Capítulo 3

El déficit de la educación en Venezuela 143

Educación
Las causas del fracaso escolar. para superar
Más allá de la pobreza 144
1. Factores escolares: 150 la pobreza
2. Factores de aula: 151
3. Factores asociados al personal docente: 151 y alcanzar
Las causas del problema:
la equidad
¿factores externos o internos? 154
Mariano Herrera
Políticas educativas 156
Luis Pedro España N.
Políticas urgentes en un contexto
de logros tangibles 158
Medidas de corto plazo 159
Medidas de mediano plazo 162
Medidas de largo plazo.
La reforma estructural de la educación 165

Comentario final 168

La educación, el acceso y la permanencia, así como su calidad, es re-
conocida internacionalmente como una de las herramientas más efi-
cientes e indispensables para alcanzar las metas de desarrollo humano
y lograr la superación de la pobreza.
Venezuela no es la excepción. Riutort (2000 y 2003) ha señalado que,
para nuestro caso, entre los factores asociados más comunes a las ca-
racterísticas de las personas pobres está, en primer lugar, el bajo nú-
mero de años de escolaridad. La fuerte asociación entre pobreza y baja
escolaridad sólo se asemeja a la que existe entre bajos ingresos e infor-
malidad laboral.
Mientras más pobre es la persona, menos años de escolaridad ha alcan-
zado. Los menos o no pobres, en cambio, han alcanzado un número de
años de estudio mucho mayor al promedio de años de escolaridad por
habitante que caracteriza a Venezuela, es decir, por encima de ocho
años de escuela.
Existe una diferencia de acceso y de éxito escolar (o culminación es-
colar) entre los distintos sectores sociales. Los de mayores recursos al-
canzan altos niveles de escolaridad, mientras los de menores recursos
logran a lo sumo cinco años de estudio aprobados. Según datos del Ins-
tituto Nacional de Estadísticas (INE), la escolaridad promedio en Ve-
nezuela es de 8,4 años por habitante, pero el promedio de años de es-
tudio del 20% más pobre es de 5,6.
Por tal razón, es necesario darle prioridad a la cobertura y retención en
preescolar y las dos primeras etapas de Educación Básica (1° a 6°) gra-
do y, adicionalmente, asegurar una mejor transición hacia los grados
en los que hay más repitencia que son primero y séptimo grados de pri-
maria.
El problema de la educación venezolana es, pues, esencialmente la equi-
dad. Los problemas de equidad son, a su vez, el resultado de dos facto-
res esenciales. El primero, es el del déficit de cobertura. Esto es esen-
cialmente válido para el nivel de preescolar y la educación media. El

141
 segundo factor que explica la inequidad es el problema de la calidad
de la educación. Entendiendo por calidad los procesos educativos que
permiten a todos los alumnos alcanzar el éxito escolar (visto en núme-
ro de años de estudio), independientemente de su origen socio-econó-
mico y del tipo de plantel al que asisten, el medio en el que viven o el
estado al que pertenecen. Lógicamente, equidad y calidad no van des-
asociadas, con toda seguridad, y como veremos más adelante, los niños
y jóvenes de los estratos de ingresos más bajos no sólo completan po-
cos años de escolaridad sino que, además, estos años son de peor cali-
dad que los que completan los de los estratos superiores. Una educación
de peor calidad es un factor que explica la repitencia primero y, final-
mente, la deserción o expulsión del sistema escolar.
Como dijimos, la cobertura afecta esencialmente al nivel de preescolar
y al nivel de Educación Media. La Educación Básica en sus dos prime-
ras etapas (de primero a sexto grados) presenta niveles aceptables de
cobertura, aunque no óptimos, dado que aproximadamente unos 140.000
niños entre 7 y 12 años no asisten a la escuela, es decir un 5%.1
Pero la razón por la cual la cobertura no abarca la totalidad de los ni-
ños y jóvenes en edad escolar no es la misma para todos los niveles
educativos.
Es evidente que para muchas familias venezolanas, existen obstáculos
comunes para enviar a sus hijos para la escuela. Para los más pobres,
el costo de enviar a uno o más hijos a preescolar pasa por cubrir los
gastos de al menos una comida al día fuera de casa, así como gastos de
transporte y un mínimo en prendas de vestir. Es decir, que aun para
los casos de niños y niñas que están inscritos en preescolar, o en algún
plantel de Educación Básica o de Educación Media de carácter oficial
y, por lo tanto, sin costo de matrícula ni mensualidad, ello no garanti-
za que todos los costos de enviar a un hijo o a una hija a la escuela es-
tén cubiertos.
Al gasto familiar invertido en enviar a los hijos a la escuela, hay que
añadir que, conforme se avanza en ella, igualmente el costo de oportu-
nidad de los muchachos va creciendo (especialmente en los varones
para los primeros años de la adolescencia, comparado con las mujeres),
incrementando la probabilidad de abandonar la escuela.
Es por ello que, además del tema de cobertura escolar, es decir del pro-
blema de la existencia o no de planteles oficiales accesibles a los más
pobres, es necesario que la igualdad de oportunidades incluya gastos in-
directos que la población afronta para enviar a los niños a la escuela.
Los programas sociales incluyentes están destinados a garantizar las
igualdades de oportunidades de acceso a la escuela y abarcan programas

1
INE, Censo Nacional de Población y Vivienda, 2001.

142
 T asa neta de escolaridad por nivel.
Año 2002

alimentarios, programas de transporte estudiantil subsidiado, progra-

mas de útiles escolares y programas de salud escolar, como mínimo.
Por lo anterior, las políticas de protección social dirigidas a mantener
a los niños y jóvenes en la escuela son de crucial importancia para lo-
grar que la escuela pueda cumplir su labor de inclusión y oportunidad
para salir de la pobreza.
Estos programas de inclusión social son el tema del capítulo de protec-
ción social. Nosotros, en este capítulo, nos centraremos en los progra-
mas específicamente educativos para solucionar los problemas de ca-
lidad y equidad que afectan al sistema educativo venezolano.

El déficit de la educación en Venezuela

La cobertura del preescolar es baja por un problema esencialmente de
déficit severo en número de planteles, aulas y docentes.
Pero el déficit de cobertura de la tercera etapa de Educación Básica (de 7°
a 9° grados) y de Educación Media se explica, adicionalmente, por razones
de calidad o de ineficacia del sistema. Para estas etapas, si no se atienden
los problemas de calidad que va arrastrando el sistema, las aulas por sí
solas no lograrán que los jóvenes abandonen la escuela antes de tiempo.
Los gráficos de la página siguiente permiten observar el comportamien-
to de una cohorte inscrita en primer grado en el año 2003.
Como puede verse, el total de inscritos en primer grado el año 1993 dis-
minuye progresivamente de año en año hasta que al llegar a noveno
grado (en el año 2001) apenas se inscribe el 50% de los que iniciaron
juntos el primer grado.

143
 Hay que considerar que las cifras se refieren a la matrícula total, con
lo cual, en cada grado, se incluyen repitientes del año anterior. Esto
distorsiona el seguimiento de una cohorte, dado que en cada grado se
incluyen los inscritos un año antes y, por lo tanto, hay mezcla de co-
hortes. Pero aun con esta limitación metodológica, el gráfico permite
ilustrar la ineficacia escolar de nuestro sistema educativo.
Un segundo enfoque es observar las tasas de asistencia escolar por edades.
El gráfico déficit de asistencia por edades muestra el déficit de atención
del sistema educativo por edades. Como vemos, a partir de los 14 años
de edad empieza a aumentar la proporción de niños y jóvenes que no
asisten a ningún centro educativo. Igualmente, vemos que para los me-
nores de seis años el déficit es considerable.
El gráfico porcentaje de matrícula de Educación Básica con relación a
población en edad escolar, muestra la comparación entre la matrícula
de Educación Básica y la población total por edades. Aquí puede obser-
varse cómo la declinación de la capacidad de la escuela para retener
en su seno aumenta en la medida en que avanza la edad de la población
escolar.
¿Cuáles son las probables causas del fracaso de la escuela producto de
no retener a los alumnos en edad escolar hasta los niveles esperados?
Ya se explicó, al inicio de este capítulo, el rol fundamental de los pro-
gramas sociales incluyentes para atacar las causas sociales y económi-
cas que se asocian al abandono prematuro de los alumnos pero, además
de las causas socioeconómicas que pueden ser atendidas desde estos
programas o desde el mejoramiento de las condiciones económicas de
las familias, hay causas propiamente pedagógicas que pertenecen a la
dinámica escolar. De ellas nos ocuparemos de inmediato.

