ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

El caso de Colombia y la experiencia

internacional

ANDRÉS SOLIMANO CON:

FELIPE SÁEZ, CAROLINE MOSER, CECILIA LÓPEZ
Editores

ETHIE! 1NORILID BANK

 CONTENIDO

AGRADECIMIENTOS ix
PREFACIO xi
Andrés Pastrana, Presidente de Colombia
INTRODUCCIÓN Y SÍNTESIS xiii
Andrés Solimano
Políticas económicas y sociales para la paz xiv
Financiamiento de políticas pro paz xvii
Instituciones, actores y un nuevo contrato social xvii
La paz como un bien público global: el papel de la comunidad
internacional xviii
Plan del libro xix
Conclusiones xxii

Capítulo 1.
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA: CÓMO CONSTRUIR UNA PAZ SOSTENIBLE
Y FORTALECER EL CAPITAL SOCIAL 1
Caroline Moser
I. Introducción 1
II. Un marco conceptual para categorizar la violencia en Colombia 3
A. Una categorización tripartita: la violencia política, económica
y social 3
B. Categorización de las tendencias de la violencia en Colombia 6
III. Las causas de la violencia en Colombia 13
Diseño cubierta: Héctor Prado M., Tercer Mundo Editores
A. Un marco integrado para la causalidad 13
Primera edición: septiembre 1999 B. Las causas de la violencia en Colombia 15
IV. Los costos de la violencia en Colombia: la erosión del capital
© Andrés Solimano, Felipe Sáez, Caroline Moser y Cecilia López del país y de los activos asociados 23
A. Costos macroeconómicos de la violencia 24
ISBN: 958-96760-0-6 B. La violencia y la erosión del capital físico 27
C. La violencia y la erosión del capital humano 29
Edición, diagramación electrónica, D. La violencia y la erosión del capital social 30
impresión y encuadernación: E. La violencia y la erosión del capital natural 35
Tercer Mundo Editores V. Intervenciones para reducir la violencia 36
A. Un marco integrado para la intervención 36
Impreso y hecho en Colombia B. Intervenciones para responder a la violencia política y negociar
Printed and Made in Colombia la paz en Colombia 40
V
 vi CONTENIDO
CONTENIDO vii

C. Intervenciones para reducir la violencia económica y social D. Posibles consecuencias económicas de un acuerdo de paz
en Colombia en Colombia 138
46
VI. Recome~dacio~es: cómo construir una paz sostenible y fortalecer VI. Reflexiones finales sobre la guerra y la paz 141
el cap1tal soe1al Anexo2.1
53
A. Introducción: la misión del presidente Pastrana 53 Acuerdos de paz en Centroamérica 144
B. Principios básicos de una Estrategia Nacional para la Paz Anexo2.2 160
y el Desarrollo
53 Acuerdos de paz en Colombia 160
C. Componentes de una Estrategia Nacional para la Paz Anexo2.3
y el Desarrollo
Anexo 1.1 56 Planteamientos de los actores del conflicto en Colombia 168
Bibliografía 176
Diferentes perspectivas disciplinarias sobre la causalidad
de la violencia
Anexo 1.2 66 Capítulo 3.
R.esum~n de !~s principales actores sociales involucrados en la HACIA UNA ARQU1TECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO SOSTENIBLES:
v10lenc1a pohtica en Colombia, 1948-1998 LECCIONES PROVENIENTES DE LA EXPERIENCIA DEL BANCO MUNDIAL 179
Anexo 1.3 68
Nat Colletta- Markus Kostner
Intervenciones para reducir la violencia económica en Colombia Patricia Cleves - Johanna Mendelson
Anexo 1.4 70
Prólogo 179
Intervenciones para reducir la violencia social en Colombia 72 Una perspectiva regional 179
Bibliografía Un marco conceptual 181
74
I. Hacer la paz 184
Capítulo 2. A. Antes que se silencien los fusiles 184
LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA B. La paz como un proceso multifacético 186
81
Cecilia López Montaña - Arturo García Durán C. El apoyo internacional a los procesos nacionales 189
l. Introducción D. La economía de la pacificación 189
81 II. Apropiarse de la paz 193
II. Antecedentes históricos
85 A. La participación de la sociedad civil 194
A. Experiencia de Centroamérica
B. Experiencia de Colombia
85 B. El empoderamiento de la sociedad civil y la descentralización 195
III. Tres grandes mitos 88 C. El fortalecimiento de capacidades 196
91 III. Apoyar la paz 199
A. El m~to de la democracia política
93 A. Un marco para las intervenciones en la transición 199
B. El mzto de la economía sólida
96 B. Principios para la cooperación internacional 201
C. El mito de la pobreza como causa de la violencia
IV. Políticas de paz 99
C. El financiamiento de la reconstrucción 203
lOO IV. Sustentar la paz 204
A. Algunas precisiones sobre el proceso de paz 101
B. Gr~ndes momentos de un proceso de paz 102
A. Hacia la recuperación y el desarrollo por medio de la inclusión 205
C. Przmer momento: creación de consensos B. El desarrollo del sector privado y la generación de empleo 208
103
D. Segundo momento: cambios estructurales C. La gestión de los recursos naturales 211
112
E. Tercer momento: sostenibilidad del proceso 126 D. La reintegración de los desplazados 212
V. Los costos de la guerra y la paz: antecedentes y perspectivas 128 E. La eliminación de minas explosivas y el desarme 214
A. Los costos del conflicto armado F. La desmovilización y reintegración de los ex combatientes 216
128
B. Los costos de la paz G. La promoción de la justicia y la reconciliación 218
131
C. Antecedente~ económicos de los acuerdos de paz en Centroamérica Conclusiones 221
y en Colombza Bibliografía 223
134
AGRADECIMIENTOS

Este libro busca dar a conocer al público el trabajo analítico y progra-

mas piloto llevados a cabo por el Banco Mundial en torno a la paz y el
desarrollo en Colombia. Otro tema del libro es examinar la experiencia
internacional del Banco en situaciones postconflicto en distintos países
del mundo y su relevancia para Colombia. El tema de identificar las
determinantes socioeconómicas del conflicto, la violencia y las reformas
para la paz en Colombia surgió como elemento clave de la estrategia de
asistencia del Banco Mundial para el país, que se definiera conjunta-
mente con las autoridades gubernamentales y representantes de la so-
ciedad civil.
En el campo analítico se ha hecho énfasis en la necesidad de combi-
nar el conocimiento de la experiencia y la realidad colombianas, con las
lecciones que se devienen de situaciones de conflicto y procesos de paz
a nivel internacional. En el campo operacional, se ha puesto énfasis en
la necesidad de trabajar directamente con los sectores más vulnerables
en las zonas de conflicto y bajo esquemas innovativos que permit~n un
amplio desarrollo y participación de las comunidades afectadas por la
violencia y el conflicto armado, en torno a proyectos productivos y a la
preservación del capital social.
Quisiéramos agradecer en forma muy especial a los equipos que han
llevado a cabo los trabajos que se presentan en esta publicación, los cua-
les fueron encabezados por Caroline Moser para el ensayo sobre "La
violencia en Colombia: cómo construir una paz sostenible y fortalecer el
capital social"; Cecilia López y Arturo García Durán en el caso del en-
sayo sobre "Los costos ocultos de la paz en Colombia" y Nat Colletta,
Markus Kostner, Patricia Cleves y Johanna Mendelson para el caso del
ensayo "Hacia una arquitectura para la paz y el desarrollo sostenibles:
lecciones provenientes de la experiencia del Banco Mundial". Así mis-
mo, quisiéramos agradecer la contribución de la Comisión Económica
para la América Latina, Cepal, de las Naciones Unidas, en el caso del
ensayo preparado por Cecilia López y Arturo García sobre "Los costos
ocultos de la paz en Colombia". Ha sido fundamental, para llevar a cabo
ix
 X ENSAYOS SOBRE PAZ y DESARROLLO

::~~~~~:z~¿:~:;:;,~a:i:'a~aj~~rt;: ~~~ ~!~~~~~~ ~~:s~~~ara PREFACIO

est~~r~ocumentos con r~p~esentantes de la sociedad civil y de entidad~:
~cione:~~~::\~~r ~:~~~aal~~::ppraresti~c~tantes d1e dive~sas organi-
d 1· ·, d Ipar en argas Jornadas de
la ~~~~~~:d ~~~~o;~;:aa~~~, ~~~~=::~~t~ 1~ Asamblea Permanente de
Red de Universidade ' IU a ano por la Paz, Redepaz y
boración de Carlos Al~~r~~ ~:r~~a· Saelaagred~d-~ce tambié~ la efectiva cola- En los tiempos que corren, pocas son las certidumbres que tenemos
E Icion en espanol del libro sobre la ruta para la obtención del progreso de los pueblos. Las ideolo-
. speramos con este libro hacer una contribución signifi f
ctente debate nacional en torno a estrate .
ai
ca tva ere- gías, lo sabemos, no se nos ofrecen hoy como fórmulas seguras para el
la construcción de una paz duradera y s~~:~ib~eofna~~~~~e permitan bienestar individual o colectivo.
Pero si están en crisis las ideologías nunca como ahora son urgentes
las ideas. Su libre, sereno y amplio debate es esencial para abrir las puer-
tas hacia nuevos y creativos senderos para aventurarnos hacia el futuro.
Sabemos que en nuestro equipaje de transeúntes hacia el siglo XXI
no podemos llevar la pesada carga de la violencia, ni las estructuras de
iniquidad, ni la marginación, ni la injusticia, ni los atropellos a la digni-
dad humana.
En el amanecer del nuevo milenio nos corresponde el reto de erigir
la democracia, la justicia social, los derechos humanos, la protección del
ambiente y la seguridad humana, que son los elementos del auténtico
desarrollo humano. También son ellos los fundamentos políticos para la
obtención de una paz perenne y estable; de una paz aferrada al respeto
y la exaltación de la persona, como principio y fin de toda actividad
social.
Ésa es la perspectiva que he privilegiado en la política de paz para
Colombia. El proceso de reconciliación debe ser el escenario para resti-
tuir a todo colombiano su bienestar material y espiritual. Eso no se logra
con el simple acallar de las armas, sino a través de las transformaciones
de aquellas estructuras económicas, políticas y sociales que retardan
nuestro acceso a los beneficios del desarrollo.
Y si la paz es mucho más que la ausencia de la guerra, su construc-
ción es una tarea que compromete al conjunto de la sociedad nacional,
y no sólo a quienes intervienen directamente en el proceso de solución
política del conflicto armado. Sabemos que nadie en nuestros tiempos
puede arrogarse el derecho de "ser la voz de quienes no tienen voz", y
por eso el compromiso con la paz también es un compromiso con la
participación democrática.
xi
 xii ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

Hemos entendido que no hay paz sin desarrollo, pero también que
no hay desarrollo sin democracia. Debemos traducir esa comprensión INTRODUCCIÓN Y SÍNTESIS
en todos los planes y programas de inversión económica y social, públi-
cos o privados, no sólo como instrumentos para la ampliación de las
oportunidades de progreso material, sino como el vehículo del entendi- Andrés Solimano
miento social, a través de la definición colectiva y compartida de los
propósitos supremos de una Nación. Ése es, sin lugar a dudas, el apre-
mio más crucial de nuestros tiempos. Alcanzar la paz e impulsar el proceso de desarrollo ec?nómico '! soc_ial
Colombia ha participado muy activamente en la construcción de la son los principales desafíos que enfrentan países que v1ven en s~tuaoo­
paz en el hemisferio americano. Lo ha hecho mediante el apoyo político nes de conflicto interno, entre los cuales se encuentra Colombia en la
y el respaldo de iniciativas latinoamericanas tan trascendentales como actualidad. Una variedad de estudios realizados dentro y fuera_de ~ste
el Grupo de Contadora para América Central, el Acuerdo de Esquipulas aís, incluso los análisis que se realizan en el ~resente volumen, md1can
II y como país amigo de los procesos de paz de El Salvador y Guatemala. pu e la violencia y el conflictq armado colombianos _ob~~ecen u~ ~o~­
a
Esas iniciativas de paz fueron reconocidas por haberse fijado propó- ~lejo conjunto de factores económicos, sociales, h1st?n~os
y políticos ·
sitos muy ambiciosos, no sólo en materia económica, a través de la re- El aís ha registrado un patrón de crecimiento econom1co que ~a coe-
dención de una región tan azotada por la violencia, sino por medio de xis~do con la pobreza y la desigualdad en la distribución d: la nqueza
la democratización, la desmilitarización de la sociedad, la protección de roductiva (p. ej., tierra), y en el acceso tanto a las op~r_tumdad,es ~co­
los derechos humanos y de la reconstitución de los esquemas regionales
de integración económica.
~ómicas (empleo, educación, crédito) como a las d~os1ones pub~cas.
Además, Colombia ostenta una larga historia de con~ctos armados. en-
Es bueno recordar que en esos mecanismos está también el origen frentamientos entre liberales y conservador~s, en el stglo XIX; _elll~~ado
de la reforma a la Carta de la Organización de los Estados Americanos período de la "violencia" de mediados del siglo XX y la agudiZaciOn del/
de 1984, suscrita en Cartagena de Indias y con la cual se consagró como conflicto armado desde las décadas de los o~~enta y noventa con la
obligación de los Estados americanos su establecimiento como demo- · ión del narcotráfico y los grupos paramilitares. En general, la ex-
cracias representativas. Fueron también esos esfuerzos los que deriva- ~~~~~c~a de las confrontaciones es indica~va
de, l~s
dificultad_es de las
ron en el Grupo de Río que es, sin lugar a dudas, el mecanismo de instituciones políticas para encauzar por v1as pacíficas los conflictos sub-
consulta política más importante de las Américas. yacentes en toda sociedad. _
El Banco Mundial ha acompañado en forma permanente y compro- Entre las décadas de los cincuenta y ochenta, se pensaba q~e _el con
metida todos estos procesos, con un notable respeto de las decisiones flicto no afectaba muy significativamente el proceso de creomtento y
nacionales y de las concertaciones regionales.
Como herramienta técnica y financiera de la comunidad internacio-
nal, es justo agradecer al Banco Mundial, que ha estado al servicio de 1 El Banco Mundial, en su estrategia de asistencia a Colombia, ha identificado ~a
trascendentales decisiones políticas, como las que deberemos pronto violencia y el conflicto armado, tal vez, como el principal obstáculo para que_ Colomb1a
adoptar tanto en Colombia como en el resto de América para su biena- desarrolle plenamente su potencial de crecimiento económico y progreso _so~1al. E~ e~te
venturada proyección hacia el futuro. tid 0 1Banco Mundial ha desarrollado un trabajo analítico de entendliDlento e as
~::sas ~;articularmente ~1 ~on~ct~ co~o~­
las socioeconómicas- detrás de la violencia y
bianos buscando identificar qué políticas son apropiadas p~a red~crr ~s; ec os ~ a
violen~ia romover el desarrollo. Thmbién el Banco Mundial ha finane1a o proyec os
iloto en ~Jnas afectadas por el conflicto (Magdalena Medio, Caquetá ~ ~tras),_quetr::
ANDRÉS PASTRANA
Presidente de Colombia afecta~os
fan de reconstituir el tejido y el capital sociales fin~n~1~d~
por la guerra, Pil
queños proyectos productivos ejecutados por instituc10nes locales de la soCie a c1v ·
xiii
 xiv ENSAYOS SOBRE PAZ y DESARROLLO
INTRODUCCIÓN XV

desarrollo económico en el país E f t .

evitó incurrir en desequilibrios ~ac~o:cec ~' ~olomb~a, en ese período, blemas estructurales de la economía y sociedad colombiana en términos
tuvo un ritmo de crecimiento ec , . onomicos de Importancia, man- de un ritmo insuficiente de crecimiento económico, pobreza y desigual-
sus políticas sociales. todo esto onomi~ ~espet~ble Yrealizó avances en dad. Se espera que la paz genere un dividendo positivo de mayor cre-
de violencia superio'res a otro;pa ~esard el conf!icto armado y de niveles cimiento económico para Colombia. El país debe elevar sus coeficientes
. . ., a1ses e a reg¡ón.
Esta situacwn empezó a cambiar en la d, de inversión por lo menos a un 25% del producto interno bruto, y velar
medida en que el conflicto armad ecada de los noventa, en la además por su eficiencia y calidad, para coadyuvar al logro de una tasa
do una presencia e influencia , o. se expandió, con la guerrilla logran- de crecimiento del orden de 5 a 6% por año. A estos ritmos es posible
no, desafiando el aparato arm~as~~~ortante en el ~erritorio colombia- alcanzar reducciones más significativas de la pobreza y la desocupación
política interna durante el gobier~o ~el ~:~s~dco~pElicado con una crisis -esta última ha aumentado en forma notoria recientemente- y mejorar
llevaron, durante la segunda mitad de la d, ~n ~ rresto Samper, que los niveles de vida de los colombianos. Un aumento de la inversión será
reducción del ritmo de crecimient , ~ca a e os noventa, a una posible si la estabilidad económica y la seguridad interna se restablecen
"lib . o econom1co y a la aparici , d d y consolidan, si el marco legal y regulatorio es adecuado, si las tasas de
qm nos macroeconómicos crónicos E . . on e ese-
conflicto en este país está afectand . sto Indica, claramente, que el interés son moderadas y consistentes con la rentabilidad real del capital
co. Así, el conflicto armado . o su proceso de desarrollo económi- y si la infraestructura pública y la disponibilidad de recursos humanos
ciudadana e inestabilidad h~i~wl~nc~ en general c~ean inseguridad son apropiados. El dividendo de paz también se origina por el efecto de
inversión privada (nacional ex a, .ec os que detenoran el clima de liberación de recursos públicos y privados destinados actualmente al
ducir el ritmo de crecim· / tra~Je:a), lo cual, a su vez, tiende a re- conflicto armado y que se pueden usar para fines productivos en un
las instituciones públicasiyenelogecb~nomidcobdel país. Ante esta situación, escenario de paz.
o 1erno e en dedicar gr t d
esfuerzos a la resolución de confli t 0 , an par e e sus Al dividendo económico que se obtiene con la paz hay que agregarle
creación de riqueza Por otra ~ ~ ma~ que a apoyar directamente la
de crecimiento econÓmico ha c:r d a misma desaceleración del ritmo
y de la pobreza y a una reducció~ad~ ~~~~ aument? de la desocupación
también algunos costos. El desafio consiste en identificar la naturaleza
de los mismos y movilizar los recursos necesarios para cubrirlos. Pero,
definitivamente, hay que invertir en la paz.
tan para financiar los programas sociales ?ct:so~ ~cales q~e ~e necesi- En la actualidad, importantes contingentes de la población, sobre
ma permanente para la oblació : ~as e constiturr un dra- todo los jóvenes de las áreas rurales, son combatientes directamente in-
destruyen distintos ti os pde . n, la VIolenCia)~ el conflicto armado volucrados en la lucha armada o derivan ingresos de ocupaciones re-
dificultan la creación ~e riqu~apltal (humano, físico, social y natural), lacionadas con la confrontación. En una situación postconflicto, estas
ciudadanos. za Y empeoran la calidad de vida de los
personas deben encontrar ocupación en la economía de la paz. Por lo
En esta perspectiva, el alcanzar la
les que generan la violencia son b. :az
y atacar las ca~~as estructura-
ción de resolver los problemas ~el~evos q~e v:n tambien ~n la direc-
tanto, se requerirá crear empleos para que quienes han intervenido en
el conflicto, especialmente los ex combatientes, se reintegren a la activi-
dad económica. Se necesita desarrollar un proceso de reentrenamiento
propósitos -paz y desarrollo- se coms~rro o. n este sentido, ambos productivo que prepare a estos últimos para la vida laboral y que les
mente. P ementan Y refuerzan mutua- proporcione las calificaciones apropiadas al mundo del trabajo, la disci-
plina y las actitudes cívicas compatibles con la estabilidad, la producción
y la paz.
POLÍTICAS ECONÓMICAS y SOCIALES PARA LA PAZ
Si la economía regresa a una senda de crecimiento sostenido, estos
El fin del conflicto armado y ello o de la a . . puestos de trabajo provendrán, fundamentalmente, del sector privado.
para generar un espacio económi~ social py pz s~; pasos mdispensables Sin embargo, en un ambiente recesivo es necesario crear empleos de
' 0 co para atacar los pro- emergencia y fomentar inversiones públicas intensivas en mano de
 INTRODUCCIÓN xvii
xvi ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

obra. La experiencia muestra que en otros países que, como El Salvador ma que van más allá del corto plazo y que son necesarios tanto durante
y Guatemala a comienzos de la década de los noventa, han logrado el conflicto como después del mismo. Entre las políticas sociales de tipo
e~e~ger_ de conflictos armados, los índices de violencia no-política y de estructural se distinguen las de educación, de salud, de crédito, de vi-
cnmmalidad urbana aumentaron después de haber puesto fin a los en- vienda y de pensiones. Estas políticas deben actuar como mecanismos
fre~tamientos de origen predominantemente rural (aunque con ramifi-
niveladores de oportunidades en el acceso a activos productivos y ge-
caciOnes urbanas). Este fenómeno está asociado a migraciones masivas neradores de riqueza como el crédito y la educación. Dado que en Co-
a las ciudades en donde no se ofrecen muchas oportunidades de em- lombia la confrontación armada se localiza primordialmente en áreas
ple?. El increment? de la violencia no-política (violencia económica y rurales, la política rural y, dentro de ella, los temas de la reforma agraria
socml) que ha seguido al logro de la paz en esos países tiene causas com- y del acceso a los recursos naturales adquieren especial relevancia.
plej_as, pero sin duda puede encontrar su explicación en la falta de opor-
tumdades de empleo, así como en la dificultad para reintegrarse a una FINANCIAMIENTO DE POLÍTICAS PRO PAZ
sociedad sin guerra, por parte de personas habituadas a derivar sus ex- Un desafío importante quedebe enfrentar un país como Colombia se
periencias y capacidades del conflicto armado. encuentra en cómo acomodar políticas de alivio al conflicto y de logro
El tránsito de u~a cultura de la violencia a una de paz también exige de la paz, en el marco de una reducción del déficit fiscal orientado a
un proceso educativo profundo, de cambio de valores y hábitos. El es- mantener el equilibrio macroeconómico y a reducir la presión en el
fuerzo d~ reactivación económica y creación de empleos productivos y mercado crediticio generada por las necesidades de financiamiento de-
de cambio de valores requiere varios ingredientes: decisión política, re- ficitario del Estado. Éste no es un reto pequeño, puesto que para enfren-
cursos financieros, capacidad de gestión de programas en los niveles tarlo se requiere: (i) fortalecer y aumentar la recaudación tributaria, (ii)
central, regional y local, así como participación social. Evitar la violencia contener el incremento del gasto público y asignar prioridad a aquella
y la criminalidad en una situación postconflicto demandará igualmente inversión que propicie una sinergia con actividades pro paz. Dado el
un esfuerzo fiscal y una política social activa. Pero, paradójicamente, los nexo conflicto armado-pobreza, el gasto social que llegue a los afectados
efectos positivos de una eventual reducción del gasto en defensa con por la guerra debe tener prioridad. También deben recibir un tratamien-
posterioridad allo~o de los acuerdos de paz pueden ser anulados por to preferencial los gastos en infraestructura y vivienda, por las posibili-
un aumento del mtsmo gasto en policía y mantenimiento del orden in- dades de generación de empleo que ofrecen en muchos casos.
terno, si la violencia y la criminalidad no disminuyen. Asimismo, Colombia debe continuar y acentuar su esfuerzo de acce-
La consolidación de la paz requerirá una política social activa. Esta so a la financiación externa multilateral y a la cooperación bilateral para
~ltima debe ~~ntrarse, al menos, en dos áreas. En primer lugar, en la apoyar el proceso de paz. El conflicto armado de este país es una preo-
1mplementac10n de redes de protección social, para enfrentar las nece- cupación para la comunidad latinoamericana e internacional, además
sidades populares que emergen durante la guerra y después de ella. de ser un desafío nacional. Es importante dar a conocer a los donantes
Algunos componentes de un programa de protección social con estos externos las diferentes implicaciones del conflicto y también fortalecer
fines son: (i) provisión de seguridad alimentaria para los grupos vulne- internamente la capacidad para manejar programas de paz financiados
rables, los pobres y los desplazados por la guerra; (ü) generación de em- con apoyo externo.
pleos y oportunidades productivas para los desocupados; (lii) ejecución
de programas de reentrenamiento laboral y (iv) suministro de servicios INSTITUCIONES, ACTORES Y UN NUEVO CONTRATO SOCIAL
médicos y psicológicos a los afectados física y emocionalmente por la
guerra. En segundo lugar, es necesario reforzar la política social de tipo La experiencia internacional y la historia muestran que la presencia de
estructural, que complemente la política de protección social de "emer- enfrentamientos armados es un indicio de la existencia de fallas institu-
gencia", aunque no debe desconocerse que hay elementos de esta últi- cionales. Una de las principales funciones de las instituciones es la de
xviii ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
INTRODUCCIÓN xix

2
procesar, por medios pacíficos, los conflictos latentes en toda sociedad. armado colombiano ha sobrevivido y permanecido • Hoy en día se con-
El conflicto social puede tener un origen económico asociado a presio- sidera una de las confrontaciones de más larga duración y de mayor
nes distributivas por una mayor participación en el ingreso nacional, extensión geográfica en América Latina. Sin duda, el logro de la paz en
por parte de distintos grupos y sectores económicos. Pero también pue- Colombia sería un elemento estabilizador para la región andina y el con-
de obedecer a la apropiación de rentas sobre actividades como el narco- tinente latinoamericano en general. En la era de la globalización, los
tráfico, por parte de distintos grupos armados. Adicionalmente, puede conflictos nacionales tienen repercusiones regionales y globales. Así, la
originarse por visiones alternativas de organización de la sociedad y la paz se convierte en una especie de bien público global que requiere una
existencia de proyectos político-ideológicos, no fácilmente reconcilia- respuesta institucional a nivel internacional.
bies dentro de la sociedad. Esto último parecería menos probable des- En el marco analítico de la paz como un bien público global, las or-
pués del fin de la Guerra Fría y del proyecto comunista, pero aún es ganizaciones internacionales, como las Naciones Unidas, las institucio-
relevante en Colombia con la agenda política de la guerrilla. nes de Bretton Woods y los bancos regionales de desarrollo, enfrentan
Las instituciones públicas (partidos políticos, poder judicial, Par- el desafío de integrar el logro de la paz con el impulso al desarrollo eco-
lamento) deben regular estos conflictos, para mantener la estabilidad nómico, lo que requiere el rediseño de concepciones estratégicas e ins-
social. En un sistema democrático, ellas deben garantizar a todos los trumentos operativos, para hacerlos especialmente relevantes para países
ciudadanos la oportunidad de expresar su voz y de participar en las que viven situaciones de conflicto, o que han logrado emerger de ellas.
decisiones públicas. Naturalmente, esto requiere el respeto genuino a la El Banco Mundial, en su estrategia de asistencia a países en esta si-
ley y el acatamiento a las reglas del juego del sistema democrático, por tuación, hace énfasis en varios elementos: (i) la necesidad de desarrollar
parte de todos los ciudadanos. Éste es un tema tratado en los acuerdos un conjunto de prácticas internacionales exitosas -políticas pública~,
de paz, que generalmente definen una estructura institucional y que proyectos, apoyo a reformas institucionales- que sean rele:'antes a pai-
constituyen usualmente un nuevo contrato social que asigna derechos ses que aún viven un conflicto armado y que bus~an las .:!las d~ la p~z
y responsabilidades a los grupos rebeldes (guerrilla, paramilitares), al (algunas de tales prácticas se documentan en este hbro); (u) la as~ster:~m
reincorporados al sistema democrático, de modo que sus agendas polí- técnica especializada en distintas áreas relevantes para la consohdac10n
ticas se impulsen por medios pacíficos y no por la vía armada. de la paz (reabsorción de combatientes, programas sociales de apoyo a
Un actor emergente en el proceso social colombiano es la llamada la paz, reforma judicial, etc.); (iü) la transferencia de recursos para finan-
sociedad civil formada por un cuerpo amplio y heterogéneo de grupos dar programas económicos y sociales orientados a mitigar el impacto de
y organizaciones. Entre ellos, se cuentan sindicatos, asociaciones em- la guerra sobre grupos vulnerables y a la consolidación de la paz, con-
presariales, grupos religiosos, organizaciones artísticas, culturales y de juntamente con el fortalecimiento del presupuesto fiscal y de la balanza
los medios de comunicación; cooperativas, asociaciones de base, etc. Va- de pagos de los países receptores en situaciones de conflicto interno.
rios de estos grupos pueden jugar un significativo papel en el proceso
de paz, tanto como generadores de consensos y apoyo al mismo, como
PLAN DEL LIBRO
también en calidad de elementos activos en la formulación e implemen-
tación de políticas de paz, incluyendo, por cierto, aquéllas de contenido El presente volumen está constituido por un prefacio y tres capítulos
económico-social. incluida esta introducción. El capítulo 1 titulado "La violencia en Co-
LA PAZ COMO UN BIEN PÚBLICO GLOBAL: EL PAPEL DE LA COMUNIDAD
INTERNACIONAL
2 Una de las hipótesis de la persistencia del conflicto armado colombiano se refiere
Contrario a los casos de El Salvador, Guatemala y Nicaragua, países que a su conexión con las enormes rentas generadas por los "impuestos" al narcotráfico que
lograron la paz después de la terminación de la guerra fría, el conflicto derivan los grupos insurgentes.
XX ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO INTRODUCCIÓN xxi

lombia: cómo construir una paz sostenible y fortalecer el capital social", López y Durán, basados en las hipótesis del historiador Marco Pala-
escrito por Caroline Moser del Banco Mundial con la colaboración de un cios, plantean que la violencia, el clientelismo y la corrupción han blo-
grupo de académicos colombianos, proporciona un marco conceptual queado una democracia efectiva en el país, marginando del proceso de
para entender un espectro amplio de tipos de violencia política, econó- decisiones públicas a grupos pobres urbanos y segmentos regionales.
mica y social, a la vez que examina sus causas y mecanismos de propa- En términos de la economía, los autores destacan un nivel insufi-
gación. Se establecen cuatro niveles de causalidad en los determinantes ciente de ahorro nacional e inversión productiva que ha conducido a un
de cada tipo de violencia: el estructural, el institucional, el interpersonal ritmo sólo moderado de crecimiento económico de largo plazo en Co-
y el individual. En este trabajo se identifica el papel que han jugado lombia. A nivel sectorial, se sostiene que los sectores agrícola y de servi-
tanto la historia política colombiana como el acceso diferenciado a los dos del país poseen poco dinamismo y que el sector industrial genera
poderes económico y político en la generación y persistencia de la vio- bajos niveles de eficiencia y de crecimiento de la productividad. Ense-
guida, se señala que los problemas de la exclusión y la desigualdad, más
lencia política en Colombia. En lo económico, se hace especial referencia
que la pobreza, son los determinantes principales de la violencia y del
a la tierra y los recursos naturales. En cuanto a los determinantes de la
conflicto armado colombianos.
violencia de tipo 'económico-social', la pobreza y la desigualdad son
Finalmente, en este ensayo se identifica la necesidad de articular un
identificadas como importantes factores explicativos, a los que se agre-
consenso nacional sobre la implementación de reformas (reforma agra-
gan otros de índole familiar, la falla de los mecanismos judiciales y el
ria, redefinición de la política social, reforma judicial y otras) y la trans-
papel del alcohol, las drogas y las armas de fuego como los elementos formación de las instituciones políticas y económicas para lograr la paz
precipitantes o propagadores de dicho tipo de violencia. en Colombia.
Moser y su equipo de colaboradores identifican como costos de la El capítulo 3, "Hacia una arquitectura para la paz y el desarrollo sos-
violencia su impacto adverso sobre el capital físico y natural, el capital tenibles: lecciones provenientes de la experiencia del Banco Mundial",
humano y el capital social del país. Finalmente, los autores examinan Nat Colletta, Markus Kostner y su equipo de la Unidad Postconflicto del
distintas iniciativas en marcha en Colombia para reducir la violencia y Banco Mundial ofrecen un enfoque integrado al tema de la paz, basado
proponen nuevas áreas de política pública que incluyen la vinculación en las experiencias recientes de asistencia del Banco a países que viven
de la sociedad civil, las organizaciones de base, la familia y el poder en situaciones de conflictos armados internos o las han superado.
local, en el diseño e implementación de las mismas. Los autores examinan distintos componentes de una estrategia para
El capítulo 2 titulado "Los costos ocultos de la paz en Colombia" fue lograr un proceso de paz sustentable; éstos incluyen: (i) el logro de la
elaborado por Cecilia López y Arturo Garda y su análisis se concentra pacificación, o sea, básicamente el tema de los acuerdos de paz y las
en el origen socioeconómico del conflicto armado colombiano. Se plan- políticas de apoyo a los mismos; (ii) el logro del consenso social interno
tea que éste surge de un fenómeno de exclusión política y económica para consolidar la paz; que incluye a la sociedad civil y al gobierno; (iii)
que ha caracterizado, según los autores, a la organización social colom- el papel de la comunidad internacional en el apoyo al proceso de paz y
biana. En particular, se identifican 'tres mitos' presentes en muchos aná- (iv) la sustentabilidad de la paz, por la vía de la inclusión política, eco-
lisis de la historia y la sociedad colombianas: (i) la democracia política; nómica y social de los distintos grupos en conflicto, el fortalecimiento
(ii) la economía sólida y (iii) la pobreza como causa fundamental de la de la seguridad interna, el respeto a los derechos humanos y el imperio
violencia. Los autores examinan los costos para alcanzar la paz y los de la ley.
límites fiscales para solventarlos, en forma sostenida. Sin embargo, tam- En este ensayo se evalúa una variedad de situaciones de conflicto y
bién señalan que el problema no es tanto de recursos económicos, sino de experiencias de paz, tanto en América Latina (El Salvador, Guatema-
mas bien de complejas relaciones de poder que dificultan el logro de la la, Nicaragua), como fuera de la región (Irlanda del Norte, Franja de
paz. Gaza y Palestina, Sudáfrica y otros casos), a la vez que se ilustran los
XXÜ ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO INTRODUCCIÓN xxili

distintos componentes de lo que los autores llaman 'la arquitectura de do, trabajadores y sociedad civil en aras de un proyecto nacional de
la paz y el desarrollo sostenibles'; con el objeto de señalar su relevancia recuperación económica y del logro y consolidación de la paz.
para el caso colombiano. s. El logro de la paz requiere reformas institucionales, eventualmente
un nuevo contrato social. Este contrato social puede visualizarse en
torno a dos ejes: (i) un orden económico conducente a la estabilidad,
CONCLUSIONES
el crecimiento y la justicia social, (ü) un orden institucional democrá-
Las principales conclusiones que emergen de esta publicación se pue- tico, transparente e incluyente que permita que los conflictos de la
den sintetizar en lo siguiente: sociedad colombiana se canalicen por vías pacíficas y democráticas;
apoyado por un esfuerzo de reconstitución del capital social, afecta-
l. El logro y la consolidación de la paz son un requisito esencial para do por años de conflicto y violencia.
que Colombia retome su senda de desarrollo económico y social; a 6. Colombia es un país con una enorme base de recursos humanos y
su vez, sin desarrollo económico, justicia social y democracia será naturales, una localización geográfica muy favorable para el comer-
difícil consolidar la paz. cio internacional, una valiosa tradición democrática y cultural que a
2. La violencia en Colombia tiene manifestaciones políticas, económi- pesar de todas las dificultades actuales, permiten ser optimistas so-
cas y sociales. Sus causas son múltiples y complejas. Una historia de bre su enorme potencial de desarrollo económico y progreso social
enfrentamientos en los siglos XIX y XX, los fenómenos de pobreza, que se pueden realizar en paz y de cara al siglo XXI.
desigualdad económica, segmentación en el acceso a las decisiones
públicas, a los que superponen factores propagantes como el consu-
mo y producción de alcohol y drogas y el uso extensivo de armas de
fuego, han acompañado el fenómeno de la violencia en el país.
3. El logro de la paz debe sustentarse en un amplio consenso interno e
ir acompañado de políticas económicas y sociales que incentiven el
crecimiento económico, la creación de empleos, la seguridad ali-
mentaria, la igualdad de oportunidades, la transparencia de las ins-
tituciones, el entrenamiento laboral y la educación cívica en los
valores del trabajo y la convivencia pacífica. Para que estas políticas
sean efectivas, se requiere un cuidadoso proceso participativo de di-
seño, financiación e implementación. Este proceso debe ser muy
participativo. La comunidad internacional y el Banco Mundial son
vehículos de asistencia técnica, financiación y conocimiento global y
regional en temas como la reabsorción productiva de desplazados y
desmovilizados de la guerra, reconstrucción física de infraestructu-
ra, fortalecimiento institucional y otros.
4. El esfuerzo internacional de apoyo a la paz y el desarrollo en Co-
lombia requiere un esfuerzo complementario interno de discipli-
na fiscal, capacidad de implementación de proyectos y políticas,
construcción de consensos internos entre gobierno, sector priva-
Capítulo 1
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA: CÓMO CONSTRUIR UNA PAZ
SOSTENIBLE Y FORTALECER EL CAPITAL SOCIAL*

Caroline lv1oser

l. INTRODUCCIÓN
Colombia, una de las democracias más antiguas y duraderas, es un país
de ingresos medios, rico en recursos naturales y humanos que ha alcan-
zado mejoras sostenidas en sus indicadores sociales y económicos a lo
largo de las últimas décadas. Sin embargo, este desarrollo se ha dado a
pesar de 50 años de ebullición lenta de una guerra civil, así como del
crecimiento de los carteles de la droga y de niveles de criminalidad y
violencia, tanto urbana como rural, cada vez más altos. Las raíces de la
actual violencia política se remontan al Bogotazo de 1948, una insurrec-
ción urbana. Los conflictos partidistas entre liberales y conservadores en
los decenios de 1940 y 1950, conocidos literalmente como la Violencia,
cedieron el paso a una insurgencia guerrillera de izquierda, entre las
décadas de 1960 y 1980. Hasta fines de los años ochenta, por más serio
que fuera, el conflicto armado sólo tenía un impacto muy marginal en
el proceso de desarrollo económico del país. Mectaba primordialmente
a quienes se hallaban involucrados directamente en él, así como a po-
blaciones marginales en zonas rurales remotas. Al mismo tiempo, la de-
lincuencia y la violencia urbanas golpeaban, sobre todo, a los habitantes
de barrios de bajos ingresos, antes que a la sociedad como un todo.
Sin embargo, en el último decenio, la violencia ha crecido de tal for-
ma, en intensidad y amplitud, que aunque afecta de maneras diversas

* Este trabajo fue elaborado, en 1998, por Caroline Moser, especialista en jefe en de-
sarrollo social (LCSES) con la asistencia de Sarah Lister, Cathy Mcllwaine, Elizabeth Shra-
der y Annika Tórnqvist (LCSES). Los documentos de base fueron preparados por Patricia
Cleves (SDVPU), Johanna Mendelson Forman (SDVPC), Pablo Emilio Angarita y César Ale-
jandro Osorio Moreno (Instituto Popular de Capacitación, Medellin), Joanna Klevens
(consultora, Santa Fe de Bogotá), Alejandro Reyes (Universidad Nacional, Santa Fe de
Bogotá), Tim Ross (consultor, Santa Fe de Bogotá), y Mauricio Rubio (Universidad de los
Andes, Santa Fe de Bogotá).

1
 2 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 3

a la población, hoy constituye un fenómeno generalizado y una pesada del presidente Pastrana y la iniciación de su gobierno, en agosto de 1998,
carga .rara la ~ayoría de los colombianos. A medida que el conflicto se visualizaron como una valiosa oportunidad para impulsar la iniciati-
guerriller~, antigua~ente remoto, se ha convertido en una "guerra" a va fundamental lanzada por gobiernos anteriores, en favor de la paz y
escala nacional, que mvolucra a los grupos paramilitares y a los carteles el desarrollo. Sin embargo, persisten interrogantes fiscales y financieros
de la .droga y produce cambios en los actores sociales comprometidos, que se resumen en una sola pregunta: lCuál es el costo de la paz?
las mismas causas de la violencia también han ido cambiando. Éstas in- Este estudio2, que pretende contribuir a los esfuerzos de los colom-
cluyen, desde acontecimientos externos, como el final de la Guerra Fría, bianos por responder con mayor eficacia al problema fundamental de
hasta transformaciones internas relacionadas con la liberalización eco- la violencia, busca también discutir tres asuntos de relevancia tanto con-
~ómica, el de~a~rollo de ~as explotaciones carbonífera y petrolera y el ceptual como operativa:
Impacto del trafico mundial de narcóticos ilícitos.
En el_ transcurso de los últimos 30 años, los violentólogos, expertos • Un marco conceptual que identifica una gama de violencia que no
pertenecientes a una disciplina académica enteramente colombiana es sólo política, sino también económica y social;
~an analizado los patrones cambiantes de la violencia política. Al mism; @ Una evaluación de los costos de la violencia, que incluye tanto los
tiempo, desde 1982, sucesivos gobiernos han buscado soluciones tanto costos económicos como los sociales y toma en cuenta, en particular,
m~litares como políticas para lograr la paz con los distintos grupos gue- la manera como la violencia ha deteriorado el tejido social y el capital
rrilleros y han ofrecido pro~amas, para responder a las causas subya- social de las comunidades de base colombianas;
centes ~e la guerra de guerrillas y otras formas de violencia nacional. A • Un paquete "integrado" de intervenciones futuras que toma en
lo a~ter~or, se suma que, en tanto que entidades gubernamentales, or- cuenta estos aspectos, para ayudar en el complejo proceso de redu-
?amzaCiones ~o gubernamentales y fundaciones privadas han gastado cir los niveles generales de violencia.
mcontables millones procurando reducir los niveles de criminalidad ur-
bana, las fuerzas policiales y militares han concentrado sus energías en Il. UN MARCO CONCEPTUAL PARA CATEGORIZAR LA VIOLENCIA
tratar de desvertebrar los carteles de la droga. EN COLOMBIA
Pese a lo~ esfuerzos por reducir los niveles de violencia, actualmente
tanto el gobierno como la sociedad civil reconocen que ésta es el obstá- A. Una categorización tripartita: la violencia política, económica
culo ma~o~ para el_ desarrollo del país, ya que afecta el crecimiento y la y social
produc~VIdad a mveles ~acro y microeconómico y reduce la capacidad
del gobierno para erradicar la pobreza, la inequidad y la exclusión que Proveer un marco conceptual que categorice la violencia es el primer
afectan a la mayoría de la población urbana y rural1. El triunfo electoral paso para comprender este fenómeno en forma sistemática y para lo-
grar desarrollar iniciativas de paz sostenibles. Sin embargo, existe una
serie de limitantes importantes. En primer lugar, la violencia es, a la vez,
sumamente compleja y específica a su contexto. En segundo lugar, es
. 1 El hec~~ ~o ejemplifica bien la Estrategia de Asistencia Nacional (EAN) para Colom-
importante reconocer que aunque los datos estadísticos no lo reporten,
bia ~ue de~10 el Banco Mundial en 1997, desarrollada con un enfoque participativo
que ~nv?lucro c~nsultas a la sociedad civil. Ese documento identificó a la violencia como
el P;~c1pal obstaculo para el desarrollo económico del país y resaltó la necesidad de una
poh~~a mters:cto~al exhaustiva para alcanzar la paz y el desarrollo sostenibles. La re- 2 Para preparar ese estudio sectorial se comisionaron análisis de base a cargo de
duccz~n ~e la vzolencw, con su contraparte, la paz y el desarrollo, se identificaron como una expertos, en su mayoría colombianos, quienes se constituyen en los principales pensa-
de se1s areas clave en que el Banco Mundial podía asistir a Colombia en su proceso de dores en sus campos respectivos. Esas ponencias conformaron fuentes primarias para
desarrollo.
la obtención de datos descriptivos, análisis preliminares y estudios de caso.
 4 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 5

la multiplicidad de percepciones sobre la violencia, afecta el bienestar

metidos 3. Un marco que logre distinguir entre la violencia política, la
de los ciudadanos. En tercer lugar, las prioridades de los miembros de
económica y la social es de importancia crítica, por varias razones.
la comunidad sobre la importancia de diferentes categorías de violencia
En primer lugar, porque ofrece un enfoque integrado, _a ~iv~l concep-
difieren de aquéllas de los políticos, de los legisladores o de los forjado-
tual y operativo, que reconoce las conexi~nes entre las ~1n_am1cas de l_os
res de políticas. Finalmente, cualquier categorización es, por definición,
diferentes tipos de violencia. En la actualidad, los academ1cos,los forJa-
estática, ya que en realidad existe un espectro ininterrumpido en el cual dores de políticas y los administradores de proyectos tienden a conside-
diferentes tipos de violencia se refuerzan mutuamente. rar por separado los diferentes tipos de violencia, sin tener en cuenta su
CUADROl.l
impacto o su causalidad de una manera h~lística. ~n muc~os co~textos,
MARCO CONCEPTUAL SOBRE LA VIOLENCIA
la violencia urbana se equipara con la delmcuencm y la vwlenCla rural
con la guerra de guerrillas. La violencia interpersonal, rara vez s~ inco~­
Categoría de violencia Definición
pora en el discurso público y el análisis _d~ ?énero se limita a _1~ vwlenCla
Manifestación
doméstica y a la victimizacióu por hom1c1d10s. Esta segregac10n concep-
Política Actos violentos motivados por el El conflicto guerrillero; el con-
tual limita los esfuerzos por llegar más allá de las intervenciones para
deseo, consciente o inconscien- flicto paramilitar; los asesinatos reducir casos individuales de violencia y por desarrollar estrategias in-
te, de lograr o retener el poder políticos; el conflicto armado
político. tegradas para una paz sostenible.
entre partidos políticos.
En segundo lugar, este marco resalta la necesidad de dispo_n~r de
Económica Actos violentos motivados por el La delincuencia callejera; el robo diferentes enfoques para la reducción de la violencia, con base en las ~1stint~s
deseo, consciente o inconscien- de automóviles; los hurtos y asal-
te, de obtener ganancias econó- motivaciones de los que protagonizan hechos violentos. La vwlencm
tos; el tráfico de drogas; los se-
micas o lograr o retener el poder cuestros; la violencia física que política requiere una paz negociada. Sin embargo, también es cierto que
económico. ocurre durante un delito econó- las retribuciones económicas que se obtienen por pertenecer a un grupo
mico.
guerrillero plantean la necesidad de crear empleos, p~ra los co~b.atien­
Social Actos violentos motivados por el tes desmovilizados. Igualmente, los aspectos econom1cos del traf1co de
La violencia interpersonal, como
deseo, consciente o inconsciente, la violencia contra mujeres y drogas complican la búsqueda de la paz, puesto que los guerrilleros per-
de avanzar socialmente o con- niños; las agresiones sexuales
quistar o retener el poder social. contra mujeres y niños; las dis-
ciben ingresos por medio de "impuestos" a los traficantes, lo cual les
cusiones que desembocan en vio- garantiza cierta estabilidad financiera. Sin embargo, los esfuerzos p~r
lencia. poner fin a la producción de cocaína no eliminarán a las fuerzas guern-
lleras, las cuales es probable que hallen otros medios para apoyar su
Con base en las investigaciones de los violentólogos colombianos y violencia, puesto que, en el fondo, cuentan con una motivación política.
otros expertos, esta ponencia introduce una categorización tripartita de De modo similar, si bien la independencia económica que produce la
la violencia, en la cual ésta se clasifica como política, económica y social,
según la motivación primordial, consciente o inconsciente, de quien la
ejerce sea tomar o mantener, por la fuerza, el poder político, económico 3 Por ejemplo, un grupo guerrillero puede secuestrar a un funcionario gubernamen-
tal, como un acto de expresión política; pero también el mismo grupo p~ed.e sec~estrar
o social. El Cuadro 1.1 resume algunos de los tipos comunes de violencia a un rico terrateniente para generar ingresos. Un miembro de una pandilla JUVenil pue-
en Colombia, de acuerdo con esta categorización. De manera delibera- de cometer un robo, como un rito de iniciación; mientras otro joven puede robar por
da, estos tipos se han definido en forma amplia y no son necesariamente dinero. La violencia interpersonal-el hombre que golpea a su pareja, los vecinos enfra~­
excluyentes, especiahnente en lo que respecta a los actos específicos co- cados en un argumento hostil- son formas de violencia que tienen que ver con el donu-
nio social.
 6 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 7

percepción de un ingreso propio puede ayudar a algunas mujeres que 1. Algunas tendencias han empeorado
han sufrido el maltrato, esta aparente autonomía no ataca las causas
fundamentales de dicha forma de violencia social, que tiene sus raíces Al utilizar la tasa de homicidio como indicador de los niveles de violen-
~n la subordinación de género. Lo anterior explica por qué muchas mu- cia4,las cifras oficiales demuestran un crecimiento acelerado entre 1974
Jeres maltratadas son de clase media y tienen empleo y títulos profesio- y 1995, al pasar, en dicho período, de 15 homicidios por cada 100.000
nales. habitantes a 92 por cada 100.0005. En términos generales, los niveles de
. En te:cer lugar, est~ mar~o conceptual permite explicar por qué las violencia han crecido, de manera dramática, después de 1985, aunque
mtervencwnes para reductr un tzpo de violencia pueden no producir resultados las tasas de homicidio han caído en las ciudades grandes. Menos del
c~n resp:cto a otros tipos de la misma. Las reducciones en una esfera de la 20% de los homicidios se clasifican como "políticos". Indicios recientes
VIOlenCia pueden verse acompañadas por aumentos en otra u otras ca- atribuyen el60% de éstos a los grupos paramilitares, el23,5% a la gue-
tegorías de la mism_~· Por ejemplo, en la ciudad de Nueva York, los pro- rrilla y un 7,5% a ataques armados de militares (Chernick, 1997).
gramas de patrullaJe comunal han contribuido a un descenso del43% El restante 80% de los homicidios "no-políticos" se considera conse-
en las tasas d~ criminalidad económica. Pero, al mismo tiempo, se ha cuencia de la violencia económica, tanto del crimen organizado (en el
reportado un Incremento del41% en los casos de brutalidad policial. De contexto del tráfico de drogas y los secuestrps planificados) como de la
o~ro la~o, al ~l.canzarse los ~cuerdos de paz en El Salvador, se redujo la delincuencia común (incluyendo robos, hurto de automóviles y secues-
V1~le~c1a po~tica, pero crecieron las tasas de homicidio y de delitos eco- tros improvisados), así como de la violencia social (interpersonal), par-
nomic_os. As1, las muertes violentas llegaron en 1994 a 9.135 {164,5 por ticularmente la relacionada con el abuso del alcohol y las muertes por
100 millones)~ y p:se -~que declinaron en 1996 a 8.047 (139 por 100 mi- armas de fuego. Si bien los tipos de violencia varían en las áreas urbanas
llones), esta Cifra s1gu1o superando el promedio anual de 6.000 muertes y rurales, las tasas de homicidio son aproximadamente las mismas. Las
durante la guerra civil (Pearce, 1998). De un modo similar, en Sudáfrica tres ciudades principales de Colombia -Bogotá, Cali y Medellin- res-
l~s datos p_olici~les muestran que los delitos violentos, en particular ase~ ponden por un porcentaje entre 40 y 60% de los homicidios urbanos,
smatos Yvwlacwnes, han crecido sustancialmente durante la transición mientras que la violencia rural se presenta, sobre todo, en la frontera
democrática para desmantelar el Apartheid, especialmente desde 1990 agrícola y en las reservas de recursos naturales, así como en áreas en
(Louw, 1997).
donde predominan los medianos caficultores.

Categorización de las tendencias de la violencia en Colombia

En el caso de Colombia, es importante destacar las tendencias más no-

tables de la viol~ncia, e identificar, en la medida de lo posible, las di- 4 La tasa de homicidio, expresada como el número de muertes por 100.000 habitan-
f~rent~~ categonas a que se refieren estas tendencias. Se debe hacer tes, es el indicador más común para medir la delincuencia y la violencia, tanto en Co-
h~ncap~e en qu~ los análisis de las tendencias de los diferentes tipos de lombia como en el plano internacional. Aunque es el más utilizado, sus limitaciones
~1olen~m, es_reCialmente de aquéllas provenientes de los datos estadís- deben tomarse en cuenta. Una sociedad puede mostrar un alto nivel de criminalidad y
violencia no-letal, lo que daría una tasa de homicidio baja; similarmente, la violencia
ticos ,d1sp~mbles, están afectados por el subregistro. Esta subestimación social puede ser elevada y frecuente sin que ello se refleje en la tasa de homicidio.
es mas e~Ident: e~ el caso particular de la violencia social, especialmen- 5 Las cifras se basan en estadísticas gubernamentales. Cisalva, una ONG de investi-
te de la violenCia mtrafamiliar. gación que recolecta sus propios datos, informó de tasas de 50 por 100.000 en 1980, de
219,3 por 100.000 en 1993 y de 179,9 por 100.000 en 1995.
 8 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 9

' 2. La insurgencia está cimentada y difundida a 30 por 100.000, en el mismo lapso. Dicho de otro modo, las tasas de
en otro momento de los últimos tres decenios homicidio entre los varones aumentaron 13,5 veces en dicho período. A
En el transcurso de los últimos cinco decenios, el número de actores lo largo del mismo, la tendencia muestra que son los hombres más jóve-
sociales involucrados en el conflicto armado ha crecido. Si anteriormen- nes los involucrados, tanto en relación con las lesiones letales, como con
te el recuento se limitaba a la guerrilla y las fuerzas armadas, hoy incluye las no-letales. En las áreas de mayor delincuencia urbana de Bogotá, los
a los carteles de la droga y a los grupos paramilitares de derecha. Esta homicidios alcanzaron el asombroso nivel de 341 por 100.000 (Camacho
diversificación se ha visto acompañada por una creciente proximidad y Guzmán, 1997). Adicionalmente, los menores de edad constituyen
-tanto espacial como en términos de redes recíprocas interdependien- una proporción sumamente elevada de agresores y víctimas de los de-
tes- entre los diferentes actores involucrados. Las zonas más violentas litos económicos y sociales urbanos. En 1997, el16% de las víctimas de
del país son aquéllas en las cuales dos o más actores se encuentran en asesinato en Bogotá tenían menos de 18 años y cerca de 20.000 menores
conflicto. Sobresalen aquéllas con presencia guerrillera y paramilitar. fueron acusados de haber cometido delitos graves, incluyendo 747 vio-
~sto, a su vez, ha generado una gran diversidad en los tipos de violen- laciones y 3.445 actos diversos de violencia económica o social, que pro-
cm; los cuales se manifiestan de diversas maneras, a lo largo y ancho del vocaron lesiones o muertes'(Ross, 1998). Por su parte, las mujeres y sus
pms. hijos dependientes son el grupo más afectado por el desplazamiento
interno. De la población afectada por este fenómeno en Colombia, el
58% lo conforman mujeres y el75% tiene menos de 25 años (Conferen-
3. crecido las áreas con escasa presencia estatal cia Episcopal Colombiana, 1994). Las comunidades indígenas también
se han visto golpeadas, de manera desproporcionada, por el conflicto
Aunque no parece existir relación directa entre las intervenciones esta- armado en todo el país.
tale~ y los nivel~s. de violend~ en un lugar dado, todo parece indicar que
las areas geograficas colombianas, que han tenido una reducción en la
presencia activa del Estado, han registrado incrementos en sus niveles 5. La brutalidad de la reciente violencia política oscurece otros tipos
de violencia. Los municipios con algún tipo de presencia guerrillera, violencia
que en ~985~ rep~esentaban el1!% del total del país, en 1995llegaron al
La severidad de los asesinatos de motivación política y los abusos contra
58%. N.J~s aun, s1 s~ suman las are as con algún tipo de conflicto militar,
los derechos humanos, por razones políticas, hacen que la violencia eco-
par~militar o relaciOnado con el narcotráfico, cerca 75% del país ex-
nómica y la violencia social reciban menor atención. De las dos últimas,
penmenta algún nivel de conflicto armado. Esta situación ha provocado
se puede argumentar que la violencia económica es la más severa, ade-
un número creciente de desplazados, que i1ctualmente se calcula en cer-
ca de un millón. más de que en un inmenso número de casos ésta es de naturaleza urba-
na. Las cifras reportadas en 1996 sobre muertes violentas, en Bogotá,
identifican un 65% de homicidios, un 20% de accidentes de tránsito y
4. creciente, desproporcionadamente un 6% de suicidios. Del total, el 55% se cometió con armas de fuego, el
a ciertos grupos 17% con objetos cortopunzantes, mientras un 24% corresponde a acci-
dentes automovilísticos. Sin embargo, en los últimos tres años, se ha
Los hombres jóvenes, de bajos ingresos y menor educación, tienen las dado una reducción en la tasa de homicidio. Así, Bogotá y Cali han re-
mayores posibilidades de ser, a la vez, tanto los causantes como las víc- portado caídas del 30%, mientras que en Medellín se habla de una re-
timas de homicidios. Entre 1980 y 1995, las tasas nacionales de homici- ducción del 50% (Guerrero, 1998).
dio crecieron de 29 a 394 por 100.000, para los varones del grupo de edad La mayoría de las muertes y heridas violentas reportadas se atribuye
entre 15 y 44 años. Para las mujeres, el aumento fue de 2 o 3 por 100.000 a la delincuencia común. Los datos nacionales indican que el12% de los
10 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 11

hogares ha sido víctima de la violencia, en el último año. De ellos, en un zos del decenio de los ochenta, está estrechamente ligada con su vincu-
10% se trata de víctimas de robos, en un 0,6% de víctimas de asaltos, en a la industria de la droga.
un 0,6% de extorsión, en un 0,5% de homicidio y en un 0,02% de secues-
tro. Los niveles reportados de violencia social son relativamente bajos, 7. Las "limpiezas sociales" son consideradas por algunos
en comparación con otros tipos de violencia. La única encuesta realiza- como el recurso más rápido y eficaz para eliminar físicamente
da a escala nacional sobre violencia contra las mujeres halló que el19,3% a los y otros indeseables
de las mismas han experimentado algún tipo de violencia. De éstas, sólo
el27% denunció a las autoridades ataques físicos o sexuales de su pare- Las "limpiezas sociales" se definen como la erradicación, por medio d~l
ja. A su vez, una encuesta sobre niños aseguró que el4,3% de ellos ha homicidio, de individuos o grupos! con el objeto de mantener la establ-
sufrido el abuso físico y el9,7% ha padecido abusos emocionales en al- de la comunidad. Tienen como su blanco a criminales, drogadic-
gún momento. Pero de estos casos, menos del2% se reporta a Medicina pandilleros juveniles, niños de la calle,. recolectores ~nfo:~al~s d.e
Legal cada año. basura, homosexuales, personas que se dedican a la prostitucwn e mdl-
gentes. Su objetivo es reducir la actividad .criminal! sobre to.do los de~tos
6. La industria de la droga agrava los niveles de violencia contra la propiedad. Se opta por el asesmatof porque qmenes aplican
estas prácticas consideran que las víctimas no pueden re~abilitarse, que
La vasta industria ilegal de la droga es un factor que pesa mucho en la entidades estatales no están preparadas para maneJar el problema
generación de violencia, tanto económica como política en Colombia. judicialmente y que existe un alto gr.ado de i~punida~ en 1~ d:lincuen-
Como uno de los tres principales productores de coca de América Lati- cia y el homicidio (Rojas, 1996). Copiadas del model~ brasile.no y uru-
na, un centro de procesamiento significativo y, cada vez más, un país guayo,las limpiezas sociales se reportaron en Colombia por pnmera vez
consumidor, Colombia experimenta diferentes tipos de violencia rela- en 1979, en la ciudad de Pereira. En esta ocasión, los rostros de los de-
cionados con el narcotráfico, los cuales varían en su importancia e inten- lincuentes fueron manchados con una pintura roja indeleble. Poco des-
sidad. En primer lugar, la violencia está vinculada al crimen organizado comenzó el descubrimiento de cadáveres. En el decenio de 1980,
de la producción y tráfico de droga. Este tipo incluye los ataques violen- al menos 500 niños de la calle fueron asesinados en Colombia. Se calcula
tos para impedir la fumigación aérea, la violencia por la distribución de 300 de ellos corresponden a Medellin y el resto a Bogotá y Pereira.
la droga, que involucra las matanzas entre pandillas y los asesinatos de Entre 1988 y 1993, se reportaron 183 víctimas de limpiezas sociales en
prominentes figuras políticas y judiciales, atribuidos a los carteles de El desglose de la identidad de las víctimas fue el siguiente:
Medellín y Cali, ocurridos con mayor frecuencia entre 1989 y 1993. En un 35% correspondía a criminales; un 21% a drogadictos; un 17,5% ,a
segundo lugar, la violencia se relaciona con la militarización de la lucha indigentes y un 8% a niños de la calle, mientras que el4% correspond1a
contra las drogas, la cual ha relegitimado el papel interno de las fuerzas a fumadores de bazuco, homosexuales o trabajadores del sexo. El grupo
armadas y ha contribuido a que la población no pueda distinguir clara- entre los 16 y los 20 años es el más afectado por las limpiezas
mente entre los papeles jugados por los militares y la policía y vea difusa de las víctimas). En la gran mayoría de los casos se trata de va-
la función de las fronteras nacionales, en su calidad de entidades lega- rones.
les. En tercer lugar, la violencia desorganizada ocurre en torno a la dis- Se han identificado al menos 40 grupos organizados dedicados a las
tribución y consumo de estupefacientes, cuando los adictos necesitan limpiezas sociales en Colombia, entre ellos Muerte a Camines! Mano Ne-
dinero para sostener su hábito o los traficantes callejeros son asaltados, gra y Los Cucas. Estos grupos, al parecer, responden por el 81% ~~los
para despojarlos de sus ganancias. Análisis recientes sugieren que la homicidios atribuidos a limpiezas sociales! mienh·as que la policm es
sostenibilidad, a largo plazo, de la actividad guerrillera, desde comien- aparentemente la responsable del restante 19% (Rojas, 1996).
 12 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 13

