Instituciones

resilientes para
una recuperación
transformadora
pospandemia en
América Latina
y el Caribe
Aportes para la discusión

XVIII
Reunión del Consejo Regional
de Planificación del Instituto
Latinoamericano y del Caribe
de Planificación Económica
y Social (ILPES)
Reunión virtual, 19 a 21 de octubre de 2021
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 Instituciones
resilientes para
una recuperación
transformadora
pospandemia en
América Latina
y el Caribe
Aportes para la discusión

XVIII
Reunión del Consejo Regional
de Planificación del Instituto
Latinoamericano y del Caribe
de Planificación Económica
y Social (ILPES)
Reunión virtual, 19 a 21 de octubre de 2021
 Introducción Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Alicia Bárcena
Secretaria Ejecutiva

Mario Cimoli
Secretario Ejecutivo Adjunto

Raúl García-Buchaca
Secretario Ejecutivo Adjunto
para Administración y Análisis de Programas

Cielo Morales
Directora del Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificación Económica y Social (ILPES)

Sally Shaw
Oficial a Cargo de la División de Documentos y Publicaciones

Este documento fue elaborado bajo la dirección de Cielo Morales, Directora del Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). La coordinación y la
redacción general estuvieron a cargo de Cielo Morales, con la colaboración de Paulina Pizarro, Asistente Superior de Investigación
del ILPES. Participaron también en la redacción del documento Alicia Williner y Lucy Winchester, Asistentes Superiores de
Investigación del ILPES, y Javier Medina, Consultor del mismo Instituto, y realizaron contribuciones Alejandra Naser, Dante Arenas,
Alejandro Bustamante, María del Pilar Délano, Verona Fideleff, Luis Riffo, Carlos Sandoval y Valeria Torres, todos del ILPES.
Colaboraron asimismo en la preparación de este documento Daniel Innerarity, José Luis Martí y Joaquín Tognoli, Consultores. Se
agradecen también los aportes de Olga Lucía Acosta, Oficial a Cargo de la oficina de la CEPAL en Bogotá, y Catarina Camarinhas,
de la sede subregional de la CEPAL para el Caribe.

Publicación de las Naciones Unidas

LC/CRP.18/3
Distribución: G
Copyright © Naciones Unidas, 2021
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.21-00383

Esta publicación debe citarse como: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Instituciones resilientes para una
recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe: aportes para la discusión (LC/CRP.18/3), Santiago, 2021.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL), División de Documentos y Publicaciones, [email protected]. Los Estados Miembros de las
Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita
que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Introducción

Índice
Prólogo......................................................................................................................................................................... 7

Introducción.............................................................................................................................................................. 11

Capítulo I
La institucionalidad necesaria para lograr una recuperación transformadora............................................ 15
Introducción............................................................................................................................................................ 17
A. La importancia de definir la crisis en toda su complejidad: ¿estamos frente a una sindemia?...................... 17
B. La gobernanza anticipatoria y la capacidad de construir futuros probables................................................... 20
C. Los liderazgos en época de pandemia y para promover una recuperación transformadora........................... 23
D. La confianza en las instituciones, la participación ciudadana y el fortalecimiento de la democracia................ 25
E. La importancia del gobierno abierto, el gobierno digital y la interoperabilidad de los datos
para forjar instituciones resilientes................................................................................................................. 27
1. El gobierno abierto y el gobierno digital.................................................................................................... 27
2. Evolución del gobierno electrónico en América Latina y el Caribe: el índice de desarrollo
de gobierno electrónico de las Naciones Unidas....................................................................................... 29
3. Los desafíos de la interoperabilidad de los datos...................................................................................... 31
4. La interoperabilidad en Costa Rica............................................................................................................. 32
F. Dominica y su objetivo de convertirse en el primer país resiliente frente al clima:
instrumentos e instituciones............................................................................................................................ 33
1. La estrategia nacional de desarrollo de la resiliencia y el plan de resiliencia
y recuperación climática............................................................................................................................. 33
2. La organización institucional para la acción.............................................................................................. 35
G. Conclusiones..................................................................................................................................................... 36
Bibliografía............................................................................................................................................................. 37

Capítulo II
Las distintas miradas del concepto de resiliencia y la resiliencia institucional............................................ 39
Introducción............................................................................................................................................................ 41
A. Los sistemas complejos y la nueva normalidad: incertidumbre, información incompleta,
choques permanentes y resiliencia.................................................................................................................. 41
B. El concepto de resiliencia en el ámbito de las disciplinas, las agendas internacionales
y algunos temas específicos............................................................................................................................ 43
1. La resiliencia en el campo de las disciplinas............................................................................................. 43
2. La resiliencia en las agendas internacionales........................................................................................... 45
3. La resiliencia temática................................................................................................................................ 47
C. La resiliencia institucional y organizacional.................................................................................................... 48
1. Concepto..................................................................................................................................................... 48
2. La resiliencia organizacional basada en capacidades según Duchek........................................................ 50
3. La construcción de instituciones resilientes.............................................................................................. 51
4. El desarrollo de capacidades y la resiliencia............................................................................................. 52
5. El aprendizaje adaptativo en las instituciones........................................................................................... 54

3
 Índice Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

D. Conclusiones..................................................................................................................................................... 55
Bibliografía............................................................................................................................................................. 55
Anexo II .A1............................................................................................................................................................ 60

Capítulo III
Resiliencia en los territorios................................................................................................................................... 63
Introducción............................................................................................................................................................ 65
A. Antecedentes de la resiliencia territorial y aproximaciones al concepto........................................................ 65
B. La institucionalidad necesaria para promover la resiliencia en los territorios................................................ 67
1. Instituciones para promover mecanismos de resiliencia........................................................................... 67
2. Participación de los pueblos indígenas y las comunidades locales en la construcción
de sociedades resilientes y más inclusivas................................................................................................ 68
3. Oportunidades y desafíos para la construcción de resiliencia en los territorios y lecciones
para las instituciones.................................................................................................................................. 70
4. Las capacidades necesarias para construir y fortalecer la resiliencia territorial...................................... 71
5. El capital social como hoja de ruta de la resiliencia para las comunidades............................................. 73
C. Dinámicas socioespaciales diversas: la vulnerabilidad y la resiliencia como un continuo............................. 74
1. Los espacios urbanos: Medellín, un ejemplo de ciudad resiliente............................................................ 74
2. Los desafíos de la multiescalaridad en las estrategias de resiliencia subnacional:
el caso de la Estrategia de Resiliencia de Ciudad de México................................................................... 75
3. Los espacios rurales: el Parque de la Papa en el Perú............................................................................... 78
D. La medición de la resiliencia en el territorio.................................................................................................... 79
E. Conclusiones..................................................................................................................................................... 81
Bibliografía............................................................................................................................................................. 82

Capítulo IV
Resiliencia institucional y el rol de la prospectiva.............................................................................................. 85
Introducción............................................................................................................................................................ 87
A. La articulación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la prospectiva........................................ 87
B. El desarrollo institucional de la prospectiva.................................................................................................... 88
C. Prospectiva para la resiliencia de las instituciones......................................................................................... 93
D. Prospectiva, innovación y adaptación creativa................................................................................................ 97
E. La forma de crear visiones y construir nuevas respuestas.............................................................................. 98
F. El rol de los laboratorios de prospectiva e innovación para crear respuestas ágiles y oportunas
en la política pública........................................................................................................................................ 99
G. La relación entre la prospectiva y la política de Estado................................................................................ 104
H. Conclusiones................................................................................................................................................... 108
Bibliografía........................................................................................................................................................... 108

Reflexiones finales y recomendaciones............................................................................................................. 113

Cuadros
II.1 Definición conceptual de resiliencia en algunas disciplinas........................................................................... 44
III.1 Indicadores de resiliencia comunitaria (territorial).......................................................................................... 80
IV.1 América Latina y el Caribe: ejemplos de sistemas de prospectiva, 2021....................................................... 91
IV.2 Conceptos clave de la prospectiva y la innovación.......................................................................................... 99
IV.3 América Latina: ejemplos de laboratorios de gobierno para la innovación.................................................. 102

4
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Introducción
Índice

Gráficos
I.1 América Latina y el Caribe (33 países): países en que se alcanzó cada uno de los niveles del índice
de desarrollo de gobierno electrónico de las Naciones Unidas, 2003-2020................................................... 30
I.2 América Latina y el Caribe (33 países): valor promedio del índice de desarrollo de gobierno
electrónico de las Naciones Unidas y de sus subíndices, 2014, 2018 y 2020................................................. 30
IV.1 América Latina y el Caribe (19 países): horizontes de la planificación de largo plazo en la región, 2021............ 89

Recuadros
I.1 Cuba: un enfoque sistémico de la gestión del riesgo...................................................................................... 19
I.2 Supuestos, consideraciones y principios clave del marco de diseño e implementación del plan
de desarrollo Vision 2030 Jamaica.................................................................................................................. 22
I.3 La Alianza para el Gobierno Abierto................................................................................................................ 28
I.4 Las dimensiones de la interoperabilidad......................................................................................................... 31
II.1 Aprender de la respuesta a la crisis provocada por el COVID-19: lecciones y desafíos en torno
a la resiliencia y la planificación para el desarrollo........................................................................................ 54
III.1 Japón: cultura, memoria y comunidades resilientes....................................................................................... 81
IV.1 El ejemplo de Finlandia en el campo de la prospectiva................................................................................... 95
IV.2 Recomendaciones para implementar laboratorios de prospectiva e innovación.......................................... 102
IV.3 Chile: laboratorio de innovación municipal Peñalab...................................................................................... 103
IV.4 Política de Estado y coordinación intersectorial: la estrategia de Transformación Digital
hacia la Costa Rica del Bicentenario 4.0........................................................................................................ 106

Diagramas
I.1 Marco conceptual de la colaboración.............................................................................................................. 24
I.2 Costa Rica: modelo de gobernanza digital propuesto...................................................................................... 32
I.3 Dominica: integración temática en la estrategia nacional de desarrollo de la resiliencia
(National Resilience Development Strategy-Dominica 2030).......................................................................... 34
I.4 Dominica: definición de resiliencia en el Dominica Climate Resilience and Recovery Plan 2020-2030............. 35
II.1 La resiliencia en las agendas internacionales impulsadas por las Naciones Unidas, 2000-2021.................. 45
II.2 Conceptualización de la resiliencia organizacional sobre la base de las capacidades................................... 50
II.A.1 Resoluciones e informes de las Naciones Unidas en que se destaca la resiliencia,
según su vocación, 2010-2021......................................................................................................................... 62
III.1 Línea temporal de la Estrategia de Resiliencia de Ciudad de México, 2013-2021......................................... 76
III.2 Estrategia de resiliencia de la ciudad de México............................................................................................ 77
IV.1 Características de los laboratorios de innovación......................................................................................... 100

5
Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Introducción

Prólogo

7
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Introducción

La pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19) ha puesto de manifiesto la fragilidad de nuestras

sociedades y exacerbado las profundas desigualdades que existen en los países y entre ellos. Asimismo, ha
dejado en claro la importancia de la ciencia y de contar con sistemas de información robustos para la toma de
decisiones que permitan transformar nuestros patrones de producción, distribución y consumo, hasta ahora
insostenibles, así como sus soportes institucionales y políticos.
Vivimos momentos de gran incertidumbre, en los que aún no se vislumbra si la tendencia inercial se centrará
en volver a un estilo de desarrollo que ya advertíamos insostenible, o si, por el contrario, lograremos dar el salto
hacia una sociedad que reconoce y abraza los vínculos entre el bienestar humano y el de los ecosistemas.
A través de la historia de la humanidad hemos aprendido que las crisis generan aprendizajes y pueden
desencadenar transformaciones significativas. La pandemia de COVID-19 y las múltiples crisis que ha provocado
(sanitaria, económica, social y ambiental) deben constituir un punto de inflexión para impulsar el cambio hacia
un estilo de desarrollo más sostenible.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha planteado que la recuperación
pospandemia debe ser una oportunidad para transformar el modelo de desarrollo de la región en un modelo
sostenible, con la igualdad y la dignidad de las personas en el centro. Es imprescindible que los motores de este
modelo sean inclusivos e innovadores, que generen y usen conocimientos y tecnologías no contaminantes,
y que proporcionen oportunidades para que el desarrollo de los países sea más equilibrado.
El Estado y la política tienen un papel central en esta propuesta de gran impulso para la sostenibilidad,
en tanto representantes del interés general de las generaciones actuales y futuras. Se trata de un Estado de
bienestar fortalecido y renovado, que no solo corrija fallas, sino que cree y dirija la economía hacia nuevas
formas de hacer las cosas, que nos permita ser competitivos y a la vez más inclusivos, protegiendo el ambiente
que sustenta nuestra vida. La intervención urgente de los gobiernos frente a la crisis del COVID-19 amplió el
espacio de las ideas y de las políticas públicas para abordar crisis sistémicas, al tiempo que permitió liberar
la intervención estatal de la carga ideológica que acarreaba.
Esta recuperación transformadora debe hacerse cargo de la desconfianza de la ciudadanía respecto de
las instituciones, que se ha agravado con la desigualdad, la cultura del privilegio y un modelo económico que
genera ganadores y perdedores. Para ello es necesario cambiar no solo el estilo de desarrollo, sino también la
forma en que nos comunicamos con la ciudadanía y cómo hacemos partícipes a las personas en las decisiones
que afectan su entorno y calidad de vida.
La construcción de este nuevo estilo de desarrollo, que supere los desequilibrios del estilo de desarrollo
anterior, exige liderazgos renovados, colaborativos y participativos, una gobernanza anticipatoria que utilice la
construcción de futuros posibles como un espacio de reflexión inclusivo y participativo, y un enfoque territorial
que aproveche las especificidades y capacidades en el territorio para lograr encadenamientos productivos
sinérgicos y virtuosos. Necesita, además, una planificación con mirada de largo plazo para vincular las medidas
de corto y mediano plazo con una visión consensuada de país y la construcción de pactos entre el gobierno y
todos los actores sociales en el territorio. Se trata de que el Estado cuente con capacidades renovadas para
hacer frente de manera coordinada a los desafíos actuales y futuros.
Como se plantea en el documento, para garantizar que los objetivos del desarrollo se conviertan en política
de Estado se debe contar con condiciones habilitantes, como una democracia fortalecida, que apueste al
diálogo y genere confianza, y cuyas instituciones se gestionen con transparencia y rindan cuentas. También
se necesita una mayor participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, promover la igualdad entre los
géneros y fortalecer la ética y la integridad pública.
El documento también plantea que para liderar los cambios necesarios para una recuperación transformadora
es preciso crear nuevas capacidades y liderazgos en las instituciones. Se trata de capacidades para incorporar
una mirada prospectiva, para transversalizar la acción climática en la gestión pública, para articular las políticas
territoriales en forma de ecosistema, para generar empatía y construir pactos en el territorio, para transversalizar
el gobierno abierto y para prestar servicios públicos digitales.

9
 Prólogo Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

La efectividad de la acción pública depende de pactos sociales que le den el necesario apoyo político,
aseguren la transparencia de estas acciones y fortalezcan el funcionamiento de la democracia. El gobierno
abierto y el gobierno digital permiten acercar la acción pública al ciudadano y mejorar la efectividad de la
gestión. Cuanto más compleja y ambiciosa es la tarea, más importantes se vuelven la rendición de cuentas
y la transparencia de los gobiernos.
La planificación y la construcción de escenarios futuros ampliamente consensuados permitirán, asimismo,
trazar con igualdad y sostenibilidad un camino para la región. Para ello, en las instituciones llamadas a encabezar
esos cambios deberán surgir nuevos liderazgos, que sean a la vez más inclusivos, horizontales, empáticos
y colaborativos.
De eso se trata este documento, cuyo objetivo es contribuir a esa reflexión y ofrecer aportes a la discusión
respecto de las capacidades y los liderazgos que han de desarrollarse en las instituciones para recuperar la
confianza de la ciudadanía y construir pactos duraderos y sostenibles. Se trata de crear instituciones resilientes,
capaces de enfrentar las crisis actuales y prepararse para las que puedan venir, orientando la política y la
inversión hacia el desarrollo de sociedades más justas y sostenibles.

Alicia Bárcena
Secretaria Ejecutiva
Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL)

10
Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Introducción

Introducción

11
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Introducción

A menos de diez años de que se cumpla el plazo para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible,
establecidos con la aprobación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, los desafíos estructurales
para su implementación se mantienen y se incrementan, ahora en un contexto más exigente de incertidumbre
y crisis producto de la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19).
La emergencia generada por la propagación del coronavirus ha evidenciado los problemas estructurales
y las vulnerabilidades preexistentes en América Latina y el Caribe, que se manifiestan en desigualdades
entre los países y dentro de ellos e insostenibilidad del estilo de desarrollo. También se han hecho evidentes
los desafíos en materia de coordinación entre sectores, instituciones y niveles de gobierno, y de calidad
de información, que producen incoherencias entre las políticas, así como fallas en materia de información,
que impiden la toma de decisiones oportunas basadas en datos empíricos concluyentes. En este sentido,
el presente documento plantea que para enfrentar los problemas estructurales y los nuevos desafíos se
requiere de instituciones fortalecidas que cuenten con renovadas capacidades y liderazgos para diseñar
de forma participativa, colaborativa e inclusiva políticas y programas que respondan a las necesidades del
presente con una mirada de futuro. La conformación de instituciones resilientes que puedan enfrentar las
crisis presentes y prepararse para las futuras es urgente, pues las decisiones de política e inversión de hoy
condicionarán nuestro mañana.
Frente a las presiones y la inercia por mantener y profundizar un modelo económico que no ha logrado
satisfacer las necesidades básicas de la población y que afecta al mismo tiempo las posibilidades de las
generaciones futuras de alcanzar un desarrollo sostenible, la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL) ha planteado la necesidad de conectar la emergencia con la recuperación y la década de la
acción para enfrentar los principales desafíos de nuestras sociedades, ya planteados en la Agenda 2030. Se
trata de avanzar a un mundo sin pobreza, con trabajo decente para todos; un mundo donde sean sostenibles las
modalidades de consumo y producción, así como la utilización de los recursos naturales; un mundo en que la
democracia, la buena gobernanza y el Estado de derecho sean los elementos esenciales del desarrollo sostenible.
En el documento Construir un nuevo futuro: una recuperación transformadora con igualdad y sostenibilidad 1,
la CEPAL propone alinear las políticas de corto plazo dirigidas a superar los efectos de la pandemia con las
estrategias de cambio estructural basadas en un gran impulso para la sostenibilidad económica, social y
ambiental en un conjunto de sectores con vocación de convertirse en los motores de este nuevo estilo de
desarrollo. La puesta en práctica de esta propuesta requiere de una visión de largo plazo para orientar la
inversión pública nacional y la inversión extranjera directa hacia estos sectores. Si los países no cuentan con
una clara proyección de futuro (gobernanza anticipatoria) es difícil que puedan dirigir la inversión hacia los
motores de crecimiento que hayan priorizado. Junto con esta visión de largo plazo, también se requiere una
institucionalidad con capacidades para dialogar, consultar y acordar estas nuevas inversiones en el territorio.
Este documento se ha elaborado a partir de esa propuesta y se concentra en un elemento esencial para
avanzar en la recuperación transformadora: las capacidades renovadas del Estado para conformar instituciones
dotadas de más resiliencia, entendida no solo como la capacidad de prever o hacer frente a una crisis, sino
también de aprender, adaptarse e incorporar el nuevo conocimiento para fortalecerse con miras a nuevos
eventos adversos que puedan surgir en el futuro. La premisa que sustenta este trabajo es que no es posible
abrir la puerta del futuro con la llave del pasado. La construcción de sociedades inclusivas y resilientes requiere
de instituciones capaces de llevar adelante los cambios que se precisan.
La Agenda 2030 ya advertía que se necesitaban medidas audaces, transformadoras e integradas para
reconducir el mundo por el camino de la sostenibilidad y la resiliencia. Estas medidas son hoy más urgentes
que nunca para que ningún país ni persona que habite en él se quede atrás.

1 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Construir un nuevo futuro: una recuperación transformadora con igualdad y sostenibilidad
(LC/SES.38/3-P/Rev.1), Santiago, 2020.

13
 Introducción Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

El desafío no es menor, pero la buena noticia es que la región no parte de cero. En el presente documento
se analiza cómo los planes de gobierno abierto, la territorialización de la planificación, las respuestas a la crisis
climática y la gestión del riesgo de desastres permiten extraer algunas lecciones aprendidas para manejar
la incertidumbre y dan ciertas luces respecto de cuáles son algunos de los factores habilitadores para la
construcción de instituciones más resilientes.
En ese sentido, en el capítulo I se abordan algunas de las capacidades que requieren las instituciones
para una recuperación transformadora: la gobernanza anticipatoria, los liderazgos inclusivos y la capacidad
de generar confianza para fortalecer la democracia, entre otras. Como se muestra en el capítulo, se trata
de avanzar hacia una gestión pública más horizontal, que transversaliza la perspectiva de género, que es
dialogante, participativa y transparente, genera confianzas y fortalece la democracia, al mismo tiempo que
utiliza las nuevas tecnologías y se beneficia del gobierno abierto y el gobierno digital. Se presentan en el
capítulo experiencias nacionales de planificación que son ejemplo de este abordaje integral, intersectorial,
multinivel, multiactor y de largo plazo propuesto.
En el capítulo II se examinan las distintas acepciones del concepto de resiliencia desde la perspectiva de las
diversas disciplinas, las agendas internacionales y algunos temas específicos, de modo de aportar a la discusión
respecto de las capacidades que se requieren para construir la resiliencia institucional. Como se plantea en
el capítulo, se trata de generar capacidades de previsión, respuesta y adaptación, que se desarrollan en un
proceso de continuo fortalecimiento. Para este proceso de aprendizaje se requiere fomentar la creatividad,
la innovación, la flexibilidad y el capital social, entre otras condiciones habilitantes.
En el capítulo III se aborda la construcción de resiliencia territorial y la institucionalidad que se requiere
para ello, poniendo de relieve los desafíos de la planificación que el Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificación Económica y Social (ILPES) ha venido posicionando (intertemporalidad, intersectorialidad,
multiescalaridad, participación de múltiples actores y enfoques transversales, especialmente el enfoque de
género), así como aquellos desafíos específicos para la construcción de resiliencia institucional en el territorio
y el papel que desempeñan el capital social y el sentido de pertenencia de las comunidades.
En el capítulo IV se examinan el papel de la prospectiva en la creación de resiliencia a través de las nuevas
tendencias en los métodos prospectivos, el papel actual de la prospectiva en las instituciones, la importancia
de la innovación y los estudios de futuro y su contribución a la conformación de instituciones más resilientes.
Se aborda asimismo la participación de múltiples actores en la construcción, discusión y seguimiento de los
escenarios de futuro, planteándose una nueva dinámica entre la prospectiva, la innovación, la adaptación y
el aprendizaje colectivo.
Como se plantea en el documento, la pandemia de COVID-19 ha visibilizado la importancia del Estado
y su insustituible función pública y de representación del interés general (de las generaciones presentes y
futuras). De ahí que se plantee que una recuperación transformadora requiere de un Estado de bienestar
fortalecido y renovado: un Estado abierto, transparente y participativo, capaz de construir escenarios de futuro
con la sociedad civil, el sector académico y el sector privado, para avanzar hacia sociedades más inclusivas
y resilientes.
La pandemia de COVID-19 ha puesto a prueba la capacidad de respuesta y adaptación de las instituciones y
la gestión pública. Sin embargo, como queda de manifiesto a lo largo del documento, también ha generado una
oportunidad sin precedentes para identificar las capacidades necesarias para la construcción de instituciones
resilientes, que puedan liderar una respuesta que esté a la altura de los retos del presente y el futuro.

14
Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo I

I
La institucionalidad
necesaria para lograr una
recuperación transformadora
Introducción
A. La importancia de definir la crisis en toda su complejidad:
¿estamos frente a una sindemia?
B. La gobernanza anticipatoria y la capacidad de construir futuros probables
C. Los liderazgos en época de pandemia y para promover una
recuperación transformadora
D. La confianza en las instituciones, la participación ciudadana
y el fortalecimiento de la democracia
E. La importancia del gobierno abierto, el gobierno digital
y la interoperabilidad de los datos para forjar instituciones resilientes
F. Dominica y su objetivo de convertirse en el primer país resiliente
frente al clima: instrumentos e instituciones
G. Conclusiones
Bibliografía

15
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo I

Introducción
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha advertido que estamos ante un verdadero
cambio de época que presenta desafíos mundiales como la pandemia, el cambio climático y la desigualdad,
así como crecientes asimetrías entre los países desarrollados y los países en desarrollo, y ha señalado que
esto obliga a promover una transformación profunda en que se reconozcan los vínculos entre la economía, la
sociedad y el medio ambiente, y a fomentar la cooperación multilateral, mundial y regional (Bárcena, 2020).
Para llevar a cabo esta transformación profunda se precisan instituciones fortalecidas con renovadas
capacidades y liderazgos que permitan construir de forma participativa, dialogada, colaborativa e inclusiva
planes, políticas, estrategias y programas que respondan a las necesidades ciudadanas del presente, con
mirada de futuro. En este capítulo se exponen algunos temas claves para comprender este proceso de cambio.

A. La importancia de definir la crisis en toda su

complejidad: ¿estamos frente a una sindemia?
Los efectos que la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19) ha tenido en América Latina y
el Caribe y en el resto del mundo han puesto de relieve debilidades relacionadas con la capacidad de los
sistemas de salud para responder y con la capacidad de todo el aparato público para prever las necesidades
sociales, responder a ellas de forma integral, y brindar bienes y servicios públicos con la suficiente flexibilidad,
inmediatez, eficacia, pertinencia, apertura y transparencia que la emergencia ha exigido.
En este sentido, la pandemia no ha hecho más que profundizar las brechas recesivas que afectaban
a la economía mundial desde la crisis económica de 2008 y 2009. Si se sitúa esta crisis económica en la
historia de las crisis cíclicas del capitalismo, se llega a la conclusión de que esta es la más extrema desde la
Gran Depresión de los años treinta (CEPAL, 2021a).
Entre todas las regiones del mundo, la más golpeada por el flagelo del coronavirus ha sido la de América Latina
y el Caribe. Según la Organización Panamericana de la Salud (OPS), a mayo de 2021 millones de personas
se habían contagiado y más de un millón había fallecido. En estas cifras, sin embargo, no se consideran las
secuelas de la enfermedad que las personas contagiadas tendrán que enfrentar en el futuro y que aún se
desconocen. Tampoco se sabe si dichas secuelas serán transitorias o permanentes.
La pandemia de COVID-19 ha dejado en evidencia los problemas estructurales y las vulnerabilidades
preexistentes de América Latina y el Caribe. En efecto, la pandemia llevó a una contracción del PIB de la
región del 6,8% (la mayor contracción desde 1900) y a que el desempeño de su economía fuera el peor
entre las regiones en desarrollo. El crecimiento casi nulo que había habido antes de la crisis, sumado a la
contracción de 2020 y a la debilidad de los sistemas de protección social y de salud, se tradujo en aumentos
del desempleo, caída de los ingresos y aumento de la pobreza y la desigualdad. Entre 2019 y 2020, el número
de ocupados se redujo en algo más de 24,8 millones de personas. En tanto, en 2020 la tasa de pobreza
extrema se situó en un 12,5%, y la de pobreza, en un 33,7%. De este modo, el número total de personas en
situación de pobreza ascendió a 209 millones a finales de 2020, 22 millones más que el año anterior. De ese
total, 78 millones se encontraban en situación de pobreza extrema. También ha aumentado la desigualdad
en cuanto a la distribución del ingreso (incremento del 2,9% en el índice de Gini). Sin las políticas sociales
y de reactivación que se pusieron en práctica en los países, las cifras serían aún peores (CEPAL, 2021b). La
contracción de 2020 también dio lugar al cierre de un gran número de microempresas y pequeñas y medianas
empresas. Estos fenómenos afectaron proporcionalmente más a las mujeres, lo que reforzó la desigualdad
estructural de género que afecta a la región.
Asimismo, la pandemia azota a la región en un contexto político complejo en que la ciudadanía cuestiona
las instituciones democráticas de todos los poderes del Estado —el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial—, y
exige más equidad y justicia social, así como más eficacia, transparencia y rendición de cuentas en la gestión
y el uso de los recursos públicos.

17
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Este creciente descontento de la ciudadanía, sumado a una limitada capacidad para preverlo y enfrentarlo
de forma adecuada, dio lugar a que antes de la pandemia y en algunos países de la región hubiera amplias
movilizaciones sociales que reclamaban desde un trato más digno hasta respuestas concretas a la pobreza,
la desigualdad, la exclusión y la cultura del privilegio arraigadas en la región.
Si bien la pandemia ha visibilizado el papel esencial que el Estado desempeña en el suministro de bienes
y servicios públicos, y aunque lo público ha resurgido como el espacio en que se debe dar respuesta a la
emergencia y a la recuperación pospandemia, la percepción ciudadana de falta de liderazgos públicos capaces
de generar confianza en el accionar de las instituciones del Estado ha limitado su efectividad.
De lo anterior surge la necesidad de avanzar hacia nuevas relaciones de poder entre todos los agentes
del Estado y hacia una nueva forma de gestionar lo público desde una perspectiva sistémica que permita
identificar las áreas que se deben fortalecer para producir un efecto positivo en todo el ciclo de la gestión
pública. También se deben fomentar relaciones más colaborativas entre las instituciones, y entre ellas y la
ciudadanía, para construir una mayor resiliencia ante los acontecimientos críticos internos y externos. De allí
que el fortalecimiento de las instituciones sea tan importante como las prácticas y los procesos de coordinación
y articulación entre los sectores (intersectorialidad) y los niveles de gobierno (gestión multinivel) en el diseño
y la implementación de las políticas públicas.
Frente a este complejo escenario, conocer y designar adecuadamente la naturaleza de las crisis es una
condición necesaria para tomar las mejores decisiones. Al inicio de la pandemia se adoptó una mirada en que
la crisis se comparaba con una guerra, se calificaba al virus como un extranjero y se confundía la función que
correspondía a los expertos: todo ello implicó que hubiera demoras significativas a la hora de tomar decisiones
para gestionar la pandemia.
De acuerdo con Hoton (2020), la complejidad de la pandemia de COVID-19 se relaciona con el hecho
de que hay dos categorías de enfermedades que interactúan en poblaciones específicas: la infección por el
coronavirus 2 del síndrome respiratorio agudo grave (SARS-CoV-2) y una serie de enfermedades no transmisibles.
Estas afecciones convergen en los grupos sociales de acuerdo con patrones de desigualdad profundamente
arraigados en nuestras sociedades. La agregación de estas enfermedades en un contexto de disparidad social
y económica exacerba los efectos adversos que cada enfermedad tiene por separado. De este modo, el autor
plantea que el COVID-19 no es una pandemia, sino una sindemia. La naturaleza sindémica de la amenaza que
enfrentamos significa que, si queremos proteger la salud de nuestras comunidades, es necesario adoptar un
enfoque más amplio e integral (Hoton, 2020).
La sindemia se relaciona precisamente con las interacciones biológico-sociales y, por ello, abordar
el COVID-19 desde esta óptica exige dedicar más atención a las enfermedades no transmisibles y a las
desigualdades socioeconómicas que a los estrechos parámetros de los daños causados por el virus. En
este sentido, enfrentar el COVID-19 significa hacerse cargo de la hipertensión, la obesidad, la diabetes,
las enfermedades cardiovasculares y las enfermedades respiratorias crónicas, entre otras, así como de las
profundas desigualdades de ingreso, empleo, género, educación, salud, vivienda y acceso a servicios públicos,
ambientales y digitales que hay dentro los países de la región y entre ellos. Es un llamado a hacer cambios
estructurales profundos que se aborden de una forma integral mediante políticas en que se consideren las
dimensiones económica, social y ambiental de los problemas.
En este sentido, en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que los países miembros de las
Naciones Unidas aprobaron en 2015, se promueve la adopción de este enfoque sistémico y la aplicación
de políticas integrales que permitan afrontar los múltiples desafíos del desarrollo a través de los principios
y dimensiones que se exponen en ella. Uno de los principios en los que se sustenta la Agenda 2030 es la
naturaleza interconectada e indivisible de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que a su vez responden
a los pilares económico, social y ambiental de dicho desarrollo. Por su parte, las cinco dimensiones de la
Agenda 2030 —personas, prosperidad, planeta, alianzas y paz— dan cuenta de la importancia de la gobernanza
y la gobernabilidad como condiciones habilitantes de cualquier proceso de desarrollo que sea sostenible.

18
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo I

Para hacer frente a las crisis de gran complejidad es preciso que la acción del Estado se centre en responder
de manera sistémica, lo que requiere transformar las instituciones para gobernar los sistemas complejos y
sus dinámicas, sobre todo cuando nos enfrentamos a una multiplicidad de riesgos que convergen al mismo
tiempo. Es necesario centrarse en las causas más que en la gestión de los efectos, y hay que mejorar las
capacidades para actuar estratégicamente en un mundo que está cambiando de forma radical.
En las últimas décadas, en la gestión pública han cobrado relevancia distintos paradigmas en que se ha
puesto énfasis en la transformación, la reforma, la modernización y, más recientemente, la innovación. Se
espera que los Estados y sus instituciones innoven de forma permanente, pero que no innoven solo por innovar.
La experimentación ha demostrado ser positiva, porque permite mejorar y no quedar atrapado en un marco o
una senda rígidos, y también porque la incertidumbre que caracteriza nuestra época de cambios no permite
identificar de antemano recetas obvias y estables. Sin embargo, la experimentación debe estar orientada hacia
el fin correcto: hacia el objetivo de que las instituciones convivan con el cambio y sean capaces de manejar
las riendas de este con determinación y plena conciencia de los fines que se persiguen.
En el marco de las acciones y medidas adoptadas por los gobiernos para afrontar la pandemia de COVID-19
se plantearon estrategias como la necesidad de aplanar la curva de contagios. Esta expresión es un ejemplo
de pensamiento sistémico en que se conjugaron medidas que restringían la libertad de movimiento individual
y colectivo con medidas sanitarias, laborales (teletrabajo), educativas (telestudio) y sociales (transferencias
de recursos). El confinamiento y la distancia que decretan las autoridades no se debe solo al riesgo que cada
uno de nosotros podemos correr individualmente, sino que sirve para que no se produzca un contagio masivo
que colapse los servicios médicos. Para diseñar este tipo de medidas y para entenderlas es necesario pensar
de forma sistémica. Sin embargo, las demoras iniciales pusieron de manifiesto que en la gestión pública y la
operación de las instituciones prevalece el pensamiento lineal (alerta, gestión, atención sanitaria, logística y
comunicación, entre otras), lo que todavía supone dificultades a la hora de enfrentar fenómenos complejos
como la crisis climática o la inestabilidad de una economía financierizada. Estos últimos fenómenos ya están
sucediendo y afectan a los países del mundo, pero no ha habido una reacción concertada mundial o regional
que tenga el sentido de urgencia y rapidez que ha tenido la respuesta a la pandemia.
Otros ejemplos de respuestas sistémicas brindadas desde el Estado son la gestión del riesgo de desastres
en Cuba (véase el recuadro I.1), la implementación del plan nacional de desarrollo Vision 2030 Jamaica, que se
presenta en la sección B, y, en Dominica, la estrategia nacional de desarrollo de la resiliencia, llamada National
Resilience Development Strategy-Dominica 2030, que se presenta en la sección F.

Recuadro I.1
Cuba: un enfoque sistémico de la gestión del riesgo
Por su ubicación geográfica, Cuba está expuesta a peligros naturales, tecnológicos y sanitarios. Es por ello que reducir
el riesgo de desastres constituye una prioridad para el Gobierno, prioridad que se ha traducido en un vasto cuerpo
normativo legal y en acciones de carácter estructural que han contribuido a resguardar las condiciones sociales,
económicas y de seguridad de la población de la isla que está expuesta a fenómenos de origen natural.
El sistema de la Defensa Civil de Cuba es la piedra angular de la reducción del riesgo de desastres y trabaja
en todo el territorio del país. Para llevar a cabo sus actividades emplea recursos humanos y materiales de órganos
y organismos estatales, así como también de entidades económicas e instituciones sociales. Estos actores operan
de manera coordinada en el marco del Estado Mayor Nacional de la Defensa Civil para velar por el cumplimiento de
las medidas, las normas y los convenios internacionales relativos a la protección civil de la población cubana, y para
coordinar los programas de cooperación y la ayuda internacional en caso de catástrofe.
Como se puede observar en el siguiente diagrama, el ciclo de reducción del riesgo de desastres en Cuba consta
de cuatro etapas.

19
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Recuadro I.1 (conclusión)

Ciclo de reducción del riesgo de desastres de Cuba

2. Preparación
1. Prevención • Elaboración y actualización de planes de reducción
• Reducción de vulnerabilidades del riesgo de desastres
• Fortalecimiento de los sistemas de vigilancia • Preparación de órganos de dirección, fuerzas y población
y alerta temprana • Elaboración de documentos metodológicos
• Divulgación de medidas de protección de la población y la economía

3. Respuesta
4. Recuperación • Activación de los consejos de defensa
• Medidas de protección de la población y sus bienes (aviso, traslado,
• Medidas de rehabilitación desconcentración, evacuación, rescate, salvamento)
• Medidas de reconstrucción • Medidas de protección de la infraestructura y la economía
• Cooperación con las Fuerzas Armadas

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de E. Rivera, “Innovaciones en sistemas de alerta temprana y planes de enfrentamiento a
desastres en relación con fenómenos meteorológicos extremos”, Ministerio de Agricultura/Ministerio de Ciencia y Tecnología de Cuba [en línea] https://www.cepal.org/
sites/default/files/events/files/ernesto_rivera.pdf.

El ciclo refleja una manera de abordar la reducción del riesgo que puede considerarse integral por los siguientes
tres motivos:
i) Se gestionan los riesgos relacionados con todos los peligros que constituyen una amenaza para el territorio.
ii) Todas las instituciones territoriales con competencia en las materias aportan los datos que les corresponden
(trabajo multidisciplinario).
iii) El historial que se va creando constituye una fuente valiosa de información.
Hoy en día, el sistema de la Defensa Civil de Cuba ha acumulado más de 60 años de experiencia, y su eficiencia
y eficacia se ha comprobado en las múltiples situaciones de riesgo de desastre a lo largo de los años. Debido a la
eficiencia particular del Sistema de Alerta Temprana (SAT) del país y a los resultados de su trabajo, Cuba desempeñó
el papel de país asesor en el proyecto regional “Fortalecimiento del Sistema de Alerta Temprana para una reducción
más eficiente del riesgo de desastres en el Caribe, a través de la transferencia de conocimientos y herramientas”.
Dicho proyecto fue implementado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Federación
Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (FICR) y la Agencia de Gestión de Emergencias de Desastre del Caribe
(CDEMA), y fue auspiciado por la Dirección General de Protección Civil y Ayuda Humanitaria de la Unión Europea (ECHO).
En este marco, Cuba transfiere sus experiencias y herramientas a cuatro naciones del Caribe: San Vicente y las
Granadinas, Santa Lucía, Dominica y la República Dominicana. Al mismo tiempo pone a disposición de todas las naciones
de la Comunidad del Caribe (CARICOM) y de América Latina una caja de herramientas compuesta por instructivos,
metodologías, estudios de caso y otros materiales que ponen de relieve la eficiencia y los resultados que el SAT cubano
ha alcanzado en cada uno de sus componentes.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de J. Llanes Guerra, Cuba: Los centros de gestión para la reducción de riesgo:
mejores prácticas en reducción del riesgo, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2010; Sistema Económico Latinoamericano y
del Caribe (SELA), “Eficacia y eficiencia muestra modelo cubano para reducir riesgos de desastres”, 2020 [en línea] http://www.sela.org/es/prensa/
servicio-informativo/20200609/si/64531/cuba y PreventionWeb, “Caja de herramientas: sistemas de alerta temprana en Cuba” [en línea] https://
www.preventionweb.net/educational/view/59362.

B. La gobernanza anticipatoria y la capacidad

de construir futuros probables
En una época de incertidumbre y de cambios profundos y constantes, prepararse para las crisis futuras, así
como identificarlas y gestionarlas adecuadamente, requiere que los sistemas políticos exploren el horizonte
y se abran ante los problemas latentes o incipientes. Un déficit claro de la política es la cortedad de miras de
sus programas, el tratamiento de los síntomas en lugar de las causas, y la ejecución de acciones centradas en

20
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo I

el presente a costa de las generaciones futuras, entre otros factores. Las sociedades no están preparadas ni
dotadas para una gobernanza anticipatoria, pues la continua presión de las urgencias diarias impide atender los
desafíos del largo plazo: las crisis se prevén en muy pocas ocasiones y, cuando han quedado atrás, tampoco
se hace una lectura sobre cómo interpretarlas o qué se debe aprender de ellas.
Según Bárcena e Iglesias (2011), el valor de la visión concertada exige que el Estado sea capaz de llevar a
cabo una gestión estratégica con mirada de largo plazo, de desempeñar un papel anticipador y de intervenir
en el diseño de estrategias que permitan orientar el desarrollo nacional.
Al respecto, Inerarity (2020) plantea que volver a integrar el futuro en la actividad política puede ser un
elemento de transformación e innovación de la vida democrática que permita aprender de los acontecimientos
pasados y evitar que se cometan errores cuando las crisis se convierten en la nueva normalidad. Por consiguiente,
es importante agudizar la capacidad estratégica y, sobre todo, la de aprendizaje de las instituciones, para
incidir en la toma de decisiones.
La gobernanza anticipatoria, que también se define como la capacidad del sistema político para mirar hacia
el futuro, imaginar, pensar estratégicamente y transformar (The Millenium Project, 2021, e Inerarity, 2020),
inicialmente se concibió como la aplicación de estrategias flexibles y colaborativas en etapas tempranas para
poder tomar decisiones adecuadas. El objetivo de este tipo de gobernanza es abordar de forma correcta y
anticipada los paradigmas sociales y las posibles transformaciones del entorno. También supone incorporar y
abordar de manera sistemática la prospectiva estratégica en toda la estructura del gobierno, incluidos el análisis
de las políticas, los compromisos y la toma de decisiones (Strategic-Foresight, 2020). Ello permite equipar a
los gobiernos con la capacidad de explorar el futuro de forma continuada, para poder adaptarse y dar forma
a este mediante medidas mejores y más preparadas, como ha ocurrido en el caso de Singapur, el Canadá,
el Reino Unido, Francia, Finlandia o, más recientemente, los Estados Unidos y España.
Poner en práctica la gobernanza anticipatoria es complejo por la forma en que están estructuradas las
instituciones y porque actualmente los incentivos del sistema están colocados en las respuestas inmediatas
a los problemas inmediatos. Si bien el concepto de gobernanza anticipatoria surgió hace unos 40 años, la
crisis provocada por la pandemia de COVID-19 ha revalorizado su importancia debido a la escasa capacidad
de previsión de la gobernanza multinivel y la ausencia de metodologías más descentralizadas que no ofrezcan
soluciones de enfoque único.
En este contexto, para poder insertar la gobernanza anticipatoria en la gestión pública hay que construir
una narrativa sobre su importancia, hacer una propuesta de valor, fomentar las capacidades institucionales y
en general promover una cultura de futuro (The Millenium Project, 2021 e Inerarity, 2020).
El plan de desarrollo Vision 2030 Jamaica es un ejemplo de gobernanza anticipatoria que contempla el
uso de instrumentos intermedios de monitoreo y la gestión por resultados para adaptarse a las contingencias
del corto plazo sin perder la visión del largo plazo (véase el recuadro I.2).
En algunos países se emplea la gobernanza anticipatoria para evitar errores del pasado o para adelantarse
a las posibles transformaciones sociales y los desafíos que el futuro pueda deparar en todos los ámbitos.
En otros países se hace hincapié en la democratización y la transparencia para abordar los asuntos que
componen la agenda de gobierno. En otros se ha dado un paso más determinante y se ha incursionado en
el campo de las nuevas tecnologías. Por ello, como plantean García Fronti y Herrera (2020), la gobernanza
anticipatoria designa también la capacidad para gobernar las tecnologías emergentes en etapas tempranas
de su desarrollo. Estos autores señalan lo siguiente: “A través del fomento de capacidades vinculadas con la
prospectiva, el compromiso y la integración, la gobernanza anticipatoria alienta a todos los actores sociales
a reflexionar sobre sus roles en la tecnología emergente entendiendo la reflexión como el (re)conocimiento
de la propia posición y responsabilidad en tanto participante dentro del proceso que implica el desarrollo de
una tecnología. Este tipo de gobernanza, además, asume que es necesario llevar los asuntos de interés al
debate público a través de motivaciones sustantivas y que la forma de la disposición hacia el futuro que toma
el Gobierno queda establecida por la legitimidad de los gobernantes”.