Las causas del fracaso escolar. Más allá de la pobreza

En primer lugar, es importante señalar que existe una importante re-
lación entre abandono escolar y repitencia. Casi 90% de quienes aban-
donan la escuela antes de finalizar la escolaridad obligatoria antes de
los 15 años, fueron repitientes. Es decir, que existe una relación que
permite asociar repitencia y exclusión escolar precoz. Por tal razón,
es importante prevenir la repitencia desde todas y cada una de las es-
cuelas, a fin de atenuar una de las causas escolares del fracaso en la
escuela.
Para actuar sobre esta variable debemos observar en qué grados la re-
pitencia es mayor. El gráfico tasa de repitencia permite observar los
datos al respecto.

144
  ohorte 2003.
C
Alumnos inscritos por edad

M atrícula por edad

50%

 éficit de asistencia por edades

D
% de no asistencia

145
Según este gráfico, la tasa promedio de repitencia de primero a noveno
grados es de 8,60%, mientras la de primero es de 12,19% y la de sépti-
mo de 13,73%. Es allí, en los inicios de estas etapas cruciales del pro-
ceso educativo (primer y tercer nivel de educación básica), donde se
causan los mayores problemas de prosecución y tienen lugar los altos
índices de repitencia.
La repitencia por etapas indica también que el problema se concentra
en primero y séptimo grados. La tasa promedio de repitencia para las
dos primeras etapas de Educación Básica que abarcan de primero a sex-
to grados son inferiores a la tasa promedio de repitencia de todo el ni-
vel (7,15% contra 8,6%). Mientras que la de la tercera etapa (7° a 9° gra-
dos) es superior al promedio y muy superior a la tasa de repitencia de
las dos etapas anteriores. Pero, a su vez, vemos que primero y séptimo
grados presentan tasas de repitencia superiores a todos los grados y a
los promedios de las dos etapas antes expuestas.
Repitencia por etapas Grados %

1° a 6° 7,14

7° a 9° 11,13

La tendencia de los niveles de repitencia en los últimos 10 años, de pri-

mer y séptimo grados, es la información que se presenta en el próximo
gráfico. Si bien la curva muestra una tendencia leve hacia la disminu-
ción de las tasas de repitencia, el séptimo grado mantiene unas tasas
sin mayores variaciones, es decir, si bien la tendencia de la repitencia
en primero es a disminuir la de séptimo es a mantenerse constante.
Que la tasa de repitencia en séptimo se mantenga estable significa que,
en términos absolutos, cada vez se expulsan más jóvenes producto del
envejecimiento de la población. La matrícula de séptimo cada vez será
mayor.
Ahora bien, cabe preguntarse, ¿a qué se deben estas altas tasas de repi-
tencia? ¿Cuáles son los factores educativos que explican el fracaso es-
colar que se expresa a través de este indicador?
Observando los resultados de rendimiento escolar es posible intentar
una explicación.
Los determinantes o variables que inciden sobre el rendimiento estu-
diantil se llaman “factores de eficacia escolar”, y ellos han sido objeto
de innumerables estudios que aportan evidencias acerca de las condi-
ciones para una mejora del rendimiento escolar en las escuelas.

El problema educativo de exclusión se agrava en los jóvenes

En la actualidad (2006) se calcula que tienen edad para cursar la educación media 2,7 millones de jóvenes. De ellos,
efectivamente lo hacen 1,3 millones, es decir, tenemos un déficit de más de la mitad. Por grados de estudio, el déficit es aún
mayor. Que hoy estudien bachillerato la mitad de los que tienen edad para ello no significa que se graduarán de bachilleres.
La biología, el inglés o la matemática de 7mo grado se encargará de convertir en repitientes y, después en desertores, al
grueso del millón de muchachos que van a la escuela hoy.

146
  orcentaje de matrícula
P
de Educación Básica con
relación a población en
edad escolar

T asa de repitencia por grado

Año escolar 2001 - 2002

P ruebas de rendimiento escolar, 2005

Fuente: CICE, 2005.

147
 Las razones del fracaso escolar, cuando no las barreras a ingresar a la educación media, son pedagógicas, económicas,
institucionales, de género, psicológicas y culturales. Económicas por el costo de las familias y el de oportunidad para los
jóvenes, especialmente los varones. Pedagógicos, por los severos cambios curriculares y de método que hacen de la
transición de sexto a séptimo un salto difícil de superar (de un solo maestro a siete, de una evaluación cualitativa y difusa a
una cuantitativa y específica, entre otros). Culturales por los tipos de crianza diferenciados entre niños y niñas, los cuales
probablemente están perjudicando más a los niños que a las niñas, dado los patrones menos exigentes y hasta
complacientes de cierta educación materna afectada por el machismo. Psicológicos, dada la entrada en la pubertad y los
estilos de comportamiento diferenciado entre jóvenes y su relación con los estudios.

Si nos referimos a las causas institucionales y las relacionadas con la infraestructura escolar, podemos decir que en
Venezuela hay 25.518 planteles. De ellos, 4.267 tienen aulas de 7mo a 9no grado. Por su parte, los planteles que además
tienen aulas del ciclo diversificado y profesional son 3.362. Dicho en proporciones, para que se entienda mejor, de cada 100
planteles sólo 17 tienen 7mo grado y de los 17 planteles 13 tienen aulas para terminar el bachillerato. Es decir, “solo 13
escuelas de cada 100 puede graduar bachilleres en nuestro país”.
Sin embargo, los “puestos físicos” no son la única variable del fracaso escolar o de que no se continúen los estudios de
tercer nivel de básica y media diversificada. El déficit es tan enorme que este punto debe ser considerado como uno de los
básicos para atender lo que será -cuando ya no es- el principal problema educativo del país: la inserción y mantenimiento de
los jóvenes en la escuela.

Esa evidencia nacional e internacional, pues, ya posee suficiente tra-

yectoria como para indicar cuáles son los factores que inciden en la
mejora escolar y en la eficacia de la escuela.
En efecto, existe una línea de investigación sobre Eficacia Escolar con-
formada por los estudios empíricos que tienen por objeto la estimación
de la magnitud de los efectos escolares y el análisis de sus propiedades
científicas, y/o el estudio de los factores escolares, de aula y de contexto
que caracterizan una escuela eficaz. Desde su nacimiento hace ya casi
40 años, y hasta la actualidad, sus hallazgos están contribuyendo a co-
nocer y comprender mejor los elementos educativos que inciden en el
desarrollo de los alumnos y, con ello, a aportar informaciones útiles para
la toma de decisiones en el aula, la escuela y el sistema educativo.
Una buena imagen de las lecciones aprendidas en la primera genera-
ción de trabajos es la que ofrece la revisión elaborada por Edmonds
(1979), cuya repercusión en todo el mundo fue notable. El éxito de la
misma recae, probablemente, en su simplicidad, dado que resume en
cinco los factores de eficacia extraídos de la investigación estadouni-
dense anterior. Así se elaboró el llamado “Modelo de los 5-factores”, en
el cual las escuelas eficaces se caracterizan por:
1. Poseer un liderazgo fuerte;
2. tener un clima de altas expectativas en rendimiento
hacia los alumnos;
3. disfrutar de una atmósfera ordenada sin ser rígida,
tranquila sin ser opresiva;
4. perseguir la adquisición de destrezas y habilidades
básicas como objetivo prioritario del centro, y supeditar a
él las actividades de la escuela; y
5. la existencia de una evaluación constante y regular del
progreso de los alumnos.

