Génesis Valderrama C.I.
: 27081783 DERECHO SECCIÓN “U”
LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
VENEZOLANO
Se puede afirmar que tales principios son pautas, directrices que definen la esencia y
justifican la existencia del procedimiento administrativo, pero además son ideas que lo
llenan de contenido y las mismas son inmodificables por la regulación formal.
En la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de 1982 establece además del
principio de legalidad (art. 1), los principios de celeridad, economía, sencillez, eficacia e
imparcialidad (art. 30). Posteriormente, tales principios fueron ampliados con la
promulgación de la Ley de Simplificación De Trámites Administrativos de 1999 15,
reformada en el año 2008 16, la cual incorpora al procedimiento administrativo un
conjunto de principios sobre la base de la buena fe del administrado y con el objetivo de
reducir los obstáculos y las actuaciones inútiles en el desarrollo de los procedimientos
administrativos. En tal sentido, se consagra en el artículo 5 de la Ley de Simplificación
de Trámites Administrativos los principios de “simplicidad, transparencia, celeridad,
eficacia, eficiencia, rendición de cuentas, solidaridad, presunción de buena fe del
interesado, responsabilidad en el ejercicio de la función pública, desconcentración en la
toma de decisiones por parte de los órganos de dirección y actuación administrativa al
servicio de las personas”
Con la promulgación de la Constitución de diciembre de 1999 se recoge los
anteriores principios al disponer en el artículo 141 que: “Artículo 141. La Administración
Pública está al servicio de los ciudadanos y se fundamenta en los principios de
honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de
cuenta y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a
la ley y al derecho.” Sucesivamente, la Ley Orgánica de Administración Pública va a
sistematizar los principios que rigen la actividad de la Administración Pública
recogiendo los avances que en esta materia venía proporcionando la jurisprudencia y la
doctrina. En tal sentido, el artículo 10 de la norma señalada enumera los siguientes
principios: “Artículo 10. La actividad de la Administración Pública se desarrollará con
base en los principios de economía, celeridad, simplicidad, rendición de cuentas,
eficacia, eficiencia, proporcionalidad, oportunidad, objetividad, imparcialidad,
participación, honestidad, accesibilidad, uniformidad, modernidad, transparencia, buena
fe, paralelismo de forma y responsabilidad en el ejercicio de la misma, con
sometimiento pleno a la ley y al derecho, y con supresión de las formalidades no
esenciales.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Artículo 137 CRBV. La Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que
ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.
El principio de supremacía constitucional y de legalidad exige que toda la actuación de
la Administración Pública esté sujeta a la Constitución y al ordenamiento jurídico en su
totalidad, en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen
democrático a favor de los particulares. La Constitución de 1999 en sus disposiciones 7
y 137 establece expresamente que dicho texto “es la norma suprema y el fundamento
del orden legal”; y que, junto con la ley “definen las atribuciones de los órganos del
Estado a las que deben sujetarse”; por su parte el artículo 141 del mismo texto
consagra precisamente los principios que rigen la Administración Pública y establece
que ésta debe actuar “con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.
Igualmente, el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Administración Pública consagra el
principio de legalidad, al disponer que: “La Administración Pública se organiza y actúa
de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y
ejercicio de sus competencias se sujeta a los establecido en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administrativos de carácter
normativo dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y protección de
las libertades públicas que consagra el régimen democrático, participativo y
protagónico”. Según estas disposiciones toda actividad de los órganos y entidades de la
Administración Pública deben realizarse de acuerdo con lo establecido en lo que se ha
denominado el bloque de constitucionalidad conformado por la Constitución, las leyes,
los reglamentos, normas todas que disponen los límites de la actuación administrativa y
cuya sujeción permite ejercer el control sobre la actuación de la Administración Pública
en sus relaciones con los particulares mediante la activación de los órganos
jurisdiccionales competentes.