21
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Recuadro I.2
Supuestos, consideraciones y principios clave del marco de diseño e implementación del plan de desarrollo
Vision 2030 Jamaica
La planificación es, en sí misma, un proceso de desarrollo. Para lograr la transformación social a través de la
consecución de los objetivos y resultados a largo plazo del plan de desarrollo Vision 2030 Jamaica y de los Objetivos
de Desarrollo Sostenible (ODS) es necesario institucionalizar la planificación estratégica sobre los principios que guían
su implementación: la gestión basada en los resultados y la gestión basada en el rendimiento.
En primer lugar, la planificación estratégica debe culminar en un diseño o proyecto de desarrollo, para luego, de
manera periódica, revisarse y actualizarse según la necesidad de forma que refleje nuevos conocimientos y realidades
cambiantes o emergentes.
El Marco de Política Socioeconómica a Medio Plazo, que abarca períodos sucesivos de tres años, reúne estrategias
a medio plazo y programación basada en políticas, y es la pieza central del marco de implementación de Vision 2030
Jamaica y, por extensión, de los ODS. Asegura la coherencia entre la planificación a largo plazo y las prioridades en
materia de políticas a medio plazo del gobierno y posibilita la continuidad de la implementación de Vision 2030 Jamaica
de una administración gobernante a otra. También permite cambios en las prioridades políticas y la reasignación de
recursos en respuesta a las emergencias como la pandemia de COVID-19, a la vez que mantiene el enfoque estratégico
de desarrollo nacional a largo plazo.
Un requisito previo para operacionalizar e institucionalizar los principios y prácticas del liderazgo transformacional es
contar con un plan de desarrollo nacional a largo plazo orientado a la transformación social. El liderazgo transformacional
es más que un principio, es un marco de acción. Para priorizarlo es necesario contar con una planificación e
implementación basadas en datos y resultados y orientadas a una transformación social sistémica y estructural.
Este tipo de liderazgo también está en consonancia con una buena gobernanza. La coordinación; el fortalecimiento
institucional y la institucionalización; la rendición de cuentas, y la transparencia son fundamentales a la hora de crear
confianza y alianzas para llevar a cabo una acción transformadora en múltiples sectores y a nivel nacional y local.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información proporcionada por el Gobierno de Jamaica.

Por otro lado, en el marco de este concepto también se critica duramente el protagonismo excesivo del
gobierno cuando este deja de lado la posible participación de otros actores sociales que impulsen la puesta
en práctica de propuestas proactivas que ofrezcan otras miradas que podrían ser complementarias y estar
basadas en la colaboración ciudadana.
Una administración proactiva capacitada para ejercer correctamente la gobernanza anticipatoria enfrenta
el entorno con los datos, prioriza, promueve y desarrolla alianzas y redes para captar datos de la sociedad,
y convierte esos datos en información valiosa que facilita y garantiza una buena toma de decisiones. Esto
es de suma importancia debido a que, en muchas ocasiones, quienes toman las decisiones no están
familiarizados con los entornos en que esas decisiones posteriormente recaerán, no conocen lo suficiente
el contexto o las necesidades sociales, o no visualizan cómo las decisiones incidirán en dicho entorno. Por
ello, entre las tecnologías seleccionadas para la gobernanza anticipatoria se encuentra la de los macrodatos,
que se define como la capacidad para procesar mediante algoritmos grandes cantidades de datos de
distintos tipos.
El plan Vision 2030 Jamaica fue diseñado para fomentar la resiliencia y la adaptación a los desafíos previstos
en el ámbito del desarrollo, así como la agilidad en la respuesta a crisis y choques imprevistos. Sus siete
principios rectores constituyen un marco de desarrollo centrado en las personas y respaldado por compromisos
en materia de sostenibilidad (económica, social y medioambiental); cohesión social; alianzas; transparencia y
rendición de cuentas; equidad; desarrollo urbano y rural sostenible, y liderazgo transformacional.
La institucionalización de estos principios rectores dentro del marco nacional de planificación del desarrollo
está interrelacionada con la transición hacia un paradigma que promueva el desarrollo y la aplicación de formas
superiores de capital: humano, de conocimiento, cultural e institucional. Un aspecto clave de la teoría del

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo I

cambio en que se apoya el plan Vision 2030 Jamaica es la planificación estratégica a largo plazo orientada al
fortalecimiento institucional y la institucionalización como requisitos previos para el liderazgo transformacional
y para lograr transformaciones sistémicas y estructurales.
Este enfoque supone una alternativa a las endebles soluciones de corto y medio plazo que se dirigen a
los síntomas de los problemas de desarrollo, en lugar de a sus causas fundamentales.
Como ya se ha mencionado, el hecho de que en general prevalezcan las soluciones de los problemas
de corto plazo en detrimento de los cambios profundos que tengan efecto en el largo plazo tiene múltiples
explicaciones, entre ellas el desfase temporal entre las decisiones que tendrán efecto en el largo plazo y los
plazos electorales, las fuertes presiones sociales y políticas para resolver los problemas presentes, y la lectura
insuficiente de los efectos que tiene actuar solo en el corto plazo.
En el Informe Especial COVID-19, Nº 11 de la CEPAL se plasma la importancia de vincular estos espacios
temporales: “Para una recuperación transformadora [posCOVID-19], se requiere que las políticas de corto
plazo tengan una visión de largo plazo y sean coherentes entre sí. La recuperación transformadora y la
construcción de un nuevo estilo de desarrollo se debe iniciar desde ahora y desde el diseño mismo de las
políticas” (CEPAL, 2021b).
Una de las funciones básicas de la planificación es la prospectiva, que tiene por objeto ilustrar las
perspectivas de mediano y largo plazo para la sociedad en su conjunto, aclarar las alternativas que tienen las
autoridades a la hora de decidir, y explorar nuevas estrategias económicas y sociales. Si bien en la actualidad
en los países de la región existe un renovado interés en las políticas de Estado (véase el capítulo IV), esta es
una práctica que aún no permea la gestión pública. La prospectiva sigue siendo materia de algunas unidades
gubernamentales, de las elites de estudio o incluso de algunas políticas sectoriales, como las demográficas y
las energéticas, pero ella no ha sido internalizada en las instituciones como una práctica y un ejercicio continuo
(en el capítulo IV de este documento se aborda en profundidad el tema de la prospectiva en la región). Esto
explica parcialmente, por ejemplo, el hecho de que los países desarrollados, aunque disponían de información
científica sobre la posibilidad de que ocurriera la pandemia, no hayan podido anticiparla, prepararse y responder
de una forma eficaz ante la urgencia.
De este modo, la gobernanza anticipatoria debería ser el puente entre el presente y el futuro que, aunque
incierto, contribuye a obtener conocimientos sobre escenarios alternativos de futuros probables.

C. Los liderazgos en época de pandemia y para

promover una recuperación transformadora
Al analizar los resultados de la gestión de la crisis sanitaria se observa que el tipo de liderazgo político ejercido en
cada país ha sido muy decisivo. Como ha constatado la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE, 2020a), la confianza pública en las autoridades y el asesoramiento brindado por los expertos han
demostrado ser activos importantes para enfrentar la pandemia.
La crisis provocada por la pandemia ha puesto de relieve la importancia de la ciencia y el conocimiento
científico para tomar decisiones acertadas. Si los expertos que manejan información, conocimiento y datos
han de asesorar de forma efectiva a los líderes, es preciso que haya apertura y que se transite hacia estilos
de gobierno más cognitivos y menos ideológicos.
Por otro lado, ha sido de gran importancia la revalorización de los liderazgos más horizontales que requieren
de organización, protocolos y estrategias, y en que lo crucial son los servicios sociales y un sistema público
de calidad menos vertical y jerárquico. Gestionar una crisis de gran complejidad requiere sobre todo gestionar
la inteligencia colectiva en lo que se refiere a la respuesta médica, organizativa y política; en este sentido, la
falta de solidez institucional ha impedido a los gobiernos de muchos países responder de forma solvente a las

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 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

necesidades urgentes provocadas por la crisis (Martí i Puig y Alcántara, 2020). En el diagrama I.1 se presenta
un marco conceptual de la colaboración en el que se exponen las condiciones iniciales y las capacidades de
liderazgo que se precisan.

Diagrama I.1
Marco conceptual de la colaboración

Condiciones iniciales, impulsores

y mecanismos vinculantes
Acuerdos sobre objetivos iniciales
Interdependencias reconocidas
Relaciones preexistentes
Liderazgo inicial
Naturaleza de la tarea

Procesos colaborativos Estructuras colaborativas

Liderazgo
Confianza y compromiso Diseño de normas y reglas o
Comprensión compartida del problema Gobernanza prácticas de compromiso
Legitimidad Tecnologías Estructuras particulares y dinámicas
Planificación formal y emergente Capacidades y Ambidiestrismo estructural
competencias

Tensiones y conflictos endémicos

Desequilibrio de poder
Múltiples lógicas institucionales
Tensiones
Flexibilidad y estabilidad
Unidad y diversidad
Autonomía e independencia

Fuente: J. Bryson, B. Crosby y M. Stone, “Designing and implementing cross-sector collaborations: needed and challenging”, Public Administration Review, vol. 75,
N° 5, 2015.

Durante más de un lustro, el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES)
ha estudiado los liderazgos, en particular los públicos, y se ha enfocado en la relevancia que estos adquieren
como fenómeno social, relevancia que se construye a partir de la visión de que el mundo es un espacio de
poder compartido donde los únicos que tienen la posibilidad de elegir su propio destino son los seres humanos,
condicionados claro está por el contexto sociohistórico. En este sentido, trabajar en los liderazgos de la región
supone fortalecer las capacidades de los sujetos gubernamentales y no gubernamentales con el objetivo de
mejorar las prácticas, profundizar las democracias y aprender a conducir instituciones, rompiendo antiguos
paradigmas e instalando la idea de que la sociedad solo se puede construir mediante la creación, la gestión
y la evaluación conjuntas.
Sin embargo, la colaboración no es espontánea ni se impone, sino que para lograrla hay que reconstruir la
confianza entre los ciudadanos, y entre estos y la institucionalidad democrática, así como también promover
de forma deliberada políticas, normas y prácticas que permitan pasar de la cultura de la competencia a una
cultura de colaboración.
Crosby y Bryson (2005) consideran que hay ocho competencias que un liderazgo debe tener para ser
como el que se ha descrito:
i) Liderazgo en contexto: capacidad para comprender adecuadamente el contexto económico, social
y político, u otras dimensiones, así como sus potencialidades latentes para el cambio. Se deben
considerar los problemas que aquejan a la población en su conjunto y no solo a las elites, a las personas
en situación de pobreza o a la clase media. 

24
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo I

ii) Liderazgo personal: capacidad de exploración personal para identificar activos, fortalezas y debilidades
relacionadas con el propósito de impulsar cambios beneficiosos para el entorno. 
iii) Liderazgo visionario: capacidad para interpretar la realidad y dar forma a las visiones colectivas sobre
el futuro. Capacidad para crear y comunicar significados compartidos sobre un problema o una
etapa histórica.
iv) Liderazgo de equipos: capacidad para construir equipos efectivos. En este ámbito hay tres dimensiones
particularmente relevantes, a saber, el reclutamiento, la comunicación, y el empoderamiento y el
desarrollo del liderazgo entre los miembros del equipo. 
v) Liderazgo organizacional: capacidad para crear organizaciones efectivas y cuidar de ellas, poniendo
atención al propósito y el diseño organizacional, a los cambios internos y externos, y a la construcción
de comunidades inclusivas. 
vi) Liderazgo político: capacidad para tomar decisiones en diferentes espacios, arenas o ámbitos, como el
legislativo, el ejecutivo o el administrativo. Capacidad para formar coaliciones que apoyen las propuestas
de cambio. 
vii) Liderazgo ético: capacidad para sancionar conductas y adjudicar disputas en diferentes arenas, así
como para discernir lo que es ético y legítimo. 
viii) Gestión de políticas: capacidad para coordinar los objetivos del liderazgo en el transcurso de un ciclo
de cambio político.
En un mundo desigual, incierto y complejo, los estilos de liderazgo público determinarán significativamente
las formas de recuperación posCOVID-19. Estos liderazgos deberán contribuir a crear nuevas formas de
vinculación entre el Estado y la sociedad (vinculación que hoy en día está muy debilitada) para enfrentar el
complejo escenario futuro. De este modo, a los efectos de lograr una recuperación inclusiva y sostenible se
requerirán liderazgos públicos que tengan capacidades renovadas para pactar y trabajar horizontalmente, y
que sean resilientes, transformadores, colaboradores, innovadores, éticos y transparentes. Con ese fin será
esencial fortalecer la democracia y fomentar la confianza en las instituciones y la participación pública en la
toma de decisiones.

D. La confianza en las instituciones, la participación

ciudadana y el fortalecimiento de la democracia
La confianza es el valor clave para que las instituciones funcionen. No obstante, en muchos países de la región
se ha producido una crisis de confianza en las instituciones de la que aún no se ha salido. Según los datos
del Latinobarómetro, la confianza en las instituciones del Estado ha venido cayendo de manera sostenida en
la región desde 2010 (Corporación Latinobarómetro, 2018). En efecto, en 2018 el nivel de confianza en las
instituciones estatales de los países encuestados por dicha organización era el siguiente: en la institución
electoral, un 28%, en el Poder Judicial, un 24%, en el gobierno, un 22%, en el Congreso, un 21%, y en los
partidos políticos, un 13%. La confianza interpersonal también alcanzó niveles mínimos ese año y se situó
en un 14%, lo que convierte a la región en la más desconfiada del mundo. La desconfianza se observa en
tres sentidos: entre quienes integran la ciudadanía; entre esta y sus representantes, y entre los representantes
de las instituciones del Estado.
La importancia de reconstruir la confianza para fortalecer la gobernabilidad democrática se ha puesto de
manifiesto asimismo en estudios recientes en que se muestra que las sociedades en que la cooperación
entre las personas para lograr objetivos comunes es más prevalente y en que hay un fuerte cumplimiento de
las normas sociales están mejor preparadas para neutralizar emergencias como la pandemia de COVID-19
(Min J., 2020 en CEPAL, 2021c).

25
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

La confianza social también es un elemento que permite poner en práctica programas gubernamentales que
facilitan reformas estructurales. En este contexto, invertir en forjar la confianza social es esencial para avanzar
hacia sociedades inclusivas y resilientes, así como para fortalecer la democracia y la participación pública.
Los cambios que se requieren para enfrentar las crisis actuales (la pandemia de COVID-19, la desigualdad
y la destrucción del medio ambiente) exigen ampliar el espacio para la participación pública, y aumentar la
transparencia y la rendición de cuentas en la toma de decisiones en todos los niveles.
En la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y en los instrumentos internacionales suscritos por los
países de la región, como el Acuerdo de París, se pone de relieve la importancia de construir alianzas entre
los gobiernos, el sector privado, la sociedad civil, el sistema de las Naciones Unidas y otras instancias, y se
contemplan mecanismos de seguimiento y examen con participación pública y transparencia.
En el ámbito interno, los ciudadanos reclaman cada vez más un crecimiento sostenible que favorezca
la distribución equitativa de los beneficios económicos y el impacto ambiental, y que permita resguardar
los derechos fundamentales de todas las personas, los grupos vulnerables y las generaciones futuras. En
nuestra región persiste una cultura del privilegio que se manifiesta en elites alejadas de la realidad de la
población y que se suma a los casos cada vez más numerosos de corrupción que han afectado a diversas
instituciones. Esto ha gatillado una creciente desconfianza de los ciudadanos en las instituciones de la
democracia y la política, desconfianza que afecta la legitimidad de estas para impulsar los cambios necesarios,
pero que no serán fáciles, para transitar hacia sociedades más inclusivas y resilientes en contextos de
gran incertidumbre.
Según datos del Centro para el Futuro de la Democracia de la Universidad de Cambridge (Foa y otros, 2020a),
la satisfacción con el funcionamiento de la democracia viene disminuyendo de manera constante en el
mundo desde la década de los noventa hasta la fecha. En un estudio específico de dicho centro en que se
analizan las percepciones por grupo etario se observa que la insatisfacción con la democracia en general ha
aumentado en términos absolutos y relativos entre las generaciones más jóvenes (Foa y otros, 2020b). En
ambos estudios, América Latina es una de las regiones en que esta insatisfacción ha aumentado más. De
acuerdo con los estudios, la falta de políticas sociales para paliar las crisis económicas y la percepción de
impunidad frente a los delitos de corrupción se encuentran entre las principales explicaciones del descontento
con el funcionamiento de la democracia.
En este escenario en que la valoración de la democracia ha venido descendiendo, es esencial fortalecerla
y lograr que la sociedad se congracie con ella para lograr que se apliquen políticas que sean coherentes con
los objetivos acordados a nivel internacional y que se atiendan las necesidades de quienes más sufren los
efectos de la emergencia climática y sanitaria actual, así como las de quienes puedan verse afectados por las
medidas necesarias para enfrentarlas.
Para ello es preciso dejar atrás la democracia representativa, que se centra en la representación y la
delegación de la autoridad hacia los gobernantes y en que la soberanía popular se ejerce en las elecciones cada
cuatro o seis años, para avanzar hacia una democracia más participativa en que la ciudadanía tenga acceso a
diversos mecanismos de democracia directa y semidirecta que fortalezcan y amplíen su derecho a participar
de manera informada, transparente y activa en la toma de decisiones que afectan su entorno y calidad de vida.
Los procesos de democratización que caracterizaron las dos últimas décadas del siglo pasado abrieron
espacio para nuevos mecanismos de democracia directa o semidirecta en la región, como la iniciativa legislativa
popular, la consulta popular, los cabildos abiertos, las asambleas y las revocatorias de mandato, si bien su
utilización todavía es escasa y no está exenta de detractores1.
En el ámbito internacional, la entrada en vigor del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la
Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (conocido
como Acuerdo de Escazú) representa un impulso al fortalecimiento de la democracia ambiental. Este acuerdo
es el primer tratado regional ambiental de los países de la región y el primero en el mundo en que se
mencionan de forma específica los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales y se garantiza

1 Véase un análisis detallado de las distintas posturas respecto de los aportes de la democracia directa en Altman (2005 y 2018).

26
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo I

su protección. La naturaleza innovadora de este acuerdo también se aplica a la forma en que se negoció y
adoptó, pues la negociación se basó en la participación significativa del público, la apertura y la transparencia.
La adopción del Acuerdo de Escazú es un ejemplo de que, cuando el gobierno y la sociedad trabajan juntos,
es posible lograr pactos ambiciosos que trasciendan los ciclos políticos y permitan que la ciudadanía participe
en la construcción de sociedades más justas, inclusivas, pacíficas y sostenibles.

E. La importancia del gobierno abierto, el gobierno

digital y la interoperabilidad de los datos para
forjar instituciones resilientes
1. El gobierno abierto y el gobierno digital
Para construir confianza entre la ciudadanía y las instituciones es necesario que se comparta información, que
se abran canales de participación, que se rindan cuentas y que exista transparencia en la acción gubernamental.
En ese contexto surge un nuevo paradigma: el del gobierno abierto. Este paradigma supone que el poder
se comparta y que se colabore, lo que requiere voluntad política y una institucionalidad abierta a la colaboración
y a la creación conjunta de soluciones para los problemas públicos.
La Alianza para el Gobierno Abierto, creada en 2011, ha impulsado la creación de planes nacionales de
gobierno abierto con participación de múltiples actores en los países integrantes (véase el recuadro I.3). En
la última generación de los planes de gobierno abierto de los países de la región destaca el hecho de que los
compromisos se han ampliado a la participación de todos los poderes del Estado, es decir, dichos compromisos
han trascendido al Poder Ejecutivo y ahora también involucran al Legislativo y al Judicial. En Costa Rica, por
ejemplo, se ha comenzado a trabajar en la justicia abierta como un nuevo paradigma de administración de
justicia en que se aplican los principios del gobierno abierto: transparencia, participación y colaboración.
La Alianza para el Gobierno Abierto se creó antes de que se aprobara la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible, pero ambas se han complementado de una forma tan sinérgica que la aplicación de los principios
de la primera relativos a la transparencia, la participación ciudadana y la colaboración con la sociedad civil
es transversal al logro de los 17 ODS y de sus metas. En el marco de las acciones destinadas a cumplir los
compromisos establecidos en los planes nacionales de gobierno abierto, en los países se han creado nuevas
leyes, instituciones y normas más robustas sobre el acceso a la información pública y se han puesto en
marcha portales de datos abiertos y espacios de trabajo colectivo y colaborativo para reutilizar información
del sector público y prestar nuevos servicios de salud, educación, medio ambiente, seguridad, transporte y
otros destinados a los ciudadanos.
Por ejemplo, en el marco de la pandemia se han creado portales de reutilización de datos que han sido
una pieza clave para diagnosticar la enfermedad y darle seguimiento y trazabilidad mediante aplicaciones
diseñadas en colaboración con distintos actores. Así lo demuestran algunas aplicaciones, como la colombiana
CoronaApp, que permite a las personas notificar síntomas y brinda una clasificación en categorías de riesgo,
además de ofrecer funcionalidades como el pasaporte de movilidad y la telemedicina. Otro ejemplo es la
aplicación argentina CUIDAR, que permite a las personas autoevaluarse para detectar coronavirus y obtener
información sobre la evolución de la pandemia y las medidas que las autoridades nacionales adoptan para
contener el avance del virus. También cabe mencionar la aplicación móvil uruguaya Coronavirus UY, que brinda
información, ofrece un cuestionario epidemiológico para ayudar a la población a notificar síntomas y brinda
funciones de seguimiento que incluso permiten conectarse con el prestador de salud propio mediante la
telemedicina. Estas experiencias muestran que las iniciativas de apertura de datos, muchas de ellas aplicadas
en el marco de las políticas de apertura nacional, han marcado un hito sobre la base de que el acceso a la
información no solo es un derecho, sino que es la vía más virtuosa para agregar valor público a los datos del
Estado de manera colaborativa.

27
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Recuadro I.3
La Alianza para el Gobierno Abierto
El paradigma emergente del gobierno abierto se postula como un enfoque renovado de reforma del Estado y
modernización de la administración pública que se centra en la concreción del derecho ciudadano a participar de
manera informada en los asuntos públicos. En dicho paradigma se parte de una nueva manera de articular las iniciativas
de transparencia, rendición de cuentas, participación ciudadana y colaboración de diversos actores para producir valor
público de forma conjunta.
Las políticas de gobierno abierto, por tanto, son el sustento de un tejido de prácticas, valores y cultura que favorece
la configuración de una plataforma sobre la que se construye un modelo de gobernanza abierta y colaborativa gracias
a la cual una ciudadanía empoderada que exige transparencia y desea incidir en los procesos de política pública
recupera la confianza en las instituciones del Estado.
Por lo tanto, el gobierno abierto tiene que ver con la confianza en las instituciones, en los ciudadanos y entre estos
últimos: se refiere a colaborar y compartir, a cambiar la cultura del trabajo y, en última instancia, a modificar el papel
que desempeña la ciudadanía, que pasa de votar y participar de forma esporádica a implicarse activamente en los
asuntos de la comunidad.
Desde la creación de la Alianza para el Gobierno Abierto, en América Latina y el Caribe se han creado de forma
conjunta 57 planes nacionales de acción y se han implementado 1.156 compromisos vinculados con los principios del
gobierno abierto.
América Latina y el Caribe: países integrantes de la Alianza para el Gobierno Abierto
en que se está implementando un plan de acción nacional

País Año de ingreso a la alianza Plan de acción nacional que se está implementando
Argentina 2012 Cuarto plan
Brasil 2011 Cuarto plan
Chile 2011 Quinto plan 
Colombia 2011 Cuarto plan
Costa Rica 2012 Cuarto plan
Ecuador 2018 Primer plan
El Salvador 2011 Quinto plan 
Guatemala 2011 Cuarto plan
Honduras 2011 Cuarto plan
Jamaica 2016 Primer plan (en proceso de cocreación)
México 2011 Cuarto plan
Panamá 2012 Tercer plan
Paraguay 2011 Cuarto plan
Perú 2011 Cuarto plan
República Dominicana 2011 Cuarto plan
Uruguay 2011 Cuarto plan

Fuente: Elaboración propia.

A lo anterior se suma un creciente número de iniciativas locales de gobierno abierto. Actualmente, la Alianza para
el Gobierno Abierto, junto con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y otros organismos,
está impulsando un programa dirigido a los gobiernos locales. Esto está ocurriendo en un momento crítico en que las
provincias, las ciudades y las comunidades locales están a la vanguardia de los esfuerzos para responder al COVID-19
y al mismo tiempo enfrentan limitaciones presupuestarias y desafíos para abordar urgencias como la crisis climática
actual. A la fecha hay 56 nuevos miembros locales que se han incorporado a la Alianza para el Gobierno Abierto,
16 de los cuales corresponden a la región.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

28
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo I

Por otra parte, el gobierno digital ha sido vital para que las instituciones del Estado se mantuvieran operativas
y abiertas a fin de responder a las necesidades de los ciudadanos en momentos en que es conveniente evitar
las aglomeraciones, pues estas pueden aumentar la tasa de contagio del virus entre la población.
La prestación de servicios como la transferencia de recursos a personas vulnerables, la teleeducación desde
las instituciones de educación básica, media y universitaria, la telesalud y la entrega de información básica
sobre los planes, las estrategias y las políticas de cuidado solamente fue posible en los países y territorios de
la región que tenían una infraestructura digital adecuada. Sin duda alguna también se evidenciaron las brechas
digitales y se dejó atrás a poblaciones que se encontraban en situación de vulnerabilidad debido a la falta de
ingresos, educación digital e infraestructura.
El progreso hacia la transformación digital del gobierno implica un cambio radical en la cultura del sector
público con respecto a la participación, la formulación de políticas, la prestación de servicios públicos y la
colaboración. En el Marco de Políticas de Gobierno Digital de la OCDE se describen seis dimensiones del
gobierno digital, a saber, que este debe ser digital por diseño, estar impulsado por el usuario, actuar como una
plataforma, ser abierto por defecto, estar basado en los datos y ser proactivo (OCDE, 2020b). Mientras que en
el gobierno electrónico se ponía énfasis en la tecnología, en el digital se trata de integrar su cultura en toda la
práctica gubernamental que se centra en satisfacer las necesidades de los usuarios mediante la reingeniería y
el rediseño de los servicios y los procesos. Sin embargo, es muy importante enfatizar que la tecnología es un
facilitador transversal en el proceso de mejoramiento del gobierno, pero no es el motor de la transformación.
El gobierno digital está muy presente en la región y hay 16 países en que se han diseñado estrategias
nacionales de digitalización. No obstante, estas estrategias se conectan con los aspectos productivos y de
infraestructura digital más que con los estructurales del ámbito económico, social, ambiental y de atención
de las vulnerabilidades frente a los desastres. Tampoco hay una conexión clara entre estas estrategias y los
planes y las estrategias nacionales de desarrollo, por lo que se desperdicia la posibilidad de abordarlas de
una forma integral y de transversalizarlas en las políticas de desarrollo de mediano y largo plazo para que
coadyuven al desarrollo sostenible (OCDE, 2020b).

2. Evolución del gobierno electrónico en América Latina

y el Caribe: el índice de desarrollo de gobierno
electrónico de las Naciones Unidas
Desde inicios de la década de 2000, el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas,
a través de la Red de las Naciones Unidas sobre Administración Pública, viene llevando a cabo cada dos años
una encuesta sobre el desarrollo del gobierno electrónico en los Estados Miembros. A partir de esa información
se elabora el índice de desarrollo de gobierno electrónico, que permite cuantificar el grado de implementación
del gobierno electrónico en cada uno de los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas. El EGDI se basa en
una visión holística del gobierno electrónico en que se incorporan tres dimensiones importantes que permiten
que las personas se beneficien de los servicios y la información en línea: la adecuación de la infraestructura
de las comunicaciones, la capacidad de los recursos humanos para promover y utilizar las tecnologías de la
información y las comunicaciones (TIC), y la disponibilidad de servicios y contenidos en línea2.
Como se aprecia en el gráfico I.1, el número de países de la región en que el índice es alto o muy alto viene
creciendo de manera sostenida: en 2003 solo había cinco países en que el índice alcanzaba ese nivel, pero
en 2014 ese número había aumentado a 14 y, en 2020, a 28. En los últimos dos años se ha progresado en la
prestación de servicios en línea, en la conectividad, en la alfabetización digital y en la promoción del acceso a
las TIC. Los líderes en cuanto a la aplicación de estrategias nacionales integrales de gobierno electrónico son el

2 El índice de desarrollo de gobierno electrónico es un índice compuesto que se basa en el promedio ponderado de tres índices normalizados: el índice de infraestructura
de telecomunicaciones , que se obtiene a partir de datos proporcionados por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT); el índice de capital humano, que se
calcula sobre la base de datos proporcionados principalmente por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), y el índice
de servicios en línea, que se basa en datos recopilados a partir de un cuestionario independiente elaborado por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de
las Naciones Unidas, en que se evalúa la presencia nacional en línea de los 193 Estados Miembros, complementado con información de los propios Estados Miembros.

29
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Uruguay, la Argentina, Chile, el Brasil y Costa Rica, que se ubican en la categoría de muy alto desempeño. En
el Uruguay ya se había alcanzado este nivel en 2018, y en el resto se llegó a él en 2020 cuando evolucionó la
legislación de apoyo y se logró una mayor cooperación con actores regionales e internacionales del ámbito digital.

Gráfico I.1
América Latina y el Caribe (33 países): países en que se alcanzó cada uno de los niveles del índice
de desarrollo de gobierno electrónico de las Naciones Unidas, 2003-2020
(En número de países)

2020 5 23 5

2018 1 22 10

2016 15 17 1

2014 14 18 1

2012 21 11 1

2010 8 24 1

2008 11 21 1

2005 9 23 1 Mu y Alto
2004 7 25 1 Alto
Me dio
2003 5 25
Bajo
0 5 10 15 20 25 30 35

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Encuesta de E-Gobierno, 2003-2020.

Como se puede concluir a partir del gráfico I.2, hoy en día el promedio de la región es levemente
superior al mundial: 0,62 frente a 0,60. El valor promedio regional de dos de los subíndices que integran el
índice de desarrollo de gobierno electrónico, a saber, el índice de servicios en línea y el de infraestructura de
telecomunicaciones, ha mejorado significativamente.

Gráfico I.2
América Latina y el Caribe (33 países): valor promedio del índice de desarrollo de gobierno electrónico
de las Naciones Unidas y de sus subíndices, 2014, 2018 y 2020
1,0

0,9

0,8

0,7

0,6
Índice de desarrollo de
0,5 gobierno electrónico
mundial estimado en 2020
0,4

0,3

0,2
2020
0,1 2018
0 2014
Índice de desarrollo Índice de Índice de servicios Índice de
de gobierno capital humano en línea infraestructura de
electrónico mundial telecomunicaciones

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Encuesta de E-Gobierno, 2003-2020.

30
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo I

3. Los desafíos de la interoperabilidad de los datos

Para promover la eficiencia de los gobiernos es fundamental que, además de fomentar la simplificación, la
automatización y el diseño de servicios, en los diferentes sectores de la administración pública se pongan
en práctica sistemas interoperables. Para integrar sistemas de datos de diferentes organismos públicos es
necesario digitalizar en gran medida las bases de datos y que en ellas se apliquen los mismos estándares e
identificadores (OCDE, 2020b).
Podemos definir la interoperabilidad como “la capacidad de que las organizaciones interactúen con
vistas a alcanzar objetivos comunes que sean mutuamente beneficiosos y que hayan sido acordados
previa y conjuntamente, recurriendo a la puesta en común de información y conocimientos entre las
organizaciones, a través de los procesos empresariales a los que apoyan, mediante el intercambio de
datos entre sus sistemas de TIC respectivos” (Comisión Europea, 2017, citado en Naser, 2021). Para que la
interoperabilidad sea efectiva, en los países se debe trabajar en sus cuatro dimensiones (véase el recuadro I.4),
de manera de potenciar la cooperación entre las instituciones del Estado y garantizar servicios de calidad a
la ciudadanía.

Recuadro I.4
Las dimensiones de la interoperabilidad
Las instituciones que quieran funcionar de forma interoperable deben trabajar en cuatro niveles o dimensiones, a saber:
i) Interoperabilidad legal o jurídica: consiste en garantizar que las organizaciones que funcionan de conformidad
con diferentes marcos jurídicos, políticas y estrategias puedan trabajar juntas. Debe haber acuerdos claros
sobre cómo abordar las diferencias en la legislación, lo que incluye considerar la posibilidad de aplicar
una nueva.
ii) Interoperabilidad organizativa: significa que los servicios estén disponibles, se puedan identificar con facilidad,
sean accesibles y estén centrados en el usuario. Para ello es importante identificar dos componentes, a
saber, el alineamiento de los procesos institucionales y las relaciones de las instituciones. En lo que respecta
al primero, todas las instituciones públicas que contribuyan a prestar servicios públicos deben entender el
proceso institucional en su conjunto, así como la función que ellas desempeñan en él. En cuanto al segundo,
es necesario estructurar claramente la relación entre los proveedores de los servicios y los consumidores.
Entre las administraciones públicas participantes se deben encontrar instrumentos, como los memorandos de
entendimiento y los acuerdos de prestación de servicios (APS), que permitan formalizar la asistencia mutua,
la actuación conjunta y los procesos institucionales interconectados.
iii) Interoperabilidad semántica: supone garantizar que el formato y el significado exacto de la información
intercambiada se comprendan y conserven en todos los intercambios entre las partes, es decir, que lo que
se transmite sea lo que se entiende.
iv) Interoperabilidad técnica: abarca las aplicaciones y la infraestructura que conectan los sistemas y los servicios,
e incluye elementos como las especificaciones de la interfaz, los servicios de interconexión, los servicios de
integración de datos, la presentación y el intercambio de datos, y los protocolos de comunicación seguros.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de A. Naser (coord.), “Gobernanza digital e interoperabilidad gubernamental:
una guía para su implementación”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2021/80), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), 2021.

Para implementar iniciativas de interoperabilidad es necesario cambiar el paradigma del servicio público,
formular una propuesta de valor que incluya cambios culturales que permitan colocar al ciudadano en el centro
de la gestión pública, y modificar los procesos, las instituciones y el relacionamiento con la ciudadanía.

31
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

4. La interoperabilidad en Costa Rica

En el marco de la asistencia técnica sobre interoperabilidad gubernamental prestada al Ministerio de Ciencia,
Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT) de Costa Rica, el ILPES propuso un modelo de gobernanza
e interoperabilidad en que los componentes estructurales que estuvieron presentes en el ejercicio realizado
en dicho país se recopilan y transforman en una guía de implementación de la institucionalidad necesaria en
el marco de la gobernanza digital (Naser, 2021) (véase el diagrama I.2).

Diagrama I.2
Costa Rica: modelo de gobernanza digital propuesto

Participación ciudadana

Ministerio de Ciencia, Tecnología

y Telecomunicaciones Arquitectura Estado
MICITT
Ente Rector Comisión de Alto Nivel
de Gobierno Digital
Validación de Políticas
Director de Sistemas y Directorio
de Información
CIO

Arquitectura de dominios
Agencia Nacional Ministerios
de Gobierno Digital Servicios públicos
ANGD Sector privado
Ente ejecutor y Arquitectura
Industria de TI
retroalimentación institucional
Sociedad civil

Proyectos transversales como:

identidad digital, ciberseguridad, Instituciones
documentos, casilla digital y otros descentralizadas

Puede estar segmentada

por dominios: salud,
educación, vivienda,
comercio, previsión,
hacienda y otros

Fuente: A. Naser (coord.), “Gobernanza digital e interoperabilidad gubernamental: una guía para su implementación”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2021/80),
Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2021.

La gobernanza digital pone de manifiesto la necesidad de considerar de forma integral el Estado y su

capacidad de crear valor público. Por tanto, es necesario adoptar una mirada que comience por acordar y definir
qué es el valor público a nivel del Estado y cómo dicho valor se representa en cada una de las instituciones
que lo componen.
Existen varios modelos de gobernanza digital en el mundo; sin embargo, dadas las características culturales,
los recursos, las capacidades, las brechas de madurez y la existencia de instituciones descentralizadas, el
modelo que mejor responde a las necesidades de los países de América Latina y el Caribe es un modelo

32
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo I

mixto, es decir, uno en que se combinen elementos del modelo de coordinación central y del de coordinación
descentralizada propuesto por la OCDE. El modelo de coordinación central consiste en la creación de una
unidad de coordinación con una misión clara, que establece funciones precisas para los directores de los
sistemas de información. Por su parte, el modelo de coordinación descentralizada proporciona una mayor
flexibilidad a los distintos ministerios para llevar a cabo proyectos y probar diferentes enfoques de uso de
las TIC para su modernización. Aunque haya un órgano central de coordinación y una estrategia nacional
para orientar las actividades de gobierno digital, se piden cada vez menos requisitos obligatorios a estos
órganos y no se designa a ningún funcionario central con la responsabilidad final de la agenda digital. En un
modelo de gobernanza como el que se ilustra en el diagrama I.2, mediante una combinación de esfuerzos
encaminados a promover la coordinación y la colaboración interministerial, establecer prioridades y facilitar
la participación y coordinación de los organismos pertinentes en todos los niveles de gobierno, se asegura el
liderazgo y el compromiso político con la estrategia nacional. Se fortalece la gestión de las relaciones entre los
diversos actores que participan en el proceso de decidir, ejecutar y evaluar asuntos de interés público (lo que
aparece representado en la figura de la participación ciudadana), y se posibilita el monitoreo de la forma de
interacción entre los diversos actores para asegurar la calidad y la efectividad, tanto en la totalidad del sistema
como en cada uno de sus componentes. Esto es esencial para diseñar los proyectos transversales que son
pilares del gobierno digital, como la interoperabilidad, la identidad digital, la firma digital, la ciberseguridad, la
casilla digital y la carpeta ciudadana, lo que contribuye a poner en práctica iniciativas de implementación de
soluciones dirigidas al ciudadano (trámites digitales) sobre un marco organizacional, normativo y semántico,
y una plataforma tecnológica única y estándar de interoperabilidad.
Como ya se mencionó, la complejidad de este proceso exige fomentar las capacidades, pues no se
trata de un ámbito exclusivamente tecnológico, sino de un cambio cultural tanto en el nivel técnico como en
el político de las instituciones, de voluntad política y, sobre todo, de un servicio público renovado que esté
centrado en el ciudadano y sea conducido en colaboración con la ciudadanía.

F. Dominica y su objetivo de convertirse en el primer

país resiliente frente al clima: instrumentos
e instituciones
1. La estrategia nacional de desarrollo de la resiliencia
y el plan de resiliencia y recuperación climática
Luego de la acción devastadora que el huracán María tuvo en Dominica en 2017, el Gobierno asumió el
compromiso de reconstruir el país y convertirlo en el primero del mundo en ser resiliente frente al clima.
Para orientar los esfuerzos, se preparó la estrategia nacional de desarrollo de la resiliencia llamada National
Resilience Development Strategy-Dominica 2030 (Gobierno de Dominica, 2018), en la que se esboza una
hoja de ruta hacia la resiliencia para 2030 (véase el diagrama I.3). También se formuló un plan de resiliencia y
recuperación climática, denominado Dominica Climate Resilience and Recovery Plan 2020-2030, (Gobierno
de Dominica, 2020), que sirve como documento que acompaña la estrategia. Dicho plan también servirá de
guía para elaborar planes estratégicos sectoriales.

33
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Diagrama I.3
Dominica: integración temática en la estrategia nacional de desarrollo de la resiliencia (National Resilience
Development Strategy-Dominica 2030)

Aumento de la
productividad Competitividad
y la diversidad económica

Perfeccionamiento de las
empresas productivas
Avance Desarrollo
tecnológico industrial

Paz, buen gobierno, Creación de Creación de

estabilidad política, ley y orden condiciones para empleo y
Construcción el sector privado mejora de las
Desarrollo de las y atracción condiciones
Dominica en la región

de más tecnologías de la Nuestra gente Nuestros valores

infraestructura de inversiones laborales
información y las
integración de
Fomento de la

de transporte
y el mundo

comunicaciones Desarrollo del sector privado

Alianzas
(rutas y puertos) Resiliencia
y generación de empleo
Rehabilitación y construcción Productividad y eficiencia Apoyo y
de infraestructura física promoción de Relevancia del
las pequeñas mercado laboral
Nuestra prosperidad continua y condiciones de
Desarrollo del sector de la energía y medianas
empresas eficacia en él
Ambiente macroeconómico
y financiero sólido Responsabilidad social corporativa

Gestión de Gestión de
recursos hídricos Aumento de Mejora del
bosques la calidad de
e irrigación servicio de salud
la educación
Gestión ambiental
Construcción de capacidades
y desarrollo de recursos
Gestión Gestión
de suelos de residuos Fomento de Aplicación
Gestión de Recreación la equidad de políticas
desastres y ocio de género de población

Fuente: Gobierno de Dominica, National Resilience Development Strategy-Dominica 2030, 2018 [en línea] https://dominica.gov.dm/government-publications/national-
development-strategies/the-national-resilience-development-strategy-dominica-2030.