148
En 1997 se publicaron un total de 114 estudios de eficacia escolar sólo
en el Reino Unido (Sheffield y Saunders, 2002). A modo ilustrativo po-
demos señalar algunos trabajos clave: el reanálisis de los datos del “Ju-
nior School Project” (Sammons, Nuttall y Cuttance, 1993), la investi-
gación sobre efectos instructivos y efectos escolares de Bosker, Kremers
y Lugthart (1990), el estudio de eficacia docente de Virgilio, Teddlie y
Oescher (1991), la investigación sobre las “Características de las escue-
las de Primaria y la calidad de la educación en los Países Bajos” de
Brandsma (1993), The Victorian Quality of Schools Project (Hill, Rowe
y Jones, 1995), el estudio “Success for All” (Slavin et al., 1996), y el Stu-
dy of Departmental Differences in Academic Effectiveness (Sammons,
Thomas y Mortimore, 1997).
La última tendencia dentro de la línea de investigación de Eficacia Es-
colar es la llamada Mejora de la Eficacia Escolar (Effectiveness School
Improvement - ESI), que supone la colaboración entre la línea de Efica-
cia Escolar y el movimiento teórico-práctico de Mejora de la Escuela.
Esta nueva línea de trabajo pretende conocer cómo puede una escue-
la llevar a cabo procesos satisfactorios de cambio que incrementen el
desarrollo de todos los alumnos mediante la optimización de los pro-
cesos de enseñanza y aprendizaje y de las estructuras organizativas
del centro, y aplicar ese conocimiento a una mejora real de la escue-
la. Este enfoque muestra, por tanto, “dónde ir” (eficacia) y “cómo ir”
(mejora), y su objetivo es eminentemente práctico: ayudar a los cen-
tros docentes a cambiar para conseguir sus objetivos educativos de
forma más eficaz (MacBeath y Mortimore, 2001; Muñoz-Repiso y Mu-
rillo, 2003; Murillo, 2004).
La investigación sobre Eficacia Escolar tiene una larga tradición en Ibe-
roamérica. Desde finales de los setenta y hasta la actualidad se ha de-
sarrollado un buen número de estudios cuyo objetivo era identificar
los factores escolares asociados con el rendimiento de los alumnos. La
serie de informes realizada por el Instituto de Investigaciones Socioeco-
nómicas de la Universidad Católica Boliviana a partir de los datos re-
cogidos por el Programa de Estudios Conjuntos de Integración Econó-
mica Latinoamericana (Morales, 1977; Comboni, 1979; Virreira, 1979),
junto con la tesis doctoral de Antonio Millán (1978), desde España,
pueden ser consideradas las primeras investigaciones sobre eficacia
escolar con una cierta entidad realizadas en nuestros países. A ellos ha
de añadirse el excelente trabajo de Schmelkes, Martínez, Noriega y La-
vín (1997) que, aunque más tardío en el tiempo, abre las puertas a pos-
teriores estudios mexicanos de gran calidad.
Desde entonces, el número de trabajos de calidad específicos de efi-
cacia escolar desarrollados en Iberoamérica supera la treintena y la
cantidad y calidad de los trabajos aumenta considerablemente año
tras año.

149
Sin pretender ser exhaustivos, en la multitud de trabajos realizados hay
que subrayar la serie de ellos realizados en Venezuela por el equipo del
Centro de Investigaciones Culturales y Educativas -CICE- (Herrera y
Díaz, 1991; Herrera y López, 1992; Herrera, 1993; López, 1996); las tesis
de Guadalupe Ruiz Cuéllar (1999) y de Eduardo Lastra (2001) desde
México, y los trabajos de Himmel, Maltes y Majluf (1984; 1995), Zárate
(1992) y Concha (1996) desde Chile. Los trabajos realizados en España
son numerosos, destacando especialmente los de Aurora Fuentes (1986)
y Juan Luis Castejón (1996) y los del Centro de Investigación y Docu-
mentación Educativa -CIDE- (Muñoz-Repiso et al., 1995; Murillo, 1996);
el estudio internacional realizado por este centro, junto con otros siete
equipos de diferentes países (entre ellos, el Instituto de Inovãçao Edu-
cacional -IIE- portugués) coordinado por Bert Creemers sobre el tema
novedoso de Mejora de la Eficacia Escolar (Muñoz-Repiso y Murillo,
2003); y el interesante trabajo de Bellei et al. (2003) desde Chile.
En segundo lugar, destacan las exploraciones especiales de evaluacio-
nes nacionales. Efectivamente, en los últimos años se ha vivido en todo
el mundo, y muy especialmente en Iberoamérica, un desbordante inte-
rés por la evaluación de los sistemas educativos. El impulso dado en
nuestra región por organismos internacionales como la Oficina Regio-
nal de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC/UNES-
CO), la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) y el Convenio
“Andrés Bello” (CAB) es realmente importante. En la actualidad, todos
los ministerios de la región han creado un centro de evaluación o un
departamento para la evaluación de sus sistemas educativos (es el caso
del Sistema de Medición y Evaluación de la Calidad de la Educación -
SIMECAL- boliviano, el Sistema Nacional de Avaliação da Educação
Básica -SAEB- brasileño, el Instituto Nacional Evaluación y Calidad del
Sistema Educativo -INECSE- español, o el Instituto Nacional de Eva-
luación Educativa -INEE- de México, por poner algunos ejemplos), dato
que contrasta fuertemente con la práctica inexistencia de centros de
investigación dentro de los ministerios.
Todo este arsenal investigativo lo que ha demostrado es que los facto-
res que actúan sobre el desarrollo de habilidades y destrezas en los
alumnos comprende un vasto campo que podría organizarse en:

1. Factores escolares:

a. Clima escolar.
b. Infraestructura.
c. Recursos de la escuela.
d. Gestión económica del centro.
e. Trabajo en equipo.
 f. Planificación.
g. Participación e implicación de la comunidad educativa.
h. Metas compartidas.
i. Liderazgo.

2. Factores de aula:

a. Clima del aula.

b. Dotación y calidad del aula.
c. Ratio maestro-alumno.
d. Planificación docente.
e. Recursos curriculares.
f. Metodología didáctica.
g. Mecanismos de seguimiento y evaluación del
rendimiento del alumno.

3. Factores asociados al personal docente:

a. Nivel de formación docente.

b. Formación continua.
c. Estabilidad.
d. Experiencia.
e. Condiciones laborales del profesorado.
f. Implicación.
g. Relación maestro-alumno.
h. Altas expectativas.
i. Refuerzo positivo.
Puede aceptarse, vista la escuela en su totalidad, que no es posible ele-
var la calidad de la escuela sin un enfoque integral que incluya cam-
bios en la organización general de la escuela y que tome en cuenta fac-
tores externos a la escuela y no controlados por ésta como son las ca-
racterísticas sociales e individuales de los alumnos.
Tomando como referencia lo que los alumnos de las escuelas oficiales
aprenden cada año en su grado respectivo se tiene una buena aproxi-
mación a la magnitud del problema educativo venezolano. Tanto las
evaluaciones internacionales como las del Laboratorio Latinoamerica-
no de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) de la UNES-
CO, como las oficiales del Ministerio de Educación realizadas por el
Sistema Nacional de Evaluación de los Aprendizajes (SINEA), y las que
se realizan en el marco de investigaciones educativas por institutos es-

151
pecializados independientes (CENAMEC, CICE, entre otros), muestran
consistentemente evidencias del bajo nivel de rendimiento de los apren-
dizajes de los alumnos en nuestro país.
El gráfico siguiente muestra resultados escolares recientes (año 2005)
en pruebas de rendimiento en las áreas de lengua y matemática, lleva-
das a un puntaje de 100 puntos y comparando escuelas privadas con
escuelas públicas.
Los bajos resultados observados en general, pero en particular en las
escuelas públicas, se deben a múltiples factores como ya vimos. Sin
embargo, si hubiera que señalar el factor más determinante, habría que
mencionar el desempeño de los docentes.
Un estudio, cuyos resultados se publicaron en 2002 (Herrera, 2001),
mostró que la formación especializada en áreas neurálgicas como la
enseñanza de la lectura, de la matemática, el dominio del contenido de
los programas de cada grado es escasa y muy débil en todos los insti-
tutos y universidades que forman a los docentes. La tabla que sigue a
continuación muestra algunos de los resultados de la investigación.

¿Qué opinan los maestros de la

formación recibida en su educación
universitaria acerca de competencias
especializadas de su profesión?