En cuanto al principio de la supremacía constitucional la Sala Constitucional ha
expresado que: “La Constitución como expresión de la intención fundacional de un
sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los
Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la
distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues
todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a
las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial. Con
ello, la eficacia organizatoria inmediata de la Constitución, sobre la cual se configuró
tradicionalmente el valor normativo de la Constitución, da paso a una supremacía
sustentada en el hecho de que la interpretación normativa debe realizarse a la luz de
los principios y reglas constitucionales, lo cual ha dado lugar al denominado proceso de
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constitucionalización de las leyes donde la tarea interpretativa debe guardar
concordancia con la Constitución. …(omissis)… De tal manera, que el intérprete debe
armonizar la expresión jurídica legal o sub legal con el Texto Fundamental. Este
Planteamiento no es sólo una máxima aceptada por la mayoría de la doctrina
constitucional, sino que se encuentra recogida en los artículos 7, 25 y 335, del Texto
Fundamental, en donde se desarrolla el carácter normativo de la Constitución, a tenor
del cual, sus disposiciones se incluyen en el ordenamiento jurídico como preceptos de
directa aplicación que vinculan tanto a los ciudadanos como especialmente al Estado,
en el desarrollo de los principios rectores que le sirven de base al sistema jurídico-
político. …(omissis)… Así, de acuerdo al principio de supremacía constitucional que
como vemos, se encuentra vigente en nuestro ordenamiento jurídico, toda
manifestación de autoridad del Poder Público debe seguir los imperativos o
coordenadas trazadas en la norma normarum, como un efecto del principio de
interpretación conforme a la Constitución y de la funcionalización del Estado a los
valores que lo inspiran.” Además, el Tribunal Supremo de Justicia ha dicho en torno al
principio de legalidad administrativa que: “...constituye la legalidad uno de los principios
fundamentales que informan el Derecho Administrativo. Se entiende con ello que la
Administración está obligada a someter todos sus actos a las prescripciones de la ley, a
objeto de garantizar la posición de los particulares frente a aquélla. 19 Sentencia Nº 760
emanada de la Sala Constitucional de fecha 27/4/2007
PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO Y EL DERECHO A LA DEFENSA
El artículo 49 de la Constitución venezolana prevé el derecho al debido proceso,
disposición que comprende un conjunto de principios que, a su vez, constituyen
derechos inherentes de las personas y que, como tales, deben ser necesariamente
respetados en cualquier proceso judicial o procedimiento que se desarrolle ante la
Administración Pública. Tales principios conformadores del debido proceso son: el
derecho a la defensa; el derecho a la segunda instancia y a la presunción de inocencia;
a ser oído con todas las debidas garantías en un tiempo razonable; a ser juzgado por
los jueces naturales; y, finalmente, el derecho a no declarar contra sí mismo. Cada uno
de estos principios ha de regir cualquier tipo de juzgamiento de los poderes públicos del
Estado y son, además de principios conformadores de la actuación de juzgamiento por
parte de aquél, verdaderos derechos fundamentales que se encuentran garantizados en
nuestro texto constitucional y en los tratados internacionales 21 de derecho humanos
suscritos por la República.
PRINCIPIO DE LA OFICIALIDAD.
Esto quiere decir que sin perjuicio de la intervención activa de los interesados
([administrados, particulares o funcionarios), que resulta del carácter
contradictorio del procedimiento administrativo; la Administración está
específicamente obligada a desarrollar la actividad que sea necesaria para llegar
a la decisión final, sin necesidad que sea excitada en este sentido por los particulares,
a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de la jurisdicción civil, donde por
regir el principio dispositivo, se entiende que el proceso es cosa de las partes,
de quienes depende, en consecuencia, su consecución.
PRINCIPIO DE LA CELERIDAD.
El principio de la celeridad es otro de los principios generales del
procedimiento administrativo y cuenta con varias manifestaciones, que
podríamos resumir básicamente en:
1.- La actuación de oficio. En beneficio de la celeridad, la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, consagra la posibilidad de que la
Administración actúe de oficio, estableciendo inclusive la responsabilidad de ésta en la
sustanciación y dirección del procedimiento. En ésa forma, el procedimiento no
queda iniciado ni conducido por la sola instancia del interesado, sino que la
Administración, de oficio, tiene tanto el poder como la obligación de actuar. De esta
forma, podemos ubicar dentro del principio de la celeridad, todo aquellos casos en los
cuales la Administración debe actuar de oficio. Un ejemplo de ello, sería lo dispuesto en
el artículo 48 de la LOPA, al establecer que el procedimiento se iniciará a solicitud de
parte interesada, mediante solicitud escrita, o de oficio. En el segundo caso [de oficio],
la autoridad administrativa competente o una autoridad administrativa superior ordenará
la apertura del procedimiento (...)”.