Esta labor de planificación se está llevando a cabo para guiar el país hacia la plena recuperación y para
construir sistemas resilientes frente al clima, emprender una gestión prudente del riesgo de desastres y
establecer un mecanismo eficaz de respuesta ante dicho riesgo. Con ello se espera reducir los efectos
negativos de los futuros desastres y lograr una recuperación rápida.
En la estrategia, la resiliencia para Dominica supone el logro de siete objetivos de desarrollo:
i) Promover la seguridad alimentaria y la autosuficiencia mediante la resiliencia climática, la agricultura
y el desarrollo pesquero.
ii) Fomentar la resiliencia de los ecosistemas y el uso sostenible de los recursos naturales (forestales,
marinos e hídricos).
iii) Aumentar la resiliencia de la infraestructura.
iv) Promover la sostenibilidad de los asentamientos humanos y las comunidades.
v) Disponer sistemas de protección social adecuados y sostenibles que tengan la capacidad de responder
con rapidez ante el impacto de las crisis individuales y familiares.
vi) Implementar un marco integral de gestión de riesgos (que incluya el Fondo Nacional de Resiliencia
ante el Riesgo de Vulnerabilidad) y seguir en el camino del desarrollo con bajas emisiones de carbono
(ecologización de la economía).
vii) Promover el empoderamiento económico y las innovaciones mediante la financiación sostenible del clima.

34
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo I

En la estrategia también se plantea una configuración renovada para la recuperación en la que las
responsabilidades se distribuyen en cuatro niveles —doméstico, comunitario, distrital y nacional—, lo que
supone no solo una gobernanza multinivel, sino también un criterio multiactor.
En cuanto al plan Dominica Climate Resilience and Recovery Plan 2020-2030, en él se establece que,
para alcanzar la verdadera resiliencia, hay que centrarse en construir comunidades fuertes, una economía
sostenible, y una infraestructura duradera y bien planificada, apoyada en las condiciones previas de valorar,
financiar e institucionalizar la resiliencia. Todos estos elementos son fundamentales para lograr el éxito a largo
plazo (Gobierno de Dominica, 2020). En el diagrama I.4 se muestran la conceptualización, las dimensiones y
las bases de la resiliencia que se establecen en el plan.

Diagrama I.4
Dominica: definición de resiliencia en el Dominica Climate Resilience and Recovery Plan 2020-2030

Definición de resiliencia

Visión Establecer un ejemplo para el mundo en materia

de desarrollo sostenible y resiliencia climática

Comunidades resistentes
Dimensiones clave de
la resiliencia climática Economía robusta

Infraestructura durable y bien planificada

Mayor Protección Fortalecimiento

Integración de conciencia y gestión de los sistemas
la resiliencia colectiva de sostenibles de los institucionales
todos los activos naturales (integración de
dominiqueses y únicos del país la resiliencia)

[ Valoración de la resiliencia ]

Activos que se deben proteger Historia y conocimiento

Recursos Agua Ecosistemas Suelos y bosques sobre resiliencia obtenido
y gestionar de forma sostenible geológicos marinos de las experiencias vividas

Fuente: Climate Resilience Execution Agency for Dominica (CREAD), End of Year Report, diciembre de 2019 [en línea] www.creadominica.org.

2. La organización institucional para la acción

En el marco nacional de gestión del desarrollo, denominado National Development Management Framework,
se establecen el contexto y los parámetros que guían el desarrollo de Dominica. En el eje de ese marco se
encuentra la National Resilience Development Strategy-Dominica 2030, que proporciona orientación y contenido
para guiar las estrategias y los planes de acción sectoriales.
En la estrategia, el Gobierno de Dominica expresa que para fomentar la resiliencia en el proceso nacional
de planificación y gestión del desarrollo es necesario que las propuestas de proyectos se preparen mejor y
de forma más cuidadosa, que los indicadores clave se supervisen de forma más estrecha, que se presenten
informes sistémicos, y que los programas y proyectos se evalúen con frecuencia. Se espera que al asignarles
la tarea de asumir la responsabilidad colectiva de hacer realidad la visión de construir resiliencia, los ministerios
y organismos gubernamentales continúen su implementación (Gobierno de Dominica, 2008, pág. 24).
Cuando se aprobó la estrategia, en los arreglos institucionales para su implementación había 16 ministerios
encabezados por la Oficina del Primer Ministro y la Oficina del Secretario de Gabinete, quienes asumían
el liderazgo. Con posterioridad, sin embargo, se creó el Ministerio de Asuntos Económicos, Planificación,
Resiliencia y Desarrollo Sostenible, Telecomunicaciones y Radiodifusión, que se organizó en torno a ocho
áreas clave: i) crecimiento económico, y resiliencia y desarrollo sostenible; ii) desarrollo y protección
social; iii) investigación económica y social; iv) inversión de capital; v) uso de la tierra y planificación física;
vi) reglamento de telecomunicaciones; vii) relaciones públicas, y viii) formulación y gestión de políticas
(Gobierno de Dominica, 2018).

35
 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Desde su diseño, en la National Resilience Development Strategy-Dominica 2030 se estableció que este
proceso requería que el Estado en su conjunto y todos los agentes del desarrollo presentes en la isla actuaran
de forma concertada. La utilización de diversos instrumentos (legales y otros), sin embargo, exigía que hubiera
una institucionalidad específicamente diseñada para ello, sobre todo por la transparencia y la rendición de
cuentas que se necesitan al usar recursos provenientes de donantes y del sector privado. Es en este marco
que el Gobierno decidió crear la Agencia de Ejecución de Resiliencia Climática para Dominica (CREAD).
Esta Agencia funciona como un organismo gubernamental que lidera y coordina iniciativas estratégicas
en todos los sectores de Dominica con el objetivo de hacer del país la primera nación del mundo resiliente
frente al clima. La Agencia actúa para reforzar la capacidad de la comunidad empresarial, los servicios públicos
y los socios del sector social para construir comunidades fuertes y resilientes, desarrollar infraestructura
adaptativa, acelerar el crecimiento económico, fortalecer los sistemas institucionales, mejorar la capacidad de
los dominiqueses para responder a los efectos locales del cambio climático mundial, y establecer un ejemplo
para el resto del mundo sobre cómo responder a los desafíos de un clima cambiante.
Lo novedoso de esta institucionalidad es que facilita la transversalidad y la institucionalización de la
resiliencia, propone abordar todo el aparato estatal mediante políticas integrales, reconoce y promueve la
participación de todos los agentes del desarrollo, distribuye las responsabilidades entre los distintos niveles
del territorio, y asigna al aprendizaje institucional y a la innovación un rol vital para forjar la resiliencia en el país.

G. Conclusiones
La complejidad de la pandemia y de las crisis que están por venir, ya sean las sanitarias o las originadas por el
cambio climático, exige que haya un cambio profundo en el funcionamiento de las instituciones del Estado en
el nivel nacional, subnacional y local, y entre esos niveles. La lógica sectorial y fraccionada de la institucionalidad
actual es insuficiente para afrontar fenómenos complejos que requieren políticas con miradas integrales y de
largo plazo, y en que al mismo tiempo se brinde respuesta inmediata a las necesidades de la ciudadanía en
relación con el ingreso básico, el trabajo, y el acceso a la salud, la educación, las tecnologías de la información
y las comunicaciones y la conectividad a Internet.
Ha quedado instalada la necesidad de fortalecer el rol del Estado como garante del bien común, pero
también se ha puesto de relieve la necesidad de que cuente con capacidades renovadas para prever las
crisis, prepararse y responder a ellas, y aprender de los aciertos y desaciertos en la toma de decisiones.
En una sociedad en que se comparta el poder habrá que replantear el liderazgo público de manera que sea
más horizontal y promueva dinámicas colaborativas entre las instituciones, así como más participación y
transparencia entre ellas y los agentes del desarrollo.
Es esencial reconstruir la confianza de la ciudadanía en la institucionalidad democrática para que los
ciudadanos participen y colaboren más en la solución de los problemas públicos, así como para fomentar el
diálogo y los pactos sociales que serán fundamentales a la hora de llegar a un acuerdo sobre los cambios
estructurales que se necesitan para lograr una recuperación transformadora. Las políticas de Estado y de
gobierno abierto son puntales de un cambio inminente en el funcionamiento del Estado. Sin embargo, aún más
importante es el cambio cultural que estas políticas implican, a saber, colocar a la ciudadanía en el centro de
un nuevo servicio público, el acceso a la información, la participación ciudadana, la transparencia y la rendición
de cuentas. Todas estas capacidades serán esenciales para construir instituciones más resilientes que tengan
más capacidad para enfrentar los desafíos de una recuperación transformadora posCOVID-19.
En la región ha habido experiencias, como las de Costa Rica, Cuba, Dominica y Jamaica, en que se han
creado instituciones e instrumentos de planificación y política que ofrecen una mirada integral, intersectorial,
multinivel, multiactor y de largo plazo para hacerle frente a la complejidad de las crisis futuras y producir
cambios en la gestión pública que permitan prepararse para los desafíos del siglo XXI.

36
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo I

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 Capítulo I Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

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38
Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo II

II
Las distintas miradas del
concepto de resiliencia
y la resiliencia institucional
Introducción
A. Los sistemas complejos y la nueva normalidad: incertidumbre,
información incompleta, choques permanentes y resiliencia
B. El concepto de resiliencia en el ámbito de las disciplinas,
las agendas internacionales y algunos temas específicos
C. La resiliencia institucional y organizacional
D. Conclusiones
Bibliografía
Anexo II.A1

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo II

Introducción
Como se mencionó en el capítulo I, la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19) ha puesto de
manifiesto la naturaleza sistémica del riesgo que suponen los desastres, así como el impacto grave y en
cascada que estos tienen en toda la sociedad. Lo que comenzó como una crisis sanitaria ha tenido graves
efectos en la seguridad alimentaria y en los sistemas económicos y sociales, lo que dificulta la consecución de
múltiples Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y pone de manifiesto la necesidad de identificar y prevenir
los riesgos potenciales, así como de reducir los que ya existen. La creciente relevancia pública de los temas
relacionados con las crisis económicas, políticas y medioambientales, y con sus efectos multidimensionales,
ha marcado el debate público contemporáneo y ha puesto en primer plano el problema de cómo las sociedades
hacen frente a los retos que plantean las catástrofes naturales, los trastornos sociales y políticos, y las crisis
económicas. La resiliencia de nuestras sociedades, es decir, la capacidad de los sistemas sociales para
soportar profundas turbulencias, sobrevivir a los choques y garantizar la continuidad de sus funciones más
básicas, se ha revelado y reafirmado como fundamental. Se entiende que dicha resiliencia es la capacidad de
nuestras comunidades, instituciones y sistemas económicos, sociales y ambientales para resistir los choques,
absorberlos y transformarse positivamente en virtud de ellos.
Los problemas de desarrollo que el COVID-19 expuso en América Latina y el Caribe exigen que haya
instituciones resilientes y que se brinden respuestas integrales, innovadoras y capaces de ajustarse y mutar
frente a la rapidez de los cambios que tienen lugar en el entorno, la envergadura de los desafíos y la mayor
cantidad de información cada vez más compleja que está disponible gracias a las nuevas tecnologías de la
información. En este capítulo se explora de qué forma la conceptualización de la resiliencia puede contribuir
a fortalecer la capacidad de los Estados para prever las crisis, prepararse y responder a ellas, a fin de luego
adaptarse y transformar las instituciones. También se identifican las capacidades y procesos de las instituciones
públicas que se deben fortalecer frente a la incertidumbre y la volatilidad del entorno, y la complejidad y la
multidimensionalidad de los problemas de desarrollo.
En este capítulo se pone el énfasis en una aproximación pragmática y se analizan experiencias relacionadas
con los procesos e instrumentos de planificación. También se examinan los cambios que son necesarios para
promover la resiliencia en las instituciones y las barreras que impiden alcanzarla. Dicho examen se lleva a cabo
no solo mediante la revisión conceptual teórica, sino también desde la praxis regional y extrarregional. Se
analiza asimismo cómo se mantiene y comunica la memoria institucional a través de las fronteras fragmentadas
de las organizaciones, especialmente en una época de recortes en el sector público, a fin de determinar qué
elementos impulsan el retorno al statu quo anterior a la crisis.

A. Los sistemas complejos y la nueva normalidad:

incertidumbre, información incompleta,
choques permanentes y resiliencia
Las observaciones de Leach, Stirling y Scoones (2010) sobre las contradicciones entre las respuestas
contemporáneas a los desafíos ambientales y del desarrollo y el reconocimiento creciente de la complejidad
y el dinamismo del entorno cobran hoy mayor vigencia frente a la crisis global y regional de la pandemia de
COVID-19 y la interacción entre los sistemas naturales y sociales que esta ha puesto de relieve. Estos autores
observan que en la actualidad el planeta se desarrolla en un contexto dinámico y de alta complejidad, donde
la interacción del agua, la tierra y otros sistemas ecológicos con el cambio climático y los nuevos patrones de
incidencia de enfermedades producen cambios en las condiciones ambientales con gran rapidez. A su vez, los
avances científicos y tecnológicos se producen a velocidades sin precedentes y la difusión de las tecnologías
está condicionada por nuevos modelos globalizados de inversión e información. Los sistemas sociales están
sufriendo transformaciones aceleradas y vinculadas al crecimiento de la población, la urbanización, la dificultad
para atender las demandas sociales mediante los procesos político-democráticos y las relaciones de mercado.

41
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Las políticas empleadas por las instituciones para hacer frente a este contexto dinámico, sin embargo, suelen
estar basadas en visiones estáticas del mundo que asumen una trayectoria lineal, y relativamente determinada.
Predominan, dicen estos autores, los supuestos de estabilidad (ceteris paribus), equilibrio y riesgos previsibles
y controlables y como resultado de esta visión estática se puede dar cuenta del fracaso que estos enfoques
de intervención y política han tenido, a pesar de la creciente preocupación de los gobiernos y las instituciones
por el riesgo y las inseguridades que plantean las amenazas reales y percibidas. Los autores sostienen que los
enfoques dominantes se centran en una noción particular (y muy incompleta) del riesgo. Esto erróneamente
supone que los desafíos complejos pueden calcularse, controlarse y gestionarse excluyendo otras situaciones
cuyos posibles resultados son más difíciles de comprender: algunas de ellas implican incertidumbre, como
cuando se conocen los posibles resultados pero no hay base para asignar probabilidades y debe prevalecer
el juicio o el sentido común y otras implican ambigüedad, como cuando hay desacuerdo sobre la naturaleza
de los resultados o cuando hay diferentes grupos que priorizan preocupaciones que son inconmensurables.
Además, los autores plantean el tema de la ceguera cognitiva (desconocimiento de lo que no se sabe) y
su implicancia para el análisis de política pública. Si bien los enfoques convencionales del análisis de la política
se adaptan bien a la gestión del riesgo, estos enfoques se vuelven inadecuados en las situaciones en que se
reconoce que prevalece el conocimiento incompleto, por ejemplo, los casos de algunas dinámicas sociales,
tecnológicas y ecológicas donde la posibilidad de que haya sorpresas está siempre presente. Por esto, es
esencial apreciar mejor las dimensiones del conocimiento incompleto y así evitar los peligros de crear enfoques
ilusorios que tratan de controlar realidades complejas y dinámicas.
A partir de la conciencia del ambiente de volatilidad e incertidumbre, las organizaciones tienen la oportunidad
de desarrollar capacidades que fortalezcan su resiliencia para hacer frente con eficacia a los acontecimientos
inesperados, recuperarse de las crisis e incluso fomentar el éxito futuro (Duchek, 2020).
Existen tensiones entre la eficiencia de corto plazo y la resiliencia en los sistemas complejos (OCDE, 2020a,
pág. 2). Estas tensiones refieren al espacio que debe haber para que en los sistemas haya aprendizaje y
adaptación, lo que se contrapone al enfoque en que se prioriza la eficiencia centrada en minimizar los costos
y el uso de recursos: para fomentar la resiliencia es necesario que estos últimos sean en cierta medida
redundantes y que haya espacio para la experimentación y el error. La resiliencia del sistema se promueve
partiendo de la aceptación de la naturaleza incierta, impredecible y aleatoria de las amenazas sistémicas. Esta
mentalidad reconoce la imposibilidad de predecir o medir de forma adecuada la infinita variedad de amenazas
futuras, y que tampoco es posible comprender plenamente sus efectos (OCDE, 2020a). Se acepta que las
perturbaciones masivas pueden producirse y se producirán, y que es esencial que los sistemas básicos tengan
la capacidad de recuperarse y adaptarse para garantizar su propia supervivencia e incluso fortalecerse tras las
crisis para mejorar el sistema mediante cambios sistémicos más amplios (ibid., pág. 11).
En un reciente artículo de la OCDE (2020a) sobre un enfoque sistémico de la resiliencia como estrategia
para hacer frente al COVID-19 y posibles choques a futuro, se concluye que la resiliencia entendida como
la capacidad de recuperación y la adaptación tras las perturbaciones es un requisito para los sistemas
económicos, industriales, sociales y sanitarios interconectados del siglo XXI, y es una parte crucial de las
estrategias nacionales y subnacionales para evitar colapsos sistémicos (pág. 16). Así, se sugiere apoyar a los
responsables políticos para que creen salvaguardias, amortiguadores y, en última instancia, resiliencia frente
a las perturbaciones físicas, económicas, sociales y medioambientales (OCDE 2020a, pág. 12). Las siguientes
son algunas recomendaciones específicas para crear resiliencia que permita contener las epidemias y otras
amenazas sistémicas (OCDE, 2020a, pág. 18):
• Diseñar los sistemas, entre ellos la infraestructura, las cadenas de suministro y los sistemas económicos,
financieros y de salud pública, de forma que sean resilientes, es decir, recuperables y adaptables.
• Diseñar métodos que permitan cuantificar la resiliencia, de modo que las compensaciones entre la
eficiencia y la resiliencia de un sistema puedan hacerse explícitas y orientar las inversiones.
• Controlar la complejidad del sistema para minimizar los fallos en cascada que ocurren debido a las
interrupciones inesperadas, desacoplando las conexiones innecesarias que haya en la infraestructura
y haciendo que las necesarias sean controlables y visibles.

42
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo II

• Gestionar la topología del sistema diseñando la conexión y las comunicaciones adecuadas a través de
la infraestructura interconectada.
• Añadir recursos y redundancias en los componentes cruciales del sistema para garantizar que las
funciones no dejen de prestarse.
• Diseñar herramientas que apoyen la toma de decisiones en tiempo real, integrando datos y automatizando
la selección de alternativas de gestión sobre la base de compensaciones políticas que se hagan explícitas.
A lo anterior se agrega el fortalecimiento del ejercicio de los derechos de acceso a la información, participación
y justicia, elementos esenciales para construir estrategias de resiliencia y avanzar hacia sociedades más
inclusivas al asegurar el tratamiento de los problemas que afectan sobremanera a los grupos desaventajados y
comunidades vulnerables garantizando al mismo tiempo que se tomen en cuenta las necesidades de esos grupos.
Desde este enfoque, se propone que el fomento de la resiliencia tiene por objeto garantizar que los sistemas
estén mejor preparados y equipados para hacer frente a los cambios rápidos, a la gran incertidumbre y a las
posibles perturbaciones futuras (OCDE 2020c, pág. 169). El logro de este objetivo requiere de un profundo
conocimiento de los componentes de sistema y las interacciones entre ellos, y, a partir de este conocimiento,
diseñar métodos basados en evidencia que contribuyan a anticipar choques y responder a los mismos de
forma eficaz. Así, a los efectos de fomentar la resiliencia se deberían combinar el pensamiento de los sistemas
complejos, el análisis de la previsión y la ciencia del comportamiento, y utilizar dicha combinación para poner
a prueba los sistemas existentes sobre la base de escenarios informados (OECD 2020c, pág. 169).

B. El concepto de resiliencia en el ámbito

de las disciplinas, las agendas internacionales
y algunos temas específicos
1. La resiliencia en el campo de las disciplinas
La Real Academia Española (RAE) incorporó el término “resiliencia” en su diccionario recién en 2014. Allí
se define como la “capacidad de adaptación de un ser vivo frente a un agente perturbador o un estado o
situación adversos” o, en su segunda acepción, como la “capacidad de un material, mecanismo o sistema
para recuperar su estado inicial cuando ha cesado la perturbación a la que había estado sometido”. El término
resiliencia en español es una adaptación del término inglés resilience, que a su vez tiene su origen etimológico
en el latín resiliens, participio del presente activo de resilīre, que significa saltar hacia atrás, rebotar o replegarse
(RAE, 2021).
Como se ha mostrado, el concepto de resiliencia se utiliza en una gran variedad de disciplinas y en muchas
de ellas se han elaborado construcciones que tienen un alto grado de complejidad. En el cuadro II.1 se recogen
algunas de las definiciones más representativas de las disciplinas en que la resiliencia se ha conceptualizado,
como la psicología, la ecología y la prevención de desastres naturales, entre otras.
Uno de los primeros usos contemporáneos del término resiliencia fue el de C.S. Holling (1973), quien
abordó el concepto desde el punto de vista medioambiental o ecológico y lo definió como la capacidad de los
ecosistemas para absorber cambios en sus variables de estado, impulsoras y sus parámetros, y persistir1. En
la década de 1980, algunos autores definieron la resiliencia como la capacidad de un sistema para regresar a
las condiciones anteriores a la perturbación (Fox y Fox, 1986; Pimm, 1984; Keeley, 1986).

1 Según McAslan (2010, pág. 2), la primera acepción moderna del término resiliencia es la que formuló Robert Mallet, quien empleó el concepto para medir y
comparar la fuerza de los materiales que se utilizaban en la construcción de barcos de guerra hechos de metal en Inglaterra a mediados del siglo XIX. Mallet
diseñó una medida llamada “módulo de resiliencia” que permitía evaluar la capacidad de los materiales para resistir condiciones severas, y definió dicha medida
como la energía necesaria para provocar la ruptura del material como resultado de la aplicación de una fuerza.

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 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuadro II.1
Definición conceptual de resiliencia en algunas disciplinas

Disciplina Definición
Psicología Proceso, capacidad o resultado de una adaptación satisfactoria a pesar de las circunstancias difíciles o amenazantes
(Masten, Best y Garmezy, 1990).
Capacidad de amortiguación para resistir los choques. Teoría sobre la pérdida, el trauma y las formas de adversidad aguda
en adultos (Bonanno, 2004).
Trayectoria estable de funcionamiento saludable en respuesta a un evento claramente definido (Bonanno, 2012, pág. 753).
Ecología Equilibrio y estabilidad de los sistemas (Holling, 1973).
Persistencia de los sistemas y de su capacidad para absorber los cambios y las perturbaciones, y para seguir manteniendo
las mismas relaciones entre poblaciones o variables de estado (Holling, 1973, pág. 7).
Capacidad de un sistema para absorber las perturbaciones y reorganizarse mientras sufre un cambio, de modo de seguir
manteniendo esencialmente la misma función, estructura y retroalimentación (Walker y otros, 2004).
Estudios organizacionales Modo en que las organizaciones logran continuamente resultados positivos a pesar de las tensiones y las barreras
de adaptación (Lengnick-Hall y Beck, 2005; Sutcliffe y Vogus, 2003; Weick & Sutcliffe, 2007).
Adaptación positiva en condiciones difíciles, que implica lo siguiente: capacidad para absorber la tensión y preservar
(o mejorar) el funcionamiento a pesar de la presencia de la adversidad interna o externa, y capacidad para recuperarse
o reponerse de los acontecimientos adversos (Sutcliffe y Vogus, 2003).
Gestión de desastres y amenazas Mantenimiento del statu quo y adaptación (Hollnagel, Woods y Leveson, 2006; Zolli y Healy, 2013).
Capacidad de un sistema para adaptarse y ser creativo y flexible, pero también para autorregularse y tener procesos
y rutinas que permitan hacer frente a la complejidad sin simplificarse en exceso (Normandin y Therrien, 2016).
Gestión multinivel Cualidad que surge de la interacción entre múltiples niveles de funcionamiento (Boon y otros, 2012; Bronfenbrenner, 2004;
Drabek, 1986; Sutcliffe y Vogus, 2003).
Concepto sistémico según el cual un sistema socioecológico, como unidad integrada e interdependiente, puede considerarse
un sistema adaptativo complejo (Berkes y Ross, 2013, pág. 14).

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En psicología, en ecología, en el campo de los estudios organizacionales y en la gestión de desastres, la

resiliencia se entiende como un proceso, una capacidad o un resultado, y se considera que la capacidad es un
elemento fundamental para comprender la resiliencia frente a circunstancias difíciles o amenazantes (psicología),
choques (ecología), adversidades internas o externas (campo organizacional) o crisis (gestión de desastres y
amenazas). Respecto a los tipos de capacidades, en la psicología se hace referencia a la capacidad para absorber
perturbaciones y reorganizarse manteniendo la misma función y estructura, en el campo organizacional se habla
de la capacidad para adaptarse positivamente, lograr resultados positivos, absorber las tensiones, preservar o
mejorar el funcionamiento y recuperarse, y en la gestión de desastres y amenazas se menciona la capacidad para
adaptarse, ser creativo y flexible, autorregularse y contar con rutinas que permitan hacer frente a la complejidad.
Así, la resiliencia alude a un concepto sistémico que consta de unidades integradas que tienen un
vínculo de interdependencia establecido mediante relaciones complejas. Se trata de un resultado, en tanto
que el sistema cuenta con capacidades que se expresan en procesos, como la absorción, la adaptación, la
recuperación y la autorregulación, a través de los cuales se logra mantener una misma función y estructura
o se logra obtener resultados positivos mejorados.

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo II

2. La resiliencia en las agendas internacionales

En el diagrama II.1 se muestra cómo ha evolucionado la expresión del concepto de resiliencia en las agendas
internacionales de las Naciones Unidas desde 2000 hasta el presente, y se puede observar que, más que
utilizar conceptos definidos en las disciplinas o los campos del conocimiento, se emplean acepciones
temáticas. La única excepción a lo anterior se da en el campo de la gestión de los desastres y las amenazas,
ya que en general se incorpora la resiliencia frente a las amenazas medioambientales, el cambio climático y
el riesgo de desastres. En la declaración sobre el financiamiento para el desarrollo sostenible emitida en 2021
(Naciones Unidas, 2021a) se hace alusión a futuras pandemias y a recuperarse con resiliencia de la crisis
provocada por el COVID-19. A continuación se presenta la acepción que se emplea en cada agenda.

Diagrama II.1
La resiliencia en las agendas internacionales impulsadas por las Naciones Unidas, 2000-2021
2000 Declaración del Milenio 2015 Marco de Sendái
• Diseño del índice de vulnerabilidad y atención • Resiliencia económica, social, sanitaria, cultural y educativa
a los pequeños Estados insulares y a los países de las personas, las comunidades y los países ante los desastres.
en desarrollo sin litoral. • Infraestructura crítica resiliente, y adopción e implementación
• Cooperación para prevenir y mitigar las catástrofes de planes de mitigación de desastres.
y los desastres. • Resiliencia de los sistemas de salud, los negocios y las cadenas
de suministro.
2005 Marco de Acción de Hyogo
• Resiliencia de las comunidades ante los desastres. 2015 Acuerdo de París
• Conocimiento y educación sobre los riesgos para • Resiliencia frente al clima, financiamiento para el desarrollo
fortalecer la resiliencia en todos los niveles. resiliente, resiliencia de los sistemas socioeconómicos
• Resiliencia en cuanto a la seguridad alimentaria y ecológicos, y resiliencia de las comunidades.
y la infraestructura hospitalaria. 2015 Objetivos de Desarrollo Sostenible-Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible
2005 Estrategia de Mauricio
• Infraestructura resiliente, resiliencia de las comunidades,
• Inversiones en ciencia y tecnología para fortalecer
resiliencia ante los desastres naturales, resiliencia de los
la resiliencia.
grupos vulnerables, agricultura resiliente, ciudades resilientes
• Resiliencia económica. frente a los desastres.
• Estrategias nacionales de desarrollo sostenible en que
se incorpore el fortalecimiento de la resiliencia social 2015 Agenda de Acción de Addis Abeba
y medioambiental ante los desastres naturales. • Resiliencia frente a la degradación del medio ambiente,
al cambio climático y a otros riesgos ambientales.
2010 Metas de Aichi para la Diversidad Biológica • Sociedades y ciudades resilientes, infraestructura resiliente,
• Resiliencia de los ecosistemas frente al cambio resiliencia financiera, resiliencia de los ecosistemas marinos
climático mediante la restauración y la conservación. y terrestres.
2017 Nuestros océanos, nuestro futuro
2012 Declaración de Río+20: El futuro que queremos • Resiliencia ante la acidificación de los océanos y las costas,
• Resiliencia de los ecosistemas y las sociedades ante la subida del nivel del mar y el aumento de la temperatura
los efectos del cambio climático. de los océanos.
• Planeación urbana y ciudades resilientes. • Enfrentamiento de los demás efectos nocivos del
• Resiliencia de los océanos y los ecosistemas marinos cambio climático.
ante la acidificación y los efectos del cambio climático.
2021 Documento sobre Seguimiento y examen de los resultados de la
• Inclusión de la resiliencia en los planes de desarrollo. financiación para el desarrollo y los medios de implementación
de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
• Recuperación resiliente ante el COVID-19.
• Infraestructura resiliente.
• Sistema financiero, economía y cadenas de suministro
resilientes al cambio climático y a los riesgos
medioambientales.
• Resiliencia de los sistemas de salud frente a futuras pandemias.

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Naciones Unidas, Declaración del Milenio (A/RES/55/2), Nueva York, 2000; “Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015:
Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres”, Informe de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres
(A/CONF.206/6), Nueva York, 2005; “Proyecto de informe” (A/CONF.207/L.3/Add.2), Nueva York, 2005; El futuro que queremos (A/RES/66/288), Nueva
York, 2012; Modalidades de Acción Acelerada para los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (Trayectoria de Samoa) (A/RES/69/15), Nueva York, 2014;
Marco de Sendái para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 (A/RES/69/283), Nueva York, 2015; Acuerdo de París, Nueva York, 2015; Transformar
nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (A/RES/70/1), Nueva York, 2015; Agenda de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia
Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (Agenda de Acción de Addis Abeba) (A/RES/69/313), Nueva York, 2015; “Proyecto de resolución presentado
por el Presidente de la Asamblea General. Nuestros océanos, nuestro futuro: llamamiento a la acción” (A/71/L.74), Nueva York, 2017; Seguimiento y examen
de los resultados de la financiación para el desarrollo y los medios de implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (E/FFDF/2021/L.1),
Nueva York, 2021; Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), “Convenio sobre la Diversidad Biológica”, Plan Estratégico para la
Diversidad Biológica 2011-2020 y las Metas de Aichi, Nairobi, 2010.

45
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En 2000, durante el quincuagésimo quinto período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
los Jefes y Jefas de Estado aprobaron la Declaración del Milenio, de la que posteriormente surgieron los
ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Si bien en esta declaración no se menciona la resiliencia de
forma explícita, se llama a actuar para promover el desarrollo sostenible, a atender las necesidades especiales
de los pequeños Estados insulares en desarrollo y de los países en desarrollo sin litoral, y a fortalecer la
capacidad para prevenir y reducir los efectos de las catástrofes naturales y de las provocadas por el hombre
(Naciones Unidas, 2000). La mención de estos temas da pie para que en el transcurso de las dos décadas siguientes
las distintas acepciones de resiliencia se incorporen en las agendas internacionales de las Naciones Unidas.
Cinco años después de la Declaración del Milenio, en el Marco de Acción de Hyogo se propone como tema
central aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades ante las catástrofes (Naciones Unidas, 2005a).
En este documento se aborda la importancia de que las comunidades sean resilientes ante los desastres
naturales y se pone énfasis en la seguridad alimentaria y la infraestructura hospitalaria. Además, se propone
fortalecer la resiliencia divulgando conocimientos y ofreciendo educación en los temas relacionados con la
prevención de desastres. En 2005 también se aprueba la Estrategia de Mauricio, en la que se llama a actuar
para fortalecer la resiliencia económica, social y medioambiental de los pequeños Estados insulares mediante
inversiones en ciencia y tecnología. En ella también se aborda la importancia de elaborar estrategias nacionales
de desarrollo sostenible en que se incorpore el fortalecimiento de la resiliencia ante los desastres naturales
(Naciones Unidas, 2005b).
Durante la décima reunión de la Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica, celebrada
en Nagoya, Japón, en octubre de 2010, se presentó el Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020
y las Metas de Aichi. En estas metas se propone fomentar la resiliencia de los ecosistemas frente a los
efectos del cambio climático mediante acciones de restauración y conservación (PNUMA, 2010). En junio
de 2012 en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible reunida en Río de Janeiro,
Brasil, se aprobó el documento El futuro que queremos, en el que se asume un compromiso con el desarrollo
sostenible y con la promoción de un futuro que ofrezca sostenibilidad desde el punto de vista económico,
social y ambiental. Se resalta la importancia de fortalecer la resiliencia de los ecosistemas ante los efectos
del cambio climático, así como la planeación urbana y las ciudades resilientes, la resiliencia social, y la de los
océanos y ecosistemas marinos ante la acidificación y los efectos del cambio climático; también se subraya
la importancia de incluir la resiliencia en los planes de desarrollo (Naciones Unidas, 2012b).
De conformidad con la Estrategia de Mauricio, en septiembre de 2014 se aprobaron las Modalidades
de Acción Acelerada para los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, que se conocen con el nombre de
Trayectoria de Samoa. En este documento se hace un llamado a actuar para atender las vulnerabilidades de
los pequeños Estados insulares y fortalecer su resiliencia económica y social, así como la de los ecosistemas
ante los efectos del cambio climático, la acidificación de los océanos y mares, y las especies invasivas. Se
resalta la importancia que la resiliencia tiene en actividades económicas como el turismo, la agricultura y la
pesca. Para alcanzar los objetivos, en este llamado a la acción se propone principalmente movilizar recursos
y fortalecer las capacidades de la sociedad y de los sectores público y privado (Naciones Unidas, 2014).
En 2015, los Jefes y Jefas de Estado y las altas autoridades aprobaron diversos acuerdos y agendas que
siguen vigentes hasta el día de hoy, por ejemplo, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible, la Agenda de Acción de Addis Abeba, el Acuerdo de París y el Marco de Sendái.
En este último se da continuidad a las acciones del Marco de Acción de Hyogo, se promueve la aprobación e
implementación de planes que permitan mitigar los desastres, y se fomenta el fortalecimiento de la resiliencia
económica, social, sanitaria, cultural y educativa de las personas, las comunidades y los países ante los desastres.
Para ello se pone énfasis en la resiliencia de la infraestructura crítica, los negocios, los espacios de trabajo, las
cadenas de suministro y los sistemas sanitarios ante los choques, y se hace un llamado a la acción especial
para que se atiendan las necesidades de los pequeños Estados insulares que se ven desproporcionadamente
afectados debido a que están muy expuestos a los efectos del cambio climático (Naciones Unidas, 2015a)2.

2 La resiliencia también se incorpora por medio de los cinco pilares de acción que se proponen en el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la
Recuperación (GFDRR), sobre todo del pilar 5 sobre la recuperación resiliente, en que se apunta a lograr una recuperación más rápida y resistente apoyando la
planificación de los procesos de reconstrucción.

46
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo II

El Acuerdo de París, que se aprobó en la Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático, también marcó un hito en las acciones destinadas a atender la amenaza del cambio
climático en el contexto del desarrollo sostenible y los esfuerzos por erradicar la pobreza. En el acuerdo se
aborda la resiliencia frente al clima, el financiamiento para promover un desarrollo resiliente, la resiliencia de los
sistemas socioeconómicos y ecológicos, y la resiliencia de las comunidades (Naciones Unidas, 2015b). En la
Agenda 2030 y los ODS el fortalecimiento de la resiliencia también se considera una de las acciones centrales.
En ellos se hace un llamado a fomentar la resiliencia de las ciudades y las comunidades atendiendo a los grupos
vulnerables, construyendo una infraestructura resiliente y sostenible, y promoviendo la resiliencia de la agricultura
ante los desastres naturales (Naciones Unidas, 2015c). La Agenda de Acción de Addis Abeba tiene por objeto
atender los desafíos del financiamiento para el desarrollo sostenible. La resiliencia frente a la degradación del
medio ambiente, el cambio climático y otros riesgos ambientales está entre sus prioridades. Esta agenda está
destinada a fortalecer la resiliencia social y la de la infraestructura, la de los ecosistemas marinos y terrestres, y
la de las ciudades ante los desastres, así como la resiliencia financiera de los Estados (Naciones Unidas, 2015d).
En 2017 se hace el llamado a la acción denominado “Nuestros océanos, nuestro futuro”, en que se insta
a conservar y utilizar de forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para promover el
desarrollo sostenible. En este llamado se prioriza la resiliencia frente a la acidificación de los océanos y las
costas, la subida del nivel del mar y el aumento de la temperatura de los océanos, y la posibilidad de hacer
frente a los demás efectos nocivos del cambio climático en los océanos (Naciones Unidas, 2017). En 2021,
cuando la pandemia de COVID-19 todavía produce efectos adversos en distintos ámbitos y amenaza con
borrar gran parte del progreso alcanzado gracias a las agendas mencionadas anteriormente, se aprobó el
documento “Seguimiento y examen de los resultados de la financiación para el desarrollo y los medios de
implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” en línea con la Agenda de Acción de Addis
Abeba, con la finalidad de movilizar recursos para financiar la recuperación ante los efectos del COVID-19 y
alcanzar los ODS. Con ese fin se puntualizan las inversiones en infraestructura resiliente —con énfasis en la
infraestructura sanitaria—, en la recuperación económica resiliente frente al cambio climático, en la resiliencia
de las cadenas de suministro, en la resiliencia financiera frente a los riesgos climáticos y medioambientales,
y en la resiliencia ante las pandemias que puedan presentarse en el futuro (Naciones Unidas, 2021a).
Al analizar las resoluciones emitidas por la Asamblea General de las Naciones Unidas de 2010 a 2021 y su
contenido vinculado con la resiliencia (véase el anexo II.A1) se encuentra que en casi todas las resoluciones
hay una fuerte vocación aspiracional en torno al concepto. En efecto, las resoluciones contienen llamadas a la
acción y a la aprobación de agendas internacionales en que el uso de la resiliencia como concepto paraguas
se ha ido expandiendo hacia nuevos campos de acción.

3. La resiliencia temática
El concepto de resiliencia temática es bastante reciente. En efecto, este tipo de acepción del término surgió
hace unos 15 años y consiste sobre todo en una serie de definiciones y formas de entender la resiliencia
de determinados subsistemas frente a los desastres naturales, las catástrofes o las crisis, y en formas de
recuperarse o prestar los servicios esenciales que la sociedad necesita.
De acuerdo con la Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres, la resiliencia es “la capacidad de
un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de
sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservación y la restauración de sus estructuras y
funciones básicas” (UNDRR, 2009, pág. 28). En una publicación del Banco Asiático de Desarrollo, la resiliencia
se define como la capacidad para resistir, responder o recuperarse de los peligros naturales, y para mantener las
infraestructuras esenciales en funcionamiento, tanto en el presente como a mediano y largo plazo (Lu, 2019, pág. 2).
La resiliencia económica es una de las acepciones que más relevancia ha adquirido en los últimos años.
Briguglio y otros (2006, pág. 6) formularon un marco conceptual y metodológico para analizar y medir este tipo de
resiliencia, marco en el que la definen como la capacidad cultivada de una economía para recuperarse o ajustarse
a los efectos de las perturbaciones adversas a las que puede estar intrínsecamente expuesta. Otra definición
de resiliencia económica es la que propuso Hallegatte (2014, pág. 14), quien la definió como la capacidad de la
economía para afrontar, recuperar y reconstruir y, por tanto, para minimizar las pérdidas de consumo agregado.

47
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

La OCDE/Banco Mundial (2019) mencionan que la resiliencia fiscal se demuestra en la capacidad de los
gobiernos para evaluar y cuantificar los gastos previstos, y para crear condiciones que favorezcan la capacidad
de recuperación, la planificación fiscal sólida y la previsión de mecanismos financieros que permitan hacer
frente de forma eficaz en función del costo a las pérdidas que no puedan reducirse.
La resiliencia urbana ante los desastres naturales es otra acepción que surgió recientemente. Según
Jha, Miner y Stanton-Geddes (2013, pág. 10), este concepto consta de cuatro componentes: resiliencia de la
infraestructura, resiliencia institucional, resiliencia económica y resiliencia social. La primera se refiere a reducir
la vulnerabilidad de las estructuras construidas, como los edificios y los sistemas de transporte. También se
refiere a la disponibilidad de refugios, instalaciones sanitarias, infraestructuras críticas y carreteras destinadas
a las evacuaciones y líneas de abastecimiento tras una catástrofe. Este tipo de resiliencia tiene que ver con
la capacidad de respuesta y recuperación de una comunidad. La resiliencia institucional, por su parte, se
refiere a los sistemas gubernamentales y no gubernamentales que administran una comunidad. La resiliencia
económica atañe a la diversidad de una comunidad en ámbitos como el empleo y el número de empresas, así
como a la capacidad de su economía para funcionar después de una catástrofe. La resiliencia social se refiere
al perfil demográfico de una comunidad por sexo, edad, etnia, discapacidad, situación socioeconómica y otros
factores, así como al perfil de su capital social. Aunque es difícil de cuantificar, el capital social se refiere al
sentido de comunidad, a la capacidad de los grupos de ciudadanos para adaptarse y al sentimiento de apego
a un lugar.
Kruk y otros (2015, pág. 1910) definen la resiliencia del sistema sanitario como la capacidad de los actores
del sector de la salud, las instituciones y las poblaciones para prepararse y responder eficazmente ante las
crisis, para mantener las funciones básicas cuando estas se desatan y, sobre la base de las enseñanzas que
ellas dejan, para reorganizarse cuando es preciso.
Weikert (2020) define la infraestructura resiliente desde dos perspectivas. En la primera define la resiliencia
como la capacidad de los sistemas de infraestructura para soportar las interrupciones sin dejar de desempeñar
sus funciones críticas, y explica cómo esto proporciona beneficios más amplios a los usuarios de los servicios
que dicha infraestructura presta. En la segunda describe de qué modo la infraestructura y sus atributos, como
la calidad, el diseño y el funcionamiento, afectan la resiliencia de otros sistemas (de infraestructura o de otro
tipo) y las alternativas de subsistencia de las personas, los hogares y las comunidades. Gay (2016, pág. 81)
señala que “la infraestructura resiliente no es aquella que nunca falla. Más bien es la que, habiendo sufrido
un evento de falla causado natural o antropogénicamente, es capaz de sostener un nivel mínimo de servicio
y recuperar su funcionamiento original con tiempo y costo razonables”.