Muy Buena Buena Regular Deficiente No tuvo

Enseñar a leer y escribir 14,9 36,0 21,01 6,86 19,23
Manejo de grupo 25,22 49,55 15,97 3,28 5,97
Enseñar a aprender lo leído 14,37 45,06 23,80 3,89 12,87
Estrategias didácticas en
11,48 47,69 19,82 4,62 16,39
Ciencias Sociales y Naturales
Motivación a los alumnos 19,82 58,57 12,67 3,13 5,81
Enseñar matemática 14,78 44,03 19,10 5,07 17,01

Ese mismo estudio reveló que más del 79% de los maestros venezola-
nos no relaciona el rendimiento de sus alumnos con su propio desem-
peño como pedagogos en el aula. Los malos resultados son atribuidos
masivamente a las familias y a factores más lejanos como la Presiden-
cia de la República.
Bajo la misma tónica de los resultados empíricos anteriores, los que
arrojaron el exhaustivo estudio que realizó el SINEA en 1998 dan
cuenta de un problema que se mantiene, cuando no que tiende a agra-
varse.
En razón de los resultados mostrados, puede asumirse como hipótesis
que la repitencia, y la posterior deserción, es consecuencia de los bajos
niveles de rendimiento medidos en indicadores de dominio del lengua-
je escrito y de matemática reflejados en los resultados de las pruebas
del SINEA y otros organismos.

152
  epitencia en primer y séptimo grados
R
d e Educación Básica
1992-2002

¿A qué atribuye usted el rendimiento

escolar de sus alumnos?
Fuente: Herrera, 2001.

SINEA.
Resultados de las pruebas finales
de etapa, áreas Lengua y Matemática,
grados 3°, 6° y 9°
= Próximo a la media nacional
> Por debajo de la media
< Por encima de la media
Fuente: Ministerio de Educación, OSPP (1998
CD). Sistema Nacional de Medición y
Evaluación del Aprendizaje (SINEA). Informe de
resultados 3°, 6° y 9° grados. Caracas.

Área Lengua Matemática

Nivel 3° grado 6°grado 9° grado 3° grado 6° grado 9° grado

Medias nacionales 7,71 17,94 13,03 11,52 17,24 12,56

Desviación típica 3,23 6,59 4,55 2,63 5,98 4,38

OFICIAL 7,11 16,11 11,96 11,07 16,1 11,68

Relación al total nacional = > = = = =

PRIVADO 8,82 27,37 14,75 12,33 19,5 13,98

Relación al total nacional < < < < < <

URBANO 7,85 18,58 13,57 11,57 17,66 12,95

Relación al total nacional = = = = = =

RURAL 7,31 15,88 11,47 11,36 16,12 11,4

Relación al total nacional = > > = = >

URBANO MARGINAL 7,06 16,63 12,4 10,79 15,96 11,8

Relación al total nacional = = = > = =

URBANO NO MARGINAL 8,27 19,38 13,96 11,99 18,31 13,34

Relación al total nacional = = = = = =

Puntaje máximo de la prueba 15 34 28 21 36 32

153
 Pero aún queda otra pregunta por responder: ¿por qué se obtienen tan
bajos rendimientos? Aquí, una vez más, hay que considerar diversos
factores. Aquellos que no dependen de la escuela pero que, sin duda,
condicionan la permanencia y el rendimiento de los alumnos, tales
como la situación económica de las familias y el nivel educativo de la
madre. Y aquellos que sí dependen de la escuela y del sistema educa-
tivo.

Las causas del problema: ¿factores externos o internos?

Cuando alguien se pregunta acerca de las razones por las cuales los
alumnos abandonan sus estudios a edades tempranas, las respuestas
más comunes son las relacionadas con lo socio-económico, es decir,
con factores externos a la acción de la escuela.
Abandonan aquellos cuyas familias no pueden pagar el costo directo
e indirecto de la escolaridad de sus hijos: alimentación, transporte,
útiles, uniformes, entre otras. Esta incapacidad tiene, a su vez, relación
con una serie de elementos que atentan contra la calidad del servicio
educativo: la dificultad de transporte para docentes y alumnos por la
dispersión geográfica de las viviendas y de las escuelas, las pésimas
condiciones de la planta física y de los servicios (agua, luz, distribu-
ción de los espacios, mantenimiento, ruidos molestos, etc.).
Por otra parte, si una familia observa que su hijo no aprovecha sus es-
tudios, que es aplazado o, simplemente, que el funcionamiento de la
escuela a la que asiste deja mucho que desear, decide retirarlo para que
se dedique a actividades más productivas como trabajar en la calle o
ayudar en la casa. La escuela, la mala escuela, hace que el costo de
oportunidad sea aún más visible para los alumnos y sus familias.
Este análisis es probablemente bastante acertado. Pero no es exhaustivo.
La baja calidad de la educación venezolana, como hemos dicho, está
asociada a muchos y muy diversos factores, donde pueden incluirse la
organización del sistema, la selección del currículum, la formación de
docentes, los libros de texto. Es decir, existen dificultades pedagógicas
que tienen que ver con la incapacidad de la escuela para ofrecer una
educación de calidad que estimule y motive a los alumnos y a sus re-
presentantes a hacer esfuerzos por asistir diariamente a sus respectivos
planteles escolares. Una de las causas pedagógicas más importantes es
la carencia de formación especializada de los maestros y la falta de ma-
teriales didácticos eficaces y motivadores para los alumnos.
Adicionalmente, pareciera existir una pérdida en el sentido y en la di-
rección de la gestión de la escuela. Las metas que orientan la acción
escolar parecieran encontrarse diluidas dentro de múltiples y muy va-

154
riadas formalidades administrativas y burocráticas que le restan efec-
tividad al trabajo escolar allí realizado.
Un estudio realizado en 1995 (López, 1995) muestra las dificultades de
las escuelas oficiales:
• Existen interrupciones frecuentes de clase.
• Existe un alto índice de ausentismo laboral de los
docentes y, en consecuencia, un excesivo número de
suplentes temporales.
• El personal de apoyo organiza de manera independiente sus
actividades sin responder a las demandas de los docentes.
• El equipo directivo tiene escasa o nula injerencia en las
actividades académicas del plantel. Cuando existe
injerencia, ésta se limita a la supervisión y no al apoyo
pedagógico.
• La autonomía del director es limitada.
• El director concentra gran parte de su tiempo a las
actividades administrativas.
• El equipo directivo ejerce un liderazgo laissez-faire.
• Existe un ambiente de crítica poco constructiva.
• Los docentes se reúnen poco y para tratar temas
escasamente relacionados con su acción escolar.
• Los canales de comunicación informales son más
importantes que los formales.
• Los docentes siguen cursos fuera de la escuela poco
ajustados a sus necesidades de formación.
• Cada docente realiza sus acciones sin coordinación con
sus colegas
• Los docentes presentan carencias de formación para
enfrentar el “Saber-Hacer”, en especial en las áreas
básicas.
• Los docentes culpabilizan a los alumnos del bajo
rendimiento escolar.
• Existe poca vinculación pedagógica entre la escuela y la
comunidad.
• Para el docente, la planificación es una formalidad que
no repercute en su práctica.
• Los materiales de apoyo para los alumnos son
prácticamente inexistentes.
• El tiempo escolar destinado al aprendizaje es escaso.

155
 Como puede observarse, no existe en las escuelas una identificación
de sus miembros con la institución. No existe el trabajo en equipo ni
metas preestablecidas. Lo administrativo tiene primacía sobre lo peda-
gógico; podría decirse que las escuelas han perdido la orientación de
su acción. La baja calidad pedagógica ofrecida por las escuelas a sus
usuarios está directamente relacionada con su forma de funcionamien-
to, el cual no favorece el trabajo pedagógico de los docentes. La cultu-
ra organizativa que prevalece promueve un conjunto de rutinas y prác-
ticas tendientes a la baja responsabilidad profesional, un conjunto de
imágenes que no dan sentido a las acciones y unos valores y una racio-
nalidad burocrática de la práctica profesional. No existe, en consecuen-
cia, una gestión pedagógica sino una administración burocrática de lo
instituido.
Sobre el tipo de clima y de organización de las escuelas y su influencia
en la calidad de la educación impartida las investigaciones realizadas en
el país (Lacueva, 1985; Herrera, 1993; López, 1995; Rodríguez, 2000) re-
portan que las modalidades organizativas de la mayoría de las escuelas
públicas son modalidades que podríamos denominar de “coexistencia”.
Coexisten docentes que se comunican poco entre ellos. Coexisten docen-
tes junto a un equipo directivo cuya labor no se relaciona con el trabajo
de aula. No existe identificación de sus miembros con la institución.
Predomina la libertad individual al trabajo colectivo. No existen metas
preestablecidas. La independencia, el interés y el bienestar de los docen-
tes es, a veces, prioritario con respecto al beneficio que la escuela debe-
ría representar para los niños. El clima organizacional no produce satis-
facción a ninguno de los actores escolares. La cultura organizativa que
prevalece promueve un conjunto de prácticas rutinarias que se traducen
en bajos niveles de responsabilidad profesional y en la aparición de unos
valores y una racionalidad burocrática del ejercicio profesional.
En síntesis, los factores internos relacionados con la acción de la escue-
la parecen también ser determinantes para explicar el abandono esco-
lar por parte de los alumnos más pobres.