8. crecido en el último III. LAS CAUSAS DE LA VIOLENCIA EN COLOMBIA

A. Un marco integrado para la causalidad

Los desplazados que huyen de la violencia política -relacionada con la
guerrilla, los .gr~~os paramilitares y las fuerzas armadas- contribuyen La violencia en Colombia es sumamente compleja y polifacética, no sólo
de manera. s1gmficatrva a la excesiva expansión urbana. Aunque este debido a las diferentes categorías en que se agrupa, sino también por
desplazamiento se ha dado en todo el país, los niveles más altos se re- sus múltiples causas. La evidencia empírica indica que todos los indivi-
gistran en las regiones de Urabá, el Magdalena Medio y el Ariari, así duos no son igualmente violentos, que las comunidades difieren entre
como en el departamento de Antioquia, todos ellos territorios caracteri- sí en sus niveles de conflicto, y que los grados de tolerancia hacia la
zados por alto~ niveles de conflicto. Un estudio de 1995 halló que, du- violencia varían entre los diversos sectores de la sociedad. La combi-
ra~te el d~cemo de los 80, unas 600.000 personas se vieron obligadas a nación de circunstancias individuales, familiares, comunitarias y
deJar las areas rurales en donde habitaban (Meertens y Segura, 1996). contexto nacional más amplio desempeñan un papel importante en
No obstante, o.tras fuentes indican que, desde 1985, más de 900.000 per- ejecución de los actos violentos, así como en la victimización.
sonas han temdo que abandonar sus antiguas residencias (Defensoría Pese a la riqueza de información descriptiva sobre la violencia, el
del Pueblo, 1996). La Consejería Presidencial para los Derechos Huma- análisis teórico de sus causas específicas es limitado y fragmentario. Ade-
n?s Colombia asevera que la actual cifra de desplazados llega al mi- más, las teorías sobre sus determinantes tienden a reflejar la disciplina
llon, o sea, cerca del2,5% de la población del país. Otras fuentes estiman profesional que enmarca el debate y, por lo tanto, se mantienen desar-
que aproximadamente 1.200.000 personas fueron desplazadas en 1998 ticuladas entre sí, con lo cual se perpetúa un entendimiento unidimen-
(Reyes, 1998; Codhes, 1998). Adicionalmente, se ha establecido que el sional de este fenómeno (véase Anexo 1.1).
35% de los desplazamientos responden a la persecución de habitantes Al procurar combinar las diversas teorías sobre las causas de la vio-
de bajos recu~sos por parte de organizaciones paramilitares ilegales, el lencia, esta ponencia adopta un marco integrado que identifica cuatro
17~ .a las acciones de las fuerzas armadas y la policía y el 24% a las niveles diferentes de causalidad: el estructural, el institucional, el interper-
actividades de los grupos armados o guerrillas. Cabe anotar que, en el sonal y el individual. Este marco, el cual se ilustra en la Figura 1.1, posee
24% de los casos, los desplazados no pudieron identificar a los respon- las características siguientes: (1) reconoce el papel de refuerzo mutuo
sables de su situación (Amnistía Internacional, 1997). que desempeñan diferentes factores a diferentes niveles de causalidad.
Se debe subrayar que las familias de origen rural constituyen la ma- (2) recurre al "modelo ecológico" 6, y (3) procura demostrar que, aunque
Y?r .parte de los desplazados y que al menos 31 de cada 100 hogares ningún nivel o causa es fuertemente determinante o plenamente expli-
v1ctrmas este azote son encabezados por mujeres. Más aún, de éstos cativo, cuando se combina con una o más variables causales adicionales,
e~ 76% tiene como sus jefes a mujeres que deben responder, en prome- puede provocar una situación en la cual un individuo o bien llega a
diO, por cuatro niños, ya sea porque quedaron viudas o porque fueron cometer un acto violento o es víctima de la violencia. Las aplicaciones
abandonadas durante el desplazamiento (Codhes, 1997). Adicional-
mente, recientes investigaciones han revelado que, de cada 10 hogares
d:splazados, 7 se han trasladado a zonas urbanas, generalmente a los 6 Utilizado inicialmente para explicar el desarrollo humano (Bronfenbrenner, 1997),
nucleos de confluencia de las respectivas áreas de expulsión. Así, los el "modelo ecológico" se ha implementado para elucidar las complejidades de la etiolo-
de~plazados de Urabá y la Costa Atlántica se dirigen a Medellín y Mon- gía de la violencia. Empleado de diversas formas para explicar el abuso infantil (Belsky,
1980), la coerción sexual (Brown, 1995) y la violencia doméstica (Heise, 1998), el modelo
t~~Ia¡ los del Magdalena Medio a Barrancabermeja y aquéllos de la re- ecológico constituye un marco de niveles múltiples que incorpora factores biofísicos,
gwn de los Llanos Orientales a Villavicencio. psicológicos y sociales a nivel individual, así como factores externos que influyen en el
individuo.
 14 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 15

FIGURAl.l
UN MARCO INTEGRADO PARA LA CAUSALIDAD DE LA VIOLENCIA cruzan. Además, como ya se vio, éstas operan en los niveles estructu-
rales, institucionales, interpersonales e individuales. En esta sección se
examinan algunas de las causas de la violencia política, económica y
social en Colombia y la manera como ellas se manifiestan en los diferen-
tes niveles.
Como un breve elemento contextua!, es importante delinear algu-
nos de los condicionantes que subyacen bajo los tres tipos de violencia
en Colombia. El primero de ellos es la presencia mínima del Estado en
buena parte del territorio nacional. El segundo es que el Estado, presun-
tamente, ha criminalizado algunas formas de protesta social y política,
al tiempo que ha sido inconsistente en su manejo de la violencia. El
tercero es que existen altos niveles de corrupción e impunidad, dentro
de las instituciones estatales;· El cuarto es que hay altos niveles de acep-
La estructura y el Instituciones El contexto La historia tación social de la violencia, como un mecanismo para resolver disputas.
entorno de formales e infor-
políticas a nivel males y el capital
inmediato en que personal y El quinto es que la sociedad colombiana tiene un enfoque muy regional,
ocurre la constitución
macro (político, social conexo, violencia: biofísica; factores tanto histórica como geográficamente, lo cual lleva a la fragmentación
económico y tanto en el plano
social), los cuales del trabajo como
interacciones ontogenéticos del económica, política y social. El sexto es que el Estado ha delegado su
entre individuos; desarrollo de la
también de la comunidad factores de experiencia o
autoridad a los propietarios de jacto del poder local, especialmente en
incorporan social; las redes
opiniones,
situación que personalidad de aquellos lugares en donde su presencia es limitada. Finalmente, el sexto
sociales y grupos involucran a la un individuo que
creencias y de identidad en familia, al hogar, dan formación a
condicionante es que existe una compleja interacción entre la violencia
normas
culturales
que se encuen- y a las relaciones las respuestas rural y la violencia urbana.
tran inmersas las intimas o de habituales y a
distribuidas por relaciones " conocidos". fuentes de tensión
toda la sociedad. interpersonales. in terpersonal e
institucional.
1. Las causas de la violencia política 7

Como sucede con todas las formas de la violencia, las causas de la vio-
de este marco, no se limitan necesariamente a una sola manifestación de lencia política son múltiples. Sin embargo, tienden a girar en torno al
violencia, ni se concentran primariamente en los factores de incentiva- legado histórico de la violencia, junto con el acceso desigual al poder, tanto
ción o de riesgo para la victimización o la perpetración de la violencia. económico (especialmente a la tierra y a los recursos naturales), como po-
El marco integrado que este trabajo adopta es lo suficientemente flexi- lítico, y al papel de la violencia guerrillera, paramiliar y del narcotráfico. En el
ble, como para permitir identificar los aspectos predeterminantes de la correr de los últimos cinco decenios, conforme se han venido amplian-
violencia política, económica y social, sin reducir el análisis a la evalua- do los sistemas de relaciones sociales y políticas y en la medida en que
ción de una sola causa en el caso de un solo tipo de violencia. sus interrelaciones se han tornado más complejas, la expresión tanto
espacial como regional del conflicto se ha vuelto más densa. Como re-
sultado, las limitantes para resolverlo son mayores (véase Anexo 1.2).
B. Las causas de la violencia en Colombia

No sólo hay diferentes tipos de violencia, sino que, igualmente, cada

7 Esta sección se fundamenta en gran medida en Reyes, 1998; Chernick, 1997 y Deas,
uno de ellos responde a múltiples causas, que, de algún modo, se entre- 1998.
 16 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 17

El legado histórico de la violencia

El acceso desigual al poder político
Históricamente, las raíces del conflicto político en Colombia se remon- Entrelazada con la cuestión agraria a nivel estructural, existe una per-
tan al siglo XIX, _época de confrontaciones violentas entre liberales y cepción de desigualdad en el acceso al poder político, como resultado,
conservadores. Sm embargo, el inicio de la violencia contemporánea se por ejemplo, del Frente Nacional (1958-1974), un acuerdo para alternar
i~entifica estre~hamente con el famoso Bogotazo de 1948, la respuesta el poder entre los dos partidos tradicionales, con la exclusión de otros
viOlenta al asesmato del político liberal Jorge Eliécer Gaitán. Entre 1946 grupos políticos. En los años setenta, se conformaron las organizaciones
Y 1964, la Violencia cobró 200.000 vidas (Oquist, 1978), aunque su im- guerrilleras de la "segunda generación", por ejemplo, el M-19, cuya
pac~o fue much? mayor, ya que más de dos millones de campesinos agenda incluía enfrentarse al control de los partidos tradicionales e im-
tuv1er?n que deJar sus tierras; las redes institucionales, familiares y de pedir los supuestos fraudes electorales. Otros grupos, entre ellos "mo-
negocios se destruyeron y proliferaron los asesinatos por venganza. vimientos sociales" como el Movimiento Armado Quintín Lame, en el
departamento del Cauca al sur de Colombia, organizaron a las comuni-
El acceso desigual a los recursos económicos, principalmente la tierra dades indígenas como grupos de autodefensa para realizar invasiones
y los recursos naturales de tierra y actividades armadas en favor de los derechos indígenas. Aun-
que los grupos guerrilleros aún insisten en las desigualdades relaciona-
A un nivel estructural amplio, el acceso desigual a la tierra y a los recur- das con la participación política, el gobierno ha negociado numerosos
s?s na~rales, ~s considerado como una de las principales causas de la acuerdos de paz individuales con algunos de los movimientos guerrille-
v1oleno~ polít~ca en Colombia. Pese a numerosos esfuerzos por respon- ros más pequeños, como el M-19 y ha realizado esfuerzos significativos
der a la meqmdad en el acceso a este recurso, por medio de reformas por ampliar la participación política. Las reformas constitucionales de
agrarias realizadas en el transcurso de las últimas tres décadas, el Esta- 1991 incluyeron varias medidas descentralizadoras, especialmente im-
~o, a menudo, ha agravado la situación, en lugar de mejorarla. Se rela- portantes para el otorgamiento y ampliación de los derechos constitu-
~IOn~ con esto la expansión continua de la actividad de la guerrilla de cionales de los indígenas y los afrocolombianos. No obstante,los grupos
1zqmerda en remotas comunidades, a menudo con escasa presencia del guerrilleros tradicionales mantienen su fuerza, la cual se ve incremen-
Estado_. Entre los grupos guerrilleros de la "primera generación", que tada por milicias urbanas, que tienen su sede en las vecindades pobres
absorbieron una gama de facciones liberales disidentes, campesinos y de las ciudades.
estudiantes radicales, se cuentan las Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia _(FARC! ,de orientación soviética, el grupo maoísta Ejército El papel de la violencia de guerrilleros, paramilitares y narcotraficantes
~opular de Llberacwn (EPL) y el procubano Ejército de Liberación Na-
ciOnal (ELN). Para expandir su base de operaciones, la guerrilla frecuen- Otro aspecto central de las causas de la violencia política a nivel institu-
t~mente ha aprovechado el malestar de campesinos sin tierra 0 que cional es el debate sobre la relación entre los grupos guerrilleros, los
viven en lugares donde la reforma agraria fracasó. La actividad de las productores campesinos de coca y los narcotraficantes. A fines del de-
guerrillas, la extorsión y los secuestros han debilitado a la clase terrate- cenio de 1970, muchos colombianos sostenían que las FARC no se opo-
~iente Y contri~uido, en forma sustancial, a la violencia política en las nían a la producción de coca en las planicies orientales y en la cuenca
areas r~r~les. Sm embargo, la acción guerrillera no ha logrado romper amazónica colombianas, debido al peligro de perder su base campesina
~1 domm10 de los terratenientes, ni ha producido patrones más equita- de apoyo. En cambio, regularon el mercado ilícito de la coca, al imponer
tivos de tenencia de la tierra. obligaciones e impuestos a los agricultores y a una serie de actores en
los procesos intermedios de producción y comercialización de la misma.
 LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 19
18 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

Esta intervención se ha extendido, desde entonces, a la mayoría de las La pobreza, la desigualdad y el crecimiento acelerado
operaciones comerciales en el campo colombiano. Por su parte, las FARC
A nivel estructural, la pobreza puede actuar como precursor de la vio-
y el ELN, a raíz del boom de la cocaína y de la coca, de los secuestros y de
lencia, particularmente la violencia económica, que se da cuando los
otras modalidades de extorsión, han logrado generar millones de dó-
pobres recurren a los a~tos violentos para obtener al~n tipo de ingreso.
lares anuales en ganancias. Las fuerzas paramilitares, en particular los El crecimiento de los mveles de pobreza en Colombia, entre 1992 y 1995
grupos de autodefensa, financiados por los terratenientes, también han (Oxford Analytica, 1997, Banco Mundial, 1994), generó un contexto que
crecido, presuntamente debido a la incapacidad de sucesivos gobiernos estimula la ocurrencia de la violencia. La pobreza, sin embargo, no es
de pactar con ellas una solución. En el decenio de 1980, los narcotrafi- determinante de la conducta violenta. Algunos argumentan que la de-
cantes también formaron sus propias fuerzas territoriales de seguridad, sigualdad, y no la pobreza, es la causa subyacente de la violencia. Tal
tal como el MAS (Muerte a los Secuestradores), cuyo blanco eran los gue- afirmación está basada en la evidencia que muestra que las áreas más
rrilleros y sus familias. En el decenio de 1990, la actividad paramilitar se violentas de Colombia son aquéllas donde se concentra la mayor rique-
diversificó al establecerse las "cooperativas rurales de seguridad", como za, sobre todo, en cuanto a recursos naturales (Fajnzylber et al., 1998).
esfuerzo de la administración Samper por aumentar la seguridad civil .Otros sostienen que la violencia está relacionada con el acelerado creci-
por medio del grupo Convivir. Estos desarrollos resaltan la tensa pugna miento económico, y para ello se apoyan en que la pobreza y la desi-
que existe entre todos los grupos por el control de la coca, como un gualdad se asocian, a menudo, con altas tasas de violencia solamente en
recurso financiero tanto para la insurgencia como para la contrainsur- el contexto de cambios demográficos: urbanización e industrialización
gencia. Además, ellos han conllevado implicaciones importantes para la (Sampson y Lauristen, 1994). Según la perspectiva teórica que se adop-
te, se puede decir que la violencia o bien resulta de la falta de adaptación
propiedad de la tierra y el desplazamiento interno, en particular en el
de los inmigrantes rurales a la ciudad, donde las oportunidades educa-
período comprendido entre 1984 y 1997, cuando los grandes feudos pa-
tivas o laborales son escasas, o bien se expresa como una forma de resis-
saron de controlar un tercio del total de las tierras cultivadas a la mitad
tencia entre grupos económica y socialmente desaventajados (Rogers,
de la superficie de las mismas, en la medida en que los narcotraficantes 1989). A nivel interpersonal e individual, se sostiene que, en situaciones
y la guerrilla se apropiaban de ellas (Reyes, 1998). de cambio rápido,la desorganización social puede significar que las per-
sonas mantienen menos vínculos entre sí y están, por ello, más predis-
2. Las causas de la violencia económica y social en Colombia puestas a actuar (o reaccionar) en forma violenta.

Como se destacó anteriormente, las causas económicas y sociales de la

Altos niveles de impunidad y la falta de mecanismos efectivos de resolución
violencia en Colombia han recibido menos atención que las de tipo po-
de conflictos dentro del sistema de justicia
lítico. Por lo tanto, esta sección revisará algunos ejemplos de las causas
de la violencia, identificándolas, una vez más, a diferentes niveles. Las Las debilidades de las instituciones tanto formales como informales,
más importantes tienen que ver con la pobreza, la desigualdad y el creci- pueden contribuir a la violencia social y económica. En este sentido, en
miento acelerado, así como con altos niveles de impunidad dentro del sistema Colombia sobresalen los altos niveles de impunidad dentro del sistema
de justicia, la falta de oportunidades educativas y de empleo, el papel del hogar judicial. Cuando éste es débil, su papel disuasivo no logra impedir los
y la familia en la reproducción de la violencia y, finalmente, con los precipita- delitos violentos. Es más, se ha demostrado que la presunta disuasión
dores situacionales tales como el acceso fácil al alcohol, a las drogas y a las que debe desempeñar el sistema de justicia en Colombia tiene una rela-
armas de fuego. ción inversa significativa con los niveles de delitos violentos, tanto a ni-
vel macro como micro (Fajnzylber et al., 1998). Además,la corrupción es
 20 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 21

un factor que, a menudo, tiene resonancia en otros, tal como sucede niveles de educación entre la población criminal8 . De hecho, la falta de
cuando el mal funcionamiento del sistema judicial se vincula a las ga- oporh~nidades económicas tiende a canalizar el espíritu empresarial y
nancias económicas del narcotráfico y la guerrilla (Bejarano et al., 1997; el capital humano hacia actividades ilegales pero mejor remuneradas
Rubio, 1997d). Por ello, mientras el aparato judicial continúe mostrándo- (Rubio, 1998)9•
se ineficaz, los colombianos tenderán, cada vez más, a tomar la justicia
en sus propias manos y continuarán las alarmantes cifras de asesinatos Papel del hogar y la familia en la reproducción de la violencia
por venganza y de masacres por "limpiezas sociales" (Klevens, 1998). El
número reportado de este tipo de asesinatos ha crecido en forma conti- Al nivel interpersonal e individual, la familia es la institución primaria
nua, a lo largo de los últimos 10 años. Éstos se concentran, particular- básica para la transmisión y reproducción de las normas sociales. El pa-
mente, en áreas urbanas de los departamentos del Valle del Cauca (30% pel de la familia en perpetuar la conducta agresiva puede ser un precur-
del total) y Antioquia, así como en la capital del país (Human Rights sor de la misma, particularmente en los casos de maltrato del cónyuge
Watch/Americas, 1994; Rojas, 1996). o de los hijos. Por ejemplo, prominentes expertos colombianos en el
tema del abuso infantil consideran que, por la vía de los procesos de
socialización y de las relaciones interpersonales de individuos que viven
• Falta de oportunidades educativas y laborales en condiciones similares, los patrones de crianza abusivos son respon-
La falta de acceso a la educación, combinada con las limitadas oportu- sables de la transmisión de traumas psicológicos y del crecimiento de la
nidades laborales, ha contribuido a un floreciente mercado criminal y a subcultura de la violencia (Ross, 1998). Es importante señalar que, aun-
la violencia en Colombia, particularmente entre los jóvenes. Un aspecto que los hogares violentos pueden influir en la conducta agresiva de los
subyacente básico se encuentra en las limitaciones tanto en la disponi- niños, tal característica no es el único determinante de futuros compor-
tamientos agresivos. Si bien es cierto que la relación entre el castigo físi-
bilidad como en la calidad de la enseñanza, en los niveles primario y
co y abuso no es del todo clara, maltrato sí puede formar en la
secundario (Banco Mundial, 1994). Además, las mejoras en la educa-
ment.e del menor la idea de que la violencia es aceptable, normal y ne-
ción, por sí solas, no atacarán las raíces de la violencia económica y so-
cesana (Klevens, 1998; Bayón y Sierra, 1997; Cisalva, 1997). De acuerdo
cial, si no se cuenta, también, con oportunidades viables de empleo. En
con expertos colombianos en el tema del abuso infantil, muchos delin-
las zonas rurales colombianas, por ejemplo, la carencia de recursos de
cuentes juveniles están "llenos de odio", sentimiento que se origina en
las escuelas ofrece pocos incentivos a los jóvenes, quienes pueden optar
el abuso que tuvo lugar en el hogar cuando eran pequeños (Ross, 1998).
por unirse a la guerrilla, como una alternativa de empleo. En las áreas
En cuanto a la violencia doméstica y sexual en hogar, un estudio de
urbanas, los narcotraficantes reclutan astutamente a los más exitosos es-
1989, realizado en Cali, descubrió que los cónyuges y parientes de san-
tudiantes de secundaria. Esto se les facilita, puesto que los jóvenes, so-
gre estaban involucrados, en un alto grado, en práctica de la violencia
bre todo los que habitan en las vecindades más pobres, perciben que el
sexual contra las mujeres (Mesquita da Rocha, 1997). Esto no sólo lleva
estigma de provenir de ciertos barrios, los salarios deprimidos prevale-
a la fragmentación de las estructuras hogareñas, sino también a la pér-
cientes y el precario clima para la inversión, limitan sus posibilidades de
obtener un empleo. En lo que corresponde a las tasas de matrícula en
secundaria, en Colombia las tendencias nacionales reflejan los patrones
8 Por ejemplo, la proporción de personas con educación universitaria entre los de-
internacionales, según los cuales el promedio de años de escolaridad de
lincuentes sentenciados se ha quintuplicado en dos décadas, al pasar del1,2% en 1972
la población parece estar asociado, en forma positiva (aunque débil), al5,9% en 1993 (Rubio, 1997b).
con los niveles de homicidio (Fajnzylber et al., 1998; Cisalva, 1997). Las 9 Por ejemplo, el ingreso estimado de las guerrillas en 1995 llegaba a los US$70.000
estadísticas judiciales sugieren que se ha dado un incremento en los per cápita, en comparación con el ingreso nacional de US$1.800 per cápita y los gastos
militares de US$900 per cápita (Granada, 1995).
22 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 23

dida de las funciones de apoyo, lo que puede crear un contexto en el categorías discretas, en la realidad están todos interrelacionados. Dado
cual los niños pueden estar más predispuestos a las actividades violen- que la violencia se encuentra tan arraigada en la sociedad, la economía
tas como adultos (Moffit, 1993). y la cultura de Colombia, tal vez no debe sorprender que sus costos sean
tan altos, ni que la violencia esté erosionando seriamente el capital y los
Precipitadores situacionales, como el alcohol, las drogas y las armas de fuego activos del país.

En los planos de lo individual e interpersonal,los "precipitadores situa-

IV. LOS COSTOS DE LA VIOLENCIA EN COLOMBIA: LA EROSIÓN
cionales", como el consumo de alcohol o el uso de drogas y de armas de
DEL CAPITAL DEL PAÍS Y DE LOS ACTIVOS ASOCIADOS
fuego, pueden actuar como catalizadores, en situaciones potencialmen-
te violentas. En Colombia, entre los más importantes se encuentra el Los costos económicos y sociales de la violencia representan una carga
consumo de alcohol, que creció entre 1993 y 1997. Si bien éste sigue para todos los colombianos10 . Pese a las investigaciones adelantadas por
siendo más común entre los varones, el abuso de las bebidas alcohólicas los violentólogos económicos durante más de una década, estos costos
va en aumento entre las mujeres y los jóvenes (Ross, 1998). El exceso en siguen siendo difíciles de me'dir y existe un amplio debate acerca de la
su consumo se vincula a varios tipos de violencia social, sobre todo, a los fidelidad de los cálculos existentes. Sin embargo/ en el contexto del de-
enfrentamientos personales, a la violencia entre conocidos y al maltrato terioro macroeconómico -inflación, desempleo y déficit fiscales-, y to-
de la pareja (CRNV, 1995; Profamilia, 1995). También existe una relación mando en cuenta que la relación entre la inseguridad económica, el
entre la adquisición temprana del hábito, la dependencia de las drogas delito y la violencia se ha convertido en una aguda preocupación ciuda-
y la violencia juvenil (Ministerio de Salud, 1997). En cuanto al consumo dana, es importante entender las consecuencias directas e indirectas de
de drogas, si bien su relación es inconsistente con la agresión, el uso de la violencia, en sus diferentes niveles.
psicotrópicos duplica la probabilidad de cometer un delito violento (Ha- Si bien es esencial desarrollar métodos confiables de medición sobre los
rrison y Gfroeder, 1992; Valdez et al., 1995). Los trabajadores sociales que costos de la violencia, las evaluaciones sobre su impacto en el capital del
se ocupan de los niños y de los adolescentes de la calle en Bogotá, creen país -sus existencias de activos- facilitan una comprensión más amplia de
que los jóvenes involucrados en la delincuencia son, casi sin excepción, la situación. Este capítulo distingue cuatro tipos de capital: el capital físico,
usuarios de estas sustancias, las cuales, además de su efecto intoxicante, el capital humano, el capital social y el capital natural, cada uno con sus activos
11
parecen contribuir, también, a mejorar temporalmente su autoestima. Si asociados (Recuadro 1.1). Para identificar los costos de la violencia en la
bien todavía el papel desempeñado por el alcohol y las drogas es objeto sociedad colombiana, resulta útil resaltar los vínculos que existen entre la
de debate, la evidencia sugiere que su uso contribuye a la agresión entre vulnerabilidad y la propiedad de activos. Entre más activos puedan ad-
aquellas personas con una predisposición a la conducta violenta (AMA, quirir los individuos, los hogares y las comunidades y entre mejor los
Consejo sobre Asuntos Científicos, 1993). Fina~mente, la propiedad de administren, menor será su vulnerabilidad. Inversamente, entre más se
armas de fuego o la costumbre de portarlas pueden llevar a la violencia erosionen los activos, mayor será la inseguridad y, por lo tanto, la pobreza
o a un ~ultado fatal, en una situación violenta. En Colombia, el75% de entre los habitantes de una comunidad. El Cuadro 1.2 resume algunos
todos los homicidios son fatalidades producidas con armas de fuego de los principales hallazgos en torno a los diferentes tipos de capital.
(Klevens, 1998). Un estudio ha revelado, por ejemplo, que el hecho de
portar una pistola (o incluso pretender que se portaba una) se asoció
fuertemente con la agresión (Duque, 1997). 10 Esta sección se basa en gran medida en Klevens, 1998 y Rubio, 1998.
Los ejemplos esbozados en esta sección resaltan la multidimensio- 11 Esta parte se fundamenta en trabajos recientes sobre el desarrollo sostenible en
nalidad y complejidad de las causas de la violencia política, económica lo económico, ambiental y social (Serageldin y Steer, 1994; Serageldin, 1996), así como
y social. Si bien estos tipos de violencia y sus causas se presentan como en el Marco de Vulnerabilidad de Activos (Moser, 1996, 1998).
 LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 25
24 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

particular, la violencia tiene un mayor efecto en las decisiones de inver-

RECUADRO 1.1
LOS CUATRO TIPOS DE CAPITAL Y SUS ACTIVOS ASOCIADOS sión que en las de producción (Departamento Nacional de Planeación
1998). Cuando los indicadores del capital humano y las tasas de homi~
El capital físico (también conocido como capital producido o hecho por el hombre)
incluye todos los activos producidos y físicos que generalmente se toman en cidio se incorporan como factores en las ecuaciones tradicionales para
cuenta en la contabilidad económica y financiera. calc.ular la inflación y los costos de capital de las inversiones, se percibe
El capital humano incluye las inversiones en educación, salud y nutrición de los un rmpacto negativo significativo de la violencia en las inversiones en
individuos. La mano de obra es uno de los activos más importantes relacio- Colombia. Por ejemplo, si la violencia en este país pudiera reducirse a
nados con las inversiones en capital humano. La condición de la salud deter- niveles comparables con los que prevalecen, como promedio, en Amé-
mina la capacidad de la gente para trabajar; la capacitación y educación
rica Latina, la relación entre la inversión y el PNB podría equipararse a
determinan las utilidades que obtengan de su trabajo.
aquéllas hoy sólo registradas en países con altas tasas de crecimiento
El capital social está inmerso en las instituciones sociales, tanto formales como
informales, que son fundamentales para que la sociedad funcione. En el plano económico, es decir, cercanas al30% (Parra, 1997).
local, éste se consolida por medio de la reciprocidad denn·o de las comunidades
y los hogares, con base en la confianza mutua. Se ve fortalecido tanto por la CUADR01.2
densidad como por la heterogeneidad de las redes y asociaciones informales. RESUMEN DE LOS HALLAZGOS DE DIFERENTES ESTUDIOS SOBRE EL COSTO
Las relaciones dentro del hogar, por ejemplo, son una importante institución DE LA VIOLENCIA12
para aunar ingresos y compartir el consumo. El costo del la violencia
El capital natural incluye las existencias de activos provistos por el entorno, tales sobre diferentes tipos Resumen de los hallazgos
como la capa vegetal, la atmósfera, los bosques, los minerales, el agua y los de capital
humedales. En las comunidades rurales, la tierra es un activo productivo fun- Capital físico Colombia pierde, según se calcula, un 1% de su PNB al año como parte
damental para los pobres; en las zonas urbanas, por su parte, la tierra también del costo humano de los homicidios (Trujillo y Badel, 1998).
es un activo clave, pero para la vivienda. De 1991 a 1996, los costos netos asociados con la violencia urbana y el
Fuentes: Serageldin, 1996; Moser, 1996; Moser, 1998. conflicto armado totalizaron el18,5% del Pm, representando un prome-
dio anual del3,1% del Pm (Trujillo y Badel, 1998).
Los gastos estimados en seguridad privada totalizan 1,4% del PNB (Comi-
Las secciones siguientes destacan brevemente algunos los hallaz- sión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas, 1996).
gos de carácter económico sobre los costos de la violencia en Colombia, En la última década, los ataques a la infraestructura llegan a cerca del
para luego esbozar las conclusiones de estudios descriptivos y cualitati- 1,0% del PNB (Trujillo y Badel, 1998).
vos que ilustran la manera como la violencia política, económica y social Con un valor estimado de hasta 5.000-6.000 millones de dólares al año,
los ingresos colombianos por narcotráfico equivalen a la mitad de todas
ha erosionado las inversiones en activos relacionados con los diferentes las exportaciones legítimas (Kalmanovitz, 1990).
tipos de capital a nivel nacional, regional y local. El 31% de las empresas y 10% de los hogares reportaron victimización
por robos, y manifestaron búsqueda de protección para protegerse de
A. Costos nuevas pérdidas. Colombia gasta hasta el15% de su PNB en medidas de
seguridad (DANE, 1997).
El cuerpo creciente estudios sobre los costos de violencia en Co-
lombia indica claramente que, durante los últimos dos decenios, Colombia (Continúa en la página siguiente)

ha sufrido pérdidas significativas debido a incapacidades y

//transferencias"/ de los delitos contra propiedad (Cisalva,
1997; Departamento Nacional Planeación 1998; Granada y Rojas,
1 12 Nótese que las cifras expresadas como porcentajes del PIB o del PNB no pueden
1997; Rubio, 1998; Trujillo y Badel, 1998). La violencia, en especial los agregarse numéricamente, puesto que se utilizan diferentes metodologías, indicadores
homicidios y secuestros, tiene un impacto negativo en la inversión. En y fuentes de datos.
26 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 27

(Continuación Cuadro 1.2)

Sin embargo, se puede argumentar que, debido a la relativamente
El costo del la violencia baja intensidad de la guerra civil colombiana en relación con otros con-
sobre diferentes tipos Resumen de los hallazgos
de capital flictos latinoamericanos, la violencia política, hasta recientemente, ha
Capital físico y humano Los costos totales asociados con la guerra ~e guerrillas, incluyendo los
tenido relativamente poca influencia en el desempeño económico. Así,
gastos privados y públicos y costos en capltal humano, fueron en pro- mientras existen correlaciones de corto plazo entre la intensidad de la
medio del4% del PIB entre 1990 y 1994 (Granada y Rojas, 1995). guerra y la inversión privada y la productividad, el crecimiento a largo
Capital humano Se calcula que Colombia pierde, un 4% de su PNB al año, como parte del plazo no ha sido afectado significativamente. Ello, quizás, en razón a
costo humano de los homicidios (Londoño, 1996). que el boom de la coca en los años ochenta y el boom del petróleo a co-
El25% de la carga en salud (calculada con base en años de vida ajustad?s mienzos de los años noventa cubrieron las pérdidas potenciales causa-
por incapacidades) se atribuye a lesiones intencionales, en comparacron
con un promedio del 3% en toda América Latina (Ministerio de Salud, das por la violencia (Ahrends/ 1998).
1994). La variabilidad entre los hallazgos indica que los cálculos de costos
Los gastos totales estimados para el cuidado médico asociado con las son difíciles de realizar, y que persisten los retos metodológicos. Si bien
lesiones intencionales suman US$61;1 millones, el equivalente a 0,76%
del PIB (Cisalva, 1997).
muchos de estos resultados se expresan como porcentajes del producto
Los gastos de atención en salud para víctimas de la violencia se cree que nacional bruto (PNB) o del producto interno bruto (PIB), ello no implica
llegan al1% del costo total de la violencia (Trujillo y Badel, 1998). que, de no haber ocurrido tales pérdidas, el PNB hubiese crecido en ese
En términos del "empleo equivalente", los costos directos e indirectos mismo porcentaje. Más bien, estas cifras son útiles para evaluar la mag-
asociados con el crimen sumarían 85.000 empleos de salario mínimo nitud de las pérdidas en términos relativos al PNB total.
mensuales (Cisalva, 1997).
Los costos del capital humano equivalen a un 55% de los costos totales
En muchos sectores, los sistemas de contabilidad y análisis de costos
del conflicto armado colombiano (Granada y Rojas, 1995). son prácticamente inexistentes. Las evaluaciones sobre los gastos de la
Capital social Los gastos públicos en los sistemas judicial y de seguridad llegan ahora policía, el poder judicial, el sistema penal y las fuerzas armadas se ven
al 5% del PNB, mostrando un aumento del 2% a lo largo del decenio de afectadas por serias restricciones en el acceso a la información. De un
1990 (Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas modo similar, se carece de cifras confiables que midan los costos de los
1996).
grupos paramilitares. Sin embargo, informaciones provenientes de los
Los recursos destinados a las fuerzas armadas y la policía, que crecieron
en un 4,5% en términos reales durante la segunda mitad de los años medios de prensa calculan que existen cerca de 10.000 miembros de ta-
ochenta, crecieron poco menos de 15% en total, en términos reales, du- les grupos, con gastos per cápita de aproximadamente 500 dólares por
rante los últimos tres años (Rubio, 1998).
mes. Es razonable asumir que el número de sus integrantes ha crecido,
Los costos directos e indirectos del crimen, incluyendo los costos de los
sectores judicial, policial, penal y de la seguridad privada, suman más de
al igual que el de la guerrilla. Datos de 1995 estiman que el ingreso per
US$1 billón, o sea, el1,84% del PIB (Cisalva, 1997). cápita de la guerrilla (las FARC y el ELN) se aproxima a US$70.000; el de
Capital natural Entre 1986 y 1997, Ecopetrol denunció 699 ataques contra oleoductos. Por las fuerzas armadas a US$900; mientras que el ingreso per cápita a nivel
cada 100 barriles de petróleo crudo derramado como resultado de un nacional se estima en US$1.800 (Granada y Rojas, 1997).
ataque guerrillero, sólo se recuperan entre 25 y 30 barriles (Trujillo y
Badel, 1998).
Durante el primer trimestre de 1995, se derramaron casi 20.000 barriles La violencia y la erosión del capital físico
de petróleo crudo en el río Magdalena, con un impacto significativo en
el ecosistema y la pesca de las comunidades de los alrededores (Granada La violencia conduce a la erosión del capital físico (también conocido
y Rojas, 1995).
como capital producido o capital hecho por el hombre), cuando reduce
el conjunto de recursos productivos del país, tales como la planta, el
equipo y la infraestructura, que pertenecen a los sectores financiero y
 LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 29
28 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

empresarial. El capital físico nacional comprende aquellos act~vo_s que sector productivo, para no mencionar los altos costos por reparaciones
generalmente se incluyen en la contabilidad financiera y econom1ca. que han ocasionado.
Tanto el sector bancario como el fiscal se ven afectados, aunque de Conforme se debilitan las instituciones policiales y judiciales de Co-
lombia, la privatización de la seguridad y la justicia tanto en zonas urbanas
manera distinta, por la violencia ilegal vinculada a la industriad~ ladro-
como rurales es un fenómeno creciente, el cual ha incrementado los
ga. Los carteles de la droga generan enormes utilidades en efectivo que,
costos de producción del sector privado. La información sobre empre-
para ser aprovechadas, deben pasar por ca~ales ban~a_rios o come~ciales
sas legales y registradas muestra que, desde 1980, ha habido un mayor
internacionales legítimos. Con un valor estrmado max1mo que ?sella en-
incremento en el personal que trabaja para el sector de seguridad priva-
tre US$5.000 y US$6.000 millones por año, los ingresos colombianos por da que en el de la Policía Nacional. En 1980, Colombia disponía de 2,5
el narcotráfico corresponden a la mitad del valor de todas las exporta- efectivos de policía por cada agente de seguridad privada. En 1995, esta
ciones legítimas (Kalmanovitz, 1990). El capital"_sucio" ~o s_ólo tiende a relación era de uno a uno (Ospina, 1996). Conforme proliferan los servi-
desplazar al capital"limpio" en los negocios y la mdustrm, ~mo que pre- cios privados de seguridad y justicia, en una vecindad, sus funcionarios,
cipita la fuga de este último hacia el exterior, con 1~ cual se mcrementan a menudo, se convierten en la principal fuente de delitos y violencia en
la importancia y el poder relativos de los empresarios de ladro~~ (!hou- las zonas adyacentes (Jaramillo, 1993; Corporación Región, 1997). Esta
mi, 1994). La misma dimensión de las transacciones las hace difíciles.~e situación se ve agravada cuando los grupos de seguridad privada man-
ocultar de sistemas bancarios vigilantes. El dinero de la droga tambien tienen contactos con el crimen organizado y cuando existe aceptación
afecta el sistema fiscal. El servicio de aduanas de Colombia calcula que social del concepto de que los protectores de un barrio tienen derecho
el88% de todo el whisky que se consume en el país ingresa ilegalmente, a causar estragos en otros.
por medio de un sistema administrado por los ~arcotrafic~ntes. El alco-
hol libre de impuestos, no sólo permite que remgresen libremente las C. La violencia y la erosión del capital humano
ganancias del narcotráfico, sino que despoja al Estado ~e ingreso~ ~ue
debería recibir. Además, al facilitar la adquisición de beb1das alcoholicas La violencia provoca la erosión del capital humano cuando limita el acce-
a bajo costo, agrava aún más el problema ya considerable del abuso del so a las instalaciones de educación o. salud, tanto por parte de los usua-
alcohol en el país. rios como de los proveedores del servicio. Además, afecta la capacidad
Los costos asociados a los ataques violentos a la infraestructura, en de los individuos para utilizar su capital humano, por medio de su in-
particular a las plantas petroleras y eléctricas, las carreteras y los_ aero- greso al mercado laboral.
puertos van en aumento. En el último decenio, ~as fuer~as gue~rilleras Los costos de la violencia, en términos tanto de educación como de
han lanzado aproximadamente 700 ataques a las mstalac1~nes e I_nfraes- salud, son un problema fundamental. Cada vez más, la violencia afecta
tructura de la industria petrolera. Si bien el impacto ambiental mcluye negativamente el acceso a la educación y la calidad de la misma. Las
la contaminación de fuentes de agua y daños a tierras productivas (véase matanzas y las amenazas de muerte contra maestros y trabajadores de
más adelante), los análisis de costos se limitan a los costos de reparación la salud en las zonas rurales, por parte de la guerrilla y de los grupos
y de reemplazo de la propiedad y los materiales, los cost~s de mano ~e paramilitares, han llevado al abandono de muchas instalaciones en el
obra en limpieza y los costos estimados del petróleo vertido. Para la m- campo (Parra, et al., 1997). Estudios recientes en Bogotá, demuestran
dustria del carbón, los ataques han llevado a pérdida de ventas, altos que los conflictos entre vecinos -pugnas o escándalos familiares, la pre-
costos de reparación y retrasos en las entregas. La industria de genera- sencia de pandillas, el uso de drogas en las vecindades y las actividades
ción eléctrica ha sufrido más de 100 ataques contra su infraestructura, de prostitución en diversas zonas- tienen un impacto significativo en las
en los últimos cinco años,lo cual ha resultado en numerosos" apagones" tasas de deserción escolar (Knaul, 1997). Otras investigaciones indican
(suspensiones intempestivas del fluido eléctrico) que han afectado al que el14% de los estudiantes ha dejado de acudir a las escuelas noctur-
30 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 31

nas, por temor a ser víctima de un delito en la calle o en el transpo:te informales y entre sus miembros. El capital social está constituido por
público, mientras que de los colombianos que acostumbraban trabaJar aquellas reglas, normas, obligaciones y redes de reciprocidad y confian-
de noche, un 25% ha dejado estos puestos, al p~recer por temor~ la za que rigen las relaciones sociales, las estructuras sociales y los arreglos
inseguridad. Así, el número de jóvenes que trabaJa de noche ha cmdo institucionales que permiten a los miembros de una colectividad alcan-
en un tercio (Cuéllar de Martínez, 1997). zar sus objetivos individuales y comunales (Narayan, 1998)13 . Esta defi-
En algunas regiones, a las personas dedicadas a la medicina y la en- nición amplia incorpora tanto el capital social al nivel microinstitucional
fermería se les ha dificultado mantener una posición neutral ante el con- (como en el caso de las comunidades y los hogares) como el capital so-
flicto armado. Como en el caso de los docentes, cuando los trabajadores cial que hace referencia a las normas y regulaciones que gobiernan las
de la salud se convierten en blanco de amenazas de muerte y asesinatos, instituciones formales en el mercado, el sistema político y la sociedad
el resultado frecuente es el abandono de puestos de salud y clínicas. La civil (North, 1990; Olson, 1982).
violencia está creando un costo adicional para el sector salud, ya que la La importancia del capital social se fundamenta tanto en su recono-
atención a los traumas médicos está consumiendo una proporción im- cida contribución al desarrollo sostenible como en los indicios que exis-
portante de los recursos del sector. Esto incluye ~o s?lo las le~~ones ten acerca de que el tamaño y la densidad de las redes e instituciones
físicas y las incapacidades producto de la violencia, smo tam~1en las sociales, así como las características de las interacciones interpersonales,
consecuencias psicológicas de la victimización, como son, por eJemplo,
afectan significativamente la eficiencia y sustentabilidad de los procesos
la tensión emocional y el estrés postraumático entre los niños que pre-
de desarrollo (Putman, 1993). La violencia se encuentra entre los princi-
sencian actos de violencia.
pales factores que deterioran la confianza y la reciprocidad -o sea, el
El capital humano de las poblaciones desplazadas puede verse severa-
capital social- (Moser, 1998; Moser y Holland, 1997), tanto en las institu-
mente erosionado. Muchos pierden el acceso a servicios sociales y de
salud cuando se trasladan a las grandes ciudades. Entre aquellos que ciones sociales formales e informales, a nivel comunal, como en los mis-
arrib~n a Medellín, por ejemplo, el 23% tiene acceso a cierto tipo de mos hogares.
atención en salud, mientras que en la zona de expulsión de Urabá la
proporción es, aproximadamente, un 87% (Angarita y Osario, 1998; Ins- 1. Instituciones sociales formales
tituto de Estudios Regionales, 1997). La mano de obra de los desplazad~s
se degrada como activo. Un estudio de 1995, sobre el desempleo pre:',lO La violencia ha erosionado severamente la fe en la relevancia y goberna-
y posterior al desplazamiento, mostró que las tasas de de:ocupa~10n bilidad de muchas instituciones sociales, como consecuencia tanto de las
entre los varones habían crecido del6,2% (cuando la mayona trabaJaba violaciones a los derechos humanos como de la constatación de la im-
en la agricultura, en el área rural) al 34% (cuando se reubi_caron en la punidad en la que, al parecer, queda el 98% de los delitos. Existe una
periferia urbana). Igualmente, tasas comparables entre muJeres mues- preocupación creciente por el hecho de que las instituciones judiciales,
tran un aumento del6,5% al19,2% (Meertens y Segura-Escobar, 1996). educativas, sanitarias, periodísticas y de seguridad ya no son viables, lo
La mujeres también utilizan su experiencia en las labores de la casa, para cual somete a una dura prueba a la institución de la democracia. Se des-
obtener trabajo como empleadas domésticas o lavanderas, o recurren a taca negativamente, en este campo, la industria de la droga, marcada
la mendicidad y, en ocasiones, a la prostitución.

D. La violencia y la erosión del capital social 13 En esta área tan nueva de la investigación analitica, las definiciones del capital
social varían. Putnam (1993) lo define como las redes informales y organizadas de con-
La violencia provoca la erosión del capital social, cuando reduce la con- fianza y normas insertas en la organización social de las comunidades, con instituciones
fianza y la cooperación dentro de las organizaciones sociales formales e sociales tanto horizontales como jerárquicas en su estructura.
32 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 33

por la violencia que ha deteriorado al Estado, corrompido a las institu- el centro de Bogotá, seguidos por los sectores de Ciudad Kennedy y
ciones y dividido a la población. Ciudad Bolívar, zonas con altas concentraciones de prostitución, delitos
El efecto del narcotráfico en el sistema judicial es un ejemplo sobresa- callejeros, narcotráfico, viviendas de bajos ingresos, desempleo, familias
liente del impacto de los delitos violentos en las instituciones. El narco- en las que falta uno de los padres y deserción escolar. Estas anomalías
terrorismo -las amenazas y actos de secuestro y asesinato- ha influido contribuyen a la creación de un clima cultural en que la violencia y la
en la administración de justicia y ha llegado, incluso, a producir cambios delincuencia se vuelven normativas.
en el Código Penal para beneficiar a los narcotraficantes. Por ejemplo,la En algunos casos, la violencia parece contribuir a la creación de una
corrupción del sistema judicial se ha manifestado en casos en que se ha especie de capital social"perverso". En este caso, se establecen contac-
rechazado arbitrariamente la evidencia, o se ha puesto en libertad a re- tos, redes y asociaciones al servicio de las actividades ilegales (Rubio,
conocidos narcotraficantes. La influencia negativa de la guerrilla y de 1997b). La participación en pandillas es un ejemplo notable. Los jóvenes,
los grupos paramilitares en el poder judicial está bien documentada, carentes de familias integradas y del apoyo comunal, establecen grupos
aunque algunos estudios, a nivel municipal, indican que la presencia de en que se refuerzan mutuamente. En muchas vecindades, las pandillas
organizaciones armadas no ejerce un efecto en el funcionamiento del constituyen el principal mecanismo para la socialización de los niños,
sistema judicial (Peñate, 1991, 1998; Uribe, 1982, citado en Rubio, 1998). que se unen a ellas incluso a los 12 o 13 años de edad. En Medellin, por
La violencia persistente en la forma de amenazas de muerte, secues- ejemplo, en 1990 existían 120 pandillas juveniles, integradas por 3.000
tros y asesinatos ha creado un comprensible clima de temor, ansiedad y jóvenes, aproximadamente, con una edad promedio de 16 años (Rod-
desconfianza mutua entre los actores de la sociedad civil. En una en- gers, 1998). Involucrados activamente en robos, hurtos, asaltos y con-
cuesta reciente, el22% de una muestra representativa de colombianos sumo de droga (marihuana, bazuco, cocaína) y en guerra con grupos
afirmaba sentirse personalmente en peligro (DANE, 1997). El temor a la rivales, los pandilleros obtienen una capacitación ideal para convertirse
victimización modifica los patrones de conducta, por ejemplo, evitar lu- en sicarios: asesinos a sueldo. En algunos barrios, protegen a sus veci-
gares u horarios peligrosos, no participar en actividades comunales, o nos, al tiempo que cometen delitos en otras vecindades y depredan a
no salir solo (Warr, 1994). La violencia afecta a los medios de comunicación, sus habitantes, provocando un clima de temor (Human Rights Watch/
los cuales son fundamentales para mantener a una sociedad civil demo- Americas, 1994). En algunos contextos, las pandillas han desarrollado
crática y bien informada. Las amenazas y ataques sistemáticos contra los fuertes relaciones simbióticas con los carteles de la droga, los cuales los
medios han pretendido modificar la conducta de la prensa y el conteni- reclutan como sicarios, para enfrentar a sus rivales.
do de las informaciones. En un contexto más amplio, esta alarmante
tendencia suprime, "la voz" de las instituciones de la sociedad civil y su
3. Las relaciones en el hogar y el capital social
capacidad de participar eficaz y pacíficamente en las decisiones políticas,
a nivel comunal y nacional (Quintero y Jimeno, 1993).
La violencia ha deteriorado las relaciones hogareñas en su calidad de acti-
vo, al reducir la capacidad de los hogares para funcionar en forma efec-
2. Las instituciones informales de base y el capital social "perverso" tiva como una unidad. En las zonas rurales en conflicto, donde muchos
hombres se han unido a grupos de actividades ilegales, ya sea la guerri-
La capacidad de funcionamiento de las organizaciones, a nivel comu- lla o los paramilitares, la vida familiar se ha visto seriamente afectada y
nal, depende de los niveles de cohesión existentes en las mismas, así con ello se han provocado altos niveles de tensión. En las comunidades
como de la seguridad personal y de que sus integrantes puedan reu- urbanas pobres, muchas mujeres han identificado un vínculo directo
nirse localmente. En las ciudades colombianas, los estudios epidemioló- entre el desempleo masculino, el abuso del alcohol y el aumento de la
gicos y las cifras policiales muestran que el asesinato y la violencia se violencia doméstica. En el caso de las poblaciones desplazadas, las in-
concentran en núcleos específicos, encabezados por el barrio Santafé en vestigaciones muestran que las mujeres son más vulnerables que los
34 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 35

hombres en el momento de la expulsión, cuando se ven sometidas a E. La violencia y la erosión del capital natural
amenazas y a acciones clandestinas y deben enfrentar la viudez y la
separación de sus hogares. Los hombres parecen estar mejor equipados La violencia erosiona el capital natural cuando deteriora las existencias
para responder a tales situaciones, pero ocurre exactamente lo contrario nacionales de activos de origen ambiental como la capa vegetal de la
cuando las familias desplazadas logran reunirse: entonces el impacto es tierra, los bosques, el agua y los humedales. En las zonas rurales,la tierra
mayor en los varones, quienes, al verse afectados por el desempleo, pier- es un activo productivo de gran importancia para los pobres. En las ur-
den su posición como ganadores del sustento familiar, lo cual erosiona banas, la tierra es igualmente importante, puesto que provee el terreno
su sentimiento de masculinidad. En cambio, las mujeres parecen estar para su vivienda. Si bien, Colombia es rica en tales activos, sólo en fecha
mejor preparadas para desarrollar redes de apoyo que permitan resta- reciente se reconocieron los efectos devastadores de la violencia sobre
blecer las rutinas de la subsistencia diaria y hallar nuevas formas de ge- el ambiente y el costo significativo de la violencia para el país en general,
nerar ingresos. Esta ventaja les permite crear capital social, no con otras en particular de la violencia política.
mujeres originarias de la misma zona, sino con aquellas que han com- Como primera medida, se debe considerar el daño que se ocasiona
partido la experiencia del desplazamiento (Meertens y Segura-Escobar, al medio ambiente (daño ambiental) como resultado de los derrames de
1996). petróleo, a causa del terrorismo y que tanto impacto causa en la opinión
Finalmente, el conflicto sostenido, las matanzas arbitrarias de su- pública. Colombia ha tenido que desarrollar nuevas tecnologías para
puestos simpatizantes de la guerrilla y las desproporcionadamente enfrentar derrames de petróleo en entornos no-marítimos, cuyo impac-
numerosas amenazas de muerte han reducido sistemáticamente la con- to, a largo plazo, es todavía incalculable. La tragedia del Catatumbo,
fianza entre vecinos y comunidades, a lo largo y ancho del país, empobre- cerca del Parque Nacional El Tamá, provocó, al parecer, la desaparición
ciendo aún más el capital social. Existen indicios recientes de un mayor de todas las formas de vida vegetal y animal en unas 5.000 hectáreas,
nivel de participación en grupos de acción comunal en las zonas menos
debido a ataques contra un oleoducto y a la consecuente fuga de petró-
violentas, y un menor nivel en las más violentas (Cuéllar de Martínez,
leo (Granada y Rojas, 1995). En segundo lugar, la contaminación adicio-
1997). En respuesta a la afirmación "El uso de la violencia nunca se jus-
nal del suelo y de los yacimientos acuíferos subterráneos, debida a la
tifica para alcanzar objetivos políticos", el62% de los habitantes de las
fumigación aérea de cultivos ilegales, ha dejado esas tierras in utilizables
zonas más pacíficas de Colombia se declara "en total acuerdo", lo cual
durante muchos años. En tercer lugar, las tasas de deforestación aumen-
sólo afirma el37% en las áreas más violentas. En las zonas más pacíficas,
el 70% de los residentes asevera que "definitivamente no querrían a un tan cuando los campesinos, expulsados de sus tierras por las fumigacio-
vecino que hubiera cometido un crimen o asesinato", en comparación nes, talan los bosques cercanos para poder sembrar. En cuarto lugar, la
con un 63%, en las áreas más violentas. Cuando se pregunta si sería destrucción del frágil hábitat del páramo se ha visto acelerada por la
deseable tener a un narcotraficante como vecino, los porcentajes de res- reciente diversificación de los carteles de la droga, los cuales han comen-
puesta negativa son del 45% y del 35%, respectivamente (Cuéllar de zado a cultivar la amapola, con la cual se produce la heroína. Finalmen-
Martínez, 1997). Otros indicadores del capital social-específicamente la te, el deterioro del ambiente en las áreas urbanas y sus inmediaciones se
participación en actividades religiosas- aumentan en respuesta a la pre- ve agravado por el ingreso de poblaciones desplazadas, el cual acrecien-
sencia de mayor violencia. Así, la información proveniente de zonas con ta problemas como la contaminación del agua y el manejo inadecuado
altos niveles de agresión reporta que el30% de los miembros de la co- de los desechos sólidos. En la localidad de Cartago, el arribo estimado
munidad pertenece a alguna organización religiosa, mientras que en las de 150 personas por día frustra los intentos de los planificadores urba-
áreas en las que la violencia es menor, sólo reconoce la afiliación religio- nos por proteger las cuencas y la biodiversidad, porque la demanda de
sa un 14% de los pobladores (Cuéllar de Martínez, 1997). tierra para vivienda informal supera las posibilidades de satisfacer las
exigencias de desarrollo sostenible (Quintero, 1998).
36 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 37

Si bien la distribuCión equitativa de la tierra y la reforma agraria han tervenciones asociadas requeridas se han visto dominados por en-
sido todo un reto para Colombia durante los últimos 30 años, el deterio- foques particulares de política y por la disciplina profesional que los
ro de los suelos y el uso inapropiado de la tierra se han agravado por los fundamenta, como la criminología o la epidemiología. Además, las in-
altos niveles de violencia política. Ello es claramente visible en los casos tervenciones han tendido a asignar prioridad a un solo tipo de violencia
reportados de campesinos que han sido expulsados de sus tierras por la y a concentrarse en un nivel particular de causalidad. Incluso, allí donde
guerrilla, los grupos paramilitares y los narcotraficantes, o han huido las iniciativas responden eficazmente a más de un tipo de violencia o se
voluntariamente para evadir las amenazas de muerte, uniéndose a los concentran en niveles múltiples de causalidad, la falta de una evalua-
miles de desplazados que habitan los cinturones de miseria de las ciu- ción de su impacto o de un análisis de costo/beneficio ha restringido,
dades. Por ejemplo, un estudio reciente realizado en Cali mostró que el severamente, la posibilidad de identificar las "prácticas exitosas" y de
53% de los desplazados rurales había renunciado a sus derechos de pro- reproducir las intervenciones más prometedoras.
piedad al emigrar y que el83% de los mismos tenía títulos de propiedad Con el objeto de ofrecer un marco integrado para la intervención, es
totalmente en regla (Codhes, 1997; Angarita Cañas y Osario Moreno, importante clasificar las políticas seguidas con mayor frecuencia, tanto
1998). en términos de las categorías de violencia a que pretenden responder,
Puesto que muchos campesinos no ostentan títulos de propiedad, al como de los factores causales en que se concentran. Este marco apunta
dejar sus tierras pierden su derecho legal a ellas, mientras que aquellos a ayudar a los forjadores de políticas a dejar atrás un esquema de inter-
que sí los poseen no necesariamente tienen acceso a los procesos judi- venciones tipo "menú", en el cual se debe escoger únicamente un enfo-
ciales requeridos para recuperar sus tierras o reclamar una compensa- que. También se tiene el propósito de que quienes formulan las políticas
ción. El deseo de conquistar las valiosas tierras de los campesinos, las adopten una estrategia interdisciplinaria que, al reconocer que existe
cuales, a menudo, son "compradas" por los grupos armados a precios una gradación de los tipos de violencia, procura reducir la violencia en
irrisorios, se ha identificado como la principal causa de la forzada reu- general actuando simultáneamente sobre cada uno de ellos. Como pun-
bicación de la población en los territorios afectados. Esto ha "limpiado" to de partida, debe destacarse que, si bien existen proyectos innovado-
a la población civil de las zonas de influencia de la guerrilla, ha concen- res de este tipo en Colombia, a menudo se trata de intervenciones a
trado la propiedad, ha expandido las áreas dedicadas a la ganadería a pequeña escala, sin contacto mutuo y, por lo tanto, no sustentables a
gran escala, y subvertido la agricultura (Reyes, 1998). Al mismo tiempo, escala nacional.
en ciudades como Medellín, los asentamientos de los desplazados se
encuentran en los bordes de la dudad, en áreas geológicamente inesta- 1. Políticas cambiantes de intervención contra la violencia
bles. El gobierno municipal ha expulsado a los desplazados de la ciudad,
con el argumento de que su presencia puede poner en riesgo el orden Al identificar las políticas cambiantes para la erradicación de la violen-
público o agravar el peligro de cualquier desastre natural (Angarita Ca- cia, se puede distinguir un amplio espectro que va desde las estrategias
que se concentran en el control de la violencia, pasando por aquellas que
ñas y Osorio Moreno, 1998).
alientan la prevención, hasta llegar· a enfoques recientes que procuran
reconstruir el capital social. Por lo tanto, el marco de diversas políticas
V. INTERVENCIONES PARA REDUCIR LA VIOLENCIA debe considerarse como constituido por "tipos ideales" (véase Cuadro
A. Un marco integrado para la intervención 1.3). Más de un enfoque puede adoptarse a la vez, y a menudo se com-
binan las estrategias más tradicionales con las más innovadoras.
A lo largo y ancho de Colombia, en especial durante el último decenio,
se han intentado intervenciones variadas e innovadoras para reducir la • El recurso de la justicia penal es uno de los enfoques más ampliamen-
violencia. Como en otros países, los análisis de la violencia y de las in- te establecidos. Se concentra en el desestímulo y control de la violencia
38 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 39

por medio de mayores tasas de arrestos, condenas y castigos, facili- (Continuación Cuadro 1.3)

tadas por las reformas judiciales, penales y policiales. Su mayor éxito Tipo de Nivel o niveles Intervención por
ha sido la reducción de los delitos económicos, pero ha tenido una Enfoque Objetivo violencia que causales que se medio de políticas Linritantes
se maneja tratan
eficacia limitada en la reducción de la violencia política y social. Este o planificación

enfoque vertical es popular entre los políticos que buscan soluciones Los derechos La aplicación de Política, social Individual, Aplicación de Un marco
humanos las leyes estructural arriba abajo de legalista a
a corto plazo para los síntomas de la violencia. relacionadas con las leyes, menudo difícil
los derechos reforzada por un de aplicar en el
humanos y la sistema de abajo contexto de la
CUADR01.3 documentación aniba basada en anarquía, la
POLÍTICAS DIFERENTES DE INTERVENCIÓN CONTRA LA VIOLENCIA de los abusos la participación corrupción y la
por parte de los popular de impunidad. Es
Estados y otros las ONG
Tipo de Nivel o niveles Intervención por peligroso
actores sociales.
Enfoque Objetivo violencia que causales que se medio de políticas Limitantes documentar los
se maneja tratan o planificación abusos.
Capital social La acumulación Política, Interpersonal, Evaluación
La justicia El desestímulo Económica Individual, Fortalecimiento Se puede aplicar Todavía no está
del capital social económica, institucional, participatoria de tan bien
penal y control de la institucional vertical de los tan sólo en forma
para reducir la social estructural abajo hacia arriba
violencia por sistemas reducida a la articulado como
violencia en las de la violencia;
medio de judiciales, violencia política otros enfoques,
instituciones correlación se han
mayores penales y o social. Su éxito
sociales tanto institucional y
arrestos, policiales y sus depende en alto desarrollado
formales como participación en n1enos
condenas y instituciones grado de que se
informales, por la reducción de indicadores.
castigos. asociadas. apliquen las leyes.
ejemplo, las la violencia.
La salud La prevención Económica, Individual, Monitoreo Énfasis casi familias, las
Pública de la violencia social interpersonal vertical; exclusivo en los organizaciones
por medio de identificación individuos. A comunales y el
la reducción de factores de menudo se poder judicial.
de los factores riesgo; impone de arriba
de riesgo modificación abajo. Muy
individuales. de conductas sensible a la
asociadas; calidad de los
• El enfoque de la salud pública también se concentra en la violencia
imitacion de datos del económica y social, en los planos individual e interpersonal. Está
intervenciones monitoreo.
exitosas. Limitaciones en
también bastante establecido y se concentra en la prevención de la vio-
los indicadores. lencia por medio de la reducción de los factores de riesgo individuales.
La La resolución Política, social lnterpersonal, A menudo su
Recurre al/fmonitoreo/f epidemiológico, sobre todo de las tasas de
Negociaciones
h·ansformación no-violenta de institucional, para conseguir impacto es a homicidio, así como a la identificación de factores de riesgo, para
de conflictos los conflictos esh·uctural la resolución del largo plazo. Con modificar la conducta individual o el entorno social y físico.
por medio de conflicto entre frecuencia
negociaciones diferentes constituye un • El enfoque de la transformación de conflictos es una perspectiva menos
entre las partes actores sociales; reto conseguir
enfrentadas. mediación que todas las
conocida que procura reconstruir el tejido de las sociedades. Este
a través de partes se sienten enfoque se vio influido inicialmente por el papel de actores interna-
terceros. Puede a discutir y cionales como las Naciones Unidas y pretende responder tanto a la
ser de arriba negociar para
abajo o de abajo luego empezar el violencia política como, en menor grado, a la social, por medio de
arriba. proceso de negociaciones no-violentas entre los actores del conflicto, con la
mediación
mediación de terceros. Si bien la negociación puede canalizarse por
(Continúa en la página siguiente) medio de organizaciones internacionales al nivel estructural e insti-
40 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 41

tucional, también es importante al nivel interpersonal por medio del alcanzar acuerdos de paz. Desde que se reanudó la violencia política en
arbitraje formal e informal y la capacitación a nivel comunal, para los años ochenta, las políticas colombianas se han concentrado en poner
adquirir destrezas de comunicación. fin a ella. Sucesivas administraciones presidenciales han variado sus
El enfoque de los derechos humanos es el que se conoce como un estrategias para responder al conflicto político. Éstas han oscilado entre
"enfoque basado en los derechos". Tiene que ver co~ el d~recho de las soluciones militares parciales, hasta las negociaciones para la desmo-
los ciudadanos a estar libres de la amenaza de la v10lencm y de la vilización y la reincorporación.
victimización. Se concentra en el papel del Estado en la salvaguardia Con el paso del tiempo, junto con los cambios de enfoque se ha dado
de estos derechos. Con base en la documentación de las violaciones una consolidación de los esfuerzos de varias administraciones. Por ejem-
a las garantías consagradas en convenciones internacio~ales ~e los plo, si bien la administración Betancur abrió la puerta a las negociacio-
derechos humanos, este enfoque busca responder a la v10lenC1a po- nes con la guerrilla, en particular el M-19, fue durante la administración
lítica y a la social, sobre todo, en los planos individual y estructural. Barco cuando se logró un acuerdo político. Sin embargo, a la adminis-
Si bien el empleo temprano de esta perspectiva se_concen:ró e~ los tración Gaviria le correspondió desarrollar el Programa de Reinserción
gobiernos como violadores primarios,l_as formula~10nes mas reCien- de esa organización. De manera similar, los cimientos para la Reforma
tes han incluido a todos los actores socmles que megan los derechos Constitucional y la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se cons-
de sus congéneres o los atropellan. !al ?ptica hace hi~capié en lo_s truyeron durante el gobierno de Barco, pero el proceso entró en vigen-
grupos excluidos, como los pueblos mdigenas, las muJeres y los m- cia durante la administración Gaviria (véase Recuadro 1.2, que resalta
ños, así como las futuras generaciones y su derecho a que no se mal- algunas de las principales iniciativas).
barate el capital natural. En la base de algunas de estas iniciativas de paz se encuentra la for-
El enfoque del capital social se encuentra todavía en proceso de for- mulación de una amplia gama de políticas influidas por los enfoques ya
mulación. De todas las perspectivas disponibles, ésta es ~a que _se descritos15 . Las perspectivas de la transformación de conflictos, el capital
concentra más directamente en la reconstrucción del capital socml social y los derechos humanos han influido, en forma significativa, en las
entre las instituciones formales e informales, tales como las familias, iniciativas de paz. Si bien se ha recurrido a las soluciones militares, como
las organizaciones comunales y el poder judicial. Con la utilización último recurso, cuando han fallado la negociación u otros métodos -por
de procesos participativos, de abajo haci~ arriba, este enfoque se ejemplo, cuando las negociaciones de Gaviria con la Coordinadora Gue-
fundamenta en la identificación de necesidades, por parte de las rrillera Simón Bolívar fracasaron y se optó por una respuesta militar-los
mismas comunidades, para restablecer la confianza y ap_rovecha _l~s enfoques no-armados giraron en torno a la reconstrucción de los activos
fortalezas de las colectividades afectadas por la violencia. Tambien de la sociedad.
permite que las necesidades comunales hallen una respuesta en las Las estrategias de transformación de conflictos han influido en las ne-
intervenciones del sector público. gociaciones con la guerrilla, desde comienzos del decenio de 1980. Fue-
ron incentivadas por Betancur, el primer Presidente en reconocer la
B. Intervenciones para responder a la violencia política y negociar severidad del problema de la guerrilla, con el fin de negociar un cese del
14
la paz en Colombia
Los intentos por responder a la violencia política en Colombia están es-
15 Es importante comprender que este análisis de las intervenciones gubernamen-
trechamente interrelacionados con los esfuerzos gubernamentales por
tales en términos de las politicas adoptadas se está llevando a cabo retrospectivamente.
Los gobiernos en sí no identificaron necesariamente sus intervenciones como algo que
encajara en tal o cual enfoque. Un análisis como el actual, sin embargo, permite apren-
14 Esta sección se fundamenta en gran medida en Chernick (1997) y Cleves (1998). der lecciones valiosas de lo ya sucedido.
42 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 43