C. La resiliencia institucional y organizacional

1. Concepto
La resiliencia institucional consiste en la capacidad de las instituciones para obtener y mejorar los resultados
a lo largo del tiempo, de forma creíble, legítima y adaptable; también se relaciona con la capacidad de las
instituciones para gestionar los choques y los cambios que enfrentan, sean estos externos o internos.
Anderson y De Tollenaere (2020, pág. 191-192) señalan que la resiliencia no es una característica o rasgo
aislado de las instituciones, sino que es producto o función de un ciclo virtuoso de desempeño institucional.
Según dichos autores, la resiliencia se deriva de la eficacia institucional (o de la capacidad para obtener y
mejorar los resultados a lo largo del tiempo)3. Esto genera confianza, legitimidad y credibilidad, las que a su

3 El término instituciones alude a un conjunto de normas, protocolos y reglas estructuradas que rigen el comportamiento y las operaciones de los actores y organismos
de la sociedad. Las instituciones pueden ser tanto formales como informales. Cuando estas normas, protocolos y reglas se codifican (por ejemplo, en una carta,
constitución, ley o estatuto), se convierten en instituciones formales. Casi todas las entidades del sector público y los organismos reguladores pertenecen al
ámbito de las instituciones formales. Sin embargo, las sociedades también se rigen por instituciones informales, que son principalmente un conjunto de normas
no codificadas y aceptadas por la comunidad que se hacen cumplir en virtud de la amenaza de sanción social (Alexander y otros, 2019, pág. 1).

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo II

vez constituyen fuentes de resiliencia que refuerzan aún más las capacidades de la institución (Barma, Huybens
y Viñuela, 2014). Por tanto, más que la simple capacidad de absorción o velocidad de recuperación (Aligicia y
Tarko, 2014, pág. 52), la resiliencia institucional es producto de cómo la institución ha evolucionado a lo largo del
tiempo, de su capacidad para incluir o excluir, y de sus normas y redes de confianza (Adger, 2006; OCDE, 2020c,
pág. 191). Las expectativas y las relaciones entre el Estado y la sociedad también crean y apuntalan la resiliencia
institucional, que depende asimismo de la innovación y las adaptaciones socioculturales creativas que solo
son posibles mediante procesos institucionales flexibles y policéntricos (Aligicia y Tarko, 2014). La resiliencia
institucional está entrelazada con la historia local, las normas culturales, el rendimiento, la legitimidad y
la adaptabilidad.
Como la crisis actual ha puesto de relieve, las instituciones que funcionan bien en tiempos de estabilidad
pueden volverse deficientes o colapsar en tiempos de crisis, o tener dificultades para recuperarse de un
choque. Esto demuestra que la promoción de la resiliencia institucional va más allá de la eficacia institucional,
la responsabilidad y la inclusión.
Witmer (2019), citando a Collinson y Hearn (2005) y Lorber (2000), explora la resiliencia organizacional desde
el enfoque del género: las organizaciones son colectivos dinámicos, socialmente construidos y encarnados en
un contexto social, y reflejan las construcciones de género de la sociedad, que se refuerzan continuamente
mediante un efecto de bucle. Por lo tanto, la resiliencia organizacional está relacionada con las estructuras de
poder y con los procesos y las interacciones sociales colectivos presentes en el contexto de la organización
cuando hay un alto grado de estrés. La resiliencia organizacional se refiere a la capacidad de la organización para
responder de forma productiva a cambios perturbadores significativos, especialmente a eventos emergentes
inesperados (Witmer y Mellinger, 2016; citado en Witmer, 2019, pág. 514).
Witmer (2019), citando a Weick y Sutcliffe (2007), Branicki, Steyer y Sullivan-Taylor (2016) y Lengnick-Hall,
Beck y Lengnick-Hall (2011) establecen un vínculo entre la capacidad de la organización para ser resiliente en
un entorno volátil y competitivo y la capacidad de respuesta individual mediante el concepto de organizaciones
de alta fiabilidad. Así, la relación entre la organización y los individuos consiste en una colaboración compartida
en que las personas ponen en práctica su autonomía y eligen conectar su sistema de valores individuales con
el propósito y la misión de la organización.
Franken y Plimmer (2017, págs. 2-7) brindan una definición de la resiliencia de los empleados basada en
la conceptualización de Näswall y otros (2013), que se centra en la colaboración y la resolución de problemas.
Proponen que la colaboración ayuda a desarrollar el capital social al facilitar el intercambio de información y la
cooperación interfuncional (pág. 4). Este comportamiento contribuye a la resiliencia ya que facilita el acceso
a los recursos y el intercambio de estos, lo que puede reforzar a su vez la resolución de problemas y la
búsqueda de retroalimentación (Mitchell, O’Leary y Gerard, 2015 citado en Franken y Plimmer, 2017, pág. 4).
Mediante la colaboración también se ponen en práctica las competencias colectivas de forma adaptativa al
dar respuesta a los problemas y desafíos compartidos (Hardy, Lawrence y Grant, 2005 citado en Franken y
Plimmer, 2017, pág. 4). En el sector público las competencias colectivas adaptativas son de gran relevancia
ya que se requieren respuestas colectivas para responder a las diversas demandas de una variedad de partes
interesadas (O’Leary y Bingham, 2009 citado en Franken y Plimmer, 2017, pág. 4).
En su revisión del aspecto multidimensional de la resiliencia, Witmer (2019, pág. 515) describe el
concepto de bricolaje y el rol central que la reflexión y el aprendizaje desempeñan a la hora de fomentar
la resiliencia. También señala los atributos de flexibilidad y agilidad como características centrales de los
ciclos de aprendizaje, innovación y transformación. El concepto de bricolaje, que es clave en la resiliencia
organizacional, se refiere a utilizar los recursos disponibles para resolver los problemas de forma creativa. La
resiliencia organizacional en algunos otros contextos se refiere al valor del espacio destinado a la exploración
y la reflexión (Witmer, 2019, pág. 514) , y se asume que este espacio que contribuye tanto al aprendizaje y
como a la reflexión necesaria para identificar las revelar normas y valores arraigados que podrían obstaculizar
las respuestas resilientes al cambio (Crevani, 2018; Vogus y Sutcliffe, 2012; Välikangas, 2007 citado en
Witmer, 2019, pág. 514).

49
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

2. La resiliencia organizacional basada en capacidades

según Duchek
Duchek (2014) define la resiliencia organizacional como la capacidad de anticiparse a las amenazas potenciales,
de hacer frente con eficacia a los acontecimientos inesperados y de aprender de ellos para producir una
capacidad dinámica dirigida a facilitar el cambio de la organización. Desde esta perspectiva centrada en los
procesos, la autora señala que la resiliencia significa responder eficazmente a los eventos adversos no solo
después de que estos ocurren, sino también antes de que se presenten y mientras transcurren (Duchek, 2020).
Duchek (2020) formula un marco de análisis en que el concepto de resiliencia organizacional se descompone
en tres fases y se observan las capacidades que hacen que una organización sea resiliente en cada una
de ellas. De esta forma, el marco permite determinar cómo en la práctica algunas organizaciones son más
resilientes que otras. En el diagrama II.2 se muestran cada una de estas fases: la previsión, la respuesta y la
adaptación. Cabe mencionar que la autora enfatiza la importancia de entender el desarrollo de la resiliencia
desde la perspectiva de los procesos en tres etapas que son sucesivas pero que también se superponen.

Diagrama II.2
Conceptualización de la resiliencia organizacional sobre la base de las capacidades
Referencia Antes del Durante el Después del
de tiempo: acontecimiento inesperado acontecimiento inesperado acontecimiento inesperado

Tipo de acción: Acción proactiva Acción concurrente Acción reactiva

Resiliencia organizacional
Acción
Previsión Respuesta Adaptación cognitiva

Observación e Aceptación Reflexión y

Conocimiento identificación aprendizaje
previo de base Desarrollo e Acción
Preparación implementación Cambio conductual
de soluciones

Disponibilidad Poder y
de recurso Recursos sociales responsabilidad

Fuente: S. Duchek, “Organizational resilience: a capability-based conceptualization”, Business Research, vol. 13, Nº 1, Berlín, Springer, 2020.

Como se aprecia en el diagrama, en cada fase se requieren acciones cognitivas y conceptuales para favorecer
la resiliencia institucional. La etapa de previsión, esencial para prepararse y hacer frente a acontecimientos
inesperados, incluye tres capacidades esenciales: la observación, la identificación y la preparación. La
disponibilidad de recursos es un factor clave en esta fase.
La segunda fase (respuesta) se produce durante el acontecimiento inesperado, es decir, es concurrente
con él. Durante esta etapa tiene lugar la aceptación del acontecimiento y sus efectos (acción cognitiva) y, sobre
todo, la formulación y puesta en práctica de estrategias (soluciones) destinadas a resolverlos o abordarlos
(acción conductual) (Weick, Sutcliffe y Obstfeld, 2005; citado en Duchek, 2020). La capacidad general de
hacer frente a lo inesperado se define como el manejo eficaz de los imprevistos para resistir la destrucción
(Wildavsky, 1991; Horne y Orr, 1997 y Mallak, 1998 citado en Duchek, 2020). En esta fase incide en gran
medida la base de capital social de la organización (tanto interno como externo), así como, en menor medida, la
disponibilidad de recursos y el grado de autoridad, poder relativo y responsabilidad de ella en la esfera pública.

50
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo II

La última fase (adaptación) es posterior al evento y es de naturaleza reactiva: se refiere al cambio

organizacional (evolución positiva) que debe ocurrir sobre la base de la reflexión y el aprendizaje (capacidad
cognitiva). En esta etapa tiene una gran incidencia la capacidad de la organización para aprovechar su autoridad
y su función relativas, es decir, su responsabilidad y su mandato, tanto en el gobierno como en relación con
la ciudadanía y sus interesados, a los efectos de cambiar y fortalecerse para discriminar de forma adecuada
la demanda externa y responder a ella con eficacia.
De acuerdo con el marco de Duchek (2020), las tres fases de la resiliencia y los elementos que las rodean
están interrelacionados. En función de esta interrelación y dependencia, la autora elabora cuatro proposiciones
sobre la resiliencia organizacional:
i) La base de conocimientos de una organización es un antecedente importante de la resiliencia, ya que
constituye los cimientos que permiten prever los acontecimientos críticos, afrontarlos y adaptarse a
ellos. A su vez, la base de conocimientos de una organización puede mejorarse poniendo en práctica
las tres fases de la resiliencia.
ii) La disponibilidad de recursos influye positivamente en la resiliencia de las organizaciones. En concreto,
fomenta el desarrollo de las capacidades de previsión, respuesta y adaptación.
iii) Los recursos sociales inciden de forma positiva en la resiliencia de las organizaciones. En concreto,
fomentan el desarrollo de las capacidades de respuesta.
iv) El poder basado en la experiencia y las responsabilidades compartidas tienen una incidencia positiva en la
resiliencia de las organizaciones. En concreto, fomentan el desarrollo de las capacidades de adaptación.
La resiliencia como una capacidad organizativa fundamental orientada al progreso de la organización,
permite soportar las tensiones, innovar continuamente y adaptarse con rapidez a los cambios (Duchek, 2020).
Para alcanzar la resiliencia organizacional es necesario que las organizaciones destinen suficientes recursos
(financieros, materiales y humanos) a desarrollar las capacidades de resiliencia, por ejemplo, las reservas
financieras, y las buenas relaciones (Kendra y Wachtendorf, 2003; Gittell y otros, 2006; Valikangas y Romme, 2013;
citado en Duchek, 2020). Además de estas capacidades, Duchek, Raetze y Scheuch (2020) sugieren que
hay evidencia empírica de que la diversidad también desempeña un papel importante en la capacidad de
resiliencia de las organizaciones. En este sentido se entiende que la diversidad es la distribución de atributos
personales entre los miembros interdependientes de una unidad de trabajo (Jackson, Joshi y Erhardt, 2003,
pág. 802).
Duchek, Raetze y Scheuch (2020) analizan cómo la diversidad fortalece las tres capacidades clave de la
resiliencia organizacional, a saber, la previsión, la respuesta y la adaptación. La diversidad puede influir en el
desarrollo de las capacidades de previsión porque mejora la capacidad de observar e identificar los cambios
críticos y de prepararse para los acontecimientos futuros. Al fortalecer la capacidad para percibir y resolver
problemas, la diversidad puede promover las capacidades de respuesta. Por último, la diversidad puede mejorar
la capacidad organizacional para reflexionar y aprender de las situaciones críticas y, por tanto, fomentar las
capacidades de adaptación.

3. La construcción de instituciones resilientes

Anderson y De Tollernaere (2020, págs. 193-194) identifican cuatro métodos de desarrollo institucional que
permiten construir la resiliencia institucional (Ostrom, 2005; Barma, Huybens y Viñuela, 2014; Andrews, Pritchett
y Woolcock, 2017; OCDE, 2020a):
i) Identificar y aprovechar las fuentes endógenas de resiliencia: la exposición repetida a las crisis puede
generar resiliencia endógena.
ii) Aprovechar lo que ya existe replicando y ampliando lo que funciona. También es útil analizar el contexto
local para hallar focos de eficacia o casos de desviación positiva, y luego reproducir y ampliar lo que
funciona para utilizarlo en situaciones nuevas.

51
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

iii) Adoptar las normas y los valores sociales locales cuando sea posible, ya que esas normas culturales
son duraderas y suelen estar diseñadas para resolver problemas colectivos.
iv) Aprovechar el capital social de las instituciones. Las instituciones que establecen relaciones con la
ciudadanía y se ganan su confianza son, en última instancia, más resilientes. Esto sugiere que, además
de examinar el funcionamiento de una institución en sí misma, los agentes de desarrollo deben tener en
cuenta el papel de esta como mediadora en las relaciones entre el Estado y la sociedad, y la legitimidad
o credibilidad que ha obtenido como resultado.

4. El desarrollo de capacidades y la resiliencia

De Weijer y McCandless (2015) aportan un análisis de cómo ha evolucionado la relación entre el desarrollo de
capacidades y la resiliencia, y lo sintetizan en cuatro sendas evolutivas.
En la primera senda, se creía que, si las personas estaban más capacitadas, el rendimiento de las
organizaciones mejoraría, por esto los esfuerzos en el desarrollo de capacidades estuvieron centrados en
fomentar las aptitudes y competencias individuales. Posteriormente se fue entendiendo que la capacidad
organizativa dependía de la visión, las estructuras, los procesos y los incentivos de la organización, o sea, una
noción más sistémica de la capacidad en diferentes niveles interconectados.
En la segunda senda, el énfasis en el desempeño superó a la perspectiva de la adquisición de habilidades.
Según este enfoque, las personas u organizaciones lograrían mejores resultados una vez que hubieran
desarrollado capacidades. Las autoras dicen que, sin embargo, las investigaciones sugieren que lograr
resultados es solo una de las dimensiones de la capacidad, y que esta última también abarca las aptitudes
más amplias necesarias para que una organización o sistema perdure y funcione a lo largo del tiempo; como
la capacidad de actuar y comprometerse, la de cumplir los objetivos de desarrollo, la de adaptarse y renovarse,
la de relacionarse con las partes interesadas externas, y la de lograr la coherencia.
En la tercera senda se aborda la neutralidad de la capacidad al apoyar fuerzas positivas o negativas en el
desarrollo desde el punto de vista del valor. Las autoras destacan sin embargo, que el proceso mediante el
cual se desarrolla la capacidad no es neutro, sino que está intrínsecamente cargado de valores y es político. El
desarrollo de la capacidad da lugar a ganadores y perdedores, y está profundamente relacionado con el poder.
Señalan que quienes crean la capacidad lo hacen sobre la base de creencias inherentes sobre la dirección
que deben tomar las políticas y estrategias, creencias que pueden no coincidir con las de aquellos cuya
capacidad se está creando. Por lo tanto, el desarrollo de la capacidad está profundamente relacionado con los
objetivos y las aspiraciones de los actores involucrados y con sus motivaciones, y no debe ser visto como un
ejercicio técnico. En la cuarta y última senda, ante un mayor convencimiento de la necesidad del desarrollo de
capacidades existentes en lugar de crearlas desde cero, la frase creación de capacidad se sustituyó por la de
desarrollo de capacidad. A partir de este cambio, la capacidad debía considerarse como algo inherentemente
vinculado a las motivaciones, el impulso y el propósito propios de los actores. Además, las capacidades
existentes se consideraban como una propiedad de un sistema social que surgía de una compleja interacción
entre actitudes, activos, recursos, estrategias y habilidades, tanto tangibles como intangibles. En ese sentido,
las capacidades eran mucho menos susceptibles frente a la influencia externa. Para ejemplificar esta senda,
las autoras emplean la definición de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE): el
desarrollo de la capacidad como el proceso mediante el cual las personas, las organizaciones y la sociedad en
su conjunto desbloqueaban, fortalecían, creaban, adaptaban y mantenían la capacidad a lo largo del tiempo.
Por lo tanto, el desarrollo de la capacidad se consideraba principalmente endógeno (OCDE, 2006 citado en
De Weijer y McCandless, 2015).
De acuerdo con las autoras, el concepto de resiliencia tiene sus raíces en el pensamiento sistémico y,
cuando se trata de los sistemas sociales, en la teoría de los sistemas adaptativos complejos. Esto implica
una nueva y más amplia visión donde el entendimiento de un sistema social implica la observación de todos
sus elementos y sus interacciones; requiere centrarse en la dinámica y los circuitos de retroalimentación

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo II

existentes en estas interconexiones; es necesario repensar las formas reduccionistas de entender el cambio y
considerarlo como algo no lineal e impredecible y considerar las propiedades de un sistema como elementos
que esencialmente se autoorganizan y son emergentes. Debido a la tendencia de la política y la práctica de
promover el statu quo, el concepto de resiliencia ha sido criticado por centrarse en la capacidad de absorción
o adaptación en lugar de en la de transformación, y por no prestar suficiente atención a las dinámicas de
poder. Históricamente, la resiliencia se ha utilizado para describir la capacidad de un sistema (o de un material)
para volver a su estado original después de haber sido perturbado. Con el tiempo, este término ha dejado de
utilizarse para hacer referencia a un simple retorno al estado original y ha comenzado a emplearse para aludir
a la capacidad de un sistema para adaptarse y transformarse frente a las perturbaciones. Es indispensable
prestar atención a las relaciones de poder en las estructuras más profundas ya que estas son las raíces de
los conflictos y de las crisis. Estas estructuras poseen la capacidad de mantener el statu quo del sistema
social (a través de circuitos de retroalimentación negativos) o catalizar el cambio adaptativo o transformador
(a través de circuitos de retroalimentación positivos).
Las mismas autoras explican que el pensamiento sobre el desarrollo de la capacidad reconoce que esta
surge a través de complejas interacciones entre recursos, capacidades, activos, incentivos y acuerdos de
gobernanza y que no es algo que deba crearse desde cero. Por ello los desarrolladores de capacidad han
empezado a centrarse más en encontrar formas de crear condiciones para que la capacidad existente se
expanda, en lugar de centrarse simplemente en la creación de nuevas capacidades.
En un estudio del Banco Mundial (Barma, Huybens y Viñuela, 2014) sobre la construcción de capacidad en
el Estado en contextos complejos y difíciles se concluye que las organizaciones públicas exitosas potencian
la eficacia interna y crean grupos externos de apoyo político y social a través de esfuerzos simultáneos de
obtención de resultados y ganancias de legitimidad. De forma acumulativa, desarrollan la resiliencia y la capacidad
de mantener los logros en entornos político-económicos que pueden cambiar rápidamente. Así, de forma
acumulativa, desarrollan la resiliencia y la capacidad de mantener los logros en entornos político-económicos
que pueden cambiar rápidamente (Barma, Huybens y Viñuela, 2014, pág. 2).
O’Brien y otros (2012, pág. 439) destacan la importancia de los procesos de aprendizaje en creación de
capacidades y resultados asociados a la resiliencia en la gestión del riesgo de desastres, la adaptación al
cambio climático y el desarrollo sostenible. Exponen que un proceso iterativo de seguimiento, investigación,
evaluación, aprendizaje e innovación puede reducir los riesgos vinculados con los desastres y promover la
gestión adaptativa y la innovación tecnológica y el acceso a ella pueden contribuir a lograr la resiliencia, sobre
todo cuando se combinan con el desarrollo de capacidades ancladas en los contextos locales.
La integración de diferentes tipos de conocimiento, el énfasis en la gobernanza inclusiva y los principios
de la gestión adaptativa son algunas de las herramientas que ofrece el pensamiento sobre la resiliencia
para conciliar las respuestas a corto y largo plazo (O’Brien y otros, 2012). Estos mismos autores (pág. 469)
identifican ocho factores para la gestión adaptativa en las organizaciones. Los primeros tres factores parten
de la capacidad de conciliar los objetivos a corto y largo plazo, la voluntad de conciliar las diversas expresiones
del riesgo en contextos de múltiples peligros y la integración de la reducción del riesgo de catástrofes y la
adaptación al cambio climático en otros procesos políticos sociales y económicos. Se destaca la necesidad
de contar con un liderazgo innovador, reflexivo y transformador (en todos los niveles); y una gobernanza
adaptable, receptiva y responsable, y el apoyo necesario a la flexibilidad, la innovación y el aprendizaje, tanto
a nivel local como intersectorial. Finalmente, es fundamental contar con la capacidad de identificar y abordar
las causas fundamentales de la vulnerabilidad, y tener un compromiso a largo plazo para gestionar el riesgo
y la incertidumbre y promover el pensamiento basado en el riesgo.
Estos autores concluyen que las lecciones aprendidas en la adaptación al cambio climático y la gestión del
riesgo de catástrofes ilustran que hacer frente a la incertidumbre mediante la gestión adaptativa, el aprendizaje
anticipado y la innovación puede dar lugar a flujos de información y planes de desarrollo más flexibles, dinámicos
y eficientes, y al mismo tiempo crear oportunidades para la acción transformadora (véase el recuadro II.1).

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 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Recuadro II.1
Aprender de la respuesta a la crisis provocada por el COVID-19: lecciones y desafíos en torno a la resiliencia
y la planificación para el desarrollo
En el informe anual de 2020 de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) (2020c) se analizan los
factores que impulsan la resiliencia a partir de los procesos de respuesta a la pandemia en distintos ámbitos y países.
Se menciona que el aprendizaje obtenido de epidemias anteriores ha sustentado las respuestas gubernamentales más
eficaces. Asimismo, las reflexiones sobre crisis anteriores ocurridas en diversos países han puesto de relieve que los
programas más relevantes y sostenibles provienen de los responsables locales y del apoyo a las soluciones locales
(OCDE, 2020c, pág. 182). Las asociaciones innovadoras también dieron lugar a nuevas iniciativas en muchos países.
La creación de pactos basados en información y evidencia y acciones e inversiones estratégicas han sido esenciales
para favorecer las colaboraciones entre gobiernos y otros actores del desarrollo.
El informe pone de relieve los retos que plantea desarrollar soluciones digitales poniendo el énfasis en los más
necesitados, así como la necesidad de fortalecer la innovación en estas áreas. La pandemia visibilizó la importancia de
crear nuevos vínculos entre las bases de datos y los organismos del Estado de modo de llegar con el apoyo estatal a
los más vulnerables cuando es necesario. La pandemia generó un desarrollo significativo de innovaciones exitosas en
lo que atañe a las soluciones digitales tanto en los países desarrollados como en desarrollo. El informe destaca, entre
otros, el caso de Costa Rica, cuyo Gobierno depositó los subsidios en cuentas bancarias e hizo posible que quienes
no tuvieran una cuenta hicieran una solicitud en línea para abrirlaa.

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París, 2020; F. Fukuyama, “The thing that determines a country’s resistance to the coronavirus”, The Atlantic, Washington, D.C., 30 de marzo de 2020
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[en línea] https://www.cepal.org/es/temas/covid-19, y en la serie de boletines temáticos de la CEPAL sobre el tema.

5. El aprendizaje adaptativo en las instituciones

La capacidad para aprender de forma adaptativa es fundamental para coexistir en condiciones de adversidad,
ya sea a nivel de las personas, de los programas o de las organizaciones. Gupta y otros (2010, pág. 461)
definen la capacidad de adaptación como las características inherentes que permiten a los actores sociales
responder a los efectos de corto y largo plazo, ya sea con medidas planificadas o permitiendo y fomentando
respuestas creativas de la sociedad, tanto ex ante como ex post. Esto incluye también las características de
las instituciones (formales e informales) que permiten a las sociedades hacer frente a situaciones adversas, por
ejemplo, a los efectos del cambio climático. Para que esto se dé es necesario que las instituciones permitan
a los actores aprender de nuevas ideas y experiencias para gestionar de forma flexible y creativa lo esperado
y lo inesperado, manteniendo un grado de identidad (Gupta y otros, 2010).
Como señalan Laws y otros (2021), los problemas complejos como la pandemia de COVID-19 requieren
sistemas flexibles que fomenten la experimentación, el aprendizaje y la adaptación. Enfrentarse a retos
complejos significa interactuar con sistemas impredecibles de comportamientos e incentivos políticos,
organizacionales e individuales. Dada la relevancia que tiene la capacidad de aprender de forma adaptativa,
es necesario adquirir conocimientos sobre la capacidad de las organizaciones y los programas para lograr el
cambio en estos contextos complejos (Valters, Cummings y Nixon, 2016). En este sentido, Gupta y otros (2010)
proponen un marco de análisis denominado “rueda de capacidad adaptativa” que permite identificar y evaluar
las características de las organizaciones para determinar si cuentan con dicha capacidad.
De acuerdo con el marco de análisis de Gupta y otros (2010), las instituciones que promueven la capacidad
adaptativa poseen características como: estructuras ampliamente participativas que permiten el aprendizaje
entre los actores sociales y que incluso promueven cambios; movilización de liderazgos horizontales y
colaborativos; estructuras flexibles que intercambian las posiciones formales e informales para fomentar la
eficacia y la efectividad y los principios de una gobernanza abierta (apertura de la información, participación
y rendición de cuentas).

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo II

Las instituciones que aprenden son las que se repiensan como cuerpos sociales dinámicos, donde las
ideas fluyen a través de conversaciones que, a su vez, dan lugar a relaciones significativas basadas en la
confianza y cimentadas en lazos fuertes y distancias cortas. Esto ocurre no solamente hacia adentro de la
organización, sino también hacia afuera (Cortés, 2020).
Valters, Cummings y Nixon (2016) sostienen que el aprendizaje organizacional adaptativo es un proceso
que implica que las personas intercambien conocimientos, creencias o suposiciones, y que conlleva cambios
fundamentales en las teorías que se aplican o en los marcos de referencia conforme a los cuales se toman
las decisiones. Señalan que este tipo de aprendizaje se institucionaliza en forma de sistemas que contienen
mecanismos informales y formales de intercambio de información sobre la gestión, la planificación y el control.

D. Conclusiones
La existencia cada vez más frecuente de crisis ambientales, sociales y económicas, y muy especialmente la
pandemia del COVID-19, ha puesto a prueba la capacidad de los sistemas sociales para soportar profundas
turbulencias, absorber y transformarse positivamente, y llama a fortalecer la resiliencia de las instituciones
para enfrentar los desafíos del futuro.
Como se señala en este capítulo, las lecciones aprendidas de la aproximación a la resiliencia desde las
distintas disciplinas, las agendas internacionales y las temáticas específicas, muy especialmente el cambio
climático y la gestión del riesgo de desastres, ilustran que la gestión de la incertidumbre a través de la gestión
adaptativa, el aprendizaje anticipado y la innovación son elementos esenciales para construir instituciones
resilientes capaces de operar en contextos de crisis de manera flexible, dinámica y eficiente, creando al mismo
tiempo oportunidades para la acción transformadora.
Para desarrollar la resiliencia en las organizaciones el marco propuesto por Duchek plantea centrarse en
el fortalecimiento de las capacidades de anticipación, respuesta y adaptación. La capacidad de anticipación
se da mediante la observación e identificación de posibles amenazas y la preparación ante las amenazas
identificadas; la capacidad de respuesta inicia con un proceso de aceptación de la crisis para dar lugar al
desarrollo e implementación de soluciones; y por último la capacidad de adaptación, parte del proceso de
reflexión y aprendizaje para culminar con un proceso de cambio, el cual permite que la organización salga
fortalecida para poder hacer frente a futuras crisis incluso de mejor manera.
En conclusión, la resiliencia no solo busca que las instituciones puedan prever o hacer frente a una crisis,
sino que puedan además aprender de los choques e incorporar ese nuevo conocimiento para fortalecerse
ante los eventos adversos a los que se pueden enfrentar en un futuro. La pandemia de COVID-19 ha puesto
a prueba la capacidad de respuesta y adaptación de las instituciones y sus políticas públicas. Pero también
ha gatillado una oportunidad sin precedentes de aprendizaje de las condiciones habilitantes para avanzar en
la construcción de instituciones resilientes.

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59
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Anexo II.A1

La resiliencia en documentos y resoluciones de la

Asamblea General de las Naciones Unidas, 2010-2021
En 2010 el concepto de resiliencia se incluyó en las resoluciones sobre los informes anuales en que se da cuenta
de los siguientes asuntos: el fortalecimiento de la coordinación de la asistencia humanitaria de emergencia
que prestan las Naciones Unidas; la cooperación internacional para la asistencia humanitaria en los casos de
desastre natural, desde el socorro hasta el desarrollo, y la Estrategia Internacional para la Reducción de los
Desastres. Las acepciones de resiliencia que se emplearon inicialmente en estos informes de publicación
anual eran las que se relacionaban con la resiliencia de la infraestructura, las comunidades y las personas
frente a los desastres naturales. En las publicaciones más recientes de esos informes se han incluido la
resiliencia de los sistemas sanitarios y de la prestación de asistencia humanitaria, la resiliencia urbana y la
comunitaria, la de la población ante los desastres, la de los desplazados y las comunidades que los acogen,
la de los ecosistemas, y la de las mujeres y las niñas ante el cambio climático.
En 2011 se llevó a cabo la Cuarta Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Países Menos Adelantados,
y durante el transcurso de esta se lanzó el Programa de Acción de Estambul, entre cuyas metas se planteó
fortalecer la resiliencia de los países menos adelantados frente a al cambio climático, las crisis y los desastres
económicos, naturales y ambientales. Se propuso mejorar los sistemas de protección social para fomentar la
resiliencia de los más vulnerables y establecer servicios nacionales de resiliencia y mitigación de crisis para
reducir la vulnerabilidad frente a las consecuencias de las conmociones económicas.
El año siguiente, en Río de Janeiro, Brasil, se aprobó el llamado a la acción titulado El futuro que queremos,
en que se hizo un llamamiento a fortalecer la resiliencia de los ecosistemas frente a los problemas nuevos
y en ciernes, y la de la agricultura frente al cambio climático y los desastres naturales. También se hizo
referencia al transporte sostenible como catalizador de la resiliencia de las ciudades, de los vínculos entre las
zonas urbanas y las rurales, y de la productividad de las zonas rurales. En el mismo sentido se subrayó que
en la planificación urbana se debían tener en cuenta la reducción del riesgo de desastres, la resiliencia y los
riesgos climáticos. Se destacó también la posibilidad de fomentar la resiliencia de la sociedad mediante el
fortalecimiento de los programas sociales y se asumió el compromiso de devolver a los ecosistemas marinos
y a las comunidades que dependían de ellos la salud y la resiliencia ante la acidificación de los océanos. Se
pidió que se emprendieran estrategias más coordinadas y amplias en que se integraran consideraciones
relativas a la reducción del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático en las inversiones públicas
y privadas, en la adopción de decisiones y en la planificación de las medidas humanitarias y de desarrollo a
fin de reducir los riesgos, aumentar la resiliencia y proporcionar una transición más fluida entre el socorro, la
recuperación y el desarrollo (Naciones Unidas, 2012b).
A partir de 2012, en las resoluciones sobre desarrollo agrícola, seguridad alimentaria y nutrición aprobadas
por la Asamblea General se han ido incorporando gradualmente algunas acepciones de resiliencia. Inicialmente
se reconoció la necesidad de aumentar la resiliencia de los grupos vulnerables, de los sistemas alimentarios
y de la producción agrícola y de alimentos frente al cambio climático. En el último informe publicado en 2020
se reitera la necesidad de hacer un esfuerzo mayor con el fin de fomentar la resiliencia de los más vulnerables
ante los efectos del cambio climático y los desastres naturales, se pone de relieve la importancia de fortalecer
la resiliencia y la capacidad de adaptación de los sistemas alimentarios, y se reconoce la necesidad de aumentar
la resiliencia y la sostenibilidad de la producción agrícola y de alimentos en relación con el cambio climático.
En 2014 se aprobaron las Modalidades de Acción Acelerada para los Pequeños Estados Insulares en
Desarrollo (Trayectoria de Samoa). En esta resolución se busca fortalecer la resiliencia de los países y su
desarrollo sostenible, se reconoce la importancia de construir sociedades y economías resilientes, y se insta a

60
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo II

los países a elaborar y aplicar políticas que promuevan un turismo receptivo, responsable, resiliente y sostenible
que incluya a todos los pueblos. También se pide que se respalde la labor destinada a aumentar la conciencia y
el conocimiento de los riesgos del cambio climático, incluso entablando diálogos públicos con las comunidades
locales, para mejorar la resiliencia humana y ambiental frente a los efectos del cambio climático. Se reconoce
que existe una necesidad urgente de fomentar la resiliencia, reforzar la vigilancia y la prevención, reducir la
vulnerabilidad, crear conciencia y aumentar la preparación para responder a los desastres y recuperarse de
ellos. Se resalta la importancia de centrar las políticas y estrategias en la gestión del riesgo de desastres y el
aumento de la resiliencia. También se expresa la decisión de respaldar las medidas destinadas a aumentar la
resiliencia de la agricultura y la pesca frente a los efectos adversos del cambio climático, la acidificación de
los océanos y los desastres naturales. Se reitera el apoyo a los esfuerzos de los pequeños Estados insulares
en desarrollo para diseñar y aplicar políticas de preparación y resiliencia relacionadas con la desertificación,
la degradación de las tierras y la sequía, y se reconoce el potencial del transporte sostenible como medio
para mejorar la equidad social, la salud, la resiliencia de las ciudades, los vínculos entre las zonas urbanas y
las rurales, y la productividad.
En 2014 se aprobó asimismo el Programa de Acción en Favor de los Países en Desarrollo Sin Litoral para
el Decenio 2014-2024, entre cuyos objetivos específicos está el de colaborar para promover sistemas de
transporte sostenibles y resilientes. En una de las medidas aprobadas se considera apoyar a los países en
desarrollo sin litoral para que en ellos se cree resiliencia, se desarrolle la capacidad para responder eficazmente
a las perturbaciones externas y se superen las limitaciones específicas en materia de oferta. También a
partir de 2014, en el Informe Mundial sobre las Crisis Alimentarias del Programa Mundial de Alimentos
(PMA) se menciona la importancia crucial de la resiliencia de los sistemas alimentarios ante los efectos del
cambio climático.
En 2015 se marcó un hito con la aprobación de las principales agendas internacionales en que se proponen
metas ambiciosas relacionadas con el desarrollo sostenible y la reducción del riesgo de desastres: en la
Conferencia de las Partes se aprobó el Acuerdo de París, y en la Asamblea General de las Naciones Unidas
se aprobaron la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (en seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM)), el Marco de Sendái para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 (en seguimiento
del Marco de Acción de Hyogo), y la Agenda de Acción de Addis Abeba. El mismo año, la Comisión Económica
para Asia y el Pacífico (CESPAP) aprobó la resolución 71/11 por la que se estableció el Centro de Asia y el
Pacífico para el Desarrollo de la Gestión de la Información sobre Desastres como institución de la Comisión.
En estas agendas se hace énfasis en la importancia de reforzar la resiliencia de los asentamientos humanos,
la de la infraestructura ante los efectos del cambio climático y los desastres naturales, y la de los ecosistemas
marinos y terrestres.
Aunque durante la última década son muy pocos los casos en que se emitieron mandatos específicos
relacionados con la resiliencia, la relevancia de esta se ha incrementado y ella ha pasado de ser una aspiración a
convertirse en uno de los temas centrales de varias resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
la Conferencia de las Partes y otras instancias4.
A pesar de la importancia creciente que se le asigna a la resiliencia en el ámbito internacional para
enfrentar los desafíos del futuro, aún no se ha consolidado una comprensión de cómo fortalecerla, ni en lo que
respecta a los temas o campos de acción, ni en lo que atañe a las instituciones que deben velar por diseñar
e implementar políticas y programas que la promuevan.

4 Los siguientes son algunos casos en que sí se encuentran mandatos relacionados con la resiliencia: la Estrategia Internacional para la Reducción de los
Desastres (2010-2015) y el Plan de Acción de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo de Desastres para la Resiliencia, y los informes mundiales del
Programa Mundial de Alimentos (PMA) (2013-2018), en que se incorporan la resiliencia alimentaria y la resiliencia al cambio climático.

61
 Capítulo II Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Diagrama II.A.1
Resoluciones e informes de las Naciones Unidas en que se destaca la resiliencia, según su vocación, 2010-2021
Marco de Sendái para la Reducción Respuesta integral y coordinada
del Riesgo de Desastres 2015-2030 a la pandemia de enfermedad
por coronavirus (COVID-19)
Acuerdo de París
Declaración sobre la
Agenda de Acción de Addis Abeba de la conmemoración del 75º aniversario
Tercera Conferencia Internacional sobre de las Naciones Unidas
El futuro
la Financiación para el Desarrollo
que queremos
(Agenda de Acción de Addis Abeba) Salud mundial y política exterior:
fortalecer la resiliencia de los
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible sistemas de salud proporcionando
atención médica asequible a todas
Establecimiento del Centro de Asia y el las personas
Pacífico para el Desarrollo de la Gestión
de la Información sobre Desastres
Cooperación regional en las
Modalidades de Acción esferas económica y social
Acelerada para los y esferas conexas: informe
Pequeños Estados Nueva Agenda del Secretario General
Programa de Acción Insulares en Desarrollo Urbana
en favor de los (Trayectoria de Samoa) Decenio de las
Países Menos Nuestros océanos, Naciones Unidas Foro de las
Adelantados para Programa de Acción en nuestro futuro: sobre la Restauración Naciones
el Decenio 2011-2020 Favor de los Países en llamamiento de los Ecosistemas Unidas sobre
Desarrollo Sin Litoral para a la acción (2021-2030) los Bosques
el Decenio 2014-2024

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Fortalecimiento de la coordinación de la asistencia humanitaria de emergencia que prestan las Naciones Unidas

Cooperación internacional para la asistencia humanitaria en los casos de desastres naturales: del socorro al desarrollo

Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres

Desarrollo agrícola, seguridad alimentaria y nutrición

Annual Review 2020 del Programa Mundial de Alimentos

Reducción del riesgo de desastres (A/RES/74/218)

Informe de la Junta de
Comercio y Desarrollo
Hacia el desarrollo sostenible del
mar Caribe para las generaciones
presentes y futuras

Aspiración: son resoluciones en que Informe: son documentos en que se da Mandato: son resoluciones en que se crean
se expresan condiciones que se cuenta de los resultados de programas programas, instituciones o fondos.
pretenden alcanzar. de las Naciones Unidas.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de Naciones Unidas, Fortalecimiento de la coordinación de la asistencia humanitaria
de emergencia que prestan las Naciones Unidas, Nueva York, varias ediciones; Cooperación internacional para la asistencia humanitaria en los casos de
desastre natural, desde el socorro hasta el desarrollo, Nueva York, varias ediciones; Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres, Nueva York,
varias ediciones; Desarrollo agrícola, seguridad alimentaria y nutrición, Nueva York, varias ediciones; El futuro que queremos (A/RES/66/288), Nueva York, 2012;
Programa Mundial de Alimentos (PMA), Global Report on Food Crises, Roma, varias ediciones; Naciones Unidas, Modalidades de Acción Acelerada para los
Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (Trayectoria de Samoa) (A/RES/69/15), Nueva York, 2014; Programa de Acción en Favor de los Países en Desarrollo
Sin Litoral para el Decenio 2014-2024 (A/RES/69/137), Nueva York, 2014; Cooperación regional en las esferas económica y social y esferas conexas: informe
del Secretario General. Adición: asuntos que requieren la adopción de medidas por el Consejo Económico y Social o que se señalan a su atención: Comisión
Económica y Social para Asia y el Pacífico y Comisión Económica y Social para Asia Occidental (E/2015/15/Add.2), Nueva York, 2015; Agenda de Acción
de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (Agenda de Acción de Addis Abeba) (A/RES/69/313),
Nueva  ork, 2015; Declaración Política del Examen Amplio de Alto Nivel de Mitad de Período de la Ejecución del Programa de Acción de Estambul en favor de los
Países Menos Adelantados para el Decenio 2011-2020 (A/RES/70/294), Nueva York, 2015; Acuerdo de París, Nueva York, 2015; Oficina de las Naciones Unidas
para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR), Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction, Ginebra, varias ediciones; Naciones Unidas,
Contribución de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe al foro político de alto nivel sobre el desarrollo sostenible: nota de la Secretaría
(E/HLPF/2016/3/Add.4), Nueva York, 2016; “Proyecto de resolución presentado por el Presidente de la Asamblea General. Nuestros océanos, nuestro futuro:
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Comercio y Desarrollo, Nueva York, varias ediciones; Naciones Unidas, Decenio de las Naciones Unidas sobre la Restauración de los Ecosistemas (2021-2030)
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varias ediciones; Cooperación regional en las esferas económica y social y esferas conexas: informe del Secretario General (E/2019/15/Add.2), Nueva York,
2019; Salud mundial y política exterior: fortalecer la resiliencia de los sistemas de salud proporcionando atención médica asequible a todas las personas
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unificada contra las amenazas para la salud mundial: la lucha contra la COVID-19 (A/RES/74/307), Nueva York, 2020; Proyecto de resolución: programa de
trabajo del Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques para el período 2022-2024 (E/CN.18/2021/L.3), Nueva York, 2021.
Nota: El listado no es exhaustivo. Se han incluido las resoluciones en que el concepto de resiliencia aparece más destacado y en las que el concepto tiene una
relevancia mayor.