Políticas educativas
Enfrentar las causas del fracaso escolar requerirá intervenir, como he-
mos visto, en varios frentes. No obstante, todos ellos convergen en la
escuela y en la implementación de acciones para evitar la repitencia,
primero, y el posterior abandono.
Es por ello que la prioridad de la política educativa debe ser disminuir
las desigualdades escolares. Estas se reflejan, sin duda, en las desigual-
dades de cobertura. Pero la cobertura se debe a razones diversas, como

156
son la escasez de planteles y de aulas, por un lado, y el fracaso escolar,
por otro, que son dos cosas muy distintas.
Ambos tipos de razones afectan a grupos desfavorecidos, especialmen-
te a niños y jóvenes en edad escolar pertenecientes a familias pobres.
No obstante, pudo verse que la cobertura de Educación Básica en los
primeros grados es satisfactoria y que la situación se degrada a medida
que se avanza en el sistema educativo. Es decir, a pesar de una matrí-
cula adecuada en primer grado, a medida que se observan los grados
superiores la cobertura disminuye. Esto es efecto del fracaso escolar,
el cual debe interpretarse no como el fracaso de los alumnos sino el de
la escuela y del sistema educativo. Un sistema que se muestra incapaz
de retener a todos los alumnos en su seno, al menos hasta lograr la es-
colaridad obligatoria de nueve grados (tal y como lo establece la Ley
Orgánica de Educación vigente) o, en el mejor de los casos, alcanzar la
educación media.
Por tal razón, se plantea que es indispensable que el objetivo más im-
portante del sistema educativo sea evitar el fracaso escolar.
Ahora bien, ¿qué se requiere para alcanzar ese objetivo? Pueden esta-
blecerse varias causas que explican el fracaso escolar. Los altos índices
de repitencia son, quizás, la expresión más directa del fracaso escolar,
pero la repitencia es causa y efecto a la vez. Es, sin duda, causa del
abandono escolar prematuro de la mayoría. Pero es también efecto, es
decir, depende de diversos factores.
La repitencia depende de factores internos y de factores externos a la es-
cuela. Los factores externos a la escuela tienen que ver con las circuns-
tancias sociales que condicionan la posibilidad de que un niño asista
diariamente a la escuela. Estas condiciones son la capacidad económica
de la familia y su posibilidad de real de pagar diariamente gastos de
transporte y de comida de sus hijos (o representados) en edad escolar.
También los gastos de uniforme escolar, libros y útiles indispensables
para el estudio. La situación actual del país requiere no sólo que la es-
cuela sea gratuita para todos los que no pueden pagar una mensualidad,
sino que se cubran todos los costos de oportunidad que son las condi-
ciones anteriormente descritas, a través de programas sociales comple-
mentarios, como los descritos en otro capítulo de este libro.
Pero la repitencia que lleva al abandono escolar prematuro es también
efecto de asuntos que sí dependen de la acción escolar, es decir, del
funcionamiento de las escuelas, de la calidad de la educación.
Como vimos, la calidad está directamente relacionada con la capacidad
de la pedagogía y de las acciones que se adelantan en las aulas y en las
escuelas para que los alumnos aprendan lo que está en los programas. Y
que lo aprendan de manera sólida, es decir, asimilada y en términos de
competencias y habilidades que puedan ser utilizadas y aplicadas en

157
todo contexto de la vida social y laboral del alumno. Como ha sido argu-
mentado en este trabajo, los niveles de repitencia en primero y séptimo
grados es muy elevada, pero también es elevada la proporción de alum-
nos con resultados de bajo nivel en las pruebas de rendimiento que se
han aplicado. De modo que puede plantearse que el bajo rendimiento
causa la repitencia, y entonces ¿qué explica el bajo rendimiento?
El rendimiento está relacionado con factores internos y externos a la
acción de la escuela y del maestro. Entre los factores externos (que no
dependen ni del maestro ni de la escuela) están la capacidad del alum-
no (sus habilidades, su estado de salud, su personalidad), la actitud de
la familia hacia la escuela, el contexto social y físico de la vivienda y
de la escuela (infraestructura, servicios, etc.)
Además hay otros factores que están relacionados con la educación pre-
cedente del alumno tales como rendimiento previo: notas medias de
los cursos anteriores, aptitud verbal y numérica, aspiraciones acadé-
micas, asistencia a clase, horas diarias dedicadas al estudio y la impli-
cación de la familia en el proceso de enseñanza y aprendizaje.
Teniendo en cuenta lo señalado, es necesario diseñar políticas centra-
das en aquellos aspectos que dependen de la escuela para alcanzar los
objetivos de evitar el fracaso escolar.
La propuesta para enfrentar los déficits señalados se desarrolla en los
siguientes puntos.

Políticas urgentes en un contexto de logros tangibles

La reforma educativa debería centrarse en ocho puntos. A saber:
1. Mejorar la calidad.
2. Mejor pedagogía en Educación Básica.
3. Mejor adaptación a realidades, contexto y demanda
laboral de la escuela media y superior.
4. Hacer atractiva la profesión docente.
5. Mejorar el desempeño institucional y profesional del
sector.
6. Mejorar la gerencia en educación superior.
7. Mejorar la estructura del financiamiento.
8. Mejorar los sistemas de información y evaluación del
sistema educativo.
Igualmente deberían colocarse una metas mínimas para avanzar en la
superación de los déficits que tiene el sistema. Dichas metas serían:
1. Aumentar el número de años de escolaridad promedio
de 7,15 a 10 años antes del 2014.

158
 2. Eliminar la repitencia en 1° grado en uno o dos años.
3. Disminuir la repitencia en 7° grado a 4% de dos a
cuatro años.
4. Alcanzar 60% de bachilleres en el 2014. Tender a la
masificación de la educación media.
5. Alcanzar 100% de escuelas a tiempo completo
(Escuelas integrales o bolivarianas) en 2014.
6. Aumentar la cobertura de preescolar hasta un 75% de
los menores de seis años escolarizados en un plazo de
cinco años.
Para llevar adelante las políticas y sus programas se deben diseñar las
medidas en acciones inmediatas, de muy corto plazo y medidas de me-
diano plazo.
Las de corto plazo no requieren reformas ni costos superiores a lo que
normalmente se tiene en los presupuestos anuales. Las de mediano pla-
zo sí requieren recursos financieros e institucionales que representan
un esfuerzo adicional para el Estado venezolano y no una simple reor-
ganización de los recursos actuales.

Medidas de corto plazo

Las medidas de corto plazo pueden implantarse de manera inmediata

sin costos o con costos previstos en cualquier presupuesto ordinario.
Esencialmente se orientan a dos prioridades principales, que son refor-
zar los grados con mayor índice de repitencia, a saber primero y sépti-
mo grados.
Medidas que afecten la repitencia en primer grado
Como se vio en el diagnóstico, en primer grado hay una repitencia que
se ha mantenido por encima del 12%. Esto sucede esencialmente porque
no son promovidos los alumnos inscritos en primer grado que no apren-
dieron a leer durante su primer año en el nivel de Educación Básica.
Las razones que explican estos niveles son variadas. Los que repiten
suelen ser niños pertenecientes a familias cuyo jefe de hogar es pobre
y con bajo nivel educativo. Por tal razón, el ambiente familiar y social
del niño no lo familiariza o lo familiariza muy poco con el lenguaje
escrito. Además, es bastante probable que esos niños no hayan asistido
a un preescolar. Cosa que constituye otro handicap para el aprendiza-
je del lenguaje escrito y para la adaptación a la escuela.
Para esta situación, y para brindar a estos alumnos la mejor atención,
y para que el método de enseñanza de la lectura sea el más apropiado,
se requiere seleccionar a los docentes mejor preparados de las escuelas,
de cada una de ellas, para trabajar con el primer grado.