RECUADRO 1.2
RESUMEN DE ALGUNAS DE LAS PRINCIPALES INICIATIVAS DE PAZ (Continuación Recuadro 1.2)
GUBERNAMENTALES EN COLOMBIA
• 1991 y 1992: Negociaciones en Caracas y Tlaxcala, México, con la Coordina-
1982-86: Administración Betancur dora Guerrillera Simón Bolívar. Se logra un acuerdo preliminar.
• Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) para redirigir fondos a las áreas más
• :992: Creaci.ón d~, la Comisión Nacional de Políticas Indígenas (Conpapi), que
afectadas por la violencia política.
r~cluye la Drreccwn General de Asuntos Indígenas (DGAI) y la Comisión Espe-
e Reforma política, reintegración y apertura democrática, por medio de nego- cral para las Comunidades Negras.
ciaciones en el Congreso y en foros extrainstitucionales.
• 1993: El gobierno y grupos guerrilleros firman un Pacto para Consolidar la
e Reforma constitucional en el Congreso que incluye enmienda constitucional
Paz, con el fin de lograr progresos adicionales hacia la reconciliación nacional.
que establece la elección directa de los alcaldes.
• "Fro~teras Electoral_es Especiales para la Paz" para ofrecer tratamiento prefe-
• "Diálogo nacional" entre diversos miembros de las fuerzas armadas, el gobier-
renCial a la ex guerrilla en una elección municipal.
no y la sociedad civil.
• Creación de un Ministerio de Defensa bajo control civil.
• Se establece la negociación de un cese del fuego temporal con las FARC, el EPL,
el M-19 y ADO, así como "procesos de paz regionales". • Creación de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz.
• ~reaci?n de la Consejería Presidencial para Medellín, un esfuerzo a nivel pre-
1986-90: Administración Barco srdencral para reducir la violencia en esta ciudad.
• Política de reconciliación, normalización y rehabilitación se incorpora al Plan
Nacional de Rehabilitación. Se instituyen foros democráticos locales para ex- 1994-1998: Administración Samper
tender la autoridad del Estado sobre la población civil.
• 1994: Se ~m.a el Segundo Protocolo de la Convención de Ginebra, que esta-
• 1986: Creación de la Consejería Presidencial para la Paz.
ble.ce un codrgo. de conducta para las guerras internas. Se establecen coope-
e 1989: Pacto Político para la Paz y la Democracia, que incluyó el compromiso de rativas de segundad, conocidas como Convivir. Se establece la Oficina de Co-
un cese del fuego unilateral y el reconocimiento de que los resultados finales munidades Negras y Colectividades Étnicas.
de las negociaciones deberían ser el desarme y la reincorporación en el sistema
político legal. • 1995: Se implementa el Programa Nacional de Atención a la Población Afecta-
da por la Violencia, para responder a las necesidades de los desplazados.
e 1990: Acuerdo político con el M-19 involucra un cese del fuego, por medio de
la congregación de los grupos en una zona desmilitarizada y la entrega de • 1997: Se crea en Colombia la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos
armas; acuerdos adicionales con el PRT, EPL y MAQL. Humanos de las Naciones Unidas.
• Solicitud formal de establecer una representación de la Oficina del Alto Comi-
1990-94: Administración Gaviria sionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, para responder a las
necesidades de los desplazados.
• 1991: Asamblea Nacional Constituyente y Reforma Constitucional (que tuvo
repercusiones en los sectores político, económico y social). Se reconoc~n los • ~1 Congreso ~prueba un Consejo Nacional de Paz, una iniciativa para garan-
derechos de las minorías, incluyendo los grupos indígenas y afrocolombmnos, tizar que la busqueda de la paz sea un compromiso nacional.
y el derecho a la participación comunal. La reforma t~m~ién contempla el • El Congreso aprueba la Ley 418, que establece (1) parámetros para negociar
fomento del respeto a los derechos humanos y el cumplimrento de los acuer- con grupos armados; (2) normas para proteger a los menores de los conflictos
dos con los grupos guerrilleros. armados; (3) instrumentos para atender a las víctimas de los conflictos violen-
• 1991: Programa para la Reinserción, que involucra a 6.500 guerilleros de_smo- tos; y (4) una amnistía para los condenados por delitos políticos.
vilizados del M-19 y otros grupos. El programa es cofinanciado por el gobrern? • Se aprueb~~ leyes que pe~miten al gobierno decomisar tierras adquiridas por
nacional y las municipalidades y ofrece vivienda, programas de salud, capaCI-
tación en destrezas laborales y educación de adultos, como parte de un enfo-
e~ ~arcotra~co, como posrble base para una reforma agraria importante. Un
drálogo regronal, autorizado por el gobierno nacional, entre los gobernadores
que preventivo para crear una" cultura de la paz". y los grupos armados.
(Continúa página siguiente)
 LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 45
44 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

fuego temporal, en 1984. Desde entonces, cada gobierno ha procurado Negras. El uso más sistemático del enfoque de los derechos humanos,
utilizar alguna forma de transformación de conflictos. Sin embargo, este se dio durante la administración Samper, al crearse, en 1997, la Oficina
diálogo no se ha limitado a las negociaciones con la guerrill~,- sin~, q~e del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Hu-
ha involucrado a otros actores. Por ejemplo, Betancur establecm un dia- manos y al introducirse en la Ley 418 la cláusula que establece normas
logo nacional" entre miembros del gobierno y la sociedad civil, aunque para la protección de los niños en una situación de conflicto (véase Re-
se dejó a las fuerzas .armadas fuera del proceso de diálogo. Además, la cuadro 1.2).
Reforma Constitucional de 1991 fue, en parte, una respuesta a las pro-
puestas de la sociedad civil y de la guerrilla. En 1997, Samper autorizó 1. El papel de la sociedad civil y la comunidad internacional
diálogos regionales entre los gobernadores de los departamentos y los en el proceso de paz
grupos armados.
La reconstrucción de las instituciones sociales y comunales, o el ca- En el último decenio, grupos de la sociedad civil se han venido involu-
pital social, también ha sido un hilo conductor de los esfuerzos de _paz, crando, en forma creciente, en la tarea de la reducción de la violencia.
desde 1982. El Plan Nacional de Rehabilitación de Betancur, por eJem- Aunque la mayoría de las iniciativas de la sociedad civil se han concen-
plo, destinó fondos a las áreas más afectadas por la violencia política, trado en la reducción de la violencia económica y social, se han dado
con el fin de reconstruir el tejido social y económico. Posteriormente, el algunas intervenciones interesantes en el campo de la disminución de la
proceso se vio fortalecido por la Polític_~ de R~co~~ilia~ion, Normali- violencia política. Dos ejemplos de iniciativas para la construcción de la
zación y Rehabilitación de Barco. Tambten es stgmftcativ~, desde esta paz desde las bases se encuentran en la Red de Iniciativas Ciudadanas contra
perspectiva, la política de Samper, de 1995, sobre las poblac10_nes des?la- la Guerra y en Minga (McDonald, 1997). Otras intervenciones importan-
zadas por la violencia. En un esfuerzo por fortalecer la c~pae1dad ~ m~el tes de la sociedad civil han sido: (i) la creación de la Comisión Nacional de
local, varios gobiernos han instituido una gama de medidas constitucm- Conciliación, cuyo fin es hallar una solución al conflicto armado; (ü) la
nales de descentralización. Por ejemplo, Betancur introdujo una en- Vacunación contra la Violencia y (iii) el referendo nacional sobre la paz,
mienda constitucional que estableció la elección directa de los alcaldes. efectuado en octubre 1997, y llamado "Diez millones de votos por la paz".
Pero quizás, lo más importante han sido las reforma~ co~stitucionales El hecho de que 10 millones de colombianos hayan expresado su recha-
de Barco y Gaviria que profundizaron en la descentralizae1on d~ la~ fun- zo a la guerra, por medio de un voto simbólico, al parecer influyó en la
ciones estatales y en la participación ciudadana. De un modo similar, el decisión del ELN de reabrir los canales para las negociaciones de paz.
Programa de Reinserción de Gaviria procuró reconstruir el capital so~ial Al mismo tiempo, el sector empresarial ha demostrado su interés en
entre los ex combatientes, al tiempo que procuró crear nuevo capital la reducción de la violencia al patrocinar varias iniciativas. Uno de los
social, por medio de programas de salud y educacion de adultos. ejemplos mejor conocidos es la Fundación Social, un programa nacional
Finalmente, como ya se mencionó, la perspectiva de los derechos hu- de desarrollo social, financiado por el sector privado.
manos ejerció influencia durante los gobiernos de Gavir~~ y Sampe:. En el plano internacional, el papel de las Naciones Unidas ha sido
Como ha sido el caso con otros países, Colombia ha modificado su vi- especialmente importante, en lo que concierne a las intervenciones para
sión de los derechos humanos, en la cual el Estado se consideraba como defender los derechos humanos, en particular durante el gobierno de
el violador primario y ha llegado a reconocer que otros actores sociales Samper. Además, varias ONG han establecido programas de asistencia
también pueden cometer abusos. Además, el tema de la exclusión_ de ~as humanitaria y de emergencia para las poblaciones desplazadas. Sin em-
minorías también se ha tratado, sobre todo en la Reforma ConstituCio- bargo, tales iniciativas no han podido mantenerse al día con la creciente
nal de 1991 y en el posterior establecimiento de la Comisión Nacional necesidad de asistencia, ni han ofrecido una solución del problema, a
de Políticas Indígenas (Conpapi), dentro de la Dirección Nacional de largo plazo. No obstante, grupos como la Organización Popular Feme-
Asuntos Indígenas (DGAI) y la Comisión Especial para las Comunidades nina buscan educar a los desplazados sobre una serie de temas.
 LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 47
46 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

pacitación para jueces, fiscales y policías. Otras intervenciones han pr _

En conclusión, las iniciativas gubernamentales y de la sociedad civil curad.o responder a ~a corrupción y a la impunidad generalizadas com~,
para responder a la violencia política y alcanzar la paz han sido innova- p~r. eJ~mplo, el reciente programa del BID para capacitar jueces. Dos
doras, amplias y, potencialmente, de largo alcance. Si bien, algunas in- IniCiativa~ de vigilancia, implementadas por el Departamento de Policía
tervenciones han tenido más éxito que otras, ninguna ha consolidado la de Bogo.t~~ han buscado controlar la violencia económica. La primera,
paz (Chernick, 1998). Sobresalen los problemas en materia de ejecución pretend10 mcrementar la vigilancia en las zonas de alta delincuenc· . 1
por parte del gobierno, como la falta de fondos, el número de grupos segunda, capacitar a los líderes comunales como monitores del númiae, a
involucrados en el conficto político, el reducido control del Estado en d. e d elitos Y VICtimas
' · ro
por v~cindad. En términos de la violencia social, un
amplias zonas del país, y la intransigencia de la guerrilla. Al mismo tiem- 1rnporta~te progreso del sistema de justicia colombiano fue el avance
po, es importante señalar que, hasta el momento, ninguna de las inicia- legal reg¡~trado en 1:96, cuando se criminalizó la violencia doméstica,
tivas gubernamentales o civiles ha establecido un nexo entre la violencia s~_deterrnma~?n castigos a los progenitores por no atender la rnanuten-
política, la económica y la social. cmn de l?s hiJOS y se establecieron penas más severas a la violación y
otros delitos sexuales, especialmente contra menores.
C. Intervenciones para reducir la violencia económica y social .Una de las intervenciones más interesantes con énfasis en la violencia
en Colombia
16 soczal es el.prograrna de las Casas de Justicia. Puesto que éste se ejecuta
en cornun~da~es de bajos ingresos, con altas tasas de violencia, también
En Colombia, se ha prestado menor atención a la violencia económica y responde ~~~rrectarnente al problema de la violencia económica. Las Ca-
social que a la política. No obstante, el gobierno y las O~G del país han s~s de Justicia son especialmente importantes por trabajar dentro del
diseñado una amplia gama de iniciativas innovadoras. Estas se han de- sistema penal para fomentar la conciliación, en lugar de identificar a los
sarrollado, en general, en forma separada de las iniciativas relacionadas ganadores. y perdedores en un conflicto. Su fin es mejorar el acceso de
con la violencia política. Algunas se han concentrado, en forma exclusi- las cornumdades a servicios de conciliación y de asesoría legal, particu-
va, en la violencia económica o la social; otras han procurado responder larmente .desde una perspectiva de derechos humanos, pero sin dejar
simultáneamente a las dos. Las intervenciones se han fundamentado en ~e recurrrr a otro~ enfoques innovadores. Así, se han introducido varios
todo tipo de políticas, con énfasis especial en las relacionadas con la tipos de herramientas para la transformación de conflictos y se han
justicia penal, la salud pública y el capital social. Estas intervenciones se dan desarrollado manuales basados en técnicas de conciliación. Otro com-
en todo el campo de lo relacionado con el control, la prevención y la ponente de este programa de las Casas de Justicia es la educación de
reconstrucción de activos. los grupos de bajos ingresos sobre los derechos humanos (véase Recua-
dro 1.3).
1. El enfoque de la justicia penal
2. El enfoque de la salud pública
Históricamente, los esfuerzos por reducir la violencia económica en Co-
lombia se han basado, sobre todo, en el enfoque de la justicia penal. La E~ enf~que d: 1~ salud ~ública ha tenido importancia en relación con la
Constitución de 1991 estableció varios mecanismos para controlar este vwlencz~, economzca y soczal. Las iniciativas tienden a concentrarse en la
tipo de violencia, por medio de reformas judiciales que incluyeron sen- reduccwn de los. homicidios, sin que se distinga, en gran medida, entre
tencias más severas, cambios en los procedimientos de acusación y ca- las muertes rno~vadas por razones económicas y aquéllas ocasionadas
~or razon~s ~ociales_. De e~pecial importancia han sido tanto las carnpa-
n~s para limitar la VIolenCia en la televisión, corno otros usos de los me-
16 Esta sección se fundamenta sobre todo en Klevens 1998, Rodgers 1998 y Ross diOs de prensa para incentivar en el público la torna de conciencia sobre
1998.
48 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 49

las causas de la violencia. Por ejemplo, la Oficina Distrital de Salud de

RECUADRO 1.4
Santa Fe de Bogotá ha llevado a cabo campañas en los medios masivos, COMBINANDO LAS POLÍTICAS PARA RESPONDER A LA VIOLENCIA ECONÓMICA
en las cuales se establece el vínculo entre el abuso del alcohol y la vio- Y SOCIAL: EL PROGRAMA DESEPAZ DE CALI
lencia entre adolescentes. Otra campaña utilizó una estrategia multime-
El Programa Desarrollo, Seguridad y Paz (Desepaz) fue creado por la Oficina
dios, al recurrir a canciones en la radio, mensajes en vallas publicitarias del Alcalde de Cali en 1992, para responder a las altas tasas de delincuencia y
y folletos distribuidos por intermedio de los periódicos más populares. violencia en la ciudad. Fundamentado en un enfoque de salud pública, el pro-
grama recurrió al análisis epidemiológico de la violencia -en particular las tasas
de homicidio- para identificar factores de riesgo específicos, así como medidas
para involucrar a la comunidad en la lucha contra el crimen y la violencia. Dese-
RECUADRO 1.3 paz y el Instituto Colombiano de Medicina Legal y Ciencias Forenses identifi-
RESPONDIENDO A LA VIOLENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL: LAS CASAS DE JUSTICIA
caron varios factores de riesgo clave para los homicidios en Cali, entre ellos el
uso del alcohol, la propiedad de armas de fuego y el tiempo ocioso. Por ejem-
El programa colombiano de las Casas de Justicia trabaja dentro del sistema
penal para conseguir resoluciones vinculantes, un primer paso rumbo para que plo, el 56% de los homicidios ocurrió durante fines de semana y feriados, así
el sistema de justicia fomente la reconciliación, en lugar del enfrentamiento como de noche. Por lo tanto, las autoridades restringieron la venta de alcohol
entre ganadores y perdedores. Un objetivo adicional de las Casas de Justicia es en sitios públicos e instituyeron un programa de desarme. Ambas estrategias
facilitar el acceso al sistema de justicia en comunidades pobres con altas tasas parecen haber tenido un efecto favorable en la reducción de los homicidios.
de violencia. Un principio clave de Desepaz es que la prevención del delito y la violencia
Un ejemplo típico es la Casa de Justicia creada en 1994 en Ciudad Bolívar, barrio exige ~n compromiso de todos los ciudadanos. Los Consejos Municipales de
bogotano de bajos ingresos. Con el apoyo del AID, la Fundación para la Educa- Segundad se crearon para educar a los funcionarios gubernamentales sobre la
ción Superior y el Ministerio de Justicia, la Casa cuenta entre su personal con epid~~iologí~ del delito y la violencia, pasar revista a los avances obtenidos y
un abogado a quien se pueden hacer consultas, un inspector policial, un médi- plamficar acaones futuras. Además, el alcalde sostuvo reuniones semanales
co forense, un Defensor de los Derechos Humanos y un Fiscal. También dis- con líderes comunales en uno de los 20 distritos de Cali, las cuales congregaron
pone de un Centro para la Conciliación. Varios manuales sobre técnicas de tanto a personal de la alcaldía como a líderes comunales. En estas reuniones,
conciliación se han desarrollado para apoyar el programa. Con base en una que estuvier?n abier.tas al público, los participantes discutieron todos los aspec-
encuesta inicial de seguimiento a los casos atendidos, más del60% de quienes tos de la delincuenaa y la seguridad pública, y no sólo produjeron soluciones
han utilizado estos servicios declaran estar satisfechos con el resultado. concretas, sino que coincidieron en ellas. Este proceso de base ha llevado a la
Fuente: Klevens.
creación de programas de aplicación de leyes, de educación pública y de desa-
rrollo social.
Fuentes: Ayres, 1998, Guerrero, 1998, Vanderschueren, 1996.

Iniciativas importantes de salud pública para controlar la violencia

económica y, en menor grado, la social, buscan reducir el uso de "precipi-
tadores situacionales" como las drogas, el alcohol y las armas de fuego. En las intervenciones que se concentran específicamente en la vio-
En Bogotá, se han realizado varios intentos por restringir el porte de lencia social, los sectores de la educación y la salud desempeñan papeles
armas y la venta de alcohol, como un esfuerzo por reducir las tasas de fundamentales. P~ra tratar la violencia doméstica, se estableció un pro-
delincuencia. Con la financiación de las Naciones Unidas y ejecutado grama en un hospital de Santa Fe de Bogotá, con el fin de identificar siste-
por la Coordinadora para la Prevención Integral se lanzó un programa máticamente a mujeres traumatizadas por la violencia de sus cónyuges.
llamado "Saber antes de beber", para responder al abuso del alcohol y Este programa se está ejecutando con el apoyo de la Corporación Casa
de las drogas. El objetivo del programa es ayudar a los jóvenes a analizar de la Mujer, una ONG que trabaja en defensa de las mujeres. Varios pro-
sus actitudes y conductas en relación con el alcohol y las drogas, a partir yectos educativos en Bogotá han desarrollado guías para ayudar a niños
de juegos que desembocan en discusiones grupales. Y adolescentes a mejorar sus destrezas de resolución de conflictos.
50 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 51

Una de las intervenciones más importantes, especialmente por su derecho y una asociación de conductores de camiones. En algunos ca-
valor demostrativo, es el Programa Desarrollo, Salud y Paz, o Desepaz. sos, los Centros también han ayudado a que las partes en pugna esta-
Mediante la utilización de herramientas de la salud pública, como la blezcan sus propios entes de conciliación y arbitraje. Además de las
vigilancia epidemiológica, la manipulación ambiental y la modificaci.ó~ discrepancias empresariales, los Centros responden a conflictos relacio-
de conductas para conseguir reducciones visibles en la tasa de homici- nados con la violencia social, como las pugnas familiares y de género y
dio, este programa identifica factores de riesgo, como el uso del alcohol los reclamos al Estado.
y la posesión de armas de fuego y procura limitar la exposición ~ tales Otro ejemplo de un proyecto que responde tanto a la violencia social
riesgos. Desepaz sobresale por la forma como se concentr_a en ~a vi~len­ como económica es el proyecto para rehabilitar a miembros de pandillas
cia económica, a partir de una diversidad de enfoques. As1, su enfas1s e~ juveniles. Desarrollado por la Unidad Coordinadora de Prevención In-
las soluciones comunales indica que también es importante reconstrurr tegral (UCPI), con el apoyo de la organización sin ánimo de lucro "Fun-
la comunidad y las instituciones sociales. Además, algunas de sus inter- dación Social", este proyecto se concentra en la transformación de
venciones tienen un impacto directo e indirecto en la reducción de la conflictos. Con el apoyo de la UCPI, dos mediadores pasaron entre tres
violencia social (véase Recuadro 1.4). y cuatro años en comunidades de Bogotá, trabajando con los pandille-
ros, especiahnente aquellos que utilizan drogas. Después de este perío-
do,los mediadores pudieron lograr que 180 jóvenes firmaran pactos de
3. El enfoque de la transformación de conflictos
no-agresión. Paralelamente, los pandilleros fueron alentados a que en-
Las intervenciones que se basan en mecanismos de transformación de tregaran sus armas.
conflictos como la mediación, el arbitraje y la resolución no-violenta de
conflictos, son de reciente aparición en Colombia. Un ejemplo es la Co- 4. El enfoque de los derechos humanos
misaría de la Familia, creada en 1989 y manejada por el Departamento
Distrital para el Bienestar Social de San~~ Fe de B~g?tá. Su perso_n-~1 in- En varios casos, las iniciativas basadas en el enfoque de los derechos
cluye un juez versado en derecho famihar, un ps1cologo, un med1co y humanos resultan relevantes para la reducción de la violencia económi-
un trabajador social, quienes se dedican, principahnente, a problemas ca y social. Un tema de especial pertinencia relacionado con la violencia
relacionados con la violencia familiar o con el incumplimiento de sus económica es el de la disuasión y la rehabilitación dentro del sistema pe-
deberes, por parte de padres o esposos. También, ofrecen orientación nal-un aspecto que también tiene su relevancia, por supuesto, para el
legal y psicológica, asistencia para negociar una solución, fallos legales campo de la justicia penal-. Si bien el tema de la justicia juvenil se ha
. 17 convertido en una cuestión de derechos humanos en Colombia, hasta
yterap1a . ..
Con un énfasis en la violencia económica, los Centros para la Concilia- la fecha las intervenciones han sido mínimas. Los menores recluidos en
ción y el Arbitraje, creados por la Cámara de Comercio hace 15_ a~os, se centros de detención antes del juicio, o antes de obtener un cupo en los
dedican a resolver las disputas relacionadas con el control econom1co de reformatorios, pueden sufrir violaciones a sus derechos humanos. Las
los recursos. Estos centros ofrecen, sobre todo en el sector empresarial, condiciones para los prisioneros adultos parecen ser igualmente peno-
mecanismos para resolver sus disputas. En 1997, por eje~plo, co~ci­ sas. El tema de los derechos de los reclusos salió a relucir recientemente
liaron 1.052 conflictos y transfirieron otros 100 casos a varias orgamza- con los motines carcelarios en Bogotá, en los cuales los prisioneros en
ciones, como la Iglesia Menonita, la Fuerza Aérea, varias escuelas de huelga sellaron sus labios e impusieron la ley del silencio, como protesta
por las condiciones inhumanas en que se les mantenía.
Un enfoque de derechos humanos también está ganando un mayor
17 Durante 1997, estas Comisarías atendieron 76.744 casos en Santa Fe de Bogotá, en reconocimiento en el campo de la violencia social, sobre todo en relación
comparación con 15.683 casos en el año anterior. con temas como el derecho a la seguridad en el hogar, el derecho a la
52 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 53

alimentación, al empleo digno y al patrimonio representado en los re- Este breve resumen de diversas intervenciones muestra la riqueza
cursos naturales. Colombia es signataria de la Convención para Erradi- de las experiencias existentes en Colombia. Sin embargo, todavía deben
car, Sancionar y Prevenir toda forma de Violencia contra la Mujer, y de superarse enormes obstáculos, como son la falta de coordinación a nivel
la Declaración de los Derechos del Niño. Además, la Constitución de nacional, la pequeña escala de algunos proyectos y la limitada evalua-
1991 incorporó muchas de estas posiciones, por medio de una legis- ción de las iniciativas. Colombia tiene el potencial para responder a es-
lación para fomentar una mayor igualdad y democracia. El reciente al- tos retos. Esta ponencia se concentra, ahora, en varias recomendaciones
calde de Santa Fe de Bogotá, Antanas Mockus, intentó introducir una para cumplir con el objetivo de edificar una paz sostenible y enriquecer
pedagogía cívica de antiviolencia, junto con una diversidad de esfuer- el capital social.
zos para reducir la violencia.
Vl. RECOMENDACIONES: CÓMO CONSTRUIR UNA PAZ SOSTENIBLE
Y FORTALECER EL CAPITAL SOCIAL
5. El enfoque del capital social

Las intervenciones que pretenden aumentar el capital social, a menudo, A. Introducción: la misión del presidente Pastrana
se concentran en la juventud. Ejemplos interesantes de ellas son los Clu- La evidencia presentada en este estudio, plantea la necesidad urgente
bes de Jóvenes y las Casas de Jóvenes, que ofrecen oportunidades al- de que el nuevo gobierno asigne prioridad a la paz y al desarrollo y
ternativas de recreación y opciones residenciales para la juventud en demuestre este compromiso por medio de la negociación de acuerdos
riesgo. Ambos tipos de proyectos proporcionan a los adolescentes un de paz apropiados, así corno del diseño e implementación integral de
lugar en donde reunirse, sin consumir ni alcohol ni drogas y en donde una Estrategia Nacional para la Paz y el Desarrollo. Hasta la fecha, las
se les estimula a dedicarse a otras actividades corno el deporte o la mú- experiencias sugieren que la resolución de los conflictos armados es una
sica. Las Casas de Jóvenes son una iniciativa del Ministerio de Educa- precondición para la paz y el desarrollo sostenibles. Sin embargo, para
ción y su objetivo es crear capital social y humano entre la juventud, en garantizar la sustentabilidad, se deben considerar no sólo las causas de
particular entre los consumidores de drogas. Responden tanto a la vio- los diferentes tipos de violencia, sino también su naturaleza específica y
lencia económica, al reducir las tasas de delincuencia, corno a la violencia contextua!. De otro modo, las intervenciones, por más significativas o
social, gracias a que permiten adelantar análisis sobre la socialización, los costosas que sean, seguirán teniendo el carácter de acciones aisladas,
modelos de conducta y el enrolamiento en la actividad de las pandillas. fácilmente erosionables. Al mismo tiempo, es importante que el gobier-
Otro proyecto interesante que también intenta crear capital social, no reconozca que resolver la violencia política, por medio de una paz
desde una perspectiva de la salud pública, es un proyecto de salud a negociada, no pondrá fin, de manera instantánea, a otras formas de vio-
pequeña escala en Santa Fe de Bogotá. Con un énfasis en la violencia lencia. La experiencia reciente de postconflicto, en países corno El Sal-
social, lo lanzó una pequeña organización, sin fines de lucro, cuya mi- vador, enseña que un acuerdo de paz puede, incluso en el corto plazo,
sión es "humanizar el nacimiento". En 1996, expandió sus tareas para incrementar la violencia económica y social.
incluir talleres de capacitación en salud comunal, para quienes trabajan
en guarderías comunales. También se involucró en otras labores de de- B. Principios básicos de una Estrategia Nacional para la Paz
sarrollo comunal, corno la capacitación para el liderazgo, el desarrollo y el Desarrollo
de actividades recreativas y deportivas para niños y adolescentes, la pu-
blicación de un periódico comunitario y la capacitación en artes y arte- Una Estrategia Nacional para la Paz y el Desarrollo debe fundamentarse
sanía, además de actividades en construcción, plomería, carpintería y en una serie de principios básicos, entre ellos los siguientes:
electricidad.
54 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 55

1. Desarrollar una política fiscal para pagar por la paz 3. Fomentar el debate participativo sobre las causas y soluciones locales
a la violencia
Una estrategia de paz no sólo requiere voluntad política sino también
un presupuesto adecuado para su implementación. Cualquier iniciativa La paz y el desarrollo sostenibles no se alcanzarán, a menos que el go-
de paz sostenible tendrá un costo financiero considerable. Por lo tanto, bierno fomente y facilite el debate abierto entre todos los actores sociales
la pregunta ¿cómo pagar por la paz?" es un gran reto para el nuevo
11
sobre las causas de la violencia, así como sobre sus soluciones. Las con-
gobierno. En el actual clima económico ello puede provocar una pugna sultas participativas también son necesarias, si se ha de llegar a un
entre la necesidad de austeridad fiscal, esencial para alcanzar el creci- acuerdo sobre temas fundamentales de interés nacional, como la refor-
miento de la economía y la urgencia de financiar políticas sociales y eco- ma agraria, las políticas ambientales o la distribución de las utilidades
nómicas fundamentales para sostener la paz. Una respuesta puede ser generadas a partir de los recursos naturales del país, en particular, el
la renegodación de las metas fiscales, para tomar en cuenta los compo- petróleo, el gas natural y el carbón. Las políticas de desarrollo alterna-
nentes de la paz, sobre todo los relacionados con el logro de los acuerdos tivo, en zonas donde se cultivan las materias primas para las drogas,
de paz. Entre las medidas potencialmente viables para ayudar a Colom- también deben incluirse en el acuerdo. Los procesos participativos pro-
bia a alcanzar este objetivo, se encuentran las modificaciones impositi- puestos pueden, igualmente, identificar soluciones, a nivel local, para
vas y la asistencia externa. reconstruir el capital social y el sentimiento cívico y concentrarse en las
necesidades percibidas de grupos objetivo prioritarios, como los des-
2. Crear alianzas para el desarrollo sostenible plazados, los ex combatientes desmovilizados y la juventud urbana
marginal.
Si bien el Estado tiene la responsabilidad de garantizar la seguridad de
sus ciudadanos, la colaboración de actores sociales claves, como el sector
4. Adoptar un enfoque coordinado para la reducción de la violencia
privado, la sociedad civil y la comunidad internacional quienes pueden
contribuir a una paz y desarrollo sostenibles, cobra gran importancia, en Durante el último decenio, el gobierno, el sector privado y las ONG han
particular cuando la capacidad institucional del Estado es débil. Los ni- puesto en práctica un imponente menú de iniciativas, en pro de la paz
veles actuales del conflicto armado y la violencia desorganizada se per- y el desarrollo. No obstante, su impacto se ha visto limitado por los si-
ciben ampliamente como una verdadera amenaza para la democracia.
guientes factores: (i) la falta de una política integral que incorpore dife-
Al mismo tiempo, está emergiendo una cultura de respeto a los dere-
rentes objetivos y mecanismos para la reducción de la violencia; (ii) la
chos humanos y a la responsabilidad cívica y también hay una creciente
adopción de enfoques fragmentarios de la reducción de la violencia, con
convicción de que se necesitan con urgencia soluciones políticas, alcan-
zadas por medio de la negociación y no soluciones militares. Aunque programas independientes que se limitan a un solo campo de trabajo;
sólo hasta hace poco tiempo en Colombia se comenzó a discutir el tema (iii) la proliferación de intervenciones concentradas en los avances a cor-
de los derechos humanos desde una perspectiva internacional, hoy se to plazo, más que en el cambio estructural, a largo plazo, y (iv) las limi-
está desarrollando un movimiento social, en torno a la paz. Al mismo taciones en las evaluaciones y análisis de costos, las cuales reducen la
tiempo, las alianzas entre la sociedad civil y el sector privado ilustran posibilidad de una toma de decisiones bien informada sobre las tasas 11

crecientemente la frustración de un país con altos niveles de inseguri- de ganancia" fiscales relativas a los diferentes programas. Para destinar
dad que no ha sabido resolver su guerra civil. No obstante, persisten fondos de manera eficiente, quienes tienen la responsabilidad de tomar
muchos obstáculos en la senda que se deberá seguir, para pasar de ini- las decisiones necesitan información básica y herramientas que les ayu-
ciativas individuales de la sociedad civil a una agenda política no-guber- den a diseñar intervenciones apropiadas, a establecer criterios objetivo
namental bien integrada y definida. fundamentados en las necesidades de la comunidad, para medir el éxito
 LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 57
56 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

de cada iniciativa y a evaluar el impacto de los proyectos, por medio de La desmovilización y reincorporación de los ex combatientes
datos confiables. La desmovilización debe incluir la incorporación de las propuestas de
la guerrilla y de los grupos paramilitares en la agenda de las negociacio-
C. Componentes de una Estrategia Nacional para la Paz
nes. Los detalles de la desmovilización deben considerarse dentro de las
y el Desarrollo negociaciones en sí, y deben alcanzarse acuerdos detallados aceptables
Una Estrategia Nacional para la Paz y el Desarrollo no sólo debe incluir para todas las partes. Se pueden aprender valiosas lecciones de las ex-
el propósito de alcanzar la paz, sino también los de apropiarse de ella, periencias en El Salvador, Guatemala y Nicaragua, para garantizar que
respaldarla y darle sustento (Colletta et al., capítulo 3 de este libro). Con los ex combatientes no puedan rearmarse con facilidad (Spencer, 1997).
base en las amplias iniciativas ya puestas en práctica por los colombia- La reincorporación de los ex combatientes es también esencial. Ésta
nos, la estrategia que se describe más adelante procura controlar los sín- debe incluir, en primer lugar, programas sociales (Coletta, Kostner y
tomas de la violencia, pero también introducir medidas preventivas. Busca Wiederhofer, 1996) y, en segundo término, iniciativas para responder a
además reconstruir el tejido social, con un énfasis en el fortalecimiento las violaciones a los derechos humanos. En este campo, la Consejería
del capital social. En algunos casos, las intervenciones individuales pue- Presidencial para los Derechos Humanos y la Oficina del Alto Comisio-
den responder simultáneamente a diferentes tipos de violencia. En nado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos deben ser
otros, varias intervenciones deberán ejecutarse, al mismo tiempo, para consultadas.
reducir la violencia. Como se esboza en el Cuadro 1.4, la estrategia tiene Puesto que las numerosas violaciones a los derechos humanos por
que incluir los siguientes tres componentes básicos p~a responder al parte de las fuerzas armadas, los grupos paramilitares y la guerrilla han
espectro de la violencia en diferentes niveles de causalidad. desestabilizado diálogos de paz anteriores, la intervención de las Nacio-
nes Unidas constituye una parte central de cualquier acuerdo. Deberá,
A nivel nacional: un programa de paz. por lo tanto, existir consenso en cuanto al compromiso básico de todos
A nivel sectorial: la inserción de la reducción de la violencia en las los actores de respetar los derechos humanos fundamentales, la libertad
políticas y programas relacionados con sectores prioritarios. de asociación y de expresión políticas, así como la aplicación del Dere-
A nivel municipal: proyectos para reconstruir el capital social. cho Internacional Humanitario. Si bien estas medidas responden, ante
todo, a la violencia política, deben combinarse con otras iniciativas que
1. A nivel nacional: un programa de paz enfrenten la violencia económica y la violencia social, por medio de ac-
ciones de reconstrucción.
Un programa de paz puede tener numerosos componentes, que se pue-
den ejecutar en diferentes etapas del proceso. Antes de alcanzar el
acuerdo de paz, por ejemplo, una iniciativa determinante puede ser el Las medidas de reconstrucción
apoyar proyectos de desarrollo, como una forma de inversión ~e "capi-
tal de riesgo" para reforzar el capital social en las zonas de conflicto. Con Éstas deben concentrarse en las regiones más adversamente afectadas
ello, se ofrecerían incentivos para la paz, al tiempo que se neutralizaría por el conflicto armado y responder a las causas sociales, políticas y eco-
estratégicamente a quienes quisieran obstaculizar las negociaciones. nómicas de la violencia. Si bien el primer paso debe ser la negociación
Durante el proceso de paz propiamente tal, el sentido de la oportunidad de la paz, entre la guerrilla, los grupos pan;militares y las poblaciones
y de la secuencia correcta deberá ser tomado muy en cuenta a nivel locales, se requieren medidas posteriores. Estas pueden ser proyectos
local. Algunos de los otros componentes esenciales de tal programa integrados como el de la región del Magdalena Medio, una experiencia ¡ 1

pueden ser la desmovilizacion y reincorporación de los ex combatien- preacuerdo que trata el espectro de la violencia a diferentes niveles y
tes, las medidas de reconstrucción y un programa para los desplazados. sobre la base de diferentes políticas (véase Recuadro 1.5).
58 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 59

RECUADRO 1.5 Programas para los desplazados internos

PROYECTOS PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO: EL PROYECTO DEL MAGDALENA MEDIO
El Proyecto para la Paz y el Desarrollo en el Magdalena Medio del Banc_o Mu~­
dial fue concebido para responder a los cuatro niveles causales de la v10lenc1a Incluso con una paz negociada, el problema de los desplazados va a
en el plano local. Fundado en el contexto de un movimiento creciente por fo- persistir. Como no está claro que los desplazados vayan a regresar a sus
mentar los diálogos regionales para poner fin a la violencia, sus objetivos son comunidades rurales, es probable que los servicios públicos en las ciu-
promover la paz, el desarrollo en las bases y la educación cívica e~ el valle dades receptoras sigan sufriendo una demanda excesiva en cuanto a
central del río Magdalena, una de las áreas más violentas de Colombia. El ~r~­ vivienda, empleo y bienestar social. El gobierno colombiano ha dado
yecto cubre 29 municipalidades que se extienden en un total ~~ 30.0~0 ~_?­
metros cuadrados. De las municipalidades, 26 son zonas de colomzaoon
pasos importantes para reconocer que el desplazamiento relacionado
interna", áreas de inmigración desde que comenzó la Violencia en los decenios con la violencia es un problema estructural, al adoptar en 1997 la Ley
de 1940 y 1950. La tres municipalidades primordialmente urbana~ incluyen una 387, como una política pública para la reintegración de los desplazados.
ciudad de más de 200.000 habitantes. La región tiene una gran nqueza natural Sin embargo, la ley no incluye medidas para proteger los derechos de
y productiva que incluye petróleo, oro, palma africana, ganado: p~sca '!,coca. las víctimas del desplazamiento. Tampoco contiene herramientas para
También se caracteriza por elevados niveles de pobreza y una distribuc10n de-
manejar futuras reubicaciones. Hasta la fecha, la mayoría de los despla-
sigual de la tierra. Más del 75% de los habitantes ~;e en_ p:ecarias con~iciones
económicas, con viviendas inadecuadas, educac10n mimma y precanos ser- zados ha rehusado mudarse y ha preferido permanecer en las comuni-
vicios de salud. El conflicto armado está firmemente arraigado, ya que los te- dades de reasentamiento, puesto que cualquier retorno a su comunidad
rratenientes, los líderes políticos locales, los grupos paramilitares y la guer~a de origen puede poner en peligro sus vidas, a menos que hayan cam-
compiten por el poder político, económico y social. La región se encuentra baJO biado las condiciones allí imperantes. El gobierno debe, por lo tanto,
la jurisdicción política de cuatro capitales departamentales, aunque se halla en definir una agenda política clara a dos niveles. En primer lugar, debe
gran medida abandonada, sin una presencia estatal activa.
responder a las causas del desplazamiento; en segundo lugar, debe ga-
El Proyecto del Magdalena Medio busca crear programas de desarrollo de_ base rantizar la protección y el bienestar de los desplazados internos.
y de generación de ingreso, así como una mayor participación l?cal e~ la ~que­
za natural y productiva de la región. También busca reducir la v10lencia drrecta-
mente, creando condiciones para que se fragüen relaciones entre los actores 2. A nivel sectorial: inserción integral de la reducción de la violencia
armados,las comunidades,las ONG y el gobierno. En principio, todos los prota-
en las políticas y programas relacionados con sectores prioritarios
gonistas en el conflicto han expresado su voluntad de coopera~ en tales esfuer-
zos a nivel local, incluso antes que se llegue a un acuerdo nac10nal de paz. Al
reducir la pobreza y la violencia, el objetivo del proyecto es transformar la zona Existen varias políticas y programas sectoriales que, aunque normal-
en un polo de paz y desarrollo. mente no se asocian con la violencia, se ven, no obstante, afectados por
Para responder a este reto, el proyecto del Magdalena Medio está implemen- ella. Pero, al mismo tiempo, ofrecen oportunidades importantes para
tando un Programa de Paz y Educación Cívica que da énfasis a los derechos introducir medidas que ayuden a controlar o prevenir la violencia y a
humanos, a la resolución pacífica de conflictos y a la construcción de la toma reconstruir el tejido social. Por ello, una Estrategia Nacional para la Paz
de decisiones democrática a nivel local. Esto representa un enfoque de múlti-
y el Desarrollo debe incorporar las medidas de reducción de la violencia
ples niveles para la reducción de la violencia, la resolución de conflictos y la
acumulación de capital social. A nivel estructural, el proyecto busca responder en todas las políticas sectoriales. Esto implica, primero, la jerarquización
a la pobreza y a las desigualdades políticas y económicas. A nivel institucional, de los sectores básicos para la reducción de la violencia -tales como el
procura llevar a las comunidades la presencia de entidades gubername_ntales educativo, el judicial, y los relacionados con el sustento, la creación de
por largo tiempo ausentes, como la policía, el sector judicial y los gobiernos empleo y el medio ambiente-. Segundo, dentro de estos sectores se re-
municipales. En el plano interpersonal e individual, estable~e importa~~es ~r-o­ quiere la identificación de aquellas intervenciones que son más efectivas
gramas educativos para la coexistencia pacífica, la democracia y la partiopac10n
activa y bien informada de los ciudadanos.
para reducir la violencia. De manera simultánea, se impone una coordi-
Fuente: Banco Mundial1998a, 1998b.
nación y colaboración intersectorial mucho más estrecha, para que se
obtenga la máxima sinergia posible de las intervenciones en sectores
 LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 61
60 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

(Continuación Cuadro 1.4)

específicos y se lleguen a considerar estrategias sostenibles de ~az. Los
Principal tipo
detalles a nivel sectorial sobre las acciones específicas requendas de- Detalles de las de violencia
mandan que se realicen consultas locales y se promueva el consen~o. Tipo de intervenciones ala que se Grupo objetivo
Por ello los comentarios siguientes sólo pretenden ofrecer observaciO- estrategia potenciales responde prioritario
nes gen'erales acerca de asuntos de potencial relevancia. Ambiental • Medidas para garantizar la Política Campesinos y grupos
protección adecuada de indígenas que habitan
regiones ambientalmente Económica áreas remotas y
CUADRO 1.4 O· frágiles, especialmente aquéllas ambientalmente delicadas
RESUMEN DE LA PROPUESTA ESTRATEGIA NACIONAL PARA LA PAZ Y EL DESARROLL · ricas en recursos naturales
EJEMPLOS DE DIFERENTES INTERVENCIONES POTENCIALES
Sustento • Servicios financieros rurales Política Campesinos y grupos
Principal tipo y creación para ofrecer créditos indígenas sin acceso a la
Detalles de las de violencia de empleo • Préstamos para microempresa Económica tierra ni a formas de
intervenciones ala que se Grupo objetivo ganarse el sustento;
Tipo de • Alianzas con el sector privado
potenciales responde prioritario poblaciones urbanas
estrategia para generar empleos Social pobres
A nivel nacional: el Programa de Paz
Grupos guerrilleros, A nivel municipal: proyectos de capital social
• Apoyo a proyectos preacuerdo Política
comunidades afectadas • Planes estratégicos a nivel Política Comunidades urbanas y
• Desmovilización y reintegración por la violencia; municipal para la paz y la rurales afectadas por la
de los ex combatientes ex combatientes; reconstrucción violencia, sobre todo, en las
• Medidas de reconstrucción desplazados. regiones más golpeadas
• Evaluaciones a nivel comunal Económica
• Programas para los desplazados por el conflicto
• Proyectos para construir el
A nivel sectorial: integrar la reducción de la violencia en todas las políticas Y programas capital social
de los sectores prioritarios • Mecanismos para ampliar la Social
• Revisión del currículum Económica Jóvenes" de alto riesgo", escala de las soluciones locales
Educación incluyendo miembros de
• Programas de resolución de pandillas; las generaciones
conflictos futuras El sector educativo
• Calendario para la Social
restructuración Las debilidades en el sector educativo contribuyen a la violencia, del
• Orientación de jóvenes" de alto mismo modo que la violencia debilita al sector educativo. La sobrepo-
riesgo"
blación en las escuelas, una de las principales razones para la elevada
® Protección a la seguridad de los

docentes
tasa de deserción, los turnos dobles y triples para los estudiantes y el
Económica Comunidades pobres acceso limitado a la educación secundaria y universitaria se traducen en
Poder judicial • Programas de resolución de
conflictos a nivel de las bases rurales y urbanas; los oportunidades perdidas para el aprendizaje, la capacitación y la futura
detenidos en forma ilegal;
• Tribunales comunales obtención de buenos empleos. Se han documentado ampliamente la
los afectados por la
• Reducción de la congestión Social impunidad pérdida de recursos humanos así como otros efectos negativos, a corto y
judicial largo plazo, que se registran cuando los maestros han sido asesinados o
• Fortalecimiento de la capacidad lesionados. También se tienen datos sobre las elevadas tasas de deser-
gestionaría para reducir la
corrupción
ción, cuando los estudiantes no pueden transitar por áreas controladas
(Continúa en la página siguiente)
por la guerrilla, por los grupos paramilitares o las pandillas, así como
62 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 63

sobre la destrucción de la propiedad y de la infraestructura escolar. To- Recientes recomendaciones 18 incluyen, en primer lugar, incremen-
dos estos hechos subrayan la importancia de resolver estos problemas. tar los mecanismos de base para la resolución de conflictos. En segundo
El fortalecimiento del sector educativo ofrece a la juventud alterna- lugar, reducir los niveles de congestión y demoras en los procesos por
tivas viables, tanto a la delincuencia como a la incorporación a grupos medio de: (a) cambios institucionales y organizativos, (b) una inversión
guerrilleros. Se necesita una educación y capacitación de calidad para to- sustancial en la capacitación de jueces, (e) la modernización de la oficina
das las edades, tanto en el campo como en las ciudades, que vaya más allá judicial, (d) un programa de emergencia para la reducción de la conges-
de la simple obligatoriedad de la enseñanza básica y de la alfabetización. tión, y (e) intensas campañas de comunicación y de educación pública.
Esto demanda la construcción de más escuelas, la formación de más maes- En tercer lugar, el fortalecimiento de la capacidad de gestión y de las
tros y administradores y el diseño de materiales que impartan un cono- funciones organizativas básicas al mejorar (a) la coordinación institu-
cimiento sustancial sobre los diferentes aspectos de la violencia y la paz. cional dentro del sector judicial y con otros poderes del Estado, (b) el
Las escuelas son poderosas instituciones socializadoras, para forjar desarrollo de funciones clave de gestión de los recursos humanos, inclu-
valores y fomentar la participación ciudadana y fortalecer la democra- yendo la selección de jueces y de personal administrativo, con evalua-
cia. La enseñanza de técnicas de resolución de conflictos en las aulas ciones sobre su desempeño.
ofrecerá ejemplos que se pueden reforzar en otros ámbitos de la socie- Una acción importante del Programa de Reformas Judiciales consis-
dad. El sector educativo puede trabajar con las comunidades y las orga- te en aumentar la oferta de mecanismos de base para la resolución de
nizaciones encargadas de prestar seguridad, para reducir los problemas conflictos, tal como lo exige la Constitución de 1991. En la actualidad, los
que, en esta materia, enfrenta el personal docente. Finalmente, este sec- altos costos, los prolongados procesos y la baja confianza en el poder
tor tiene que desempeñar un papel en la orientación de los niños, los judicial hacen que muchos colombianos no tengan acceso a mecanis-
jóvenes y las familias que presentan "alto riesgo" en materia de violen- mos de resolución eficaces. Los beneficios de un nuevo enfoque inclu-
cia, o en la remisión de estas personas a las instituciones adecuadas. De yen la introducción de procedimientos basados en argumentos orales
este modo, las escuelas actuarán como una primera línea de defensa, de menor formalidad y el refuerzo de los valores ligados a la resolución
con lazos interinstitucionales fuertes que permitan la orientación y el pacífica de conflictos. Para garantizar un mayor acceso a los servicios,
seguimiento. debe desarrollarse un programa eficaz de extensión comunal, como el
de "trabajadores de extensión", que se encargue de dar a conocer los
El sector judicial servicios disponibles para la resolución de conflictos.
La corrupción, la congestión de los centros penitenciarios, la lentitud de Sustento y creación de empleo
los procesos y la ineficiencia administrativa han deteriorado la confian-
za pública en la capacidad del sector judicial para castigar la conducta La creación de medios para que los habitantes urbanos y rurales ganen
criminal y ofrecer mecanismos eficaces de resolución de conflictos, a el sustento es una pieza clave en la edificación de la paz. La violencia
nivel comunal. Ante una tasa de impunidad, a menudo mencionada, afecta la manera mediante la cual las poblaciones rurales ganan el sustento
del 98%, la sociedad civil ha cuestionado la viabilidad de recientes refor- y los habitantes urbanos obtienen empleo. Varios sectores estatales, ar-
mas judiciales, como han sido las extensas modificaciones a la Constitu- ticulados con la sociedad civil y el sector privado, son los responsables
ción, los aumentos en los salarios de los jueces y la capacitación de los de la creación de empleos y oportunidades de ganar el sustento.
juristas. La falta de un mecanismo judicial de resolución de disputas, ge-
nera incentivos perversos para que las partes que no han cumplido con
sus obligaciones contractuales obtengan provecho de las demoras en los 18 Para una discusión más amplia sobre el propuesto Programa de Reformas Judi-
procesos. ciales, véase Banco Mundial (1998b).
64 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 65

En las áreas rurales, una iniciativa potencial se vincula a la recomen- proyectos de infraestructura, particularmente en las ciudades con un
dación gubernamental de una reforma agraria basada en las reglas del alto número de desplazados.
mercado, por medio de la aplicación de la Ley 160. Ésta contempla sub-
sidios estatales hasta del 80%, para que grupos campesinos puedan 3. A nivel municipal: proyectos para reconstruir el capital social
comprar y repartirse grandes haciendas que han sido vendidas, en for- En un momento en que la erosión del capital social, resultado de los
ma voluntaria, por sus propietarios. Sin embargo, es poco probable que altos niveles de violencia, sigue fragmentando a las comunidades po-
los campesinos puedan obtener préstamos para cubrir el restante 20%, bres, la reconstrucción de la confianza y de la cohesión social es una
excepto si lo solicitan a la estatal Caja Agraria (hoy Banco Agrario de prioridad crítica. Por ello, las intervenciones a gran escala a nivel secto-
Colombia), que se encuentra en un proceso de reducción de presupues- rial, del tipo "de arriba hada abajo", deben verse complementadas por
to y de personal. Por lo tanto, deben desarrollarse formas alternativas pequeños proyectos municipales" de abajo hacia arriba".
de proveer sustento, en forma sostenible. Además, el gobierno debe re- Los objetivos de tales proyectos variarán de acuerrlo con el contexto.
conocer que "la cuestión de la tierra" debe reexaminarse dentro de las No obstante, pueden incluir el desarrollo de planes estratégicos a nivel
negociadones de paz. En las áreas urbanas, la creación de empleo debe municipal para la paz y la reconstrucción. Éstos pueden llegar a identi-
concentrarse no sólo en las zonas de alto desempleo, sino también en ficar los objetivos prioritarios, los recursos, las necesidades y las formas
las de alta violencia. En particular, los grupos vulnerables que sufren un de medición que se requieren para fortalecer las instituciones locales,
mayor riesgo de victimización, como las mujeres y los desplazados, se reafirmar la ciudadanía y ofrecer mecanismos para la negociación de
beneficiarían de la estabilidad y del disfrute de los activos relacionados conflictos. Tales planes de descentralización pueden llegar a permitir
con el empleo fijo. El gobierno, en alianza con el sector privado y la que las diferentes causas y las manifestaciones de violencia sean to-
sociedad civil, podría otorgar préstamos para microempresas, a tasas de madas en cuenta. Ellos también deben desarrollarse en un proceso in-
interés razonables. Estos créditos se vincularían preferentemente a las teractivo y participativo, que involucre a la mayor cantidad posible de
iniciativas de educación y capacitación. actores. Actividades clave podrían ser: (i) el fortalecimiento de la capa-
cidad de las instituciones municipales y de la sociedad civil para ope-
El sector ambiental racionalizar los planes, y (ii) la creación de "comités conductores" que
representen los intereses de las comunidades.
Puesto que Colombia cuenta con reservas importantes de petróleo, gas Los planes estratégicos incluirían los siguientes elementos: (i) evalua-
natural y carbón mineral, el tema de la protección de la biodiversidad ciones preliminares, a nivel comunal, para identificar las percepciones sobre
en áreas ambientalmente frágiles es preocupación de particular relevan- las causas de la violencia, los costos que ella representa para la comu-
cia en las regiones ricas en recursos naturales. El Ministerio del Medio nidad y las prioridades para hallar soluciones a nivel comunal; (ii) un
Ambiente, el sector privado (tanto el nacional como el multinacional) y pequeño número de proyectos piloto bien definidos, cuyo fin será la conso-
la sociedad civil deben participar en un debate público, identificar posi- lidación del capital social y la asistencia a los miembros vulnerables de
bles políticas nacionales sobre el uso de los recursos naturales y llegar a la comunidad, como los jóvenes, para que se sientan menos afectados
un acuerdo sobre cuáles de ellas deberán aplicarse. Además, la vigilan- por la exclusión; (iii) la incorporación de un componente de evaluación in-
cia del cumplimiento de las políticas ambientales debe fortalecerse. So- termedia y posterior para que todas las intervenciones utilicen los recursos
bresale, en este campo, el tema de los derechos indígenas a la tierra. Si de la manera más eficaz y se puedan reproducir las prácticas más exito-
bien el gobierno ya ha tomado medidas para defender tales derechos, sas; (iv) la creación de "fuerzas de tarea" a nivel municipal para la paz y el
éstas deben ser reforzadas. En las áreas urbanas, se requiere prestar desarrollo que vigilen el proceso, consulten regularmente a la sociedad
atención a los sistemas de acueducto y alcantarrillado, por medio de civil y faciliten la difusión de información.
66 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 67

ANEXO 1.1 periencias que refuerzan los lazos infantiles, minimizan las frustraciones y fo-
DIFERENTES PERSPECTIVAS DISCIPLINARIAS SOBRE LA CAUSALIDAD me~tan los controles internos flexibles. La segunda es la teoría del aprendizaje
DE LA VIOLENCIA* soCial, en la cual la conducta, incluso la violenta, se aprende por imitación de
modelos y se refuerza con recompensas y castigos recibidos en interacción con
Las ciencias biomédicas exploran el papel de factores biológicos y de conducta, los demás.
tales como los mecanismos endocrinológicos, los neurotransmisores y recepto- La sociología analiza los factores sociales de la conducta violenta. Interpreta
res, la nutrición y los procesos de envejecimiento, para explicar, por ejemplo, la esta conducta aprendida en términos de las normas y valores que se transmiten
preponderancia de los hombres y los jóvenes varones como los autores de la de generación en generación. Ciertos subgrupos muestran altas tasas de vio-
violencia. lencia, porque participan de una subcultura con normas más violentas. Dentro
La criminología se concentra en la disuasión, como el medio principal para de esta disciplina, el enfoque interactivo contempla la secuencia de acciones
controlar las conductas violentas. El castigo, el cual incluye la humillación, el que permite que un conflicto escale hasta la violencia y el proceso por medio
encarcelamiento o la ejecución, es un mecanismo primario de control. Se puede del cual ocurre el primer acto de violencia.
argumentar que los efectos demostrativos de mayores tasas de condenas y re-
clusiones son tan importantes como el castigo directo de los delincuentes.
La economía parte de la teoría de la selección racional. La decisión de de-
dicarse a la actividad criminal se basa en consideraciones de costos (la proba-
bilidad del castigo) y de beneficios (generalmente una ganancia financiera).
Una persona comete un delito porque el resultado parece más valioso que el de
otras actividades en que podría invertir su tiempo y sus recursos. Las personas
realizan asaltos, por ejemplo, no porque sus motivaciones sean diferentes de
las de aquéllas que no delinquen, sino porque los beneficios y costos que per-
ciben son distintos.
La epidemiología da énfasis a la prevención de la violencia, por medio de la
identificación tanto de factores individuales de riesgo como de factores protec-
tores, que indican las probabilidades de que una persona se convierta en agre-
sora o en víctima de la violencia. Este enfoque parte del supuesto de que la
modificación de la conducta o la manipulación del entorno pueden mitigar los
factores de riesgo y fortalecer los protectores.
La ciencia política se concentra en las explicaciones estructurales que identi-
fican causas sociales, políticas o económicas amplias, tales como la pobreza o la
falta de oportunidades, las cuales operan independientemente de la cognición
humana. La violencia y otras conductas "ilegítimas" surgen cuando las perso-
nas carecen de medios y recursos "legítimos" para alcanzar objetivos que son
valorados por su cultura.
La psicología da énfasis a ciertas explicaciones teóricas de la conducta violen-
ta. La primera es la teoría del desarrollo, donde los disuasores clave para la
violencia son los lazos tempranos de amor entre padres e hijos, las experiencias
infantiles relativamente libres de disciplina punitiva o abuso y las demás ex-

* Adaptado de Rosenberg y Fenley, 1991.

 g;
ANEX01.2
RESUMEN DE LOS PRINCIPALES ACTORES SOCIALES INVOLUCRADOS EN LA VIOLENCIA POLÍTICA EN COLOMBIA, 1948-1998
Actores sociales ~
1958-1970 1970-1980 1980-1990 1990-1994 1994-1998 ~
en el conflicto 1948-1958 or:n
armado r:n
Grupos políticos Insurrección Se establece la Amplia En 1982, el La reforma El Estado se ve ¡¡¡
urbana del paz política percepción de presidente constitucional del debilitado por las ¡;:]
tradicionales:
liberales y Bogotazo, cuando los dos que las elecciones Betancur lanza presidente acusaciones de que el ~
N
conservadores seguida por "la partidos presidenciales de un proceso de Gaviria busca presidente Samper ><
Violencia"; principales 1970fueron paz y amnistía descentralizar recibió financiamiento g
comparten el fraudulentas, lo que pretende la el poder y electoral de los carteles

1
guerra civil rural
entre liberales y poder en un que lleva al reforma política y aumentarla de la droga.
conservadores. "Frente surgimiento del la elección directa representatividad
Nacional". grupo guerrillero de los alcaldes. política a nivel o
M-19. El Estatuto local.
de Seguridad
Nacional de
Turbay.
Movimiento Conflicto por la Invasiones Reforma agraria fallida hace que Líderes campesinos se vuelven uno de los
campesino tierra. campesinas de muchos campesinos se unan a la blancos de los grupos paramilitares.
tierra bajo la guerrilla para combatir el cultivo de
ANUC. coca o para fomentarlo.
Movimiento Grupos Actividades guerrilleras a nivel Las FARC fundan El colapso de la Se intensifica el
guerrillero de la comunistas de nacional: se crean las FARC la UP; combates Guerra Fria conflicto entre las
autodefensa se (prosoviéticas) en el decenio de 1950; con las fuerzas incrementa la fuerzas armadas y la
primera
generación mantienen el maoísta EPL en los años de 1960; el armadas; dependencia guerrilla en las zonas
activos en las procubano EIN a comienzos de los protección a los económica de las de la coca; se expande
zonas cafetaleras años sesenta. cocaleros; drogas (FARC) y la base social de la
y las montañas impuestos a los del petróleo (ELN). guerrilla; conflicto con
remotas. carteles de la los grupos
droga; extorsión; paramilitares.
secuestros.
(Continúa en la página siguiente)

(Continuación Anexo 1.2)

Actores sociales
en el conflicto 1948-1958 1958-1970 1970-1980 1980-1990 1990-1994 1994-1998
armado
Movimiento Entre los principales grupos
guerrillero de la guerrilleros, el M-19 opta por la lucha
segunda armada para conseguir la
generación representación política; el Quintín
Lame lucha por los derechos
indígenas. En 1989, se firman
acuerdos de paz con varios grupos.
Productores de Conflictos asociados con la La protección de los laboratorios y
coca y marihuana producción de la coca, que operaciones de la droga, por parte de la
involucran a las fuerzas armadas y a guerrilla, significan que sus simpatizantes
los carteles protegidos por la sufren ataques crecientes de los grupos
guerrilla. paramilitares y de las fuerzas armadas.
Carteles e Conflicto Establecimiento Penetración violenta de las zonas agrícolas
intermediarios violento del MAS y otras para adquirir (i) tierra para la ganaderia y
de la droga relacionado con ACU para eliminar la producción comercial de coca y (ü) rutas
el control y la guerrilleros; comerciales para la coca. Creciente
organización del colaboración colaboración con los grupos paramilitares.
narcotráfico. temprana con las
fuerzas armadas. 5:
Fuerzas El Decreto 3398 de 1968 da a los Privatización de Establecimiento de los so

~
paramilitares militares el derecho a dotar de las fuerzas de grupos de autodefensa
armas a civiles. seguridad por Convivir; terrorismo
medio de la contra la población en
creación de los las áreas dominadas ~
()
"grupos de por la guerrilla, para
autodefensá'. controlar rutas
comerciales de la coca
no accesibles a los
militares.
i
$
ANEX01.3 ~
INTERVENCIONES PARA REDUCIR LA VIOLENCIA ECONÓMICA EN COLOMBIA
~
o~
Causalidad
política Nivel estructural Nivel institucional Nivel interpersonal Nivel individual (Jl
(Jl
oo:i
Justicia penal Reformas constitucionales Desepaz en Cali: esfuerzos Casas de Justicia: mejoras en Encarcelamiento de los
Gl
que agravan las penas coordinados de la Medicina el acceso de las delincuentes.
contra los delitos, modifican Forense, el Departamento comunidades pobres a los ~
los procedimientos para de Policía y la Oficina del servicios de conciliación y a ><
presentar la evidencia y Alcalde para recopilar y las soluciones negociadas de
g
fortalecen los servicios
judiciales, policiales y
penales.
analizar información sobre
la violencia callejera.
Vigilancia policial de las
áreas de alta delincuencia.
disputas legales.
i
r-
o

Salud pública Restricciones a la posesión Retiro de los vendedores Programas que enseñan Atención prenatal y de la
de armas. callejeros de las zonas de destrezas de crianza infantil temprana infancia y
Límites a la violencia en alta delincuencia. que fomentan lazos guarderías que fomentan los
televisión. Desepaz en Cali: afectivos seguros, fortalezas lazos seguros.
seguimiento epidemiológico psicológicas y un ambiente El fomento del desarrollo de
de los homicidios; el no violento para los niños. atributos personales
Alcalde, la policía, Medicina protectores.
Forense y líderes comunales Que las armas descansen en
coordinan esfuerzos por paz: intercambio de armas
medio de reuniones de fuego por boletas para
quincenales para discutir los controlar la posesión de
patrones de homicidio. armas.