62
Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo III

III
Resiliencia en los territorios
Introducción
A. Antecedentes de la resiliencia territorial y aproximaciones al concepto
B. La institucionalidad necesaria para promover la resiliencia en los territorios
C. Dinámicas socioespaciales diversas: la vulnerabilidad y la resiliencia
como un continuo
D. La medición de la resiliencia en el territorio
E. Conclusiones
Bibliografía

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo III

Introducción
En este capítulo se aborda la tríada institucionalidad-territorio-resiliencia con el propósito de poner de relieve
la importancia de esta última a la hora de resolver los problemas que se presentan en los territorios de
América Latina y el Caribe en contextos de desastres, ya sean naturales o de origen antrópico. En primer lugar,
se hace referencia a los conceptos de institucionalidad, resiliencia, territorio y desastre. Luego, se analiza por
qué es necesario contar con procesos resilientes en los espacios territoriales. Posteriormente, se plantea la
pregunta sobre qué capacidades deben tener las instituciones de un territorio para ser resilientes y se plantean
los desafíos que dichas instituciones deben enfrentar. Por último, se presenta un análisis sobre los espacios
urbanos y rurales y multiescalaridad y una breve reflexión sobre cómo medir la resiliencia en el territorio.

A. Antecedentes de la resiliencia territorial

y aproximaciones al concepto
En la primera mitad del siglo XX, los procesos de planificación adquirieron importancia en América Latina y
el Caribe como medio para llevar a cabo acciones que permitieran alcanzar el desarrollo. Desde ese momento
hasta la actualidad, el derrotero ha sido muy variado: han surgido tanto enfoques estatales y centralizados de
la planificación y las políticas públicas como otros en los que se ha propuesto disminuir la participación del
Estado y llevar a cabo un proceso de desconcentración de funciones en los distintos territorios de la región.
Estos últimos enfoques precipitaron una mayor desigualdad entre los territorios, pues los recursos endógenos
y las habilidades que había en algunos para atraer inversión extranjera los posicionaron de mejor forma que
a otros que no contaban con esos recursos.
En la actualidad, dadas las múltiples crisis que se enfrentan en los países de la región y el hecho de
que esta es la región más desigual del mundo, el foco de interés en los territorios no solo es un ejercicio
académico importante, sino un imperativo moral para los organismos públicos que participan en los procesos
nacionales de desarrollo.
El Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) plantea que el territorio
es “una comunidad humana con sentido de apropiación y de pertenencia hacia un espacio natural y social
específico. Por tanto, ‘hacer territorio’ significa construir ese sentido de apropiación y pertenencia, e implica
armonizar las expectativas y necesidades de las personas con las del colectivo humano y su espacio natural
y social de realización” (CEPAL, 2019a, pág. 21). Estos territorios, que son espacios geográficos y humanos,
se constituyen en potenciales protagonistas de desastres.
Un desastre se define como un suceso imprevisto o repentino, capaz de causar gran daño, destrucción y
sufrimiento humano. Los desastres pueden originarse tanto por fenómenos de la naturaleza como por factores
antrópicos, por lo general vinculados a la tecnología (CRED, 2020). La pandemia de COVID-19, por ejemplo,
puede entenderse como un fenómeno de origen natural del subgrupo biológico.
Cuando ocurre un desastre, confluyen dos factores: la exposición a fenómenos naturales capaces de
desatar procesos que causan daños físicos y la pérdida de vidas humanas y de capital, y la vulnerabilidad de
las personas y de los asentamientos humanos. La vulnerabilidad incluye no solo la calidad de la infraestructura
y su localización, sino también otras de tipo social como la desigualdad de ingreso y la pobreza. De ahí que
las políticas que reducen la vulnerabilidad de los territorios sea la acción pública más relevante para contribuir
a la disminución del riesgo de desastres. En tanto, los fenómenos, ya sean de origen natural o antrópico, con
el potencial de causar destrucción en un territorio son identificados como amenazas. En este contexto, se
entiende por amenaza un suceso peligroso capaz de causar daño en un período de tiempo y área determinada
(CRED, 2020; CEPAL, 2014; Bello, Bustamante y Pizarro, 2020). 
El riesgo, en tanto, está asociado a la posibilidad de que se registren pérdidas de vidas, personas heridas,
o activos dañados o destruidos en un sistema, sociedad o comunidad, en un período específico de tiempo,
determinado probabilísticamente en función de la amenaza, la exposición a esta, la vulnerabilidad y la capacidad

65
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

de respuesta. De este modo, la gestión del riesgo de desastres es una estrategia integral cuyo objetivo final
es minimizar el impacto y los efectos económicos y sociales de los desastres por medio de la reducción de
la vulnerabilidad de las comunidades y territorios, al tiempo que se desarrollan capacidades de respuesta
(CEPAL, 2014; Bello, Bustamante y Pizarro, 2020).
La institucionalidad gubernamental se organiza para abordar la gestión del riesgo de desastres y se fortalece
a medida que surgen nuevas amenazas. Su función es identificar los problemas, ofrecer discursos de orientación
que conduzcan a una solución, mejorar las prácticas y trabajar con la comunidad para resolver esos problemas.
La creación de instituciones gubernamentales es un acto político que los gobiernos llevan a cabo para dar
respuesta a determinados problemas que tienen interés en resolver. Cuando las instituciones crean relatos
sobre un problema determinado, ese problema se instala en la conciencia colectiva. Ese acto puede dar
lugar a que el problema se analice públicamente, o sea, a que se visibilice, a que crezca el interés nacional
e internacional en él, a que se atraigan fondos financieros, y a que probablemente se aprueben leyes que
acompañen la arquitectura institucional para resolver el problema.
Aunque una densa arquitectura institucional no garantiza por sí misma la resolución de los problemas
públicos, su presencia indica a la ciudadanía que en la estructura gubernamental hay un ente responsable de
tratar y resolver los problemas que se plantean y, por tanto, un interlocutor a quien exigir que se promueva el
diálogo para que los ciudadanos puedan participar en la resolución del problema en cuestión.
Desde hace aproximadamente 15 años en el mundo anglosajón y hace un poco menos en nuestra región
se comenzó a instalar en la institucionalidad gubernamental nacional e internacional un discurso en que se
aborda el concepto de resiliencia como un proceso que permite fortalecer los territorios ante los problemas
que deban enfrentarse. Como se señaló en el capítulo II, el concepto de resiliencia es polisémico. En las
ciencias sociales hay tres corrientes que se refieren a la resiliencia como forma de hacer frente a los contextos
de desastre en los territorios:
i) La corriente de la resiliencia ingenieril, en que el concepto se define considerando la rapidez con la
que una variable que ha sido desplazada del equilibrio vuelve a su estado inicial. En esta perspectiva se
asume que un sistema sobrevive si retorna al estado de equilibrio que tenía antes del evento ocasionado.
ii) La corriente de la resiliencia ecológica, cuyo principal representante es el ecólogo Holling, quien fue
el primero en criticar la corriente ingenieril y la visión de permanencia de los sistemas. Según esta
corriente, los sistemas están en constante inestabilidad y por lo tanto no importa volver a la línea
exacta de equilibrio, sino a un área de estabilidad en que el sistema pueda rearmarse. Holling afirma
que lo importante es que las funciones del sistema permanezcan, aunque este se vea perturbado y
no vuelva al punto de inicio.
iii) La corriente de la resiliencia socioecológica, cuyo principal representante es Carl Folke. En esta corriente
se sostiene que los sistemas están en perturbación permanente y que lo importante es considerar el
grado de perturbación que el sistema puede absorber manteniéndose en el mismo estado o dominio
de atracción, el grado en que el sistema es capaz de reorganizarse (frente a la falta de organización), y
el grado en que el sistema es capaz de construir e incrementar la capacidad para aprender y adaptarse
(Folke y otros, 2005).
Méndez (2016) propone una aproximación al concepto de resiliencia que se refiere de forma específica
a la dimensión territorial y dice lo siguiente: “la resiliencia territorial puede entenderse como la capacidad
de adaptación positiva que muestran algunos lugares para enfrentar situaciones adversas que resultan de
crisis originadas por procesos externos, pero reforzados por ciertas debilidades endógenas que les hicieron
especialmente vulnerables, para resurgir fortalecidos a partir de una estrategia de transformación interna”.
Aunque el concepto de resiliencia es polisémico y muta según desde qué disciplina se lo aborda, a los
efectos del análisis territorial se adopta la siguiente definición: la resiliencia es la medida de la capacidad de
un sistema o de una parte de un sistema para absorber un evento dañino o peligroso, o para recuperarse de
él (Timmerman, 1981). Si se vincula esta definición con el concepto de resiliencia territorial al que ya se hizo
referencia, el sistema que enfrenta los eventos dañinos o peligrosos es el territorio.

66
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo III

Esa definición pone de manifiesto la urgencia de que este concepto no sea solo un constructo teórico que
se usa en el sector académico, sino que quienes diseñan e implementan las políticas públicas lo conozcan y
se aproximen a él. Actualmente hay tres líneas de investigación que el sector académico ha definido y que se
pueden seguir en el Estado para promover la resiliencia como proceso destinado a fortalecer los territorios
y sus comunidades.
i) La primera línea se denomina “rebote hacia atrás” y es la línea hegemónica que se sigue cuando se
formulan políticas públicas en que la resiliencia se considera como un desafío. En esta línea se promueve
la capacidad de alerta, así como la respuesta rápida y necesaria que se puede dar frente a un desastre.
ii) La segunda línea se denomina “rebote hacia adelante” y en ella se promueve un concepto de resiliencia
en que se considera la necesidad de que el mundo sea más sostenible en un entorno cada vez más
complejo. En esta línea, por lo tanto, se considera que los análisis lineales no son útiles, sino que hay
que asumir que el mundo no es previsible y que es necesario planificar para prever los eventos. Los
eventos ocurrirán, pero, si no se planifica y se dispone de un margen de previsión y preparación, los
efectos serán mucho peores. Este es un enfoque en que se incorpora la prospectiva como eje de
reflexión sobre el futuro y en que esta se articula con la planificación y las políticas públicas de los
países de la región.
iii) La tercera línea se centra en la importancia de las capacidades locales y en las comunidades. Es una
línea que surgió hace poco y que ha sido muy criticada por los autores que consideran que en ella no
se tiene en cuenta al agente principal, el Estado, como coordinador de las acciones y garante del bien
común. Quienes critican esta corriente señalan que trasladar a la comunidad la responsabilidad de
resolver los problemas que ocasionan los desastres es negar la importancia y la responsabilidad del
Estado frente a esas situaciones.
Estas tres líneas se encuentran en pleno desarrollo tanto en las esferas gubernamentales de los países
como en los ámbitos académicos.
Las políticas de desarrollo territorial en la región han abordado el tema de la resiliencia en las tres líneas
explicadas. En un análisis de 153 instrumentos de desarrollo territorial de países de América Latina y el Caribe,
la CEPAL (2019a) identificó una concentración importante en tres temas: ordenamiento territorial (59), gestión
ambiental (40) y gestión de riesgos de desastres y resiliencia (32). Otros temas abordados giran alrededor
del desarrollo urbano, la descentralización, la infraestructura y la diversidad cultural y  sobre la operación de
estas políticas, algunas de ellas abordan la coordinación multinivel, el fortalecimiento de las capacidades
locales, la incorporación de tecnologías y el desarrollo de mayor información territorial. La importancia y
énfasis de estos temas, sin embargo, varía cuando se analizan por subregión, cobrando el tema de gestión
de riesgos a desastre y resiliencia la mayor concentración temática de las políticas de desarrollo territorial en
Centroamérica (CEPAL, 2019a).

B. La institucionalidad necesaria para promover

la resiliencia en los territorios

1. Instituciones para promover mecanismos de resiliencia

A finales del siglo XX y en lo que va del siglo XXI, en las instituciones encargadas de promover la resiliencia
en las comunidades se han observado importantes cambios de abordaje.
Entre finales de los años ochenta y principios de los noventa se formularon una multitud de programas,
normas o pautas que tenían por objeto mostrar la manera correcta de lidiar con los desastres y, sobre todo,
de prepararse para reducir sus consecuencias. Estos programas contribuyeron a construir un modelo de

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 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

responsabilidad basado en las personas en el que se ponía de relieve la necesidad de que estas percibieran el
peligro, respetaran el medio ambiente y fueran buenas ciudadanas, por ejemplo, que identificaran la presencia
de edificios en zonas peligrosas (Revet, 2009a).
En la década de 1990, la introducción del concepto de vulnerabilidad alteró esta lógica. Surgió una nueva
forma de entender las fallas individuales de las poblaciones. Estas últimas pasaron a ser consideradas como
víctimas incapaces de obtener información sobre los daños y que enfrentaban las crisis sin ayuda (Revet,
2009b). De culpabilizar y responsabilizar a las personas frente a los desastres, se pasó a victimizarlas.
En la década de 2000 se transitó hacia una mirada en que se proponía una mayor integración entre la
comunidad y el Estado, y en la que no había ni víctimas ni responsables individuales (Ambrosetti y Buchet
de Neuilly, 2009). En ese modelo se enfatiza la participación comunitaria en el proceso que conducía a la
resiliencia. El discurso pasó a centrarse en los actores locales, pero no en calidad de víctimas, y la adaptación
se volvió fundamental porque ayudaba a fortalecer esta nueva orientación.
En la campaña de las Naciones Unidas llamada Towards Resilient Cities, que está destinada a fomentar la
resiliencia de las ciudades, se planteó con claridad la urgencia y la necesidad de actuar, así como la responsabilidad
de los gobiernos locales y de las partes interesadas: la resiliencia, que suponía responsabilidad, participación
y adaptación, se convirtió en un mandato para las autoridades y las comunidades (UNISDR, 2011 y 2012a).
El cambio reciente que supuso dejar de poner énfasis en la vulnerabilidad y pasar a centrarse en la
resiliencia sugiere una modificación radical en el enfoque de gestión de desastres.
Por un lado, se reconoce la vulnerabilidad social que sufren sobre todo las poblaciones más pobres, pero
se considera que es posible anticiparse a los desastres y reducir sus consecuencias mediante diversas ayudas
que se apoyan en la solidaridad y la participación de los Estados. Por otro lado, se aspira a lograr una resiliencia
que solo se valida mucho tiempo después de la crisis y de los cambios introducidos.
Si bien la participación de todos los actores en la definición y puesta en práctica de las estrategias de
resiliencia es esencial, convirtiéndolos en actores esenciales de estas estrategias, no deben desconocerse las
condiciones estructurales que dificultan en ocasiones la participación activa en la construcción de sociedades
inclusivas, como la pobreza, falta de acceso a servicios básicos y desigualdad.

2. Participación de los pueblos indígenas y las comunidades

locales en la construcción de sociedades resilientes
y más inclusivas
Las comunidades han enfrentado riesgos naturales, como inundaciones, sequías, tormentas o terremotos
desde siempre, pero es claro que la actividad humana ha exacerbado sus impactos, que afectan sobremanera a
las poblaciones y comunidades más vulnerables. Se estima que un 90% de las víctimas de los desastres en el
mundo viven en países en desarrollo, en los que un número significativo de personas pobres habitan en áreas
de riesgo de inundación o desprendimiento de tierras, entre otros. Las prácticas insostenibles del desarrollo,
como la tala masiva de bosques y la destrucción de humedales, exacerban este problema (CEPAL, 2014). La
mayoría de las veces, las personas no viven en áreas de riesgo por elección sino a causa de la pobreza. Es
por ello que un desarrollo económico equitativo y sostenible es una de las mejores estrategias para construir
territorios resilientes e inclusivos.
Como se ha planteado, los enormes desafíos que enfrentan los países de la región actualmente, como
el cambio climático y el agotamiento de los recursos naturales, sumados a la crisis sanitaria producida por
la pandemia de COVID-19, han transparentado crudamente los problemas estructurales y vulnerabilidades
preexistentes de América Latina y el Caribe y llaman a profundas transformaciones para avanzar hacia un
desarrollo más sostenible en los territorios, lo que incluye asegurar patrones de consumo y producción
sostenibles y la elaboración de políticas públicas en materia de gestión del riesgo de desastres que contemplen
estrategias de resiliencia.

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo III

Al mismo tiempo, hoy es más claro que nunca que estos desafíos no pueden ser abordados por un solo
actor por sí mismo. La promoción de la democracia ambiental, a través de la aplicación efectiva del Principio 10
de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, refuerza y complementa la capacidad
de los gobiernos para abordar estos problemas.
El Principio 10 de la Declaración de Río de 1992 está basado en tres derechos interdependientes: el derecho
a acceder a la información ambiental de manera oportuna y efectiva; el derecho a participar en la toma de
decisiones en asuntos ambientales, y el derecho a acceder a la justicia para garantizar el cumplimiento de las
leyes y derechos ambientales o para obtener reparación por daños. Garantizar estos derechos para todas las
personas es fundamental para abordar la desigualdad y avanzar hacia un desarrollo ambientalmente sostenible.
Así lo reconocieron los países de América Latina y el Caribe que el 4 de marzo de 2018 en Escazú
(Costa Rica), adoptaron el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso
a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe. El Acuerdo es el resultado de un proceso
intergubernamental abierto, transparente y participativo iniciado en la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20) en 2012. El Acuerdo de Escazú entró en vigor el 22 de abril de 2021
y a la fecha ha sido ratificado por 12 países.
El Acuerdo reconoce y explícita el vínculo entre los derechos de acceso, la democracia, el desarrollo
sostenible y los derechos humanos. Su foco está en las personas y grupos en situación de vulnerabilidad con
medidas afirmativas para asegurar que estos puedan ejercer sus derechos. Busca así superar las barreras
que enfrentan algunas personas para ejercer sus derechos en condiciones de igualdad y no discriminación.
El Acuerdo incluye elementos novedosos para la incorporación del conocimiento local y de los pueblos
indígenas en la reducción de riesgo de desastres y estrategias de resiliencia climática. Ejemplo de ellos son
el artículo 6.5 que establece que cada Parte deberá desarrollar e implementar un sistema de alerta temprana
utilizando los mecanismos disponibles; y el artículo 7.13 que señala que las Partes promoverán la valoración
del conocimiento local, el diálogo y la interacción de las diferentes visiones y saberes, cuando corresponda.
Fortalecer la participación de las comunidades locales y pueblos indígenas es esencial para construir
sociedades sostenibles y resilientes. Su participación en la gestión pública y en la prevención y reducción
del riesgo de desastres no solo asegura el tratamiento de los problemas que les afectan señaladamente,
sino que además garantizan que las necesidades de estos grupos sean adecuadamente tomadas en cuenta.
Lo anterior es particularmente relevante en las acciones para abordar los riesgos asociados a la crisis
climática. Los pueblos indígenas mantienen una estrecha relación con los bosques en las tierras y territorios
que habitan y han sido determinantes en la conservación de ellos. Asimismo, los bosques de América Latina
tienen una importancia de escala mundial, ya que representan casi un cuarto de los bosques del planeta y
albergan más de la mitad de los bosques primarios que hoy persisten. De este modo, la estrecha relación de
los pueblos indígenas ha generado conocimientos, usos y prácticas de conservación biocultural que resultan
fundamentales para la mantención de los ecosistemas boscosos generando beneficios climáticos esenciales
para la vida en la Tierra (CEPAL/FILAC, 2020).
Ello es también coherente con lo acordado en el Marco de Sendái para la Reducción del Riesgo de Desastres
2015-2030, de la Tercera Conferencia Mundial sobre la Reducción del Riesgo de Desastres, celebrada en Sendái
(Japón) en 2015. El Marco de Sendái enfatiza en la participación de toda la sociedad en la prevención y reducción
del riesgo de desastres y pone de relieve la importancia del conocimiento local al plantear que la reducción del
riesgo de desastres requiere de información sobre los riesgos fácilmente accesible, actualizada, comprensible,
con base científica y no confidencial, complementada con los conocimientos tradicionales (párr. 19); e insta
a velar por que se aprovechen como corresponda los conocimientos y las prácticas tradicionales, indígenas
y locales, para complementar los conocimientos científicos en la evaluación del riesgo de desastres y en la
elaboración y aplicación de políticas, estrategias, planes y programas (párr. 24).
Los países han comenzado a incorporar la gestión del riesgo de desastres en sus planes de desarrollo con el
objetivo de avanzar en la construcción de sociedades resilientes. Ejemplos de ello son los planes de desarrollo
de Guatemala, Panamá, el Brasil y Colombia (Bello, Bustamante y Pizarro, 2020). El desafío es fortalecer la

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 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

participación activa de las comunidades locales y pueblos indígenas en estas estrategias de reducción del
riesgo de desastres. El ejercicio efectivo de los derechos de acceso a la información y a la participación debe
asegurar que los conocimientos y las prácticas tradicionales informen la evaluación del riesgo de desastres y
la elaboración y aplicación de políticas, planes y estrategias afines. Por ejemplo, los sistemas de preparación
y respuesta ante emergencias deben ser desarrollados con participación ciudadana, con respeto por las
distintas visiones, asegurando que el conocimiento local permita informar la toma de decisiones y garantizar
que el diseño final de los sistemas sea práctica y factible de aplicar en el contexto en el que se desarrolla. Los
sistemas de recolección y difusión de información relacionados con posibles situaciones de emergencia local
también deben contemplar el conocimiento local. La participación debe darse no solo ex ante sino también
ex post. Como se ha mencionado, un desastre puede convertirse en una oportunidad para mejorar la vida
de las personas mediante una reconstrucción orientada a perfeccionar las instalaciones anteriores y en esta
tarea el conocimiento local y la atención de las necesidades y aspiraciones de los distintos actores locales
son factores muy valiosos (CEPAL, 2014).

3. Oportunidades y desafíos para la construcción de resiliencia

en los territorios y lecciones para las instituciones
Más allá de las discusiones sobre las bondades y las dificultades de construir resiliencia en los territorios, es
importante destacar las oportunidades que según Reghezza-Zitt y otros (2012) surgen a partir de este concepto:
• Desde el punto de vista heurístico, la resiliencia ha demostrado su eficacia. Por ejemplo, nos obliga
a reflexionar sobre los tiempos anteriores y posteriores a la crisis, y a combinar tiempos cíclicos y
lineales. Nos insta a tener en cuenta la memoria del desastre.
• Desde el punto de vista operativo, la resiliencia abre nuevas perspectivas sobre cómo superar situaciones
que se ven empeoradas por la acumulación de factores negativos: da lugar a retroalimentaciones y a
la esperanza de que haya otras soluciones que se deben buscar.
• Desde el punto de vista político, la resiliencia es principalmente un discurso y abre el camino a la
descentralización de prácticas y representaciones, porque permite recuperar viejos análisis e ideas
que habían sido atenuados, vaciados de significado o marginados.
En la XV Reunión del Consejo Regional de Planificación realizada en el Ecuador en 2015, el ILPES presentó
lo que consideraba eran cuatro desafíos que se deberían enfrentar en materia de planificación en los próximos
años, desafíos que también eran los de las instituciones de los Estados de la región en el territorio y que han
de tenerse en cuenta en la gestión pública. Esos cuatro desafíos eran la intertemporalidad, la intersectorialidad,
la multiescalaridad y la multiplicidad de actores.
La intertemporalidad hace referencia a que, al enfrentar escenarios potenciales de desastre, las instituciones
gubernamentales deberán planificar todas las acciones que habrá que llevar a cabo en el ámbito de sus
competencias en tres tiempos: el corto, el mediano y el largo plazo. Esto permitirá hacer frente a las urgencias
(construir albergues) y abordar los cambios complementarios (reparar viviendas) y los cambios estructurales
necesarios (llevar a cabo estudios de suelo o modificar el plan regulador). Este es el desafío de enfrentar los
problemas de forma intertemporal. Para forjar la resiliencia es crucial manejar una respuesta de corto plazo
ante la coyuntura, pero al mismo tiempo considerar los efectos de mediano y largo plazo en la línea de la
recuperación posterior al desastre (en la etapa de reconstrucción).
La dimensión intersectorial plantea a las instituciones del Estado el desafío de planificar e implementar
políticas, programas y proyectos con un enfoque integral que exija dialogar con los distintos sectores del
ámbito gubernamental para dar solución a los problemas sociales, económicos, institucionales y de diversa
índole que se presentan en el país en el momento de enfrentar un desastre.
En lo que atañe a la multiescalaridad, las instituciones deberán incrementar los esfuerzos por formular
políticas y estrategias en que se tengan en cuenta los distintos niveles estatales involucrados. No es posible

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo III

implementar una política sin coordinarla con las decisiones que se toman en paralelo en los niveles subnacionales
y locales para resolver el mismo problema. La coordinación multinivel cada vez es más necesaria para lograr
que los recursos gubernamentales se utilicen con eficacia y eficiencia.
En cuanto a la multiplicidad de actores, en el modelo de gobernanza actualmente instalado en el discurso
del mundo académico y gubernamental se insiste en la necesidad de que, al solucionar los problemas públicos,
el Estado coordine las acciones de los agentes privados y la sociedad civil. Este es un aspecto imposible de
ignorar hoy en día, dado que la ciudadanía está cada vez más consciente de sus derechos ciudadanos.
A los cuatro desafíos que se acaban de mencionar es necesario agregar otra categoría analítica que no puede
estar fuera de los procesos de toma de decisiones de las instituciones públicas: los enfoques transversales.
El concepto de transversalidad hace referencia a los problemas, las acciones y los programas que conciernen
a todos los campos sociales, sin pertenecer a ninguno de forma específica.
Al poner en práctica estrategias destinadas a construir la resiliencia territorial es vital considerar, por
ejemplo, el enfoque de género, y preguntarse cómo dichas estrategias afectan a los hombres y a las mujeres
de la comunidad. ¿Qué tipos de resiliencia presentan las mujeres, las personas con orientaciones sexuales
diversas y los hombres a la hora de enfrentar los desastres? ¿Perjudican los desastres más a las mujeres
que a los hombres?
La pandemia de COVID-19 ha demostrado una vez más que el impacto es mayor en las mujeres que
en los hombres, de ahí la importancia de considerar la transversalidad como un quinto desafío que deben
enfrentar las instituciones que se preparan para operar en el marco del paradigma de la resiliencia territorial.

4. Las capacidades necesarias para construir y fortalecer

la resiliencia territorial
El abordaje de los desastres y el capital social constituyen la hoja de ruta para que las comunidades construyan
resiliencia a partir de lazos de confianza, reciprocidad y cooperación. Para construir resiliencia en los territorios
se necesitan dos tipos de capacidades: gubernamentales y sociales.
Respecto a las capacidades gubernamentales, se debe considerar la historia. En sus orígenes las funciones
de la institucionalidad gubernamental se relacionaban con la satisfacción de necesidades sociales en áreas
como la defensa, la justicia, el transporte, la infraestructura pública, la salud pública y la educación, entre otras.
Hoy en día, sin embargo, esta agenda estatal se ha ido ampliando cada vez más y, además, la resolución de
los problemas públicos que hasta hace pocos años era competencia casi exclusiva del Estado, exige cada
vez más la presencia de agentes privados y de la sociedad civil.
Esta situación ha permitido que los gobiernos instalaran la idea de gobernanza gubernamental, un
mecanismo con el que se pretende reservar la responsabilidad de resolver los problemas al Estado, pero a la
vez brindarle atribuciones para convocar a agentes de otras esferas que contribuyan a mejorar las condiciones
de vida de los habitantes.
Esa frontera entre la presencia del Estado y la de otros actores sociales en la resolución de los problemas
públicos se ha expandido y contraído en los últimos 20 años. En el momento actual y a partir de la crisis
económica, sanitaria y social provocada por la pandemia de COVID-19, el Estado ha comenzado a adquirir
nuevamente la categoría de actor principal. En estas circunstancias, las instituciones y sus capacidades
para enfrentar los nuevos desafíos cobran cada vez más relevancia. Entre las capacidades que los equipos
gubernamentales deberían incorporar o fortalecer están las que se enumeran a continuación:
• la capacidad de lectura del entorno, es decir, el contexto en que las personas se desarrollan,
considerando las diversidades de género, rango etario, espacio geográfico, ingresos y capital cultural,
entre otras dimensiones;
• la capacidad de fortalecer el pensamiento dialéctico, esto es, un pensamiento multidireccional sistémico,
sintético y sinérgico, frente al tradicional pensamiento causal, unidireccional y cartesiano;

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 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

• la capacidad de desarrollar la empatía, conociendo y reconociendo al otro como un ser diverso y con voz;
• la capacidad para reconocer las fortalezas y también las limitaciones propias, potenciando las actitudes
de humildad, pero no de falsa modestia, y teniendo la convicción de que el pensar propio es acertado;
• la capacidad para actuar frente a los imprevistos, que son el escenario más frecuente de los desastres;
• la capacidad para dialogar, negociar, construir pactos, colaborar y articular a los agentes.
Para construir resiliencia, además de estas capacidades gubernamentales se requieren capacidades
sociales, es decir, recursos que las personas poseen para resistir los desastres, afrontarlos y recuperarse
frente a ellos. Wisner, Gaillard y Kelman (2012) consideran que en las comunidades siempre hay un círculo de
capacidades que se compone de los siguientes recursos: políticos (liderazgos), que permiten tomar decisiones;
económicos (mercado local), que permiten enfrentar pérdidas; sociales (capital social), que promueven la
solidaridad; humanos (conocimiento local), que poseen conocimientos y herramientas para hacer frente a las
amenazas; físicos (arquitectura tradicional), que dan lugar a viviendas e infraestructura seguras, y naturales
(biodiversidad), que aseguran el alimento y el agua, entre otros. Estas capacidades son recursos endógenos de
la comunidad, que le permiten enfrentar los desafíos que plantea el acontecimiento, adaptarse y recuperarse;
sin embargo, en esos recursos también inciden factores exógenos, como las guerras, el terrorismo o las
políticas macroeconómicas, que con frecuencia debilitan las capacidades endógenas del territorio.
Indudablemente, la coexistencia virtuosa de capacidades gubernamentales y sociales haría factible la
posibilidad de construir territorios resilientes.
Se hace necesario también potenciar la existencia de liderazgos comunitarios. La complejidad y las
interdependencias de las instituciones asociadas a la construcción de estrategias de resiliencia exigen que
haya liderazgos públicos en diversos ámbitos, dimensiones o escalas que brinden un acompañamiento y
apoyo efectivos. La vulnerabilidad y la resiliencia territorial se vinculan estrechamente con lo que Crosby y
Bryson (2005) denominan problemas públicos, es decir, problemas que tienen causas multidimensionales
y que no pueden ser resueltos por una sola institución o agente, sino que para resolverlos es necesario
adoptar un enfoque colaborativo. Los efectos del cambio climático y las crisis económicas o sanitarias como
la pandemia actual son ejemplos de problemas públicos en que es preciso adoptar un enfoque de ese tipo.
Un proceso colaborativo se puede definir como el que tiene por objeto que organizaciones de dos o más
sectores se vinculen o compartan información, recursos, actividades y capacidades para alcanzar de manera
conjunta un resultado que las organizaciones de un solo sector por separado no podrían alcanzar (Bryson,
Crosby y Middleton Stone, 2015, pág. 648).
Además, los liderazgos públicos —definidos como la capacidad de inspirar y movilizar a otros para llevar
a cabo acciones colectivas en la búsqueda del bien común (Crosby and Bryson, 2005)— son fundamentales
para impulsar procesos colaborativos sustantivos, como las estrategias de construcción de resiliencia territorial.
Según el ILPES, los liderazgos públicos son todos los que emergen no solo en las instituciones estatales,
sino en el conjunto de los ámbitos asociados a un problema público, como las comunidades, los gremios y
el sector académico, entre otros (véase el capítulo I).
En este contexto, en los estudios sobre el liderazgo asociado a los procesos colaborativos se destaca
el rol que este desempeña en diversas etapas de dichos procesos (Morales y otros, 2020; Bryson, Crosby y
Middleton Stone, 2015). En primer término, el liderazgo desempeña una función a la hora de acordar los objetivos
y propósitos iniciales, cuando deben considerarse además las relaciones interinstitucionales preexistentes. En
esta fase resulta crucial el papel de los liderazgos iniciales para impulsar la colaboración, y se deben identificar
patrocinadores y defensores que tengan mentalidad o actitud colaborativa y capacidades para interactuar con
diversas organizaciones. En la etapa de la puesta en marcha de las iniciativas de colaboración, el rol de los
liderazgos es muy relevante para inspirar confianza durante el proceso mismo y para apoyar el diseño de las
estructuras colaborativas que puedan emerger. Finalmente, los liderazgos resultan cruciales a la hora de abordar
los conflictos o las tensiones que normalmente emergen en el proceso de las actividades de colaboración.

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo III

5. El capital social como hoja de ruta de la resiliencia

para las comunidades
El capital social es un activo valioso y un recurso fundamental para que las comunidades puedan hacer frente
a los desastres. Se entiende que el capital social es el conjunto de normas, instituciones y organizaciones que
promueven la confianza, la reciprocidad y la cooperación entre las personas y las comunidades1.
John Durston (1999) considera que el capital social tiene tres planos: uno abstracto, por ejemplo, las
visiones compartidas; uno conductual, que abarca el capital social individual y el colectivo, y uno material, que
comprende los capitales naturales y económicos. A los efectos del presente documento interesa destacar el
plano conductual del capital social, que se manifiesta en conductas que muestran confianza, reciprocidad y
colaboración entre dos o más personas u organizaciones.
En el proceso de construcción de resiliencia es fundamental que haya un capital social de base. Dicho
capital se compone de los siguientes elementos: la confianza entre las personas, entendida como la actitud que
consiste en entregar a otra persona el control de bienes propios (por ejemplo, una información confidencial);
la reciprocidad, considerada como la base de toda relación de intercambio social y afectivo, y la cooperación,
como acción complementaria orientada al logro de objetivos compartidos en un emprendimiento común.
El capital social nunca es individual, pues se necesitan al menos dos personas para establecer una red
de relaciones. Cuando esa red se hace más densa, se puede decir que existe un capital social comunitario.
Cuanto mayor es dicho capital, más probabilidades hay de que surjan innumerables estrategias para hacer
frente a los desastres que se pueden enfrentar en un territorio, porque la confianza entre las personas, las
acciones de reciprocidad y la cooperación permanente se hacen hábito y facilitan la coordinación de los
grupos comunitarios.
El capital social no siempre tiene connotaciones positivas: a veces hay redes densas de relaciones de
poder que tienen por objeto hacer frente a las acciones de otros grupos de la comunidad y neutralizarlas. Por
ello es importante dibujar el mapa de los actores que cohabitan en el territorio para saber de qué forma se
puede abordar la carencia de capital social o la existencia de un capital social corporativo que tenga por objeto
aplicar estrategias de acción en favor de sus propios intereses.
Cuando en un territorio hay un volumen considerable de capital social que tiene la intención de crear
bienes comunes, se observan características como las siguientes:
• surgen ámbitos y estructuras de trabajo en equipo;
• quienes ejercen el liderazgo en las organizaciones, que son los encargados de gestionar y administrar
los recursos, son personas legitimadas por sus pares;
• la movilización y la gestión de recursos comunitarios son constantes y constituyen un práctica corriente;
• los conflictos se afrontan y resuelven por quienes ejercen el liderazgo de la comunidad;
• hay una confianza permanente que se va generando en los miembros de la comunidad;
• se ejerce un control social estableciendo normas que el grupo comparte y sancionando a quienes
las transgreden.
La resiliencia territorial, que no es una condición de una persona individual, requiere de un capital social
que le dé estructura para agilizar los procesos comunitarios que se precisan cuando ocurre un acontecimiento
disruptivo que rompe la trayectoria de vida de la comunidad.

1 Véase una aproximación más detallada al tema en Bourdieu (1986), Coleman (1988) y Putnam (1993).

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 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

C. Dinámicas socioespaciales diversas: la vulnerabilidad

y la resiliencia como un continuo
1. Los espacios urbanos: Medellín, un ejemplo
de ciudad resiliente
En América Latina y el Caribe hay ciudades en que se han aplicado procesos de resiliencia para hacer frente
a los desastres. Este es el caso, por ejemplo, de la ciudad de Medellín (Colombia).
Medellín está situada en el noroeste de Colombia y es la segunda ciudad más poblada del país, con
aproximadamente 2.600.000 habitantes. En la década de los ochenta fue una de las ciudades más afectadas
por el narcotráfico y la guerrilla. La situación actual, sin embargo, dista mucho de la de aquel momento. A
partir de 2006 se puso en práctica un programa de urbanismo social liderado por el alcalde Sergio Fajardo, que
dio lugar a inversiones importantes en movilidad, cultura y educación en las áreas más desfavorecidas de la
ciudad. El municipio y el sector privado establecieron alianzas que atrajeron inversión extranjera y promovieron
el turismo. Las acciones que lideró el alcalde de la ciudad estaban muy vinculadas al concepto de derecho a
la ciudad. Dos fueron las áreas geográficas intervenidas: Moravia y la Comuna 13.
En la actualidad, la marca Medellín se asocia con los siguientes mensajes: innovación, inteligencia,
sustentabilidad y resiliencia. En 2016 la ciudad se sumó al programa de las 100 ciudades resilientes liderado
por la Fundación Rockefeller2.
En 2018 la ciudad recibía 160.000 turistas al año. Fajardo, el exalcalde que lideró este proceso, ha señalado
que los cambios de Medellín obedecieron a dos factores: la innovación a la hora de hacer las cosas y la
capacidad de la gente para sortear obstáculos. Según él, el protagonismo de los habitantes fue fundamental
para transformar la ciudad.
La ciudad de Medellín y su pertenencia al grupo de las 100 ciudades resilientes reconocidas por la
Fundación Rockefeller ilustra un proceso de más de 20 años en que convergieron dinámicas que aparentemente
se encontraban desconectadas, pero que, al tejerse en un territorio en que había una fuerte identidad y un
gran sentido de pertenencia, contribuyeron a construir un espacio urbano que hoy se destaca por ser el más
innovador de Colombia y probablemente de toda la región de América Latina y el Caribe.
Los espacios públicos verdes de la ciudad de Medellín se manejan como parte integrante del área urbana
del Valle de Aburrá. Las áreas públicas más recientes ocupan una superficie superior a 1,1 millones de metros
cuadrados y entre ellas se encuentran el Parque del Río de Medellín, el Parque Explora, el Parque de los Pies
Descalzos, el Parque de la Bailarina y el Parque de los Deseos, espacios en que se mezclan zonas verdes,
museos, zonas para hacer deportes y áreas dedicadas a las artes visuales.
La estrategia de inclusión social se enfocó en recuperar los territorios que antes ocupaba la narcodelincuencia.
Con ese fin se aumentó la presencia institucional local y se hizo una fuerte apuesta cultural de recuperación
de valores en los niños. Para lograr esto último se creó una red de 35 bibliotecas públicas localizadas
estratégicamente en los lugares de mayor violencia e inseguridad, se puso en práctica una estrategia de
educación temprana de niños y niñas de 0 a 5 años, y se aplicó una estrategia de acupuntura social que
consistía en ubicar soluciones en los lugares donde había más problemas (Lupera, citado en Goyret, 2018).
Para eso fue fundamental el hecho de que la sociedad dijera basta y decidiera que no quería seguir viviendo
con violencia (Lupera, citado en Goyret, 2018). Las autoridades han remarcado el compromiso que asumió la
sociedad, que sin duda alguna ha sido parte de la solución del problema (Goyret, 2018). Aunque la desintegración
de los grupos criminales es un proceso que se mantiene, y si bien se ha logrado una fuerte disminución de
la violencia, las estadísticas de criminalidad indican que aún falta mucho para que este asunto deje de ser un
desafío para los gobiernos municipales.

2 La Fundación Rockefeller lanzó el programa 100 Ciudades Resilientes en 2013 con el fin de ayudar a que las ciudades se prepararan para las amenazas relacionadas
con el cambio climático. En abril de 2019 el programa se cerró: una parte de su financiamiento se destinó al programa Adrienne Arsht Center for Resilience de la
fundación Atlantic Council, y otra parte a brindar apoyo y tiempo de transición a la red de 100 Ciudades Resilientes.

74
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo III

La infraestructura del sistema de transporte público se mejoró construyendo un metro que cruzaba la
ciudad de norte a sur y cuatro líneas de metro cable que permitían trasladarse entre el centro y los barrios
ubicados en las colinas en cuestión de minutos. Antes de que se construyera ese metro cable, ese viaje
podía tomar fácilmente de una a dos horas. Por último, las escaleras mecánicas que reemplazaron los más
de 350 escalones que conectaban los bloques de asentamientos humanos de la Comuna 13, los autobuses
y las ciclorutas terminaron de conformar esta amplia red de transporte público y movilidad que ha mejorado
la calidad de vida de miles de personas.
Las alianzas público-privadas, las alianzas con el sector académico y la participación de la ciudadanía
han permitido, por un lado, obtener financiamiento sostenido para las iniciativas y, por el otro, mantener la
innovación pública como pilar fundamental de la gestión de los gobiernos municipales. Las interacciones entre
las universidades, los laboratorios de innovación, los gobiernos municipales y el sector privado fortalecen el
tejido institucional y la continuidad de las políticas públicas.
El proceso de construcción de resiliencia en Medellín tomó décadas y distó mucho de ser lineal y
estático como un sello o una marca. Para poder replicarlo y adaptarlo en otros territorios es probable que sea
necesario destilar las condiciones que dieron lugar a este proceso, entre ellas, la escala, la organización política
administrativa, el poder económico y el poder político. Sin embargo, es importante mirar con detenimiento
varios aspectos que destacan como condiciones habilitantes y que convergieron en el territorio en un período
histórico crítico posterior a la caída del líder del cartel de narcotráfico más fuerte y reconocido de la región.
Entre esos aspectos se encuentran el sentido de pertenencia ciudadana, la capacidad del Estado para convocar
y de la ciudadanía para trabajar de forma conjunta, la existencia de múltiples instrumentos articulados de
ordenamiento territorial, el financiamiento sostenido de las políticas, la participación activa de los agentes, la
continuidad de las políticas y los liderazgos públicos.
La resiliencia urbana en el caso de Medellín genera una reflexión en torno a la importancia de mantener la
participación de la comunidad para conservar la memoria del territorio, hacer una continua la lectura del entorno
y así advertir potenciales retrocesos y tensiones y, especialmente, para consensuar prácticas resilientes.