En este mismo sentido y como otra expresión más de la actuación de oficio por parte de
la Administración, está la sustanciación del procedimiento, ya que por mandato expreso
de la Ley (Articulo 53 LOPA), la Administración, de oficio o a instancia del interesado,
deberá cumplir con todas las actuaciones necesarias para el mejor conocimiento del
asunto que deba decidir, siendo de su responsabilidad impulsar el procedimiento en
todos sus trámites. Por lo tanto, el impulso procesal no es solo un asunto de los
particulares interesados en el mismo, sino que es responsabilidad de la Administración
no dejar que el procedimiento se paralice.
2.- Decisiones en Serie. Otra manifestación del principio de la Celeridad
Administrativa, se configura en aquéllos casos en los que la Administración debe tomar
decisiones en serie, es decir, cuando se trata de decisiones que son iguales, repetitivas
y similares.
En estos casos, la LOPA, en aras de la celeridad establece en su artículo 35, la
posibilidad para los órganos de la Administración, de utilizar procedimientos expeditivos
en la tramitación de aquellos asuntos que así lo justifiquen; siempre que no se lesionen
las garantías jurídicas de los interesados.
PRINCIPIO DEL AUDIRE ALTERAM PARTEM O PRINCIPIO DEL
CONTRADICTORIO
Este principio permite a los administrados participar en toda acción administrativa
que le concierna, a los fines de garantizar su defensa, es decir, es el derecho
esencial que tienen todos los administrados de participar en el procedimiento.
Así, el ordinal 3º del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (1999), consagra este principio, en los siguientes términos: Artículo 49. “El
debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en
consecuencia: (...) Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de
proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable (...).” (Ómissis
propia). Nuestra Ley de Procedimientos Administrativos (1981) no consagra
expresamente este principio, sino que el mismo aparece disperso en una serie
de disposiciones que garantizan a los titulares de derechos e intereses su efectiva
participación en los procedimientos administrativos. (Rondón, H. 2001, p. 93). En
este sentido, el contenido de los artículos 23 y 59 del referido texto legal (LOPA),
expresa claramente la esencia del principio audire alteram partem, al disponer: Artículo
23. “La condición de interesados la tendrán, también quienes ostenten las
condiciones de titularidad (...) aunque no hubieran intervenido en la iniciación del
procedimiento, pudiendo, en tal caso, apersonarse en el mismo en cualquier
estado en que se encuentre la tramitación.” (Ómissis propia). Artículo 59. “Los
interesados y sus representantes tienen el derecho de examinar en cualquier
estado y grado del procedimiento, leer y copiar cualquier documento
contenido en el expediente, así como pedir certificación del mismo (...).” (Ómissis
propia).Tal y como se puede colegir de la lectura de los artículos arriba transcritos, el
principio del audire alteram partem o Derecho al Contradictorio, comporta vital
importancia en la tramitación de los procedimientos administrativos sancionatorios,
pues en éstos procedimientos, debe permitírsele al administrado o particular
interesado exponer los alegatos que considere pertinente en pro de su defensa.
Para ilustrar lo expresado sobre el principio audire alteram partem, podemos citar
como ejemplo, el contenido del artículo 101 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (2001), el
cual, establece la realización de una Audiencia Oral y Pública para los administrados
interesados aleguen su defensa. A saber: Artículo 101. “Vencido el plazo a que se
refiere el artículo 99 de esta Ley, se fijará por auto expreso el décimo quinto (15) día
hábil siguiente, para que los interesados o sus representantes legales expresen,
en forma oral y pública, ante el titular del órgano de control fiscal o su delegatario,
los argumentos que consideren les asisten para la mejor defensa de sus intereses
(...).”(Ómissis propia)
PRINCIPIO DE LEGITIMACIÓN.