(Continúa en la página siguiente)

(Continuación Anexo 1.3)

Causalidad
política Nivel estructural Nivel institucional Nivel interpersonal Nivel individual

Capital social Clubes de Jóvenes y Casas Mujeres Creadoras de Paz: Procrear: capacitación de
a nivel comunal de Jóvenes: ofrecen Actividades de base para las líderes comunales,
oportunidades recreativas personas desplazadas hacia publicacion de un periódico
alternativas y refugio para zonas urbanas. comunal, recreación de
jóvenes de "alto riesgo". Mediadores comunales adultos y niños, capacitación
Escuelas para el Desarrollo que negocian "pactos de en construcción, fontaneria
Deportivo. no-agresión" entre las y carpinteria: se le atribuye
Desarrollo comunal. pandillas de Ciudad Bolívar. un mayor apoyo y unidad
en los vecindarios y
menores tasas de
delincuencia.
Transformación Campaña" ¿piensas que Casas de Justicia: mejoran el
de conflictos todo tiene que resolverse acceso de las comunidades
con los puños?" pobres a los servicios de
conciliación y soluciones
negociadas a disputas
legales. ~
Derechos Derechos de los internos:
g
r-
humanos protestas de prisioneros
contra las condiciones de
vida en centros de reclusión ~
sobrepoblados. ~
n
or-
~
;;;:
--..:¡
¡....>.
 j:j
ANEX01.4
INTERVENCIONES PARA REDUCIR LA VIOLENCIA SOCIAL EN COLOMBIA
~
Causalidad
Nivel individual oVl~
política Nivel estructural Nivel institucional Nivel interpersonal Vl
oc:l
Justicia penal Nueva Constitución. Esfuerzos coordinados de ¡;]
Criminalización de la
violencia doméstica.
Medicina Forense, el
Departamento de Policía y la ~
><
Castigos contra los padres Oficina del Alcalde por ~

~
ausentes que no ofrecen recopilar y analizar
ayuda económica para la información sobre la
crianza de los hijos. violencia.
Mayores castigos contra los Vigilancia policial de zonas 5
delitos sexuales. de alta delincuencia.

Salud pública Restricciones al derecho de Retiro de los vendedores Mejoras en el respeto de los Atención prenatal y de la
portar armas de fuego. callejeros. conductores y peatones a los temprana infancia.
Límites a la violencia en Red para la Prevención del puntos de cruce de calles. Programas de intercambio
televisión. Abuso contra los Niños. de armas.
Desepaz, Cali. "Sepa antes de beber".
Desarrollo de atributos
personales protectores.
Promoción de los lazos
afectivos seguros.
"Inmunización".
Rastreo de mujeres víctimas
de la violencia.
Vigilancia a los abusadores y
golpeadores de niños.

(Continúa en la página siguiente)

(Continuación Anexo 1.4)

Causalidad
política Nivel estructural Nivel institucional Nivel interpersonal Nivel individual
Capital social a Actividades culturales, Potenciación de las mujeres
nivel comunal recreativas y deportivas víctimas de la violencia.
para la juventud.
Clubes o Casas de Jóvenes.
Escuelas para el Desarrollo
Deportivo.
Desarrollo comunal.
Capacitación y organización
de guardias comunales.
Transformación Campaña "lCrees que todo Enseñanza de destrezas de
de conflictos se debe arreglar con tus resolución de conflictos.
puños?" Desarrollo participativo de
una Guía Escolar para
Llevarse Bien.
Casas de Justicia.
Centros de Arbitraje y
Conciliación.
Comisarías familiares.
Derechos Como país signatario, Potenciación de las mujeres ~
;:::;
humanos aplicación de: víctimas de la violencia. or-<
• La Declaración Universal
de los Derechos Humanos.
• La Convención para ~
Sancionar, Erradicar y ~
n
Prevenir la Violencia or-<
contra las Mujeres (Con-
vención de Belem do Pará).
• Declaración de los ~
Derechos de los Niños. 2;3
 74 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 75

BIBLIOGRAFÍA Chernick, M., 1997. "Changing perceptions of violence in Colombia and its im-
Ama, Consejo sobre Asuntos Científicos, 1993. Alcohol, Aggression and Injury, plications for policy" (mimeografiado), Washington, D.C.
Asociación Médica Americana, Washington, D. C. - - , 1998, de próxima aparición. "Negotiating peace amid multiple forms of
Ahrend, R. 1998. "The economic consequences of fighting and ending Latin violence", en Arnson, C. y Basombrio, C. (eds.), Comparative Peace Processes
America' s civil wars: What to expect from peace in Colombia?" (mimeogra- in Latín America.
fiado), Banco Mundial, Washington, D.C. Cisalva (Centro de Investigaciones "Salud y Violencia"), 1997. Dimensionamiento
Amnistía Internacional1997. ]ust What do we Have todo to Stay Alive? Colombia's de la violencia en Colombia, Cisalva, Santiago de Cali.
Internally Displaced: Dispossessed and Exiled in Their Own Land, Amnistía In- Cleves, P., 1998. "Comparative experiences of the peace processes in El Salvador
ternacional, Londres. and Guatemala and their relationship to the situation in Colombia" (mi-
Angarita Cañas, P.E. y Osorio Moreno, C.A. 1998. "Analysis of displaced popu- meografiado), Banco Mundial, Washington, D.C.
lations in Colombia" (mimeografiado), Banco Mundial, Washington, D.C. Codhes, 1997. Desplazamiento rural: violencia y pobres, Codhes, Santa Fe deBo-
Ayres, R. L., 1998. Crime and Violence as Development Issues in Latín America and the gotá.
Caribbean, Latin American and Caribbean Studies Viewpoint Series, Banco - - , 1998. Desplazamiento forzado en la ciudad de Cali, Codhes, Santa Fe de Bo-
Mundial, Washington, D.C. gotá .
. Banco Mundial, 1994. Poverty in Colombia, estudio de país del Banco Mundial, - - , 1998a. "Consultation on human rights and displacement", Boletines
Banco Mundial, Washington, D. C. (Codhes) 6:10.
- - , 1997. "Country assistance strategy for the Republic of Colombia", Banco
Colletta, N., Kostner, M. y Wieerhofer, I., 1996. "The transition from war topea-
Mundial, Washington, D.C.
ce in Sub-Saharan Africa" (mimeografiado), Banco Mundial, Washington,
- - , 1998. "Violence in Colombia: Towards peace, partnerships and sustaina- D.C.
ble development'' (mimeografiado), estudio sectorial del Banco Mundial,
Banco Mundial, Washington, D. C. - - , et al., 1998. "Towards an architecture for sustainable peace and develop-
- - , 1998a. "Project appraisal document: Magdalena Medio Project", Banco ment: Lessons from the World Bank's experience", ponencia para la Con-
Mundial, Washington, D.C. ferencia Internacional de Paz y Desarrollo, Santa Fe de Bogotá, capítulo 3
de este libro.
- - , 1998b. "Economic and social development issues for the short and me-
dium term Colombia" (mimeografiado), World Bank Policy Notes, Banco ConferenciaEpiscopal Colombiana, 1994. "Sección de movilidad humana" (mi-
Mundial, Washington, D.C. meografiado), Conferencia Episcopal Colombiana, Santa Fe de Bogotá.
Bejarano, J.A., Echandía Castilla, C., Escobedo, R. y León Queruz, E. (eds.), Corporación Región, 1997. "Una aproximación a la conflictividad urbana en
1997. Colombia: inseguridad, violencia y desempeño económico en las áreas rurales, Medellín" (mimeografiado), Corporación Región, Medellín.
Universidad Externado Fonade, Santa Fe de Bogotá. Cuéllar de Martínez, M., 1997. "Valores y capital social en Colombia" (mimeo-
Belsky, J., 1980. "Child maltreatment: An ecological integration", American grafiado), Corporación Porvenir y Universidad Externado de Colombia,
Psychologist, 35, 320-35. Santa Fe de Bogotá.
Bronfenbrenner, U., 1977. "Toward and experimental ecology of human deve- DANE, 1997. Encuesta nacional de calidad de vida, Departamento Administrativo
lopment", American Psychologist, 32: 5, 13-31. Nacional de Estadísticas, Santa Fe de Bogotá.
Brown, S., 1995. "Gender stereotypes and sexual coercion", en Heise, L., Moore, Deas, M., 1998. "Violence reduction in Colombia: Lessons from government
K y Toubia, N. (eds.), Sexual Coercían and Reproductive Health, Consejo de policies over the last decade" (mimeografiado), Banco Mundial, Washington,
Población, Nueva York, 28-30. D.C.
Camacho, A. y Guzmán, A., 1997. "La violencia urbana en Colombia: teorías Defensoría del Pueblo, 1996. "El conflicto armado en Colombia y los menores
modalidades, perspectivas", en Fescol-IEPRI. de edad", Boletín (Defensoría del Pueblo), 2.
Centro de Referencia Nacional sobre Violencia (CRNV), 1995. "Lesiones no fata- Departamento Nacional de Planeación, 1998. La paz: el desafío para el desarrollo,
les ocurridas por riñas y atracos en Santa Fe de Bogotá", Boletín (CRNV),4:10. Tercer Mundo Editores, Santa Fe de Bogotá.
 LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 77
76 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

Louw, A., 1997. "Surviving the transition: Trends and perceptions of crime in
Duque, L.F., Klevens J. y Ramírez C., 1997. "Estudio de e~ide~iología de la South Africa", Social Indicators Research, 41, 137-168.
violencia en Santa Fe de Bogotá" (mimeografiado), Cole1enc1as, Santa Fe de McDonald, G., 1997. Peacebuilding from Below: Alternative Perspectives on Colom-
Bogotá. . . ?" bia's Peace Process, CIIR, Londres.
Fajnzylber, P., Lederman, D. y Loayza, N., 1998. "What cause.s vwlent crrme. Meertens, D. y Segura-Escobar, N., 1996. "Gender, violence and displacement
(mimeografiado), Banco Mundial, Oficina del Econom1sta en Jefe para in Colombia", Singapore]ournal ofTropical Geography, 17:2,165-178.
América Latina y el Caribe, Washington, D. C. . , Mesquita da Rocha, 1997. "Women's police stations: Rio de Janeiro". Ponencia
Granada, c. y Rojas, L., 1995. "Los costos del conflicto armado 1990-1994 , Pla- presentada en la conferencia sobre "Violencia Doméstica en América Latina
neación y Desarrollo, 26: 4. y el Caribe", Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C., 20-21
Guerrero, R., 1998. Comunicación personal. . , de octubre.
- - , 1998. "Epidemiology of violence in the Americas: The case of ~olomb1a , Ministerio de Salud, 1997. Vida, salud y paz: el sector salud frente a la violencia en
en Burki, S. J., Aiyer, S. y Hommes, R. (eds.),.Pove~ty & In~qualtty: Ann~al Colombia, Ministerio de Salud, Santa Fe de Bogotá.
World Bank Mundial Conference on Development m Latm Amerzca and the Canb- - - , 1995. La carga de la enfermedad en Colombia, Ministerio de Salud, Santa Fe
bean, 1996 proceedings, Banco Mundial, Washington, D.C., 95-100. . . de Bogotá.
Harrison, L. y Gfroerer, J., 1992. "The intersection of drug use and cn~;un~l Moffit, T., 1993. "Adolescence-limited and life-course persistent antisocial beha-
behavior: Results from the national household survey on drug abuse · Cn- vior: A developmental taxonomy", Psychological Review, 100: 674-70.
me and Delinquency, 38,422-443. . . . Moser, C., 1998. "The assetvulnerabilityframework: Reassessingurban poverty
Harriss, J. y De Renzio, P., 1997." 'Missing li~ or analytically ~1ssmg? The reduction strategies", World Development, 26:1, 1-19.
concept of social capital", ]ournal of Internatzonal Development, 9.~, 919-937. - - , 1996. Confronting Crisis: A Comparative Study of Household Responses to
Heise, L., 1998, de próxima aparición. "Violence against women: An mtegrated, Poverty and Vulnerability in Four Poor Urban Communities, Environmentally
ecological model", en Violence Against Women, Sage, ~ewb~ry Park. . Sustainable Studies and Monograph Series No. 8, Banco Mundial, Wash-
Human Rights Watch/Americas, 1994. Generation under Ftre: Chtldren and Vzolen- ington, D.C.
ce in Colombia, Human Rights Watch, Nueva York. . - - y Holland, J., 1997. Urban Poverty and Violence in Jamaica, Latín American
Instituto de Estudios Regionales, 1997. "Familias de Urabá: d~spla.zamlento Y and Caribbean Studies, Banco Mundial, Washington, D.C.
violencia", Boletín, 9 (Instituto de Estudios Regionales), Umvers1dad de An- Narayan, D., 1997. Voices of the Poor: Poverty and Social Capital in Tanzania, Envi-
ronmentally Sustainable Studies and Monograph Series No. 20, Banco
tioquia, Medellin. , . Mundial, Washington, D.C.
Jaramillo, A. M., 1993. "Milicias populares en Medellín, entre lo pnvado Y lo
North, D., 1990. Institutions, Institutional Change, and Economic Performance, Cam-
público", Revista Foro, 22. . , , bridge University Press, Cambridge y Nueva York.
Ka1manov1·tz, S., 1990. "La economía del narcotráfico en Colomb1a , Economta Ocquist, P., 1978. Violencia, conflicto y política en Colombia, lEC, Santa Fe de Bogotá.
Colombiana, 188. Olson, M., 1982. The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation and
Kl evenc, 1998 "Evaluation of interventions to prevent or reduce violence in
S · . DC Social Rigidities, Yale University Press, New Haven.
Bogotá Colombia" (mimeografiado), Banco Mundial, Washmgton, . ·
Ospina, J., 1997. "Hacia una nueva estrategia de manejo del orden público", en
- - , Bayó~ M.C. y Sierra, M., 1997. Hombres que maltratan, Colciencias, Santa Partido Conservador Colombiano (e d.), Inseguridad e impunidad en Colombia,
Fe de Bogotá. . . . Partido Conservador Colombiano, Santa Fe de Bogotá.
Knaul F. 1997. "The importance of family and community soe1al cap1tal m the Oxford Analytica Brief, 1997. www.oxan.com.
cr~a{ion of human capital in urban Colombia" (mimeografiado), Lacea, Parra, M.E., 1997. "Determinantes de la inversión en Colombia: nueva eviden-
Santa Fe de Bogotá. . cia sobre el capital humano y la violencia", tesis inédita, Programa de Eco-
Londoño, J.L., 1998. "Violence, psyche, and social capital", en Burki, S. J., Aiyer, nomía para Graduados, Universidad de los Andes, Santa Fe de Bogotá.
s. y Hommes, R. (eds.), Poverty & inequality:. Annual World Ban~ Conference Pearce, J., 1998. "From civil war to 'civil society': Has the end of the Cold War
on Development in Latín America and the Canbbean, 1996 proceedmgs, Banco brought peace to Central America?", International Affairs, 74:3, 587-615.
Mundial, Washington, D.C., 71-82.
78 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LA VIOLENCIA EN COLOMBIA 79

Profamilia, 1995. Encuesta nacional de demografía y salud, Profamilia, Santa Fe de

cially Sustainable Development Network Banco Mundial ur h" t
Bogotá. D.C. ' , vvas mg on,
Putnam, R.D., 1993. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy,
--_y Steer, A. (eds.), 1994. Making development sustainable: From concepts to ac-
Princeton University Press, Princeton, NJ. tton, Banco Mundial, Washington, D. C.
Quintero, J.D., 1998. Comunicación personal, julio.
- - , 1996. S~stainability and the Wealth of Nations: First Steps in an Ongoing four-
Quintero, M. y Jimeno, R., 1993. "Los medios de comunicación y la violencia
ney, Env1ron~entally Sustainable Studies and Monograph Series No. 5,
(mimeografiado), Cinep-APEP. Banco Mundial, Washington, D. C.
Reyes Posada, A., 1998. "The geography of rural violence in Colombia: ten- Thoum~, F., 1994. Economía política y narcotráfico, Tercer Mundo, Santa Fe deBo-
dencies, impacts, and perspectives" (mimeografiado), Banco Mundial, gota.
Washington, D.C. Trujillo_ Ciro, E. YBadel Rueda, M. E., 1998. "Los costos económicos de la crimi-
Rodgers, D., 1998. Youth gangs and violence in LAC: A literature survey, documento nalidad Y la violencia en Colombia: 1991-1996", Archivos de Macroeconomía
mimeografiado, Banco Mundial, Washington, D. C. Departamento Nacional de Planeación, Santa Fe de Bogotá.
- - , 1989. "Theories of crime and development: An historical perspective", Valdez, A., Kaplan, C.D:, Cur~is, R.L. y Yin, Z. (eds.), 1995. "Illegal drug use,
Journal of Development Studies, 25:3, 314-328. alcohol and aggressiVe cnme among Mexican-American and white male
Rojas, C.E., 1996. La violencia llamada limpieza social, Colección Papeles de Paz, arrestees in San Antonio", Journal of Psychoactive Drugs, 27, 135-143.
' Cinep, Santa Fe de Bogotá. Vanderschueren, F., 1996. "From violence to justice and security in cities" E vi-
Rosenberg, M. y Merey J.A., 1991. "Assaultive violence", en Rosenberg, M. y ronment and Urbanization, 8:1, 93-112. ' n
Fenley, M.A. (eds.), Violence in America: A public health approach, Oxford Uni- Warr~ ~-, 1:94;, "Public_ perceptions and reactions to violent offending and vic-
versity Press, Nueva York, 14-50. ti~mzation , en Re1ss, A.J. y Roth, J.A. (eds.), Understanding and Preventing
Ross, T., 1998. "Briefing note on violence in Bogotá" (mimeografiado), Santa Fe Violence, National Academy Press, Washington, D.C.
de Bogotá.
Rubio, M., 1998. "Los costos de la violencia en Colombia: el estado del debate"
(mimeografiado), Banco Mundial, Washington, D.C.
- - , 1997c. "Costos económicos de la impunidad", en Partido Conservador
Colombiano (e d.), Inseguridad e impunidad en Colombia, Partido Conservador
Colombiano, Santa Fe de Bogotá.
- - , 1997b. "Perverse social capital: sorne evídence from Colombia", fournal of
Economic Issues, 21: 3, 805-816.
- - , 1997a. "Los costos de la violencia en Colombia" (mimeografiado), Cede,
Universidad de los Andes, Santa Fe de Bogotá.
--,1997. "Percepciones ciudadanas sobre la justicia: Informe final de investi-
gación" (mimeografiado), Ministerio de Justicia, Cijus, Universidad de los
Andes, Santa Fe de Bogotá.
Sampson, R.J. y Lauritsen, J., 1994. "Violent victimization and offending: Indi-
vidual-situational, and community-level risk factors", en Reiss, A. J. y Roth,
J.A. (eds.), Understanding and Preventing Violence, National Academy Press,
Washington, D.C.
Serageldin, l. y Grootaert, C., 1997. "Defining social capital: An íntegrating
view" (mimeografiado), Banco Mundial, Washington, D.C.
- - y Comité Conductor, 1997. The Initiative on Defining, Monitoring and Mea-
suring Social Capital, Social Development Family, Environmentally and So-
Capítulo 2
LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA*

Cecilia López Montaña

Arturo García Durán

l. INTRODUCCIÓN

El presente ensayo sobre la paz en Colombia tiene como objetivo con-

tribuir al debate más importante que enfrenta el país al finalizar el siglo
XX: cómo resolver de una manera definitiva las diversas formas de vio-
lencia que han venido afectando a la sociedad colombiana durante más
de 50 años. Precisamente, por la prolongada duración del conflicto, por
los innumerables factores involucrados en la situación de guerra que se
vive en el territorio nacional y, más aún, por la incapacidad que ha de-
mostrado el país para solucionar el problema, este trabajo responde,
hoy más que nunca, a la imperiosa necesidad de empezar a analizar la
realidad colombiana de una nueva manera.
Es innegable que la Colombia de hoy difiere significativamente de
aquélla de mitad del presente siglo. Los más importantes indicadores
sociales y económicos dan cuenta de un notorio avance, a lo largo de las
últimas décadas. De otra parte, si se le compara con otros países de Amé-
rica Latina, puede decirse que este país no ha enfrentado, hasta ahora,
crisis de fondo que pudieran comprometer su futuro. Pero dentro de
esta dinámica de progreso, no todos los colombianos han corrido con
igual suerte. Así, mientras hoy algunos sectores gozan de niveles de
vida comparables con los de los países desarrollados, al menos la mitad
de la población está lejos de disfrutar de una calidad de vida similar,
para no hablar de aquellos ciudadanos claramente identificables como
pobladores del tercer mundo.
Precisamente, a causa de esta inequitativa distribución de los bene-
ficios del desarrollo colombiano, el diagnóstico que se acostumbra pre-

* Para el desarrollo del trabajo se contó con la colaboración de Nelson Camelo en el

levantamiento de la información básica. Igualmente, los autores quieren agradecer muy
especialmente a Carlos Alberto García, por sus valiosos comentarios y aportes y por las
sugerencias en su redacción final.
81
82 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 83

sentar sobre el país no ha sido totalmente objetivo. Más aún, al repasar lugar, algunos elementos de diagnóstico sobre las causas del conflicto
la historia de los grandes males que hoy hacen metástasis, como el nar- armado en Colombia. En segundo término, se ofrecen sugerencias so-
cotráfico, la corrupción y la violencia, puede reconocerse un patrón co- bre la manera de abordar este problema, con el objeto de ponerle fin y,
mún: cuando comienzan a aparecer se subestiman y después cuando se por último, se analiza el espacio fiscal real de que dispone el país para
han generalizado, o se contemporiza con ellos, o se ven como lejanos, financiar tanto un eventual proceso de paz como los diferentes acuer-
porque no afectan a la sociedad como un todo. Así, todavía muchos de dos que puedan derivarse de la negociación política con los grupos al-
los habitantes de las ciudades del país perciben la lucha armada, con zados en armas. ·
todas sus secuelas, como un problema distante y ajeno, porque no la El Banco Mundial y la Comisión Económica para América Latina y
han sufrido en carne propia. el Caribe, Cepal han apoyado la realización de este trabajo. De esta ma-
Pero, a pesar de los avances que registran los indicadores, actual- nera, estos organismos han querido contribuir al ejercicio de reflexión
mente la realidad es otra. Sin haberse logrado resolver ninguno de los que los colombianos deberán continuar adelantando para acertar en
grandes males del país, hoy se constata que aquello que se consideraba esta etapa definitiva de su historia.
fortaleza y baluarte de la nación en lo institucional, lo político y lo eco- Al intentar hallar elementos coincidentes en los planteamientos he-
nómico, empieza a acusar fisuras profundas. chos por las partes en conflicto, se observa con preocupación la falta
Asimismo, en el campo internacional la situación del país es comple- tanto de claridad como de especificidad en los problemas nacionales
ja, porque al lado de demostraciones de solidaridad frente al conflicto que se deben resolver para poner fin a la confrontación. Así, se registran,
armado, recibidas de gobiernos extranjeros, así como de ofrecimientos de un lado, un discurso vago y apegado al pasado por parte de la gue-
de colaboración en un eventual proceso de paz, han surgido, de la co- rrilla y, del otro, una percepción simplista por parte de otros sectores de
munidad internacional, diversas manifestaciones de censura por pro- la sociedad, razón por la cual no se ha logrado llegar, hasta ahora, a las
blemas como el narcotráfico, la violación de derechos humanos y la raíces más profundas del conflicto.
corrupción. Tales expresiones afectan la ubicación del país en el concier- Como un hecho positivo, hay que registrar que existe en la mente de
to mundial, en un momento en el cual la solidaridad y la cooperación muchos colombianos de hoy en día la aspiración de aprovechar el pro-
externas son fundamentales para lograr el éxito de las políticas de paz. ceso de paz para abordar, de una vez por todas, los que se consideran
Alcanzar la paz de manera definitiva es, entonces, una tarea que su- problemas de fondo del país. Pero este anhelo, aunque es ampliamente
pera en complejidad a cualquiera otra empresa que haya asumido el compartido, no se ha hecho totalmente explícito. Así, se tiene que pocos
pueblo colombiano en este siglo. Avanzar en el logro de tan trascenden- esfuerzos se han realizado, ya sea para profundizar en la naturaleza y la
tal cometido significa replantear el norte de la sociedad y definir alter- dimensión de tales problemas, o para darles la difusión y el debate que
nativas novedosas para trazarle al país un nuevo rumbo en lo político, ellos ameritan y, menos aún, para hallar la forma de resolverlos, de ma-
lo económico y lo social. Persiste, además, la preocupación acerca de si nera conjunta, por las partes en conflicto.
la sociedad colombiana está preparada para asumir el reto de alcanzar Frente a tal realidad, este ensayo, en su primera parte, plantea que
y aclimatar la paz, cuando es evidente que muchos de sus sectores la causa de la permanente confrontación en el país -con su secuela de
interpretan la situación de violencia que se vive hoy como un escollo escalamiento de la violencia que hoy se registra- se encuentra en el no
coyuntural y una perturbación temporal, dentro de una dinámica eco- debidamente reconocido fenómeno de la exclusión política, econ~mica
nómica y política que les ha beneficiado y de la cual se cree que tarde o y social que ha caracterizado a la sociedad colombiana. Esta interrela-
temprano retomará su cauce normal. ción entre exclusión y violencia, que se hace explícita en este trabajo, lo
Con base en los hallazgos de una serie de estudios que se han venido cual constituye su principal aporte, no ha sido debatida a fondo. Tal
realizando en los últimos años sobre distintos aspectos fundamentales omisión se debe, en gran parte, a que el análisis pasado y reciente de la
del desarrollo económico colombiano, este trabajo presenta, en primer realidad colombiana ha tenido como punto de partida la creencia en tres
 84 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 85

mitos. Primero, que Colombia cuenta con un sistema político democrá- recursos financieros es, más bien, de transformación de las relaciones de
tico. Segundo, que la economía del país es sólida. Y, tercero, que lapo- poder. Sin negar que para alcanzarla será necesario asignar fondos pú-
breza es la causa fundamental de la violencia. blicos para la ejecución de diversos programas, hay que tener presente
Pero, puesto que en el proceso de destruir tales mitos se llega a cue~­ que, dado el alto nivel de inversión social que ya registra el país, así
tionar los fundamentos mismos sobre los cuales se ha apoyado tradi- como las limitaciones fiscales que actualmente enfrenta, es menester
cionalmente la sociedad colombiana, aquéllos deben ser, ante todo, que las opciones de inversión respondan a dos estrategias fundamenta-
reconocidos como tales por los diversos estamentos nacionales, cuyo les. En primer lugar, deben diseñarse los mecanismos necesarios para
concurso será definitivo para el logro de la paz. Por esta razón, en la que la asignación focalizada del gasto no sólo responda a criterios de
segunda parte de este trabajo, se plantea como mecanismo de _aglutina- equidad social y de beneficio privado, sino que sea también un medio
ción social el logro de consensos sobre tres temas que son cruCial_es J?~ra para superar las situaciones de exclusión. En segundo término, y en
el presente y el futuro del país. El logro del primer_ co~~enso Sl?mfic_a consonancia con el esquema de análisis aplicado en este trabajo, hay
llegar a un acuerdo sobre el diagnóstico, es decir~ comc1du en la Identi- que dar por sentado que los mayores costos corresponden a los cambios
ficación de las causas fundamentales del conflicto armado. Logrado institucionales que afectan a las estructuras de poder.
esto, se debe, entonces, llegar tanto a un consenso en lo político, o sea,
~ sobre la forma de convertir la organización política del país en una ver-
dadera democracia participativa, como a un consenso en lo económico II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
y social, esto es, sobre cómo cambiar el s~s~em~ productiv? y la e~truc­ Antes de avanzar en el análisis del conflicto armado en Colombia y de
tura social, para que cesen de generar pnvileg10s y garanticen la_t_?Ual- los procesos de paz en que se ha comprometido el país en el pasado
dad de oportunidades para todos. Ya que se trata de la presentac10n de reciente, conviene revisar brevemente experimentos similares adelanta-
propuestas sobre profundas transformaciones, ~structurales, e~ esta dos en América Latina, con el objeto de derivar de ellos elementos que
parte del trabajo se plantean elementos de política que se ~ons1d~ran puedan ser útiles para el caso colombiano. Dentro de este propósito,
básicos para iniciar estos cambios, los cuales, puesto que reqmeren tiem- resulta particularmente ilustrativa la revisión de los procesos de nego-
po para producirse, deben iniciarse cuanto antes. ciación con la insurgencia que se han llevado a efecto en América Cen-
La tercera parte trata un tema que, hasta ahora, es el menos explo- tral en la presente década, sin olvidar que Colombia se encuentra en el
rado, cual es el de establecer el margen de maniobra que tiene el país en deber de revisar sus propias experiencias en esta materia, para valorar
cuanto a la disponibilidad de recursos para financiar un proceso que sus elementos positivos y no repetir errores cometidos en el pasado.
lleve a la paz. En ella, se discuten las limitaciones fiscales de que se ado-
lece para financiar un proceso de negociación, así como los costos en
que el Estado colombiano tendría que incurrir para alcanzar la paz Y A. Experiencia de Centroamérica
convertirla en un proceso sostenible. Las características de las negociaciones y de los acuerdos logrados han
Para ilustrar la manera como las actuales restricciones económicas diferido en los dos principales casos observados en la subregión: El Sal-
del país le imponen límites reales a las exigencias de inversión propias vador y Guatemala. Las diferencias se han dado, en primer lugar, en el
de un proceso de paz, en el presente trabajo se ha elaborado un_ modelo grado alcanzado por la confrontación armada y en la posición alcanza-
"economicista" que busca minimizar los costos de la paz, relaciOnando da en lo militar y lo político por cada una de las partes. En segundo
el poder militar del Estado con los niveles de demanda por parte de la lugar, en la visión que se ha generado en la sociedad sobre los orígenes
guerrilla. mismos del conflicto. En tercer lugar, en la situación coyuntural que vi-
Además, en esta parte del trabajo se trata de demostrar que el logro vieron las economías nacionales entre la expansión y el ajuste. En cuarto
de la paz en Colombia, antes que un problema de disponibilidad de lugar, en las propias capacidades negociadoras de los actores e interme-
86 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 87

(Continuación Cuadro 2.1)

diarios y, por último, tanto en las características de la negociación como
en la mecánica acordada por las partes para la misma. El Salvador Guatemala
La culminación de los conflictos político-militares recientes en estos
• Participación de las Naciones • Apoyo internacional
dos países, al igual que el inicio de los procesos de consolidación de la Unidas
paz se han caracterizado por una compleja secuencia de negociaciones. • Participación de las Naciones
Al cabo de la misma, se logró concertar una serie de acuerdos con respecto Unidas
a diversas reformas y programas que, a su vez, respondían a propuestas Fases, contenido • Proceso gradual de negociación • Proceso gradual de negociación
claras provenientes de las dos partes. Se estableció también un calenda- y características Qas etapas se corresponden con (12 acuerdos entre 1994 y 1996)
rio de encuentros y, cuando ello fue posible, se acordó la asignación de de los acuerdos los acuerdos)

los respectivos presupuestos para la ejecución de las políticas y progra- • Etapas iniciales y sus acuerdos • Cese del fuego acordado al final
centrados en temas para de los acuerdos
mas derivados de los compromisos adquiridos en las negociaciones. propiciar los diálogos:
Con el objeto de extraer de las experiencias de El Salvador y Gua- humanización de la guerra;
temala lecciones aplicables al caso colombiano, se presentan a conti- derechos humanos: agenda y
calendario de negociaciones
nuación los perfiles de los procesos de paz seguidos en esos dos países
<(Cuadro 2.1). El detalle del contenido de los acuerdos alcanzados en • Acuerdo final (Chapultepec, • Contenido de los acuerdos en
México) contiene compromisos concordancia con las
ambos casos se encuentra en el Anexo 2.1. en políticas económicas y sociales particularidades del conflicto.
Acuerdos sobre: derechos
• Temas del acuerdo final: fuerzas
CUADR02.1 humanos, reasentarnientos de
armadas, policía nacional,
COMPARACIÓN DE LOS PROCESOS DE PAZ EN EL SALVADOR Y GUATEMALA sistema judicial, sistema electoral, poblaciones desarraígadas,
asuntos económicos y sociales esclarecimiento histórico de las
El Salvador Guatemala violaciones de los derechos
(sobresalen temas agrarios y Plan
humanos, identidad y derechos
Posicionamiento • Importantes efectivos militares: • Equilibrio de fuerzas entre de Reconstrucción Nacional)
de los pueblos indígenas, poder
militar y político 14.000 rebeldes en armas ejército e insurgencia civil y función del ejército, cese
de la insurgencia • Control del20% del territorio • Reducidos efectivos militares: del fuego, aspectos sociales y
nacional 1.500 rebeldes en armas económicos y situación agraria,
reformas constitucionales,
• Reconocimiento internacional • Movimiento rebelde sin
régimen electoral,
expresión política
reincorporación de la
• Empate técnico con las fuerzas • Escaso control territorial de la insurgencia, verificación de
regulares insurgencia acuerdos de paz, acuerdo de paz.
• Respaldo político nacional • Componentes étnicos y
(sociedad civil y oposición) culturales en el conflicto
No obstante las particularidades que distinguen la situación de cada
Fase de negociación: • Proceso largo de negociación • Proceso largo de negociaciones
características (más de dos años) (seis años) uno de los dos países, de acuerdo con los orígenes y la evolución del
y mecánica • Influencia de presión internacional • Influencia de presión internacional
conflicto, la revisión de los procesos de paz más relevantes, llevados a
del proceso efecto en América Latina en épocas recientes, permite extraer algunos
• Apoyo internacional (Grupo de • Participación importante de
Contadora, grupo de países grupos de la sociedad civil elementos comunes y lecciones que son de gran utilidad para la situa-
amigos) ción actual de acercamiento entre el gobierno colombiano y los dos gru-
• Sede de negociaciones en el • Sede de negociaciones en el pos alzados en armas más importantes del país, como son las FARC y el
exterior exterior ELN. Éstos podrían resumirse así:
(Continúa en la página siguiente)
88 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 89

• Se trata de procesos de larga duración y sobre todo accidentados, en el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Ejército Popular
los cuales las frecuentes interrupciones son más bien la norma que de Liberación (EPL) y el Movimiento Quintín Lame. Los acuerdos se re-
la excepción. anudan en 1994, con la Corriente de Renovación Socialista (CRS), el
• Se trata de procesos complejos y graduales tanto en su evolución Frente Francisco Garnica de la Coordinadora Guerrillera y finalmente
como en la definición del contenido y en la suscripción de los acuer- con las Milicias Populares del Pueblo y para el Pueblo, las Milicias Inde-
dos (los primeros acuerdos apuntan a crear el ambiente propicio pendientes del Valle de Aburrá y las Milicias Metropolitanas de la Ciu-
para la continuidad de las negociaciones -humanización del conflic- dad de Medellín (en el Anexo 2.2 se especifican dichos acuerdos en las
to, por ejemplo-, en tanto que los acuerdos finales se refieren al cese secciones 1 a 7).
del fuego y a las reformas económicas y sociales). El análisis de estos acuerdos permite destacar varios elementos rele-
• Ha sido una característica el que la sede de los diálogos sea un país vantes. De una manera u otra, bien por su deseo de participar en la
extranjero (México en el caso de El Salvador, países europeos en el Asamblea Nacional Constituyente de 1991, o por el reconocimiento de
caso de Guatemala). la necesidad de introducir cambios importantes en el ordenamiento ju-
• Ha sido definitivo el papel facilitador jugado por los gobiernos de rídico colombiano, todos ellos incluyen la necesidad de reformar la
otros países (soporte regional el caso de El Salvador; países europeos Constitución Nacional. Sin embargo, no se identifican compromisos
en el caso de Guatemala). que aborden a fondo los problemas estructurales del país. Se buscó pri-
• Las Naciones Unidas han cumplido una importante misión tanto en mordialmente la incorporación de grupos guerrilleros a la legalidad
la orientación del marco de negociación como en el apoyo a todo el para promover sus respectivos proyectos políticos, con todas las garan-
proceso (observación y verificación). tías posibles, por parte del gobierno.
Sorprenden, por otro lado, las escasas referencias al fenómeno del
B. Experiencia de Colombia narcotráfico en los diversos acuerdos, el cual, con frecuencia, ha sido
relacionado, al menos desde el punto de vista financiero, con las activi-
La mayor diferencia que se registra entre las negociaciones de paz reali- dades de algunos grupos alzados en armas. La única mención directa a
zadas en El Salvador y Guatemala y las iniciativas que se han adelan- este problema aparece en el documento firmado con el M-19, acuerdo
tado, en el pasado reciente en Colombia, radica en que mientras en los que para muchos ha sido el más exitoso alcanzado por un grupo guerri-
dos primeros países los esfuerzos culminaron en acuerdos de paz, en llero latinoamericano, pero también el más desperdiciado por sus inte-
Colombia las negociaciones no resolvieron el conflicto armado. Varios grantes (Bejarano, 1996).
trabajos que han abordado recientemente este tema en el país han des- Sin embargo, el elemento más importante que revela esta compara-
tacado la complejidad que caracterizó a tales negociaciones. Pero, para ción es que mientras El Salvador y Guatemala negociaron el conflicto,
efectos del presente ensayo, más que insistir en el detalle de sus hallaz- hasta ahora Colombia sólo ha negociado la desmovilización de algunos
gos, puede ser pertinente extraer elementos de éxito y de fracaso de la grupos guerrilleros, sin haber logrado acuerdos significativos con los
comparación de las tres experiencias. Colombia puede beneficiarse de dos mayores de ellos, como son las Fuerzas Armadas Revolucionarias
estas reflexiones, dado el momento en que se encuentra en cuanto a de Colombia (FARC) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN).
preparación, negociación y desarrollo del proceso de paz. Esta etapa sólo parece iniciarse ahora, cuando ya se han desmovili-
Para establecer una comparación con los casos de El Salvador y Gua- zado alrededor de 5.000 hombres, sin haberse dado pasos certeros hacia
temala, vale la pena revisar sucintamente los procesos de paz que Co- la paz. En Colombia, con este tipo de arreglos parciales y de cierta ma-
lombia realizó durante la primera mitad de la década de los noventa, nera aislados, lo que se ha logrado es "parcelar" la paz (Bejarano, 1996)
con distintos grupos alzados en armas. El primero se logró en marzo de y convertir a las FARC y al ELN en los únicos interlocutores. Una segunda
1990, con el M-19, el cual fue seguido en 1991 por otros adicionales con conclusión que se desprende de la anterior, es que mientras en El Salva-
90 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 91

dor y Guatemala las negociaciones se adelantaron con una guerrilla uni- Por su parte, la más importante agremiación ganadera de Colombia
da, en Colombia se han producido acercamientos, pero nunca se halle- Fedegan, presentó una propuesta en la cual se planteó que: "El ver~
gado a lo que Bejarano llama "un espacio homogéneo de negociación". dadero compromiso del grupo de colombianos que genera riqueza es
Igualmente, llaman la atención las diferencias en el nivel y el conte- ceder parte de ella para acometer una cruzada nacional contra la pobre-
nido de las peticiones. Mientras en El Salvador y Guatemala la guerrilla za". Estos dineros, que conformarían un "fondo social para la equidad
buscaba ciertos logros en la organización social, económica y política, y la justicia", buscarían convocar el compromiso internacional para re-
con énfasis distintos según las características del conflicto en cada país, construir el país
en Colombia muchos de estos avances se han alcanzado paulatinamen- Después de esta rápida revisión de los más recientes procesos de paz
te por políticas de Estado, sin que hayan mediado negociaciones de paz. de América Latina, puede decirse, con optimismo, que la compleja mar-
En el caso del actual proceso de paz en Colombia, al revisar las pro- cha hacia la paz se ha iniciado en Colombia, pero que, comparándola
puestas sobre temas económicos y sociales provenientes de los dife- con los procesos exitosos de El Salvador y Guatemala, quedan por darse
muchos pasos sustantivos, para lograr un resultado satisfactorio.
rentes sectores involucrados en el conflicto (véase Anexo 2.3) -Estado,
La experiencia vivida por tales países demuestra, en primer lugar,
guerrilla, autodefensas y sociedad civil (Cambio 16, 1998)-, hay que des-
que el camino hacia la paz es un proceso largo y tortuoso, en el cual
tacar varios elementos que no dejan de causar sorpresa. El más rele-
pueden presentarse interrupciones mas no fracasos. En segundo lugar,
vante es la vaguedad de los planteamientos, puesto que, más que
a diferencia de lo sucedido en el Salvador y Guatemala, en Colombia no
propuestas específicas para abordar problemas estructurales del país
hay claridad sobre la participación de la comunidad internacional. Este
relacionados con el sistema político, la organización económica y el bie- vacío es percibido por los gobiernos extranjeros y los organismos inter-
nestar social, parecen listas de buenas intenciones, con las cuales difícil- nacionales interesados en contribuir a la búsqueda de la paz. A este res-
mente se estaría en desacuerdo. Especialmente, en las propuestas de las pecto, conviene recordar que los países amigos y las Naciones Unidas
FARC se observa un discurso económico aislado del contexto mundial jugaron un papel preponderante en América Central, para garantizar la
actual. Y aunque es rescatable la necesidad expresada por varios de sus continuidad del proceso, cuando surgieron obstáculos. Por último, y en
militantes, de ajustar o cambiar el modelo de desarrollo, esta propuesta lo que guarda relación con el tema de los recursos, hay que advertir que
de cambio consiste básicamente en volver al esquema proteccionista, en las propuestas presentadas hasta ahora, se ignoran los problemas
pero sin adicionar elementos novedosos y sin asumir una posición crí- tanto del alto costo fiscal que representaría un proceso de paz, como del
tica frente a los efectos que produjo en la economía la aplicación de tal escaso margen de maniobra financiera de que dispondría el país para
modelo en el pasado. enfrentarlo.
La sociedad civil colombiana tampoco sale bien librada en lo que se
refiere a las propuestas o a los procedimientos planteados para avanzar III. TRES GRANDES MITOS1
en el proceso de paz. Sin embargo, debe destacarse que en el seno de los
principales sectores económicos del país existe el reconocimiento gene- Durante el presente siglo, Colombia ha venido construyendo la base de
ralizado de que llegó el momento de invertir en la paz. Dentro de esta su nacionalidad sobre dos pilares fundamentales: la democracia políti-
tónica, el Consejo Gremial Nacional, órgano cúpula que aglutina la re- ca, considerada una de las más antiguas de América Latina y una eco-
presentación de diversos sectores de la economía nacional ha expresado nomía caracterizada por la estabilidad, el buen manejo y un crecimiento
que, en una negociación seria con la guerrilla, estaría dispuesto a estu-
diar con el gobierno esquemas conjuntos de financiación, especialmen-
te la conformación de un Fondo en el cual confluirían sus aportes y las 1 Este capítulo se apoya en los trabajos de Garay (1998), Palacios (1998) y el DNP
contribuciones internacionales. (1998).
92 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 93

continuo en el transcurso de los últimos sesenta años. Por mucho tie_~­ transitorias que, aunque pueden proporcionar alivios inmediatos para
po, estas virtudes han constituido los emblemas distintivos de la nac10n el presente, también es cierto que comprometen el futuro. Se debe acep-
colombiana, en el conjunto regional. . tar, que durante este siglo en Colombia, la excepción ha sido la paz y no
Sin embargo, actualmente cuando el ~aís en~e~t~ el form1da?le reto la guerra.
de alcanzar la paz, en medio de un penodo h1stonco convuls1~nado, En la literatura especializada en el terna, se reconoce que el éxito de
análisis juiciosos de su realidad han revelado c~arament~ que mas ,~ue los procesos de paz depende, en gran medida, de que se incluyan ternas
pilares de la sociedad colombiana, la demo_cracm de su s~sten:a ~ohtico sustantivos en la agenda de las negociaciones. Y así también parecen
y la solidez de su economía son gran,des mitos Y. que el dmgnostlco que probarlo las experiencias de paz de El Salvador y Guatemala. No obs-
considera a la violencia como un fenomeno asociado fundamentalmen- tante, un grave peligro que existe actualmente en Colombia es que, por
te a la pobreza es, igualmente, otro mito. falta de un análisis más profundo o por la prisa en avanzar en las nego-
La existencia de esas falsas creencias se encuentra, de alguna mane- ciaciones de paz, los problemas a los cuales se busque dar solución se
ra! señalada en obras recientes de autores nacionales, sobre problemas refieran a asuntos meramente instrumentales y no estructurales.
de actualidad en el país. Debe aceptarse que el país ha consumido mucho tiempo en el estudio
Así Marco Palacios afirma: "El problema de Colombia no es encon- de la violencia política de los años cincuenta y que sólo recientemente ha
trar la ~az, sino construir la democracia. El conflicto ~r~ado es el pro- comprendido que la guerra de hoy tiene muchas particularidades y es
ducto de la carencia de una institucíonalidad democratica. El problema mucho más compleja que aquélla. También hay que decir que la socie-
radica en el contexto político en su más amplio sentido y no en el en- dad colombiana ha simplificado el estudio de las causas de la actual con-
frentamiento de las guerrillas con el Estado" (Palacios, 1998). frontación armada, al punto de subestimar elementos que son valiosos,
A su vez, Luis Jorge Caray, señala: "Colombia es el único país de la tanto para su comprensión como para la búsqueda de soluciones reales
región que no ha sufrido recesiones abru~t~s ni tampoc? ha o~servado a la misma. Así, por ejemplo, a pesar de la capacidad destructiva del
crisis cambiarías o fiscales serias en las ultimas tres decadas (Caray, tejido social que tiene el narcotráfico y de los vínculos que se le atribu-
1998a). Sin embargo, este ritmo ha sido insuficien_te para incorporar ma- yen con actividades de la guerrilla, este fenómeno sólo ha sido estudia-
sivamente, y de una manera eficiente y productiva, a grandes sectores do superficialmente, sin que se haya precisado el peso específico que
de la población colombiana (Caray, 1998b). . . tiene en la caracterización presente de la lucha armada en Colombia.
La seriedad de la situación presente, a la cual se refieren los autores No obstante lo anterior, hay que registrar que, por fortuna, la relativa
citados, revela que el país no enfrenta solamente proble_mas coyuntura- abundancia de investigaciones sobre la situación política y económica
les, sino que, por el contrario, se encuentra ante la necesidad ~e e~~ctuar del país que diversos expertos han emprendido en los últimos años,
un replanteamiento de las bases fundamentales de su orgamzacwn so- permite comenzar a incursionar, con mayor seguridad, en el análisis de
cial, política y económica. . . . las causas del conflicto armado y de la violencia en general en el país. Es
Puesto que la violencia puede vincularse a la e~1stene1a de los mlt~s de esperarse, que esta afluencia relativa en la documentación tenga,
mencionados y ya que el logro de la paz se relacwna con el re~onoCI­
miento y la superación de los mismos, la empresa en la cual el pms se :e igualmente, repercusiones favorables en la elaboración de las propues-
tas para su resolución.
obligado a comprometerse implica mucho más, ~ue adelantar ne,goCia-
ciones de paz, en lo que se refiere al tema político, y m~cho m~s ~ue
realizar ajustes fiscales, en lo que tiene que ver con el amblto econom1c~. A. El mito de la democracia política
Comprender la profundidad y las repercusiones de este reconoci-
miento es absolutamente fundamental para el desarrollo de un even- La perdurabilidad de la democracia en Colombia es proverbial entre los
tual proceso de paz, si con él se pretende llegar más allá de las soluciones países de América Latina y en el mundo entero. Las breves interrupcio-
94 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 95

nes a los gobiernos elegidos popularmente, en el transcurso del presen- Sin negar que su promulgación representó un paso adelante en la
te siglo, trazan un marcado contraste con las frecuentes irrupciones de modernización del ordenamiento institucional, hay que registrar que la
los gobiernos de hecho, registradas en otros países de la región. Esta nueva Constitución no ha producido los efectos de equidad social espe-
continuada tradición civilista ha llevado a exagerar las virtudes de un rados, entre otras razones, porque no aborda los fundamentos de la or-
sistema político que, aunque se ha fundamentado en una 11 supuesta- ganización social y productiva del país. Dicho de diferente manera, a
mente libre" expresión popular por medio del voto, también hay que una forma excluyente y casi feudal de organización de la sociedad, se le
reconocer que ha estado empañado por arraigados vicios, por las com- han interpuesto normas e instituciones que le dan a Colombia la apa-
ponendas políticas y por refinados artificios que, so pretexto de pre- riencia de una sociedad realmente democrática, sin serlo.
servar las instituciones del país, han cumplido la misión de excluir del Para confirmar lo anterior, basta con evaluar el proceso de descen-
juego político a importantes sectores de la opinión nacional. Sin embar- tralización que el país ha venido desarrollando. Si algún mecanismo se
go, los reiterados elogios a la 11 democracia colombiana'' han reforzado reconoce como válido para fomentar la democracia participativa, o al
una especie de estado de 11 ensimismamiento nacional" que ha desem- menos para ampliar los espacios de participación ciudadana, es precisa-
bocado en la generación del mito de que en el país impera la democracia mente el de delegación de funciones y recursos a los entes territoriales.
.política. Se supone que ésta es la mejor forma de acercar a la población al ejerci-
Para Marco Palacios: cio del poder y de aumentar, así, los niveles de participación real. Sin
"... el sentido histórico del conflicto deriva del ideal de la democracia embargo, a pesar de que se reconocen los aciertos en cuanto al afianza-
liberal que ha sido bloqueada sistemáticamente en el último medio si- miento de las autonomías municipales y al incipiente surgimiento de un
glo: primero por la violencia y el estado de sitio, y luego por el estado nuevo estilo de liderazgo político más articulado a los intereses locales,
de sitio, el clientelismo y la corrupción política. Ese bloqueo significa la también se le cuestionan a la descentralización, entre otros aspectos, la
marginación política, cultural y ciudadana del campesinado, incluyen- alta carga que le ocasionan a las finanzas del Estado las transferencias
do, un poco arbitrariamente en esta categoría, el universo de pobres de los ingresos de la nación a los entes territoriales, así como los limita-
asentados en las periferias urbanas". (Palacios, 1998)
dos resultados obtenidos en el impulso a la dinámica participativa.
Debe reconocerse, sin embargo, que, en épocas recientes, Colombia Se puede afirmar que en Colombia, con la promulgación de la Cons-
ha realizado esfuerzos por ampliar su democracia. La promulgación de titución de 1991, se llegó de nuevo sólo hasta las instituciones. Así, se
la Constitución de 1991 es una expresión clara de la vocación democrá- han multiplicado las oportunidades de que la población se exprese en
tica del país, dado que consagra la función social del Estado, profundiza las urnas: elección popular de alcaldes y gobernadores, plebiscito, refe-
en la descentralización, establece un conjunto de derechos individuales rendo, cabildo abierto, consulta popular, revocatoria del mandato, entre
y colectivos y crea una serie de instituciones que, en principio, apuntaría otras. Pero no se registran avances similares en la aparición de espacios
a garantizar la inclusión social de sectores históricamente desprotegi- de control social, de planificación participativa y de gestión de servicios
dos, como las comunidades indígenas y las negritudes. básicos, como la educación y la salud, a nivel de las comunidades. Los
Hay que agregar, como elemento positivo, que la Asamblea Nacional padres de familia no tienen mayores posibilidades de injerencia en las
Constituyente, a cuyo cargo estuvo la elaboración de la nueva carta decisiones de la escuela en donde estudian sus hijos, como tampoco
política, significó una oportunidad de expresión pluralista, raramente cuentan los líderes comunitarios con las herramientas que les permitan
presenciada en Colombia en el presente siglo. Por tal razón, pudieron ejercer la veeduría de las obras que se ejecutan en su entorno inmediato.
plasmarse en ella las propuestas de algunas de las vertientes ideológicas La precariedad de espacios participativos permanentes en el nivel local,
que no habían contado anteriormente con el espacio político para ma- o aún zonal, lleva a pensar que los avances en materia de equidad social
nifestarse. que la descentralización presupone, al propiciar una redistribución de
96 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 97

recursos de poder en favor de los más pobres, también están lejos de han despegado de un nivel promedio muy moderado, a diferencia de
lograrse. otros países que, para desarrollarse, han tenido que, por lo menos, du-
No obstante las limitaciones señaladas, la proliferación de eventos plicar sus niveles de ahorro respecto al producto interno bruto, en sólo
de elección popular contenidos en la Constitución Política Nacional, ha dos o tres décadas (Garay, 1998b).
llevado a concluir a algunos sectores de la sociedad que los problemas Un segundo hallazgo importante de estos trabajos es que Colombia
del país se deben a un exceso de democracia y no a una carencia de ella. tampoco ha logrado modificar la estructura productiva del país, de una
Pero, independientemente de lo anterior, lo cierto es que, mientras Co- manera creativa y funcional al desarrollo económico (Garay, 1998c y
lombia no se comprometa con el principio de la igualdad de oportuni- Echeverry, 1998). Una característica que se observa con claridad, es que,
dades para todos y cada uno de sus miembros, cualquier organización durante la última parte del siglo, Colombia se ha desindustrializado,
social que se establezca procesará las normas y las leyes de manera que desagriculturizado y terciarizado.
unos se beneficien y otros no. Puede afirmarse, entonces, que sólo cuan- Es así como se constata que, a diferencia de lo que sucede en las
do se llegue a ese acuerdo fundamental acerca de la equidad, se dejará sociedades desarrolladas, los aportes de la industria colombiana al pro-
de vestir con ropajes democráticos a una sociedad cuya organización ducto interno bruto son proporcionalmente reducidos, el sector no
está diseñada para proteger a unos pocos y excluir a más del 50% de la muestra una dinámica adecuada de diversificación y la localización de
población total. las fábricas en el territorio nacional no es la que requiere una economía
abierta. En el caso de la agricultura, los trabajos prueban que no se ha
dado una reconversión productiva hacia los sectores con gran potencial
B. El mito de la economía sólida
exportador. Más aún, los productos tradicionales -o sea, los más carac-
En América Latina ha prevalecido la idea de que Colombia ha logrado terísticos de la economía campesina- registran una tendencia decre-
conciliar la estabilidad macroeconómica con el crecimiento sostenido,lo ciente, la cual, a su vez, ha reducido las posibilidades de obtención de
cual la ha colocado, en muchas ocasiones, como un caso de excepción, mejores ingresos, por gran parte de la población rural pobre. A su turno,
en medio de las vicisitudes que ha debido padecer el resto de la región, el sector de servicios del país no es dinamizador de la economía y, por
especialmente en la década de los ochenta, a raíz de la llamada crisis de el contrario, es pasivo y no productivo.
la deuda. Sin embargo, como producto del intenso análisis a que ha sido Habría que agregar que la desagriculturización que se produce si-
sometida recientemente la economía colombiana, hoy es posible com- multáneamente con la desindustrialización, tiene los efectos perversos
parar los beneficios reportados por la aplicación del modelo económico de reducir la capacidad de crecimiento y de acumulación de la econo-
seguido por el país, de los cuales el más destacado es, sin duda, la esta- mía y de expulsar población rural hacia las ciudades. Estas últimas, por
bilidad, con los efectos negativos que se aprecian hoy, cuando se enfren- su parte, se han mostrado incapaces de absorber productivamente esta
ta el reto de la globalización. mano de obra. Se tiene, entonces, que, tal como lo afirma Garay en su
Al evaluar las causas de la poca capacidad de inserción internacional trabajo, el país se ha movilizado hacia una desactivación productiva.
que han demostrado los sectores históricamente importantes en este Por consiguiente, independientemente de los problemas coyuntura-
país, como la industria y la agricultura, los estudios ya señalados han les que han afectado al país en los últimos años y de los avatares que hoy
revelado las razones económicas que han impedido un crecimiento más enfrenta la economía mundial, Colombia ostenta un modelo de produc-
rápido, así como una distribución más equitativa de los beneficios de la ción que no es sano, ya que éste se ha basado principalmente en la ge-
estabilidad de la economía (Garay, 1998b y Echeverry, 1998). neración de rentas. Parte de su crecimiento ha obedecido a la ocurrencia
La primera revelación de estos análisis es que en Colombia ha impe- de diversas bonanzas de origen externo y no necesariamente al esfuerzo
rado la cultura de la no-acumulación y de la no-inversión. Así, en los innovador de los sectores productivos o de sus ciudadanos, y actual-
últimos treinta años, las tasas de ahorro y de inversión privadas nunca mente la dinámica económica del país se apoya bien sea en la explota-
 98 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 99