2. Los desafíos de la multiescalaridad en las estrategias

de resiliencia subnacional: el caso de la Estrategia
de Resiliencia de Ciudad de México
En 2013 Ciudad de México fue seleccionada para formar parte de la iniciativa de 100 Ciudades Resilientes. En
el marco de dicha iniciativa, que como ya se mencionó fue creada por la Fundación Rockefeller, se comenzó
a formular la primera Estrategia de Resiliencia de la ciudad y se creó la figura del director de resiliencia, para
liderar su diseño e implementación.
La Estrategia de Resiliencia de Ciudad de México reconoce retos ambientales, sociales y económicos
importantes que determinan la vulnerabilidad de la ciudad. Hay factores como el crecimiento demográfico y
urbano, la débil planeación urbana, la limitada coordinación regional, la degradación de los servicios ambientales
y la expresión espacial de la pobreza y la inequidad, que se mencionan como tensiones para el desarrollo de
la ciudad (Oficina de Resiliencia de la Ciudad de México, 2016).
En los años previos a la puesta en marcha de la Estrategia de Resiliencia, el Gobierno de Ciudad de
México venía implementando programas y proyectos, como el Programa Integral de Movilidad 2013-2018 o el
Programa de Acción Climática de la Ciudad de México 2014-2020, que tenían por objeto atender los problemas
de diversos sectores. Estas iniciativas y una serie de normas relacionadas con estos temas permitieron
sentar las bases para incorporar la gestión integral del riesgo y la planeación del desarrollo, lo que contribuyó
a construir resiliencia en la ciudad y la sociedad.
Con la puesta en marcha de la Estrategia de Resiliencia se buscaba fortalecer estos programas y proyectos
a través de acciones integradas orientadas a promover la resiliencia impulsando una transformación adaptativa
al promover un cambio de paradigma en el proceso de desarrollo. Este nuevo enfoque implicaba enfrentar

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 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

los problemas complejos mediante la planeación transversal, el aprendizaje continuo y la inclusión de actores
de los diferentes niveles de gobierno, además de actores de la sociedad civil, el sector privado y el ámbito
internacional, de manera de facilitar la transición hacia acciones sostenibles que no pusieran en riesgo el
futuro de la ciudad.
El proceso de elaboración de la estrategia se llevó a cabo en tres fases (véase el diagrama III.1). En la
primera se hizo una revisión de la literatura y de los documentos de gobierno preexistentes, para identificar y
definir las principales tensiones, efectos y activos de la ciudad3. Durante los cinco meses que duró esta etapa
se hicieron entrevistas semiestructuradas, encuestas, talleres y reuniones con expertos de diferentes sectores
para recoger sus percepciones respecto a los principales riesgos naturales y humanos que podría haber en la
ciudad y a las consecuencias que estos podrían tener en cuanto a la población afectada y el costo económico.

Diagrama III.1
Línea temporal de la Estrategia de Resiliencia de Ciudad de México, 2013-2021
Inicio 2013
Ciudad de México es seleccionada para formar
parte de la iniciativa 100 Ciudades Resilientes
de la Fundación Rockefeller.
2015 Etapa 1

Elaboración de la estrategia.
Revisión de documentación.
Etapa 2 2015-2016
Elaboración de la estrategia.
Grupos de trabajo.
2016 Lanzamiento

Lanzamiento de la Estrategia de Resiliencia

de Ciudad de México.
Constitución de Ciudad de México 2017
Aprobación de la Constitución Política
de Ciudad de México.
2016-2040 Implementación
Puesta en práctica de medidas de corto
(2016-2018), mediano (2016-2025)
y largo plazo (2016-2040).
Creación del Consejo de Resiliencia 2019
Institución del Consejo de Resiliencia mediante
Decreto Ley de Gestión Integral de Riesgos y
protección Civil de Ciudad de México.
2019-hoy Actualización
Proceso de actualización de la
Estrategia de Resiliencia.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Oficina de Resiliencia de la Ciudad de México, Estrategia de Resiliencia Ciudad
de México: transformación adaptativa, incluyente y equitativa, Ciudad de México, septiembre de 2016.

La segunda fase duró un año (de agosto de 2015 a agosto de 2016), y en ella se definieron el enfoque y el
alcance de la estrategia. Se constituyeron grupos de trabajo integrados por expertos para que definieran los
problemas y las áreas de oportunidad específicas de cada temática e hicieran un diagnóstico de la resiliencia de
la ciudad, para luego evaluar los riesgos y establecer prioridades. La tercera fase comenzó con el lanzamiento
de la estrategia en 2016, y su implementación se plantea hasta 2025.

3 Véanse más detalles en Oficina de Resiliencia de la Ciudad de México (2016, figura 17, pág. 44).

76
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo III

En la Estrategia de Resiliencia de Ciudad de México se definieron cinco ejes de trabajo a fin de impulsar
acciones destinadas a mejorar las capacidades de adaptación, respuesta y desarrollo de la ciudad. Para cada
eje se elaboraron acciones, las cuales pueden ser de corto (2016-2018), mediano (2016-2025) y largo plazo
(2016-2040). Los cinco ejes eran los siguientes: coordinación regional, resiliencia hídrica, resiliencia urbana y
territorial, mejoramiento de la movilidad a través de un sistema integrado, seguro y sostenible, y desarrollo
de la innovación y capacidad adaptativa.
La estrategia incorpora además elementos en forma transversal, referidos a la construcción de resiliencia en
zonas específicas de la ciudad y a nivel comunitario, la consideración de grupos vulnerables, la elaboración de
mensajes educativos y campañas de comunicación para promover la participación ciudadana y la comprensión
por parte de la sociedad, y una perspectiva regional (véase el diagrama III.2).

Diagrama III.2
Estrategia de resiliencia de la ciudad de México

Coordinación institucional
Comunicación estratégica regional

Proyectos regionales que contribuyan a la resiliencia

EJE 1
Fomentar Reducir pobreza
Impulsar la la coordinación y desigualdad hídrica
implementación de regional
medidas de adaptación
Acuífero
sustentable y
seguridad hídrica
Impulsar la EJE 5 EJE 2
resiliencia Desarrollo de la Resiliencia hídrica:
comunitaria innovación y Construcción de resiliencia en zonas nuevo paradigma Cultura
capacidad específicas y a nivel comunitario para la cuenca hídrica cívica
adaptativa
Grupos vulnerables
Integrar principios Educación y comunicación Integrar
de resiliencia infraestructura
y participación Perspectiva regional verde y azul
del sector privado

Crear sistema EJE 4 EJE 3

integrado de Sistema de Planear la
transporte movilidad integral resiliencia urbana Aumentar la equidad
público seguro y sustentable y territorial social a nivel espacial
Desincentivar el
uso del vehículo
Proteger el suelo
Accesibilidad de conservación
y seguridad
peatón/ciclista
Preparar Reducir riesgos a través
sistema ante de la planeación
cambio climático Promover el urbana territorial
uso de datos

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Oficina de Resiliencia de la Ciudad de México, Estrategia de Resiliencia Ciudad
de México: transformación adaptativa, incluyente y equitativa, Ciudad de México, septiembre de 2016.

77
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

El año 2019 representa un punto de inflexión en el proceso de construcción de la estrategia ya que se

promulga el decreto mediante el cual se crea el Consejo de Resiliencia4 y con ello se establece una estructura
intersectorial, intergubernamental e integrada por múltiples actores.
En el proceso de construcción de la Estrategia de Resiliencia de Ciudad de México, se observa una intención de
trabajo sistémico, que ha evolucionado desde la gestación de una Agencia u Oficina (con características sectoriales)
hacia una institucionalidad más compleja e integral como es la creación del Consejo de Resiliencia. En lo que respecta
a los cuatro desafíos de la planificación, a saber, la intertemporalidad, la intersectorialidad, la multiescalaridad
y la multiplicidad de actores, que se mencionaron anteriormente en el presente capítulo, se observa que el
proceso de construcción de la Estrategia de Resiliencia de Ciudad de México tiene las siguientes características:
• En cuanto a la intertemporalidad, se plantearon ciclos temporales de implementación (reflejados en
las acciones definidas en la estrategia) y una visión prospectiva de Ciudad de México hacia 2040. Con
el fin de que las acciones trasciendan a las diferentes administraciones, la Constitución Política de la
Ciudad de México crea el Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva (IPDP), como organismo
público descentralizado con autonomía técnica y de gestión. Este deberá garantizar la participación
de la ciudadanía y de los sectores académicos, culturales, sociales y económicos en el proceso de
planeación del desarrollo de la ciudad5.
• En lo que atañe a la intersectorialidad, se pasó de crear la Agencia de Resiliencia en 2015, que
desempeñaba un trabajo asociado a la gestión de riesgos y más vinculado al sector ambiental, a crear
el Consejo de Resiliencia en 2019, que tenía características intersectoriales. El Consejo de Resiliencia,
en su estructura coordinada desde la Secretaría de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil
(SGIRPC), incluye 16 alcaldías y 19 dependencias de la Administración Pública de Ciudad de México,
además de otros actores de la sociedad civil.
• En lo que concierne a la multiescalaridad, el Consejo de Resiliencia participa en diversas acciones
coordinadas con otras dependencias del gobierno para construir resiliencia.
• En cuanto a la multiplicidad de actores también cabe mencionar el pasaje de la Agencia de Resiliencia
al Consejo de Resiliencia, ya que la primera estaba conformada por un directorio, mientras que en
el segundo están representados diversos actores, con un fuerte componente del sector privado y el
académico, a fin de generar sinergias.

3. Los espacios rurales: el Parque de la Papa en el Perú

Las condiciones de vulnerabilidad y de resiliencia territorial latinoamericana y caribeña deben considerarse
en el contexto de las agudas heterogeneidades y desigualdades que hay en la región, en particular entre las
áreas urbanas y rurales.
Como destacan Trivelli y Berdegué (2019), la condición de rezago de las áreas rurales se ha constituido y
reproducido en un proceso dinámico y ha dado lugar a un escenario de brechas múltiples e interconectadas
entre las que se destacan, entre otros, los elevados niveles de pobreza y la falta de acceso a los servicios,
la conectividad y la tierra.
La vulnerabilidad de las áreas rurales de la región puede analizarse a la luz de las dos condiciones señaladas
por Méndez (2016): i) una elevada exposición a riesgos de diversa naturaleza o a situaciones adversas que
escapan al control de esas zonas, y ii) la indefensión y poca capacidad de respuesta de estas debido a sus
propias debilidades internas, que se acentúan si son acompañadas por un escaso apoyo externo que no sea
capaz de atenuar los daños provocados. Entre las primeras condiciones pueden mencionarse el conjunto de
problemas derivados del cambio climático o los desastres naturales, y entre las segundas cabe señalar las
dificultades que surgen de las débiles capacidades de la institucionalidad local y de las estructuras económicas,
que a menudo son muy especializadas y por tanto están expuestas a los riesgos de las crisis de la economía.

4 Véase Gaceta Oficial de la Ciudad de México (2019). La primera sesión del Consejo de Resiliencia se celebró en 2020 y la segunda el 15 de julio de 2021.
5 En marzo de 2021 se designaron las personas que integrarían el Directorio Técnico del IPDP. Véanse más detalles en Gaceta Oficial de la Ciudad de México (2021).

78
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo III

Por otra parte, en el marco de la crisis pandémica se ha podido comprobar la capacidad de muchos sistemas
alimentarios, y por tanto de un continuo de interacciones urbano-rurales, para mantener los procesos de
producción y distribución (Torrens, 2020). En este contexto, la resiliencia de los sistemas agroalimentarios debe
fomentarse corrigiendo las múltiples desigualdades sociales, económicas y territoriales presentes en el medio
rural, y estableciendo una relación más sostenible entre los seres humanos y la naturaleza (FAO/CEPAL, 2020).
Un caso destacable en que se han aplicado estrategias de resiliencia rural es el del Parque de la Papa, un
territorio biocultural establecido en 2000 dedicado a la conservación de la diversidad biológica y cultural en las
montañas de los Andes, cerca de Pisaq, Cusco (Perú). El parque tiene una superficie superior a 7.000 hectáreas,
es administrado por cinco comunidades y cuenta con el apoyo de la Asociación para la Naturaleza y el Desarrollo
Sostenible (ANDES). El objeto de este parque es gestionar los paisajes, los ecosistemas y los activos biológicos
y culturales para beneficiar a las comunidades participantes de forma colectiva y fortalecer su resiliencia frente
a los efectos adversos del cambio climático.
En 2020, el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego del Perú reconoció este parque como zona de
agrobiodiversidad, lo que permitirá llevar a cabo acciones de conservación de las diferentes especies nativas
de papa, así como proyectos de investigación e innovación. Mediante esta iniciativa comunitaria se ha buscado
responder a los riesgos que plantea el cambio climático, que son muy graves en la región de Cusco. Con ese
fin se han aplicado un conjunto de estrategias encaminadas sobre todo a gestionar la diversidad genética de
las más de 1.300 variedades de papa y a trasladar el cultivo de esta a tierras de mayor altura (FAO/Fundación
Futuro Latinoamericano, 2019). Para ello se ha recurrido a conocimientos y tradiciones ancestrales, cuyo valor
ha sido ampliamente destacado.

D. La medición de la resiliencia en el territorio

Ante un tema como el de la resiliencia, que es tan reciente para las ciencias sociales, no solo se necesita
entender el concepto en sus múltiples significados, según la disciplina que lo aborde, sino también crear o
adaptar una institucionalidad acorde a los desafíos que impone.
Una vez que el discurso teórico se ha consolidado (aunque no siempre se logre un consenso) y cuando se
ha instalado la institucionalidad respectiva, si se pretende operacionalizar el concepto analítico en los territorios,
surge la necesidad de crear instrumentos que permitan recoger evidencia empírica. Para ello es preciso crear
herramientas que midan lo que acontece en el territorio respecto al tema en cuestión.
El modelo de resiliencia del lugar frente a los desastres (DROP Model) es uno de los que la Universidad
de Carolina del Sur ha propuesto para medir la resiliencia en las comunidades (véase Cutter y otros, 2008).
Los modelos siempre son una simplificación de la realidad, y este en particular se creó específicamente para
abordar los peligros naturales. No obstante, podría adaptarse a otros eventos rápidos, como el terrorismo o
los peligros tecnológicos, o a los peligros naturales de inicio lento, como la sequía. Este modelo se centra en
la resiliencia a nivel comunitario, lo que lo distingue de los modelos basados en sectores o de los creados
para evaluar la resiliencia en los niveles meso o macro.
El modelo de resiliencia del lugar frente a los desastres comienza con las condiciones precedentes del
lugar, que son producto de un espacio específico y de procesos que ocurren en el territorio y entre sistemas
sociales, naturales y ambientales. Entre las condiciones precedentes, que constituyen factores endógenos, se
encuentran tanto la vulnerabilidad como la resiliencia inherentes del territorio. También hay factores exógenos
que pueden incidir en los factores endógenos.
Además, es relevante conocer la capacidad de absorción del territorio, que tiene que ver con la habilidad
de la comunidad para absorber eventos poniendo en práctica respuestas predeterminadas. Si la comunidad
reacciona dando una respuesta, los efectos se atenuarán y la capacidad para absorber el evento no se verá
sobrepasada, lo que dará como resultado un alto grado de recuperación. Sin embargo, la capacidad de
absorción se puede exceder por dos motivos: i) porque el evento es muy prolongado, y ii) porque la capacidad
de respuesta de la comunidad no es óptima ni suficiente.

79
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En estos casos cobra relevancia el aprendizaje social, que se define como la diversidad de adaptaciones y
la promoción de una fuerte cohesión social local y de mecanismos para la acción colectiva (Adger y otros, 2005,
pág. 1038). El aprendizaje social ocurre cuando las acciones beneficiosas constituyen una hoja de ruta para
el manejo de futuros eventos. Entre las manifestaciones del aprendizaje social se encuentra la política de
introducir mejoras en la preparación previa al evento.
¿Por qué es tan relevante medir la capacidad de resiliencia de los territorios? Debido a la naturaleza
multifacética del concepto de resiliencia, que incluye dimensiones físicas, sociales, institucionales, económicas
y ecológicas, es difícil elaborar marcos conceptuales que permitan medirla y evaluarla.
Si bien es complejo medir un tipo de resiliencia, aún más complejo es medir la resiliencia de un territorio,
porque en ese espacio se articulan un sinnúmero de dimensiones que representan la realidad propia de este.
En un territorio puede haber resiliencia social, económica, institucional y otras, y es por ello que la propuesta
de Cutter y otros (2008) es operativa y ofrece un instrumento valiosísimo para operacionalizar el concepto de
resiliencia y representar el estado de situación en que se encuentra un territorio. En el cuadro III.1 se proponen
un conjunto de variables que se pueden tener en cuenta al medir la resiliencia territorial.

Cuadro III.1
Indicadores de resiliencia comunitaria (territorial)

Dimensión Variables
Ecológica Superficie y pérdida de humedales
Tasas de erosión
Porcentaje de superficie impermeable
Biodiversidad
Estructuras de defensa costera
Social Demografía (edad, raza, clase, género, ocupación)
Redes e integración sociales
Cohesión de valores comunitarios
Organizaciones religiosas
Económica Empleo
Valor de la propiedad
Generación de riqueza
Finanzas e ingresos municipales
Institucional Participación en programas de reducción de peligros
Planes de mitigación de peligros
Servicios de emergencia
Normas de zonificación y construcción
Planes de respuesta a emergencias
Comunicaciones interoperables
Planes de continuidad de operaciones
Infraestructura Líneas de vida e infraestructura crítica
Red de transporte
Inventario de viviendas residenciales
Establecimientos comerciales e industrias
Competencia comunitaria Comprensión local del riesgo
Servicios de asesoramiento
Ausencia de psicopatologías (alcohol, drogas,
abuso conyugal)
Salud y bienestar (bajas tasas de enfermedad mental, resultados relacionados con el estrés)
Calidad de vida (alta satisfacción)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de S. L. Cutter y otros, “A place-based model for understanding community resilience
to natural disasters”, Global Environmental Change, vol. 18, Nº 4, octubre de 2008.

Entre las dimensiones que se mencionan en el cuadro III.1 cabe destacar, por su naturaleza, la de
competencia comunitaria. Esta es una dimensión de la resiliencia en que se ponen de relieve los atributos de
los lugares en que se promueven el bienestar, la calidad de vida y la salud emocional de la población (Norris y
otros, 2008). En esta dimensión es importante tener en cuenta las funciones previas y posteriores al desastre,
incluidos el sentido de comunidad y los ideales como el apego al lugar y el deseo de preservarlo (Vale y
Campanella, 2005). En el recuadro III.1 se ofrece un ejemplo de competencia comunitaria en el Japón y que
refiere también a lo planteado por Reghezza-Zitt y otros (2012) en cuanto a mantener la memoria del desastre.

80
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo III

Recuadro III.1
Japón: cultura, memoria y comunidades resilientes
En el Japón, la fecha 11 de marzo de 2011 es sinónimo de desastre. Un terremoto de magnitud 9 provocó olas que
alcanzaron picos de hasta 40 metros. El epicentro del terremoto se encontraba en el mar, frente a la costa de Honshu,
a 130 kilómetros al este de Sendái (Miyagi), y tenía una profundidad de 32 kilómetros. Las autoridades confirmaron
más de 15.000 muertes, 2.500 desaparecidos y 6.000 heridos en 18 prefecturas del Japón. Además, el terremoto
desencadenó una fusión en la planta nuclear de Fukushima. Sin embargo, en medio de este desastre hubo un pueblo
que llamó la atención: Aneyoshi.
Aneyoshi es un pequeño pueblo situado en la costa noroeste del Japón. Allí, en una zona que bordea el mar, hay
una tablilla de piedra que mide unos tres metros y que tiene tallada una advertencia dirigida a los lugareños, que
dice lo siguiente: “Las viviendas altas son la paz y la armonía de nuestros descendientes. Recuerda la calamidad de
los grandes tsunamis. No construyas ninguna casa por debajo de este punto”.
Este tipo de piedras se pueden encontrar a lo largo de toda la costa japonesa y ellas datan de alrededor
de 1896, cuando dos maremotos acabaron con la vida de más de 22.000 personas. Un líder del pueblo de Aneyoshi,
Tamishige Kimura, expresó a The New York Times hace unos años que la advertencia era una regla de los antepasados,
una que nadie en Aneyoshi se atrevía a romper.
La piedra de Aneyoshi salvó al pueblo entero y, según se cree, data de la década de 1930. Después de que la
zona fuera devastada por el tsunami de 1896, el pueblo se reconstruyó en el mismo lugar y no se colocó ninguna
piedra. Sin embargo, cuando ocurrió otro tsunami en 1933, los supervivientes se desplazaron cuesta arriba y entonces
sí colocaron una piedra tras el desastre. Se considera que el mensaje que figuraba en dicha piedra salvó a la población
en 1960 y también en 2011.
Si hacemos el ejercicio de preguntar a la población de nuestros países qué sabe de los desastres que ocurrieron
en cada uno de ellos, difícilmente encontremos respuestas. Habitualmente no hablamos de lo que nos duele, sin
embargo, la memoria puede salvar vidas, como en el caso de Aneyoshi. La memoria salva vidas: prestar atención al
saber ancestral puede hacer la diferencia. Potenciar ese saber en el sistema educativo, en los museos, en las plazas
y en los parques públicos, sin confiar solo en la tradición oral, es un recurso importante para preservar mecanismos
de comportamiento frente a un desastre.
La memoria debería usarse como mecanismo de prevención. Tenemos que aprender a compartir información
acerca de los desastres ocurridos, aunque recordar eventos disruptivos sea doloroso. La memoria puede hacer que los
grupos sociales vulnerables se conviertan en comunidades resilientes que sean capaces de absorber la perturbación
que provocan los desastres y que a la vez sean capaces de reorganizarse, aprender de los errores y adquirir herramientas
para que, aunque no necesariamente se vuelva al estado anterior al desastre, cuando ocurra el próximo evento la
comunidad se encuentre mejor preparada desde el punto de vista material y psicológico.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de The New York Times, “On stones in Japan, tsunami warnings”,
20 de abril de 2011.

E. Conclusiones
El contexto de elevadas desigualdades y la cultura del privilegio de los que ha venido advirtiendo la CEPAL desde
2014 en América Latina y el Caribe y su expresión en las estructuras sociales, económicas y políticas, constituyen
el marco de la economía política de la resiliencia territorial en el que deben analizarse las estrategias que se
han de implementar. En efecto, las estrategias de resiliencia territorial deben vincularse con transformaciones
estructurales como las que propone la CEPAL, lo que necesariamente implicará modificar los sistemas de
relaciones de poder heredadas y reproductoras de la desigualdad y las vulnerabilidades.
Para enfrentar los múltiples desafíos que nos plantea el siglo XXI, los Estados deberán desarrollar
capacidades institucionales que les permitan responder a ellos de manera concertada y colaborativa con los
distintos actores del territorio, ya sean estos urbanos o rurales Para ello se requiere alinear las acciones de corto

81
 Capítulo III Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

plazo con las políticas y estrategias de largo aliento, como en los casos presentados de Medellín y México,
coordinar acciones entre las instituciones, entre los niveles del Estado y escalas del territorio y fomentar lazos
de confianza entre las instituciones, entre las instituciones y la comunidad y entre los ciudadanos.
Invertir en las capacidades institucionales para forjar la resiliencia en los territorios tiene retornos positivos
para el desarrollo de las comunidades. Como se ha planteado, estas capacidades deben estar orientadas a
identificar las amenazas y vulnerabilidades, de modo tal de anticipar, prepararse y actuar frente a imprevistos,
innovar y colaborar con todos los actores para una gestión y prevención del riesgo de desastres. La identificación
de las amenazas y vulnerabilidades deben ser nutridas y actualizadas sistemáticamente a través de un sistema
de información territorial robusto que permita la toma de decisiones basadas en datos empíricos.
Se requiere, al mismo tiempo, fortalecer el capital social de las comunidades, los lazos de cooperación
y confianza que fomenten la generación de bienes comunes. Mantener la memoria del territorio y valorar el
sentido de identidad y pertenencia es vital para que los más vulnerables tengan herramientas para enfrentar
eventos disruptivos y recuperar sus medios de vida con el apoyo del Estado.

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(2012b), Cómo desarrollar ciudades más resilientes: un manual para líderes de los gobiernos locales. Una contribución
a la Campaña Mundial 2010-2015 Desarrollando ciudades resilientes - ¡Mi ciudad se está preparando!, Ginebra.
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(2004), Vivir con el riesgo: informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres, Ginebra.
Vale, L. J. y T. J. Campanella (2005), The Resilient City: How Modern Cities Recover from Disaster, Nueva York, Oxford
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Wisner, B., J. C. Gaillard y I. Kelman (2012), “Framing disaster: theories and stories seeking to understand hazards,
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83
Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

IV
Resiliencia institucional
y el rol de la prospectiva
Introducción
A. La articulación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
y la prospectiva
B. El desarrollo institucional de la prospectiva
C. Prospectiva para la resiliencia de las instituciones
D. Prospectiva, innovación y adaptación creativa
E. La forma de crear visiones y construir nuevas respuestas
F. El rol de los laboratorios de prospectiva e innovación para crear
respuestas ágiles y oportunas en la política pública
G. La relación entre la prospectiva y la política de Estado
H. Conclusiones
Bibliografía

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

Introducción
En la última década se ha ampliado el alcance de la producción de conocimiento mundial sobre prospectiva
para plantear un enfoque sistémico en que la innovación desempeña un papel central. Esta ampliación, que
abarca nuevas perspectivas, surge de los estudios del futuro, de los de inteligencia y alerta estratégica, de la
prospectiva corporativa o estratégica, del diseño y de las teorías de la creatividad. En este capítulo se propone
repasar el papel de la prospectiva, así como su aporte a la creación de resiliencia institucional, y con ese fin se
abordan los siguientes temas: la articulación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la prospectiva; el
desarrollo institucional de la prospectiva; la prospectiva y la resiliencia institucional; la prospectiva, la innovación
y la adaptación creativa; la forma de crear visiones y construir nuevas respuestas; el rol de los laboratorios de
prospectiva e innovación, y la relación entre la prospectiva y la política de Estado.

A. La articulación de la Agenda 2030 para el Desarrollo

Sostenible y la prospectiva
La prospectiva busca anticipar y construir las opciones estratégicas que tiene la sociedad, con base en
un pensamiento de largo plazo que trascienda el ciclo de gobierno. El propósito es que esas opciones se
constituyan en políticas de Estado que permitan coordinar con efectividad la agenda pública, no solo la del
poder legislativo, sino también la del conjunto del país, gracias a una mayor capacidad para promover el
diálogo social permanente1. Esto implica tender puentes, coordinar actores, y crear consensos y alianzas
que permitan afrontar los grandes desafíos. No obstante, esto depende de cada temática. En el informe de
la CEPAL (2018) sobre el panorama de la gestión pública, el largo plazo se categoriza como el período que
abarca al menos dos ciclos de gobierno seguidos en que se articula una misma política2. En la actualidad, la
mayoría de los países de América Latina y el Caribe operan con visiones, planes y estrategias de largo plazo.
De acuerdo con CEPAL (2018) y Naciones Unidas (2014 y 2015), para poner en práctica la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible es necesario conjugar una mirada de corto plazo con una de mediano y largo
plazo. Las Naciones Unidas visualizan la utilidad de la prospectiva para anticipar los choques externos y contar
con herramientas para enfrentarlos, articular agentes nacionales y regionales, coordinar las políticas públicas y
consensuar las diferentes visiones de desarrollo. Este es el mandato que los países acordaron en 2015 con la
adopción de la Agenda 2030, y la prospectiva debe responder y adecuarse si quiere ser relevante, pertinente,
útil y oportuna.
La Agenda 2030 ha servido como hoja de ruta para orientar la definición y el alcance de los objetivos,
las metas y los indicadores en los ejercicios de largo plazo de la región. En la práctica, su implementación
ha supuesto un inmenso desafío para las instituciones encargadas de llevar a cabo esa tarea en cada país,
sobre todo porque los distintos órganos del Estado y niveles de gobierno deben trabajar de forma coordinada
para adaptarla al territorio. Además, se necesita capacidad de liderazgo para convocar a múltiples actores.

1 De acuerdo con Medina-Vásquez (2000) y Vargas (2021), el pensamiento de largo plazo es una de las características principales de los encargados de tomar
decisiones de gobierno. Tiene que ver con la capacidad de los líderes para formular la visión estratégica de un país o región. Una imagen estructurada en el
horizonte de largo plazo conlleva la búsqueda de la consolidación socioeconómica de las naciones desarrolladas y emergentes. Implica asumir compromisos que
trascienden los períodos de gobierno, generar y relacionar las ideas más allá de la coyuntura actual, y establecer procesos de orden intersubjetivo y constructivista
relacionados con factores sociales, ideológicos, culturales e institucionales. El pensamiento de largo plazo es fundamental para el proceso de construcción del
futuro. Es esencial para crear estrategias y visiones compartidas que responden a la imagen de un futuro deseado, en horizontes temporales de largo alcance,
imagen que puede ajustarse a las condiciones cambiantes del entorno. El pensamiento de largo plazo es el resultado de diversos factores individuales, culturales
e ideológicos. Está basado en el pensamiento estratégico (lógico, crítico y creativo), implica crear representaciones sobre el futuro y es multitemporal, sistémico
e intersubjetivo. Los filósofos contemporáneos están valorizando este concepto mediante la metáfora del “pensamiento catedral”. Según Krznaric (2020), este
tipo de pensamiento se define como la capacidad de visualizar y planificar proyectos con un horizonte muy amplio, que tal vez implique décadas o siglos.
2 Según Cuervo (2007), las políticas de Estado son las que permiten materializar y desarrollar, sobre todo, los principios constitucionales, y se caracterizan porque
implican articular dos o más ciclos de gobierno.

87
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En este sentido, es preciso hacer un esfuerzo superior para aprender y dejar atrás el enfoque tradicional,
que se caracteriza por seguir la inercia y la continuidad de los procesos evolutivos con mirada cortoplacista.
En lugar de ello, es necesario aprender de manera exponencial y crear nuevas formas de hacer las cosas;
por eso, la prospectiva actual requiere establecer una relación muy estrecha con la innovación, no solo con
la tecnológica, sino también con la social, la institucional y la cognitiva, a fin de enfrentar con creatividad los
diversos desafíos del desarrollo. Este gran esfuerzo no puede fructificar sin el conjunto de instituciones y
coaliciones políticas que promueven los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a nivel mundial, regional,
nacional y local. Para lograrlos es necesario contar con el apoyo efectivo de los actores sociales que los
suscribieron. Su implementación trasciende el debate público y la esfera institucional, y requiere fuertes
vínculos y conexiones con la acción y la inteligencia colectiva.

B. El desarrollo institucional de la prospectiva

En el contexto actual resulta oportuno y conveniente reconocer y valorar los aportes de los estudios del
futuro y la prospectiva a nivel mundial. Estos se han convertido en parte integral y formal de las instituciones
y empresas nacionales e internacionales, en múltiples escalas territoriales, sectoriales e institucionales. La
evolución de la prospectiva como disciplina a lo largo de cuatro generaciones ha trascendido y se observa
una importante renovación en los paradigmas y prácticas organizacionales, metodológicas y epistemológicas
que la sustentan3.
Actualmente y a raíz de la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19), la utilidad de los estudios
de prospectiva y la creación de instituciones dedicadas a ella han cobrado más importancia. Existe evidencia
de que se habían publicado diversas alertas sobre la pandemia en documentos y estudios, pero las personas
encargadas de tomar decisiones no les prestaron la suficiente atención4, y las instituciones no las utilizaron
porque no tenían la capacidad para internalizarlas ni para diseñar e implementar políticas públicas con base
en ellas5. En este sentido, y dada la conmoción que la pandemia ha provocado, hoy en día las autoridades
comprenden mejor la necesidad de incorporar la prospectiva de manera más transversal en la gestión pública
y en las estrategias de los Estados.
Aunque son incipientes, en América Latina y el Caribe hay avances en cuanto a la formulación de
horizontes de largo plazo (véase el gráfico IV.1) y a la institucionalización de la prospectiva. Se han creado
unidades o áreas dedicadas a esta disciplina, por ejemplo, en el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (MIDEPLAN) de Costa Rica, en el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) del Perú,
y en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) del Uruguay, entre otros6. El mayor desafío para la región
está en garantizar la estabilidad y la continuidad en el largo plazo de las instituciones que se están creando
para desarrollar la prospectiva. Por otra parte, en noviembre de 2020 la Unión Europea lanzó una estrategia
en que se destaca el papel que la prospectiva desempeña en la formulación de las políticas públicas. Las
acciones de la estrategia están destinadas a promover mecanismos de participación que sean innovadores y
en que haya una amplia participación de las personas jóvenes.

3 Véanse Medina-Vásquez, Patroulleau y Vitale (2021), Bitar, Máttar y Medina (2021), PNUD (2018), CEPAL (2018), Cuervo (2016), Cordeiro (2016) y Bitar (2016).
4 Ver en apuntes de la Red de Planificación para el Desarrollo en América Latina y el Caribe: el primer informe del Proyecto del Milenio (1999) llamado 1999 State
of the Future: Challenges we Face at the Millennium; en el 2008, el Consejo Nacional de Inteligencia de los Estados Unidos elaboró el informe Global Trends 2025:
A Transformed World, en que presentó la posible emergencia de epidemias mundiales (Consejo Nacional de Inteligencia, 2008). La Oficina del Gobierno para la
Ciencia (2006) del Reino Unido elaboró el informe Infectious Diseases: Preparing for the Future; también en Europa, en 2011, el documento iKnow Policy Alerts
2011 presentaba la amenaza de un virus altamente infeccioso y letal (Popper y Butler, 2011).
5 Otro ejemplo interesante es la visión de Ruelas y Concheiro (2010) sobre la posible irrupción de un virus letal en 2020.
6 En 2020 y 2021, y por sugerencia de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), el Departamento Nacional de Planeación (DNP) de Colombia
llevó a cabo una consultoría internacional con el apoyo de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) con el fin de estudiar opciones que le
permitieran aplicar metodologías y formas de organización prospectivas.

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

Gráfico IV.1
América Latina y el Caribe (20 países): horizontes de la planificación de largo plazo en la región, 2021
Growth and
Barbados Development Strategy

Perú Plan Bicentenario:

el Perú hacia 2021 2021
Bolivia
(Est. Plur. de) Agenda Patriótica 2025-PDGES 2025
San Vicente y National Economic and Social
Development Plan 2013-2025 2025
las Granadinas
Cuba Plan Nacional de Desarrollo
Económico y Social 2030
Jamaica Vision 2030 Jamaica National Development Plan

Rep. Dominicana Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030

Horizon 2030 National Development Framework
Belice for Belize 2010-2030
Haití Plan Stratégique de Développement d’Haïtí

Paraguay Plan Nacional de Desarrollo: Paraguay 2030

Trinidad y Tabago Vision 2030 National Development

Strategy 2016-2030
Plan Estratégico Nacional con Visión
Panamá de Estado Panamá 2030
National Resilience Development
Dominica Strategy Dominica 2030
Estratégia Federal de
Brasil Desenvolvimento para o Brasil 2031
Plan Nacional de Desarrollo:
Guatemala K’antun Nuestra Guatemala 2032 2032

Granada National Sustainable Development Plan 2035

2020-2035
Honduras 2022 Visión de País 2010-2038 y Plan de Nación 2010-2022 2038

Guyana Green State Development Strategy: Vision 2040

Bahamas Vision 2040: National Development Plan of Bahamas

Uruguay Estrategia Nacional de Desarrollo Uruguay 2050

2010 2020 2030 2040 2050

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Observatorio de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe
[en línea] https://observatorioplanificacion.cepal.org/es.
Nota: En el caso de Barbados, el horizonte temporal de su Estrategia de Crecimento y Desarrollo (Growth and Development Strategy) era 2013-2020.

En las bases de datos y las biblioguías del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social (ILPES) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), el Consejo del Atlántico, el Diálogo Interamericano, el Banco de Desarrollo de
América Latina (CAF) y la Comisión Europea se pueden consultar miles de estudios sobre el futuro producidos
por organismos y consultoras internacionales, entidades de gobierno, el sector privado y el sector académico7.
Solo en el sitio web específico del BID hay más de 800 estudios de largo plazo con horizontes temporales de
largo alcance cuyas visiones de futuro van incluso más allá de 2040. Los organismos internacionales como las
Naciones Unidas, el Foro Económico Mundial y el Banco Mundial, entre otros, hacen estudios de prospectiva y
cuentan con unidades o sistemas prospectivos, plataformas de conocimiento de acceso libre y datos abiertos
para identificar e investigar tendencias. Este avance significativo en la creación de nuevas plataformas de
instituciones multilaterales que publican información prospectiva, como la CEPAL, el BID, el CAF, el Centro
7 En los siguientes sitios web, por ejemplo, pueden encontrarse numerosos estudios y proyectos prospectivos de gran calidad: Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL), “Prospectiva y desarrollo” [en línea] https://biblioguias.cepal.org/ProspectivayDesarrollo; Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
Database of Reports: Global Trends & Future Scenarios [en línea] http://globaltrends.thedialogue.org/?#; Unión Europea, Open Repository Base on International
Strategic Studies (ORBIS) [en línea] https://espas.secure.europarl.europa.eu/orbis/.

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 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional (CINTERFOR), la Organización

de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), y el Diálogo Interamericano,
está acompañado de otros factores positivos de avance en el desarrollo de capacidades prospectivas, por
ejemplo, los siguientes:
• Nuevas redes iberoamericanas de prospectiva, a saber, la Red Iberoamericana de Prospectiva (RIBER) del
Proyecto Milenio, la Red Abierta de Prospectiva e Innovación del Programa Iberoamericano de Ciencia
y Tecnología para el Desarrollo (CYTED), y la Red de Planificación para el Desarrollo en América Latina
y el Caribe del ILPES.
• Publicaciones, nuevos autores y nuevos temas, especialmente en la Argentina, el Brasil, Colombia,
Chile, México, el Perú y el Uruguay.
• Nuevas posibilidades de formación avanzada en prospectiva, sobre todo maestrías en la Universidad
del Valle (Colombia), la Universidad Externado de Colombia, el Instituto Tecnológico y de Estudios
Superiores de Monterrey (México), la Universidad Autónoma de Tamaulipas (México), la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos (Perú), la Universidad Nacional de Costa Rica y el CENTRO de México.
• Nuevas propuestas conceptuales y metodológicas, como la alfabetización de futuros y la anticipación
estratégica, entre otras.
• Nuevas herramientas analíticas diseñadas por instituciones locales como el Centro de Gestión y Estudios
Estratégicos (CGEE) del Brasil.
Según Bitar (2016), en los últimos años en diferentes países se vienen ensayando arreglos institucionales
propios para asumir el desafío de incorporar la prospectiva en la alta dirección del Estado. En todo el mundo,
el desarrollo de capacidades se viene llevando a cabo, por ejemplo, mediante el fortalecimiento de equipos
nacionales de prospectiva con carácter permanente y la formación de líderes políticos con visión y proyección
de futuro. Asimismo, se destaca la creación de redes de análisis global y de unidades de prospectiva y
pensamiento estratégico cercanas a los poderes ejecutivo y legislativo, o la instalación de comisiones de
futuro en este último, que proyectan el debate legislativo a largo plazo y lo difunden en el plano político (véase
la experiencia chilena relacionada con la iniciativa del Congreso Futuro que se describe más adelante).
Entre los casos de interés que hay en América Latina, los Gobiernos de la República Dominicana y el
Uruguay proponen una estrategia de desarrollo de largo plazo que se pretende convertir en referencia básica
y en parte orgánica de la política pública. En ambos países, el Gobierno encabezó la construcción colectiva
de una visión del futuro deseado. En la República Dominicana, esta práctica se viene aplicando desde hace
15 años y puede decirse que se ha convertido en política de Estado. En el Uruguay, la implementación de
la estrategia de construcción del futuro comenzó a aplicarse formalmente en 2020 después de cinco años
de preparación. En el Brasil, el Centro de Gestión y Estudios Estratégicos (CGEE), que es una organización
social supervisada por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, contribuye a la visión de largo plazo
relacionada con la ciencia, la tecnología y la innovación en el país y viene llevando a cabo un importante
trabajo acumulativo desde 20028. Por otro lado, el Observatorio Regional de Planificación para el Desarrollo de
América Latina y el Caribe ofrece un panorama contemporáneo de los planes de desarrollo de todos los países
de la región9.
Ahora bien, según Medina-Vásquez (2019), el comparar las tendencias internacionales de la prospectiva
y la situación de los países de América Latina y el Caribe se detectan brechas importantes de diferente tipo y
nivel: brechas institucionales referidas a las capacidades de los organismos internacionales, la banca para el
desarrollo, los organismos nacionales de planificación, los organismos nacionales de ciencia y tecnología, y las
organizaciones y comunidades de seguridad y defensa; brechas empresariales referidas a la aplicación de la

8 Véase más información en Bitar, Máttar y Medina (2021).

9 Véase CEPAL (2021). En relación con la República Dominicana, véase Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo/Consejo Nacional de Reforma del Estado
(2009), y Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (2012); en relación con el Uruguay, véase OPP (2019). Antonio Alonso-Concheiro (2007) proporciona una
visión crítica de la práctica de la prospectiva que ayuda a entender por qué esta disciplina no se ha incorporado de forma sistemática y constante en el ejercicio
de la política pública en América Latina.

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

prospectiva en los sectores económicos y las empresas; brechas relacionadas con el diseño y la implementación
de sistemas prospectivos; brechas de conocimiento prospectivo en las universidades y entidades de innovación
y desarrollo; brechas cognitivas referidas a la valoración de la prospectiva por parte de los actores políticos y
del desarrollo, y brechas culturales y psicosociales inherentes a la apropiación de la prospectiva por parte de
la ciudadanía. En una aproximación detallada de Medina-Vásquez, Vitale y Patroulleau (2021) se elaboró una
referencia comparativa de una serie de organizaciones prospectivas de América Latina creadas en las últimas
dos décadas (véase el cuadro IV.1).

Cuadro IV.1
América Latina y el Caribe: ejemplos de sistemas de prospectiva, 2021

Tipo de organización País Sistema de prospectiva

Organismos nacionales de planificación Costa Rica Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN)
Uruguay Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) de la Presidencia de la República
Organismos nacionales de ciencia, Argentina Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MINCyT), Presidencia de la Nación
tecnología e innovación Honduras Observatorio Prospectivo del Instituto Hondureño de Ciencia, Tecnología e Innovación (IHCIETI)
Organismos sectoriales Argentina Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA)
Colombia Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), sistema PREVIOS
El Salvador Unidad de Inteligencia Económica, Ministerio de Economía
Organismos internacionales - Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Naciones Unidas
Instituciones académicas Argentina Centro de Estudios Prospectivos de Cuyo, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad
Nacional de Cuyo
Colombia Centro de Pensamiento Estratégico y Prospectiva (CEPEP), Universidad Externado de Colombia
Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento, Universidad del Valle
Chile Universidad Tecnológica Metropolitana (UTEM)
Otras Brasil Associação Instituto Unitas
Jamaica Caribbean Development Foresight Institute 
Jamaica – Haití Futures Forum
Smart Caribbean Futures

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de J. Medina-Vásquez, J. Vitale y R. Patroulleau, “Avances y retrocesos en la
construcción de capacidades prospectivas en América Latina”, Documento Técnico, Cali, Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo
(CYTED), 2021, en prensa; Futures Forum [en línea] https://futuresforum.org/.