La exigencia de Legitimación implica una selección, entre el conjunto de la
colectividad, de uno o varios ciudadanos, a los que refiere la Ley [de
procedimientos administrativos española] de modo exclusivo la posibilidad misma
de promover un procedimiento. En este sentido, la citada Ley, en su artículo 68,
dispone: ‘Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de
persona interesada’ y participar activamente en su desenvolvimiento
ulterior mediante el ejercicio de los derechos que, sólo a ellos y no a lo demás
ciudadanos, se reconocen. Dentro del ejercicio de estos derechos, tenemos que
los Administrados pueden solicitar actos de instrucción adecuados; formular
alegatos en cualquier momento; proponer, practicar y presenciar pruebas; tomar
vistas del expediente ya instruido; derecho a la notificación personal de los actos y
resoluciones que se dicten; recurrir a dichos actos o resoluciones, etc.
PRINCIPIO DE LA GRATUIDAD.
Artículo 26. CRBV […]. El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial,
idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin
dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles.
Nuestra Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (1981), en cuyo texto
se establecen los principios que van a regir la actuación de la Administración Pública
y, en tal sentido, es preciso comenzar con lo dispuesto en su artículo 30, a saber:
“La actividad administrativa se desarrollará con arreglo a los principios de
economía, eficacia, celeridad e imparcialidad (...)”. (Ómissis propia). Esto se reafirma,
cuando Ley Orgánica de la Administración Pública (2001), en su artículo 12, dispone:
“La actividad de la Administración Pública se desarrollará con base a los
principios de economía, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia,
objetividad, imparcialidad, honestidad, transparencia, buena fe y confianza. (....)”.
(Ómissis propia)
PRINCIPIO DE IGUALDAD E IMPARCIALIDAD
Sobre la base del derecho constitucional a la igualdad se establece la exigencia de que
la Administración Pública, en el ejercicio de sus tareas y en la toma de decisiones, le dé
el mismo trato y protección a las personas e instituciones que intervengan en las
actuaciones objeto de su conocimiento, sin que ello impida darles prioridad a aquéllas
que, por su condición física y mental, se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta.
Del principio de igualdad se deriva el principio de imparcialidad, el cual exige que la
actuación administrativa sea realizada de manera objetiva y de acuerdo con lo que
establece la ley, prescindiendo en consecuencia de cualquier consideración política,
afectiva o de interés personal.
Con relación al derecho a la igualdad entendido como un principio rector de toda la
actuación de los Poderes Públicos y, por tanto, también de la Administración Pública, la
Sala Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos: “De igual forma, esta
Sala ha reconocido en varios fallos, que el respeto al principio o derecho subjetivo a la
igualdad y a la no discriminación es una obligación de los entes incardinados en todas
las ramas que conforman el Poder Público, de tratar de igual forma a quienes se
encuentren en análogas o similares situaciones de hecho y que todos los ciudadanos
gocen del derecho a ser tratados por la ley de forma igualitaria. (Vid. Sentencias
536/2000, del 8 de junio; 1.197/2000, del 17 de octubre; y 1.648/2005, del 13 de julio).