dón de recursos naturales, como el petróleo y el carbón, o bien en ne- que procesos como el de la globalización plantean, que sigue profunda-
gocios ilícitos como la producción de droga. mente segmentada y que su contribución a la vocación consumista del
Urytercer hallazgo, proveniente de los análisis recientes de la econo- país ha sido inmensa, al dirigir sus esfuerzos a financiar el consumo y
mía colombiana, se refiere a la evolución de la industria, durante los no a aumentar la capacidad productiva del país (Caray, 1998).
últimos cuarenta años. Al cotejar su trayectoria con el conjunto latinoa- A los desfases ya enumerados en el campo económico, habría que
mericano, se encuentra que el país se empezó a desindustrializar mucho agregar la existencia de otro problema que está profundamente relacio-
antes que otros, sin que el sector hubiera alcanzado una alta participa- nado con el desempeño del aparato productivo. Éste se refiere al rezago
ción dentro de la producción nacional. Más aún, a finales de los años del sistema educativo y a sus implicaciones en la formación de los recur-
setenta la industria nacional no había logrado la diversificación necesa- sos humanos del país. Dada la actualidad que reviste la discusión de
ria para generar una dinámica que le hubiese permitido no sólo respon- dicho tema, tanto por sus consecuencias netamente económicas como
der a la clernanda interna, como lo ha hecho hasta ahora, sino entrar a por sus repercusiones políticas y sociales, en este trabajo se analiza pos-
competir, además, en los mercados internacionales. teriormente con más detalle.
Adicionalmente, la apertura comercial y la internacionalización de Para concluir este aparte, podría agregarse que no sólo en la esfera
la economía iniciadas al finalizar los ochenta han puesto en evidencia la política se ha creado, estimulado y fortalecido el germen de la exclusión
' debilidad de la industria colombiana y han sacado a la luz serios errores social, sino también que la organización económica ha contribuido a
de política económica y social, cometidos por la dirigencia nacional, en esta segmentación de los frutos de ese crecimiento moderado y estable
el pasado reciente. que, hasta ahora, ha caracterizado al país. Es una realidad que Colombia
En primer lugar, se ha podido conocer que el país está pagando se enfrenta actualmente a los hechos de no haber sentado bases soste-
actualmente el costo de haberse empeñado, durante la vigencia del nibles de crecimiento en el mediano y largo plazo, de utilizar ahorro
modelo proteccionista, en sustituir importaciones agrícolas y no en in- externo para responder a su gran tendencia al consumo, de no poder
centivar nuevos productos agropecuarios que tuvieran ventaja compa- alcanzar fácilmente los niveles de competitividad que requiere para in-
rativa en el mercado mundial, como sí lo hicieron, en su momento, Chile sertarse, de manera firme, en el comercio internacional y de no haber
y Argentina, entre otros países. Posteriormente, al someterse la pro- distribuido equitativamente los beneficios de las diversas bonanzas ex-
ducción doméstica a la competencia internacional, estos productos alta- ternas que le permitieron crecer con estabilidad. Por consiguiente, su
mente protegidos no pudieron subsistir en el mercado. Se perdieron, futuro económico está seriamente comprometido.
así, tiempo y recursos económicos y, lo que es peor aún, quedaron vas-
tos sectores del campesinado colombiano sin alternativas productivas C. El mito de la pobreza como causa de la violencia
reales y sostenibles. "El final de siglo y las nuevas realidades del entorno
político y económico del mundo reciben al sector rural colombiano su- Existen muchos diagnósticos sobre los problemas del conflicto armado
mergido en una profunda crisis no reconocida adecuadamente en su y de la violencia en Colombia. Recientemente, un estudio del Departa-
magnitud y naturaleza" (Echeverry, 1998). mento Nacional de Planeación integró los hallazgos de varios de ellos y
En segundo lugar, se hace cada día más apremiante la necesidad de también logró avanzar en la presentación de nuevos resultados. Al re-
replantear el sector financiero colombiano, calificado como oligopólico visar los apartes de dicho trabajo correspondientes al tema de los deter-
y de poca profundidad, y caracterizado, además, por sus altas tasas de minantes de la violencia, puede afirmarse que, contrariamente a lo que
interés, de intermediación y de rentabilidad. A lo anterior, se agrega su ha sido la interpretación tradicional, la pobreza per se no puede conside-
desproporcionado crecimiento en comparación con el registrado por rarse como la causa fundamental del conflicto. Resulta más importante
otros sectores. En suma, los estudios revelan que la política financiera en la explicación causal un factor como la desigualdad. Así, se tiene que
colombiana no ha actuado en consonancia con las nuevas realidades cuando la inequidad se produce dentro de un contexto de crecimiento
100 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 101

dinámico, donde el Estado es débil y no es capaz de asumir sus funcio- reformas que llevarían a superarlos. Es ésta, sin duda, una tarea que ha
nes básicas de pretensión de legalidad, de mediación en los conflictos, quedado pendiente. No obstante, se han dado dos pasos importantes
de provisión del bienestar colectivo y de formación de ciudadanía, tiene en esta dirección: primero, la mayoría de los sectores de la opinión del
muchas más posibilidades de motivar el conflicto que un fenómeno de país ha hecho del logro de la paz un propósito prioritario, y segundo,
pobreza generalizada (DNP, 1998). un número creciente de colombianos reconoce la necesidad de aden-
También se encontró, en el mencionado estudio que a menores ni- trarse en la identificación y el análisis de las causas estructurales del
veles de participación ciudadana corresponden mayores índices de vio- conflicto.
lencia. Mas aún, puede afirmarse que existe suficiente evidencia, para
sustentar como hipótesis que la exclusión política y económica, que ha A. Algunas precisiones sobre el proceso de paz
caracterizado la evolución de la sociedad colombiana, da origen a las
dinámicas de la violencia en Colombia. Puesto en otros términos, podría Antes de entrar a formular planteamientos sobre políticas de paz, es
decirse que en los fundamentos del sistema político y de la organización fundamental establecer algunas precisiones sobre ciertos temas que, por
económica del país yace el problema actual de la sociedad colombiana su falta de claridad, confunden a la opinión nacional, a la vez que entra-
y, por lo tanto, allí también debe buscarse su solución. ban los avances de un eventual proceso de negociación entre el Estado
Se podría plantear como hipótesis, que los colombianos individual- y los alzados en armas.
mente son demócratas, pero que, frente a un ordenamiento político, Ante todo, conviene tener claro que entrar en un proceso de paz no
económico y social que sólo incluye y beneficia a unos pocos, reaccionan implica necesariamente la eliminación inmediata del conflicto armado.
y expresan su inconformismo con violencia. Primero, porque es muy poco probable, al menos por mucho tiempo,
La exclusión, entendida como un fenómeno inherente tanto al siste- que cualquiera de las partes enfrentadas venza a la otra y se logre así la
ma político como a la organización económica y social del país, parece rendición de uno de los bandos (Rangel, 1998) y, segundo, porque aún
ser el elemento que está en la base de los problemas de la violencia. cuando existiera la remota posibilidad de victoria de uno de los contrin-
Atacar la exclusión significa: primero, trascender el asunto de la eficien- cantes, ésta por sí sola no resolvería los problemas estructurales que han
cia como única vía de solución, así como abordar el tema de la redistri- originado la insurgencia y, en tal sentido, más temprano que tarde, po-
bución de activos y, segundo, garantizar un Estado que sea capaz de dría reaparecer el problema.
velar por el interés colectivo. Ambas acciones implican replantear los El pacto bipartidista, que se reflejó en el Frente Nacional como al-
términos en los cuales se organiza el país en lo social y lo instituicional, ternativa de solución al fenómeno de la violencia política que vivió Co-
lo cual, en último término, lleva a concluir que es necesario afectar la lombia a lo largo de los años cincuenta, bien puede tomarse como un
estructura de pode1: ejemplo ilustrativo de una solución no sostenible. La enseñanza que
deja este tipo de manejo político es que los problemas, aunque atenua-
IV. POLÍTICAS DE PAZ
dos, quedan latentes y así cuando estalla de nuevo el conflicto lo hace
con mayor fuerza. Además, la persistencia de la confrontación repre-
No sólo existe hoy conciencia en el país acerca de la necesidad inaplaza- sentará un lastre para el desarrollo del país.
ble de alcanzar la paz. También ha comenzado a ganar terreno la idea El gran desafío que tiene ante sí Colombia para avanzar en la bús-
de que las razones que explican las distintas formas violencia tienen queda de la paz se evidencia en dos realidades. La primera de ellas se
un carácter estructural. encuentra en la ingente tarea que significa derruir los mitos sobre los
Sin embargo, estos problemas de fondo, a pesar que son mencio- que se ha apoyado históricamente la sociedad colombiana. La segunda
nados reiteradamente, hasta ahora no han sido tratados con la profun- la constituye la misma persistencia de un fenómeno guerrillero que ha
didad que se requiere, tanto para precisarlos como para producir las resistido embates militares del tipo operaciones de Anorí, reveses ideo-
 102 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 103

lógicos como el fin de la guerra fría (simbolizado en la caída del muro El segundo momento, corresponde a la definición de las propuestas
de Berlín) y aún su desprestigio ante la opinión pública. Esto significa de cambios estructurales, que deben ser el resultado de la negociación
que es necesario pensar en un proceso de largo plazo, como lo han sido entre el Estado y los grupos alzados en armas.
prácticamente todos los procesos de paz en la región, en el cual se tra- El tercer momento, debe ser el de la implementación de los cambios
baje por etapas y se construyan progresivamente los cimientos que de- y desarrollo de los mecanismos para garantizar la sostenibilidad de los
ben servir de soporte a una nueva sociedad. mismos.
Pero también es claro que no es posible resolver todos los problemas Aunque estos momentos pueden darse en forma paralela, hay que
al tiempo. Las lecciones de las experiencias internacionales deben utili- tener claro que el proceso, en su integralidad, no culmina mientras no
zarse para diseñar el proceso de paz de la mejor manera posible, con el haya terminado exitosamente cada uno de ellos.
objeto de permitir que toda la sociedad asimile los cambios que se vayan Al revisar la experiencia colombiana, se hace evidente que los esfuer-
dando como producto del mismo. Acelerar injustificadamente esfas zos del país durante los últimos 16 años se han concentrado en el segun-
dinámicas puede significarle al país perder la oportunidad de realizar do de los momentos del proceso, o sea, el que corresponde a la discusión
un cambio realmente de fondo y de sentar unas sólidas bases para un de las reformas específicas. Pero debe tenerse presente que, infortuna-
. crecimiento sostenido, en el mediano y largo plazo. Por supuesto, esta damente, este ejercicio tendrá pocas perspectivas de éxito, mientras no
" aseveración no debe tomarse como un llamado a una prolongación in- se hayan construido los consensos fundamentales. Por otra parte, tam-
necesaria del proceso. Cuanto antes se llegue a la paz, tanto mejor para bién es verdad que, aunque la etapa de las negociaciones constituye
Colombia, pero lo importante es que sea una paz real y sostenible, así el pieza fundamental del proceso de paz, este último debe mantener su
autonomía con respecto a los vaivenes que necesariamente caracteriza-
país tome un poco más de tiempo en alcanzarla.
rán la etapa de las discusiones con la insurgencia.

B. Grandes momentos de un proceso de paz

C. Primer momento: creación de consensos
Con fundamento en la complejidad que caracteriza el problema de la
El país ha avanzado en la preparación del terreno para una eventual
violencia en Colombia y tal como lo aconseja la experiencia vivida por
negociación con los alzados en armas. Sin embargo, considerado en su
otros países que han solucionado por la vía política sus conflictos arma- integralidad, el proceso de paz requiere un intenso trabajo de concerta-
dos, este trabajo identifica tres grandes momentos para el desarrollo de ción con los diversos actores del conflicto y con el resto de la sociedad
un proceso de paz. colombiana.
El primero de ellos, que coincide con la etapa de prenegociación, Un ejercicio reciente denominado "Destino Colombia" convocó a un
corresponde a la creación de consensos entre los diversos sectores de la grupo de clirigentes de diversa procedencia, para que construyera posibles
sociedad sobre los temas fundamentales. En el caso colombiano, este escenarios sobre el futuro del país. Posteriormente, Fedesarrollo -un re-
momento implicaría primordialmente aglutinar la opinión nacional, no conocido centro de investigación de Colombia- cuantificó los resultados
sólo alrededor de un diagnóstico de las causas del conflicto que sea am- de dicho ejercicio, con el objeto de identificar sus implicaciones para el
pliamente compartido, sino también en torno a la necesidad de re- futuro próximo del país.
formar el esquema democrático restringido y de convertir el modelo En el primer escenario, se asumía la continuación de la situación
económico y social en uno más equitativo y no excluyente. El reto es actual del país. En el segundo, se suponía que las partes del conflicto se
inmenso, pues para llegar a tales consensos es necesario cambiar los es- sentaban a la mesa de negociación y establecían un gobierno de coa-
quemas de poder que históricamente han imperado en el país. Pero de lición nacional. En el tercero, se planteaba un régimen fuerte para or-
esta envergadura es el desafío que se enfrenta. denar el caos, y finalmente en el cuarto escenario se identificaba la
104 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 105

necesidad de organizar a la ciudadanía para que rechazara la violencia tivas es el logro de "consensos". Dicho de otra manera, lo que ello indica
y ejerciera el control de la gestión pública (Destino Colombia, Fedesa- es que no son los llamados dirigentes nacionales, quienes, sentados a
rrollo, 1998). una mesa con los jefes de los diversos ejércitos que existen en el territo-
Son interesantes los resultados obtenidos de este ejercicio. El peor
rio, van a lograr que el país se encamine por el sendero deseable. Los
desempeño, en términos económicos y sociales, lo presenta el escenario
problemas son tan profundos y de tal magnitud, que sólo una moviliza-
en el cual todo seguía igual. El crecimiento anual del PIB no supera el
ción ciudadana de amplias proporciones puede producir el cambio.
nivel del3%, llegando al2% a principios de siglo próximo; la demanda
laboral empieza creciendo al4% para reducirse después al2%; el déficit
fiscal consolidado alcanza el3,5% y los flujos externos de capital pasarán 1. Consenso sobre las causas del conflicto
de representar 5,5% del PIB en 1998 a 3,5% del PIB en el2014.
En el campo social, la persistente situación de violencia hace que el El primer consenso que debe construirse es acerca de la naturaleza del
crecimiento de la inversión sea muy pobre, lo que lleva a un bajo dina- conflicto y las causas últimas del enfrentamiento bélico. Por fortuna, hoy
mismo de la productividad del capital y del trabajo. Este hecho se ve puede decirse que están dadas las condiciones para apoyar con infor-
reforzado por el descuido del gasto en educación y salud, como conse- mación el logro de este propósito, puesto que el país ahora cuenta con
"cuencia del ineficiente uso del presupuesto nacional. Estas cifras reve- los estudios que se requieren para darle el soporte analítico requerido y
lan que el relativo equilibrio que mantuvo la sociedad colombiana en las porque los diferentes acercamientos que se han dado entre el Estado, la
últimas décadas es insostenible y, más importante aún, que tal situación sociedad civil y los grupos armados han permitido hacer explícitos inte-
es el peor negocio para la sociedad, porque tan sólo se benefician unos reses y posiciones de los diversos actores.
pocos (Fedesarrollo, 1998). Hay que reiterar que es indispensable que toda la sociedad compar-
En los otros tres escenarios, se logra conjurar la guerra interna, pero ta un mismo diagnóstico, se apropie de él y lo enriquezca, como fruto
de diversas formas y con impactos distintos en el campo económico y de un proceso participativo. También es necesaria su amplia divulga-
social. Para sorpresa de muchos, el ejercicio reveló que el mejor escena- ción entre todos los ámbitos de la opinión del país. Sólo una dinámica
rio no es el de las negociaciones inmediatas de paz y de gobierno de
de esta naturaleza produciría el consenso necesario acerca de los oríge-
coalición, sino el de la participación de toda la ciudadanía en la búsque-
nes de la lucha armada, y con base en éste se han de desarrollar los
da de la paz. El clima de concordia y confianza que se desprende de la
conciliación alcanzada en este último escenario garantiza un entorno siguientes momentos que este trabajo ha identificado para adelantar
económico propicio para la inversión, el crecimiento, el empleo y la pro- con éxito un proceso de paz en Colombia.
ductividad de los factores. De otra parte, los compromisos alcanzados Sin duda, el logro del consenso en el diagnóstico es una empresa
en las negociaciones de paz permiten incrementar de manera significa- compleja. Para llegar a él, los actores del proceso (representa.ltes del
tiva el gasto social, lo cual, junto con la reducción de los índices de vio- Estado, políticos, gremios económicos, militares, sociedad civil y guerri-
lencia, se traduce en mayores niveles de bienestar de la población. Las lleros), en muchos casos, deberán renunciar a su particular concepción
cifras correspondientes son las siguientes: el PIB crecerá por encima del del problema. Y, lo que es aún más drástico, algunos grupos deben estar
3% hasta el2010 y en el2014llegará al5%; la demanda laboral aumenta dispuestos, desde este instante, a ceder parte del poder económico o
durante todos los años considerados a un ritmo alrededor del 4%; el político que hoy ostentan. Vale la pena tener presente que, de no llegar-
déficit fiscal consolidado se mantiene en niveles inferiores al 2,5% del se a este gran consenso acerca de las causas del conflicto, el resultado
PIB y los flujos de capital extranjero ascienden a cerca del5% del PIB. será, sin duda, el fracaso cuando se entre al llamado momento de los
Los resultados de este reciente ejercicio confirman que la vía más acuerdos específicos sobre los problemas estructurales.
adecuada para iniciar procesos duraderos de paz y negociaciones efec-
106 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 107

2. Consenso sobre lo político parte del electorado. Actualmente, existe información, pero ésta no
es de amplio acceso al público y resulta costoso procesarla.
Con base en un diagnóstico compartido, el otro gran acuerdo que ~ebe ii. Dotar de contenido a la democracia. Por lo anterior se entiende que debe
lograrse se refiere al tema político. Sin tratar de desconocer la mag~:utud darse pluralidad en el debate y en las contiendas políticas, pero tam-
de las reformas que, con urgencia, requiere el país en esta matena, un bién la existencia de propósitos nacionales ampliamente comparti-
acuerdo mínimo debería incluir tres grandes propósitos: (i) ampliar los dos que deben servir de norte para la acción de las agrupaciones
espacios democráticos; (ü) dotar de contenido a la democracia, Y (ili) individuales. Significa que cada movimiento político debe contar
reformar los partidos políticos. con una base de principios democráticos que incluya la defensa de
los valores de la libertad, la igualdad, los derechos humanos, la to-
i. Ampliar los espacios democráticos. Para modernizar el sistema políti~o lerancia, el respeto, la responsabilidad ciudadana, etc., lo cual
colombiano, es imperativo realizar el tránsito de una democracia también demanda eliminar los vicios que perturban aún a la parte
formal a una real. La democracia restringida es uno de los problemas instrumental de estos procesos, como son el clientelismo, gamo-
de fondo del país, muchas veces no identificado como tal. Pero no se nalismo, la privatización de lo público, la compra de votos, etc.
trata simplemente de contar con más elecciones, ni de reducir la _abs- iii. Reformar los partidos políticos. Sobre este tema se está trabajando ac-
tención en los procesos electorales existentes, lo cual, sobra d~cu, es tualmente en el Congreso en Colombia. Entre otros puntos fun-
conveniente. Lo que se busca es disponer de mayores espacios de damentales que tal reforma debe contemplar, se encuentran los
participación efectiva, de todos y cada uno de los miembros de la siguientes: (a) partidos políticos que funcionen sobre la base de po-
siciones ideológicas que orienten una colectividad y no como una
sociedad colombiana.
La participación debe ampliarse en aquellos espacios más cercanos suma de intereses particulares, o de alianzas temporales con fines
electorales; (b) un nuevo esquema de financiación de los partidos,
a la gente, donde interactúan los ciudadanos diari~~e_nte, a ~aber:
para evitar la injerencia de intereses particulares que van en detri-
los barrios, los corregimientos, las veredas, los mumc1p10s. As1, para
mento del beneficio de la colectividad. En Colombia, este punto de
los intereses inmediatos de los padres de familia, es más importante
la reforma es particularmente importante, no sólo para erradicar la
el maestro que enseña a sus hijos, sobre cuya desi~~ci?n tienen financiación proveniente de actividades ilícitas, sino también para
pocas posibilidades de incidir, que el alcalde del mum~1p1? o el g~­ eliminar uno de los peores problemas del país, a saber: la confu-
bernador del departamento, a quienes sí pueden contr1buu a elegu sión de los intereses públicos con los privados; (e) un adecuado es-
por medio de su voto. . tatuto para la oposición, absolutamente imprescindible para que
Hay que entender que el concepto de democracia no _sólo se asocia opere realmente la democracia; y (d) canales de participación para
con el incremento en el número de gobernantes eleg¡dos popular- las minorías.
mente, sino que va más allá del mero acto de elegir. La participación
ciudadana debe ser activa entre elecciones y el elector debe contar Objetivos últimos de todos estos esfuerzos, deben ser tanto la reno-
con la capacidad de exigirle cuentas a quien elige, para lo cual nece- vación de la dirigenda política del país, como la transformación de las
sita estar dotado de la información pertinente, así como acceder a los costumbres políticas, las prádicas proselitistas y los sistemas mediante
mecanismos e instrumentos adecuados para ejercer tal función. Si los cuales los líderes se relacionan tanto con las comunidades que cons-
bien es cierto que pueden mejorarse los sistemas de rendición de tituyen su base electoral como con el Estado.
cuentas (accountability), buscando reducir el costo económico y polí- Esta renovación de la dirigencia debe partir de la incentivación y
tico de aplicarlos, es tarea prioritaria desarrollar sistemas de infor- promoción de los nuevos líderes locales y regionales que han venido
mación que faciliten el ejercicio del control social de los elegidos por surgiendo, conforme avanza la descentralización, ligados a intereses co-
108 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 109

lectivos, propuestas de desarrollo y compromisos genuinos con sus co- el crecimiento sostenido y la disminución de la desigualdad, con-
munidades. Los nuevos dirigentes también deben reclutarse entre los formar la base del consenso sobre lo económico y lo social.
representantes de la academia, la ciencia, la cultura, los gremios econó- Como_ra s~ mencionó, la generación de rentas provenientes de pro-
micos, el sindicalismo, las organizaciones no gubernamentales y, en ge- ductos p~1m~~1os es ex~luyente por_ definición. Dentro de un esquema
neral, de todas aquellas agrupaciones que, por su razón sociat están en de orgamzacwn mundial que podna denominarse "segunda fase de la
capacidad de nutrir la conformación de una democracia regida por los globalización", el gran cambio que debe buscarse en la economía del
principios de la transparencia y la vocación de servicio colectivo. país consiste en sustituir la generación de rentas como gran pilar del
La nueva clase política que requiere el país debe sustituir a aquellos creci~iento, por una dinámica productiva que cause no sólo riqueza en
sectores que han hecho de la actividad pública un negocio y que han los d~versos sec~o:es eco~ómicos, sino un crecimiento sostenido que
contaminado el manejo del Estado con intereses privados y, en ocasio- permita competir mternac1onalmente. Sólo una economía que cree em-
nes, ilícitos. Ésta debería ser una aspiración máxima del consenso polí- pleo productivo puede asegurar un proceso de crecimiento cuyos bene-
tico, dado que es imposible pensar en una democracia real, si ésta se ficios se distribuyan más equitativamente.
fundamenta en unos valores errados acerca del manejo público. . Es p~~ticularmente difícil elaborar la agenda de este consenso. Hoy
Puesto que la corrupción se identifica como una de las más grandes se I~e_ntiflcan problemas en gran parte de los frentes productivos que
amenazas para la sobrevivencia de la democracia, no sólo en Colombia tradiciOnalmente han impulsado la dinámica económica del país, como
sino en todo el mundo, el consenso político debe abanderar la lucha el café, el petróleo, la industria manufacturera y el sector agropecuario.
contra esta práctica, en mala hora enraizada en múltiples expresiones Y aunque hay en el horizonte nuevos sectores como el de telecomuni-
de la vida del país. La tolerancia que la sociedad colombiana ha pro- caciones y el de infraestructura, entre otros, y nuevos subsectores como
fesado en los últimos años y a cuyo amparo progresó, revestida de las flores, la acuicultura y los frutales, que podrían entrar a fortalecer la
legitimidad social, toda suerte de negocios ilícitos, debe dar paso al pre- economía, hasta el momento el hecho real para el país es que se re-
dominio absoluto de la ética en las actuaciones propias de las esferas gistran tanto una desaceleración de la actividad productiva como un
problema serio de competitividad para participar en el mercado inter-
pública y privada. Asimismo, es esencial que la cultura del ventajismo nacional.
individualista y del enriquecimiento fácil sea sustituida por la revalori-
del mérito y del esfuerzo personales, por el trabajo honrado y Pero como los problemas de fondo de la sociedad colombiana son,
el compromiso con aquellos propósitos colectivos que impulsan el por un lado, su gran incapacidad para generar equidad, aún con creci-
miento económico y, por el otro, su peculiar tendencia a socializar costos
progreso económico y el bienestar social del país.
en momentos de crisis, no basta con buscar, por medio de consensos,
una mayor dinámica económica. Pero tampoco la solución a un proble-
3. económico y lo social ma, que es profundo, debe limitarse a un mejor manejo de los instru-
mentos de la política social. Por el contrario, la permanencia de la
Desde una perspectiva histórica, se podría decir que la buena reputa- inequidad y de la injusticia social del país, consideradas causas
ción de que Colombia goza entre la comunidad internacionat en el cam- diales de la lucha armada en Colombia, demanda, para su superación,
po económico, corresponde al adecuado manejo que se ha dado en el acciones drásticas ubicadas en la base misma de la generación ri-
país a una serie sucesiva de bonanzas, tanto legales como ilegales. Pero, queza y los ingresos. Ello significa que la eliminación de las desigualda-
según se vio anteriormente, esto no ha sido suficiente para crear una des no será posible sin un replanteamiento en la asignación de
estructura productiva capaz de sentar las bases de un desarrollo y bie- activos productivos más importantes, y sin cambios significativos en la
nestar social sostenidos. Mucho menos han contribuido ellas a lograr forma como se distribuyen los costos, cuando los sectores más podero-
una distribución más equitativa del ingreso. Por tanto, dos propósitos: sos de la sociedad incurren en pérdidas.
110 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 111

En este punto, debe advertirse que es equivocado pensar que única- Las transformaciones que se requiere realizar en este campo son
mente mediante la utilización de los instrumentos de la política social se precisamente las que se han postergado históricamente en Colombia.
pueda lograr la equidad. Y habría que agregar que, aunque todavía el Entre ellas, se encuentran las reformas en el acceso a la propiedad rural
país requiere producir reformas sustantivas en esta materia, tal como es y urbana; la democratización del capital y una reforma tributaria, en la
el caso, entre otras áreas, de la educación y la formación de recursos cual las cargas impositivas se distribuyan de acuerdo con las capacida-
humanos, el uso de dicha política como mecanismo redistributivo pare- des económicas reales de los contribuyentes.
ce estar agotándose. Es en el aparato productivo y en la redistribución Pero más aún, en un proceso de construcción de la paz no puede
de los factores de producción, donde habría que empezar a concentrar ignorarse el tema del crecimiento económico. Dentro del contexto de la
la atención. Ello significa que hay que llegar a los fundamentos de la globalización, el proceso de inserción internacional de la economía co-
distribución del poder en la sociedad colombiana, no sólo político sino lombiana debe continuar. Sin embargo, actualmente cuando el Consenso
también económico. Únicamente, cuando el país, corno un todo, se de Washington se encuentra en discusión, se abre una gran oportuni-
comprometa con el objetivo de lograr una sociedad donde se eliminen dad para que en la segunda fase de la globalización, que ahora se inicia,
las desigualdades injustificables, se podrá decir que ha encontrado el se tenga en cuenta la situación específica de países que, como Colombia,
camino para llegar a la paz2 • requieren retomar una senda acelerada de crecimiento.
,, Frente a este inmenso reto, no queda otra vía que lograr un consenso Pero, en este campo, el cambio de fondo que debe efectuar la socie-
nacional alrededor de la búsqueda de un sistema económico mas equi- dad colombiana consiste en transformar las bases de su crecimiento. Los
tativo, solidario y sostenible. Si se llegara a concretar el acuerdo sobre el sectores productivos, en particular la industria y el agro, deben ajustarse
diagnóstico del conflicto armado y sobre la necesidad de tener una verda- a las nuevas realidades e incursionar, de manera seria, en el campo de
dera democracia, se habría dado un paso significativo, pero no definitivo, la competitividad.
para alcanzar el consenso económico y social. También es bastante pro- En cuanto a las posibilidades de ayuda externa, la actual coyuntura
bable que, corno propuesta de solución, quienes detentan el poder es- le representa a Colombia, paradójicamente! una gran oportunidad. En
tén más inclinados a ampliar la participación de la ciudadanía que a efecto, en un momento en el cual la erradicación de la pobreza y la bús-
aceptar una redistribución real de las oportunidades económicas y, me- queda de la equidad empiezan a ocupar la máxima prioridad, dentro de
nos aún, del poder político. Sin ernbargo,la escalada del enfrentamiento la agenda del desarrollo mundial (López M., 1998), las propuestas para
armado que se ha registrado en los últimos años, con sus serias implica- superar la exclusión, más aún cuando se formulan dentro de un contex-
ciones en la actividad económica, de cierta manera ha sensibilizado a los to de búsqueda de la paz, encontrarán comprensión y apoyo dentro de
sectores privilegiados, por lo cual se espera de ellos una actitud más las agencias multilaterales de desarrollo y de cooperación bilateral. Se
positiva para producir este cambio radical en la vida del país. dará una gran coincidencia entre sus objetivos y los propósitos del país.
Muchos países, incluso dentro de la misma región latinoamericana, De esta forma, no sólo sería posible obtener amplia colaboración para el
han logrado incluir en su proceso de desarrollo a aquellos sectores de la proceso de paz, sino que Colombia podría entrar a recuperar su deterio-
población que históricamente han carecido de oportunidades, lo cual rada imagen al formar parte del grupo de países en desarrollo que se
significa que no se trata de una aspiración imposible de alcanzar. compromete con las nuevas prioridades mundiales (véase PNUD, Infor-
me sobre desarrollo humano, 1998).
Estas posibles oportunidades de ayuda externa, no se presentarán
2 Debe mencionarse el caso del Uruguay, país en el cual la educación básica es pú- sólo en el campo social. Si alguna razón válida tiene Colombia para so-
blica y obligatoria y, además, por ubicarse fuera del Ministerio de Educación, corre me- licitar a la comunidad mundial tratamientos preferenciales en el comer-
nor riesgo de politizarse. La educación, así concebida, se ha identificado como la forma cio y en la financiación del desarrollo, es encontrarse comprometida en
de construir una sociedad donde la igualdad de oportunidades sea una realidad. un proceso de paz, con el cual se está buscando resolver el problema
 112 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 113

básico de origen del enfrentamiento: la exclusión politica, económica y servar el interés colectivo". De este principio debe partir un proceso so-
social. cial de reconstrucción nacional, en el cual el sector público y el privado
mantengan condiciones de relativa autonomía (Garay, 1998). Para que
D. Segundo momento: cambios estructurales este nuevo tipo de relación se dé en el país, es fundamental alcanzar un
alto nivel de coordinación entre los diversos agentes productivos y el
Sobre la base de los consensos logrados en el primer momento, acerca Estado. Pero no sólo se trata de que este último reduzca sus funciones y
de las causas del conflicto armado y los sistemas politico y económico, se limite a desempeñar aquéllas de carácter público, sino que también
en un segundo momento corresponde plasmar dichos acuerdos en una se pretende que los agentes privados cambien y asuman la responsabi-
serie de propuestas de cambio que permitan crear las condiciones para lidad de gestar, financiar y administrar, en conjunto, actividades que
la construcción de un país con una sólida perspectiva de desarrollo, más generen externalidades y economías de escala, tanto para provecho
equitativo y tolerante. propio como para el beneficio colectivo. Esto representa un verdadero
Puesto que muchos de los problemas de exclusión, tanto politica cambio de fondo en el país.
como económica, están relacionados con la incapacidad del Estado de Al abordar el tema de la privatización de las funciones estatales, se
preservar el interés colectivo, el tema institucional constituye un campo debe abordar, de entrada, el fenómeno que se registra en Colombia con
,, prioritario de las reformas. Un Estado eficiente, y que efectivamente la administración de justicia por parte de particulares y que se conoce
vele por el bien común, es fundamental para crear nuevas condiciones como paramilitarismo. Las violaciones a los derechos humanos, los ge-
para el desarrollo. nocidios indiscriminados y el desplazamiento forzoso son, entre otras,
Sin embargo, el tema de la transformación institucional no es el úni- secuelas dolorosas e inaceptables de esta práctica, que, sin duda, hace
co. La reforma agraria, la competitividad, la democratización del capital, más compleja la caracterización de la violencia que se vive en el país. El
la reforma de la justicia y los programas sociales, son temas que, con manejo de este problema puede convertirse en un escollo para el pro-
seguridad, formarán parte de una agenda de negociación con la guerri- ceso de paz. Pero debe quedar claro que si en algún campo el Estado
lla. A continuación, se presentan algunas propuestas sobre estos asuntos colombiano no puede delegar su responsabilidad, es en el del manteni-
cruciales, en torno a los cuales se podrían formular politicas para la paz. miento del orden y la administración de la justicia. El gran vacío que
Vale la pena aclarar que, de ninguna manera, las reformas que se plan- existe en este aspecto ha propiciado lo que para muchos constituye una
tean en este trabajo pretenden agotar los temas que debería abarcar una guerra sucia, cuya principal víctima es la población civil de bajos in-
agenda de negociación. gresos.
La utilización de las entidades estatales para satisfacer intereses par-
1. Transformación institucional ticulares se ha convertido, en los últimos años, en una de las grandes
endemias de la sociedad colombiana y es causa de la más rampante co-
En una concepción más amplia, la institucionalidad se entiende como el rrupción. Y aunque los señalamientos en este aspecto acostumbran re-
conjunto de normas formales e informales por las cuales se rige la socie- ferirse particularmente al sector público, también hay que aclarar que la
dad. En este sentido, los consensos en lo político y lo económico, que ya corrupción no es ajena a las esferas de la actividad privada. Por otra
han sido tratados en este trabajo, llevan necesariamente a nuevas for- parte, el sector privado del país no sólo se caracteriza por su escasa soli-
mas de interacción entre los diversos actores de la sociedad y a nuevas daridad, sino que, además, se ha acostumbrado, con el apoyo de los
expresiones de la organización institucional. gobiernos de turno, a socializar sus pérdidas, pero no así sus ganancias.
El logro de la paz requiere una nueva institucionalidad, en la cual Al tratar el tema de la institucionalidad es necesario contemplar
como elemento básico se replantee la relación entre lo privado y lo pú- unas áreas estratégicas de intervención, como son: (i) la generación de
blico. El Estado colombiano debe recuperar su función natural de "pre- sistemas de información orientados al control social¡ (ii) el fortalecí-
114 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 115

miento de superintendencias y comisiones reguladoras¡ (iii) el impulso Bancaria, que cuenta con una mayor trayectoria, las demás superinten-
a nuevos desarrollos institucionales para las regiones dentro de la fron- dencias y comisiones reguladoras difícilmente están, en la práctica, en
tera productiva del país, y (iv) la realización de "alianzas estratégicas" capacidad de velar por los intereses del conjunto de la sociedad, cuando
entre el Estado y la sociedad civil. Cada una de estas áreas será analizada en medio del juego se encuentran importantes grupos de poder.
posteriormente. Para fortalecer a estas entidades, se debe desarrollar una estrategia
Debe advertirse que cualquier eventual avance en el campo institu- de mediano y largo plazo, la cual debe contemplar, entre otros progra-
cional presupone que el consenso sobre el tema político será respetado mas, la investigación sobre los sectores de su competencia, la capacita-
e implementado. De lo contrario, ninguna de las iniciativas contempla- ción, la consolidación de sistemas de información y los intercambios
das tendría mayores posibilidades de impacto. internacionales.
Insistir en el fortalecimiento de las entidades supervisoras o regula-
a. Generación de sistemas de información orientados al control social doras del Estado es consistente con la idea de que el énfasis no debe
colocarse en el gasto presupuesta!, cuando se tiene claro que ésta no es
En la medida en que muchas de las actividades del Estado se desarrollan la solución de los problemas fundamentales, ni la situación fiscal actual
donde no existen mercados competitivos, aquél difícilmente puede del país da mayor margen de maniobra.
guiarse por criterios que, como la búsqueda de ganancia, son propios
del sector privado. Es, entonces, necesario desarrollar esquemas alter- c. Alianzas estratégicas entre el Estado y la sociedad civil
nativos de control social que permitan ejercer presión para lograr la efi-
ciencia de las entidades públicas. Lo fundamental sería que los usuarios El tema de la transformación institucional no puede limitarse al aparato
de los servicios estatales pudieran ejercer dicha vigilancia, lo cual podría estatal. También debe incluir el papel de agrupaciones tan importantes
lograrse en la medida en que "se cobraran cuentas" a los servidores del como los gremios económicos,los sindicatos y las organizaciones no gu-
Estado. bernamentales, en especial si se tiene en cuenta que se trata de crear una
El logro de este propósito demanda trabajar en dos frentes. Por un nueva relación privado-colectivo-pública.
lado, los usuarios deben vincularse a procesos de organización y parti- En la perspectiva de la creación de condiciones para el desarrollo de
cipación, en torno a los servicios de los cuales son beneficiarios, pro- una nueva sociedad, va a ser necesario sumar la mayor cantidad de es-
puesta que, a su vez, es consistente con las ya presentadas en este fuerzos, allí donde se puedan crear alianzas estratégicas entre la socie-
trabajo, en el aparte concerniente al consenso en lo político. Por otro dad civil y el Estado. Esta unión permitiría superar cuellos de botella
lado, el Estado debe desarrollar sistemas de información para el control que, tales como la constatación de la existencia de un Estado débil, se
social, de forma tal que cualquier persona interesada, sin mayores re- pueden presentar al inicio del proceso. En todo caso, debe quedar claro
querimientos de capacitación especializada, pueda tener fácil acceso a que, en cualquier alianza que se establezca, no se puede llegar a delegar
ella, cuando la requiera con el objeto de ejercer esta función. o transferir las responsabilidades fundamentales del Estado.
Pero, en una eventual asociación Estado-sociedad civil, esta última
b. Fortalecimiento de superintendencias y comisiones reguladoras tampoco debe limitarse a reemplazar al primero en funciones económi-
cas bajo su supervisión, sino que debe asumir nuevos compromisos, en
Aunque hay que aceptar que, en los últimos años en Colombia, las su-
1 campos que tradicionalmente han sido ajenos a ella, como son, por
perintendencias y más recientemente las comisiones reguladoras han ejemplo, la superación de la pobreza y el logro de la equidad. En lo que
asumido un papel cada vez más importante, lo cierto es que hoy en día concierne a Colombia, por esta vía, se llega a la necesidad de ampliar la
distan mucho de lo que se podría esperar de ellas, como entidades res- participación de la ciudadanía, en este caso, como elemento de la nueva
ponsables de velar por los asuntos colectivos. Salvo la Superintendencia institucionalidad.
116 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 117

d. Desarrollo de programas regionales pobreza y mejorar la equidad. El acceso a la tierra se identifica como
pieza fundamental para lograr estos propósitos (De Janvry, 1998).
Existen varias razones que justifican el desarrollo de programas regio- Pero si ha sido constante dicho tema en el orden del día, también son
nales. En primer lugar, porque en los niveles regionales y locales se de- recurrentes los fracasos que reporta la sociedad, en el momento de rea-
sarrollan los procesos básicos de participación ciudadana e interactúan lizar un balance sobre los avances en este campo.
los principales actores sociales. En tal sentido, es en esos niveles en don- Colombia, a diferencia de muchos países en desarrollo, no realizó,
de deben diseñarse los programas para el desarrollo de nuevos esque- en su momento una verdadera reforma agraria. Quizás, no existe en el
mas institucionales. país otra muestra más representativa y contundente que ésta de las lla-
En segundo lugar, las estrategias de base regional permiten a las co- madas reformas postergadas. El desarrollo legal en materia de tierras,
munidades locales acercarse al proceso de toma de decisiones, en lo que desde la Ley 200 de 1936, pasando por la Ley 135 de 1961, hasta llegar a
tiene que ver con el diseño, planificación y gestión de los programas y la Ley 160 de 1994, conforma una larga y desafortunada historia de
proyectos, con lo cual se fortalece la participación democrática. Pero, cómo distintos intereses, desde diversos escenarios, han entrado en jue-
probablemente una de las implicaciones más importantes de este tipo go, con el propósito de hacer inoperantes las normas y restarles efecti-
de estrategias es su posibilidad de contribuir al surgimiento de un nue- vidad. No debe, pues, causar sorpresa que la Colombia de finales del
vo liderazgo político, o sea, a la gestación de una clase dirigente, de siglo XX tenga que dedicar tiempo, esfuerzos y recursos a un tema que,
arraigo regional, verdaderamente comprometida con los intereses ge- como el de la reforma agraria, constituye un anacronismo y un capítulo
nuinos de sus comunidades de base y, por esta misma razón, menos ya cerrado en el camino del desarrollo de muchos países en el mundo.
proclive a caer en viejos y arraigados vicios como el clientelismo y la Por múltiples razones, hoy en día no se trata de lograr aquello que
corrupción. En este campo de los programas regionales, el país ya cuen- no pudo realizarse en el transcurso de más de seis décadas. La situación
ta con experiencias valiosas. Los Programas para las Comunas en Me- actual y las perspectivas del sector rural son otras. Primero, el sector
dellín, los Planes para el Urabá y más recientemente el Programa de rural se ha transformado (Berdegué, 1998). Así, además de los cultivos
Desarrollo y Paz del Magdalena Medio son ejemplos que vale la pena y de la cría de animales, cada día pesan más las llamadas actividades
analizar en mayor detalle. extraparcelarias: agroindustria, comercio y servicios. Segundo, hoy se
No obstante las ventajas anotadas, un hecho cierto es que no todas acepta que más importante que la propiedad es el acceso a la tierra y, de
las demandas de desarrollo regional deben ser atendidas, pues, en oca- hecho, en las políticas de redistribución del patrimonio rural han surgi-
siones, provienen de territorios ubicados fuera de la frontera de produc- do estrategias como el mercado de tierras así como novedosas formas
ción agrícola, por lo cual su atención resulta excesivamente costosa en de arrendamiento. Tercero,la globalización requiere producciones com-
materia de inversión de recursos y también perjudicial en términos am- petitivas, para las cuales la tierra es un factor necesario, pero no suficiente.
bientales. De esta manera, para los productores que no tengan un potencial com-
petitivo claro, la sola asignación de predios no resuelve su problema.
No obstante las observaciones anteriores, es fundamental compren-
1. Reforma agraria. La reforma agraria es un tema recurrente cuando se der el contexto dentro del cual se han ubicado los esfuerzos por trans-
entra a analizar el problema de la violencia en Colombia y, sobre todo, formar la propiedad rural en el país. Este propósito no se ha realizado
cuando se tratan los puntos importantes en una agenda de negociación no sólo por causa de instituciones inadecuadas o de falta de recursos.
con grupos alzados en armas. La redistribución de la propiedad rural Por el contrario, estas limitaciones, que es cierto existen, no son más que
continúa siendo una de las principales demandas de los grupos guerri- expresiones de problemas más profundos. La razón fundamental para
lleros. Adicionalmente,la literatura especializada reconoce como priori- que, por ejemplo, esquemas modernos como la reforma agraria con
taria la necesidad de distribuir activos, como estrategia para reducir la orientación de mercado no funcionen en Colombia, cuando han sido
 118 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBJA 119

exitosos en Sudáfrica y en cierta medida en el Brasil, puede encontrarse exigencias económicas asociadas a especulación (aumento del precio
más en el hecho de la tierra aún es la base y símbolo del poder de la tierra, mayores costos de los servicios públicos, cobros de impues-
económico y político para muchos sectores del país, que son los mismos tos de valorización, etc.).
que obstaculizado la implementación de las reformas. Esta expansión de la agrícola ocasiona sobrecostos en la ac-
En este mismo sentido, el acuerdo institucional que prevalece de- ción estatal y reducción de competitividad para los productores. Se pier-
los intereses particulares, en detrimento de los colectivos. Por den las economías de aglomeración y las economías de escala para la
consiguiente, la conclusión lógica es que cualquier reforma agraria o prestación de servicios, lo que implica más tiempo y esfuerzos para
programa para el campo que se adelanten sin modificar las estructuras atender las necesidades básicas la población.
de poder existentes, no resuelven los problemas fundamentales, ni El manejo clientelista del Estado agrava, aún más, esta situación. La
crean las condiciones para un desarrollo de largo plazo. clase política presiona frecuentemente para que sean creadas nuevas
El punto central de la discusión se encuentra en la necesidad de obli- entidades (departamentos y municipios), hecho que contri-
gar el uso productivo de la tierra, para evitar el atesoramiento y la espe- buye a la reproducción de las costumbres políticas tradicionales. No
culación. Hoy en día, el acceso a este recurso no sólo es un problema de debe olvidarse que cada nuevo ente territorial significa más burocracia
justicia social sino de eficiencia (Echeverry, 1998). Modificar la estructu- y mas/ presupuest o3 .
"'ra de impuestos sobre la propiedad rural para castigar su no utilización En este contexto, la mera política de compras de tierras, aun dentro
productiva, y agilizar los procesos de asignación de predios que pro- de la frontera agrícola y a pesar de que venga acompañada de los co-
vengan la extinción del dominio deberían ser componentes fun- rrespondientes programas complementarios de adecuación predial,
damentales dentro de una política general de tierras. Estos temas han asistencia técnica, proyectos productivos, etc., no resuelve el problema,
planteados, aun por sectores conservadores del país, sin que esto por cuanto la dinámica especulativa termina por desplazar a la activi-
signifique que hayan sido incorporados plenamente al debate o a las dad productiva y, en especial, por expulsar a los pequeños propietarios
estrategias. hacia tierras inferior calidad, en donde la producción es menos com-
El tratamiento del tema de la reforma agraria debe estar articulado petitiva.
al ordenamiento territorial. Colombia, una parte muy significativa Esos argumentos refuerzan la idea de que lo importante es gravar el
de los municipios y departamentos no son viables, en términos produc- uso inapropiado forma tal que se aumente el costo de
otro lado, la dinámica expansionista de la ocupación del terri- oportunidad de mantenerla improductiva y se estimule su movilidad
cada vez más, a desplazar la frontera agrícola a costa en el mercado, para quien realmente tenga el interés y la posibilidad
zonas reserva ambiental, responde a factores tanto políticos de trabajarla eficientemente pueda adquirirla4 . En esta dirección, el pri-
como económicos y se constituye en un incentivo a la creación de enti- mer paso consiste en definir la verdadera vocación de uso de la tierra,
territoriales que, por su misma ubicación geográfica, no son vía-
económicamente.
Se presenta, entonces, un problema de utilización de la tierra. Por las 3 Esta situación se da por un problema de diseño en la fórmula de distribución de
condiciones normativas e institucionales que existen para el campo los ingresos corrientes de la nación. La suma del presupuesto del municipio anterior y
(normas sobre ordenamiento territorial, estructura de los impuestos, del municipio segregado resulta mayor que el presupuesto de que disponía el municipio
programas de prestación de se1;vicios públicos, etc.), los mejores predios original antes de su división. Esto en razón a la participación en la alícuota que establece
la formula de la Ley 60.
y los más cercanos a los centros de consumo están afectados por proce- 4 El impuesto que se cobre debe aumentar el costo de oportunidad a quien posea
sos especulativos. Se crea, así, una situación donde predomina la valo- tierras improductivas, a tal punto que no le resulte negocio esperar a la valorización.
rización como fuente de rentabilidad, en desmedro de la producción, Formalmente, el valor presente neto esperado de la valorización debe ser menor que el
las unidades productivas difícilmente pueden asumir las valor presente neto del costo de poseer la tierra.
 120 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 121

para lo cual debe trabajarse en la formulación de Planes de Ordena- es condición necesaria, mas no suficiente, para poder aspirar a mayores
miento Territorial. niveles de bienestar. En segundo lugar, porque se requiere alcanzar un
Lo ideal en este proceso sería elaborar primero un plan de ordena- modelo de crecimiento sostenible y menos dependiente de las rentas,
miento del país, con la participación de las regiones, para luego descen- que permita, a su vez, establecer términos más equitativos para la dis-
der a planes regionales y finalmente a los municipales. Otra opción sería tribución de la riqueza y del valor agregado.
promover el trabajo en equipo, de manera voluntaria, de municipios Puesto que en el contexto de la globalización existen muchas restric-
vecinos que, en conjunto, conformen una región con potencial de tra- ciones al uso de los instrumentos tradicionales de política económica
bajo integrado. por parte de los gobiernos nacionales, cuando un país aborda el tema
de la competitividad, uno de los temas estratégicos en que se debe tra-
Una vez hayan sido definidos los usos de la tierra, los instrumentos
bajar es el de la ciencia y la tecnología. Los voceros de los grupos alzados
de intervención del Estado (impuestos, inversión en infraestructura fí-
en armas de Colombia le otorgan a esta área una importancia signi-
sica1 programas sociales, etc.) deben aplicarse en función de consolidar
ficativa, tanto así que no sólo se encuentra dentro de los puntos fun-
y reforzar ordenamiento establecido.
damentales de su agenda de discusión, sino que demandan para ella
específicamente una inversión del lO% del presupuesto nacional.
,, 2. Competitividad y democratización de la propiedad. Tal como se ha insistido Habría que agregar que, en lo que se refiere al sector productivo,
a lo largo de este trabajo, hacia el futuro el panorama del desarrollo deben consolidarse los componentes de innovación y desarrollo tecno-
nacional podría llegar a ser crítico. No resultará fácil, para un país como lógico, en la dirección de mejorar la productividad total de los factores,
Colombia, manejar un problema como el de la violencia, heredado de uno de los principales determinantes del crecimiento de la producción.
una época de crecimiento sostenido, en un período de estancamiento Esta línea de trabajo resulta estratégica en las actuales circunstan-
económico. Sería como pasar de una situación donde inicialmente se cias. Primero, porque permite generar, en corto tiempo, un aumento de
dio una lucha por la participación en la riqueza/ a otra en la cual la con- la producción en condiciones más competitivas. Segundo, porque una
frontación mantiene sus dinámicas/ pero el objetivo por el cual se luchó mayor productividad maximiza el uso de los recursos existentes, antes
ha desaparecido, mientras permanecen los problemas de pobreza, en que recurrir a nuevas inversiones, lo cual es fundamental debido a los
medio del conflicto social. problemas de ahorro e inversión que registra el país. Y tercero, porque
En relación con el terna de la competitividad/ ya se vio en el aparte se crea un espacio donde las relaciones capital-trabajo pueden encon-
precedente cómo el uso intensivo e ineficiente de recursos, en particular trar un ambiente de concertación dentro de un esquema en el cual todos
de los recursos naturales, está generando una estructura productiva ganan. Hoy es más válido que nunca reconocer que la mayor producti-
que/ además de ser nociva para el desarrollo del país y perjudicial para vidad permitirá a las empresas obtener, además de un incremento en la
el medio ambiente, no propicia la mejor distribución del valor agregado. producción, una mejor rentabilidad, resultados que, a su vez, ofrecen la
Estos casos de sobreexplotación de los recursos, constituyen una situa- posibilidad de mejorar la remuneración a los trabajadores.
ción donde lo que predomina es el manejo de las rentas, hecho que Ahora bien, para garantizar que el capital no se apropie de todo el
otorga al poseedor de los mismos una posición dominante para apro- valor agregado que se ha generado con los incrementos en la producti-
piarse de la mayor participación posible del valor agregado. vidad, debe buscarse que los empresarios, como miembros de una so-
En este contexto, resulta necesario hacer de la competitividad un ciedad que busca la convivencia, acepten esquemas de distribución del
tema prioritario en el debate sobre las soluciones al problema de la lucha valor agregado, en los cuales la equidad sea uno de los criterios básicos
armada en Colombia, por dos razones básicas. En primer lugar, porque para determinar la remuneración.
es menester mantener tasas de crecimiento de la economía, que sean, al Para efectos de tal distribución, pueden explorarse tres alternativas:
menos, similares a las que históricamente ha registrado el país, lo cual (i) adopción de nuevos esquemas de remuneración salarial menos ine-
122 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 123

quitativos; (ii) participación accionaria de los empleados, o (iii) partici- atender el problema de la pobreza en el país ha llegado siempre hasta
pación de los trabajadores en las utilidades de las empresas5 . La aplica- aquel punto donde no se altera la distribución del ingreso,lo cual impi-
ción de estas opciones representaría tanto un quiebre histórico en la de que se reduzcan verdaderamente las desigualdades.
relación obrero-patronal del país, como un aporte significativo en la di- Para la formulación de políticas en el campo social en este momento
rección de buscar una sociedad más equitativa y pacífica. del proceso, que se ha denominado de cambios estructurales, deben rea-
Dos instrumentos específicos podrían considerarse para trabajar con lizarse planteamientos a dos niveles. Así, primero, hay que precisar qué
el sector productivo. Enprimer lugar, los programas de mejoramiento transformaciones deben darse en lo que actualmente se considera polí-
de la gestión empresarial que hacen énfasis en la utilización eficiente de tica social, para definir luego en qué nuevas líneas se requiere trabajar.
los recursos, antes que en nuevas inversiones y, en segundo lugar, tanto
Dentro de dicha política, el caso de la educación amerita especial
la consolidación de los centros de desarrollo productivo como su articu-
atención. Nadie niega que el país está en mora de emprender una ver-
lación a los programas de mejoramiento, de forma tal que las empresas dadera revolución en este sector. Se han realizado muchas reformas par-
no frenen su desarrollo productivo en una primera etapa de cambio ciales que, sin duda, han reportado algunos beneficios. Perola sociedad
tecnológico. y el Estado colombianos han actuado muy tímidamente en lo que con-
cierne a proponer un replanteamiento de fondo, tanto en los objetivos
3. Políticas de inversión social. En Colombia, el problema de la pobreza se de la educación como en el funcionamiento del sistema educativo.
ha enfrentado, principalmente, mediante el incremento de la inversión Como se mencionó anteriormente, en el Uruguay se decidió que es
del Estado en los sectores sociales más importantes, como la salud, la la educación básica, obligatoria, pública y despolitizada la que contribu-
educación, el saneamiento, etc. De hecho, hoy en día, a nivel latinoame- ye a la construcción de una sociedad igualitaria. En Colombia, por el
ricano, el país se encuentra en el rango superior de gasto público en contrario, las grandes diferencias en calidad han convertido a la educa-
inversión social como porcentaje del PIB. ción en un factor de desigualdad: se imparte educación pobre para los
Los resultados de tal aplicación del gasto han sido positivos, si se pobres y buena educación para los sectores ricos. Todo esto sucede,
observa la constante disminución que ha registrado el porcentaje de co- mientras el volumen de recursos fiscales dedicados a este servicio ha
lombianos con necesidades básicas insatisfechas. Sin embargo, este pro- aumentado significativamente y los docentes reciben mejores salarios
greso contrasta con el poco avance que se ha logrado en la reducción de que en el pasado. Pero, pese a este incremento en las asignaciones pre-
la pobreza por ingresos, o sea, cuando ésta se mide por la línea de po- supuestales, la baja calidad de la educación pública, y aun de la privada,
breza6. Es importante destacar que la diferencia entre los dos indica- es un hecho innegable y realmente muy preocupante.
dores muestra cómo el Estado colombiano ha buscado enfrentar el En la medida en que la educación se considera uno de los más po-
problema, sin atacar la raíz del mismo. Se atiende a la población, pero derosos instrumentos para alcanzar un acceso más equitativo a las opor-
no se le garantizan las condiciones de ingreso para que ella misma pue- tunidades del desarrollo, una verdadera reforma educativa debería
da satisfacer sus necesidades, ni se contemplan procesos de redistri- plantearse como un claro instrumento para lograr una sociedad iguali-
bución de la riqueza. Esto último muestra que la preocupación por taria. Cambios tecnológicos ya probados en otros países; reformas en el
currículum para que éste transmita los nuevos valores que la sociedad
requiere; la evaluación a los maestros, prevista pero postergada, inexpli-
5 La fórmula que se escoja debe evitar ocasionar un desestímulo a la inversión. cablemente, por los diversos gobiernos en los últimos años; la autono-
6 La diferencia entre la medición por necesidades básicas insatisfechas y la línea de mía de la escuela y la injerencia de las juntas de padres de familia en su
pobreza es que la primera indica si se dispone o no de servicios esenciales, mientras que manejo, son algunos de los elementos que llevarían a darle a la educa-
la segunda determina las posibilidades de adquicisión de una canasta básica de bienes ción el papel preponderante que debería jugar en la construcción de la
y servidos, según niveles de ingreso. nueva sociedad colombiana.
124 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 125

Sin embargo, el país no puede caer en la posición simplista de pensar 5. Reforma de la ]usticia7 . La aplicación de la justicia es uno de los campos
que con un nuevo sistema educativo se elimina la exclusi~n, ni dese~~ar en donde mejor puede medirse el nivel de equidad de un país. Así,
totalmente los beneficios que aún puede reportar al pms una política cuando se logra garantizar a todos los ciudadanos la igualdad ante la
social bien concebida y aplicada. Acerca de lo primero, en este trabajo se ley, puede decirse que se cuenta con una base de equidad fundamental
ha insistido en que esta última no es el único instrumento en poder del en la sociedad. Sólo a principios de los años noventa, el país llegó a re-
Estado para acercarse a la equidad y que existe la necesidad de contem- conocer las deficiencias que aún enfrentaba en materia de administra-
plar alternativas como pueden ser la redistribución de la riqueza y los ción de justicia, y decidió actuar dando énfasis a la función represiva y
cambios en la forma de distribuir el valor agregado. con un aumento de la oferta judicial, pero sin incluir mecanismos alter-
Con respecto a las potencialidades de la política social, hay que acep- nativos de solución de conflictos.
tar que los programas de bienestar seguirán siendo importantes para los Actualmente, el caso de la justicia en Colombia proporciona un buen
grupos de más bajos ingresos, en los cuales debe focalizarse el gasto. ~1 ejemplo de cómo un incremento en el gasto puede no acompañarse de
país registra, todavía, serios problemas de cobertura en algunos serVI- mejoras ni en la efectividad del aparato judicial, ni en el bienestar de la
cios básicos, especialmente en las zonas marginales de las ciudades y en población. Así, en este país el gasto en este sector pasó de 0,61% del PIB
el área rural. Pero, aún allí en donde se atiende a una gran proporción en 1990 a 1,15% del PIB en 1995. Lo anterior, significó un inmenso esfuerzo
'cde la población, la calidad de los servicios públicos se ha convertido en para toda la sociedad. Sin embargo, la persistencia de altísimos niveles
causal de inequidad social, tal como quedó ilustrado con el caso de la de impunidad hacen que la población perciba todavia la administración
educación. de justicia como inoperante.
A pesar de estos reparos, debe reconocerse que Colombia no ha ca- El afán de colocar diques de contención a la situación de violencia
recido de una política social activa. Más aún, este país es presentado en generalizada que se vive en el territorio nacional, así como el elevado
el escenario internacional como ejemplo de muchas experiencias creati- número de delitos que se quedan sin castigo, expHca que, con frecuen-
vas y exitosas en esta área: por ejemplo, la Escuela Nueva, la Política de cia, el Estado colombiano haya dado prioridad al área penal. Se ha ac-
Bienestar Familiar, el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) y la Red de tuado así, en detrimento de una mejor atención a los problemas básicos
Solidaridad Social. Además, para 1997, el gasto social de Colombia se de convivencia que corresponden al campo civil, sin que tampoco se
ubicó entre los más altos de América Latina (15% del PIB). haya logrado una reducción significativa en los niveles de impunidad
Como elemento adicional positivo, hay que registrar que el Estado del país. Por consiguiente, hay que subrayar que mientras no se generen
colombiano ha logrado combinar, con éxito, el funcionamiento de las los mecanismos para resolver los casos elementales de convivencia -dis-
redes sociales con la aplicación de una política social tradicional. Frutos putas entre vecinos, pleitos comerciales, etc.-, persistirán situaciones de
de esta acción son los notorios resultados obtenidos en salud y seguri- conflicto y de descontento que, en medio de la intolerancia existente,
dad social. Éste es un activo con el que se debe continuar trabajando. tienden a traducirse en más violencia.
En resumen, la gran reforma que está pendiente en Colombia den- Para avanzar hacia el logro de un mejor clima de convivencia en un
tro de la política social es la Reforma Educativa. Las redes sociales deben país como Colombia, se requiere adoptar un enfoque integral que con-
continuar, pero sin sustituir una política social comprehensiva. En la temple: (i) trabajar con la comunidad, en la dirección de crear una cul-
medida en que el poder político y la administración del Estado se des-
centralicen y este último se comprometa con los nuevos valores de la
sociedad, la política social ganará en eficiencia para llegar así a los más 7 Esta sección se apoya en los resultados del taller "Diagnóstico y formulación de
pobres. Sin embargo, el país requiere mucho más que esto para reversar objetivos estratégicos de la justicia en Colombia", realizado en abril de 1998 y organiza-
los procesos inequitativos que han caracterizado su desarrollo económi- do por la Rama Judicial, el Ministerio de Justicia, el Departamento Nacional de Planea-
co y político. ción y el Banco Mundial.
126 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 127

tura ciudadana, en la cual se valore la resolución pacífica de los conflic- tir. El Estado unificado debe asumir este proyecto como prioridad y ha-
tos. En tal sentido, resulta fundamental ampliar la oferta de servicios cer del mismo el referente obligado, para el conjunto de su actuación.
alternativos de justicia como las Casas de Justicia, los procesos de conci- Al entrar al momento de la sostenibilidad de la paz, la desmoviliza-
liación, los jueces de paz, etc.; (ü) introducir mejoras en la gestión de la ción y reincorporación a la vida civil de los ex combatientes de todos los
Rama Judicial que contemplen aspectos como el fortalecimiento institu- bandos marcan un punto crítico. Los procesos de paz adelantados en
cional, la capacitación de funcionarios, la sistematización de despachos otros países muestran cómo a la desmovilización pueden seguirle incre-
judiciales y el mejoramiento en los procesos de gestión interna, y (~) mentos significativos en diversas manifestaciones de la delincuencia co-
desarrollar un programa puntual con medidas de choque, para reducrr mún. La experiencia ha demostrado que cuando los ex combatientes no
los niveles de congestión en el área de la justicia ordinaria, distinta de la encuentran alternativas válidas de vida, después de su desmovilización,
penal. asumen alternativas de fuerza para sobrevivir.
Tal vez, una de las pocas ventajas que le ha representado a Colombia
E. Tercer momento: sostenibilidad del proceso el haber parcelado los procesos de paz, es que ya cuenta con una expe-
riencia en el diseño y ejecución de programas para atender a los desmo-
Culminado el momento de las propuestas de reformas estructurales vilizados. De ellos, sin duda, hay que nutrirse, pero también se debe
·~ propio de la fase de negociación, se llega al momento en el cual debe procurar mejorarlos. El problema no es de costo. Si se invirtiesen sumas
garantizarse la sostenibilidad de la paz, que coincide con la fase de post- similares a las de los procesos anteriores, el costo fiscal es manejable, aun
negociación. en la actual situación de las finanzas del Estado. Los problemas pueden
El desarrollo de esta delicada fase requiere especial atención por surgir, en cambio, en el diseño y manejo de los programas, pues se trata
parte del Estado, puesto que si los compromisos adquiridos en la sus- de que éstos respondan a las necesidades de los ex combatientes, de
cripción de los acuerdos con los grupos armados no se implementan en manera oportuna.
los términos establecidos en las negociaciones, quienes se sientan afec- Finalmente, en la fase de postnegociación son importantes los siste-
tados por el incumplimiento a lo pactado reaccionarán de manera ne- mas de información y la ayuda internacional. El monitoreo del cumpli-
gativa y entorpecerán la reconstrucción del clima de convivencia y, miento de los acuerdos es fundamental para tomarle el pulso al proceso,
entonces, la paz no podrá mantenerse. identificar rápidamente los problemas y efectuar los ajustes que sean
El extremo de una situación tal será el resurgimiento de la violencia, necesarios, con la celeridad debida. Para lograr lo anterior, es indispen-
lo cual significaría echar a perder los avances logrados en las etapas ya sable el suministro de toda la información requerida, con la mayor
recorridas del proceso. A la luz de esta premonición, se entiende la im- transparencia y objetividad posibles. A ella debe acceder todo aquel que
portancia de este momento que se ha llamado precisamente de sosteni- la requiera y, además, procurarse que el proceso de su divulgación se
bilidad, que bien puede ser el que requiera el manejo más complicado, convierta en un ejercicio de participación democrática.
pues significa descender de los grandes planteamientos a la implemen- En las acciones de f!eguimiento y verificación, la cooperación inter-
tación efectiva de acuerdos sobre temas muy concretos, pero que, por la nacional suele resultar esencial. Puesto que los extranjeros mantienen
profundidad de los cambios que estos últimos involucran y los esfuer- una cierta distancia de los problemas cotidianos del país, ellos pueden
zos institucionales que demandan, generan grandes expectativas entre asumir posiciones neutrales en temas tan sensibles como el de las viola-
quienes los han promovido. . ciones a los derechos humanos, las garantías políticas, etc. Igualmente,
Para prevenir fracasos en este momento es fundamental que, desde el aporte financiero internacional para la reconstrucción del país es muy
el mismo comienzo del proceso de paz, toda la sociedad asuma su bús- necesario, más aún, dada la difícil situación fiscal actual. En este último
queda como un gran Proyecto Nacional, de tal modo que cada cual :'e punto, es importante tener en cuenta que cuando los problemas se en-
sienta partícipe del mismo. Por definición, las exclusiones no deben ex1s- cuentran en su fase más crítica -en este caso, en el momento de la guerra
 128 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 129

y los combates-, es cuando se cuenta con una mayor posibilidad de ob- promedio en el período 1991-1996 de 1,5% del PIB, que en 1999 equiva-
tener ayuda para buscarles solución. O sea, que no es aconsejable espe- len a US$1.400 millones, aproximadamente. El exceso de gasto militar se
rar hasta la firma de los acuerdos de paz, para iniciar la búsqueda del destaca como el costo más importante (Véase Gráfico 2).
apoyo internacional.
GRÁFIC02.1
V. LOS COSTOS DE LA GUERRA Y LA PAZ: ANTECEDENTES Y PERSPECTIVAS8 COSTOS BRUTOS DEL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA: 1991-1996

En las discusiones sobre el conflicto armado en Colombia, pocos esfuer- Secuestro, robo
zos se han hecho por cuantificar las consecuencias económicas, tanto y extorsión
29%
del enfrentamiento, propio de una situación de guerra, como del proce-
so de paz. Calcular y evaluar los costos del conflicto son ejercicios im-
portantes, por dos razones: primero, porque ayudan a crear conciencia Gasto militar
61%
sobre lo oneroso que resulta para el país no alcanzar la paz y, segundo,
Terrorismo
,, porque sirven para esbozar posibles esquemas de financiación de un 5%
proceso de paz. Adicionalmente, este aparte del ensayo indaga si los Pérdida de vidas
eventuales costos de las negociaciones y de los acuerdos de paz son un y gasto en salud
5%
obstáculo para el proceso.
Fuente: 'frujillo y Badel.