159
Pero también es necesario que el docente seleccionado cuente con ma-
terial didáctico adecuado. Es indispensable proporcionarle al niño li-
bros de texto variados y al docente guías pedagógicas especializadas,
que ofrezcan a los maestros métodos de enseñanza de la lectura varia-
dos, como variadas son las situaciones que enfrenta.
En efecto, es muy distinto enseñar a leer a un niño que viene de un pre-
escolar y cuya familia tiene un nivel educativo alto, con lo que se podría
llamar “cultura escrita”, que enseñarle a otro niño cuya familia posee
un bajo nivel educativo y, por lo tanto, es ajeno el lenguaje escrito.
En virtud de todo lo anterior, las dos propuestas inmediatas para pri-
mer grado son:
1. El mejor maestro de cada escuela asignado al primer grado. En todas
las escuelas, o en casi todas ellas, hay maestros experimentados, mu-
chos de ellos con formación como normalistas. Ellos dominan métodos
de enseñanza de la lectura muy prácticos y, además, conocen estrate-
gias de motivación y de ejercitación para niños de seis a siete años de
edad. El Ministerio de Educación deberá orientar a todos los jefes de
Zonas Educativas y a los responsables del sector educativo de las go-
bernaciones, alcaldías y escuelas privadas para que éstos, a su vez, en-
víen lineamientos claros para que todos los directivos seleccionen a
los maestros con las competencias más especializadas para trabajar con
los alumnos de primer grado. Además de este lineamiento, se deberán
también proponer acciones para que toda la escuela se centre en evitar
la repitencia, en especial la de primer grado.
2. Materiales y guías para maestros, acompañados de actualización
bien centrada. Para que las mejoras que se logren en primer grado no
se pierdan por discontinuidad o falta de coordinación con el resto de
los grados de las dos primeras etapas de Educación Básica, deberá pro-
porcionársele a los maestros guías pedagógicas para reforzar la com-
prensión lectora y demás temas básicos en lenguaje y matemática. El
costo de estas guías estaría alrededor de Bs. 11.000 por maestro, calcu-
lando 112.000 maestros en total para las dos primeras etapas de Edu-
cación Básica, lo cual suma un total de Bs. 896 millones, lo cual repre-
senta sólo el 0,2% del presupuesto educativo del 2003.
Medidas que afecten la repitencia en séptimo grado
Tal y como pudo verse, séptimo grado tiene también altas tasas de repi-
tencia (14% para el 2002). Y es, también, el último año cursado por la ma-
yoría de los venezolanos. Por tal razón, se seleccionó como un grado prio-
ritario para acciones de mejora de la calidad de la educación. Séptimo
grado es un grado de ruptura. Ruptura curricular, pedagógica y física.
• Ruptura curricular porque los alumnos pasan de un
plan de estudios integrado en las dos primeras etapas,
esencialmente con un solo maestro para todas las
160
 materias, y escuelas pequeñas con atención diaria y
horario continuo, a liceos con hasta 13 profesores
distintos, con asignaturas que no pueden ser integradas
por la imposibilidad de coordinación entre profesores
distintos con horarios que no coinciden para reunirse y
compaginar acciones para un plan de estudio centrado en
contenidos por asignatura.
• Ruptura pedagógica porque los profesores son formados
en el contenido de las asignaturas con menor énfasis en la
integración de materias y con profesores formados con
más énfasis en los contenidos y menos énfasis en la
pedagogía.
• Ruptura física porque 70% de los alumnos cambia de
plantel entre sexto y séptimo grados.

Esta situación causa problemas severos de adaptación en alumnos que,

además, entran en la preadolescencia, lo cual añade otros ingredientes
difíciles de superar. La ruptura curricular y la ruptura física requieren
medidas de mediano y largo plazo. Pero la ruptura pedagógica puede
reducirse con medidas casi inmediatas.
1. Declarar en emergencia el séptimo grado. Todos los profesores deben
ser asignados a tiempo completo en el liceo en el que más horas de de-
dicación tengan. Una medida administrativa importante es concentrar
a los profesores de las áreas básicas como matemática y lengua, con el
máximo de horas en un solo plantel y asignarle horas administrativas
fuera del aula para planificar, coordinar, evaluar y atender casos gra-
ves. Esto tiene un costo, ya que supone que docentes con 40 horas de
clase en varios liceos, pasen a tener 30 en un solo plantel y las otras 10
sean administrativas en el mismo plantel. Esto supone un 30% adicio-
nal en el presupuesto de nómina de séptimo grado. El monto adicional
sería aproximadamente de Bs. 93 mil millones anuales, lo cual repre-
senta cerca de 2,6% del presupuesto educativo anual.
2. Poner en marcha programas especiales de intervención y apoyo a los
profesores (escuelas eficaces). Además de la medida anterior, es nece-
sario apoyar pedagógicamente con programas de capacitación y segui-
miento a los profesores de séptimo grado con planes especiales basados
en experiencias probadamente exitosas. Estos programas para alrede-
dor de 10.000 escuelas pueden tener un costo adicional al presupuesto
educativo de Bs. 110 mil millones, es decir menos del 3% adicional so-
bre el presupuesto vigente. Estas intervenciones de apoyo a los plante-
les estarían descentralizadas y bajo la responsabilidad de universida-
des y centros especializados, mediante modalidades y acciones promo-
vidas y supervisadas por el nivel central.

161
3. Transferir la infraestructura, la dotación y los programas especiales
a gobernaciones y alcaldías. Un cuarto programa que no requiere mo-
dificaciones legales y que puede implantarse de manera inmediata y
sin costos es la transferencia inmediata de la infraestructura y de la
dotación de todas las escuelas públicas a gobernaciones y alcaldías. No
hay duda de que la capacidad del nivel central es casi nula para reali-
zar eficazmente y con eficiencia económica las reparaciones y/o cons-
trucciones de escuelas y la adquisición de muebles y materiales para
la dotación educativa y general. Gobernaciones y alcaldías son instan-
cias más cercanas a los actores y beneficiarios de la acción escolar. La
propuesta, que requiere debate entre actores, especialistas, expertos y
beneficiarios, es distribuir las responsabilidades de la infraestructura
y la dotación de la siguiente manera:
a. Preescolar a las alcaldías con mayor capacidad
evaluada y que así lo soliciten. Caso contrario, quedarían
en la instancia de la que dependen actualmente.
b. Educación Básica y Media a las gobernaciones.
c. Educación Técnica al Gobierno Central.
d. Transferir la administración del personal desde el MED
a cada una de las 24 Zonas Educativas de los estados.
Sobre este punto es importante aclarar que se trata de un proceso de
desconcentración administrativa con el objetivo de descongestionar
el nivel central de la carga administrativa que supone la nómina
mensual de más de 70% de los docentes de los planteles públicos.
No es posible descentralizar la nómina porque ello supone transfe-
rir a las gobernaciones la responsabilidad financiera de los emplea-
dos del nivel central que trabajan en las escuelas nacionales de los
24 estados. Habría que garantizar la transferencia de los fondos adeu-
dados por el nivel central, pero la cuantificación de los montos por
dicho concepto no ha sido calculada. Corresponde a los fideicomi-
sos, jubilaciones y demás prestaciones sociales de los empleados del
MED que pasarían a las nóminas de las gobernaciones de los estados
en los que trabajan.