Estas organizaciones prospectivas de América Latina se crearon en los últimos 15 años y se encuentran en
proceso de crecimiento y desarrollo. Los principales hallazgos de Medina-Vásquez, Vitale y Patroulleau (2021)
revelan la necesidad de brindar continuidad al desarrollo institucional logrado, dado que su madurez se alcanza
luego de transcurridos entre 10 y 15 años, según la inversión, la estabilidad y el fortalecimiento organizacional10.
En lo que respecta al ciclo de vida en el que surgen, en la mayoría de los casos estas instituciones se han
creado en el nivel gubernamental nacional y en las universidades, y unas pocas han surgido en la sociedad
civil, por ejemplo, Associação Instituto Unitas, Caribbean Development Foresight Institute, Futures Forum y
Smart Caribbean Futures. Las experiencias más antiguas enfocadas en la prospectiva se han reacomodado
y adaptado en busca de una nueva identidad institucional y nuevos productos, y se han vinculado con temas
asociados más específicos que atañen a la vigilancia tecnológica y a la inteligencia competitiva.
En la mayoría de los casos, los grandes impulsores de las instituciones prospectivas fueron organismos
nacionales (ministerios u organismos de planificación o de ciencia, tecnología e innovación). Sin embargo, el
panorama político y socioeconómico actual no garantiza su estabilidad. Con relación a sus productos, se resalta
que el acceso al financiamiento y el patrocinio económico condicionan el logro de los resultados. Vale decir

10 La existencia de este tipo de organizaciones se constituye en el termómetro de la construcción de capacidades prospectivas a nivel internacional, pues permite
distinguir entre los países industrializados y muy desarrollados, y los países en vías de desarrollo: en los primeros se financian organizaciones prospectivas
estables, se implementan plataformas de conocimiento y se fomentan culturas en que se promueve la prevención de los problemas; en los segundos siempre se
llega tarde o se va detrás en materia de innovación, y se observa improvisación, imprevisión y ausencia de condiciones para establecer políticas de Estado, así
como falta de monitoreo constante del cambio tecnológico y social.

91
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

que estas instituciones nacen en función de prioridades que no pertenecen al propio sistema prospectivo. En
la mayoría de los casos se recurre a una combinación de metodologías y técnicas cuantitativas, cualitativas
y semicuantitativas. En la mayoría de los sistemas prospectivos hay una continua búsqueda de capacitación
de los equipos técnicos.
Los autores Medina-Vásquez, Vitale y Patroulleau (2021) sostienen que no hay suficiente claridad sobre
cómo evaluar los resultados alcanzados con los estudios prospectivos. Se pone más énfasis en el impacto y
la efectividad que se logran a la hora de obtener productos y resultados que en la pertinencia de estos y la
eficiencia de la implementación. Poco se valora el aprendizaje, la construcción de capacidades, el desarrollo
organizacional, la apropiación de la cultura prospectiva y la formación de nuevos actores. Aún es prematuro
hacer una evaluación del impacto que la prospectiva ha tenido en la región, por cuanto los principales
proyectos se encuentran en proceso de implementación. Es prometedor que en el contexto actual existan
capacidades en cuanto al uso de la prospectiva, pero su desarrollo futuro dependerá de la estabilidad de
los factores políticos e institucionales que permiten profundizar el camino emprendido. Los siguientes
hallazgos sirven para identificar pautas que permitirían mejorar las capacidades regionales en el campo
de la prospectiva:
• Se verifica asimetría en el desarrollo de las capacidades prospectivas, la que es un espejo de la
heterogeneidad estructural de la región. Se requiere un gran esfuerzo para crear capacidades en todos
los países y todas las subregiones: el Cono Sur, la región andina, el Caribe y Centroamérica.
• Se verifica una continua construcción y destrucción de capacidades prospectivas, hecho que da lugar
a procesos de aprendizaje y desaprendizaje que vuelven difícil la acumulación de un conocimiento
sólido, sostenible y suficiente para lidiar con el cambio estructural global.
• La mayoría de los desarrollos institucionales que se hallaron tuvieron lugar en la escala meso y micro
de las políticas públicas. Esto significa que estas organizaciones prospectivas están vigentes en el nivel
regional, territorial e institucional, pero que hay un vacío en el liderazgo de los proyectos nacionales de
desarrollo, que deberían ser el horizonte principal.
• Se encuentra la necesidad de llenar un gran vacío de labor prospectiva en el nivel meta de las políticas
públicas, es decir, en el que conecta a los gobiernos nacionales con las agendas públicas internacionales.
Potenciar el rol de la prospectiva en la integración regional debe ser un propósito explícito y veraz para
las próximas décadas.
• Urge coordinar y sincronizar la oferta creciente de capacidades prospectivas en la región, demanda
que el COVID-19 ha revelado como una necesidad apremiante e ineludible para los Gobiernos de
América Latina y el Caribe.
• Es necesario reforzar las instituciones que aplican la prospectiva en los países y, para aumentar la
incidencia de esta en las políticas públicas regionales, hay que crear puntos de referencia continentales.
Mientras que en Europa y Asia hay centros e institutos de prospectiva en la Comisión Europea y en la
Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC), respectivamente, en América Latina no hay ningún
punto de referencia claro y coherente en esta materia que tenga legitimidad e influencia multilateral
para pensar el futuro de la región. Actualmente, en la Organización de los Estados Americanos (OEA)
se intenta crear un centro virtual de prospectiva y vigilancia tecnológica que conecte los organismos
nacionales de ciencia, tecnología e innovación. Pero esta notable ausencia conduce a la falta de una
visión compartida de futuro a nivel regional. La carencia de pensamiento de largo plazo impide valorar
la importancia de las instituciones prospectivas en el corto plazo.
• Para avanzar hacia un futuro sostenible como el que plantea la CEPAL, se requiere un cambio estructural
basado en la construcción de pactos. Se debe avanzar hacia la integración de la prospectiva en una
auténtica gestión estratégica del Estado, integrar secuencias intertemporales de corto, mediano y largo
plazo, y adquirir una visión integral del desarrollo en que se articulen todas las escalas territoriales, a
saber, la escala local, subnacional, nacional e internacional.

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

• Existe consenso en cuanto a la oportunidad de promover un amplio proceso de desarrollo de capacidades

productivas en la región a partir del concurso y la colaboración de las redes de conocimiento que hay
en la actualidad, labor que promueve la Red Abierta de Prospectiva e Innovación para América Latina y
el Caribe, con el impulso del Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED).
• Este momento histórico exige un alto sentido de la ética y la calidad para que los responsables de tomar
decisiones y las instituciones que orientan la demanda, así como las organizaciones y comunidades
prospectivas que impulsan la oferta de capacidades, ofrezcan soluciones reales.
• A pesar de los avances y los logros, aún se observan brechas entre el nivel de las organizaciones que
se han estudiado y las mejores prácticas que se aplican en el ámbito internacional. Existe un margen
de aprendizaje enorme para estar a la altura de la frontera del conocimiento prospectivo mundial. Estas
brechas se explican por la falta de compromiso y apoyo político de largo plazo, el escaso liderazgo
político y técnico, la débil construcción de capacidades, es decir, la ausencia de personal dedicado a
tiempo completo, de equipos bien preparados y de infraestructuras tecnológicas, y la dispersión de
recursos, información y capacidades institucionales.
Para superar estas brechas es necesario llevar a cabo una labor continua y de largo plazo. Los desafíos
que se perciben hacia el horizonte 2050 obligan a reflexionar sobre la necesidad y la utilidad de la prospectiva
para aumentar la calidad de la anticipación, la pertinencia y la oportunidad de la respuesta institucional frente
al gran cambio estructural mundial. En especial, es fundamental orientar la prospectiva y la innovación hacia
la resiliencia institucional y la actuación en entornos opacos, inestables, inciertos y conflictivos.

C. Prospectiva para la resiliencia de las instituciones

Los efectos de la pandemia implican cambios en la esfera productiva, tecnológica, educativa, geopolítica,
geoestratégica, político-institucional, cultural y ambiental, y en el ámbito de la sostenibilidad, la paz y la
seguridad. A medida que las conmociones ocurran de forma más simultánea e interconectada, menos servirán
las respuestas inerciales y convencionales para la recuperación11. La prospectiva no sirve solamente para
observar lo que ocurre antes de un fenómeno (Duchek, 2020), sino también lo que ocurre durante y después
de este, y para ello requiere de ciclos de trabajo recurrentes y permanentes que permitan ofrecer respuestas
institucionales sistemáticas, oportunas y efectivas.
Desde este punto de vista, es de remarcar que el concepto de anticipación, que es cada vez más necesario,
no es suficiente para atender la creciente necesidad de que en la gestión pública se brinden respuestas
institucionales. Se debe ir más allá de la elaboración de escenarios futuros y pensar en la apropiación social
de las visiones de futuro, en la implementación o materialización de proyectos de futuro, y en el impulso
del aprendizaje y la vigilancia del presente. Es necesario que en la sociedad se aplique de forma continua el
ciclo completo de la construcción social de futuros como una práctica continua de la sociedad. La Comisión
Europea (2020) recomienda poner en práctica ciclos prospectivos completos de construcción de futuros, con
ejercicios recurrentes, profundos y participativos que se refieran a temas relevantes.
La principal ventaja de concebir la construcción social del futuro como un proceso de retroalimentación
continua es que permite producir un “aprendizaje de doble ciclo” (Argyris y Schön, 1978), fenómeno que
permite detectar y corregir los errores, y cambiar las normas, políticas, comportamientos y objetivos que
los originaron. Cuando se ponen en práctica espirales de aprendizaje, aumentan las probabilidades de volver
a enmarcar los modelos mentales y transformar la realidad (Ramírez y Wilkinson, 2016). Si no se ejecutan
ciclos nuevos, es extremadamente difícil lograr que los modelos mentales y las conductas colectivas
cambien. Por esa razón, hacer estudios prospectivos puntuales transforma poco a las organizaciones y la

11 Las conmociones mundiales representan un tipo de discontinuidad que rompe las estructuras y el funcionamiento de la sociedad. Normalmente están asociadas a
fenómenos como los terremotos, la erupción de volcanes, las crisis financieras y las revoluciones políticas. No obstante, el COVID-19 ha constituido una auténtica
conmoción mundial, a saber, un fenómeno desconocido para cuya comprensión no existen datos ni modelos de probabilidad de los que se tenga conocimiento, y
que desencadena efectos extremadamente perturbadores que implican fuertes interconexiones globales (Medina-Vásquez, Becerra y Castaño, 2014).

93
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

sociedad. El potencial de transformación se convierte en capacidad social en la medida en que tienen lugar
ciclos continuos de anticipación, apropiación, acción y aprendizaje (Medina-Vásquez, 2020; Aguirre-Bastos
y otros, 2018; Aguirre-Bastos y Weber, 2018). En este punto es importante incorporar la evaluación de los
procesos prospectivos como una de las formas de producir el aprendizaje institucional que permite superar
las deficiencias que se presentan en la práctica.
Un ejemplo destacable de prospectiva estratégica destinada a apoyar la elaboración de políticas se
observó en la Unión Europea en 1989, cuando el presidente Jacques Delors creó la Célula de Prospectiva.
Desde entonces, la prospectiva y la modelización de largo plazo han sustentado políticas públicas relevantes.
La Comisión Von der Leyen, que entró en funciones a fines de 2019, ha puesto en marcha diversas iniciativas
para apoyar su visión de largo plazo en que se proyecta un continente climáticamente neutro y apto para la era
digital. En los próximos años, el establecimiento de una cultura prospectiva aplicada a la agenda de políticas
públicas será esencial para reforzar la capacidad de hacer frente a un mundo cada vez más volátil y complejo,
y garantizar que las acciones a corto plazo se basen en objetivos a largo plazo.
La forma en que la resiliencia institucional se conceptualiza en la Comisión Europea desde 2020 proporciona
una evidencia muy relevante de la utilidad que tiene aplicar enfoques prospectivos amplios en este ámbito.
Dicha conceptualización es la siguiente:
• La resiliencia se define como la capacidad de resistir y hacer frente a los desafíos, pero también de
atravesar las transiciones actuales y de largo plazo de una manera sostenible, justa y democrática.
• Se considera que la resiliencia es necesaria en todos los ámbitos políticos para atravesar las transiciones
ecológica y digital de la actualidad y del futuro manteniendo el objetivo central y la integridad de la
Unión Europea en un entorno dinámico y, en ocasiones, turbulento.
• A la luz de la crisis del COVID-19 y de la agenda política liderada por la transición, se plantea claramente
que en Europa es necesario fortalecer aún más la resiliencia y lograr un efecto de rebote, es decir,
no solo recuperarse, sino emerger más fuertes mediante la profundización de esas transiciones. La
Unión Europea debe extraer lecciones de la pandemia, prever los acontecimientos futuros, y lograr el
equilibrio adecuado entre el bienestar de las generaciones actuales y el de las futuras.
• Para que Europa sea más resiliente, la recuperación debe ser más rápida, se debe salir de las crisis
actuales y futuras como una región más fuerte, y se deben aplicar mejor los Objetivos de Desarrollo
Sostenible de las Naciones Unidas. Ello requiere reconsiderar el futuro del bienestar, el trabajo, los
mercados laborales y las habilidades, reconfigurar las cadenas de valor mundiales, apoyar la democracia,
reformar el sistema de comercio basado en reglas, construir alianzas relacionadas con las tecnologías
emergentes, e invertir en las transiciones verde y digital.
• Se concibe que la resiliencia tiene cuatro dimensiones: socioeconómica, geopolítica, verde y digital.
Todo lo anterior implica que la forma tradicional de hacer prospectiva se debe renovar pronto. La Comisión
Europea (2015) argumenta que se necesita una especie de prospectiva simultánea o concurrente, es decir,
una que sea capaz de abordar estas transformaciones al mismo tiempo, pero en un contexto de futuros
abiertos y complejos. Esta naturaleza cambiante e hipercompleja del entorno internacional exige contar con
procesos metodológicos mucho más rápidos, experimentales y adaptativos. En la formación clásica de los
prospectivistas, los métodos ocupan el lugar primordial. Pero en el futuro esos métodos deberán combinarse
para crear procesos y sistemas prospectivos, y ello exigirá que los métodos actuales evolucionen en gran
medida para volverse más veloces, flexibles y capaces de producir aprendizaje. Un ejemplo emblemático
de organización de sistemas prospectivos es la experiencia de la Comisión para el Futuro del Parlamento de
Finlandia (véase el recuadro IV.1).

94
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

Recuadro IV.1
El ejemplo de Finlandia en el campo de la prospectivaa
El Parlamento de Finlandia creó la Comisión para el Futuro en 1993, y esta funciona de forma permanente y sin
interrupciones desde 2000. La Comisión está constituida por 17 miembros de dicho Parlamento, y es un centro de
pensamiento para la política de los futuros, la ciencia y la tecnología.
La misión de este órgano es presentar al Parlamento un informe sobre el futuro para cada período de gobierno,
informe en que se deben identificar los problemas y las oportunidades que están por venir. Con esa información, en la
Oficina del Primer Ministro se prepara un informe sobre el futuro que sirve como sustrato para la toma de decisiones de
las altas autoridades de gobierno. El informe de la Comisión para el Futuro tiene por objeto señalar temas importantes
en etapas muy tempranas, de modo que las líneas de toma de decisión estén siempre abiertas y en desarrollo. Otra de
las tareas de la Comisión es elaborar informes dirigidos a otros comités sobre temas relacionados con el presupuesto,
los problemas sociales, el desarrollo tecnológico y las energías renovables, entre otros asuntos de interés.
La razón de ser de la Comisión es trabajar a fin de lograr el mejor futuro posible para el país. Su principal fortaleza es
que tiene el poder para decidir su propia agenda y utilizar métodos de trabajo de forma completamente independiente
y sin injerencias externas. Sus integrantes vigilan las políticas para el futuro organizando su trabajo en perspectivas
de largo plazo.
La Comisión para el Futuro es miembro de la Red Europea de Evaluación Tecnológica Parlamentaria (EPTA). El
objetivo de la red es avanzar hacia el establecimiento de la evaluación de la tecnología como parte integral de la
consultoría de políticas en los procesos de toma de decisiones parlamentarias de Europa, así como fortalecer los
vínculos entre las unidades de evaluación de tecnología del continente. En esta evaluación se explora la relación
entre la ciencia, la tecnología y la sociedad, y con ese fin se reúnen investigadores multidisciplinares entre los que
hay economistas, sociólogos, biólogos y otros.
En Finlandia, sin embargo, no solo en el Parlamento se le da importancia al futuro. En la Escuela de Economía
de Turku, por ejemplo, se encuentra la Academia de Futuros de Finlandia, que está integrada por nueve instituciones
especializadas en los estudios de futuro y que ofrece, entre otras actividades, cursos de pre- y posgrado orientados
al futuro. Esta universidad integra la Sociedad Finlandesa de Estudios de Futuro, que se creó en 1980 con el propósito
de fomentar el desarrollo de largo plazo del país mediante la promoción de los estudios de futuro y de su utilización
en las políticas públicas.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base del Parlamento de Finlandia, “Committee for the Future” [en línea] https://
www.eduskunta.fi/EN/valiokunnat/tulevaisuusvaliokunta/Pages/default.aspx.
a Finlandia posee uno de los sistemas prospectivos mejor articulados, en que se integran el Poder Ejecutivo, el Parlamento y las universidades. En este contexto
adquiere especial relevancia la prospectiva legislativa, a saber, la experiencia del Parlamento Europeo mediante el Sistema Europeo para el Análisis Estratégico
y Político (ESPAS). Algunos países han creado iniciativas novedosas, por ejemplo, Francia (France Stratégie), Singapur (Centre for Strategic Futures), el Canadá
(Policy Horizons Canada, Strategy and Delivery Division), Australia (Department of the Prime Minister and Cabinet), y los Emiratos Árabes Unidos (la cumbre
de prospectiva del Gobierno y la Estrategia para el Futuro).

La magnitud y la relevancia de las transformaciones en curso exigen un mayor compromiso público

de los líderes, una mayor y mejor participación de la ciudadanía, y una base de conocimiento más amplia
para poder legitimar los resultados de la prospectiva. En otras palabras, no basta con que la comunidad de
prospectivistas, los responsables de tomar decisiones y los gestores públicos mantengan una conversación
estratégica sobre la resiliencia institucional. Es imperativo incluir a la ciudadanía y a la sociedad civil en este
diálogo social permanente. El desafío más difícil es lograr la integración real de la prospectiva en el ciclo de
toma de decisiones y de gestión pública, y así trabajar en red para coordinar y evaluar las diferentes políticas
públicas a nivel horizontal, vertical y transversal. Para hacer realidad esta aspiración es necesario contar con
capacidades multidisciplinarias y complejas, contexto en que la creación de modelos y la simulación están
adquiriendo un rol bastante importante. No obstante, estas últimas deben complementarse con herramientas
perceptuales, experienciales, interactivas y creativas.

95
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

La anticipación es relevante, pero adquiere sentido y realidad cuando hay acción institucional y social. La
tarea de la prospectiva no consiste solamente en observar las transformaciones mundiales, sino en responder
a ellas con solvencia. La articulación entre la prospectiva y la gestión pública exige un pensamiento situado,
es decir, acorde con lo que el contexto requiere. Para fomentar la resiliencia institucional en América Latina
y el Caribe también se deben fomentar la identificación y la implementación de nuevas buenas ideas12. Una
iniciativa destacable en América Latina es el Congreso Futuro, evento organizado por la Comisión Desafíos
del Futuro del Senado de Chile, la Academia Chilena de Ciencias y el Gobierno de ese país. El objetivo de ese
congreso es tender puentes que unan la ciencia, la filosofía, el arte y la ecología con las políticas públicas y con
quienes toman decisiones. Se lleva a cabo una vez al año desde 2011 y, si bien la mayoría de las actividades
tienen lugar en la capital, desde la quinta edición en 2015 se han realizado sesiones en diversas regiones
del país. En 2021, producto de la pandemia de COVID-19, el congreso se realizó totalmente en modalidad
virtual13. Desde su creación, el Congreso Futuro se ha constituido en un punto de encuentro en que personas
reconocidas en algún ámbito de estudio, tanto científico como humanista, conversan con la ciudadanía acerca
de los problemas actuales o futuros de la sociedad. El congreso ha tenido importantes repercusiones en
diferentes ámbitos, y en él ha sobresalido la participación de jóvenes y expertos nacionales e internacionales
de gran importancia científica, social y política. Constantemente se recibe información sobre temas en que
se puede brindar apoyo o que se pueden transformar en un proyecto de ley: algunos ejemplos de ellos fueron
la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación, el proyecto sobre protección de
los neuroderechos y la integridad mental, y el desarrollo de la investigación y las neurotecnologías. Desde su
creación, el Congreso Futuro se ha convertido en un espacio único para discutir temas de vanguardia, como la
neurociencia, la inteligencia artificial, la ciberciudadanía y la crisis climática, con miras a ofrecer fundamentos
para la toma de decisiones y a orientar las políticas de modo de transitar hacia sociedades más resilientes
e inclusivas. La mirada transdisciplinaria que el congreso ofrece, así como el foco que permite poner en los
temas que incidirán en las políticas del futuro, han permitido reunir en una década a más de 700 pensadores,
científicos, investigadores, artistas y líderes de todo el mundo. Esto lo ha posicionado como el evento de
divulgación científica más importante de la región.
En sus diez años de existencia, el congreso también ha permitido acercar la ciencia y la política a la ciudadanía,
al abrir espacios para que todos los actores de la sociedad reflexionaran mirando hacia el futuro. Desde sus
inicios, el Congreso Futuro ha tenido por objeto ampliar el acceso al conocimiento científico y humanista en
todos los territorios del país a través de actividades que se han llevado a cabo en todas las regiones, en alianza
con los gobiernos regionales, las universidades, las academias y los centros de investigación. El desafío que sus
organizadores tienen en la actualidad es el de ampliar la iniciativa a fin de construir un centro de pensamiento
iberoamericano para el siglo XXI en el que se encuentren la ciencia mundial y quienes deciden los destinos
de los habitantes de la región.

12 En el período 2020-2021, como reacción positiva y resiliente frente a la crisis provocada por la pandemia de COVID-19, en Europa surgió un ejemplo de democracia
participativa en proceso, en que se mira más lejos y se promueve la creación conjunta del futuro. En 2020 se reestructuraron las instituciones europeas que producen
prospectiva, y el 16 de abril de 2021 se llevó a cabo la primera reunión de representantes y asesores gubernamentales de alto nivel de la Foresight Network.
El propósito de dicha reunión era fomentar la asociatividad y las capacidades prospectivas en 27 administraciones públicas y en la Comisión Europea, a fin de
prepararse para un mañana mejor y más resiliente. El siguiente nivel de avance se refiere a la designación de Ministros del Futuro. Pero quizás lo más significativo
de este proceso es la conexión con la sociedad mediante la organización de la Conferencia sobre el Futuro de Europa. Este hito configura una perspectiva de
relación más abierta entre las instituciones y la ciudadanía. La conferencia se inició el 9 de mayo de 2021 como un gran foro de debate en que podían participar los
ciudadanos con el objeto de configurar el futuro de Europa en los próximos 5 a 20 años. Se trata de un inmenso proyecto democrático en que participan personas
de todos los estratos, desde los altos jerarcas hasta el más humilde campesino, para crear confianza y una visión nueva y actualizada de Europa, comprendida
como un sistema complejo. La conferencia se lleva a cabo bajo la presidencia conjunta de los presidentes del Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y la
Comisión Europea, y se cuenta con el apoyo de un comité ejecutivo que toma decisiones por consenso sobre los trabajos, los procesos y los eventos, monitorea
el progreso, prepara las sesiones plenarias y procesa los aportes de los ciudadanos. También se cuenta con la asistencia de una secretaría común, de tamaño
limitado, integrada por funcionarios que representan a las tres instituciones en partes iguales, y hay una plataforma digital interactiva multilingüe que sirve de
punto de encuentro para todo el proceso. Para obtener más información, véase el segundo conversatorio sobre “Prospectiva y Resiliencia” en el que participaron
Freya Windle-Werhel y Eamon Noonan, del Sistema Europeo para el Análisis Estratégico y Político (ESPAS) y el Parlamento Europeo, y el ILPES, celebrado en mayo
de 2021, en [en línea] https://comunidades.cepal.org/ilpes/es/grupos/evento/revisa-nuestro-segundo-conversatorio-sobre-prospectiva-y-resiliencia; y Consejo de
la Unión Europea (2021a, 2021b, 2021c y 2019).
13 Véanse Congreso Futuro [en línea] https://congresofuturo.cl/; Senado de Chile, “Desafíos del futuro, ciencia, tecnología e innovación” [en línea] https://www.

senado.cl/appsenado/index.php?mo=comisiones&ac=ficha&id=941, y “Congreso Futuro” [en línea] https://es.wikipedia.org/wiki/Congreso_Futuro.

96
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

En el Caribe también ha habido experiencias destacables y novedosas, entre las que se encuentran
las siguientes:
• El Futures Forum, que es una iniciativa sin fines de lucro organizada desde la sociedad civil que promueve
la práctica de la educación y la investigación. Se creó para mejorar el pensamiento y la planificación
a largo plazo con miras al futuro a través del liderazgo intelectual, la investigación y el desarrollo, la
promoción, la educación y la capacitación. Apoya a las organizaciones, las comunidades y la industria
para crear futuros deseados. Se especializa en la aplicación de ingeniería de sostenibilidad de sistemas
integrales y prospectiva estratégica, e integra esta experiencia con el aprendizaje empírico y con
conocimientos obtenidos de una variedad de otras herramientas analíticas estratégicas. Sus procesos
son colaborativos, cocreativos y muy personalizados.
• El Caribbean Development Foresight Institute, que es una organización de investigación y consultoría
establecida en Jamaica para brindar servicios de investigación y educación en investigación de futuros,
prospectiva estratégica, evaluación de tecnología, y análisis y consulta de partes interesadas en temas
relacionados con la agenda de desarrollo del Caribe y otras economías emergentes. Sirve como conector
entre la academia y los sectores público y privado.
• Las iniciativas Smart Caribbean Futures, que se centran en la construcción del diálogo sobre futuros
en el Caribe, en asociación con el Instituto de Estudios del Caribe y el Caribbean Development
Foresight Institute.
• La iniciativa Imagine Jamaica 50, que tiene por objeto abrir un diálogo entre jóvenes líderes sobre el
futuro de Jamaica hacia 2030 y más allá, en conmemoración del 50 aniversario de la independencia
del país.
• El proyecto Imagine Haiti, que brinda una experiencia educativa atractiva para los líderes jóvenes con
el objetivo de llegar a las organizaciones juveniles y aumentar la capacidad de las comunidades para
incorporar en sus procesos habilidades de visión y prospectiva.

D. Prospectiva, innovación y adaptación creativa

Como se señaló al inicio del presente capítulo, en la última década se ha ampliado el alcance de la producción
de conocimiento mundial sobre prospectiva para plantear un enfoque sistémico en que la innovación
desempeña un papel central. Se trata de una innovación disruptiva y no de una incremental. Esto significa
que la prospectiva tiene por objeto resolver problemas de una manera creativa e innovadora: creativa en la
medida en que se ofrecen soluciones realmente nuevas, e innovadora en la medida en que esas soluciones
deben estar en sintonía con la aceptabilidad social. El vínculo entre la prospectiva y la innovación es, por
tanto, absolutamente consustancial. Esto significa utilizar soluciones que hayan funcionado bien en el pasado
y también saber pensar de forma innovadora para encontrar soluciones que sean más originales, operativas
y satisfactorias para la población (Goux-Baudiment, 2021).
Con miras a dinamizar y transformar la capacidad prospectiva e innovadora de los Estados y las sociedades,
resulta fundamental profundizar en la coevolución de los conceptos de prospectiva, innovación y resiliencia.
Como se mencionó en el capítulo II, el origen etimológico de la palabra resiliencia en francés, así como
también en inglés, se refiere a la capacidad de un material para volver a su situación inicial después de una
conmoción y, por extensión, a la capacidad de una persona para recuperar el equilibrio después de una
conmoción traumática. Más recientemente, la resiliencia se ha definido asimismo como la capacidad de un
sistema técnico para seguir funcionando en caso de falla.
Según Goux-Baudiment (2021), el concepto de resiliencia sugiere dos nociones diferentes. Por un lado,
sugiere el hecho de volver a una situación anterior tras un cambio radical, por ejemplo, cuando un sistema
económico sigue creciendo después de que ha habido una crisis como la del COVID-19. Se trata, por tanto,
de una forma de elasticidad tanto de los individuos como de las organizaciones, que vuelven a su punto de

97
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

origen después de haber sido momentáneamente desviados de él. Al final, se vuelve a la normalidad. Por otro
lado, en el marco del sistema técnico y en la segunda acepción, la resiliencia supone adaptarse para poder
funcionar a pesar de encontrarse en una situación que no es normal. Aquí es donde la resiliencia difiere de
la redundancia (en caso de falla, se implementa un nuevo proceso que permite evitarla a fin de garantizar un
funcionamiento adecuado). En la primera acepción del concepto de resiliencia se vuelve exactamente a la
misma situación que precedió al choque, mientras que, en la segunda, surge una nueva situación en la cual
se continúa operando, integrando el cambio y evolucionando con él. El segundo caso se denomina adaptación
y significa la capacidad de organizarse para integrar un cambio, seguir mejorando y operar de la manera más
eficiente posible.
En lugar de procurar una resiliencia que simplemente conduzca a recuperar la antigua normalidad, los
territorios deben generar una mayor adaptabilidad, entendida como la capacidad de modificarse para integrar
los cambios. El sociohistoriador británico Arnold Joseph Toynbee, argumentó en el siglo XX que la capacidad
de supervivencia de una civilización dependía de su capacidad para responder de forma innovadora a los
nuevos retos a los que se enfrentaba. De ahí la importancia de promover el liderazgo creativo para afrontar
la crisis derivada del COVID-19 y de fomentar la capacidad de los territorios para responder, inventar nuevas
respuestas, integrar rápidamente el cambio y establecer nuevos procesos. La combinación de capacidad
prospectiva, innovadora y adaptativa debería conducir a una mayor proactividad de los territorios en el futuro
y a su mejor gobernanza (Goux-Baudiment, 2021).

E. La forma de crear visiones y construir

nuevas respuestas
Es necesario que los organismos nacionales y regionales de planificación exploren nuevas direcciones del
pensamiento y abran nuevos caminos para mejorar la calidad del aporte de la prospectiva a la planificación
para el desarrollo. Se trata de hacer lo siguiente: profundizar en la potencialidad de los métodos basados en la
creatividad, la experiencia y la interacción; abordar temas que son poco visibles en el enfoque convencional, como
la formación de capacidades de anticipación, los aspectos psicosociales y culturales, la formación posformal
y la salud mental, y plantear instrumentos destinados a fomentar la innovación y los procesos productivos.
Esta ampliación para adquirir nuevas perspectivas surge de la fertilización cruzada de los estudios del futuro,
los estudios de inteligencia y alerta estratégica, la prospectiva corporativa o estratégica, y el pensamiento de
diseño, la ciencia ficción y las teorías de la creatividad extrema. Los nuevos aportes proporcionan fundamentos
que trascienden la anticipación y suponen crear visiones, descubrir nuevas ideas y enfrentar desafíos. Los
últimos tres procesos son clave en la prospectiva contemporánea, porque retroalimentan de manera continua
la innovación en la planificación y la gestión pública. También complementan de forma sinérgica el enfoque de
la resiliencia institucional con base en el desarrollo de capacidades. Los procesos de crear visiones, descubrir
y materializar desafíos pueden ser interesantes para aplicar un concepto amplio y novedoso de la prospectiva
(véase el cuadro IV.2).
A partir de estos hallazgos se pueden establecer conclusiones interesantes que permiten reexaminar la
visión de Duchek (2020) sobre la relación entre la prospectiva y la resiliencia institucional. En su modelo, la
autora plantea tres fases: anticipación (antes del acontecimiento), respuesta (durante el acontecimiento) y
adaptación (después del acontecimiento). En este modelo se asimila el concepto de anticipación con el de
prospectiva, pero en la actualidad este último es más amplio que el de anticipación. La prospectiva no se
refiere solo a anticipar lo que puede llegar a pasar, sino que también supone visualizar nuevas posibilidades,
descubrir sorpresas y oportunidades, y plantear y afrontar desafíos. También se debe tener en cuenta que los
fenómenos en cascada y la interconexión mundial exigen a las instituciones una comprensión más avanzada
de los sistemas sociotécnicos complejos, y señalan claramente que la resiliencia ecológica debe entenderse
en términos de la dinámica comunitaria (Pescaroli, 2018). Esto debe llevar a las instituciones de planificación
a prepararse para un diálogo social permanente mediante el uso de métodos participativos, experienciales
y creativos.

98
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

Cuadro IV.2
Conceptos clave de la prospectiva y la innovación

Conceptos Propósito Pregunta clave Tipo de razonamiento

Prever Producir alertas tempranas, y analizar riesgos y ¿Qué factores de cambio son vectores ¿Qué se puede esperar del fenómeno X
oportunidades, mediante la detección de señales dinamizadores de la realidad y tienen en los próximos diez años?
débiles, patrones y tendencias gran impacto?
Crear visiones Crear visiones perspicaces y novedosas para ¿Cómo se van a crear visiones ¿Qué podría pasar si el fenómeno X
o visualizar explorar nuevas posibilidades de nuevas respuestas? interactuara con el fenómeno Y, y
entraran en conflicto o convergencia?
Descubrir Explorar situaciones hipotéticas, y estudiar ¿Qué nuevos elementos se van ¿Qué es lo que aún no se percibe
obstáculos, sorpresas u oportunidades que a descubrir? respecto de las oportunidades que
no hayan sido previstas por la humanidad ofrecen X+Y en un mundo Z?
Dar forma a los desafíos Crear experiencias que simulen escenarios futuros, ¿Qué prácticas establecidas se van ¿Qué tan diferente es la experiencia en
o materializarlos a través de prototipos, medios de comunicación, a desafiar? un mundo Z, y cómo o qué podríamos
artefactos o inmersión, para probar nuevas cambiar como resultado?
realidades y concretar nuevos desafíos
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de S. Smith y M. Ashby, How to Future: Leading and Sense-Making in an Age of
Hyperchange, Londres, Kogan Page, 2020.

En este contexto, en la formación en prospectiva y planificación para el desarrollo se deben incorporar

perspectivas múltiples en que se integren y complementen diferentes teorías, métodos y aplicaciones. Por
un lado se debe considerar la perspectiva “dura”, que se origina en una visión tecnoeconómica basada en el
cálculo racional en que se utilizan métodos cuantitativos, objetivos y formales para establecer predicciones y
pronósticos. En esta perspectiva se utilizan preferentemente métodos basados en la evidencia y los conocimientos,
enriquecidos con los macrodatos y la inteligencia artificial, que permiten procesar grandes volúmenes y tipos
de datos en tiempo real. Sin embargo, la exploración de entornos volátiles, inciertos, complejos y ambiguos
exige adoptar también una perspectiva “blanda” que aporte una visión sociocultural basada en la elaboración
de sentido mediante métodos cualitativos, subjetivos e informales, para comprender las imágenes de futuro
y el pensamiento complejo. Esto entraña aplicar métodos basados en la interacción social, la participación,
la experiencia y la creatividad a partir del diseño especulativo, el pensamiento de diseño y la ciencia ficción.
La finalidad de combinar perspectivas es ofrecer una formación constante que aumente la capacidad de los
líderes y los organismos gubernamentales y de planificación para conocer el entorno, identificar los cambios y
afrontarlos con agilidad. Esto significa adquirir nuevas competencias que incrementen la creatividad, el trabajo
en equipo, la paciencia, la actitud proactiva, el optimismo, el autoconocimiento y la toma de decisiones en
situaciones inestables y complejas (Hines y Bishop, 2015).

F. El rol de los laboratorios de prospectiva e innovación para

crear respuestas ágiles y oportunas en la política pública14
Las capacidades de aprendizaje organizacional y gestión del cambio se han combinado con las capacidades
de innovación, y eso ha llevado a que la labor prospectiva no consista únicamente en prepararse para
acontecimientos esperados o inesperados, sino que fundamentalmente se trate de incidir en los modelos
mentales y los comportamientos de las personas, los equipos, las organizaciones, las redes, los sectores
y la sociedad con el fin de gestionar los diferentes niveles del futuro: anticipar, visualizar futuros diferentes,
descubrir nuevas ideas y afrontar el reto de transformar las instituciones15.

14 Véase el primer y tercer conversatorio virtual entre expertos Prospectiva y Resiliencia: Laboratorios de Innovación, especialmente las intervenciones de Enric Bas,
Mario Guillo, Omar del Carpio, organizados por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), en mayo y junio de 2021
[en línea] https://comunidades.cepal.org/ilpes/es. Véanse asimismo los materiales sobre laboratorios de prospectiva e innovación de la Red Abierta de Prospectiva e
Innovación para América Latina y el Caribe, Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED), Del Carpio (2020) y Del Carpio y Pinto (2018).
15 El énfasis en vincular la prospectiva con la innovación fue la conclusión del Foro Global sobre el Futuro del Programa de Prospectiva Tecnológica de la Organización

de Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI, 2007). En el campo iberoamericano, los profesores Enric Bas y Mario Guilló se refirieron a este asunto en
su famosa trilogía de 2012 (Bas y Guillo, 2012). Un ejemplo representativo de buenas prácticas al respecto a nivel mundial es la experiencia aplicada en el Silicon
Valley (Carleton, Cockayne y Tahvanainen, 2013) y en el VTT Technical Research Centre of Finland, la Universidad de Turku y la Universidad Aalto, en Finlandia.
Hoy también se destaca la labor de la Red Abierta de Prospectiva e Innovación del Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED)
a través de la experiencia de ProjectA+, Omar del Carpio, Jean Paul Pinto y los laboratorios de prospectiva e innovación.

99
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuando la prospectiva se aplica para promover la resiliencia institucional, se conecta con la innovación
y requiere enfoques sistémicos que permitan establecer de forma simultánea relaciones entre los distintos
niveles de planificación (nacional, intermedio y local) y de marcos temporales (cortísimo plazo, corto plazo,
mediano plazo y largo plazo). Esto supone una exigencia mayor en lo que atañe a la formación y al desarrollo
de capacidades, para proporcionar a los encargados de tomar decisiones y a quienes formulan las políticas
públicas un panorama de la complejidad, el riesgo y la incertidumbre.
La prospectiva entraña dar sentido y requiere aplicar una serie de metodologías y procesos que se pueden
aprender y están al alcance de las personas y los equipos de trabajo que desarrollan las capacidades pertinentes
(Smith y Ashby, 2020). Para facilitar oportunidades de formación es preciso experimentar y crear laboratorios
de prospectiva e innovación, entendidos como espacios privilegiados de interacción social destinados a crear
soluciones y debatir nuevas ideas. Estos son espacios en que se crean ambientes de aprendizaje sobre cómo
funcionan las metodologías y los procesos de anticipación, visualización, descubrimiento y materialización de futuros.
De acuerdo con Del Carpio y Pinto (2018), un laboratorio es un espacio abierto de creación conjunta en
que se proporcionan insumos, como plataformas, métodos, técnicas, herramientas y software, y en que se
facilitan procesos en que las personas, las instituciones, las redes, las cadenas productivas, los sectores y
los territorios usan esos insumos para producir aprendizaje colaborativo, identificar necesidades presentes y
futuras, y elaborar soluciones sostenibles en un ciclo iterativo o continuo.
En los laboratorios de innovación se reúnen grupos de personas que exploran los horizontes temporales
de corto, mediano y largo plazo, y se combinan diferentes perfiles profesionales y roles institucionales, por
ejemplo, expertos, equipos de producción, actores interesados, equipos de innovación, y líderes o promotores
del desarrollo, entre otros. Se busca producir una interacción creativa que ayude a explorar los futuros posibles
y a crear respuestas institucionales específicas frente a ellos.
Los laboratorios de prospectiva e innovación son organizaciones planas, es decir, sin jerarquías, que
cuentan con un equipo coordinador y facilitador. En ellos se establecen redes colaborativas que incluyen a
los usuarios, se experimentan nuevas formas de gestionar los espacios de trabajo, se elaboran planes de
trabajo específicos para idear soluciones, y se incorporan la construcción social y la inteligencia colectiva en
todas las acciones. La base principal de estos laboratorios es que nacen como agentes que tienen por objeto
crear de forma conjunta ecosistemas de innovación y desarrollo, y dinamizarlos en el marco del modelo de
innovación abierta, a fin de sacar provecho de las ideas, los conocimientos, las tecnologías, las capacidades, y
los recursos del entorno y de las organizaciones. En este contexto, la prospectiva agrega valor porque aporta
el desarrollo del pensamiento orientado al futuro y la cultura de construcción social de este, y contribuye al
proceso creativo al evitar las respuestas meramente inerciales.

Diagrama IV.1
Características de los laboratorios de innovación

Laboratorios de innovación pública como espacios para experimentar y cocrear

¿Qué son los laboratorios Características comunes
de innovación?
1. No le temen al fracaso 2. Trabajan con enfoque en el usuario
Son lugares físicos de
experimentación y creatividad Internalizan el riesgo al Trabajan con metodologías como
para innovar donde el sector fracaso, reduciendo a Design Thinking para entender las
privado, el sector académico y la prototipos rápidos o pruebas diferentes necesidades que aquejan a los
participativas de bajo costos ciudadanos y crear soluciones efectivas
sociedad civil participan
activamente apropiando la 3. Forman equipos multidiciplinarios 4. Abren espacios de colaboración
innovación de forma abierta y cocreación
y colaborativa para Desarrolladores y creadores de soluciones
generar soluciones Facilitadores de espacios de Fomentan el ecosistema que activa
participación ciudadana la inteligencia colectiva involucrando
a diferentes actores
Educadores que transforman las
capacidades y habilidades del gobierno
Arquitectos que logran cambios
más amplios, más allá de las
intervenciones específicas

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Red de Planificación para el Desarrollo en América Latina y el Caribe.