A. Los costos del conflicto armado

Los costos netos promedio para el período 1991-1996 en Colombia
El conflicto armado genera costos económicos directos e indirectos. Los equivalen a 1,1% del PIB, lo que en 1999 representa algo más de US$1.000
9
directos los constituyen las pérdidas de capital físico y humano; mien- millones • El gasto militar da cuenta del85% de los costos netos del con-
tras los indirectos están representados por el desestímulo a la inversión, flicto armado en Colombia.
por la distorsión en la asignación de recursos -al tener que dedicar fac- Si la sociedad colombiana alcanza la paz, se ahorrará el pago de estos
tores productivos para combatir a la insurgencia-, y por el incremento costos. Sin embargo, no todo el ahorro resultante es convertible en in-
en los costos de transacción. Por otro lado, los recursos dedicados a la greso corriente, es decir, dinero en efectivo, que pueda ser gastado en
guerra representan un costo de oportunidad para la economía, ya que, bienes. La pérdida de seres humanos implica, entre muchas otras cosas,
en otras circunstancias, podrían dedicarse a la producción de más bie- un costo económico representado en el valor presente del ingreso que
nes y servicios para incrementar el bienestar de la población. Para hacer ellos generarían durante su vida productiva, porque la sociedad ya no
frente al conflicto armado, Colombia incurrió en costos brutos anuales podrá aprovechar su capacidad de producción. Entonces, se concluye
que, en una situación de paz, el ahorro en vidas es un beneficio diferido
hacia el futuro.
8 El desarrollo de este capítulo está basado principalmente, por un lado, en el trabajo
de Edgar Trujillo y Martha Badel, titulado "Los costos económicos de la criminalidad y
la violencia en Colombia: 1991-1996" y, por otro lado, en un modelo de minimización de 9 Los costos netos resultan de descontar a los costos brutos los delitos que repre-
costos de la paz desarrollado por Edgar Trujillo en el momento en que se realizó el sentan transferencias, pero no pérdida de activos, como son el secuestro, el robo y la
trabajo anterior, pero que no fue incluido en la citada publicación. extorsión.
 130 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 131

Igualmente, la resolución del conflicto armado le reportará benefi- B. Los costos de la paz
cios al país representados básicamente en la liberación de recursos. Así,
los gastos antes destinados a la guerra y a reponer las pérdidas de capi- Hoy en día, parece existir consenso en que los altos niveles de violencia
tal por terrorismo podrán ser utilizados en la producción de bienes y que se registran en Colombia se han constituido en un obstáculo para
servicios que incrementen el bienestar de la sociedad. En tal caso, la su desarrollo. Consecuentemente, el logro de la paz debe reportarle be-
economía colombiana liberaría anualmente recursos equivalentes a neficios económicos al país, representados en una mayor acumulación
US$920 millones 10 . de capital físico y humano y en una mayor productividad.
Ahora bien, como ya se mencionó anteriormente, también el logro No obstante, se advierte que, sea cual fuere el medio adoptado, la
de la paz requerirá recursos para la reincorporación a la vida civil de los reducción de la violencia a niveles social y económicamente tolerables,
grupos armados y para la ejecución de los programas sociales, cuya rea- tiene costos. Así, si la vía escogida fuera la militar, la economía tendría
lización se haya acordado en la fase de la negociación. Surge, entonces, que destinar recursos a la logística de la guerra y se afectaría la inversión
una inquietud: ¿cómo financiar la paz? Frente a este interrogante, una estatal. Adicionalmente, la guerra aceleraría la destrucción de capital
primera consideración que puede hacerse es que para no generar dese- físico y humano. Por otro lado, si la paz se logra como fruto de la nego-
quilibrios macroeconómicos, los recursos para financiar esta empresa ciación, además de obligaciones en el campo político, los acuerdos a que
'"' deberían provenir de impuestos. No obstante, por las restricciones fis- se llegue implicarán compromisos de tipo económico que el país deberá
cales que enfrenta el país es probable que se requieran bien sea créditos cumplir sin dilación.
externos o ayuda extranjera. En este caso, sin embargo, deben tomarse En el caso colombiano, podría afirmarse que los grupos armados no
las debidas precauciones para no crear desequilibrios cambiados o esti- tienen como objetivo único un botín económico. Ellos persiguen reivin-
mular la inflación.
dicaciones políticas y sociales que de ser satisfechas incidirían positiva-
Aunque la paz es un bien público por definición y, por lo tanto, los mente en el bienestar de la población. Así, aparte de los costos de la
esfuerzos encaminados a su logro y su sostenibilidad deben ser costea- reincorporación, los acuerdos no tendrían un "costo económico", sino,
dos por la totalidad de la sociedad, también es cierto que existen dentro por el contrario, un beneficio neto. Sin embargo, la anterior afirmación
de esta última sectores que recibirán mayores beneficios inmediatos de
no es una verdad absoluta y allí radica parte del problema. Adicional-
la pacificación del país. Tales sectores son aquéllos en los cuales los gru-
mente, en la agenda de la guerrilla colombiana se contemplan propues-
pos subversivos han concentrado principalmente sus actividades ilega-
tas de programas como, por ejemplo, el de la reforma agraria que tienen
les de búsqueda de financiamiento, por medio del robo, el secuestro y
costos económicos para el Estado.
la extorsión, vale decir, los sectores empresariales. Estos grupos, que se
caracterizan por sus altos niveles de ingreso, presumiblemente son los Pero hay que subrayar que, en el corto plazo, los costos de la paz son
más golpeados en términos económicos por el conflicto armado y, por mayores que sus beneficios, ya que estos últimos se difieren hacia el
tal razón, su propensión a costear la paz puede ser mayor. Las víctimas futuro, mientras que la totalidad de los primeros se asume inmediata-
del secuestro, la extorsión y el robo están pagando un promedio anual mente. Así, la sociedad debe ser consciente de que el valor presente de
de US$400 millones. los beneficios económicos de la paz es mayor que los costos para lograr-
la. Sin embargo, no se puede deducir de lo anterior que, dado que los
beneficios son mayores que los costos, la sociedad pueda asumir la paz,
a cualquier costo. De hecho, un análisis netamente economisista estable-
10 No obstante, esta estimación parte del supuesto de que el exceso de gasto militar
cería que la sociedad debe minimizar el costo de la paz. Llegando a este
se puede eliminar rápidamente; lo que puede ser cuestionable a la luz de los compro- punto, cabe recordar que el presente análisis es netamente económico y
misos pensionales actuales y futuros de las fuerzas armadas. que no se está desconociendo que la paz es un estado éticamente desea-
 132 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 133

ble. Lo que se pretende plantear es que, también, debe ser económica- Si se llega a la mesa de negociaciones en posición de debilidad mili-
mente conveniente. tar (g = 0), la parte adversaria exigirá costosos acuerdos (p muy alto). En
Una aproximación formal comenzaría por establecer que existen dos el otro extremo, se genera un gasto militar muy elevado (g muy grande)
vías por medio de las cuales se puede dar fin a un conflicto armado: la para vencer militarmente al rival y no existen concesiones a la contra-
vía militar y la negociación, y que éstas no son excluyentes. Es decir, la parte (p = 0). Entonces, habrá un punto intermedio, donde sin la ne-
negociación puede ser el resultado de la debilidad militar de una de las cesidad de dedicar excesivos recursos a la guerra (un gasto militar
partes. Entonces, el costo de la paz "e" (ecuación 1) tiene dos compo- "optirno" g*) se pueden lograr acuerdos "razonables" con costos econó-
nentes: el costo del conflicto armado "g" y el costo de los acuerdos de micos totales rnínirnos11 :
una negociación conducente a la paz "p":
e* = g* +p (g*) (2)
e= g + p (g); p' <O (1)
Obviamente, el modelo anterior supone que un mayor gasto garan-
Se puede establecer, adicionalmente, que el costo de los acuerdos de
tiza triunfos militares. Esto, de alguna manera, comprueba un proverbio
paz no es independiente de la intensidad del conflicto. De hecho, es una
de la sabiduría popular que dice: "Es mejor negociar siendo fuerte, pero
""' función inversa (p' < 0): si una de las partes del conflicto se halla muy
debilitada, corno resultado de los triunfos militares del rival, es de espe- ser fuerte también cuesta".
rar que sus exigencias económicas, a la hora de los acuerdos, no sean tan Es importante aclarar que el modelo arriba expuesto (ecuación 1)
grandes corno en el caso contrario, o sea, si estuviera venciendo a su está determinando los costos directos, lo que en otras palabras significa
oponente. Consecuentemente, la sociedad puede optar racionalmente requerimientos de recursos del presupuesto de la nación. Empero, no
por incrementar el gasto militar, con el objetivo de llegar en una posi- todos los acuerdos son de tipo pecuniario. Existen, también, compromi-
ción dominante a las negociaciones y así pactar una paz con concesiones sos alrededor de reformas institucionales y de estrategias de política
"mínimas" y, por ende, con costos económicos bajos. Entonces, el costo económica que quizás no requieran mayores recursos del presupuesto,
de la paz se convierte en una función del gasto en la guerra y se presu- pero que tendrán repercusiones sobre el desarrollo económico y que,
me que es una función convexa (Véase Gráfico 2.2). por lo tanto, acarrean costos (o beneficios) indirectos. Incluso, es posible
que los costos indirectos sean mayores que los directos. Por ejemplo, las
GRÁFIC02.2 reformas institucionales mal planteadas pueden dar lugar a un deterio-
ro de la rnesoeconornía y convertirse en un freno al desarrollo.
Es claro, entonces, que la paz tiene un costo que es posible reducir y
que debe ser minimizado por la sociedad. De lo contrario, una paz one-
rosa llevará a una nueva guerra. Si los vencedores imponen acuerdos
tan costosos que comprometan la sobrevivencia de los perdedores, la
paz será transitoria. Ya la humanidad comprobó cruelmente la verdad
de esta afirmación con la Primera Guerra Mundial, a pesar de que Key-

11 Es conveniente precisar que, en el caso de una guerra civil, a los costos de la paz
habría que adicionar los costos militares del contendiente, ya que éste hace parte del
g* g'
g mismo país. No obstante, omitir ese nivel de refinamiento no compromete ni el análisis
ni las conclusiones que de él se deriven.
 134 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 135

nes lo había advertido en su célebre escrito sobre las consecuencias eco- requeridos durante el período 1993-1996 para responder a los compro-
nómicas del Acuerdo de Versalles. Un ejemplo más cercano se encuen- misos prioritarios del Plan de Reconstrucción Nacional (PRN), incluidos
tra en los acuerdos de paz suscritos en Colombia, al comienzo de la los que se derivaban del Acuerdo de Paz y de la estrategia general de
presente década. Éstos fueron fumados con costos mínimos y en parte reducción de la pobreza.
gracias a la debilidad militar de los grupos subversivos. El resultado de Según dichos cálculos, los fondos necesarios para programas priori-
tales acuerdos no pasó de ser una euforia transitoria. tarios ascendieron a US$1.534 millones (30% del PIB), los cuales deberían
Como es obvio, la cuantificación de los costos mínimos de la paz (e*) desembolsarse a lo largo de cuatro años. En el informe en cuestión, se
enfrenta problemas prácticos importantes. Primero, los costos de los indica que el 76% de los fondos se asignaría al PRN y el resto a otros
acuerdos (p) deberían incluir los costos indirectos. Segundo, los costos proyectos prioritarios. A su vez, de los recursos financieros correspon-
del conflicto (g) deben incluir, además del gasto militar, las pérdidas de dientes al PRN, US$851 millones se destinarían a cumplir los compromi-
capital físico y humano que produce el conflicto. No obstante, la estabi- sos emanados del Acuerdo de Paz (US$534 millones para fortalecer las
lidad de la paz no está condicionada a que el gasto militar se ubique en instituciones democráticas y US$317 millones para contribuir a la rein-
el óptimo (g*). Es difícil pensar que las guerras de la historia se hayan corporación de los ex combatientes a la vida económica del país). Los
solucionado con costos mínimos. recursos restantes (US$310 millones) se asignarían a proyectos destina-
"' En realidad, el costo de la paz (ecuación 1) combina gastos que se dos a combatir la pobreza.
dan en dos horizontes temporales diferentes. En el momento de las ne- Se señalaba, igualmente, que se disponía alrededor de la mitad del
gociaciones, la sociedad ha pagado ya los costos del conflicto (g), mien- monto global de los fondos necesarios para la ejecución de programas
tras que los costos de las primeras (p) están por pagar. Así, un país, al de mayor prioridad. En consecuencia, la brecha financiera era de US$769
llegar el momento de negociar, puede haber incurrido en excesos de millones y correspondía a lo siguiente: (i) US$476 millones para dar
gasto militar (g' > g*) sin éxito. Pero si los acuerdos tienen un costo que cumplimiento a los compromisos derivados de los acuerdos de pacifica-
es considerado razonable -aunque no" óptimo" p(g') > p(g*)-, éste po- ción (US$266 millones para el fortalecimiento de las instituciones demo-
drá ser asumido y la paz será duradera. cráticas y US$210 millones para la reinserción económica de los ex
De lo anterior se deduce que el costo de los acuerdos de paz juega combatientes), y (ii) US$293 millones para los programas de reducción
un papel crucial en la estabilidad de la reconciliación. Para complemen- de la pobreza (US$105 millones como parte del PRN y US$188 millones
tar lo ya presentado, a continuación se analizan, desde una perspectiva no asignados al plan).
económica, tanto los acuerdos de paz que se han celebrado en Centroa- De acuerdo con las cifras anteriores, la ejecución de los programas
mérica como aquellos acuerdos parciales alcanzados con algunos gru- ca:lificados como prioritarios por el gobierno de El Salvador daría origen
pos guerrilleros en Colombia. a una brecha financiera de aproximadamente US$220 millones, tanto en
1993 como en 1994, si bien ésta se reduciría a cerca de US$170 millones,
en los dos años siguientes. Según este planteamiento, y dadas las res-
C. Antecedentes económicos de los acuerdos de paz tricciones impuestas en el programa de estabilización a la expansión del
en Centroamérica y en Colombia déficit fiscal y a su financiamiento con recursos internos, la única alter-
nativa viable consistía en el incremento de la cooperación internacional.
1. El Salvador
De 1989 a 1992, la participación de los rubros para defensa y seguri-
En la tercera reunión del Grupo Consultivo celebrada en París, en abril dad pública en el presupuesto ordinario se redujo en más de seis pun-
de 1993, el Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo tos. A pesar de esta reducción, en 1992 todavía absorbieron el17% del
Económico y Social (Miplan), de la República de El Salvador, elaboró un presupuesto ordinario, es decir, más de siete puntos por encima de la
informe en el que presentó estimaciones sobre el monto de recursos asignación a obras públicas y nueve puntos arriba de la correspondiente
 136 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 137

a salud. Por consiguiente, las tasas de crecimiento de la economía pro- 2. Guatemala

puestas para el período 1993-1995, aunque ambiciosas, probablemente
no bastarían para absorber el crecimiento natural de la fuerza de trabajo No se cuenta con una cifra global del costo financiero que ha repre-
más los grupos pacificados y, lograr, a la vez, un modesto incremento de sentado la ejecución de los programas contenidos en el Acuerdo de Paz
la productividad de la economía, condición sine qua non de una estrate- Firme y Duradera. Sin embargo, se tienen algunos indicadores que ayu-
gia de apertura externa. dan a obtener un orden de magnitud del mismo. A manera de ilustración,
Sin duda alguna, el PRN representó un esfuerzo de magnitudes enor- hay que registrar que en 1997, tras reunirse con el Grupo Consultivo de
mes para la economía salvadoreña. No obstante, su impacto macro- países y con organismos financieros internacionales, el gobierno guate-
económico se redujo, gracias a que una buena parte de sus recursos se malteco obtuvo ofrecimientos por un monto de US$1.900 millones para
destinaron a la importación de bienes, con lo cual se esterilizaron los apoyar el cumplimiento de los compromisos derivados de los acuerdos
efectos monetario y cambiado. de paz (13% del PIB). Por otro lado,los compromisos relacionados con el
Como se observa en el Cuadro 2.2, el deterioro fiscal fue notable gasto social demandaban, entre 1995 y el2000, aumentos anuales en el
luego de los acuerdos. Sin embargo, el déficit en cuenta corriente y la tamaño del Estado de un 10%. Totalizando, el costo se podría estimar en
"· inflación (con excepción del año 1993) presentaron un comportamiento 63% del PIB, diferido en cinco años.
favorable. Es destacable el impulso en el crecimiento del PIB. Como se detalla en el Anexo 1,los acuerdos contemplaban tanto el
Como lo anota Bejarano12, los acuerdos de paz en El Salvador se logro de ciertas metas de gasto público en educación -incluida alfabeti-
caracterizaron, de un lado, por un éxito del Frente Farabundo Martí de zación-; salud; justicia y atención materno-infantil. También se preveía,
Liberación Nacional (FMLN) en sus demandas políticas y de seguridad entre otros aspectos, una reorientación del gasto hacia subsidios de de-
y, del otro, por el éxito obtenido por el gobierno al lograr imponer sus manda de vivienda, la cual planteaba exigencias de eficiencia y no de
criterios en lo económico y lo social. Así, la paz en El Salvador no pro- gasto adicional.
dujo cambios institucionales significativos en el ámbito económico, ni De los acuerdos del proceso de paz adelantado en Guatemala, resal-
indujo desequilibrios fiscales. tan dos hechos importantes. Primero, aparte de una profundización en
la descentralización, no se contemplaban en ellos cambios estructurales
CUADR02.2 en materia de instituciones económicas, que pudieran demandar un vi-
PRINCIPALES INDICADORES ECONÓMICOS DE EL SALVADOR raje en el modelo de desarrollo del país. Segundo, aunque en los acuer-
1990 1991 1992 1993 1994 1995 dos se consideró un incremento del10% anual en el tamaño del Estado,
Crecimiento de PIB real % 3,40 3,57 7,55 7,37 6,05 6,29
se incluyó, igualmente, el compromiso de equilibrar los efectos negati-
Inflación% 24,1 14,2 11,4 18,6 10,6 10,0 vos de este mayor gasto en las finanzas públicas, al permitirse un au-
Devaluación nominal % 60,6 0,6 13,5 -5,5 0,9 0,1 mento de los ingresos tributarios, en igual magnitud.
Déficit fiscal % PIB -0,07 -2,78 -3,69 -2,13 -0,74 -0,52
Déficit en cuenta corriente % PIB -5,74 -4,03 -3,59 -1,70 -0,22 -3,20
3. Acuerdos parciales en Colombia
Fuente: FMI.
La revisión de los diferentes acuerdos firmados en el pasado reciente
con los grupos desmovilizados en este país permite concluir que, en la
negociación los temas económicos y sociales, estuvieron prácticamente
12 Bejarano, Jesús Antonio, 1995. Una agenda para la paz; aproximaciones desde la teoría ausentes, mientras que el contenido de lo pactado se concentró en las
de la resolución de conflictos, Tercer Mundo Editores, Santa Fe de Bogotá. reivindicaciones políticas, especialmente en lo relativo a la ampliación
138 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 139

de la participación democrática. En consecuencia, tales acuerdos no tu- tar los ingresos fiscales en un punto porcentual del PIB 15• La enseñanza
vieron un impacto económico significativo. que se desprende de lo anterior es que no basta con plasmar en el papel
buenos deseos, ya que Colombia parece haber llegado al límite de su
D. Posibles consecuencias económicas de un acuerdo de paz capacidad tributaria. Ahora bien, pensar en este país en un plan de in-
versiones como el PRN en El Salvador -25% del PIB anual- está fuera de
en Colombia
cualquier posibilidad razonable.
Estimar ex ante los costos de un eventual acuerdo de paz en Colombia, Al llegar a este punto, es pertinente buscar explicaciones a por qué
constituye una compleja tarea, no sólo por las dificultades propias de el Estado colombiano agotó su capacidad de expansión del gasto. Nin-
este ejercicio, sino también porque la complicada situación fiscal que gún analista económico pone en duda que la Asamblea Constituyente
vive el país en la actualidad plantea un gran número de interrogantes de 1991le creó exigencias muy concretas en cuanto a la provisión de
sobre las posibilidades reales que existen de financiar los compromisos servicios fundamentales para la población -justicia, salud, educación,
que surjan de su suscripción. etc.-, cuya sana financiación, por medio de impuestos, no ha sido posi-
En efecto, las negociaciones de paz en Colombia tendrán que partir ble lograr, a pesar de los cuatro intentos ya mencionados y, por lo tanto,
.4le la premisa de que los acuerdos a que se llegue no podrán implicar dicho tren de gasto es insostenible .
expansiones adicionales permanentes del tamaño del Estado -mayor Hay que agregar que los requerimientos de la Constitución determi-
gasto público-, so pena de agravar los desequilibrios macroeconómicos naron la dinámica de aumento del gasto fiscal en la presente década, sin
que ya se registran. Existe certeza de que, en la actualidad, este país no que ésta haya sido acompañada por una mejoría en el clima de convi-
puede financiar un acuerdo de las proporciones de los firmados en Gua- vencia del país en general. Este incremento en el gasto, que ha sido, a su
temala o El Salvador. Sobre este último punto hay que hacer, sin embar- vez, el factor que más ha incidido en el crecimiento del déficit fiscal,
go, la salvedad de que, en la comparación con el caso colombiano, no puede estimarse en 4% del PIB,lo cual resulta bastante ilustrativo, cuan-
puede perderse de vista el reducido tamaño de estos países centroame- do se trata de estimar las posibilidades fiscales reales del país y el mar-
ricanos. gen de maniobra en la inversión, por parte del Estado colombiano en la
Por ejemplo, para Colombia, un acuerdo de gasto como el pactado actualidad.
en Guatemala significaría un aumento adicional del tamaño del Estado Entre 1991 y 1997, en Colombia, el gasto del gobierno central como
de más de 5% del PIB 13 . Tal incremento implicaría que en términos del proporción del PIB pasó de 11,7% a 18%. De tal incremento,los compro-
gasto público se pasaría de cerca de 22% del PIB a más del28%. Una misos exigidos por la Constitución de 1991 explican 4 puntos16, los cua-
expansión de esta naturaleza no es financiable en la Colombia de hoy, les traducidos en recursos representarían la misma cantidad que se
aun en caso de que los acuerdos contemplasen un aumento equivalente necesitaría para financiar un acuerdo de paz como el de Guatemala.
de la carga tributaria. Se estima que el proceso de paz en este último país tuvo un costo
Pero, sobre este tema, no sobra recordar que Colombia ha empren- aproximado de 10% del PIB. Si se establece una comparación con los
dido desde 1990 cuatro reformas tributarias 14 y sólo ha logrado aumen- costos en que se ha incurrido en desarrollo de los pasados procesos de

13 En 1994, Colombia gastaba, como proporción del PIB (gobierno central), en edu- 15 Los ingresos corrientes del gobierno central como proporción del PIB pasaron de
cación 2,7%, en salud 2,2% y en justicia y seguridad 3,3%. Se extrapolaron las cifras a 11,2% en 1991, a 12,6% en 1997.
1998 con base en la expansión del gasto público total y ampliando el gasto como propor- 16 El régimen de transferencias a los entes territoriales fue quizás el origen de los
ción del PIB en un 50%. desequilibrios actuales. Las transferencias como proporción del PIB pasaron de 5,1% en
14 Ley 49 de 1990, Ley 6a de 1992, Ley 223 de 1995, Ley 383 de 1997. 1991 a 9,0% en 1997.
140 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 141

paz en Colombia, cuyos magros resultados ya han sido señalados en VI. REFLEXIONES FINALES SOBRE LA GUERRA Y LA PAZ
este trabajo, la conclusión es más que obvia: Colombia ha asumido es-
fuerzos de financiación proporcionalmente similares a los de Guatema- En este trabajo se ha realizado un primer esfuerzo por identificar los
la, sin que se haya obtenido la paz. costos de la guerra y de la paz en Colombia, dentro de un contexto amplio
Pero lo que parece ser más grave es que la presión sobre el gasto de análisis, en el cual se determinan las causas del conflicto, se recono-
público de los años noventa, como consecuencia de las mencionadas cen sus diversos orígenes y se exploran los límites que el estado actual
exigencias de la Constitución, no ha sido acompañada de progresos pro- de la economía le impone al esfuerzo de alcanzar la pacificación del país.
porcionales en el nivel de vida y en el bienestar de la población. Queda Iniciar el debate sobre cuánto puede costar la paz, situar esta discu-
demostrado, una vez más, que la alternativa de utilizar el gasto como sión fuera de la coyuntura actual para ubicarla en su contexto histórico
herramienta para resolver los problemas sociales se ha agotado en Co- y anticipar las implicaciones futuras que tendría para la sociedad colom-
lombia. biana un eventual acuerdo de paz con la guerrilla (FARC y ELN), aparece
Sin duda, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 que culminó como una necesidad de primer orden, tanto teórica como práctica, para
con la promulgación de la Carta Política actual fue un espacio de recon- los estudiosos del tema, el Estado colombiano y la opinión pública en
ciliación y plasmó en ella muchos de los compromisos que el Estado general. Adicionalmente, la comparación con las experiencias vividas,
'colombiano adquirió en los acuerdos de paz con grupos armados como en el pasado cercano, por otros países de la región, arroja luces sobre las
el M-19, PRT, EPL, etc. Empero, no solamente es cierto que la paz no ha mejores vías para orientar el proceso o los procesos que deban seguirse
sido alcanzada, sino también que se agotó el espacio fiscal para financiar en ese difícil pero único camino que tiene Colombia para volver a en-
nuevos acuerdos. contrarse como país.
En resumen, las negociaciones de paz que se desarrollan en el país En este trabajo se concluye que una democracia más formal que real
no podrán perder de vista dos puntos importantes. Primero, que la ex- y un manejo de la economía con criterios de favorecimiento a los grupos
periencia de los años noventa mostró que los problemas sociales no se más poderosos y privilegiados han contribuido a generar los fenómenos
arreglan exclusivamente con un mayor gasto. Y, segundo, que las res- de exclusión política y económica que se encuentran en la raíz del con-
tricciones fiscales del presente obligan a que si en ciertos sectores se re- flicto armado que afecta hoy al país. La inequidad, más que la pobreza,
quiere una inversión más alta, ésta sólo puede realizarse mediante la ha alimentado la confrontación. A su vez, la debilidad del Estado colom-
redistribución del gasto. Los eventuales acuerdos de paz no pueden dar biano y su poca capacidad de hacer presencia en sectores nuevos de
lugar a un crecimiento adicional permanente del tamaño del Estado. Sin generación de riqueza, y en áreas geográficas alejadas de los principales
embargo, las negociaciones, la desmovilización y la reincorporación im- centros económicos, han abierto espacios para la permanencia y legiti-
plicarán costos adicionales transitorios. Para sufragados, se creó el Fon- mación de la insurgencia.
do de Inversiones para la Paz, el cual que se nutrirá de los aportes de los En Colombia, se ha iniciado un nuevo proceso de paz, en medio de
colombianos y de los gobiernos amigos que se solidaricen con la causa uno de los períodos más violentos de su historia reciente y cuando la
de la paz en Colombia. coyuntura económica del país, de la región y del inundo entero es com-
Huelga advertir que con todo lo expuesto anteriormente no se quie- pleja y preocupante. Pero, también hay que registrar que, por primera
re decir que la paz no será costosa. Lo que se pretende es dejar el men- vez, desde que se inició la espiral de violencia, existe un consenso, entre
saje de que los mayores costos posiblemente no serán financieros, sino amplios sectores de la población, sobre la necesidad de hacer de la solu-
que ellos estarán representados fundamentalmente en concesiones im- ción de la confrontación armada un propósito nacional.
prescindibles para su logro, por parte de las esferas de poder político y Sin embargo, la experiencia de los procesos de paz adelantados en
económico. los países centroamericanos de El Salvador y Guatemala señala que éste
es un camino largo y accidentado, que se recorre en etapas y cuyos ries-
142 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 143

gos deben ser calculados con el mayor rigor posible. También hay que surgentes. Si no se da este paso previo, en la etapa de preparación
tener en cuenta que, por muy deseable que pueda ser la paz, no debe para la paz, se continuará esquivando la esencia del conflicto.
pretenderse lograr ni a todo costo, ni a todo riesgo, puesto que corre el • Identificar dos reformas sustantivas: la reforma política y la reforma
peligro de volverse insostenible. Los perdedores se encargarán de reini- económica. La primera, que permita, de una vez por todas, involu-
ciar el conflicto. No obstante, la sociedad deberá ser consciente de que crar a cada uno de los colombianos en las decisiones que tienen que
los costos de la paz -tanto los económicos como los intangibles- son, en ver con su propio bienestar, partiendo de las comunidades locales
el corto plazo, mayores que los beneficios, pero en el largo plazo, si los hasta llegar a los niveles superiores de decisión del Estado. También
acuerdos son razonables, los réditos superarán con creces a los costos debe incluirse la transformación de los partidos políticos, para que
iniciales. éstos se conviertan en agrupaciones ideológicamente sólidas y legí-
Los intentos recientes por lograr una paz negociada con los grupos timas y puedan, así, representar los intereses auténticos de las comu-
guerrilleros llevan cerca de veinte años en el país, pero los escasos resul- nidades.
tados obtenidos evidencian que Colombia y los respectivos gobiernos e Por su parte, la reforma económica y social tendrá dos dimensiones:
que han liderado tales procesos no han sido hábiles en su conducción. una que garantice que, dentro de un proceso de globalización, el
.¡\l[ás que interrupciones en la búsqueda de la paz, que todos los países país retome la senda de crecimiento económico acelerado, y otra que
que han sufrido la guerra han debido enfrentar en su momento, en Co- asegure que los beneficios del desarrollo sean para todos y no para
lombia se han registrado demasiados fracasos, algunos de ellos tan trá- unos pocos, tal como hasta ahora ha sucedido.
gicos como el de la toma y recuperación del Palacio de Justicia en la
capital del país en 1985, episodio bien conocido por la comunidad inter- Las reformas que son impostergables son aquellas que no ha reali-
nacional. Adicionalmente, la estrategia de parcelar la insurgencia, de- zado el país, o sea, las que replantean las relaciones de poder, las que
jando por fuera a los grupos armados más importantes, resultó fallida. tienen que ver directamente con la más amplia participación democrá-
Pero probablemente el error más grande que ha cometido el país, y tica y con la redistribución de activos: reforma del Estado, reforma agra-
específicamente el Estado colombiano, ha sido el de dar demasiado sin ria, competitividad, reforma educativa, redistribución de la riqueza,
recibir prácticamente nada a cambio. Entre los procesos más significa- reforma a la justicia, entre otras.
tivos que no se aprovecharon a cabalidad para alcanzar la paz, se en- En la implementación de estas transformaciones, el énfasis deberá
cuentra el de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, no obstante colocarse en los cambios estructurales y no en el gasto. Igualmente, se
reconocérsele los benéficos aportes al ordenamiento institucional del debe proceder con suma cautela frente a los compromisos que se des-
país. Como ya se mencionó, tampoco fue debidamente aprovechado el prendan de un acuerdo de paz, por la inexistencia de espacio fiscal para
volumen de recursos aplicado a su financiación (4% del PIB), monto que asumirlos. Colombia ya gastó los recursos que podría haber asociado a
equivale al costo de un acuerdo de paz. un proceso de paz. Ahora, es necesario vincular a la sociedad civil y al
Esta reflexión lleva necesariamente a plantear la idea de que en Co- empresariado a su financiación y redistribuir el gasto público, de acuer-
lombia es indispensable repensar tanto la guerra como la paz. Para que do con la gran prioridad en la cual se ha insistido a lo largo de este
este propósito nacional de finalizar el conflicto armado se convierta en trabajo, cual es la de eliminar en el país la exclusión política, económica
realidad, se requiere avanzar en los siguientes puntos: y social.
Colombia, que siempre subestima los grandes problemas hasta que
• Alcanzar consensos nacionales sobre las causas de fondo de la gue- la desbordan, debe reconocer abiertamente la existencia de una guerra
rra, o sea, sobre la desigualdad y la exclusión política, económica y sucia en el país. Los consensos con que se inicie el proceso de paz han
social, en los cuales se involucre, de manera activa, a los grupos in- de considerar esta realidad y desentrañar esta dinámica, que refuerza la
144 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 145

exclusión. La guerra sucia puede tener como actores a muchos sectores pobreza, marginación e inmovilidad social se agregaron los problemas de las
de la sociedad, con carácter legítimo e ilegítimo. etnias así como cierta apatía, desconfianza y temor de los grupos, por el largo
El país debe llegar a la convicción de que no puede alcanzarse la paz período de intensa violencia, lo que se reflejaba en una reducida participación
si alguno de los actores del conflicto armado no acepta replantearse sus política de la sociedad.
actividades y funciones. Tanto la guerra como la paz, con todas sus par- Cuando se iniciaron las negociaciones, se estimaba que existía un monto
ticularidades, son estados muy diferentes: fuerzas armadas nacionales, reducido de aproximadamente 1.500 rebeldes en armas. Se contaba con un con-
tingente también reducido de 10.000 a 15.000 unidades en el ejército y una can-
guerrilleros, paramilitares y protagonistas de la guerra sucia deben ser
tidad muy elevada de refugiados en el exterior (más de 40.000 personas en
partícipes de un proceso de reubicación, de redimensionamiento y de
México y aproximadamente medio millón de refugiados internos). Aunque se
reincorporación a la vida civil. mantenía una organización política tradicional activa, el movimiento rebelde
Los actores de la guerra no pueden pasar incólumes a ser prota- no tenía una expresión política o no se fortalecía por un movimiento político
gonistas de la paz. Sobre este aspecto, hay que tener presente que, de la sociedad civil, como tampoco contaba con un territorio bajo su dominio,
independientemente de los procesos de perdón e indulto que se des- tal como era el caso de El Salvador.
prendan de las negociaciones, la experiencia mundial señala que la so- Los primeros intentos de negociación se expresaron en varias conversacio-
ciedad requiere, en su proceso de reconciliación, el conocimiento de la nes entre diferentes grupos de la sociedad civil y la diripencia rebelde, primero
verdad. en Estocolmo, Suecia y después en el Escorial, España. Estas fueron auspiciadas
La idea fuerza de este ensayo señala que alcanzar la paz en Colombia por varios países y el Grupo de Río. En este caso, y dada la diferencia en las
implica grandes costos. Pero, contrario a lo que generalmente se supo- circunstancias con respecto a las prevalecientes en El Salvador, la participación
ne, éstos no son principalmente financieros. Las mayores concesiones de la sociedad civil (organizaciones empresariales y partidos políticos, princi-
palmente) tuvo particular importancia.
serán aquellas que se deriven de emprender las grandes transformacio-
nes en la estructur¡¡ de poder y en la organización política, económica y Un segundo esfuerzo por iniciar conversaciones se realiza cuando, por in-
sistencia de la comunidad internacional, el presidente Serrano Elías, ante la
social del país. Si Colombia así lo entiende y lo acepta, la paz será mucho
Asamblea General de las Naciones Unidas, formula una declaración unilateral
más que el cese del fuego. Se convertirá en la gran oportunidad de cons- de cese del fuego. Este intento se interrumpió cuando aquél debió abandonar
truir ese país moderno justo y pacífico que podrá ubicarse dignamente el poder después de un intento de cancelar el Congreso de la República, entre
en el concierto internacional. otras razones, por el poco apoyo que recibía de éste a sus esfuerzos negociado-
res. El gobierno de transición de Ramiro de León Carpio es el primero que hace
ANEXO 2.1 un planteamiento integral como plataforma para las negociaciones e inicia for-
ACUERDOS DE PAZ EN CENTROAMÉRICA malmente el proceso, aunque sin tener el suficiente tiempo para lograr con-
cluirlo. Finalmente, la administración Arzú logró culminar las negociaciones
Acuerdos de paz. República de Guatemala mediante un replanteamiento, tanto del documento básico de las propuestas
como del proceso mismo de negociación y gracias al logro de un apoyo decisivo
En el caso de Guatemala, las negociaciones se iniciaron en 1990, más por los de las Naciones Unidas.
nocivos y desgastan tes efectos económicos y sociales que causaba el prolonga- En Guatemala, luego de un proceso de confrontación armada de algo más
do conflicto de baja intensidad (llegó a cumplir 34 años cuando se firmó la paz) de 30 años, el 30 de marzo de 1990 se firma un acuerdo en Oslo, en el cual se
y por el aislamiento internacional que llegó a vivirse, que por la importancia de consigna la "voluntad expresa de encontrar caminos para la solución a la pro-
los operativos militares. Este hecho es particularmente relevante si se compara blemática nacional por medios políticos". Posteriormente, el24 de abril de 1991
con la situación de El Salvador. Alli, la presencia militar externa nunca fue impor- se inicia el proceso de negociación directa entre el gobierno y la guerrilla. Como
tante y, con algunas diferencias menores en el tiempo, se mantuvo la propor- conclusión de un largo proceso de negociación, la guerrilla y el gobierno firma-
ción de fuerzas entre el ejército y los grupos insurgentes. Las raíces históricas ron 12 acuerdos, entre ellO de enero de 1994 y el29 de diciembre de 1996. En
del conflicto eran más complejas que en el caso de El Salvador, puesto que a la orden cronológico, los acuerdos firmados fueron:
146 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 147

• Acuerdo marco para la reanudación del proceso de negociación entre el ción tanto social como política; (e) que el desarrollo socioeconómico requie-
gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalte- re justicia social; (d) que en el área rural es necesario aplicar una estrategia
ca. Enero 10 de 1994, México, D.F. integral.
"' Acuerdo global sobre derechos humanos. Marzo 29 de 1994, México, D.F. e En los acuerdos, se reconocen los procesos de participación y concertación
• Acuerdo para el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el como bases fundamentales para la construcción de una democracia real y
enfrentamiento armado. Junio 17 de 1994, Oslo. para la consolidación misma del desarrollo económico.
e Acuerdo para el establecimiento de la comisión para el esclarecimiento his- e Dentro de estos procesos de participación, la prioridad la constituye el pro-
tórico de las violaciones a los derechos humanos y de los hechos de violen- ceso de descentralización, el cual debe descender a nivel de regiones, de-
cia que han causado sufrimientos a la población guatemalteca. Junio 23 de partamentos, municipios y comunidades.
1994, Oslo.
• Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas. Marzo 31 de En el tema del desarrollo social, se contempla lo siguiente:
1995, México, D.F.
"' Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria. Mayo 6 de 41 Con el logro de la paz, la economía puede alcanzar crecimientos no inferio-
1996, México, D.F. res al6% anual.
"' Acuerdo sobre el fortalecimiento del poder civil y función del ejército en o Se considera, como una obligación indeclinable del Estado, buscar la supe-
una sociedad democrática. Septiembre 19 de 1996, México, D.F. ración de las inequidades y de los desequilibrios sociales. En tal sentido, se
41 Acuerdo sobre el definitivo cese del fuego. Diciembre 4 de 1996, Oslo. busca aumentar de manera significativa la inversión social, en particular en
.. Acuerdo sobre reformas constitucionales y régimen electoral. Diciembre 7
salud, educación y trabajo.
de 1996, Estocolmo.
.. El gobierno se propone incrementar, para el año 2000, el gasto público eje-
e Acuerdo sobre bases para la incorporación de la Unidad Revolucionaria
cutado en educación en relación con el PIB en 50%, con respecto al gasto
Nacional Guatemalteca a la legalidad. Diciembre 12 de 1996, Madrid.
ejecutado en 1995.
41 Acuerdo sobre cronograma para la implementación, cumplimiento y veri-
ficación de los acuerdos de paz. Diciembre 29 de 1996, Guatemala. • Para el año 2000, el gobierno se compromete: (a) a facilitar el acceso de toda
e Acuerdo de paz firme y duradera. Diciembre 29 de 1996, Guatemala. la población entre 7 y 12 años de edad a, por lo menos, tres años de escola-
ridad, y (b) a incrementar el porcentaje de alfabetismo a un 70%.
Buena parte de los acuerdos se refieren a temas políticos y de principios, .. El gobierno se compromete a aumentar los recursos destinados a la salud.
donde resultan fundamentales, entre otros aspectos, el reconocimiento del ca- Se propone, como mínimo, que el gasto público ejecutado en esta área, en
rácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de la sociedad guatemalteca; la relación con el Pffi sea incrementado en un 50%, con respecto al gasto eje-
decisión de respeto a los derechos humanos; la conformación de la comisión cutado en 1995. El gobierno se compromete a presupuestar, por lo menos,
para el esclarecimiento histórico de las violaciones a los derechos humanos; la el 50% del gasto público en salud, a la atención preventiva y a reducir la
ampliación de los procesos de participación democrática; el cambio y la mejora mortalidad infantil y materna, antes del año 2000, a un 50% del índice ob-
de los procesos electorales; el reforzamiento de la justicia, con el propósito de servado en 1995.
reducir la impunidad; etc. • El gobierno se compromete a dedicar a la política de fomento de la vivien-
Los principales compromisos económicos que se derivan de los acuerdos da, prioritariamente al subsidio de la demanda para vivienda popular, el
suscritos se encuentran principalmente en el" Acuerdo sobre aspectos econó-
equivalente a no menos del1,5% del presupuesto de ingresos tributarios, a
micos y situación agraria". A continuación, se presentan apartes de dichos
acuerdos: partir de 1997.
• Se deben poner en práctica acciones de política monetaria que permitan
• En los considerandos se contempla: (a) que la paz es necesaria, para cimen- reducir significativamente el costo del crédito.
tar un modelo de desarrollo orientado al bien común; (b) que tal modelo • Se deben propiciar medidas concertadas con los distintos sectores sociales
debe buscar superar las situaciones de pobreza, discriminación y margina- tendientes a incrementar la inversión y la productividad.
148 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 149

Es necesario propender porque los programas de capacitación y formación "' Dar prioridad al gasto social, al financiamiento de la prestación de servicios
profesional a nivel nacional atiendan a, por lo menos, 200.000 trabajadores; públicos y a la infraestructura básica de apoyo a la producción y comercia-
antes del año 2000. lización.
• El gobierno se compromete a que, antes del año 2000, la carga tributaria en
Para atender al sector rural, se contempla lo siguiente: relación con el PIB se haya incrementado en, por lo menos, un 50%, con
respecto a la carga tributaria de 1995.
Transformar la estructura de tenencia y uso de la tierra, con el propósito
de incorporar la población rural al desarrollo económico, social y político.
17
Crear un Fondo Fideicomiso de Tierras, el cual concentrará la potestad del Acuerdos de paz. El Salvador
financiamiento público de adquisición de tierras, propiciará el estableci-
miento de un mercado transparente de las mismas y facilitará el desarrollo En el caso de El Salvador, las negociaciones tuvieron como antecedente las con-
de planes de ordenamiento territorial. versaciones sostenidas por el gobierno demócrata cristiano en Ginebra, a prin-
Garantizar, para el período 1997-2000, en las zonas de mayor índice de po- cipios de los años ochenta. Las negociaciones consistieron en un largo proceso
breza, la ejecución de un programa de inversiones del sector público agro- de más de dos años. En éste, también ejercieron influencia tanto la presión
pecuario en las cadenas productivas vinculadas a la agricultura, silvicultura internacional motivada por la generalizada situación de violencia política como
y pesca, por un monto global de Q200 millones. la sensibilización hacia la paz que la agudeza de ésta ocasionó en los grupos de
Impulsar un programa de desarrollo ecoturístico. oposición. Según expertos militares de la época, el enfrentamiento llegó a d~­
Elaborar un programa de inversiones para el desarrollo rural, con énfasis sembocar en un empate técnico, pese a la abundante ayuda externa que reci-
en infraestructura básica y de proyectos productivos, por un monto de bieron las fuerzas regulares, sobre todo, en materia de asesores militares. La
Q300 millones anuales, para el período 1997-1999. contraparte, por su lado, contaba con el apoyo de una buena proporción de la
Para financiar los programas del sector rural, dado el carácter prioritario del sociedad civil y con el respaldo político de una creciente oposición. La intensa
mismo, el gobierno se compromete a incrementar los recursos destinados actividad desarrollada por el Grupo de Contadora y posteriormente por el Gru-
a este propósito, por medio de: (a) mecanismos para la aplicación, en con- po de Países Amigos actuó en favor de la negociación y sirvió como elemento
sulta con las municipalidades, de un impuesto territorial en las áreas rura- internacional moderador.
les, y (b) una nueva escala impositiva que fije impuestos significativamente A comienzos de los años ochenta, la Junta Revolucionaria de Gobierno in-
más altos a las tierras ociosas y/o subutilizadas, de propiedad particular. tentó dar respuesta a las demandas de naturaleza ideológica esgrimidas por los
rebeldes, mediante la introducción de reformas económicas importantes como
En el tema de justicia y seguridad se precisa: la reforma agraria, y las nacionalizaciones de la banca y del comercio exterio_r.
.. El gobierno se propone incrementar, para el año 2000, el gasto público efec- Sin embargo, dichas acciones tuvieron poca credibilidad, a pesar de provemr
tivo destinado a los organismos judiciales y al ministerio público, en rela- de un gobierno con fuerte presencia de la Democracia Cristiana. Adicionalmen-
ción con el PIB, en un 50% con respecto al gasto destinado en 1995. te, la inercia del conflicto resultaba ya muy importante.
El gobierno se propone que el gasto público efectivo ejecutado en seguri- Se estima que la cantidad de salvadoreños movilizados llegó a 14.000 re-
dad pública con relación al PIB, para el año 2000, sea incrementado en un beldes en armas, mientras los efectivos militares sumaban 40.000 y existían
50% con respecto al gasto ejecutado en 1995. aproximadamente 150.000 civiles refugiados o movilizados internamente. Se
En las fuerzas armadas, se busca optimizar los recursos disponibles de tal considera que, en el momento más intenso del conflicto, el movimiento reb~lde
forma que en el año 1999 se logre una reducción respecto al gasto destinado ocupaba más del 20% del territorio nacional y fue ent~nces cua~do Fr.~nCia y
en 1995, de un 33% en relación con el PIB. México decidieron reconocer al Frente Farabundo Marti para la L1berac10n Na-

En materia fiscal, estas medidas demandan:

• Profundizar en la descentralización y en la desconcentración de las facul- 17 Se tiene como referente: Naciones Unidas. Acuerdos de El Salvador: en el camino de
tades. la paz. San Salvador, Onusal, 1992.
 LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 151
150 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

cional (FMLN) como fuerza beligerante. Las negociaciones se iniciaron en 1989 Acuerdo de Esquipulas JI. 7 de agosto de 1987
y se seleccionó a Ciudad _de México como el punto central de encuentro, con la
Diseñado por el Presidente de Costa Rica, Osear Arias. Este acuerdo formula
participación del señor Alvaro de Soto, en calidad de Representante Personal
un diálogo nacional conducente a una amnistía general, el cese del fuego y la
del Secretario General de las Naciones Unidas.
realización de elecciones transparentes en El Salvador.
En este caso de El Salvador, el acuerdo de paz definitivo, firmado en 1992,
fue el resultado final de una serie de etapas del proceso de negociación, muchas
de las cuales se sellaban con su respectivo acuerdo. Para muchos, el proceso Acuerdo de México. 15 de septiembre de 1989
final se inicia en 1989, cuando se suscribió el primero de ellos en Ciudad de
México entre el gobierno de El Salvador y el FMLN. Posteriormente se firmó el El GOES y el FMLN se comprometen a entablar un proceso de diálogo con el
Acuerdo de Ginebra de 1990, el cual tuvo el gran mérito de establecer el marco objeto de poner fin, por la vía política, al conflicto de El Salvador.
de negociación orientado por las Naciones Unidas, cuya intervención había
recibido el respaldo de los cinco presidentes centroamericanos. Allí, no sólo se Acuerdo de Ginebra. 4 de abril de 1990
establecen los cuatro objetivos del proceso, a saber: la finalización del conflicto
armado por la vía política, la democratización del país, el respeto a los derechos Se establece un marco que permita impulsar el proceso de diálogo entre las
humanos y la reunificación de la sociedad salvadoreña, sino que también se fija partes, bajo la tutela de la ONU, para el cual se señalan cuatro objetivos básicos:
un calendario para continuar el proceso. (a) terminar el conflicto armado, por la vía política, (b) impulsar la democrati-
En el mismo año, ambas partes firmaron el Acuerdo de San José, sobre de- zación del país, (e) garantizar el irrestricto respeto a los derechos humanos, y
rechos humanos, el cual se convirtió en pieza fundamental para la creación de (d) reunificar a la sociedad salvadoreña.
la Misión de Observadores de las Naciones Unidas en el Salvador, Onusal. Por
primera vez, este organismo se comprometía con el desarrollo de una misión Acuerdo de Caracas. 21 de mayo de 1990
de tres componentes: derechos humanos, asuntos militares y observadores
para verificar acuerdos políticos. Se aceptan tanto una agenda general como un calendario del proceso de nego-
Después de intensas negociaciones, se llegó al acuerdo final de paz firmado ciación, el cual consta de tres fases, con sus respectivos objetivos: (a) lograr en
en México el16 de enero de 1992, un poco más de tres años después de haber varios aspectos acuerdos políticos, conducentes a la culminación del enfrenta-
logrado el primero de ellos. Se puso, de este modo, fin a la confrontación inter- miento armado, (b) brindar garantías y facilitar las condiciones para la reincor-
na que azotó a El Salvador durante doce años y que dejó un saldo de más de poración del FMLN a la vida civil, institucional y política del país y (e) discutir,
12.000 víctimas, así como incalculables pérdidas para la sociedad de este país. luego de alcanzadas tales garantías, otros asuntos políticos finales para la con-
Se tiene entonces que el acuerdo firmado por el Gobierno de El Salvador solidación de los objetivos del Acuerdo de Ginebra y para su verificación por
(GOES) y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) es el parte de las Naciones Unidas.
resultado de un largo proceso que involucró, además de los actores firmantes, En cuanto al calendario, se propuso alcanzar la culminación del conflicto
a toda la sociedad salvadoreña, y contó, también, con la importante orientación armado por la vía política, antes de promediar el mes de septiembre de 1990,
e intervención del la comunidad internacional (en especial de los gobiernos de pues esta fecha favorecería la realización de un proceso electoral legislativo y
municipal, en un ambiente de tranquilidad, amplia pqrticipación y libre de in-
Colombia, España, México y Venezuela) y con el apoyo y el acompañamiento
fundamental de las Naciones Unidas. timidación.
A continuación, se hace una rápida revisión de los acuerdos que conduje-
ron al fin de la guerra en El Salvador y se presentan algunos hechos registrados Acuerdo de San ]osé (Costa Rica). 26 de juUÓ de 1990
~)
con posterioridad a la firma del acuerdo definitivo, en México, el 16 de enero
de 1991. Se hará especial énfasis en los aspectos económicos de la negociación Éste fue el primer acuerdo firmado en el proceso de negociación, relacionado
y su ulterior desarrollo: con el respeto irrestricto a los derechos human~os. Este compromiso, de alcance
parcial, fue pieza fundamental para la creación de la Misión de Observadores
 152 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 153

de las Naciones Unidas en El Salvador (Onusal), establecida por Resolución 693 3. Se revisarán las políticas de otorgamiento de créditos al sector agrope-
de 1991 del Consejo de Seguridad, e integrada para supervisar todos los acuer- cuario.
dos políticos celebrados entre el GOES y el FMLN, y atender especialmente los 4. Las partes incluyen dentro de la temática económica y social de las poste-
asuntos relacionados con la observancia de los derechos a la vida, a la integri- riores negociaciones las siguientes materias: (a) la puesta en vigor de las
dad y a la seguridad de las personas, al debido proceso legal, a la libertad per- medidas necesarias para aliviar el costo social de los programas de ajuste
sonal y de expresión y a la libertad de asociación. estructural, (b) el diseño de modalidades convenientes para la cooperación
La Misión iniciaría el ejercicio de sus funciones, a partir del cese del enfren- externa directa, destinada a apoyar proyectos de asistencia a las comu-
tamiento armado, labor que se extendería, en un principio, por un año, pero nidades y desarrollo de las mismas, y (e) la creación de un Foro para la
este período podría prorrogarse de acuerdo con las circunstancias. A la postre, concertación económica y social, con la participación del gobierno, los em-
la Onusal se estableció formalmente en todo el territorio salvadoreño, para la presarios y los trabajadores, que tendría corno misión continuar resolvien-
verificación del respeto a los derechos humanos, el26 de julio de 1991. do los problemas principales de la sociedad salvadoreña.