Medidas de mediano plazo

Pasando a las medidas de mediano plazo, la estrategia principal es re-

forzar la acción escolar y la de sus actores principales.
1. Fortalecer la escuela. Pasa por asignar mayor responsabilidad y, al
mismo tiempo, capacidad de acción a las escuelas. La estrategia será ir
progresivamente hacia escuelas autónomas, con gerencia y supervisión
de los beneficiarios, de las instancias descentralizadas y del Estado.
Escuelas bajo el modelo de Fe y Alegría que se rigen por el Convenio
MED-AVEC, promueven mayor autonomía y también más responsabi-
162
lidad. No obstante, no será posible universalizar el modelo de manera
inmediata por lo que se proponen medidas que progresivamente pre-
paren el terreno para una transformación mayor y, al mismo tiempo,
contribuyan con mejoras inmediatas.
2. Lo primero –antes que reformas que le den nueva estructura organi-
zativa a los planteles escolares– es, sin duda, contar con personal ca-
pacitado y bien orientado para mejorar la eficacia de las escuelas. De
hecho, la evidencia nacional e internacional es en esto muy clara: las
escuelas eficaces y las que mejoran, lo hacen en buena parte gracias a
que en ellas labora un personal directivo bien formado, con iniciativa
y con claridad en sus metas y objetivos. Para ello se necesita:
a. Seleccionar y formar 5.000 directivos en dos años. Como se dijo en
el diagnóstico, un porcentaje elevado de más de la mitad de las escue-
las públicas carece de directivo o está bajo la dirección de un directivo
interino, que poco ejerce las funciones del cargo. Es indispensable ase-
gurar que las escuelas públicas cuenten con el personal directivo re-
querido y capacitado Para ello se plantea organizar concursos de opo-
sición tal y como está establecido en el Reglamento de Ejercicio de la
Profesión Docente vigente, con algunas modificaciones concertadas
con los actores interesados y con los gremios:
• Mejorar el bono del cargo para incentivar la
participación en los concursos. Costo anual sobre la base
de 10.000 directores con un bono de Bs. 500.000
mensuales: Bs. 36 mil millones.
• Promover un programa de formación de dos años de
duración. Costo total de la formación anual: Bs. 2 mil
millones para 10.000 nuevos directivos.
• Evaluar al funcionario al cabo de dos años en ejercicio
de sus responsabilidades y ratificarlo o descartarlo.
• Mejorar la formación de docente en especial en
Educación Integral (1° a 6° grados). Buena parte de la
solución a los problemas de calidad de la educación
incluye la formación de los docentes. Es un asunto de
fondo que pasa por el plan de estudios de las
universidades y los planes de actualización. La solución
definitiva probablemente lleve a reducir la formación de
los docentes a dos o tres años postsecundaria. Esta
propuesta, si bien tiene muchos defensores, no está bien
consensuada y tomaría varios años implantarla.
Solucionaría dos problemas a la vez: por una parte, la
escasez de maestros graduados anualmente en las
universidades que, por ser deficitaria, ha acumulado una
insuficiencia de maestros muy significativa. Esto, a su vez,

163
 ocasiona emplear maestros no graduados con las
consecuencias negativas que ello implica desde todo
punto de vista.
Pero no es conveniente esperar a que la solución de fondo sea factible
antes de tomar otras medidas que mejoren la situación actual. Entre
estas últimas se propone una capacitación intensiva de maestros en
servicio en competencias especializadas para tareas y responsabilida-
des específicas de la profesión docente. Esta formación especializada
será sobre temas muy concretos:
• Métodos de enseñanza de la lectura.
• Métodos de enseñanza de matemática.
• Evaluación formativa.
• Motivación y control de grupo.
• Pedagogía eficaz.
Se calcula que un total de 100 horas anuales por docente sería suficien-
te para abarcar esta formación. Para ello se requiere seleccionar a las
instancias formadoras y producir un diseño de la capacitación y de se-
lección de las instancias capacitadoras. Sin embargo, se quiere tener
un sistema de seguimiento y complemento para esta formación inicial,
revisar su desempeño y complementar en aquellos casos donde la for-
mación haya sido insuficiente.
b. Seleccionar y formar anualmente 1000 supervisores especializados
hasta alcanzar unos 2500. Para fortalecer la acción escolar y mante-
ner los programas de mejora que se implantarán y garantizar el segui-
miento a los resultados de la capacitación de docentes y directivos,
es necesario contar con un equipo de supervisores responsables del
seguimiento y el apoyo a la escuela. Son un nivel superior en la ge-
rencia escolar con responsabilidades específicas. Se calcula que se
requieren un total de 2500 para trabajar esencialmente con unas 12.000
escuelas. Cada supervisor estaría a cargo de cinco escuelas, y atende-
ría a cada una un día a la semana para un total de cuatro asesorías
mensuales pro escuela.
Estos supervisores provendrán esencialmente del cuerpo docente exis-
tente, luego de aprobar unos requisitos de experiencia, una prueba de
oposición, y de un programa de formación de dos años como requisito
para optar al cargo definitivamente.
c. Fortalecer las instancias intermedias. No es posible llevar adelante
estos programas en los primeros años si no se asume que la responsa-
bilidad de su ejecución estará descentralizada en gobernaciones y al-
caldías. No obstante, la capacidad organizativa y gerencial de estas ins-
tancias es desigual. Por ello se va a requerir que se organice un progra-
ma de capacitación de las instancias intermedias, es decir, de las di-
164
recciones y secretarías de educación de gobernaciones y alcaldías. El
costo de este programa no se ha calculado porque dependerá de la eva-
luación previa que deberá hacerse caso por caso.

Medidas de largo plazo. La reforma estructural de la educación

Para el largo plazo se prevén medidas que cambien la estructura y la

organización actual del sistema educativo. Entre ellas destacan:
1. Descentralización del sistema educativo. La descentralización no es
la panacea para la solución de todos los problemas del sistema educa-
tivo. De hecho, es probable que la descentralización por sí sola y sin
acompañarla de otras medidas no sea suficiente. Se necesita un siste-
ma de información y de evaluación de los aprendizajes que permita
monitorear permanentemente el funcionamiento y tomar medidas y
correctivos cuando se requiera.
Pero también se necesita que el sistema educativo tenga instancias de
canalización de todo su funcionamiento que destraben la burocracia
central actual, que ha más que probado su ineficacia. En apartados an-
teriores ya mencionamos cómo iniciarlo. Lo esencial para descentrali-
zar es garantizar que los aspectos financieros y los cuellos de botella
que actualmente existen no se trasladen a las instancias descentraliza-
das. Las obligaciones contractuales presentes y futuras con el personal
empleado por el nivel central deben ser muy bien calculadas y previs-
tos los fondos para que estén disponibles en el presupuesto de gober-
naciones y alcaldías. Se requerirá de un estudio y del diseño de un es-
quema claro de financiamiento que estime costos, modalidades y es-
tructura del pago de los compromisos de manera escalonada.
2. Contar con un sistema de evaluación y de información del funciona-
miento escolar oportuno y eficaz. El MED produce actualmente infor-
mación abundante y confiable sobre datos esenciales y, en años recien-
tes, ha mejorado el sistema de información que permite evaluar y tomar
decisiones. Sin embargo, el proceso de mejora y de optimización de di-
cho sistema ha tenido altibajos y se requiere terminar de producir el
modelo adecuado para contar con información confiable y a tiempo.
Pero no ha sido así con el sistema de evaluación de los aprendizajes y
de las innovaciones implantadas. Es importante conocer cómo evolu-
ciona el progreso de los alumnos con instrumentos confiables y válidos
a nivel nacional, y con las especificaciones regionales y locales perti-
nentes. Se dispone de la exitosa experiencia del SINEA, en el año 1998,
evaluando a una muestra representativa y estratificada de alumnos de
planteles oficiales y privados de tercero, sexto y noveno grados en tres
áreas: Lengua, Matemática y Valores. Estaba previsto repetir la evalua-
ción cada dos años, pero desde 1998 hasta el presente no se ha vuelto
a aplicar. Es indispensable que este sistema se retome y se mejore para
un adecuado monitoreo y evaluación de las reformas e innovaciones.

