una
nueva mayoría de dos tercios. La reforma es finalmente aprobada si obtiene su
ratificación mediante referéndum.
Reformas
Reforma de 1992
Artículo principal: Reforma constitucional española de 1992
En 1992 se realizó la primera reforma a la constitución española de 1978.
El 7dejulio de 1992 los gruposparlamentarios,enelCongreso,del PSOE, PartidPopula
r, Convergència i Unió, de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya,
del CDS, PNV y Grupo Mixto, presentaron conjuntamente una proposición de
reforma que consistió en añadir, en el artículo 13.2, la expresión "y pasivo" referida
al ejercicio del derecho de sufragio de los extranjeros en elecciones municipales,
para adaptar la Constitución al Tratado de Maastricht que obliga que se permita a los
extranjeros comunitarios presentarse a las elecciones municipales. Al no afectar a
los artículos arriba mencionados no se disolvieron las Cortes, y al no solicitar
referéndum el 10 % de diputados o senadores, este no se llegó a celebrar.
Reforma de 2011
Artículo principal: Reforma constitucional española de 2011
La reforma de 2011 gira en torno a la modificación del artículo 135 de la
Constitución, estableciendo en el texto el concepto de "estabilidad presupuestaria",
constatándose un techo máximo de déficit estructural para las comunidades
autónomas y el Estado, y dando "prioridad absoluta" al pago de la deuda pública en
los presupuestos. Dicho déficit quedará delimitado por una ley orgánica, que en
ningún caso podrá contravenir el techo fijado por la Unión Europea. La reforma
obliga a las entidades locales a obtener equilibrio presupuestario a partir del año
2020. Asimismo se establece que el montante del conjunto de la deuda pública no
podrá superar el 60 % del PIB.188
La propuesta de reforma fue realizada por procedimiento de urgencia y lectura única,
el 23 de agosto de 2011 por el Presidente del Gobierno José Luis Rodríguez
Zapatero.189 La reforma contó con el apoyo de los dos partidos mayoritarios,
el PP y PSOE y también con UPN. Puesto que estos tres partidos tenían
conjuntamente más del 90 % de diputados y senadores y, al tratarse de una reforma
por proceso ordinario, no fue necesario un referéndum que tampoco fue solicitado
por un 10 % de los representantes de una de ambas cámaras dentro del plazo
previsto que concluyó el 26 de septiembre de 2011.
Sin embargo el resto de partidos representados en la cámara se mostraron
descontentos ante dicha reforma en la que, según ellos, no se les había llamado a la
negociación lo que les llevó a acusar a ambos partidos de «romper el proceso
constituyente»

CONCLUSION.
Primera conclusión: ninguna Constitución anterior a la de 1978 —ni siquiera la de
1837, que es la que más se le aproxima en este aspecto— se elaboró con más
voluntad de consenso y con más vocación integradora que la actual. Una voluntad y
una vocación que además, y por fortuna, han tenido un éxito extraordinario, que no
se debe sólo a la mayor habilidad de los que la hicieron, sino sobre todo a la
madurez de la sociedad española en su conjunto. Su éxito no consiste en su mera
vigencia a lo largo de veinticinco años —cosa que ya había conseguido la
Constitución de 1876— sino en que esa vigencia ha sido eficaz, tanto desde un
punto de vista jurídico como político, al servir de canon a todo el ordenamiento
jurídico y al permitir articular un auténtico Estado democrático y social de Derecho,
que reconoce y garantiza derechos y libertades, con un grado de descentralización,
además, desconocido en nuestra historia y con escaso parangón en el derecho
comparado. El secreto de este éxito reside, en buena medida, en su carácter
«abierto», que ha hecho posible que bajo su vigencia se hayan podido desarrollar
diversos órdenes políticos, fruto de la libre elección del cuerpo electoral, de la que
nacieron las sucesivas mayorías parlamentarias. Con ella han gobernando hasta
ahora la UCD, luego el PSOE y más tarde el PP, mientras que, simultáneamente, los
Gobiernos del País Vasco y de Cataluña, por citar sólo dos ejemplos, han estado
dirigidos durante este tiempo por el PNV y CiU, respectivamente. A diferencia, pues,
de lo que ocurrió en nuestro pasado, la oposición democrática no ha tenido
necesidad de situarse fuera y en contra del orden constitucional para defender sus
puntos de vista, sino tan sólo recabar el apoyo del electorado para que, dentro del
orden jurídico básico que la Constitución sanciona, poner en práctica su programa
político Segunda y última conclusión, relativa en este caso al contenido y no a la
elaboración de las Constituciones. Respecto del constitucionalismo del siglo xix la
Constitución de 1978 innova mucho más que conserva, incluso en relación con los
dos textos que le son más afines: los de 1812 y 1869. Con la Constitución de 1931,
en cambio, la vigente Constitución presenta mucha más continuidad que ruptura,
pese a algunas importantes diferencias en su contenido, sobre todo en lo que
supuso el texto de 1978 de apertura a un ordenamiento jurídico supranacional. Ello
no obsta para que se pueda e incluso se deba enraizar nuestra Constitución, aparte
de en la II República, en la tradición más progresista de nuestro siglo xix —no
rehabilitado del todo en nuestra historiografía ni en nuestra memoria— cuyos hitos
esenciales son la Constitución de Cádiz y la de 1869, sin olvidar la frustrada
experiencia republicana de 1873. En este punto, como en tantos otros, coincido
plenamente con Francisco Tomás y Valiente cuando escribe: «... lo que más importa
destacar de la Constitución de 1978 al colocarla dentro de la serie antes citada es su
origen y su talante democráticos, que la hacen heredera y continuadora de la
tradición, iniciada en Cádiz y prolongada en 1869, de un liberalismo radical, así
como también del carácter democrático y potencialmente socializante de la
Constitución republicana. Si ha habido en nuestro constitucionalismo una tradición
doctrinaria no es a ella a la que hay que referir la Constitución de 1978, sino a la
liberal y democrática...De esa tradición somos herederos. También de la otra,
porque en la madeja multicolor de nuestra historia no es posible separar unos hilos
de otros, pero parece irrefutable que la Constitución de 1978 está inscrita dentro de
la línea citada, tanto por el carácter de su proceso constituyente como por su
contenido Si tuviese que destacar un elemento de continuidad con esa tradición
progresista no dudaría en elegir éste: el concebir a la Constitución, no como la
plasmación de un régimen político irreformable, como sostuvo (¿y sigue
sosteniendo?) nuestro constitucionalismo conservador, sino como la expresión
normativa de la voluntad nacional o popular, destinada a regular la convivencia
política de los españoles, de acuerdo con la razón y, si es preciso, en contra de la
historia. A este concepto racional-normativo de Constitución, legado de nuestro
constitucionalismo más progresista, la gran aportación de 1978 ha consistido en
añadir que la Constitución, además, debe elaborarse —y reformarse— buscando
siempre el más amplio acuerdo entre las fuerzas políticas que en cada momento
representen a la sociedad.

Bibliografía

 Cortes Generales (27 de diciembre de 1978). «Constitución

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