Acuerdo de México. 27 de abril de 1991 Acta de Nueva York l. 31 de diciembre de 1991

Este acuerdo estableció reformas constitucionales para las Fuerzas Armadas,
Se acordó iniciar un cese al enfrentamiento armado, desde el día 1º de febrero
para el sistema judicial y de derechos humanos y para el sistema electoral. Creó
al31 de octubre de 1992 y se anunció que el acuerdo final de paz se firmaría en
,, también, la Comisión de la Verdad, encargada de investigar los hechos de vio-
Ciudad de México el16 de enero de 1992.
lencia ocurridos desde 1980. Todas los postulados del acuerdo fueron ratifica-
dos por la Asamblea Legislativa Salvadoreña, a excepción del terna militar que,
a la postre, se convertiría en el "nudo gordiano" motivo de crisis en el proceso Acta de Nueva York II. 13 de enero de 1992
de negociación.
Finaliza la negociación sobre todos los ternas que quedaron pendientes en el
Acuerdo de Nueva York. 25 de septiembre de 1991 Acta de Nueva York t y se allana así el camino para la firma del acuerdo de paz
del16 de enero de 1992, en Ciudad de México.
El llamado "nudo gordiano" pudo resolverse mediante la creación de un orga-
nismo de control y de participación de la sociedad civil en el proceso de cambio
resultante de las negociaciones, tanto en relación con la fuerza armada, corno Acuerdo de México. Chapultepec (definitivo). 16 de enero de 1992
con los demás puntos de la agenda. El ente creado fue la Comisión Nacional
Los principales logros de este acuerdo giran en torno al cese del enfrentamiento
para la Consolidación de la Paz (Capaz). El acuerdo se centra en determinados
fratricida, la reorganización de la fuerza armada, la creación de la nueva Policía
puntos de la fuerza armada, de la Policía Nacional Civil y del terna Económico
Nacional Civil (PNC) y el terna económico y social.
y Social.
En relación con el terna económico y social, se acordaron los siguientes l. Fuerza armada
puntos:
l.Las tierras que excedan el límite constitucional de 245 hectáreas, corno las • Cambio de los principios doctrinarios que orientan su régimen institucio-
que son de propiedad del Estado y no constituyen reservas forestales de nal, su sistema educativo y sus actuaciones.
acuerdo con la ley, serán destinadas a pequeños campesinos y agricultores. • Evaluación de todos sus miembros, por parte de una comisión ad hoc, con-
Adicionalmente, el Estado comprará tierras a particulares para este mismo ducente a depurar la fuerza armada, buscando minimizar los obstáculos a
fin. la reconciliación nacional.
2. Se respetará el estado actual de tenencia de tierras, dentro de las zonas • Reducción de sus filas, de acuerdo con la nueva realidad de paz.
conflictivas, mientras se da una solución legal definitiva al régimen de te- • Esclarecimiento y superación de todo señalamiento de impunidad en sus
nencia. oficiales, y remisión de los casos denunciados a la Comisión de la Verdad.
154 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 155

• Creación del Organismo de Inteligencia de Estado como ente subordinado 6. Cese del Enfrentamiento Armado (CEA)
al poder civil y bajo la autoridad directa del Presidente de la República, en
sustitución de la Dirección Nacional de Inteligencia. El CEA es un proceso irreversible, de duración preestablecida, corto y dinámico,
@) Nombramiento de ministros de la Defensa no militares. que debe aplicarse en todo el territorio nacional de El Salvador. Durante la
• Disolución de la Defensa Civil y proscripción del Estado de derecho a cual- vigencia del CEA no habrá negociaciones sustantivas, sino únicamente las me-
quier grupo paramilitar. didas necesarias para poner en práctica los acuerdos alcanzados en la negocia-
• Suspensión del reclutamiento forzoso. ción.
• Adopción de medidas encaminadas a promover el mejor cumplimiento de El CEA, que comenzará el primero de febrero de 1992 Qlamado el día D) y
la normas que rigen a la fuerza armada. terminará el 31 de octubre de 1992, se compone de cuatro elementos princi-
• Reubicación o baja de los efectivos que se encuentren integrados a uni- pales:
dades sujetas a supresión o disolución. Todos los efectivos dados de baja,
a. El cese del fuego.
recibirán una indemnización equivalente a un año del salario que les co-
b. La separación de fuerzas.
rrespondía y el gobierno promoverá la realización de proyectos que posi-
biliten su incorporación a la vida civil. c. El fin de la estructura militar del FMLN y la reincorporación de sus integran-
tes a la vida civil, política e institucional del país.
2. Policía Nacional Civil (PNC) d. La verificación por parte de las Naciones Unidas de todas las actividades
que componen el CEA.
Creada de conformidad con la reforma constitucional propuesta en los acuer-
dos de México, la Policía Nacional Civil se concibe como un cuerpo que debe 7. Tema económico y social
ser nuevo en su organización, sus cuadros, sus mecanismos de formación y de
adiestramiento y su doctrina. Las partes involucradas en la negociación tienen como postulado básico incluir
una plataforma mínima de compromisos tendientes a facilitar el desarrollo eco-
3. Sistema Judicial nómico y social sostenible de El Salvador. Al respecto, teniendo como referente
el Acuerdo de Nueva York, los temas centrales son:
Se acuerda trabajar en dos campos, a saber: (a) búsqueda de la independencia
del Consejo Nacional de la Judicatura y del continuo mejoramiento de la for- a. El problema agrario
mación profesional de los jueces y demás funcionarios judiciales, así como de
los integrantes de la Fiscalía General de la República, y (b) fortalecimiento de la • El GOES se compromete a asegurar la transferencia de tierras rústicas con
Procuraduría Nacional para la Defensa de los Derechos Humanos. vocación agrícola que aún no hayan sido transferidas de conformidad con
los artículos 105 y 267 de la Constitución de la República y a vigilar la apli-
4. Sistema Electoral cación del mandato referente al tamaño de los predios, el cual no puede
exceder de las 245 hectáreas.
Promover un proyecto general de reformas al sistema electoral, para lo cual se • El GOES se compromete a transferir a los beneficiarios de la reforma agraria
solicitará a la Copaz la designación de una comisión especial que realice dicha (artículo 104 de la Constitución) las tierras rústicas con vocación agropecua-
labor. ria que sean propiedad del Estado y que no constituyan reservas forestales.
Se dará prioridad en la ejecución de estos programas a los ex combatientes
5. Participación política del FMLN
de ambas partes que voluntariamente lo soliciten.
Adopción de medidas legislativas o de otro carácter que garanticen a los ex • El GOES procurará adquirir y transferir las tierras voluntariamente ofrecidas
combatientes del FMLN el pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos, en venta por sus propietarios, por medio del Banco de Tierras, para luego
dentro de un marco de plena legalidad y con las garantías de seguridad que incorporarlas al programa de reforma agraria.
permitan el normal desempeño de las actividades propias de cualquier indivi- • Las transferencias de tierra, señaladas anteriormente, se harán a precios de
duo libre, dentro de un régimen democrático. mercado y bajo las condiciones de crédito establecidas por el Programa de
156 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 157

Reforma Agraria. También se podrá establecer un sistema de pago de precio c. Medidas para aliviar el costo social de los programas de ajuste estructural
fijo y a largo plazo, con tasas de interés bajas, fijas y no capitalizables. El
crédito interno se complementará con financiamiento proveniente de la Presentar un proyecto de ley de protección al consumidor que contemple
cooperación internacional, para lo cual se constituirá un Fondo Especial fortalecer el Ministerio de Economía.
para la compra de tierras. La política de privatización fomentará la participación social en la pro-
• Se impulsará un proyecto de ley tendiente a establecer un Código Agrario piedad de las empresas privatizadas. Además, se evitarán las prácticas mo-
que busque unificar la legislación sobre el sector, llene sus vacíos y elimine nopolísticas y se garantizarán la libertad empresarial y la protección al
sus contradicciones. consumidor.
• De conformidad con el Acuerdo de Nueva York, se respetará el estado ac- El GOES fortalecerá los programas de compensación social en ejecución, di-
tual de tenencia de tierras, dentro de las zonas conflictivas, mientras se da rigidos hacia el alivio de la extrema pobreza. Se buscarán recursos externos
adicionales.
una solución legal, satisfactoria para las partes, con respecto al problema.
En primer lugar, se determinará quiénes son los actuales tenedores y se d. Foro para la Concertación Económica y Social
realizará un inventario de casos a los que se aplicara esta parte del acuerdo.
• El Capaz designará una Comisión Especial encargada de: (a) verificar el • Se busca con esta iniciativa lograr un conjunto de amplios acuerdos ten-
inventario de los predios afectados, dentro de las zonas de conflicto, (b) dientes al desarrollo económico y social del país, en el cual participen, de
facilitar la solución de situaciones conflictivas entre los tenedores actuales forma igualitaria, los sectores gubernamental, laboral y empresarial. La
y los legítimos propietarios y (e) adoptar las medidas necesarias para el concertación implica trabajar por fases, así: (i) acuerdos de aplicación inme-
cumplimiento de las anteriores disposiciones. diata para lograr la estabilización, (ii) acuerdos para atacar los problemas
• El GOES legalizará, de forma definitiva, el régimen de tenencia de tierras en derivados de la finalización del conflicto armado y (iii) acuerdos que facili-
las zonas conflictivas, en los seis meses posteriores al cese del fuego. La ten el proceso de reconstrucción posterior al conflicto.
propiedad puede ser individual o colectiva. • El Foro será convocado por la Capaz y se instalará en un plazo no mayor a
un mes, luego de haberse firmado el presente acuerdo.
b. Crédito para el sector agropecuario y para la micro y la pequeña empresa • Para garantizar la efectividad de los acuerdos, el GOES se compromete a
emitir, modificar o derogar los decretos o normas de su competencia y a
• El GOES velará porque el Sistema Financiero Nacional cuente con los recur- prel:ientar iniciativas pertinentes a los otros órganos del Estado.
sos suficientes para atender la demanda crediticia del sector agropecuario, 8. Plan de Reconstrucción Nacional (PRN)
en general y, en particular, para la micro y la pequeña empresa, la produc-
ción campesina y las cooperativas del sector reformado y no reformado. • Se pretende que este plan refleje la voluntad del país e impulse el desarrollo
• Para asegurar la ejecución de los créditos, el GOES se compromete a fortale- integral de las zonas afectadas por el conflicto, la atención de las necesida-
cer la participación de organizaciones representativas de los sectores caren- des más inmediatas de la población y de los ex combatientes de ambas par-
tes de recur'los, en la formulación de las políticas del Fondo de Garantía tes y la reconstrucción de la infraestructura afectada por la guerra.
Agropecuaria (Figape, Fedecrédito y BFA) y asegurará, además, la solidez • Se adoptarán medidas t2ndientes a facilitar la reincorporación del FMLN a
financiera de estas instituciones. la vida civil, institucional y política del país, para lo cual se incluirán accio-
• El GOES diseñará e impulsará nuevos programas de asistencia técnica, para nes tales como becas, empleos, pensiones y programas de vivienda e insta-
propiciar una mayor productividad de los campesinos y agricultores. lación de empresas.
e El GOES gestionará recursos financieros externos, para incrementar las po- • Se fomentará la creación de empleo masivo y la producción de alimentos
básicos, para lo cual el GOES promoverá el desarrollo integral de las acti-
sibilidades de crédito para pequeños y medianos agricultores y sus coope-
vidades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. Ga-
rativas.
rantizará, además, la prestación de servicios sociales básicos e iniciará la
reconstrucción y rehabilitación de la infraestructura económica y social.
158 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 159

" El PRN incorporará programas que beneficien tanto a los lisiados como a Aspecto económico-social
familiares de las víctimas de la población civil.
Según Bejarano, las propuestas iniciales de la insurgencia tienden a transfor-
Se creará un Fondo de Reconstrucción Nacional, que canalice los recursos marse, de forma radical, en acuerdos de otro orden, no previstos al inicio de las
internacionales de apoyo a la ejecución del PRN. Este fondo contará con la negociaciones. Así, las demandas del FMLN se transforman en la creación del
anuencia y asesoría del Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo Plan de Reconstrucción Nacional (PRN), que afecta a casi el SO% de la población
(PNUD). del país, incluidos 46.306 desmovilizados, 60.000 desplazados, 26.000 repatria-
dos y más de 1.700.000 personas residentes en las zonas en donde se presentaba
el conflicto. El PRN cubre, aproximadamente, el 54% del territorio nacional y
Revisión de los acuerdos 18 maneja un total de 1.500 millones de dólares al año, casi un 25% del PIB de
19921 . La ayuda financiera proviene especialmente de los Estados Unidos, la
La negociación en El Salvador supuso un conjunto de acuerdos en los campos Comunidad Económica Europea y el Japón, que la condicionan al cumplimien-
político, militar y económico-social, donde el FMLN logró imponer sus deman- to de los acuerdos, especialmente en materia de derechos humanos.
das en los aspectos políticos y de seguridad, pero cedió considerablemente en En el tema agrario, quedó claro que se entregarían tierras a los ex comba-
lo económico-social. Por su parte, el GOES logró reafirmar su planteamiento tientes de ambas partes y a los tenedores, en la medida en que éstas estuviesen
económico, pero perdió terreno en los aspectos políticos y de seguridad. En el disponibles. En caso de que el legítimo propietario de la tierra no deseara ven-
Sistema de Justicia, según el criterio de muchos analistas, no se generó ninguna derla, el GOES procurará reasentar a los campesinos o agricultores en tierras que
modificación sustantiva. estén disponibles para ello, procurando que se encuentren en la misma zona.
En la agenda salvadoreña aparecen, con cierta relevancia, los temas milita- El Programa de Transferencia de Tierras, de acuerdo con Maurico Chávez20,
res, debido principalmente, al elevado grado de militarización que presentaba se propuso entregar 150 mil manzanas (hectáreas) a ex combatientes, a ex sol-
el país, lo que se hace evidente si se mira que en la década anterior a la firma dados y a pobladores de las zonas conflictivas, logrando, hasta 1996, transferir
del acuerdo de paz final, El Salvador pasó de 10.000 a cerca de 70.000 efectivos el98% de las propiedades contempladas, en beneficio de 26.000 personas. Sin
(aumentó siete veces), gastando entre 1981 y 1990 aproximadamente 1.996 mi- embargo, los programas de reinserción se han caracterizado por ser de emer-
llones de dólares, equivalentes al 5% del PIB, en promedio, para el período. gencia y corto plazo, lo que tiene a la mayoría de sus beneficiarios por debajo
En El Salvador, la fuerza armada desmovilizó, en el primer año de paz, de los límites de subsistencia y sin la capacidad financiera para cumplir con los
alrededor de 30.000 de los 63.000 efectivos que la conformaban; mientras que compromisos adquiridos (deuda agraria, crediticia, vivienda).
los insurgentes del FMLN desmovilizaron 7.000 hombres. De otro lado,la nueva El Foro de Concertación Económico-social, por su parte, no produjo resul-
Policía Nacional Civil (PNC), adscrita al Ministerio del Interior y de Seguridad tados de importancia, porque no existió una voluntad suficiente de participa-
Pública, incorporó 10.000 efectivos en el nivel básico y a unas 500 personas en ción, por parte del sector privado, el cual se abstuvo de incorporarse al proceso
los niveles ejecutivos y superior. hasta el 9 de diciembre de 1992; esgrimiendo como excusa, la inconformidad
Con respecto a la verificación, en El Salvador ésta fue una operación per- generada por las invasiones de fincas promovidas por el FMLN.
manente y sobre el terreno que comprometió, desde 1991, a 709 oficiales mili-
tares,360 unidades de policía de diversos países y 146 funcionarios civiles, tanto
para el tema de los derechos humanos como para los aspectos de reformas
institucionales del país.

19 El PRN se convirtió en motivo de conflicto cuando el GOES lo utilizó para propósi-

18 Se siguen los comentarios expuestos por Jesús Antonio Bejarano, en Una agenda tos de su fortalecimiento electoral en la campaña presidencial de 1994.
para la Paz. Aproximaciones desde la Teoria de la Resolución de Conflictos. Tercer Mundo 20 Ex combatiente del FMLN. Conferencia presentada en la Asamblea por la Paz. Bo-
Editores, Bogotá, 1995. gotá, agosto 27, 28 y 29 de 1996.
160 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 161

ANEX02.2 2. Acuerdo político entre el Gobierno nacional y el Partido

Revolucionario de los Trabajadores (PRT)
ACUERDOS DE PAZ EN COLOMBIA
(Ovejas, Sucre, enero 25 de 1991)

1. Acuerdo político entre el Gobierno nacional, los partidos políticos, el M-19 Acuerdo Programa Duración Inversión Financiación
y la Iglesia católica en calidad de tutoría moral y espiritual del proceso
Participación en Vocería permanente
(9 de marzo de 1990)
Asamblea Constituyente en la Asamblea Nacional
Acuerdo Programa Duración Financiación Constituyente

Reforma constitucio- Ampliación de los Gobierno nacional Garantías políticas y Facilitar los medios jurí- Gobierno nacional
nal, Plebiscito, Refe- espacios democráticos promoción del proceso dicos y administrativos
réndum o Asamblea para legalizar el PRT
Constituyente
Promoción del proyecto Apoyar la acción pública
Circunscripción Espe- Elecciones de 1992 Gobierno nacional. político del PRT
cial de Paz • Prensa, radio y TV 1 mes 8.000.000 Gobierno nacional
Fondo Nacional para Gobierno, empresa • Celebración dvica 4meses
la Paz privada y organismos entrega de armas
internacionales
• Local presentación
·Reforma electoral Establecer la tarjeta Gobierno nacional proyecto político
electoral y el voto en
ambiente reservado. Casas por la vida
Ampliar la representa- Legalización del Partido Inscripción y legalización
ción parlamentaria Político del partido ante las auto-
Administración de Reforma integral de 3años Gobierno nacional ridades competentes
Justicia la Justicia Aplicar el decreto de Gobierno nacional
Garantías jurídicas
Producción, trafico y Investigar la dimen- Gobierno nacional indulto para los desmo-
consumo de estupe- sión nacional e ínter- vilizados, aun los encar-
facientes nacional del fenómeno celados
Dejación de las armas Coordinar el Plan de Seguridad Plan de Seguridad. Siete Gobierno nacional
e indulto Desmovilización, Rein- unidades
serción Social y Pro-
ductiva Derechos humanos Defensa y promoción de
los OH. Oficina delegada
Comisión de Concretar y dar viabili- Gobierno nacional
para la Costa Atlántica:
seguimiento dad a los compromisos 30.000.000 Gobierno nacional,
adquiridos • Comisión Guberna-
mental Delegada departamental y
Seguridad Brindar protección y Previa, durante y Gobierno nacional municipal
seguridad a los des- posterior • Comités Municipales
movilizados • Oficina de Recepción
de Denuncias
• Atención a Familiares
de las Víctimas de la
violencia (Fundación)
Policía indígena Reordenamiento de la 3 meses Gobierno nacional.
polida nacional
(estudio)
(Continúa en la página siguiente)
162 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 163

(Continuación)
3. Acuerdo político entre el Gobierno nacional y el Ejército Popular de Liberación (EPL)
(Bogotá, 15 de febrero de 1991)
Acuerdo político entre el Gobierno nacional y el Partido
Revolucionario de los Trabajadores (PRT) Acuerdo Programa Duración Inversión Financiación
(Ovejas, Sucre, enero 25 de 1991) Representación Asam-
blea Nacional Consti-
Acuerdo Programa Duración Inversión Financiación tuyente
Reconciliación Reencuentro con la so- Promoción del Proceso • Publicidad: radio, 1V 15.000.000 Gobierno nacional
Gobierno nacional
ciedad civil en un marco de Paz y prensa, y un libro
de tolerancia política y (3.000 ejemplares)
respeto a la vida: " Casas de la demo- 12.000.000
cracia
" Iniciación 1 mes 450.000 (c/u) • Comités operativos
• Transición: capacita- 6 meses 2.000.000 regionales
ción, educación, salud (c/u) Promoción Proyecto Publicidad: 1V y prensa
y programas comple- Político
mentarios. Veedurías Carácter nacional e
• Consolidación: pro- 4 años 2.000.000 internacional
yectos productivos Garantías jurídicas Extinción de la acción
(c/u)
(crédito), educación penal y de las penas
superior (becas), previstas (delitos polí-
empleo estable ticos o en conexidad):
contrato con tres
Evaluación global del
abogados
plan Legalización partido
Política de Planes Regionales: 300.000.000 Gobierno nacional político
normalización inversión para el Reinserción Reincorporación a la Gobierno nacional
desarrollo regional vida política, econó-
Seguimiento Comisión Bilateral: veri- mica y social del país:
ficación de los puntos • Transición: educa- 6 meses 150.000.000
del acuerdo ción, capacitación,
asesoría empresarial 4 años 2.000.000
y participación. (c/u)
• Reencuentro: Pro-
yecto productivo
(crédito), estudios
superiores (crédito),
ubicación laboral,
seguimiento y eva-
luación (oficinas de
reinserción)
Seguridad Protección a ex comba-
tientes: vehículos,
escoltas y dotación
Derechos humanos Desestimular los facto-
res generadores de vio-
lencia: crear comisión
Planes regionales Ubicar áreas de influ- 2.000.000.000 Gobierno todos los
encia e impulsar niveles. Sector
proyectos de desarrollo privado
 LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 165
164 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

5. Acuerdo político entre el Gobierno nacional y la Corriente de Renovación Socialista (CRS)

4. Acuerdo político entre el Gobierno nacional y el movimiento (Flor del Monte, 9 de abril de 1994)
armado Quintín Lame (MAQL)
(Caldono, 27 de mayo de 1991) Acuerdo Programa Duración Inversión Financiación

Acuerdo Programa Duración Inversión Financiación Desarrollo regional • Inversión 2años 2.000.000.000 Gobierno nacional,
• Vivienda: promoción, departamental y
Dejación de las armas
diseño y gestión 50.000.000 municipal.
Veeduría • Nacional (Confede-
(Fundación Arco Iris)
ración de Iglesias
• Adjudicación tierras
Evangélicas)
• Internacional (go- (Incora Sucre)
biernos de Canadá Participación • Fondo para la Parti-
y España) ciudadana cipación Ciudadana
Garantías • Extinción de la Gobierno nacional • Cartilla didáctica
acción penal • Foro en Urabá
• Auxilio mensual de 6 meses 72.000.000 Derechos humanos Foro Nacional Conseje-
subsistencia (Funda- 6meses ría Presidencial para los
ción Sol y Tierra) 2meses 2.500.000 derechos humanos
• Salud y asistencia 7.000.000 Gobierno nacional
psicosocial Reinserción • Salud (afiliación !SS) 2años
• Auxilio de gestión y y tratamiento a limi-
hospedaje (Bogotá) tados ñsicos y aten-
Publicidad prensa y ción a familiares
televisión • Educación y apoyo 18meses
Derechos humanos Creación Comisión de psicosocial
Superación de la Educación superior
Violencia (crédito lcetex)
Seguridad Garantizar la integridad Centros de operación
de los desmovilizados: • Vivienda: subsidios 4.000.000
vehículos, escoltas y y créditos (c/u)
equipos • Cultura: gestores 4años
Promoción Contribuir a la difusión culturales
del proceso de paz: tres • Proyectos producti- 600.000.000
sedes (Fundación Sol y vos (crédito)
Tierra) • Asistencia técnica
Reinserción • Transición: educa- Gobierno nacional • Programa de Tierras 1 año 2.040.000
ción y capacitación (Incora) (c/u)
técnica • Promoción 1 año 100.000 (c/u)
• Reencuentro: pro- 4años 2.000.000 • Auxilio de transporte
yecto productivo (c/u) 1 año
Beneficios jurídicos Garantizar el desen-
(crédito)
volvimiento normal de
• Ubicación laboral
las actividades de la
• Seguimie.tt,to y eva-
CRS: contrato con dos
luación
abogados
Desarrollo regional • Fondo para la Paz 600.000.000 Gobierno nacional
• Construcción de dos Favorabilidad jurídica Curul en la Cámara de 4años
salones Representantes
• Campaña de salud
(Continúa en la página siguiente)
oral básica
 LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 167
166 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

7. Acuerdo para la convivencia ciudadana, Gobierno nacional, Milicias Populares

(Continuación) del Pueblo y para el Pueblo, Milicias Independientes del Valle de Aburrá
Acuerdo político entre el Gobierno nacional y la Corriente de Renovación Socialista (CRS) y Milicias Metropolitanas, de la ciudad de Medellín
(26 de mayo de 1994)
(Flor del Monte, 9 de abril de 1994)
Programa Duración Inversión Financiación
Acuerdo Programa Duración Inversión Financiación Acuerdo
Comunas 1, 2, 3, 4 y 6; Alcaldía Medellín
Seguridad • Protección a diri- Inversión social
gentes de la CRS: infraestructura vial y
vehículos, escoltas servicios, educación, sa-
y equipos lud, recreación y equi-
• Seguridad a las sedes pamientos colectivos
• Construcción nú- 200.000.000 Alcaldía Medellín
Comisión de verifica- Establecer la veeduría 2 años Normalización de la
ción del Proceso de Paz (na- vida ciudadana cleos de convivencia
cional e internacional) • Gastos administrati- 2 meses
vos de los núcleos
• Capacitación: cursos 6 meses
empresariales, cursos 2 años
construcción, con-
fección, metalistería
6. Acuerdo político entre el Gobierno nacional y el Frente Francisco
Garnica de la Coordinadora Guerrillera • Convivencia y segu-
(Cañaveral, 30 de junio de 1994) ridad: contrato
Metroservicios
Acuerdo Programa Duración Inversión Financiación (cooperativa)
Reinserción • Salud: Gobierno nacional • Comisión Evalua-
Miliación al ISS 1 año dora
Tratamiento para • Participación en la 2 años 5.320.000 Gobierno nacional
Reinserción
discapacitados administración pú- 2 años 11.600.000
• Educación: blica (9 ex milicianos)
Capacitación 18 meses Profesional
Educación superior • Promoción del pro-
(crédito Icetex) ceso: prensa y rv y
• Proyectos producti- 4 años 3.000.000 (c/u) libro (3.000 ejempla-
vo (crédito) res)
• Vivienda: asistencia • Promoción econó- 18 meses 2.700.000 (c/u) Alcaldía Medellín
técnica mica y social: docu- 2 años
• Promoción del pro- 1 año 1.680.000 (c/u) mentos de identidad, 3.500.000 (c/u) Alcaldía Medellín
ceso educación (Icetex)
• Apoyo Fundación 40.000.000 • Contrato Metrose- 250.000.000 Gobierno nacional
Colombia guridad
Beneficios jurídicos Indultos: contrato 1 1 año • Asistencia médica
abogado • Proyectos producti-
Seguridad Protección: vehículos, vos: crédito
escoltas y equipos • Vivienda
• Fundación para la
Favorabilidad política Crear circunscripción Convivencia Ciuda-
electoral especial
dana

(Continúa en la página siguiente)

168 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 169

(Continuación) colombiana y la construcción del Estado social de derecho, así como dise-
ñar las soluciones a los grandes problemas que la aquejan.
7. Acuerdo para la convivencia ciudadana, Gobierno nacional, Milicias Populares
del Pueblo y para el Pueblo, Milicias Independientes del Valle de Aburrá • El fin de la guerra implica sacrificios para todos, profundos cambios estruc-
y Milicias Metropolitanas, de la ciudad de Medellín turales y una gerencia para la paz, encargada de impulsar y coordinar pro-
(26 de mayo de 1994) gramas de adaptación individual y de transición colectiva a la convivencia
Acuerdo Programa Duración Inversión Financiación pacífica para los ex combatientes, las víctimas de la confrontación, los
• Comisión de segui- desplazados y los exiliados Así también, se busca la reconstrucción de las
miento y evaluación regiones más afectadas por el conflicto, con un destacado ingrediente pro-
Beneficios jurídicos ductivo, que ponga el énfasis en la viabilidad económica, a largo plazo, de
Protección Seguridad: vehículos, Gobierno nacional todos los proyectos.
escoltas y equipo • Reforma agraria, fortalecimiento de la economía campesina, impulso al de-
Favorabilidad política Circunscripción electo- sarrollo rural alternativo, erradicación de cultivos ilícitos.
ral especial y participa-
ción en reuniones JAL
• Política energética.
• Manejo de los recursos naturales, conservación y protección del medio am-
biente.
"' Sistema de justicia, sistema de fiscalización, lucha contra la impunidad y la
ANEX02.3
PLANTEAMIENTOS DE LOS ACTORES DEL CONFLICTO EN COLOMBIA
corrupción, en las esferas públicas y privadas.
• La verdadera disyuntiva de Colombia hacia delante es el tipo de modelo de
En este anexo, se busca sintetizar las propuestas y planteamientos, con relación desarrollo que requiere el país.
a temas económicos y sociales, de los diferentes actores del conflicto (gobierno,
guerrilla, autodefensas y sociedad civil). Se excluyen, por la naturaleza del tra- Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar22
bajo, los temas relativos a aspectos políticos y a procedimientos para las ne?o-
ciaciones mismas. La fuente básica de información es la separata de la rev1sta Planteamientos de la carta abierta al Parlamento colombiano:
Cambio: "La Paz sobre la mesa", que, a su vez, tiene como fuente documentos
de los actores del conflicto, buena parte de los cuales fueron escritos para dicha • Sustitución de la apertura económica por una política que estimule, ante
publicación. Al final de la síntesis de las posiciones de los diferen~es ac~o~es, se todo, la industria nacional y la producción agropecuaria, por medio de los
presentan comentarios, con el objeto de extraer conclusiones e rr defimendo créditos, la construcción de infraestructura, la importación de moderna tec-
líneas de trabajo. nología y el mercado para los productos.
"' Renegociación de la deuda externa, para impedir la exportación de capita-
. . ¡21 les que el país requiere para su desarrollo.
G ob 1erno nacmna
o Los recursos naturales deben ser explotados con criterio patriótico, hacien-
• Fin de la impunidad que actualmente caracteriza al sistema de justicia. do valer nuestra condición de propietarios. Los beneficios de la producción
• La negociación del fin del conflicto armado debe servir para repensar de mineral (petróleo, carbón, etc.) deben revertir prioritariamente en el desa-
forma concertada el proyecto de unidad e identidad cultural de la nación rrollo de las regiones, como fruto de un plan nacional concertado.

21 Debido al momento en que se publicó la separata, los planteamientos del go- 22 Si bien es cierto que los planteamientos de la Coordinadora son de enero de 1992,
bierno corresponden a la administración Samper. Posteriormente, en otro documento vale la pena tenerlos presentes, dado que recientemente los grupos guerrilleros los han
se buscará sintetizar los planteamientos que ha formulado el gobierno de Andrés Pastrana. retomado como punto de referencia.
170 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 171

ID Debemos construir nuevas refinerías y desarrollar la petroleoquímica, para ,. Adopción de una ley para la protección ecológica, que impida la deforesta-
así lograr nuestro autoabastecimiento. ción, la contaminación y garantice disfrutar de un medio ambiente sano.
ID Hay que redistribuir las tierras, allí donde impere el latifundio. Construir la • Todas las minas, los recursos naturales del suelo y el subsuelo son propie-
infraestructura vial y dotar del transporte necesario los campos del país, dad de la nación y deben estar al servicio de los intereses nacionales. El
fijar créditos baratos para la agricultura y la ganadería, seguros de cosecha, pueblo colombiano tiene derecho exclusivo sobre sus recursos naturales.
facilitar insumas y tecnología moderna a todos aquellos que generan rique- Tiene derecho a recuperarlos, a cobrar su indemnización o a dar por termi-
za en nuestros campos y garantizar la venta de sus productos. nado todo pacto, contrato o tratado que lesione estos principios.
e Indemnizar a los afectados por la violencia.

Pronunciamientos de noviembre 1992 (después de rotas las conversaciones de

Ejército de Liberación Nacional
Tlaxcala):
e La paz no es un programa de orden público, tampoco sólo ausencia de
guerra, sino un problema de justicia social, de soberanía y seguridad nacio-
e Frente a la apertura económica impuesta por las entidades financieras in-
nal.
ternacionales, proponemos que se levante un modelo propio y soberano de
modernización de la economía, el cual no sea dependiente, ni a costillas del e Una distribución equitativa de la riqueza y el mejoramiento del nivel de
vida de los sectores más pobres y marginados.
pueblo y en cuya elaboración participen los trabajadores.
e Buscar un crecimiento sin sacrificar el empleo e ingreso de los trabajadores.
e Creación de un polo económico popular; esto significa el fortalecimiento y
extensión de las formas de propiedad social o colectiva en todas las tareas "' Estamos por un desarrollo sostenible que permita nuevos avances, colocándo-
productivas del campo y la ciudad. nos nuevas condiciones para acceder a niveles superiores en lo tecnológico
y científico-técnico propios, que, con el tiempo, posibiliten la autoexplota-
e Se prohíben el monopolio y el oligopolio.
ción de nuestros recursos.
• Se declara la moratoria en el pago de la deuda externa.
• Aplicaremos una política de explotación nacional de los recursos naturales.
• Desmontar la reforma laboral que ha echado atrás los derechos alcanzados
"' Respetar y proteger la pequeña y mediana propiedad industrial, artesanal
por los trabajadores. y minera .
., Desmontar las empresas de empleo temporal y el sistema de contratistas.
e Establecer y combinar diferentes formas de propiedad privada, estatal, co-
e Desmontar la privatización de la salud, la educación, las empresas e insti- lectiva, comunitaria y solidaria. Se estimularán los procesos autogestiona-
tuciones del Estado, la prestación de servicios públicos de energía, agua y rios, fomentando, de manera especial y desde el Estado, la construcción
alcantarillado. de un polo de economía popular, futuro de la verdadera democracia eco-
• Suspender las alzas periódicas a los precios de la gasolina, las tarifas de los nómica.
servicios públicos y los artículos de primera necesidad. e Se confiscarán las propiedades de las multinacionales y los grandes mo-
• Desmontar el IVA y someter la aprobación de nuevos impuestos, precios, nopolios o se negociará con los mismos, según la conducta asumida por
tarifas y ealarios a la concertación entre todos los sectores económicos y éstos, frente a la lucha popular y las aspiraciones de cambio del pueblo.
sociales. • De todas maneras, se limitará y controlarán los monopolios y toda inver-
o El pueblo tiene derecho a la alimentación, la recreación, la vivienda y el sión extranjera. Se establecerán nuevas relaciones con el capital extranjero
transporte. La educación preescolar, primaria y secundaria pública, gratui- y nuevas condiciones para la inversión de las multinacionales y la explota-
ta y obligatoria. ción de los recursos naturales.
"' Se realizará una reforma urbana, para lo cual se eliminará la concentración • Se renegociará la deuda externa.
de la tierra urbanizable y se garantizará vivienda a todos los colombianos. e Se trabajará por incrementar de manera significativa el gasto social y por
Y una reforma agraria que haga realidad la consigna "La tierra para el que mejorar la cobertura y calidad de los servicios más elementales: agua, luz,
trabaja", garantizando ayuda técnica, créditos, insumas y organización del alcantarillado, vivienda salud, educación y acceso masivo a la cultura, el
mercado. deporte y la recreación.
 LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 173
172 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

por los casatenientes, que condonen o renegocien las deudas por vivienda
e También serán una preocupación los ancianos, los niños, la rehabilitación de habitación contraídas con instituciones estatales o privadas.
de los lisiados y damnificados por la guerra.
e Se realizará una reforma agraria que distribuya, entre el campesinado sin
tierra, las propiedades de los terratenientes, narcotraficantes y latifundis- Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)
tas. El desarrollo de una nueva política de crédito que se preocupe, de ma-
• El Estado debe ser el principal propietario y administrador en los sectores
nera muy especial, por el campesinado pobre y medio, estimulando formas
estratégicos: en lo energético, en las comunicaciones, servicios públicos,
cooperativas, asociativas, comunitarias y de rentabilidad.
vías, puertos y recursos naturales, en beneficio del desarrollo económico-
e Se impulsará la industria alimentaria nacional, que resuelva las necesida-
social equilibrado del país y las regiones.
des de consumo interno. e El énfasis de la política será la ampliación del mercado interno, la autosufi-
e Se apoyará a la pequeña y mediana empresa agrícola y agroindustrial y, en ciencia alimentaria y el estímulo permanente a la producción.
general, a las empresas no monopólicas que contribuyan a los propósitos ~~~ El Estado invertirá en áreas estratégicas de la industria nacional y desarro-
no económicos del nuevo gobierno. llará una política proteccionista sobre las mismas.
e A las familias que en el transcurso de la guerra sufrieron el desplazamiento e El 50% del presupuesto nacional será invertido en el bienestar social. El
forzoso se les garantizará el retorno a sus tierras, y se destinarán esfuerzos 10% del presupuesto será invertido en investigación científica.
para mejorar su situación, en la medida de las posibilidades. • El impuesto del IVA sólo afectará los bienes y servicios suntuarios.
e Construir órganos de poder judicial que garanticen la supresión de la im- • Entregar en forma completamente gratuita la tierra a los campesinos que la
punidad, promuevan la convivencia ciudadana, castiguen a los corruptos trabajan o quieran trabajarla, sobre la base de la confiscación de la propie-
y a los crímenes de lesa humanidad. dad latifundista en beneficio de todo el pueblo trabajador.
e Propendemos por el desarrollo científico-técnico y el avance en los diferen- "' La política agraria revolucionaria confiscará las tierras ocupadas por com-
tes campos que contemplen el equilibrio necesario con la naturaleza y la pañías imperialistas norteamericanas a cualquier título y cualquiera que sea
preservación del medio ambiente, como patrimonio de la humanidad. la actividad a la cual estén dedicadas.
e Con relación al petróleo, hemos propuesto: (a) nacionalización de la explo- • El gobierno revolucionario establecerá un amplio sistema de crédito con
tación de los recursos naturales; (b) revisión de los contratos de asociación; facilidades de pago, el suministro de semillas, asistencia técnica, herra-
(e) reversión de las concesiones vigentes al Estado; (d) establecer una re- mientas, animales, aperos, maquinaria, etc., tanto para los campesinos in-
serva estratégica de hidrocarburos; (e) manejo soberano de los precios de dividuales como para las cooperativas de producción que surjan en el
nuestros hidrocarburos en el mercado internacional; (f) impuesto de un proceso.
dólar por barril para el desarrollo de los municipios petroleros; (g) con- • Se crearán un sistema planificado de irrigación y electrificación y una red
formación de un consejo nacional petrolero, como instancia representativa de centros oficiales de experimentación agrotécnica.
de la soberanía nacional y popular que analice la problemática petrolera y "' Se garantizarán precios básicos remunerativos y de sustentación para los
proponga fórmulas que beneficien el interés nacional; (h) diálogo entre la productos agropecuarios.
uso-Ecopetrol-Insurgencia, con el propósito de construir una alternativa e Se organizarán servicios suficientes de sanidad; se atenderá el problema de
de manejo soberano de hidrocarburos; (i) convocatoria a un foro nacio- educación campesina (erradicación total del analfabetismo); se cumplirá
nal energético, donde el ELN participaría con sus propias propuestas; G) un vasto plan de vivienda campesina y la construcción de vías de comuni-
amplia discusión del Proyecto de Ley Marco de Hidrocarburos; (k) diá- cación de los centros rurales productivos a los centros de consumo.
logo abierto entre la Asociación de Empresas Petroleras y la insurgencia, • Explotación de los recursos naturales (petróleo, carbón, etc.) en beneficio
con el propósito de levantar alternativas de desarrollo económico y social del país y sus regiones. Renegociación de los contratos con compañías mul-
tinacionales que sean lesivos para Colombia. La Comisión Nacional de
en los entornos geográficos y humanos de sus asentamientos.
Energía, con participación del Estado, los trabajadores del sector y las re-
• Realizar, por la mis,ma acción de las comunidades urbanas, una reforma
giones, planificará la política energética.
urbana que resuelvá los problemas de los barrios marginados, de vivienda,
<~~ Se construirán más refinerías y se desarrollará la industria petroquímica.
de los repartos ilegales y lotes ociosos, de la especulación con los arriendos
174 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 175

Autodefensas Unidas de Colombia (ANUC) debe implementar orientación técnica para la innovación productiva y el
manejo eficiente de la postcosecha; (e) el crédito para el sector agrario debe
Se debe avanzar en la construcción de un nuevo proyecto de desarrollo ser sujeto a las directrices de una economía social y equitativa que sea eficaz
nacional sobre la base de una fuerte intervención social del Estado, capaz instrumento democrático de fomento y desarrollo; (f) los predios ociosos,
de imponer una redistribución del producto global de la economía, bajo subutilizados o aquéllos sobre los cuales el Estado posee reserva de domi-
principios de equidad y justicia social. Aboguemos por un nuevo modelo nio, como también los que adquiera a título de enajenación, deben consti-
económico inspirado en esta filosofía. tuir los escenarios predilectos de reforma agraria; (g) la reforma agraria no
El modelo de desarrollo actual ha incrementado los niveles de desigualdad podrá afectar los predios que, cumpliendo con la función social inherente
existentes, y ha dado origen al surgimiento de nuevos conflictos con los a la propiedad, registran altos índices de productividad; (h) la reforma
sectores de la población pobre y con los productores que no tienen capaci- agraria no podrá ampliar la frontera agrícola, como alternativa para la ad-
dad de competir en los mercados internacionales. Disminuyó ostensible- judicación de tierras a la población campesina; (i) es imperativa la modern-
mente la inversión en los sectores agropecuarios e industriales; golpeó el ización y reestructuración de la Caja Agraria, lo mismo que la sustitución o
aparato productivo con la libertad de importaciones; aumentó el desem- reestructuración a fondo del Incora; y U) la reforma agraria debe generar
pleo a raíz de la declaratoria en concordato y quiebra de centenares de un proceso de desprendimiento y solidaridad nacional, en procura de lo-
empresas industriales y comerciales, generó inestabilidad laboral y deterio- grar para el campesino la justicia social expresada en la equitativa redistri-
ró el salario. La política de privatización de las empresas estatales de bienes bución de la riqueza.
y servicios, de un lado, en la necesidad de suplir recursos al gobierno para • Nuestras propuestas con respecto al petróleo como futuro factor de paz
financiar el creciente déficit fiscal y, de otro, en el favorecimiento del fenó- son: (a) revisión del régimen de contratación; (b) mayor participación de la
meno de la concentración de la riqueza en manos de los monopolios indus- nación en los contratos de asociación y riesgo compartido; (e) reestructura-
triales y financieros que son los únicos ante el gobierno con capacidad e ción y refinanciamiento del fondo nacional de exploración; (d) reforma al
influencia para adquirir los bienes de la nación. régimen de transferencias; (e) el modelo privatizador y su incidencia sobre
Consideramos fundamental la revisión y reorientación de la economía para la estatal petrolera; (f) fondo de estabilización petrolera, análisis y conclu-
identificar los niveles y tipos de intervención estatal a partir de nuestras siones; (g) políticas de autoabastecimiento a largo plazo; (h) participación
propias realidades. Aspectos como la pobreza generalizada, el grado de de- del capital privado extranjero; (i) ampliación de la cobertura del servicio de
sarrollo de las fuerzas productivas por sectores, la tecnología incipiente, el gas domiciliario a las zonas rurales productivas.
escaso capital disponible, su costosa financiación, la conflictividad social
existente y las expectativas y metas de los actores sociales y políticos, no
Iniciativas de la sociedad civil
fueron de ninguna manera tenidos en cuenta en la adopción del modelo
neoliberal cuyos resultados no pueden ser más desalentadores hoy. Existen múltiples iniciativas de la sociedad civil (Comisión de Conciliación Na-
Nuestras propuestas en relación con un nuevo y justo régimen agrario es- cional, Red Nacional de Iniciativas por la Paz y contra la Guerra: Redepaz,
tán sustentadas en los siguientes criterios: (a) el programa de dotación de Mandato Ciudadano por la Paz, la Vida y la Libertad, Destino Colombia, Comi-
tierras debe superar el modelo de la simple entrega individual de tierras y té de Búsqueda de la Paz, Unión Sindical Obrera, Consejo Gremial, Federa-
la gestión de un crédito para el fomento de la producción; (b) el modelo de ción Colombiana de Ganaderos y Programa por la Paz, Compañía de Jesús). Sin
la nueva reforma agraria para la reasignación de tierras debe incluir el es- embargo, la gran mayoría hace reierencia a planteamientos de principios y de
quema de economía solidaria, preferiblemente; (e) la reforma agraria debe procedimientos para el proceso de negociación. A nivel del tema económico,
ser integral y concertada que entrañe una modificación sustancial del régi- los planteamientos son muy escasos, pero valdría la pena hacer referencia a dos
men de la propiedad, tenencia y administración de la tierra y conlleve la de ellos:
~odernización tecnológica e industrial del agro; (d) la reforma debe garan-
tizar a los propietarios comunitarios de la tierra asistencia especial en ma- • Durante muchos años, bien sea a través de impuestos o contribuciones es-
teria de organización social y capacitación en la gestión del crédito, debe peciales, el sector privado ha financiado la guerra que se libra en el país;
facilitar el establecimiento de líneas de producción y comercialización, y creemos que llegó el momento de invertir en la paz. Por eso, en un proceso
176 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO LOS COSTOS OCULTOS DE LA PAZ EN COLOMBIA 177

serio con la guerrilla el sector privado estaría dispuesto a estudiar con el Ecopetrol, uso, 1996. Asamblea por la Paz (Memorias). Biblioteca Luis Ángel Aran-
nuevo gobierno esquemas de financiación, donde los bonos de paz sean un go, Santa Fe de Bogotá.
mecanismo que permita crear un gran fondo con contribuciones interna- Caray, Luis Jorge, 1998. Crisis y construcción de sociedad. Apuntes sobre el caso co-
cionales y con estos recursos financiar un proceso de paz: Consejo Gremial. lombiano (mimeografiado), Santa Fe de Bogotá.
• Por su parte, Fedegan presentó la propuesta de "La cruzada nacional contra Herman, Rosa y Foley, Michel, 1998. El Salvador Draft Report. The Center on In-
la pobreza", donde se planteó que " ... el verdadero compromiso del grupo ternational Cooperation. New York University. The Social Science Research
de colombianos que genera la mayor parte de la riqueza es ceder parte de Council.
ella para acometer una cruzada nacional contra la pobreza". Estos recursos Murray, Kevin, Coletti, Ellen y Spence, Jack, 1994. The Debate on Post-War Econo-
que conformarían un "fondo social por la equidad y la justicia" buscaría mic Recovery in El Salvador. Hemisphere Initiatives. Cambridge, Massachu-
convocar el compromiso internacional para la formulación de un "Plan setts. San Salvador.
Marshall" para reconstruir a Colombia. Este propuesta tendría tres condi- Naciones Unidas, 1992. Acuerdos de El Salvador: el camino de la paz. San Salvador.
ciones: (a) el compromiso debe ser asumido por todos los sectores y grupos Palacio, Marco, 1997. Documento preparado para el trabajo del DNP "La paz es
económico (no sólo reforma agraria); (b) la guerrilla si verdaderamente lu- rentable" (mimeografiado).
cha por la justicia y equidad, deberá unirse a esta cruzada, y la única forma Presidencia de la República de Guatemala, 1996. Acuerdos de Paz. Fonapaz. Ciu-
es con el cese de acciones violentas y la devolución de todos los secuestra- dad de Guatemala.
dos; y (e) la cruzada no trata de sustituir las responsabilidades y los recursos Solarte Lindo, Guillermo, 1998. La convivencia en Colombia. Más allá de las armas.
públicos; en tal sentido la inversión social del Estado en campos y ciudades Misión Rural, Vol. 7. IICA, Tercer Mundo Editores, Santa Fe de Bogotá.
debe redoblarse acompañando esta iniciativa del sector privado. Soto Velasco, Andres José y otros, 1998. El gasto militar y el dividendo de la paz.
Desarrollo teórico, comparativo internacional y realidad colombiana. Departamen-
to Nacional de Planeación, Santa Fe de Bogotá.
BIBLIOGRAFÍA The Interamerican Development Bank, 1996. Community Development for Peace
Program (Decopaz). Guatemala.
Asamblea Permanente por la Paz, 1998. Memorias acto de instalación. Santa Fe de
Vallejo, César M. y Rincón, Juliet. Fondo de Inversión para la Paz -FIP- Programas
Bogotá.
Financiables. Informe Final.
Azam, Jean-Paul, 1994. Some Economic Consequences of the Transition from Civil Varios autores, 1998. "Agenda de paz. Documentos para el debate". Separata
War to Peace. Polícy Research Working Paper 1392. Banco Mundial. Caja de Herramientas. Revista Papeles para la Democracia. Santa Fe de Bo-
Banco Interamericano de Desarrollo, 1996. Propuesta de préstamo para un Progra-
ma de Desarrollo Comunitario para la Paz. Documento PR-2157. gotá.
Bejarano, Jesús Antonio, 1995. Una agenda para la Paz. Una aproximación desde la
Teoría de Resolución de Conflictos. Tercer Mundo Editores, Santa Fe de Bogotá.
Clavija, Sergio, 1998. Dividendos de la paz y costos de la guerra en Colombia: la fuerza
pública y su presión fiscal. Universidad de los Andes. Documento Cede 98-15.
Santa Fe de Bogotá.
Departamento Nacional de Planeación, 1998. La paz: el desafío para el desarrollo.
Tercer Mundo Editores, Santa Fe de Bogotá.
De Roux, Francisco J., 1996. Documento central de diagnóstico, conclusiones y reco-
mendaciones. Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, Santa Fe
de Bogotá.
Díaz, Amparo y Villamizar, Daría, 1991. Acuerdos de Paz. Programa de Reinserción.
Colección Tiempos de Paz. Santa Fe de Bogotá.
Echeverry, Rafael, 1998. Colombia en transición. De la crisis a la convivencia: una
visión desde lo rural. IICA, Tercer Mundo Editores, Santa Fe de Bogotá.
Capítulo 3
HACIA UNA ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO
SOSTENIBLES: LECCIONES PROVENIENTES DE LA EXPERIENCIA
DEL BANCO MUNDIAL*

Nat Colletta- Markus Kostner

Patricia Cleves- ]ohanna Mendelson

Entre los hechos más sobresalientes del final de la Guerra Fría, se desta-
can los procesos de paz que en diversos países han marcado la transi-
ción desde el conflicto violento a la paz y el desarrollo sostenibles. A
partir de los pactos de Mozambique (1993), Angola (1994) e Irlanda
del Norte (1998),las elecciones que pusieron fin a1Apartheid en Sudáfri-
ca (1994), los acuerdos de paz mediados por las Naciones Unidas en
El Salvador (1991) y Guatemala (1996), y las elecciones en Nicaragua
(1990), ha crecido el consenso en torno a la necesidad de poner fin a los
conflictos armados y comenzar el proceso de reconstrucción de las so-
ciedades afectadas por la guerra.

Una perspectiva regional

Algunas de las lecciones más relevantes sobre qué es un proceso de paz,

y cómo debe implementarse provienen de América Latina. De ellas se ha
aprendido lo que significa participar en negociaciones prolongadas y se
ha entendido cómo las guerrillas pueden pasar de ser combatientes fue-
ra del sistema a actores políticos, dentro del sistema democrático. Tam-
bién se acepta hoy que incluso cuando la paz está cerca, sigue siendo
frágil y corre el riesgo de sufrir retrocesos si los compromisos adoptados
por las partes se consideran inadecuados, o si su cumplimiento se de-

* Este trabajo se preparó bajo la supervisión de Nat Colletta (gerente, Unidad de

Postconflicto). Lo realizó un equipo encabezado por Markus Kostner (sDVPC) y que in-
cluyó aJosie Bassinette (MNCWH), Patricia Cleves (SDVPC) y Johanna Mendelson (SDVPC).
Rüdiger Ahrend, Caroline Moser, Colin Scott, Elizabeth Shrader, Andrés Solimano y Per
Wan presentaron comentarios útiles. Santa Fe de Bogotá, Colombia, 22 de octubre de 1998.
179
 180 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 181

mora. Se reconoce, asimismo, que la negociación y firma de un acuerdo

de paz son tan sólo un comienzo y que la implementación de los com- bién celebraban elecciones regulares o en donde la sociedad civil se
promisos es una tarea fundamental, pero difícil. mantenía activa. .
Las transiciones exitosas hacia la paz en América Latina han sentado La coexistencia de un conflicto interno y un Est~do en funciOna-
las pautas para evaluar la calidad de un acuerdo de paz y su implemen- miento distinguen a la región de otras situacione,s r~g¡stradas con po~­
tación. Existe una historia compartida acerca de cómo poner fin a un terioridad a la Guerra Fría, particularmente en Afnca, do_nde fue mas
conflicto violento, por medio de acciones como la reintegración de los común la presencia de estados en colapso y donde el confhcto, a menu-
ex combatientes y la reubicación de los desplazados. También ha resul- do, se desarrolló en la ausencia de una estru~tura estataL De otro la~o,
tado necesario responder a los atropellos contra los derechos humanos, hay quienes arguyen que las conclusi?~es ex1~osas de las .confrontaclO-
mediante la reconciliación con el pasado. Las experiencias recientes nes internas en algunos países de Amenca Latina dependieron, ~n gran
dejan en claro que forjar y sustentar la paz demandan un proceso de d'd del grado de compromiso de los actores externos. Por eJemplo,
afianzamiento de la confianza mutua, así como apoyo financiero para ~: ~a~tones Unidas, en colaboración con agendas bil~terales, han~~­
sentar las bases de un Estado más abierto e incluyente. sempeñado un papel fundamental en el apoyo sostemdo ~ la esta~ih­
A partir del decenio de 1980, en América Latina se han dado dos dad en América Central, tema que, cierto, no ha pasado madver~do
,tipos de transiciones. En primer lugar, en el Cono Sur, Argentina, Brasil, para los líderes africanos y asiáticos que buscan la paz par~ sus pmses.
Uruguay y Paraguay pusieron fin a dictaduras militares y transitaron De modo similar, las instituciones de Bretton "Y?ods ofrecieron los co-
hacia la democracia. Estos cambios de régimen también se vieron acom- nocimientos y los recursos técnicos que permitieron que los aspec.t?s
pañados por transformaciones en las estructuras económicas, sociales y diplomáticos de la paz coincidieran con los. esfuerzos de reconstrucc10n
políticas. El tránsito de las dictaduras a los gobiernos democráticos sentó económica, durante la transición de las sociedades de_ la guerra a la paz.
pautas sobre cómo responder al dilema del pasado y estableció meca- El creciente involucramiento de los actores internaCionales en ~~apoyo
nismos populares para apoyar tales procesos. Estas transiciones fueron a los procesos de paz, ha convertido ~ la resolu,dón de los conflictos en
el resultado de acuerdos negociados entre los gobernantes militares y un esfuerzo de cooperación internac10nal. En el co~fluyen una mezcla
los civiles y fijaron el ritmo y la calidad que deben caracterizar al" cómo de voluntad política de parte de los bandos en confli~to y el p.apel neu-
gobernar", dentro de un marco democrático. tral facilitador y mediador desempeñado por las N aaones Um das o por
Un segundo tipo de transición, se dio en los procesos de paz que gru'pos de naciones "amigas" del proceso d~ Al. lado del apoyo
marcaron el fin de los movimientos revolucionarios que dominaron el diplomático de estos últimos, las institucion~s mternaa?nales de .finan-
panorama latinoamericano durante la Guerra Fría. La decisión de depo- ciamiento han provisto la asistencia finanCiera requenda par~ Imple-
ner las armas en América Central y el compromiso de construir socie- mentar los acuerdos. En otras palabras, la resolución de conflictos ha
dades más abiertas han planteado a los gobiernos de la región y a la trascendido la simple mediación.
comunidad internacional, el reto de apoyar la visión a largo plazo de un
hemisferio pacífico.
Un marco conceptual
La América Latina contemporánea ha experimentado diversos con-
flictos internos y procesos de transición. Desde el levantamiento za- En 1995 había en el mundo 35 conflictos armados, la mayoría de ellos
patista en Chiapas, México, a las luchas emprendidas por Sendero · ·¡es (''
c1v1 vease Recuadro 3·1) · En hemisferio occidental sólo una guerra
B '
Luminoso y el Movimiento Túpac Amarú, en Perú; los sandinistas, en era de carácter interno: el conflicto territorial entre Ecuador y eru,
Nicaragua; la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), ~e~ientemente resuelto (en 1998 se firmó y rati~icó acuerdo de paz
en Guatemala y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional entre ambos países). Si bien las guerras inter~ac10nales van en descen-
(FMLN), en El Salvador, las guerras civiles han ardido en países que tam- so los conflictos armados internos se mantienen como un reto, pa;a
q~ienes buscan la paz y desarrollo en el período de la Posguerra Fna.
 182 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 183

Bosnia y Herzegovina, Cisjordania y Gaza son ejemplos de Estados

RECUADRO 3.1
UNA DEFINICIÓN DEL CONFLICTO ARMADO
de reciente creación que contaron con un fuerte apoyo de la comunidad
internacional y una coordinación eficaz entre los donantes. Líbano
Un conflicto armado se define por producir, al menos, 25 muertes en el campo constituye el ejemplo de un enfoque asistencial, no del todo integrado
de batalla al año. Hay tres tipos de conflictos armados: los menores, los inter- que, sin embargo, obtuvo algunos logros notables. Irlanda del Norte y
medios y las guerras. Un conflicto armado menor se caracteriza por no provo- Sudáfrica son, quizás, los casos más próximos a la experiencia colombia-
car más de 1.000 muertes en el campo de batalla durante todo el conflicto. Uno na. Las dos naciones han sido gobernadas por un aparato estatal en
intermedio provoca más de 1.000 muertes en total, pero no más de 1.000 al año.
Las guerras se caracterizan por producir más de 1.000 muertes al año. Los civi-
funciones, si bien en el caso de Irlanda del Norte el gobierno directo
les se incluyen en el cálculo de las muertes. En las Américas, entre 1989 y 1993, desde Londres se extendió desde el decenio de 1970 hasta 1998. Ambas
con una pausa en 1991, Colombia se encontró técnicamente en guerra y, desde han conseguido llegar a transiciones pacíficas, gracias, en gran medida,
entonces, en un conflicto intermedio. De modo similar, Perú se encontró en a la importante participación de la sociedad civil.
guerra hasta 1993 y El Salvador hasta 1991 (Wallenstein y Sollenberg, 1996). Durante un conflicto, las prioridades son los derechos humanos fun-
damentales (corno los derechos a la vida, la seguridad y la integridad) y
la satisfacción de las necesidades básicas. Mientras persiste la confron-
tación, se ejercen demandas a las instituciones estatales para que se pon-
Como demuestran las experiencias en África, Asia y América Latina,
ga fin al conflicto armado y se proteja a la población. En cambio, en una
los orígenes y expresiones de un conflicto violento difieren de país en
situación postconfiicto, emergen asuntos estructurales: ¿cómo gestionar
país. Sin embargo, el reto que enfrenta una sociedad dividida siempre
una economía golpeada por la guerra? ¿cuál es la capacidad institucio-
incluye cuatro propósitos: (1) hacer la paz, o buscar un fin para el conflic-
nal para responder a las demandas económicas y sociales? ¿oe cuánta
to violento; (2) apropiarse de la paz, lo que se da cuando todas las partes capacidad se dispone para enfrentar los retos de la seguridad y la impu-
de la sociedad comparten los principios de un acuerdo de paz y se be- nidad? ¿cuán serio es el problema de la gobernabilidad? Tales ternas
nefician de él; (3) apoyar la paz, por medio de políticas internas, econó- pasan, en ese momento, a un primer plano. Entonces, la sociedad tiene
micas y sociales, con la asistencia de la comunidad internacional y (4) que estar preparada para ofrecer una respuesta, si quiere que la paz se
sustentar la paz, al traducir un acuerdo de paz en actividades concretas logre y se consolide.
de reconstrucción económica, social e institucional. Mucho se puede
La reconstrucción posterior al conflicto demanda un enfoque global
aprender de las experiencias d~ transición en otras naciones y regiones. e integrado que vincule aspectos sociales, económicos, políticos y de
Tales lecciones se examinarán en este capítulo.
reconciliación. Hay que advertir que todavía deben discutirse y sistema-
Como parte de los preparativos para esta ponencia, se realizaron tizarse las experiencias internacionales sobre derechos humanos y el de-
estudios de caso en Bosnia y Herzegovina, Cisjordania y Gaza, El Salva- recho humanitario internacional, las políticas económicas y sociales que
dor, Guatemala, Irlanda del Norte, Líbano y Sudáfrica, sobre la base de contribuyen a la paz, y el delicado tema de la seguridad. ¿Qué hace que
la participación directa del Banco y de las lecciones en ella aprendidas. la paz funcione? Esta pregunta aún requiere reflexión y atención. El pre-
También se recopiló información adicional sobre las experiencias del sente capítulo da algunos pasos preliminares para categorizar -desde la
Banco Mundial en Mganistán, Albania, Angola, Camboya, Haití, Kenia, perspectiva del Banco Mundial y su creciente participación en proce-
Liberia, Namibia, Nicaragua, Mozambique, la República Democrática sos de paz- algunas de las etapas y procesos generales que ayudan a
del Congo, Ruanda, Sierra Leona y Uganda. Si bien los contextos indi- hacer y conservar la paz. También, junto a las labores operativas y ana-
viduales de cada país difieren entre sí -en ocasiones en gran medida-, líticas del Banco Mundial, con este trabajo se. intenta contribuir a los
estos estudios de caso ofrecen, creemos, enseñanzas relevantes al caso esfuerzos de los colombianos por alcanzar una paz sostenible.
colombiano.
184 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 185