100
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

Bas y Guillo (2015) destacan que los laboratorios se caracterizan por la participación, la flexibilidad, la
creatividad y la internacionalización: en ellos predomina la innovación abierta y multidisciplinar, la colaboración
y el diseño de productos y servicios del futuro. En los laboratorios de prospectiva e innovación se suelen dar
charlas inspiradoras y constituir espacios de generación de ideas, intercambio de conocimiento, elaboración
de proyectos de innovación, inmersión en el mundo del usuario y producción de disrupciones sostenibles.
Se diseñan soluciones orientadas a temas del presente y del futuro, y a la exploración de tendencias y temas
portadores del futuro.
Futurlab, de la Universidad de Alicante, es un laboratorio de prospectiva orientado a la innovación pionero
en Iberoamérica. Según Bas y Guillo (2015), en él se conecta la prospectiva participativa con el pensamiento
de diseño y la experiencia del usuario, es decir, una prospectiva basada en la cocreación y la empatía con
el usuario. La propuesta metodológica de este laboratorio, denominada FLUX3D, ofrece una herramienta
que permite sistematizar la evaluación de prototipos de innovación (cualquier idea innovadora) sobre la base
de las expectativas de los usuarios y mostrar los resultados de forma simple e inteligible. En Bas (2021) se
aprecia una aplicación tangible en que el autor hace una reflexión sobre escenarios de futuro de la economía
colaborativa sobre la base de iniciativas “de abajo a arriba” de innovación social. Esa aplicación se fundamenta
en el proyecto Puertas Abiertas de integración regional financiado por la Unión Europea, cuyo objetivo es
explorar opciones estratégicas para las industrias creativas del sur de Europa.
En el contexto latinoamericano es significativa la experiencia de BioAgriFood Future, un centro de
pensamiento peruano, itinerante y permanente, en el que se discuten las principales tendencias internacionales
en sectores como la agricultura y la alimentación, y se construyen escenarios futuros con la participación del
sector privado, las instituciones académicas, el gobierno y la comunidad, para dar una respuesta articulada a los
grandes desafíos que se enfrentan en América Latina y el Caribe. Este caso pone de relieve la pertinencia de
llevar a cabo un proceso continuo de análisis prospectivo respecto de los sistemas agroalimentarios, como los
cultivos andinos o la cadena de valor del langostino, desde una perspectiva local y con base en metodologías
especificas (Del Carpio y Mialhe, 2021; Del Carpio y otros, 2019, 2020a y 2020b).
La creación e implementación de laboratorios de prospectiva e innovación exige un proceso organizativo
y una curva de aprendizaje. En el recuadro IV.2 se brindan recomendaciones que facilitan el desarrollo y la
integración de los productos de esos laboratorios en las políticas públicas.
Los laboratorios de prospectiva pueden fortalecer las redes emergentes de laboratorios de innovación
pública que en la última década se han posicionado en las políticas de gobierno abierto de América Latina
(Rodríguez, 2018; Long y Fundación NovaGob, 2019; Rojas-Martín y Stan (2020). Estas iniciativas funcionan
en el marco del paradigma de gobierno abierto con el objeto de pensar y diseñar políticas y acciones de
valor público. Se basan en los principios rectores de la transparencia, la colaboración y la participación, y son
impulsadas por las tecnologías de la información y las comunicaciones y las nuevas metodologías para la
innovación centradas en el ciudadano. En el cuadro IV.3 se proporciona información sobre estos laboratorios
recopilada por la Red InnoLabs del CYTED16, y en el recuadro IV.3 se brinda información sobre un laboratorio
creado en Chile.

16 Véase una caracterización de los procesos de creación de los laboratorios de gobierno para la innovación pública en Rojas y otros (2020) y Long y Fundación NovaGob
(2019). Las principales metodologías para la innovación pública que se utilizan en ellos se derivan de la ciencia de los datos, las ciencias del comportamiento,
la simulación y la elaboración de modelos, la inteligencia colectiva y el pensamiento de diseño. La complementariedad con la prospectiva es pertinente, porque
esta aporta el pensamiento de largo plazo, una visión holística, la interacción con los actores sociales, perspectivas múltiples y creatividad. Cuando se trabaja
en innovación sin tener en cuenta la prospectiva se corre el riesgo de introducir sesgos cuantitativos y de corto plazo, miopía frente al contexto, reproducción de
modelos mentales vigentes, y escasa creatividad y diversidad de pensamiento. Véase Medina-Vásquez (2020).

101
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Recuadro IV.2
Recomendaciones para implementar laboratorios de prospectiva e innovación
A la hora de poner en práctica laboratorios de prospectiva e innovación, es recomendable llevar a cabo las
siguientes acciones:
• Constituir un equipo o nodo principal, y brindarle capacitación. En el equipo es necesario que haya perfiles diversos
y conocimientos de la gestión pública. El equipo debe ser capaz de crear soluciones y determinar cómo estas se
pueden aplicar en el contexto actual, mientras este se va transformando.
• Elaborar una agenda. Focalizar los proyectos en áreas estratégicas y temas claves.
• Obtener financiamiento y desarrollo institucional progresivo: se debe contar con el apoyo de recursos y capacidades
de los actores y redes involucrados.
• Crear un espacio abierto y flexible en el que haya interacción y participación.
• Fomentar la coordinación: más que crear un gran laboratorio es preciso interconectar muchos espacios para
intercambiar experiencias y promover el contacto entre laboratorios especializados.
• Construir una visión de futuro propia y autonomía de pensamiento. En América Latina predomina una visión
cortoplacista, extrapolativa y poco creativa. Los laboratorios deben ofrecer una visión de largo plazo original y tener la
capacidad de crear ambientes excepcionales para que pueda aflorar la creatividad al imaginar soluciones novedosas.
• Promover la neutralidad y la colaboración efectiva. Los laboratorios deben ser parte del ecosistema de innovación:
no son los dueños de este ni deben ser capturados por intereses de agentes políticos, económicos o sociales.
• Llevar a cabo procesos de experimentación que permitan a los usuarios del futuro exponerse a una serie de
procesos de aprendizaje y conectarse con los diferentes niveles del futuro.
• Crear mecanismos que permitan recopilar las mejores prácticas, de modo que las organizaciones puedan analizar
las experiencias que se hayan llevado a cabo y seleccionar las que hayan dado los mejores resultados a la hora
de prever e imaginar el futuro.
• Fomentar las competencias ligadas al trabajo en equipo, la convocatoria de la sociedad civil, el análisis participativo
sobre el futuro y la comunicación con la ciudadanía.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Del Carpio (2020), Del Carpio y Pinto (2018).

Cuadro IV.3
América Latina: ejemplos de laboratorios de gobierno para la innovación

Año de Nivel de
Número Caso Sede Sitio web
creación actuación territorial
1 Laboratorio de Gobierno de la Ciudad de Argentina 2013 https://www.buenosaires.gob.ar/noticias/ Provincial, estadual
Buenos Aires el-laboratorio-de-la-ciudad
2 Buenos Aires LAB 2017: laboratorio de innovación Argentina 2017 https://baprovincialab.github.io/Buenos- Provincial, estadual
pública de la provincia de Buenos Aires Aires-LAB-2017/
3 NQNLab: laboratorio de Innovación Pública Argentina 2017 http://ciudadanianqn.com.ar Municipal, local,
del Neuquén provincial, estadual
4 PoliLab UNR: laboratorio de Políticas Públicas Argentina 2017 https://polilab.unr.edu.ar/que-es-polilab-unr/ Local, provincial,
de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones nacional, estadual
Internacionales, Universidad Nacional de
Rosario, Argentina
5 LABHacker: laboratorio de innovación ciudadana Brasil 2013 https://labhackercd.leg.br/ Federal, nacional
de la Cámara de Diputados
6 Laboratorio de Gobierno de Chile Chile 2014 https://www.lab.gob.cl Nacional, estadual
7 GobLab UAI: laboratorio de innovación pública de la Chile 2017 https://gobierno.uai.cl/centroinvestigacion/ Nacional, estadual
Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez goblab-uai/
8 Centro de Innovación Pública Digital Colombia 2013 https://centrodeinnovacion.mintic.gov.co/es Nacional, estadual
9 LABCapital: laboratorio de innovación pública distrital Colombia 2016 http://www.veeduriadistrital.gov.co Municipal, local

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de E. Rodríguez, Laboratorios de gobierno para la innovación pública: un estudio comparado de las experiencias americanas
y europeas, Cali, Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED), 2018.

102
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

Recuadro IV.3
Chile: laboratorio de innovación municipal Peñalab
Peñalab es un laboratorio de innovación que forma parte de la estrategia de innovación promovida por la Municipalidad
de Peñalolén (Santiago). Su misión es instalar la capacidad de trabajo colaborativo en los equipos municipales para
prestar servicios eficaces y de calidad a la ciudadanía. El proyecto surgió como resultado de la participación de
Peñalolén en el concurso Experimenta del Laboratorio de Gobierno de Chile, con el objetivo de resolver la escasa
colaboración interdepartamental que existía en el municipio.
Desde su constitución en 2017, la unidad responsable de Peñalab ha sido la Administración Municipal de Peñalolén.
A los efectos de contar con un equipo interdisciplinario, este se integró con un arquitecto, una periodista, una trabajadora
social y una auditora que pertenecen a diversas unidades municipales y que participan en las actividades del laboratorio
de forma paralela a sus labores habituales.
Peñalab se estructura en torno a tres principios: el foco en las personas, la transversalidad y la colaboración. El énfasis
está puesto en la gestión de proyectos, la búsqueda de nuevas oportunidades, el apoyo metodológico colaborativo y
la instalación de capacidades para innovar, de forma tal de cambiar la forma de hacer las cosas, fortalecer el liderazgo
horizontal y romper con los dogmas.
Asimismo, guiados por la visión de la iniciativa de Peñalab, el equipo diseñó un instrumento estratégico llamado
cuadro de mando integral (balanced scorecard) que se puede observar en el siguiente diagrama.

Cuadro de mando integral diseñado por el equipo de Peñalab

Visión Peñalab consolidará una gestión innovadora y participativa que impulse el buen vivir

Ser un puente entre las Ser una unidad de asistencia Facilitar la participación Relacionar a los actores
Propuesta unidades para que trabajen en materia de innovación ciudadana a través de pertinentes para la
de valor unas con otras y colaboración herramientas de innovación formulación de políticas

Proceso interno Proceso relacionado con los clientes internos Proceso relacionado con los clientes externos
Perspectiva de
los procesos • Construir un eje de innovación • Detectar las oportunidades de innovación • Definir los problemas públicos desde
• Consolidar la unidad • Fortalecer el trabajo interdepartamental la ciudadanía
• Monitorear oportunamente • Fomentar la participación ciudadana
las iniciativas en curso

Capital de información Capital humano Capital organizacional Comunicaciones

Perspectiva del
aprendizaje • Sistematizar la • Fortalecer las habilidades del • Transferir capacidades • Dar a conocer Peñalab
información de las equipo de Peñalab para innovar en los en la municipalidad
iniciativas de Peñalab • Disponer del personal necesario equipos municipales
• Disponer de la infraestructura
necesaria

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Municipalidad de Peñalolén.

Entre 2017 y 2020, Peñalab ha desarrollado y participado en múltiples proyectos, algunos de los cuales se
enumeran a continuación:
• Design Sprint 2017 y 2018. Se aplicó un método simple, rápido y colaborativo diseñado por Google Ventures y
se contó con 120 participantes, 312 ideas y 7 desafíos en total: emprendimiento, gestión de respuestas, espacio
público, basura, comunicación interna, jóvenes y bases de licitación. Se logró que los desafíos se convirtieran en
prototipos y metas estratégicas de gestión.
• Seminario Internacional “Construyendo una Política de Gobierno Abierto para las Instituciones Públicas Locales”
(2018). Participaron municipalidades de Chile, el Uruguay, el Paraguay, la Argentina y el Brasil para fomentar la
cooperación Sur-Sur.
• Ediciones 2018 y 2020 del Concurso Funciona! del Servicio Civil, en que Peñalolén resultó finalista.
• Evaluación del periódico comunal Todo Terreno (2019).
• Evaluación de escuelas abiertas 2018.
• Presupuestos participativos 2019: diseño conjunto de metodología participativa (tablero participativo) para que se
postularan proyectos con foco en la recuperación de espacios públicos.

103
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Recuadro IV.3 (conclusión)

• Concurso Ciudadano Medioambiental (2019).

• Taller de innovación abierta para funcionarios municipales (2020).
• Diseño de la nueva intranet como plataforma institucional (2020).
• Diseño del plan de regreso a las actividades presenciales después de la cuarentena por COVID-19 (2020).
Desde su conformación, Peñalab ha ido fortaleciéndose hasta convertirse en un espacio sólido dentro del municipio
de Peñalolén. De cara al futuro, la aspiración máxima es que la innovación sea intrínseca en las prácticas de todos los
funcionarios de la municipalidad de Peñalolén. Para ello, el municipio se ha planteado los siguientes desafíos:
• Crear la red de innovadores municipales.
• Promover el crecimiento del equipo Peñalab y el fortalecimiento de sus capacidades.
• Crear un programa Experimenta municipal según la metodología que el Laboratorio de Gobierno de Chile aplica
en su programa que lleva el mismo nombre.
• Buscar nuevos colaboradores y aliados para implementar nuevas iniciativas.

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Municipalidad de Peñalolén.

G. La relación entre la prospectiva y la política de Estado

Tal como revela la crisis actual de América Latina, el reclamo ciudadano y el estallido social que ha tenido lugar
en algunos países de la región proviene en gran parte de la falta de diálogo social orientado hacia el futuro de
las nuevas generaciones. La prospectiva genera interrogantes sistemáticas y organizadas acerca del futuro,
con base en métodos, procesos y sistemas de análisis que permitan construir espacios democráticos para
dar sentido a nuestras sociedades y movilizar la inteligencia colectiva de un modo propositivo que permita
construir futuros. En la región es necesario migrar del énfasis gubernamental en los análisis de coyuntura y
de corto plazo, puntuales y ocasionales, hacia procesos permanentes de construcción de futuros en que la
dinámica de corto plazo se integre en el pensamiento de largo plazo.
Para fortalecer el avance del desarrollo sostenible es clave incorporar la prospectiva en la política pública a
través de políticas de Estado. La dimensión del largo plazo en la discusión sobre el desarrollo debe integrarse en
el discurso social, en el análisis económico y en la narrativa política, para avanzar en la creación de consensos
sobre el futuro deseado en sectores estratégicos como la educación, la salud, el medio ambiente, la energía,
la seguridad y la infraestructura, entre otros. No es una tarea fácil, pues la democracia conlleva procesos
electorales recurrentes que podrían acarrear frecuentes cambios de rumbo. Pero los grandes desafíos exigen
continuidad y persistencia, y deben anclarse en políticas de Estado. Esto se puede lograr en la medida en
que la ciudadanía esté más capacitada e informada, se lleven a cabo debates sobre escenarios de futuro y se
sustente con una visión compartida la construcción de acuerdos políticos de largo alcance. La incorporación
de la prospectiva en la política pública puede llevarse a cabo sobre la base de las siguientes premisas17:
• Para que la prospectiva pueda tener un impacto en el fomento de la resiliencia y la innovación
institucional es necesario considerarla como una función pública transversal, lo que conlleva incorporar
a los diferentes poderes del Estado en su articulación, y asegurar la sostenibilidad de los esfuerzos.
• Un Estado activo debe responder al cambio estructural global y contar con un enfoque integral del
desarrollo. El énfasis económico de las políticas públicas debe estar en armonía con una visión
multidimensional que establezca relaciones y conexiones entre las dimensiones social, ambiental,
cultural, institucional y científico-tecnológica del desarrollo.
• La prospectiva se apoya en la vigilancia del presente y sirve para pensar, debatir y darle forma al
futuro. Para ponerla en práctica es preciso integrar la anticipación en la acción institucional, aprender

17 Véase más información en Bitar, Máttar y Medina (2021) y Medina-Vásquez (2021), así como en las experiencias pertinentes de la Comisión Europea en 2020 y 2021.

104
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

a pensar de una manera diferente, y ejecutar procesos de formación compleja, de carácter inter, multi
y transdisciplinario, sobre todo en las altas esferas del gobierno, donde se toman las decisiones que
más impacto tienen en la población.
• Como complemento de las capacidades de anticipación y aprendizaje es necesario fomentar las
capacidades de apropiación y movilización de la inteligencia colectiva. Las personas deben interiorizar
las posibilidades e implicaciones de la prospectiva mediante debates públicos informados, participar
activamente en las decisiones públicas y contribuir a vigilar en el presente los hechos portadores de
futuro que incidirán en el desarrollo de sus capacidades presentes y futuras. De igual modo se deben
forjar capacidades para implementar con eficacia planes, programas y proyectos transformadores.
• Esta labor de carácter multidimensional, integral y sistémica tiene que tratarse como un ciclo continuo
en cuyo centro tenga lugar un diálogo social permanente y transparente con la ciudadanía.
Ahora bien, dada la profundidad con que se arraigan los factores que inciden en la presencia o ausencia
del pensamiento de largo plazo, la transformación de las prácticas políticas y la renovación de los liderazgos
para que ese tipo de pensamiento se asuma con seriedad es una tarea que requiere un proceso de al menos
diez años (Medina-Vásquez, 2021). Entre los factores mencionados se encuentran los institucionales, los
individuales y los culturales, que se explican a continuación.
De acuerdo con Vargas (2021), los factores institucionales se relacionan con el desarrollo de las instituciones,
la debilidad o la fortaleza de los partidos políticos, la ausencia de carrera pública, la estabilidad de los cargos,
la normativa vigente y la institucionalidad internacional. En el contexto latinoamericano, a esos factores se les
pueden sumar necesidades profundas y urgentes que los gobiernos deben tratar de resolver con prontitud,
lo que deja el largo plazo en un aparente segundo plano. Entre los factores individuales están las cualidades
y competencias del líder, la vocación de servicio y la experiencia, la comunicación, el orden y disciplina, el
coraje, el carisma, la apertura mental, y la capacidad estratégica y visionaria. Entre los factores culturales
se encuentran el cortoplacismo, la fragilidad de los compromisos, los dilemas intertemporales, los pocos
líderes formados e interesados en el largo plazo, la escasa conciencia mundial, la poca valorización del futuro,
la gran incertidumbre, la complejidad de las políticas, la corrupción, la creencia preponderante en un futuro
individual más que colectivo, los sesgos cognitivos, las preferencias de gobierno, los intereses de terceros y
los buscadores de rentas, la falta de preparación y la alta rotación que hay en la burocracia.
Entre los factores que impulsan el pensamiento de largo plazo podemos encontrar los siguientes:
• Los factores relacionados con las capacidades personales, que abarcan una educación de alta calidad
con visión de futuro y una educación específica en temas relacionados con los estudios del futuro.
• Los factores vinculados con las organizaciones públicas, que se expresan en la necesidad de ampliar
y promover la mayor participación posible de las diferentes instancias de gobierno, en la prestación de
servicios de asesoría estratégica a largo plazo, en la institucionalización de la función prospectiva dentro
de las organizaciones públicas, y en la construcción de mecanismos que permitan identificar y hacer el
seguimiento permanente de las señales de futuro a nivel de las responsabilidades de las instituciones.
• Los factores relacionados con instrumentos que faciliten la materialización y la coordinación de los
esfuerzos institucionales sostenidos a lo largo del tiempo para resolver problemas públicos. Algunos
ejemplos de esos instrumentos son los presupuestos plurianuales, los marcos normativos que incluyen
una fuerte visión de largo plazo, la construcción de visiones o estrategias de largo plazo, y la articulación
de los planes de gobierno con los planes de desarrollo.
En vista de todo lo anterior, no es posible esperar que los modelos mentales, los comportamientos
colectivos y las emociones pertinentes se transformen en el corto plazo sin acciones deliberadas en que
se tenga consciencia de la magnitud de la crisis por la que América Latina atraviesa en la actualidad y de la
necesidad de desarrollar capacidades que permitan superarla.
En la actual encrucijada latinoamericana y caribeña, las universidades, las redes y las comunidades
prospectivas pueden contribuir a diseñar e implementar soluciones efectivas y específicas. De acuerdo con
Medina-Vásquez, Vitale y Patroulleau (2021), y según se señala en el estado de la técnica que describió la Red

105
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Abierta de Prospectiva e Innovación para América Latina y el Caribe del Programa Iberoamericano de Ciencia
y Tecnología para el Desarrollo (CYTED), para que el aporte de la prospectiva sea realmente significativo se
deben tener en cuenta una serie de prioridades que se indican en los párrafos siguientes.
En primer lugar, se debe contrarrestar la principal debilidad actual, a saber, la falta de formación avanzada
en esta materia. A pesar de las nuevas organizaciones prospectivas y programas de formación que hay en
Centroamérica y en América del Sur, la comunidad está compuesta por una pequeña masa crítica de personas
que asumen la prospectiva como una disciplina del conocimiento. Es necesario fortalecer esa masa crítica y
ampliar sus campos de acción.
La segunda prioridad es impulsar los laboratorios de prospectiva e innovación, es decir, construir “canchas
de juego” que permitan acelerar el desarrollo de capacidades de modo que la disciplina esté al alcance de las
personas e instituciones que tengan proyectos innovadores pero no cuenten con apoyo pertinente, efectivo
y oportuno. La tercera prioridad es poner el foco en temas estratégicos que sean vitales para la región. Es
fundamental afinar la priorización y abordar asuntos sustantivos. También hay aplicaciones de primera necesidad
para la región, como la sostenibilidad de los recursos naturales y el fomento del sector agroalimentario.
Los recursos naturales constituyen la gran ventaja competitiva y comparativa de América Latina y el Caribe,
pero son objeto de una amenaza verosímil: en el futuro, la ciencia y la tecnología pueden llegar a sustituir
algunos recursos que son estratégicos, como el cobre o el litio, mediante la invención de nuevos materiales.
Finalmente, la cuarta prioridad es renovar la prospectiva para hacerla sólida desde el punto de vista académico,
útil para la sociedad y a la vez comprensible para los ciudadanos y los responsables de tomar decisiones. La
prospectiva debe centrarse en la construcción social del futuro y la anticipación tradicional debe dejar espacio
a la apropiación, la acción y el aprendizaje.
En el recuadro IV.4 se describe una experiencia de relación entre la prospectiva y la política de Estado
en Costa Rica.

Recuadro IV.4
Política de Estado y coordinación intersectorial: la estrategia de Transformación Digital hacia la Costa Rica
del Bicentenario 4.0
En octubre de 2018 se lanzó oficialmente la Estrategia de Transformación Digital hacia la Costa Rica del Bicentenario 4.0
(2018-2022). Con esta estrategia se busca transformar las instituciones públicas y la sociedad desde el punto de vista
digital a través de una política de Estado que tiene por objeto potenciar el desarrollo socioeconómico del país y mejorar
la calidad de vida de la ciudadanía mediante el acceso a estas tecnologías y el uso de ellas en el gobierno, el sector
privado, la academia y la sociedad civil. En esta estrategia, que fue producto de un ejercicio de consulta y cocreación
en el que participaron múltiples actores de la sociedad costarricense haciéndose eco de las políticas del gobierno
abierto, se plasmó una visión de corto, mediano y largo plazo para avanzar hacia el cierre de las brechas de desarrollo
sobre la base del amplio margen de crecimiento que ofrecen las oportunidades de digitalización e innovación.
Para aplicar esta política es imprescindible que haya una amplia coordinación interinstitucional y una gran
articulación política y normalización técnica, todo lo cual exige que haya apoyo político del más alto nivel. Por esta
razón, el Gobierno promulgó el decreto ejecutivo núm. 41248 por el que se creó la Comisión de Alto Nivel de Gobierno
Digital del Bicentenario como el ente asesor para el diseño de la estrategia nacional orientada a la implementación
de la política pública relativa al gobierno digital. Asimismo, se emitió la directriz 019 en la que se dictan lineamientos
a las instituciones del sector público para el desarrollo del Gobierno Digital del Bicentenario. Para ejercer el liderazgo
en la implementación de esta política se ha encomendado al Ministerio de Ciencia, Innovación, Tecnología y
Telecomunicaciones (MICITT) que identifique las iniciativas y las propuestas tecnológicas que permitan crear un
ecosistema digital nacional que haga posible una mayor equidad de oportunidades y beneficios para los ciudadanos,
las empresas y el Estado costarricenses.
Asimismo, se hizo la correspondiente alineación estratégica con cada uno de los instrumentos de política pública y
de planificación nacional, a saber: la Política Nacional de Sociedad y Economía basadas en el Conocimiento (PNSEBC),
que se consensuó con la sociedad civil, el sector privado y la academia para articular los esfuerzos del país en una
visión de largo plazo relativa al progreso científico y tecnológico, y a su impacto económico, social y ambiental; el Plan
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (PNCTI); el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública (PNDIP)

106
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe... Capítulo IV

Recuadro IV.4 (conclusión)

2019-2022, y las prioridades del gobierno para el MICITT. De esta manera, se procedió a incluir los ejes correspondientes
en cada instrumento: el nuevo eje de trasformación digital, con sus respectivos proyectos intersectoriales, se incluyó
en el PNCTI para lograr la alineación estratégica de la Estrategia de Transformación Digital.
Es importante destacar que muchas de las líneas de acción que se contemplan en esta política son transversales
y requieren un trabajo consensuado de todos los sectores y de las instituciones para mejorar el aprovechamiento de
las tecnologías digitales puestas al servicio de los habitantes, las empresas y la administración pública. Es por eso
que las autoridades del gobierno de turno han plasmado esta política en un instrumento de visión de país en que se
describe la labor necesaria para potenciar la transformación digital de la sociedad costarricense de cara a la cuarta
revolución industrial y a los nuevos retos de las economías basadas en el conocimiento.
Para poner en práctica esta política se hace indispensable seguir un modelo de gobernanza digital en el marco del
cual se ampare la creación de plataformas de interoperabilidad que permitan asegurar un intercambio de información
óptimo y seguro entre los organismos públicos, las empresas y los ciudadanos. Representa la visión que tiene como
objetivo servir a los ciudadanos y a las empresas en el cumplimiento de sus prioridades. La visión de la Estrategia
es acelerar la productividad y competitividad de las empresas buscando el desarrollo socioeconómico inclusivo y
sostenible, a partir del impulso de transformaciones digitales en los ciudadanos, las empresas, y las entidades públicas.
El objetivo final de estas transformaciones es mejorar la calidad de vida de los habitantes, asegurar la reconversión
empresarial necesaria para la industria 4.0, y mejorar la relación gobierno-ciudadanos.
Las transformaciones impulsadas son posibles por la disponibilidad de nuevas herramientas, como la conectividad 5G,
la Internet de las cosas, la computación en la nube, la inteligencia artificial, la minería de datos, las cadenas de bloques
(blockchain), los grandes volúmenes de datos, la impresión 3D, la analítica de datos, el aprendizaje de máquina, los
sensores y actuadores, y los sistemas de información geográfica, entre otras. Dichas transformaciones se focalizan en
áreas estratégicas, como educación, salud, desarrollo social, seguridad, economía y comercio, innovación, transporte,
gobierno digital, medio ambiente y ciudades y territorios.

Estrategia de Transformación Digital hacia la Costa Rica del Bicentenario

Empresas Instituciones públicas Ciudadanos

G.I.S. Sensores y
actuadores
Desarrollo
social
Blockchain Salud Seguridad
Minería
de datos

Aprendizaje Educación Economía Analítica

de máquina y comercio de datos
Estrategia de
Transformación
Digital hacia la
Costa Rica del
Inteligencia Bicentenario Computación
Ciudades
artificial Innovación en la nube
y territorios

Impresión 3D
5G Medio
Transporte ambiente
Gobierno
digital Internet de
Big data las cosas

Fuente: Estrategia de Transformación Digital hacia la Costa Rica del Bicentenario 4.0.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de información proveniente del Ministerio de Ciencia, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT)
de Costa Rica.

107
 Capítulo IV Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

H. Conclusiones
En el contexto actual, caracterizado por los efectos de la pandemia de COVID-19 y en el que se procura
avanzar hacia una recuperación transformadora de un modelo actual de desarrollo insostenible, la prospectiva
se posiciona como una de las funciones más importantes del Estado.
Originalmente concebida como un ejercicio de élites gubernamentales e instituciones del Estado dedicadas
a la defensa y, sobre todo, de sectores que dependen de la modelación futura para validar proyecciones,
como la demografía y el sector energético, la prospectiva es hoy fundamental para potenciar instituciones
más resilientes ante eventos críticos y crisis concurrentes en todos los niveles del Estado.
La evolución de esta práctica se ha enriquecido al incluir, además de la construcción de escenarios de
futuros probables y la anticipación de eventos críticos, la apertura de espacios de participación ciudadana y
de intercambio entre los agentes del desarrollo, la innovación, la cultura, los temas ambientales y sociales.
La prospectiva es y será cada vez más relevante para todos los agentes del desarrollo, en la medida en que
se incorpore en la gestión pública y en la planificación para el desarrollo.
Sin duda, la región ha avanzado en la planificación de largo plazo y en la construcción de visiones de
país, estrategias y planes con marcos temporales entre 2025 y 2050, sin embargo, el desafío de alcanzar
mayores capacidades para transversalizar su aplicación en la generación de políticas públicas de corto y
mediano plazo y su vinculación con las visiones de largo plazo aún debe desarrollarse en el aparato estatal.
Asimismo, también se requiere una mejor articulación con la sociedad civil, el sector académico y el sector
privado para potenciar la creatividad y la innovación en la solución de los problemas públicos y, sobre todo,
el sentido de apropiación de una visión de futuro compartido. El escenario es promisorio, pues la experiencia
internacional revela que el período de maduración de las instituciones que mantienen la práctica prospectiva
como parte de su quehacer institucional es de más o menos una década para desarrollar capacidades internas,
construir una perspectiva sistémica, integral e integradora del desarrollo y, sobre todo, transversalizarse en
la institucionalidad gubernamental.
En este nuevo contexto, se espera que la formación en este campo incorpore la nueva conceptualización
acerca de los estudios del futuro, los métodos, procesos y sistemas prospectivos, y que evolucione en la
práctica institucional, de una concepción tradicional de una caja de herramientas para la toma de decisiones,
a una mejor comprensión de la prospectiva como disciplina y como organización para la gestión estratégica
del conocimiento aplicado al desarrollo de los territorios y de la sociedad.

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111
Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe...

Reflexiones finales
y recomendaciones

113
 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe...

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) lleva décadas planteando que el modelo de
desarrollo reinante es insostenible. Los patrones actuales de producción y consumo fuertemente dependientes
de la extracción de los recursos naturales, baja productividad y modelos productivos con escaso uso de tecnología
y de conocimiento, que no generan empleo de calidad y ocasionan desechos no degradables, perpetúan las
brechas estructurales de pobreza y desigualdad, de salud, de educación, de ingresos, de oportunidades, de
género y territoriales, entre otras.
La aspiración de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es cambiar dicho estilo de desarrollo por
otro basado en una mayor igualdad y sostenibilidad que articule las dimensiones económica, social y ambiental
del desarrollo y potencie alianzas entre los agentes en un marco renovado y fortalecido de cooperación,
multilateralismo y democracia.
Aunque actualmente los Estados están comunicando avances en el logro de las metas de la Agenda, las
medidas encaminadas a lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en general todavía no se están
alcanzando a la velocidad y escala necesarias. En este sentido, 2020 marcó el inicio de una década de acciones
ambiciosas imbuidas de un sentido de urgencia con el fin de alcanzar los ODS a 2030. Estas se llevan a cabo
en tres niveles: i) acciones a nivel mundial, para garantizar un mayor liderazgo, más recursos y soluciones
más inteligentes con respecto a los ODS; ii) acciones a nivel local que incluyan las transiciones necesarias
en las políticas, los presupuestos, las instituciones y los marcos reguladores de los gobiernos, las ciudades
y las autoridades locales, y iii) acciones por parte de las personas, incluidas la juventud, la sociedad civil, los
medios de comunicación, el sector privado, los sindicatos, los círculos académicos y otras partes interesadas,
para generar un movimiento que impulse las transformaciones necesarias. Además de estos tres niveles cabe
mencionar la importancia del nivel regional para potenciar una mayor integración y cooperación entre los países
y consensuar posiciones que potencien el peso de las regiones en la gobernanza global.
En su documento Construir un nuevo futuro: una recuperación transformadora con igualdad y sostenibilidad,
la CEPAL indicó que nos encontrábamos frente a un cambio de época que requería un modelo de desarrollo
cuya base fuera un gran impulso para la sostenibilidad: un enfoque de desarrollo que contemple la coordinación
de políticas para movilizar inversiones sostenibles que impulsen un nuevo ciclo virtuoso de crecimiento
económico. Este generaría empleos e ingresos y reduciría las desigualdades y brechas estructurales, mientras
se mantendría y regeneraría la base de recursos naturales de la que depende el desarrollo (CEPAL, 2020a).
Las inversiones en sectores específicos (fuentes energéticas renovables no convencionales, electromovilidad
urbana, digitalización, industria manufacturera de la salud, bioeconomía, economía del cuidado, economía circular
y turismo) que propone el documento podrían crear espacios para la generación de empleos de mejor calidad,
la innovación y la incorporación de avances tecnológicos, la diversificación de exportaciones, las acciones
de adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático y el desarrollo de esfuerzos de cooperación
regional. Para ello, estas inversiones deberán, además de cumplir los criterios económicos, tener en cuenta
aspectos y dimensiones sociales, culturales y ambientales, identificando los riesgos y vulnerabilidades e
incorporando las visiones de los agentes territoriales.
En este sentido, el documento plantea que se requiere una intervención articulada de múltiples actores
(gobierno, sector privado, mundo académico, sociedad civil) y políticas coherentes para asegurar, al mismo
tiempo, el crecimiento económico, la aplicación de tecnologías innovadoras, la reducción de emisiones de
gases de efecto invernadero y un uso sostenible de los recursos naturales.
La implementación del gran impulso ambiental propuesto por la CEPAL, en un contexto como el que
enfrenta en este momento América Latina y el Caribe (la región más golpeada del mundo por la pandemia de
COVID-19), requiere capacidades renovadas tanto dentro del aparato estatal como en su relacionamiento y
articulación con los agentes del desarrollo para asegurar una recuperación transformadora y resiliente.
El papel del Estado se ha visto transformado por la necesidad de responder a la emergencia y liderar la
recuperación pospandemia haciendo frente a los complejos escenarios actuales y futuros. El Estado deberá
ejercer una gobernanza anticipatoria, institucionalizando la prospectiva estratégica de forma transversal en la
estructura de gobierno y articulándola con los poderes legislativo y judicial. Esto puede llevarse a cabo a través
de unidades o laboratorios de prospectiva e innovación que exploren las megatendencias globales para actuar

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 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

frente a ellas; convocando un diálogo nacional recurrente y pertinente para generar la apropiación social de
las visiones de futuro, o mediante la implementación de proyectos de futuro, el impulso del aprendizaje y la
vigilancia del presente.
El Estado deberá también ejercer un liderazgo ético, colaborativo e inclusivo (de hombres, mujeres, jóvenes,
personas mayores y grupos minoritarios) que reconstruya la confianza en tres sentidos: entre las instituciones
del aparato estatal, a través de lógicas colaborativas y no competitivas; entre las instituciones y la ciudadanía,
por medio de más transparencia, más apertura a la participación y colaboración con la ciudadanía, los círculos
académicos y el sector privado, y entre los ciudadanos, mediante sistemas de información y datos puestos
al servicio de toda la población y un proceso sistemático de rendición de cuentas. Un Estado innovador
que gestione un gobierno abierto hacia la ciudadanía, el mundo académico y el sector privado y que genere
confianza estará mejor dotado para hacer frente a las crisis y para impulsar políticas públicas orientadas al tan
necesario cambio estructural progresivo en los ámbitos económico, social y ambiental, así como a un Estado
de bienestar, especialmente para los más vulnerables.
La reconstrucción de la confianza debilitada facilitará el rol convocante del Estado en la apertura de espacios
participativos en los ejercicios de planificación para el desarrollo con enfoque de género en los niveles nacional,
subnacional y local, así como para conducir un diálogo que lleve a políticas públicas concertadas entre todos
los agentes en torno a un estilo de desarrollo sostenible. Este ejercicio está llamado a articular los múltiples
marcos temporales de la acción del Estado (a corto plazo, para responder a la emergencia, y a mediano y largo
plazo, para responder a la etapa de transición y recuperación), así como a coordinar entre los niveles nacional
y subnacional de gobierno y entre las escalas del territorio.
Además de lo mencionado, la capacidad de comunicación efectiva, con una impronta dialogante, negociadora
y accesible para crear consensos de forma participativa, y la capacidad adaptativa son esenciales para construir
una institucionalidad más resiliente que pueda enfrentar las múltiples crisis que surjan como consecuencia de
eventos disruptivos, tanto internos como externos, producidos por causas sociales, económicas, ambientales
o climáticas.
Han pasado 18 meses desde que comenzó la pandemia que ha azotado a la región y al mundo y, mientras
avanza el proceso de vacunación a diferentes ritmos, es importante que los Estados de la región inicien un
proceso de reflexión para gestionar el conocimiento y el aprendizaje colectivo que ha generado y está generando
la pandemia. Tal y como sucedió en Dominica después del paso del huracán María, que devastó la isla por
completo, es muy probable que este proceso de reflexión lleve a propuestas concretas de transformación
de instituciones, prácticas de trabajo institucional o sistemas normativos, para dotarlos de mayor capacidad
de adaptación, experimentación, autoreflexividad, inteligencia colectiva y, en definitiva, aprendizaje. Uno
de los resultados podría ser un mapa consensuado de vulnerabilidades institucionales, sanitarias, sociales,
territoriales y ambientales que permita al Estado reaccionar de una forma eficaz y rápida a las necesidades
ciudadanas ante futuros eventos críticos. La resiliencia, a diferencia de la resistencia, no busca solo que las
instituciones puedan prever o hacer frente a una crisis, sino también aprender de los choques e incorporar
ese nuevo conocimiento para fortalecerse ante los eventos adversos que puedan suceder en un futuro.
La pandemia de COVID-19 ha sido la primera de la sociedad de los datos. Estos permiten generar políticas
con base empírica y justificar las medidas de control, así como la gestión de la complejidad de la crisis y de
la incertidumbre. Es importante que a futuro se trabaje en el robustecimiento de los sistemas de información
para fortalecer la calidad e integración de los datos. Una infraestructura de datos robusta permitirá conocer
quiénes son y dónde están los más vulnerables para responder de forma eficaz y oportuna a sus necesidades.
La discusión sobre el uso de la gran cantidad de datos que se ha producido durante la pandemia, que podrían
dar lugar a controles indeseables por parte del aparato estatal, debe plantearse y llevarse a cabo de manera
transparente. También es aconsejable que, para desarrollar esta reflexión, se escuche la voz de la ciudadanía,
que al fin y al cabo es la creadora y propietaria original de estos datos.
Asimismo, es esencial trabajar en la generación y el fortalecimiento de estrategias de gobierno digital
para la prestación de servicios de calidad a la ciudadanía y de políticas de gobierno abierto que permitan una
mayor colaboración y la reutilización de datos gubernamentales para solucionar problemas públicos. No es

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 Instituciones resilientes para una recuperación transformadora pospandemia en América Latina y el Caribe...

menor el trabajo que deberá realizarse para fortalecer la educación y la infraestructura digitales y el acceso
a las tecnologías de la información por parte de las poblaciones más vulnerables, que, como demostró esta
pandemia y ha declarado el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, es un derecho básico
de los seres humanos.
A nivel del territorio, la existencia tanto de liderazgos comunitarios para el abordaje de los desastres como
de un capital social base constituyen la hoja de ruta para que las comunidades construyan resiliencia a partir de
lazos de confianza, reciprocidad y cooperación. Asimismo, es necesaria una coexistencia virtuosa y sinérgica de
las capacidades gubernamentales y societales. Los equipos gubernamentales deberán fortalecer su capacidad
de lectura del entorno, de manera de situar las políticas públicas y conducirlas con liderazgos empáticos y
respetuosos que reconozcan al otro como sujeto de derechos. También deberán desarrollar un pensamiento
dialéctico, que vincule los elementos de una realidad cada vez más compleja, y reforzar la capacidad para
el diálogo, la negociación, la construcción de consensos, la colaboración y la inclusión, para que la toma de
decisiones y las políticas respondan en fondo y forma a las necesidades más profundas de la ciudadanía.
El complejo escenario de la convergencia de las crisis sanitaria, económica y social (y en muchos países,
política); la recuperación pospandemia, y una institucionalidad con capacidades renovadas que pueda mantener
una gobernanza y gobernabilidad democrática requiere mayores niveles de integración y cooperación regional
para abordar los desafíos comunes y la producción de bienes públicos regionales. La regionalización de los
encadenamientos productivos y un mayor intercambio comercial intrarregional deberán formar parte de la
estrategia de recuperación tras la pandemia.
La Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, Alicia Bárcena, señaló en el trigésimo quinto período de sesiones del
Comité Plenario de la Comisión que la cooperación regional era más urgente que nunca y que era necesario
proveer de bienes públicos a las sociedades: “Estamos ante una encrucijada civilizatoria que nos exige renovar
nuestras instituciones. Tenemos que crear un pacto social global, será necesario revisar nuestro modelo de
desarrollo, no perder vinculación con la Agenda 2030 y construir sociedades más resilientes” (Bárcena, citada
en CEPAL, 2020b).

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instan-un-cambio-paradigma-materia-financiamiento-internacional-al.

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La emergencia generada por la pandemia de COVID-19 ha visibilizado el
papel esencial del Estado en la provisión de bienes y servicios públicos,
al mismo tiempo que lo público ha resurgido como el espacio en que
se debe dar respuesta a la emergencia y conducir la recuperación. No
obstante, el debilitamiento de los liderazgos públicos y de su capacidad de
generar confianza en la acción de las instituciones del Estado ha limitado
su efectividad.
En este documento se plantea que para enfrentar los problemas
estructurales del actual estilo de desarrollo y abordar los nuevos desafíos
que plantean la crisis presente y las que vendrán en el futuro, se requiere
de instituciones del Estado fortalecidas, que cuenten con renovadas
capacidades y liderazgos para diseñar y poner en marcha de forma
participativa, colaborativa e inclusiva políticas y programas que respondan
a las necesidades del presente, con una mirada de futuro.
La construcción de instituciones públicas resilientes que puedan
enfrentar las crisis presentes y prepararse para las futuras es urgente,
pues las decisiones de política e inversión que se tomen hoy condicionarán
nuestro mañana.

LC/CRP.18/3