Tomando en consideración esta última afirmación, 36 Sentencia de la SPA Nº 01022
del 27/07/2011. 288 Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº
14/2018 debe señalarse que dos de las modalidades más básicas de este principio son,
en primer lugar, el principio de igualdad ante la ley strictu sensu, también denominado
principio de igualdad en la ley o igualdad normativa, el cual constituye una interdicción a
todas aquellas discriminaciones que tengan su origen directo en las normas jurídicas,
de lo cual se colige que dicho postulado se encuentra dirigido a los autores de las
normas, es decir, al órgano legislativo; y en segundo término, el principio de igualdad en
la aplicación de la ley o igualdad judicial, el cual constituye la piedra de tranca a toda
discriminación que se pretenda materializar en la aplicación de las normas jurídicas por
parte de los tribunales de la República, siendo que este segundo principio se encuentra
destinado a los órganos encargados de la aplicación de la Ley
El principio de imparcialidad, encuentra una de sus manifestaciones, en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual, en sus artículos 36, 37, 38 y 39
establece y regula la obligación que tienen los funcionarios al servicio de la
Administración Pública, de inhibirse del conocimiento de los asuntos en los cuales
puedan tener interés o en los cuales tuvieran amistad íntima o enemistad con las
personas interesadas, o hubiesen manifestado previamente su opinión en el mismo, o
tengan alguna relación de servicio o de subordinación con las personas interesadas en
el asunto. La inhibición es, en efecto, es una garantía de imparcialidad. La Ley Orgánica
de la Administración Pública también consagra este principio como base del desarrollo
de la actividad administrativa en los siguientes términos: Artículo 12. “La actividad de la
administración pública se desarrollará con base en los principios de economía,
celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad,
transparencia, buena fe y confianza. (...).”
PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN Y PRINCIPIO DE PUBLICIDAD O
TRANSPARENCIA
El principio de participación se deriva del derecho previsto en la Constitución de que
todos los ciudadanos se interesen y formen parte de los asuntos públicos para que se
transformen así en co-decisores de los mismos. Para lograr este cometido es
indispensable que la Administración Pública establezca mecanismos de ejercicio
efectivo de este derecho y le garantice el acceso a los medios de participación previstos
en la Constitución y en las leyes. Por su parte, el principio de publicidad o transparencia
busca que se materialice otro derecho-deber del administrado: conocer la gestión de la
Administración Pública para activar los mecanismos de control y participación
ciudadana. De acuerdo con la premisa de que la Administración Pública está al servicio
de los administrados, cualquier procedimiento administrativo que desarrolle (junto con el
expediente que lo contiene), debe estar necesariamente al alcance de las personas
interesadas, de manera que su contenido no constituya ningún secreto.
PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA
Es una de las manifestaciones del derecho constitucional de acceso al
expediente consagrado en el artículo 143 de nuestra Carta Magna, que dispone que
todas las personas tienen el derecho a estar informados, de manera oportuna y veraz
por parte de la Administración Pública, sobre el estado de las actuaciones en los que
estén directamente interesados y a conocer, asimismo, las resoluciones que aquélla
adopte producto del procedimiento administrativo incoado.
La Administración Pública tiene el deber de informar a la colectividad sobre la
gestión de los asuntos de su competencia y garantizar el acceso a la información
pública, de conformidad con lo previsto en el ordenamiento jurídico vigente. Está
obligada, igualmente, a hacer efectiva la fiscalización de la gestión y de los recursos
públicos mediante el control social por medio de la publicidad y la rendición de cuentas.
PRINCIPIO DE LA UNIDAD.
Éste principio, básicamente está referido a la integridad o unidad física del
expediente administrativo que sustancie la Administración y, se encuentra
expresado en los artículos 31 y 51 de la LOPA. Los cuales disponen, en primer
lugar, que de todo asunto que se lleve ante la Administración debe formarse un
expediente y ese expediente debe mantener su unidad hasta que se produzca la
decisión respectiva, aunque deban intervenir en este procedimiento, varios
organismos, oficinas públicas, Ministerios o Institutos autónomos. Asimismo, el
artículo 51 exige que, una vez iniciado el procedimiento, cualquiera que éste sea,
deberá procederse a abrir un expediente, en el cual se recogerán todas las
tramitaciones que dé lugar el asunto. La regulación de esta unidad del expediente
por la LOPA, busca corregir viejas situaciones presentadas en la Administración
pública venezolana, relacionadas con la existencia de “expedientes paralelos”
sobre un mismo caso: uno que se mostraba y otro que utilizaba para resolver el
asunto. En este sentido, el artículo 59 ejusdem, otorga (más bien reconoce) a
los particulares, el derecho de acceso a su expediente, de examinarlo y leer todo lo
que éste contenga, no sólo una parte del mismo. Por tanto, este principio de la Unidad
del expediente, va a ser una condición real para garantizar el derecho a la
defensa que le asiste al particular.