165
(Los costos de estos sistemas están disponibles y no afectan significa-
tivamente el presupuesto anual del MED).
3. Adecuar y modificar el diseño y los contenidos de especialización
pedagógica en la carrera de formación docente. Tanto la calidad como
la cantidad de docentes en Venezuela es deficitaria. No se gradúan su-
ficientes maestros de primero a sexto grados ni suficientes profesores
para las asignaturas de séptimo grado en adelante. Pero además, los
docentes graduados manifiestan carencias en su ejercicio profesional,
todo lo cual explica el deterioro visible en el fracaso escolar precoz de
la mayoría de los alumnos a partir de séptimo grado. Por ello es indis-
pensable que, para la formación de maestros de las dos primeras etapas
de Educación Básica, se modifiquen la duración y los contenidos de la
carrera; y que para los docentes de la tercera etapa de Educación Bási-
ca y de Educación Media, se mejore la formación especializada en con-
tenidos de cada asignatura y las competencias pedagógicas para que se
adapten a las realidades de los alumnos y a sus edades.
El diseño de la carrera de maestros para las dos primeras etapas de
Educación Básica deberá contemplar una reducción del número de años
de estudio de cinco a tres. De esta manera se acelerará el número de
graduados por año y se podrá concebir un diseño de contenidos más
centrado en la especialización pedagógica y en el domino de los pro-
gramas de los grados de esas etapas.
En el caso de los docentes de Educación Básica en su tercera etapa y de
Educación Media, la formación deberá mejorar la especialización en
pedagogía y motivación de adolescentes, dominio de contenidos de las
asignaturas y conocimiento y dominio del programa de cada grado o
año de estudio.
4. Hacer atractiva la profesión docente. La carrera de educación en las
universidades no es atractiva. Sólo la seleccionan la mayoría de quie-
nes en ella se inscriben “por defecto”, es decir, a sabiendas de que en
otra carrera no serían aceptados con sus promedios de notas de bachi-
llerato. Tampoco es atractiva una carrera donde se convive con colegas
sin formación y en condiciones físicas de trabajo a veces lamentables.
Sin embargo, la carrera ofrece incentivos interesantes: poca supervi-
sión del trabajo personal, inamovilidad laboral, horario de medio tur-
no, jubilación a los 20 años de ejercicio y abundantes vacaciones al año.
De modo que es paradójico que no sea un carrera solicitada. Quizás la
degradación del poder adquisitivo del sueldo mensual sea lo menos
atractivo, junto con el deterioro de la planta física de muchos planteles
y el clima institucional escolar que deja, sin duda, mucho que desear.
Esto por la dificultad de aplicar sanciones a quienes cometen faltas
profesionales y lo que ese tipo de problemas implica para con la acti-
tud y el comportamiento ético de los docentes.

166
De modo que actuando sobre esos frentes podría pensarse en un nuevo
sistema de incentivos que atraigan hacia la carrera docente a más jóve-
nes, con mejores promedios en rendimiento en sus estudios previos.
Para que más bachilleres se interesen por la docencia hay que transfor-
mar la imagen que se tiene de ella y el prestigio de los profesionales de
la educación. Esto se logra integrando mejoras en diversos campos:
a. Mejores ingresos mensuales (quizás a cambio de una
jubilación más tardía y un horario con mayor dedicación
al día).
b. Una mayor autonomía a cada plantel para la aplicación
de reglamentos y para mejorar el clima institucional.
c. Un sistema de incentivos para recompensar a quienes
se destaquen por su dedicación y sus méritos
profesionales.
d. Mejoras físicas en las escuelas, en programas que serán
desarrollados más adelante.
El costo de estos programas deberá estimarse tomando en cuenta otras
transformaciones, así como cambios en los sistemas de prestaciones
sociales que incluirán no sólo a docentes sino probablemente al resto
de los empleados públicos.
5. Promover escuelas autónomas. Las escuelas públicas son, en parte,
anónimas; no existen como personas jurídicas. Los directivos no tie-
nen casi ninguna autoridad y pertenecen al mismo gremio que sus su-
bordinados en la jerarquía de su organización. Esto trae consecuencias
en cuanto a la ausencia de responsabilidad por el mal funcionamiento
de las escuelas y por el rendimiento escolar de los alumnos.
Para ello se propone implantar modelos de escuelas más autónomas.
A la mano está el modelo que se desprende del convenio entre el Mi-
nisterio de Educación y Deportes y la Asociación Venezolana de Edu-
cación Católica (AVEC). Mediante este convenio, unas 800 escuelas
católicas asociadas en la AVEC, reciben su presupuesto anual finan-
ciado 100% por el MED, y lo administran de manera autónoma bajo
la supervisión de la AVEC y las normas que rigen el mencionado
convenio. Universalizar este modelo para que más escuelas tengan
la posibilidad de funcionar de manera autónoma, con fondos públi-
cos para que no se vean obligadas a cobrar matrícula. Que puedan
seleccionar al personal, poner en práctica iniciativas de mejora es-
colar, sin depender de requisitos burocráticos de la administración
pública. Hacia ese modelo se propone ir. No es un modelo consen-
suado todavía, pero sí probado y con éxito. Los costos de su implan-
tación afectan muy poco el presupuesto pero, sin duda, mejora la
relación costo-beneficio.

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 6. Escuelas integrales o bolivarianas. Actualmente menos de un 10%
de las escuelas trabaja a tiempo completo y mantiene a los alumnos en
un horario de ocho horas diarias. El resto de los planteles funciona
como mínimo en dos turnos. Un turno por la mañana con un grupo de
alumnos y de docentes y otro turno por la tarde con otros grupos de
alumnos y docentes. Cada planta física es, pues, dos escuelas. Este di-
seño escolar contribuyó a la masificación acelerada de la educación
básica a inicios del período democrático en los años sesenta, pero fue
concebido como provisional. Sin embargo, aún en el 2004, la provisio-
nalidad ha permanecido. Esto tiene muchas consecuencias. La mayoría
de los alumnos de las escuelas públicas sólo asisten durante menos de
cinco horas diarias a la escuela y están “ociosos” el resto del día, sea
por la mañana, sea por la tarde. La posibilidad de organizar activida-
des no escolares como plan de alimentación, programaciones deporti-
vas, tareas dirigidas, complementos culturales en la escuela están se-
veramente limitadas u obligadas a quitarle tiempo al horario escolar,
en detrimento del aprendizaje de los contenidos de los programas obli-
gatorios de cada grado. La escuela no es de nadie. El pupitre de la ma-
ñana debe ser despejado para que lo ocupe el de la tarde y la decoración
pedagógica de un docente en las paredes de las aulas debe ser retirada
cada día para dar paso a la del docente del siguiente turno. Por estas y
otras razones se impone el diseño de escuelas integrales o bolivarianas
que atiendan a los alumnos todo el día, permitiendo mayor disponibi-
lidad de horarios y de actividades complementarias y programas so-
ciales como el Programa de Alimentación Escolar (PAE).
De modo que esta propuesta incluye un plan de construcción de nue-
vas escuelas y de remodelación de escuelas existentes para llevar a la
totalidad de los planteles de primero a sexto grados al modelo de es-
cuelas integrales o bolivarianas.

Comentario final
El desarrollo de Venezuela, la posibilidad de superar la pobreza, de
contar con individuos que puedan participar en la generación y disfru-
te de la riqueza, va a depender de que se logre la transformación del
sistema escolar venezolano en dirección a reducir la inequidad en la
escuela. Necesitamos escuelas que aporten valores, conocimientos y
herramientas distintas, de mayor contenido, complejidad y moderni-
dad de la que pueden dar las familias de nuestros niños menos favore-
cidos económicamente. La escuela no puede seguir reproduciendo la
injusticia social de una inequidad distributiva, debe ser un rompimien-
to con las condiciones sociales de origen de los niños que provienen de
hogares pobres.

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Para lograr tal quiebre del círculo de la pobreza se necesita, por un lado,
una escuela de calidad que aporte conocimientos, destrezas, valores,
habilidades e información pertinente a sus alumnos y, por otro lado,
una escuela que los retenga el tiempo suficiente como para que los con-
tenidos recibidos se traduzcan en beneficios en el mercado laboral y,
finalmente, en sus ingresos futuros.
La escuela es medio y fin del desarrollo. Es un fin en sí mismo del de-
sarrollo de los pueblos, pero también es un medio para alcanzarlo. La
reforma de la escuela requiere de políticas transformadoras, no sólo de
denuncias o buenos deseos, tampoco puede abordarse el problema des-
de operativos que pretendan incluir a los excluidos del pasado. Es fun-
damental transformar el sistema, desde nuestro punto de vista, en aten-
ción al guión de políticas públicas aquí sugerido, pero entendiendo que
en buena parte la posibilidad de aplicar dicho “menú” supone del con-
senso social necesario para aplicarlo y mantenerlo en el tiempo.
La reforma de la educación como la del resto de los sectores requeridos
de transformación necesita de un acuerdo social que lo viabilice. Cons-
truirlo, al menos en el área educacional es una responsabilidad de la
comunidad educativa, docentes, directivos, padres y alumnos; su ini-
cio probablemente tendrá que venir de un proyecto político aún por
descifrar.

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