I. HACER LA PAZ vos son los proyectos del Magdalena Medio y de Reservas Campesinas,
dos iniciativas piloto apoyadas por el Banco Mundial que se están ade-
La arquitectura de la transición de un conflicto violento a la paz resulta lantando en zonas de conflicto y que buscan establecer un modus vivendi
sumamente variable. También lo es el tipo de acuerdo de paz que se pacífico, como un primer paso hacia la paz duradera.
logra (en El Salvador y Guatemala, por ejemplo) y los referendos nacio- En Irlanda del Norte, la comunidad internacional identificó que la
nales que le siguen (el caso de Irlanda del Norte). generación de empleo era fundamental para ofrecer alternativas a la
Hacer la paz -y lograr que ella se mantenga- son procesos que no lucha armada. Los negociadores de paz utilizaron los fideicomisos es-
sólo deben incluir a la totalidad de los sectores del gobierno y la oposi- peciales, creados para financiar la capacitación laboral y ofrecer micro-
ción. También se requiere incorporar a todos los grupos afectados de la créditos a las pequeñas empresas, como una especie de "ventana" que
sociedad civil, como ocurrió en Sudáfrica y Guatemala. El logro de la mostrara lo que el futuro podría traer al terminar la guerra. El Fondo
paz exige incentivos para estimular a todas las partes a discutir sus dife- Voluntario para Irlanda del Norte es un esfuerzo único por promover
rencias. Los esfuerzos tempranos de reconstrucción deben combinar es- los avances económicos y sociales y fomentar los contactos, el diálogo y
trategias económicas, para fortalecer la capacidad institucional y para la reconciliación, en una sociedad todavía dividida por un conflicto vio-
apoyar al Estado con proyectos comunitarios. Éstos, a su vez, deben lento (véase Recuadro 3.2).
proporcionar indicios tangibles sobre los beneficios reales que reporta el
restablecimiento de la actividad económica.
RECUADRO 3.2
EL FONDO VOLUNTARIO DE IRLANDA DEL NORTE
A. Antes que se silencien los fusiles
Un supuesto clave en la creación del Fondo fue el concepto de que la exclusión
El apoyo previo a un acuerdo de paz puede desempeñar un papel funda- social era un factor en la alienación de los ciudadanos y, por lo tanto, un deter-
minante en la continuación de la violencia. Los proyectos apoyados por el Fon-
mental al ayudar a impulsar los aspectos diplomáticos de la pacificación. do respondieron a esta situación y fomentaron la inclusión social al vincular el
La experiencia internacional ha demostrado que si se disfruta de un gra- desarrollo económico con los objetivos de la pacificación. Se financiaron 487
do mínimo aceptable de seguridad y de un marco económico e institu- proyectos comunitarios para respaldar el fortalecimiento de la capacidad, con
cional, ciertos tipos de proyectos pueden iniciarse en zonas de conflicto, un costo total de cerca de US$12 millones.
con anterioridad a la firma de un acuerdo de paz. Otro supuesto fue que la edificación de la paz era esencial. Los esfuerzos de
Tales actividades constituyen una verdadera oportunidad para fo- inclusión social se vincularon al desarrollo económico. Finalmente, el Fondo
apoyó proyectos que incorporaron la cooperación de género y el desarrollo, y
mentar los beneficios materiales que la conclusión de una guerra puede
se concentraron en su valor como ingredientes esenciales para generar confian-
reportar a la sociedad. Las inversiones "preacuerdo", en la forma de za mutua en el proceso. Todos los proyectos apoyados por el Fondo se escogie-
apoyo a las pequeñas empresas, por medio de microcréditos, o los pro- ron por su naturaleza innovadora y presta a correr riesgos.
gramas de creación de empleo, constituyen una forma de capital de riesgo
en apoyo de la paz. Entre sus ventajas, se cuentan la neutralización de
posibles obstáculos al demostrar, de antemano,la buena fe del gobierno, Con la desmovilización y reintegración de los ex combatientes de
al responder a problemas centrales que demandan atención, al facilitar todas las partes en conflicto y con la reestructuración del ejército y la
las negociaciones y al crear un clima apropiado para que florezca la paz. policía para garantizar el profesionalismo y la imparcialidad, Sierra Leo-
Proyectos de este tipo pueden incluir la regeneración de las zonas na proporciona otro ejemplo de cómo se puede fomentar la paz, en un
afectadas por la pobreza, el desarrollo de incentivos para la estabilidad momento en que la guerra se mantiene en ciertas partes del país. El
política y la provisión de estímulos (económicos y de otra índole) para programa aplicado allí también ilustra cómo vincular la desmovilización
que las partes negocien el fin del conflicto. En Colombia, casos ilustrati- con asuntos más amplios, como la amnistía y la reconciliación. Por ejem-
186 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 187

plo, en los casos de los delitos de guerra más severos, se prevé que los flicto: una de las lecciones importantes de la reconstrucción es que el
jefes locales realicen ceremonias tradicionales de "limpieza". Así mismo, grado de seguridad disfrutado influye en la durabilidad de la paz. En
se espera que estas últimas, junto con las reuniones de reconciliación, Bosnia y Herzegovina, la presencia de la Fuerza de Implementación, la
ayuden a las comunidades a aceptar a los hijos e hijas que retornan. alianza multinacional de fuerzas de la OTAN, ha permitido que los des-
También se confía en que ello alivie los temores de los ex combatientes, plazados retornen a sus hogares y ha ofrecido, a la vez, garantías a los
sobre actos de represalia por parte de otros ciudadanos. ciudadanos ordinarios de que es posible restablecer la cotidianidad. Ex-
En Guatemala, los donantes internacionales apoyaron el fin de la periencias recientes en América Central muestran que la desmoviliza-
impunidad, al crear una misión observadora de los derechos humanos, ción y reintegración de las fuerzas guerrilleras son fundamentales para
cerca de dos años antes que se alcanzara un acuerdo de paz final con el la seguridad ciudadana; como también lo son recolectar armas de lapo-
establecimiento de la Misión de las Naciones Unidas en 1994 (Minugua). blación civil y establecer nuevas fuerzas policiales civiles y libres de
Desde una perspectiva operativa, la presencia de la Misión de la ONU mancha. Tal vez, uno de los asuntos más delicados que enfrentan los
también significó una cuota mínima de seguridad y receptividad. Ella promotores de la paz en el mundo es el de cómo ofrecer una seguridad
se requería, para que, quienes deseaban apoyar un proceso de paz, pu- básica a la humanidad, en entornos en los cuales los recursos son es-
dieran convertirse en participantes activos. Un proceso similar ocurrió en casos y las armas abundantes. En definitiva, será la seguridad la que
El Salvador. Allí, además, los derechos económicos de las poblaciones determinará si, después de una guerra, la población está dispuesta a
afectadas por la guerra, también recibieron un respaldo significativo de reconstruir su sociedad.
las instituciones financieras internacionales y de los donantes bilatera- Crear una fuerza local de seguridad que inspire confianza entre los
les. Sus marcos de orientación para el desarrollo económico y para el ciudadanos ha sido uno de los principales retos del proceso de recons-
establecimiento de redes de apoyo social desempeñaron un papel clave, trucción en una situación postconflicto. En el hemisferio occidental, ello
al ofrecer un futuro más esperanzador. ha resultado particularmente cierto en El Salvador, Guatemala y Haití.
En estos casos, se crearon nuevas fuerzas de seguridad al concluir el
B. La paz como un proceso multifacético conflicto.
Todavía no se dispone de conocimiento sobre las implicaciones que,
La firma de un acuerdo de paz o la celebración de elecciones, no bastan a largo plazo, tiene el involucrar a la comunidad en la constitución de la
para garantizar la paz. La verdadera pacificación es un proceso que se policía. Sin embargo, ha quedado en claro que la participación ciudada-
fundamenta en tres pilares: lo político, lo económico y lo relacionado na en la selección y colocación de los oficiales encargados de defender
con la seguridad, los cuales deben apoyarse mutuamente por medio de la ley, es parte de un esfuerzo mayor por construir un consenso sobre el
un proceso integral de toma de decisiones. Los logros políticos deben ir estado de derecho. La policía se encuentra en el corazón mismo de tal
de la mano de las transformaciones económicas y sociales. Las personas proceso. Sin embargo, ésta debe verse como participante en una tarea
que se han visto sometidas a un conflicto violento, inevitablemente, es- más amplia que busca garantizar que la paz traiga también consigo la
perarán beneficios inmediatos de su conclusión. Uno de ellos es el alivio justicia.
a su pobreza y a su condición de marginalidad.
2. La paz como un proceso político
1. La paz como seguridad
La voluntad que demuestren las partes por negociar la paz ya constitu-
La debilidad o inexistencia de sistemas de seguridad que actúen como ye, por sí sola, un paso fundamental para poner fin al conflicto. Sin em-
amortiguadores -a veces, los únicos- entre ganadores y perdedores es bargo, las deliberaciones no concluyen cuando las mismas han logrado
una de las más grandes amenazas para la paz, en una situación postcon- un acuerdo. Una de las principales exigencias al implementar un acuer-
188 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 189

do de paz, en esta etapa, es mantener abierto un foro para que las partes El desplazamiento de recursos humanos provocado por los conflic-
sigan dialogando sobre ternas todavía no resueltos y puedan, así, resol- tos internos, generalmente conduce a un incremento en el desempleo 0
ver pacíficamente sus diferencias. La experiencia guatemalteca demues- subempleo. Todo proceso de paz debe tornar en cuenta que la creación
tra la importancia del proceso de implementación de la paz. Allí se creó de nuevos empleos no sólo es buena para el desarrollo económico, sino
una comisión que sirve corno espacio de discusión, donde los actores también para la seguridad. La paz sólo es posible si se dispone de pues-
del conflicto pueden exponer sus preocupaciones. Paralelamente, la tos de trabajo para los ex combatientes y los desplazados por el conflicto.
presencia de donantes internacionales ha fortalecido los aspectos diplo- Hacer la paz demanda que los individuos dispongan de incentivos
para trabajar y mejorar sus vidas. Para garantizar la reconstrucción del
máticos del proceso de paz, al garantizar que los acuerdos se cumplan
Estado, debe reconoc~rse que mantener la paz exigirá programas de
y que los recursos se distribuyan de manera equitativa.
creación de empleos. Este ha sido el caso, ciertamente, en Bosnia y Her-
Otro aspecto importante de un proceso de paz consiste en la incor-
zegovina y en Irlanda del Norte.
poración de los grupos guerrilleros a la actividad política, después de
haber permanecido, por completo, fuera del marco estatal. En El Salva-
dor, el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) se C. El apoyo internacional a los procesos nacionales
transformó en una fuerza política significativa, tan pronto se consolidó
Por su neutralidad con respecto a los conflictos civiles, la comunidad
corno partido legítimo. Sus miembros lograron, sin dificultad, la tran- internacional se erige en un importante mediador. También puede ac-
sición de los frentes de batalla al escenario político. Colombia experi- tuar corno un colaborador intelectual y financiero del proceso de paz, y
mentó un proceso similar, cuando los guerrilleros del M-19 decidieron fomentar la despolitización del debate, así corno ofrecer incentivos y
ingresar a la arena política, corno actores reconocidos. En Sudáfrica, el garantías. Incluso -de ser invitada a desempeñar tal papel- puede ac-
Congreso Nacional Mricano dejó de ser un movimiento insurgente y al tuar corno asesor técnico en la mesa de negociaciones. Igualmente, está
convertirse en un partido político logró modificar, con éxito, su agenda en capacidad de apoyar a las partes, tanto en la discusión de lo que es
para satisfacer las demandas populares dentro del sistema partidista. viable, corno en la identificación de lo que es deseable pero irrealizable.
Otra contribución potencial de la comunidad internacional es la
3. La paz como un proceso económico transmisión oportuna de conocimientos y de las lecciones aprendidas
de otras situaciones de postconflicto (véase Recuadro 3.3). El intercambio
Los estudios que se han realizado sobre la transición de la guerra a la de información puede resultar muy útil, particularmente en las relacio-
paz indican que la fase de posguerra es, por lo general, un momento nes Sur-Sur. Un ejemplo lo constituye la colaboración entre guatemalte-
difícil para la economía. En ella deben quedar atrás los gastos improduc- cos y sudamericanos sobre reformas militares. Asimismo, la comunidad
tivos del conflicto y se requiere definir un uso más productivo de los internacional puede ayudar a despolitizar cuestiones fundamentales corno
recursos, que, a partir de entonces, se destinarán a la reconstrucción. la reforma agraria, los derechos indígenas y la desmilitarización, aspec-
Los economistas, forzosamente, deben trabajar en el nivel rnacroeconó- tos sin los cuales un acuerdo de paz puede resultar incompleto y, quizás,
mico, concentrándose en estrategias e intervenciones que mejoren la poco duradero.
capacidad del Estado para administrar la reconstrucción financiera de
un país. Sin embargo, tienen también que tornar conciencia de las igual- D. La economía de la pacificación
mente importantes demandas comunitarias, corno son el empleo, los
programas de desarrollo local y los rnicrocréditos, sin descuidar otros Durante una guerra civil, buena parte de los esfuerzos de la N ación se
apoyos financieros de emergencia, capaces de dar un nuevo impulso a destinan ya sea a la conquista o a la defensa del poder, por medio de las
la vida económica en el plano local. armas. El fin de una guerra debería constituir el augurio de una nueva
190 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 191

era de crecimiento económico y desarrollo. Sin embargo, esto a menudo decenio de 1990, el crecimiento, desde entonces, no ha sido significati-
no sucede. La repercusión de un conflicto en una economía nacional vo. Incluso, irónicamente, disminuyó cuando se firmaron los acuerdos
depende de su naturaleza, intensidad y duración. Una guerra de gran de paz en 1996. A su vez, El Salvador experimentó un boom durante la
envergadura, como la ocurrida en El Salvador y Guatemala, tiene un primera mitad del decenio actual, con un crecimiento casi 3,5% mayor
impacto mucho mayor en el crecimiento del PIB que los conflictos de que el promedio. Sin embargo, parece que este fenómeno fue provoca-
baja intensidad, limitados a ciertas zonas de un país, como los que se do, sobre todo, por el influjo de la ayuda externa y las remesas enviadas
han dado en Colombia. por salvadoreños residentes en el exterior. Para mediados de la década,
el ritmo de crecimiento había regresado a sus niveles normales. Perú
sobrepasó el promedio latinoamericano del3,7% durante la primera mi-
RECUADRO 3.3 tad de los años noventa, y creció aproximadamente un 0,75% por enci-
ASISTENCIA TÉCNICA Y TRANSFERENCIA DE CONOCIMIENTOS
ma del promedio, durante su período cúspide de 1996-1997. Aunque su
Como institución imparcial, el Banco Mundial actuó como asesor técnico de las desempeño en la primera mitad del decenio de los noventa puede atri-
partes en la mesa de negociación en Bosnia y Herzegovina, Guatemala, Cisjor- buirse en parte al control de la hiperinflación y a las reformas económi-
dania y Gaza. El Banco ofreció asesoría sobre las implicaciones para el desarro- cas, antes que al fin de las hostilidades, el impresionante crecimiento
llo económico de cada acuerdo de paz y ayudó a planificar la recuperación
postconflicto, con una visión a más largo plazo, por medio de la creación de un
que ha sostenido desde entonces, tal vez, indique que este país se en-
marco coherente para la reconstrucción y recuperación. Su papel como "banco cuentra en una senda de expansión económica, por encima de lo nor-
de conocimientos" y asesor en Sudáfrica, en campos tales como la política fiscal, mal. La terminación del conflicto fue, sin duda, uno de los factores que
la infraestructura urbana y la vivienda, se destaca particularmente. Por ejem- contribuyeron a este logro, pero las políticas macroeconómicas sólidas
plo, poco después de su juramento, el nuevo gobierno anunció que sus estra- también han sido un factor clave para el éxito peruano. En cambio, el
tegias con respecto a temas agrícolas y de propiedad de la tierra se basarían crecimiento en Nicaragua ha sido deplorable en esta década, lo cual re-
fundamentalmente en las conclusiones del trabajo técnico conjunto realizado.
Como una contraparte de la sociedad civil, el Banco Mundial ha sido un impor-
fleja que el país está pasando por una transición económica difícil, simi-
tante proveedor de asistencia técnica, con lo cual también ha fortalecido la ca- lar a la que viven los países de Europa del Este.
pacidad para un desarrollo económico de largo plazo. La reducción del tamaño de las fuerzas armadas, elemento común
en varios acuerdos de paz, a menudo ofrece la oportunidad de liberar
recursos para el gasto social. Tal fue el caso en Mozambique. En general,
Los análisis comparativos sobre América Latina sugieren que el poten- la desmovilización y reintegración exitosa de los ex combatientes tienen
cial para un repunte en el crecimiento, en una situación de postconflicto, una serie de efectos importantes. Los ahorros presupuestales pueden
depende, sobre todo, de cuán severos fueron los daños sufridos por los usarse para financiar iniciativas que respondan a las causas subyacentes
activos físicos del país durante la guerra. Si fueron graves, el crecimiento del conflicto y promover, así, el proceso de paz y el alivio de la pobreza.
que se da en un comienzo sirve simplemente para "ponerse al díá', o re- La reducción de las fuerzas armadas en U ganda hizo que el presupues-
cuperar el terreno perdido. Lo más importante es garantizar el crecimiento to de defensa se redujera a un 10% del presupuesto ordinario, es decir,
sostenido, a largo plazo. En consideración a sus patrones de conflicto US$10 millones al año. En Camboya, los ahorros anuales se calculan en
violento, es probable que Colombia al lograr la paz no pueda cosechar, US$14 millones, pero podrían llegar a US$41 millones, si se desmoviliza
de inmediato, un rico dividendo al menos en lo que se refiere a su PIB. un mayor número de soldados. Reducciones de tal índole harían que la
Al examinar el crecimiento postconflicto de los países latinoamerica- relación entre los gastos de defensa y los rubros sociales pase de 1,5 a
nos más afectados por la guerra, lo primero que se descubre es que éstos menos de 0,5. Además, la desmovilización y la reintegración inspiran
no tuvieron automáticamente un desempeño mejor que el promedio confianza entre los inversionistas locales e internacionales y con ello se
regional. En Guatemala, donde los combates terminaron al comenzar el fomenta el crecimiento y se reduce la pobreza.
 ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 193
192 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

La provisión de una red de seguridad social, tal vez temporal, para todavía no halla respuesta en los países que han vivido tales situaciones.
los grupos más afectados por la guerra, en la forma de transferencias en No parece existir una solución única para desarmarlos y reintegrarlos.
efectivo, puede justificarse, si facilita un cambio en el estilo de vida y en Existe consenso en que ellos representan una seria amenaza para la paz
la forma de subsistencia. Un ejemplo de ello es el paso del estado de y, sin embargo, el proponer programas para su beneficio sigue suscitan-
combatiente o refugiado al de económicamente activo. Tales transferen- do controversia.
cias también pueden constituir un importante estímulo para la inver- Al finalizar un conflicto, el crecimiento económico a largo plazo exi-
sión y la producción locales, así como incrementar la disponibilidad ge un marco económico y político sano. Poner fin a una guerra civil es
de productos y elevar los ingresos. En Uganda, se ha comprobado la un requisito necesario, aunque no el único, para conseguir un mayor
sustancial contribución económica de los ex combatientes a la economía crecimiento. Es decir, tal marco por sí solo, a menudo, no basta. Si se
nacional. Los cerca de 32.000 soldados desmovilizados en las etapas I y quiere aprovechar plenamente el potencial de un país, es necesario que
II, entre 1992-1993 y 1994-1995, han contribuido a unos US$12,4 millones la buena gestión económica se vea acompañada por una gama de me-
al PIB. Al menos, parte de este resultado puede atribuirse al capital inicial didas sociales. El reto para Colombia es éste: tendrá que mantener los
ofrecido para la reintegración a la vida civil. Los ex combatientes recibie- gastos en efectivo y en capital necesarios para sustentar la paz y, parale-
ron un apoyo, en efectivo, que equivalía aproximadamente al PIB per lamente, buscar un ajuste fiscal para corregir los actuales desequilibrios
cápita para la población económicamente activa. Tal ayuda, les propor- macroeconómicos. Una opción para consolidar la situación fiscal, al
~ionó recursos no sólo para consumir, sino también para invertir y ge- tiempo que se invierte en la paz, sería el establecimiento de un Fideico-
nerar impresionantes dividendos en el plano microeconómico. miso para la Paz, que se ubique fuera de los presupuestos ordinarios. Tal
En Colombia, sin embargo,la reducción de las fuerzas armadas pue- fondo podría financiarse con un impuesto al uso de los recursos natu-
de no producir un dividendo de paz notable en el presupuesto del go- rales, así como con las contribuciones de los ciudadanos, del sector pri-
bierno. Los gastos en defensa podrían incluso aumentar en el corto vado y de la comunidad internacional. Pero hay que advertir que, a
plazo, si parte de los rebeldes se integrara al ejército o a la policía, como pesar de que se tomen tales medidas, la recuperación duradera no se
ocurrió en Camboya. Pero, aún si se lograsen ahorros en defensa, éstos conquistará de la noche a la mañana. La reconstrucción postconflicto y
contribuirían al crecimiento general solamente si son canalizados hacia la gestión económica sana, sólo pueden sentar las bases para un desa-
las áreas más productivas del desarrollo social y económico. rrollo sostenible a largo plazo.
La privatización de las fuerzas armadas, se ha convertido en un
tema espinoso en muchas naciones sumidas en conflictos armados. A Il. APROPIARSE DE LA PAZ
menudo, los rebeldes o guerrilleros no están en guerra únicamente con
los ejércitos regulares, sino también con otros combatientes privados, Una sociedad dividida, únicamente, puede alcanzar una paz duradera
quienes son apoyados por una diversidad de actores, que van desde el si todos los segmentos sociales se involucran en el pr~JCeso y perciben
sector empresarial hasta las fuerzas armadas formales. Éste es cierta- que están obteniendo beneficios tangibles gracias a él. Este será :nás sos-
mente el caso en Colombia con los grupos paramilitares. Tal situación tenible, en la medida en que los diferentes sectores de la sociedad se
existió también en Sierra Leona. Allí el gobierno contrató un ejército sientan propietarios del mismo. En Irlanda del Norte, por ejemplo, se
privado para combatir a los rebeldes. Igualmente, en la antigua Yugos- definió que las potestades políticas se compartirían en un mayor g~ado, con
lavia se recurrió a fuerzas paramilitares para practicar el terrorismo con- base en el acuerdo negociado entre los representantes de los diferentes
tra la población civil, incluso después de la suscripción de los acuerdos bandos y ratificado posteriormente en un referendo nacional. Con po-
de Dayton. cas excepciones, la apropiación de un proceso de paz es un fenómeno
Surge, entonces, la siguiente pregunta: ¿Qué hacer con los grupos que debe darse en el ámbito nacional.
paramilitares después de un conflicto? Se trata de un interrogante que
 194 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 195

A. La participación de la sociedad civil

civiles y sus redes, como aquellas normas y reglas no escritas, que faci-
La paz sólo prospera si ofrece oportunidades a todos. Por ello es clave litan la acción coordinada y permiten que la gente emprenda proyectos
u~ proceso continuo de cons~l~~s que involucre a todos los actores: el go- cooperativos para provecho mutuo.
bierno, los gr_upos de opos1c1on, el sector privado, las ONG y los medios Los conflictos civiles socavan la confianza y las estructuras sociales
de prensa (vease Recuadro 3.4). Como mediador neutral entre los ban- que facilitan la inversión. El temor, el recelo y la falta de capacidad or-
dos de_ una socieda~ dividida, la comunidad internacional puede de- ganizativa o de otro tipo pueden ser un mayor obstáculo para rectificar
sempena: ~n pap~l rmportante, al fomentar la participación y ofrecer las políticas macroeconómicas, o para revivir la inversión, que los mis-
un espacio 1~parc1al para el diálogo. Esto lo puede lograr organizando mos daños en la infraestructura. Reedificar la sociedad civil, por ende,
encuentros mformales, talleres, giras de estudio y otras actividades con implica reconstruir el capital social. La sociedad civil y las comunidades
y p~a todos !os segmentos de la sociedad. Dondequiera que la comuni- locales, pueden desempeñar un papel activo, al discutir y plantear pro-
dad ~~-ternac10nal se encuentre directamente involucrada en el proceso, puestas y recomendaciones, tanto al gobierno como al sector privado,
tamb1en debe hallar maneras de trabajar eficazmente con todos los sec- que reflejen las necesidades de la colectividad. También pueden propo-
tores. ner instrumentos institucionales para responder a estas necesidades y
vigilar la implementación de sus recomendaciones. El establecimiento
de nuevas relaciones sociales y económicas, así como la reparación del
RECUADRO 3.4
tejido social en sociedades y comunidades fragmentadas por la guerra,
EL INVOLUCRAMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL EN GUATEMALA
mediante proyectos conjuntos de reconstrucción y reconstitución de la
Aquí los acuerdos de paz han demostrado la importancia de involucrar a la confianza mutua, son pasos importantes hacia la reconciliación duradera.
sociedad civil en el proceso. No sólo se reconoció el papel de la Asamblea de la
Socie~~d Civil en la presentación de propuestas a la mesa de negociaciones.
Tambien se crearon oportunidades diversas para que el gobierno y los diferen- B. El empoderamiento (empowerment) de la sociedad civil
tes sectores de la sociedad discutieran propuestas sobre la implementación de y la descentralización
los acuerdos y buscaran el consenso. El proceso ha contado con una base sólida
para la p~ s~stent~bl~, gracias a las comisiones conjuntas entre el gobierno y 1. El"empoderamiento"
las ~rg~zacwnes rndigenas, el involucramiento de representantes civiles en
la discus~on y re!~rma de. temas constitucionales y judiciales, y la participación
Quienes sufren a raíz de un conflicto violento conocen -mejor que cual-
d: la soCiedad .Civil en la Implementación de medidas relacionadas con la pro- quier observador- los retos particulares que enfrentan. Por ello, po-
piedad de la tierra. Todo ello, ha permitido que sectores significativos de la tenciar a la gente y escucharla es un componente importante, en el
sociedad se identifiquen con los acuerdos de paz, creando un sentimiento de momento de planificar intervenciones por medio de proyectos. Los en-
propiedad del proceso.
foques partidpativos exigen una mayor inversión de tiempo. Por eso
mismo, pueden considerarse poco adecuados durante la fase de transi-
ción. Sin embargo, la respuesta positiva que genera la apertura de los
. . El capital soci~l acumulado constituye la médula de cualquier colec-
1
procesos de planificación y de ejecución, así como la voluntad que
tividad. Cada pa1s posee una sociedad civil que, de una forma u otra da muestra la comunidad por lograr el éxito de proyectos que considera
expresión política al capital social. Éste abarca tanto las organizacio'nes suyos, justifican plenamente el tiempo que se consuma en tales medidas
preparatorias.
Para ser eficaz, el" empoderamiento" debe ir acompañado por dos
1 El ca~ital soci~ ~e h~ definido. como "la confianza, las normas y las redes que procesos fundamentales: (1) la descentralización, la cual implica, ade-
pueden meJorar la eficienCia de la soCiedad al facilitar la coordinación de acciones entre
individuos" (Putnam, 1993, 167.) más, reconocerle a la gente la oportunidad de participar activamente en
el proceso de toma de decisiones, y (2) el fortalecimiento de capadda-
 196 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 197

des, para garantizar que los actores del proceso cuenten con las destre-
zas necesarias para aprovechar al máximo su potencial. da desempeñar un papel eficaz, en el proceso de reconstrucción. Un
buen ejemplo ha sido la lucha de las organizaciones mayas en Guate-
2. La descentralización mala por capacitar a sus líderes, con el fin de que puedan participar
plenamente en el proceso de paz y en el desarrollo de su paí~.. .
Para cerrar la brecha entre el Estado y sus ciudadanos, así corno para En Líbano, una capacidad institucional limitada para planificar e Im-
mejorar la capacidad y eficacia de las instituciones estatales, se requie- plementar proyectos, acompañada de la falta de personal calificado y
ren mecanismos que permitan: (a) incrementar la apertura y la trans- experimentado, ha hecho que el Estado no pueda responder a las d~­
parencia; (b) fortalecer los incentivos para participar en cuestiones rnandas económicas y sociales de sus ciudadanos, tales corno la provi-
públicas, y (e) acercar al Estado las comunidades a las que éste pretende sión de servicios básicos. La falta de capacidad para la gestión financiera
servir. Experiencias recolectadas a nivel mundial sugieren algunos pun- en Haití y Mozarnbique, así como el deseo de obtener resultados rápidos
tos de partida claros: in situ, llevaron a los donantes a administrar los fondos y los programas
a. Promover discusiones y evaluaciones públicas y generalizadas acer- por su propia cuenta, dejando de lado a las. in_stitudo~es ~b~rna­
ca del rumbo que deben tomar las políticas nacionales, y de las prio- rnentales. Este descuido en la creación y fortalecimiento de mstituciOnes
ridades que ellas reflejan. viables de carácter nacional tiene consecuencias graves a largo plazo,
cuando los donantes comienzan a retirarse del país y no existen cuadros
b. Estimular la participación directa de los usuarios y grupos beneficia-
rios, en el diseño, entrega y prestación de los bienes y servicios pú- locales que puedan asumir el papel que estos últimos han venido de-
blicos locales, así corno en la vigilancia de dichos procesos. sempeñando.
Al mismo tiempo, para ganarse la confianza de los donantes, los go-
c. Fortalecer la capacidad y eficiencia de las organizaciones e institu-
ciones locales responsables, en lugar de reemplazarlas con un orga- biernos deben mostrar un compromiso firme en favor de reformas que
nismo más centralizado. mejoren la transparencia presupuesta!, la respo~sabilidad en_ el ~so de
los recursos públicos y la eficiencia administrativa. La expenencm de-
d. Introducir mecanismos fuertes de vigilancia y supervisión del uso
que se le da a los bienes públicos. muestra que el fortalecimiento institucional y de capacida~es,_~u.rante
la transición de la guerra a la paz, es considerablemente mas d1fícil que
e. Concentrarse en procesos e incentivos que fomenten la responsabi-
lidad y la competencia a nivel local. la provisión de infraestructura física y que, sobre to~o, a n~vello~~l, esta
labor demanda tiempo y recursos. No obstante, sm tal mverswn, los
beneficiarios no pueden derivar provecho de su "empoderarniento".
C. El fortalecimiento de capacidades
Por lo tanto, es fundamental que se realicen esfuerzos considerables
La paz sólo resulta duradera, si todos los grupos sociales pueden parti- para que los logros a corto plazo puedan sostenerse. La participación en
cipar activamente en ella. En cualquier situación postconflicto,los prin- el proceso de planificación, por parte de los grupos locales, es un co~­
cipales obstáculos para esta participación son la escasez de capacidad y las ponente clave del fortalecimiento de capacidades. Otros aspectos perti-
deficiencias institucionales, tanto a nivel local corno nacional. Un conflicto nentes son los siguientes:
violento cobra múltiples víctimas, tales corno la pérdida (por muerte o 1. Reformas administrativas: mejorar la calificación de los empleados
desplazamiento) de profesionales y de líderes comunales y de otro tipo.
públicos y pasar revista a las estructuras salariales y de incentivos.
Ello socava la capacidad de la colectividad para enfrentarse a los retos
2. Programas de capacitación y asistencia técnica.
que surgen en una situación postconflicto. Por esto, la participación de
3. La simplicidad en el diseño de instituciones y programas.
la sociedad civil debe apoyarse por medio de la capacitación y del forta-
lecimiento de habilidades técnicas, económicas y legales, para que pue- 4. La gestión local de los fondos y la implementación de proye~:os,
bajo la supervisión del gobierno central y del donante en cuestion.
198 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 199

5. El uso de contratistas, trabajadores y proveedores de servidos locales. III. APOYAR LA PAZ

6. Alianzas entre organizaciones no gubernamentales locales e inter-
nacionales. La asistencia internacional durante las fases de resolución del conflicto
y de transición constituye una inversión de alto !iesgo, pero con un ele-
Los proyectos de asistencia técnica, como los emprendidos por el vado potencial para generar grandes utilidades. Estas se encuentran en
Banco Mundial en Camboya, Ruanda y Cisjordania y la Franja de Gaza, los beneficios que la paz y el desarrollo pueden llevar a un país o región.
ofrecen un auxilio crucial, en el corto plazo. La incorporación de recursos Una de las operaciones de paz más exitosas, la realizada en Mozambi-
humanos nacionales en las actividades de las organizaciones internacio- que, constituye un ejemplo bastante demostrativo. Sin embargo, lapo-
nales, puede proporcionarles opciones importantes de capacitación en sibilidad de la desestabilización siempre está presente. Las inversiones
el mismo lugar de trabajo. Ruanda ofrece un ejemplo iluminador de hechas en capital físico y humano, tras un cese de hostilidades, se pue-
cómo la participación de los beneficiarios y el compromiso político pue- den perder, con rapidez, si se reanuda el conflicto. Así lo demuestra el
den generar sinergia entre la descentralización, la participación y el caso de Angola, en donde dos intentos por implementar un acuerdo de
fortalecimiento de capacidades para reconstruir el capital social (véase paz, en 1992 y 1998, han fracasado. Liberia también enfrenta dificulta-
Recuadro 3.5). des en la implementación de la paz. Sin embargo, en lugar de reducir su
participación, la comunidad internacional debe, más bien, responder al
reto de mantener su compromiso y credibilidad.
RECUADRO 3.5
LA RECONSTITUCIÓN DE LA CONFIANZA EN RUANDA POR MEDIO
DE LA RECONSTRUCCIÓN A. Un marco para las intervenciones en la transición
En la Ruanda postcolonial, la centralización del gobierno impidió que se diera
una lucha eficaz contra la pobreza a nivel local y produjo consecuencias socio- La participación de la comunidad internacional, en la etapa posterior al
políticas impactantes. Para superar este legado, el nuevo gobierno lanzó en conflicto, se puede dividir en tres fases genéricas, corno se hizo por
1996 un enfoque comunitario para responder al retorno masivo de refugiados ejemplo, en Bosnia y en Cisjordania y Gaza. Estas fases fueron:
del antiguo Zaire y Tanzania. Los objetivos centrales del proyecto eran: (a) for-
talecer las capacidades en el plano central y local por medio de un programa 1. La provisión de apoyo técnico y la evaluación de los daños relacio-
de capacitación integrado, que incluyó la gestión de proyectos y el manejo am-
nados con el conflicto y las necesidades sociales y económicas de
biental; (b) establecer sistemas comunitarios de adquisición y pago de equipos
y otros recursos; y (e) desarrollar procedimientos transparentes de gestión fi- reconstrucción, incluyendo las demandas de financiamiento y mo-
nanciera a nivel comunal. vilización de recursos.
Este enfoque introdujo un mecanismo innovador de implementación para fo- 2. El suministro de apoyo financiero de emergencia, a corto plazo, in-
mentar una alianza entre la comunidad y la administración local, para poten- cluyendo apoyo presupuestal, para la reintegración de las poblaciones
dar a la gente de modo que pudiera tomar decisiones, para descentralizar la desplazadas, la erradicación de minas, el desarme y la movilización,
planificación y trasladar la gestión de las diferentes etapas de los proyectos y el así corno actividades tempranas de reconstrucción (como la rehabi-
manejo financiero de los mismos al plano local y para crear un mayor grado de
autosuficiencia entre la población rural. El proyecto no sólo ha sido útil para los litación de la infraestructura social y económica y la generación de
individuos y grupos, sino que ha revivido las economías locales y reunificado empleo) y una estabilización razonable (por ejemplo, el control de la
a las comunidades en torno a actividades tangibles. Los elementos centrales de inflación).
la estrategia general se concentran, en materia política, en la descentralización, 3. La ejecución de intervenciones sostenibles a largo plazo, corno el
en lo económico en la autonomía financiera y, en lo social, en el concepto de
ajuste económico y la creación de un clima propicio tanto para el
alianza. A fin de cuentas, el proyecto puede verse como una inversión econó-
mica y social integrada, con miras a un futuro pacifico. desarrollo del sector privado corno para la generación de alianzas
entre éste y el sector público. Se deben fomentar: una gestión eficaz
 ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 201
200 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

del sector estatal, la gobernabilidad, las reformas judiciales, el forta- para controlar un alto déficit p~~supue~tal. Si_~ embar~o, puede resultar
lecimiento institucional, las inversiones adecuadas en el desarrollo más prudente seguir una política de mduswn, q~e -~~corpore alguna
de recursos humanos y el alivio de la pobreza. modalidad de compartir el poder, entre los grupos mtcmlmente enfren-
tados. Por ejemplo, las elecciones de 19:~ _en Camboya ll~var_on _al_ es-
Las tres fases pueden distinguirse en varias de las situaciones post- tablecimiento de un gobierno de coahc10n que procuro -sm exlto-
conflicto. Sin embargo, las intervenciones deben caracterizarse por su alcanzar un equilibrio cuidadoso entre los dos ban~os prin~~pales. _El
flexibilidad y basarse en las oportunidades que surjan sobre la marcha, acuerdo de compartir el poder, políticamente necesano, tambten llev~ a
antes que en un calendario rígidamente predefinido. Las intervencio- un incremento sustancial en el servicio civil. Incluso, en algunas ocasiO-
nes deben ser, además, multisectoriales y conceder igual peso a los as- nes un mismo ministerio llegó a tener dos ministros. Otro caso es el de
pectos económicos y sociales. Debe evitarse un énfasis excesivo en la Sie:ra Leona, donde la reducción de subsidios alimentarios al ejército en
reconstrucción física, que lleve a no tomar en cuenta las preocupaciones 1996 provocó deserciones masivas y, en fin de cuentas, la ruptura de la
sociales, tal como ocurrió en Líbano, porque ello puede servir de deto- paz en 1997.
nante para nuevos casos de inestabilidad política.
El elemento crucial en la reconstrucción debe ser el vínculo entre el B. Principios para la cooperación internacional
corto y el largo plazo. Lo preferible es que el gobierno, la sociedad civil
y la comunidad internacional construyan un marco estratégico en el mis- Un principio fundamental que debe guiar la participación ~e la comu-
mo comienzo del proceso, el cual debe tomar en cuenta, sobre todo, el nidad internacional, en las acciones relacionadas con el conflicto y la paz
calendario y la secuencia de las intervenciones programadas. en los países, es la necesidad de mantener la neutralidad política y res-
La apropiación del proceso a nivel local es aspecto central, si se quiere petar escrupulosamente los detalles de lo estipulado en los a~uer~~s de
tener éxito. En Ruanda, por ejemplo, se lanzó un programa conjunto paz. También son importantes la sensibilidad al c~ntexto soctopolítico Y
entre el gobierno, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarro- una interacción próxima y prolongada con el gobterno y los otros acto-
llo (PNUD) y el Banco Mundial, por medio de una misión de evaluación, res de la sociedad, para llegar a comprender cuáles son sus papeles en
en el mismo momento en que se dio el retorno masivo de refugiados, a el proceso de paz. . . .
fines de 1996. La misión recomendó un programa de reintegración y Tal participación puede exigir un c~mfromtso fmanc~ero y moral
reconstrucción de emergencia que, además de ser coherente, también significativo. La pacificación, el restablecimiento de la confianza y la re-
resultó flexible y se basó en consultas con los grupos beneficiarios. Este conciliación requieren tiempo. Al seguir las pautas aquí enumeradas, la
marco sigue guiando las intervenciones específicas de los donantes bi- comunidad internacional puede ayudar a mantener la fe en el proceso
laterales y multilaterales.
de paz. . . .
La fijación del calendario y la secuencia de las intervenciones de política Los actores internacionales deben deprse gumr por sus venta;as com-
deben reflejar las condiciones locales y los compromisos de un acuerdo parativas. En el caso de Cisjordania y Gaza~ por eje~plo, la ventaja del
de paz, así como la capacidad local de planificación y ejecución. Las Banco Mundial se fundamentó en su capacidad de Impulsar el desarro-
intervenciones deben dirigirse, sobre todo, a la generación de destrezas, llo, por medio de estrategias macroeconómicas y análisi~ de política~ sec-
la creación de empleos y el desarrollo del sector privado, con el objeto toriales. También se basó en su trayectoria en el maneJO de cuesbo~es
de reducir la pobreza y ofrecer alternativas pacíficas de trabajo y obten-
institucionales, reguladoras, multisectoriales y financieras co~pleJaS,
ción de ingresos. La secuencia bien puede contradecir las apreciaciones
particularmente en relación con el sector pri_vado. Un apoyo basteo, ~n
convencionales sobre las intervenciones para el desarrollo. Por ejemplo,
este caso, fue la provisión de proyectos de mfraestructura, a pequena
la consolidación fiscal, por medio de una reforma al servicio civil y la
reducción de subsidios, puede considerarse una herramienta apropiada escala, y también muy intensos en mano de obra.
202 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 203

Las ventajas comparativas no se derivan solamente de los cono- una transferencia organizada de las responsabilidades de los organismos in-
cimientos institucionales. El contexto nacional es un determinante im- ternacionales de emergencia a las agencias de desarrollo nacionales. El
portante. Además, los diferentes actores pueden desempeñar papeles ACNUR ha venido adelantando proyectos de impacto rápido para facili-
diferentes según la naturaleza específica de la transición. Hay que ad- tar la reinserción de refugiados en muchos países del mundo, como El
vertir que pueden surgir conflictos sobre los papeles respectivos de las Salvador y la República Democrática de Congo. Sin embargo, el mante-
diferentes agencias, en la coordinación de la ayuda y otras labores y ello nimiento y extensión tanto de la infraestructura como de la capacidad
puede demandar la búsqueda de consenso entre todas las partes invo- creada por tales proyectos es probable que deban ser emprendidos con
lucradas, para que las intervenciones específicas resulten plenamente la asistencia de agencias como el PNUD, los bancos regionales de de-
complementarias. Un ejemplo lo constituye la cooperación que se ha sarrollo o el Banco Mundial. La coordinación, desde el inicio, entre el
dado entre el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugia- gobierno y las entidades involucradas facilita la transferencia de respon-
dos (ACNUR) y el Banco Mundial, en el ofrecimiento de asistencia a los sabilidades.
refugiados afganos en Pakistán y a los de Kosovo en Albania.
Durante la etapa de resolución del conflicto, el apoyo internacional C. El financiamiento de la reconstrucción
debe ser coherente con los objetivos y metas del proceso de paz. Éste
",debe servir de guía para la comunidad internacional, con orientaciones Una responsabilidad importante de la agencia líder puede ser la gestión
en la fijación de prioridades y definición de mecanismos para su cumpli- de un fondo de fideicomiso que sirva bien para programas individuales
miento. Los países con una fuerte capacidad institucional serán capaces (como el de Asistencia a los Veteranos en Uganda), o bien para el proce-
de encabezar el proceso, con el respaldo de la comunidad internacional. so global de reconstrucción, como fue el caso en Cisjordania y Gaza (véa-
Una buena muestra de este tipo de coordinación se dio en Guatemala, se Recuadro 3.6). Los fideicomisos requieren, entre otros aspectos:
donde las agendas internacionales han coordinado su apoyo a la re-
construcción, por medio de un Grupo Consultor que ha resultado eficaz. 1. Arreglos flexibles para desembolsar la asistencia y para la adminis-
Entre más débil sea la capacidad de un país para coordinar el apoyo tración de programas.
externo, más tendrá que depender de una agencia líder. Ésta puede ga- 2. El uso local de servidos de contabilidad que sean reconocidos para
rantizar el diseño e implementación de un programa comprensivo de aumentar la transparencia y la confianza de los ciudadanos y de los
reconstrucción y obtener, así, un mayor apalancamiento por medio de donantes.
alianzas y de la distribución de tareas, tal como ocurrió en Bosnia y Her- 3. Arreglos de flujo de caja que vinculen efectivamente la ejecución
zegovina y en Cisjordania y Gaza. El papel de dicha agencia se puede con la capacidad de absorción asociada.
ver limitado si existe, de parte del país anfitrión, una cierta falta de dis- 4. Un mecanismo para realizar el seguimiento a la asistencia de los do-
posición para ser guiado o coordinado. Otro obstáculo potencial es el nantes y vigilar el desempeño (por ejemplo, el desarrollo de matri-
deseo de los donantes de mantener un alto perfil, el cual pueden mani- ces comprensivas).
festar, por ejemplo," atando" su ayuda a ciertas condiciones. Sin embar-
go, sin una agencia líder clara, las intervenciones serán fragmentarias, Los fondos de fideicomiso pueden ser una valiosa herramienta para
como ocurrió en N amibia, y la cooperación general podría ser menos la movilización de recursos. Sin embargo, esta figura, así como otras si-
formal, tal como sucedió en Ruanda. milares, a menudo sufren deficiencias administrativas -incluso demo-
La transición del conflicto a la paz invariablemente requiere esfuer- ras en los desembolsos de los donantes- y procedimientos rígidos que
zos extraordinarios de la comunidad internacional, para responder a las pueden no ser consistentes con las necesidades de emergencia, como las
necesidades de emergencia y de desarrollo y para actuar de manera que se registran en ciertos lugares de Irlanda del Norte, Cisjordania y
coordinada, en el mayor grado posible. Por ello, resulta fundamental Gaza. La preparación convencional de un proyecto puede demorar de-
204 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 205

masiado y los arreglos de adquisición de equipos y otros bienes y servi- como regional. Por ejemplo, el Parlamento nacional puede tener que
cios pueden ser tediosos y venir "atados" (condicionados), y los proce- aprobar las reformas; el sector privado debe estar dispuesto a establecer
sos de toma de decisiones pueden resultar excesivamente centralizados. alianzas con otros sectores de la sociedad; se requiere disponibilidad de
Simplificar los procedimientos, en particular para los proyectos comu- fondos y es menester coordinar el trabajo de las agencias internaciona-
nales, y entregar a tiempo bienes y nuevos fondos son acciones que les y las ONG. La sostenibilidad de la paz, también exige planificación
ayudan a resolver tales cuellos de botella. Por ejemplo, donaciones es- avanzada, o sea, el desarrollo tanto de estrategias a mediano y largo
peciales del gobierno de los Países Bajos, facilitaron el arranque del pro- plazo, como el fortalecimiento institucional, la reforma agraria y las ac-
ceso de reconstrucción en Bosnia y Herzegovina, cuando otros recursos ciones en educación y salud.
todavía no se encontraban disponibles.
A. Hada la recuperación y el desarrollo por medio de la inclusión

RECUADRO 3.6 El contexto específico del conflicto violento varía de país en país, pero
EL FONDO HOLST EN CISJORDANIA Y GAZA
un factor importante siempre ha sido la exclusión de algunos grupos y
El Banco Mundial ha venido administrando el Fondo Holst, el cual se estableció la alienación de los ciudadanos del Estado, tal como ocurrió en Guate-
en 1994 para financiar los costos de arranque -tales como inversiones, consu- mala, Nicaragua e Irlanda del Norte. La asistencia internacional al pro-
mibles y salarios- de la Autoridad Palestina y sus agencias. Después de desem- ceso de reconstrucción debe tomar en cuenta los diferentes tipos de
peñar un papel prominente, apoyando el sistema fiscal palestino entre 1994 y exclusión. Los proyectos que pretenden ofrecer nuevas oportunidades
1996, el Fondo Holst se utiliza ahora primordialmente como un vehículo para a todos los grupos, deben ser más arriesgados que los proyectos tradi-
respaldar las actividades de generación de empleo y, en ocasiones, como apoyo
presupuestal. Un total de US$248 millones, aportados por 26 donantes multila- cionales de desarrollo. También se requieren mecanismos de planifica-
terales y bilaterales, han sido desembolsados por el Fondo, incluyendo aproxi- ción e implementación adecuados.
madamente US$212 millones para apoyo presupuestal y US$ 36 millones para La exclusión toma muchas formas. Puede ser política, social, econó-
actividades de generación de empleo. mica, étnica o regional. La exclusión política denota la falta de oportuni-
Aunque las actividades del Fondo Holst se han reducido considerablemente dades de ciertos sectores sociales para participar plenamente en el
desde su cúspide en los años fiscales 1995 y 1996, y es poco probable que los escenario político. Los acuerdos de paz de El Salvador y Guatemala res-
donantes ofrezcan un nuevo apoyo presupuestal directo a gran escala a la Au-
toridad Palestina, se ha decidido mantener el Fondo abierto, al menos hasta el
pondieron precisamente a este problema, al proponer reformas consti-
final del año calendario 1998. Esto refleja el aprecio que se siente por la flexibi- tucionales, legales e institucionales para garantizar una participación
lidad del Fondo como un mecanismo para entregar asistencia, así como para más amplia de la sociedad en el proceso de toma de decisiones. Igual-
que el Banco pueda administrar más fácilmente el programa. mente, las elecciones y una nueva Constitución permitieron a todos los
grupos de la Sudáfrica posterior al Apartheid participar en el proceso
político. En el Líbano, los acuerdos de Ta'if reestructuraron el sistema
IV SUSTENTAR LA PAZ político al crear un gabinete constituido en partes iguales por musulma-
nes y cristianos. De otro lado, responder a la exclusión étnica significa
Sustentar la paz exige la franca y continua consideración de los orígenes luchar contra la discriminación y la marginación, reconocer los derechos
de un conflicto violento. Se necesita, por ende, tomar en cuenta las cues- culturales de las etnias y facilitar su participación en las estructuras po-
tiones estructurales. Sólo por medio de reformas y programas políticos, líticas, económicas y sociales, tal como ha ocurrido en el proceso de paz
sociales y económicos, las palabras de un acuerdo de paz se convierten de Guatemala.
en realidad. Sustentar estos esfuerzos constituye la parte más difícil de Combatir la exclusión regional implica superar los desequilibrios entre
la transición y demanda el consenso político, tanto a nivel nacional las regiones y, sobre todo, entre las áreas urbanas y rurales. Las cuestio-
206 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 207

nes regionales son importantes en la transición de la guerra a la paz, asumido el poder el actual gobierno, los distritos más afectados del nor-
porque las situaciones locales, los recursos de que disponen las comuni- te de U ganda, todavía no se habían beneficiado de ninguna asistencia
dades y la forma de gestión varían de un lugar a otro. Las comunidades visible para su reconstrucción. Estos distritos, que coincidieron con las
pueden usar sus propios recursos para resolver los conflictos políticos y polaridades políticas durante la guerra, se han vuelto, de nuevo, incu-
la violencia, de maneras diferentes. En un plano más general, superar la badores de la resistencia. De un modo similar, la concentración de los
exclusión regional también demanda revitalizar la agricultura y la eco- gastos para la reconstrucción en Beirut, poco hizo por superar los dese-
nomía rural y reducir la pobreza. Medidas posibles para apoyar la agri- quilibrios regionales en el Líbano. El antiguo Zaire ofrece un ejemplo
cultura, a pequeña escala, incluyen esquemas de tenencia de la tierra todavía más impactante de la desatención regional. Así, pese a su rique-
que ofrezcan garantías sobre el acceso a la misma, un sistema de distri- za en recursos naturales y a su pdtencial de desarrollo regional, muchas
bución, basado en el mercado, para los insumas y los productos, con provincias y territorios se mantienen como enclaves, sin acceso ni si-
precios apropiados para los productores y el fomento de cultivos alter- quiera a las regiones vecinas, mucho menos al mundo exterior. Tal situa-
nativos (véase Recuadro 3.7). ción detonó finalmente un conflicto violento.
La superación de la exclusión social implica involucrar a todos los gru-
pos sociales en el proceso de toma de decisiones. El primer paso consiste
RECUADRO 3.7 en generar confianza entre las diferentes comunidades, para promover
EL PROYECTO DEL FONDO DE TIERRAS EN GUATEMALA la reconciliación. Si bien, la generación de confianza es un proceso a
largo plazo, ya se cuenta con experiencias positivas de reconstrucción
Guatemala tiene una elevada población indígena, de bajos ingresos, sobre todo comunitaria en varios países, como Irlanda del Norte y Ruanda (véanse
en las zonas altas rurales. Éstas se encuentran entre las más pobres del país y
presentan déficit de servicios públicos y sociales, infraestructura y oportunida- Recuadros 3.2 y 3.5), así como en Colombia. Estos proyectos contienen
des económicas. El proyecto del Fondo de Tierras, actualmente en preparación, una serie de elementos especiales: (a) la inclusión de grupos antes mar-
creará oportunidades económicas para los grupos rurales, no sólo al facilitar el ginados, pl abrirles oportunidades para su avance económico y social;
acceso a la tierra, sino también al ofrecer apoyo a proyectos productivos por (b) el fomento del contacto, el diálogo y las alianzas; (e) el uso de meca-
medio de créditos, asistencia técnica y el fortalecimiento de las comunidades nismos locales de resolución de problemas, y (d) el concepto de que el
locales.
proceso vale tanto como el producto y que, a largo plazo, la sostenibili-
dad es más importante que la eficiencia.
De modo similar, en El Salvador, un enfoque de gestión comunitaria
Por ende, dentro de un marco genérico, el diseño y la implementa- de la educación primaria, que más tarde recibió apoyo internacional, ya
ción de estrategias de transición pueden variar, si se pretende que las había sido lanzado por las comunidades locales durante el conflicto. Las
intervenciones respondan a problemas locales. En Sri Lanka, por ejem- actividades que se apoyaron incluyeron la capacitación de maestros,
plo, los proyectos de reconstrucción del gobierno en el Norte y el Este, un programa de salud y nutrición escolar para los municipios más po-
asolados por la guerra, incluyen esfuerzos específicos por estimular el bres y un fondo piloto para poner a prueba métodos alternativos de
espíritu empresarial local, el procesamiento local de productos agrícolas educación básica, por medio de las municipalidades y organizaciones
y marinos y la penetración a mercados más amplios. Con ello, se preten- privadas sin fines de lucro. La naturaleza participativa del proyecto con-
de contribuir al restablecimiento de una economía local viable, que tribuyó a la generación de consenso y a la sostenibilidad del proceso de
ofrezca oportunidades de empleo a los desplazados internos que retor- paz. Igual importancia reviste la democratización en las decisiones
nan y reducir, así, las disparidades regionales. gubernamentales, lo que requiere la creación de mecanismos para la
No responder a esos desequilibrios trae consigo el riesgo de sembrar participación pública en los programas estatale~ y ~a in.clusión d~ repre-
las semillas de un conflicto futuro. Por ejemplo, años después de haber sentantes de las organizaciones locales en las mshtuc10nes naciOnales.
 208 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 209

La entidad guatemalteca encargada de los asuntos relacionados con la cambio de ofrecerles ingresos. Por ejemplo, las iniciativas de uso inten-
tierra, q~e incl_uy~ la participación de representantes de organizaciones sivo de la mano de obra pueden emplear a los grupos pobres o vul-
camJ?esmas e m~1genas en el diseño y ejecución de sus programas, es nerables para la construcción de infraestructura pública. Sin embargo,
un eJemplo pertinente. estos planes son de corta duración. Por su parte, la generación de em-
pleos sostenibles tiene que vincularse al desarrollo de destrezas, por
B. El desarrollo del sector privado y la generación de empleo medio de la capacitación en el trabajo y mediante programas de apren-
dizaje en el sector informal (véase Recuadro 3.11).
Si b~en los gobiernos y la comunidad internacional desempeñan un pa-
pelrmportante en la reconstrucción posterior al conflicto, es a fin de
cuentas ~1 sector privado (formal e informal) -en particular la pequeña
RECUADRO 3.9
Y~a ~ediana ~m presa- el que tendrá que estimular la recuperación eco- LA PRIVATIZACIÓN EN RUSIA
~~mica, med~ante la generación de empleo y de ingresos para la pobla-
cion. Los gobiernos debe_n crear un clima que ayude al sector privado a "La privatización ocurrió en dos etapas: la privatización con cupones (vouchers)
desarrollarse y que contribuya a superar la exclusión económica. Tal clima y la privatización con dinero. Durante la privatización con cupones, cada ciu-
~debe tener las siguientes características: (a) seguridad sobre el futuro dadano recibió un cupón por un valor nominal de 10.000 rublos, que se suponía
debía usar para comprar acciones de las industrias rusas. En la práctica, sin
político,_ (b) estabilidad fiscal, (e) un marco legal e institucional favorable,
embargo, estos cupones eran inútiles para los ciudadanos individuales y fue-
(d) una mfraestructura económica de apoyo y (e) una fuerza laboral ca- ron comprados en la calle por sombrías organizaciones comerciales y crimina-
pacitada (véase Recuadro 3.8).
les que los usaron para comprar industrias rusas a un precio regalado. Durante
la privatización con dinero, los precios de las empresas más cotizadas se prefi-
jaron, con la ayuda de funcionarios locales de la privatización, para beneficiar
RECUADRO 3.8 a los conglomerados de negocios criminales. Muchas subastas ocurrieron sólo
LA INSTITUCIÓN DE SERVICIOS FINANCIEROS APEX EN SUDÁFRICA sobre el papel. Si se daba una verdadera puja y un grupo poderoso perdía ante
un competidor insistente, el mejor postor bien podía pagar, por su tenacidad,
La institución es u~ mecanis~~ dedicado a mejorar el marco institucional. Apo- con su vida. Al final, las empresas gigantes se vendieron por centavos" (Satter,
ya_ el desarr~~o de u;te~medi~os au~osostenibles; actúa como catalizador para 1998,23).
la II_ltro~uccwn ~e tecmcas e mnovacrones basadas en las prácticas más exitosas
a mvel mternacronal en el financiamiento de microempresas y sirve como en-
lace entre las organizaciones con fondos y los intermediarios financieros deta-
llistas _que financian a las microempresas. Se utilizan dos medios -dirigidos a Una experiencia innovadora del desarrollo de pequeñas empresas
r~d~crr l?s co~tos de transacción- para persuadir a los bancos y a los interme-
diarios ~ancrer_os de que presten dinero a las microempresas de población
tuvo lugar en Kenia. Partiendo del supuesto de que ellas son una parte
~e~a: (_1) mcentivos para servir a ese mercado y (2) un programa de desarrollo integral de la economía nacional, se realizó una encuesta para identifi-
mstitucwnal para introducir las prácticas más exitosas. car sus características y necesidades así como obstáculos ambientales,
financieros y reguladores; restricciones en el mercado, premisas empre-
sariales no apropiadas y esquemas inadecuados de arrendamiento, que
1. El empleo sostenible limitan su desempeño. Por su parte, el proyecto de desarrollo del sector
informal que se puso en marcha, ofreció servicios de fortalecimiento
Debe hacerse una distinción entre la creación, a corto plazo, de empleos empresarial, mecanismos para compartir información y, lo más impor-
tem~orales y l~s programas de generación de empleo, a largo plazo. tante, arreglos seguros de tenencia. Se logró, así, mejorar el potencial y
Medmnte lo prrmero, se busca mantener ocupados a ciertos grupos, a la efectividad del sector informal a pequeña escala.
210 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 211

La creación de empleos y de pequeñas empresas también puede te- efectuar inversiones en una situación postconflicto y contribuye a me-
ner un impacto directo en la violencia. En El Salvador, el número de jorar el clima general para las actividades del sector privado. También
personas asesinadas después de la firma del acuerdo de paz superó al sirve para demostrar a los demás que es hora de vincularse a la recons-
de las muertes violentas ocurridas en cada año durante la guerra civil. trucción nacional, tal como ocurrió en Uganda. Las evaluaciones del
Una explicación común para el estallido de la violencia es que algunos sector privado pueden ser una herramienta útil en este proceso, tal
soldados desmovilizados decidieron ganarse la vida recurriendo a las como se demostró en el Líbano. Ellas pueden incluir un retrato fiel de
armas. Una asistencia integral para la reintegración podría haber creado las preocupaciones del sector y una discusión sobre las características,
fuentes de ingreso alternativos e impedido que la violencia se incremen- los problemas y las necesidades de las pequeñas y medianas empresas.
tara. Igualmente, pueden llevar a crear una amplia c~~ciencia acerca d~ la
Uno de los errores del pensamiento económico ortodoxo consiste en necesidad de dar ciertos pasos, como un mayor dmlogo entre el gobier-
aconsejar la privatización de las empresas estatales muy tempranamen- no, el sector privado y otros grupos, la creación de un marco d~ incen-
te en el proceso de transición, en un esfuerzo por ayudar al Estado a tivos y la eliminación de obstáculos institucionales y de otro tipo. Un
concentrarse en intervenciones sociales clave y permitirle financiarlas. ejemplo de esto último es el mejoramiento del marco legal y regulador
Las experiencias en Europa del Este y la antigua Unión Soviética demos- de las instituciones financieras.
traron que si la privatización no se planifica debidamente y excluye a la
sociedad civil, puede llevar a una mayor concentración de activos en
manos de unos pocos (véase Recuadro 3.9). Además, a menudo, las em- RECUADRO 3.10
presas privatizadas siguen disfrutando de poderes prácticamente mo- EL BANCO MUNDIAL, LA CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACJONAL
nopolísticos, en lugar de exponerse a la competencia internacional; con y LA AGENCIA MULTILATERAL PARA LA GARANTÍA DE INVERSIONES
lo cual se le niega al consumidor el disfrute de los beneficios, en precios EN CISJORDANIA Y GAZA

bajos y calidad de los productos y servicios, que debería esperar de la Temáticamente, el Grupo del Banco Mundial está dedicando gran atenció~ a
venta de activos estatales. apoyar la creación de un clima favorable para las inversiones y ha establecido
Entre las intervenciones económicas fundamentales se encuentra la una serie de proyectos que buscan crear o racionalizar los sistemas legales, re-
guladores y financieros clave. El Banco y la Corporación F~nanciera Internaci~­
garantía de los derechos de propiedad. En Uganda, por ejemplo, el cli-
nal (CFI) han forjado una alianza que incluye esfuerzos conJuntos para expandir
ma macroeconómico y de seguridad era favorable, como resultado de las transacciones del sector privado y la intermediacíón financiera, impulsar
políticas fiscal y monetaria prudentes y de la exitosa ejecución de un leyes en los sectores financiero y comercial y establecer o fortalecer las institu-
programa de desmovilización y reintegración. Sin embargo, sólo al de- ciones encargadas de la implementación. Al diseñar y ejecutar estos proyectos,
volverse las propiedades confiscadas a la minoría asiática, expulsada en las tres instituciones hermanas (el Banco, la CFI y la Agencia Multilateral para
el decenio de 1970, el sector privado pudo realmente recuperar su vigor. la Garantía de Inversiones, AMGI) están trabajando juntas para conjugar sus
Las consecuencias económicas negativas del cambio constitucional en fortalezas relativas en el programa.
Sudáfrica han sido limitadas hasta ahora, porque se han mantenido los El Banco Mundial recurre a la colaboración con las otras organizaciones del
derechos de propiedad. En cambio, la amenaza a la propiedad privada Grupo, para promover el cofinanciamiento de los d~nantes bilat~rales y r_nulti-
laterales, el sector privado y las ONG. El Banco Mundial y la CFI estan trabaJando
de la minoría china en Indonesia ha afectado severamente la confianza
juntos en tres operaciones en Cisjordania y Gaza: el Proyecto ~~ Microempre-
empresarial. sas, el Proyecto de Parque Industrial de Gaza y el Proyecto de Vi.viend~: L~ A_M_GI
Las instituciones financieras internacionales pueden desempeñar inició su Fondo Palestino de Garantía de Inversiones con una mvers10n micml
un papel importante en la recuperación del sector privado (véase Re- de US$19 millones; desde entonces, se han recaudado cerca de US$11 millones
cuadro 3.10). Su participación en el proceso ayuda a incrementar la con- más en suscripciones adicionales de otros donantes.
fianza, puesto que reduce la incertidumbre que ocasiona el hecho de
 212 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 213

C. La gestión de los recursos naturales los desplazados en los campamentos, a menudo atrae grandes sumas
para el financiamiento de la asistencia a estas personas. Sin embargo, no
A menudo, se produce un conflicto, cuando algunos grupos sociales se se deben descuidar las necesidades de personas igualmente pobres que
ven excluidos del acceso a los recursos naturales. Las facciones en guerra permanecieron en sus comarcas, como sucedió durante la crisis de refu-
pueden acceder, por la fuerza, a recursos tales como piedras preciosas o giados en Ruanda.
madera e intercambiarlos por armas y remunerar a sus combatientes.
Angola, Camboya, Liberia y Sierra Leona son ejemplos de países ricos
en recursos naturales, en donde la disputa por el acceso a éstos, por 1. Factores clave
parte de las diversas facciones en pugna, ha prolongado el conflicto y Una vez ha concluido formalmente un conflicto violento, los principales
llevado a la pérdida o deterioro de valiosos recursos. obstáculos para el retorno de las poblaciones desplazadas son la seguridad
Durante la fase de transición, esta riqueza natural debe convertirse local, la vivienda, el empleo y la tierra, además de oportunidades socia-
en un estímulo para la reconstrucción y el desarrollo y para el mayor les como la educación, la salud y los servicios públicos. Esto se vio clara-
bienestar de la población. mente, por ejemplo, en Bosnia y Herzegovina, Camboya y Ruanda.
Como lo muestra la experiencia en la República Democrática de Para los desplazados internos, la decisión de retornar a sus comuni-
"'Congo, la perspectiva a largo plazo para los países en situaciones de dades de origen o permanecer en su nuevo entorno, depende, especial-
postconflicto debe consistir en obtener los mayores beneficios de sus mente, de algunos factores. Los gobiernos que buscan facilitar el retorno
recursos, al tiempo que se conservan la calidad ambiental y la biodiver- voluntario de las poblaciones desplazadas deberán dar especial énfasis a
sidad. En el sector minero, por ejemplo, puede requerirse un marco le- las medidas eficaces y sostenibles de reintegración. Sin embargo, estas
gal y regulador, con el objeto de fomentar la participación competitiva últimas deben implementarse a nivel comunitario, para ofrecer beneficios
del sector privado -incluyendo el pequeño sector artesanal-, por una a todos los grupos necesitados en la zona en cuestión. Los proyectos que
parte, y de fortalecer los derechos de propiedad, por la otra. En la indus- favorecen a quienes retornan, a expensas de las comunidades que los
tria forestal, son elementos importantes: un sistema transparente para reciben, incrementan el riesgo de un conflicto social entre los desplaza-
emitir concesiones (por ejemplo, por medio de subastas); una estructura dos y el resto de la ciudadanía. Así sucedió en Guatemala. En cambio,
fiscal específica para el sector que favorezca la explotación equilibrada los proyectos deben diseñarse para fomentar un espíritu de confianza y
en lugar del acaparamiento; un creciente valor agregado nacional en la reconciliación, por medio de la toma de decisiones conjuntas, que bene-
transformación de la madera; el apoyo a los parques nacionales y la pro- ficien a todos los grupos, hl como sucedió en Ruanda. Las intervencio-
tección de la biodiversidad. nes especiales deben siempre planearse con la plena participación d_e
todos los grupos afectados y vincular, también, a los sistemas de plam-
D. La reintegración de los desplazados ficación en los niveles nacional, regional y local.
El conflicto violento y la guerra desarraigan a individuos, familias y co- La huida de miles de albaneses étnicos de Kosovo desde la antigua
munidades enteras en las zonas afectadas. Por haber dejado atrás, mu- Yugoslavia hacia Albania, constituyó una emergencia de tan grand.es
chas veces, la mayoría o la totalidad de sus posesiones, los desplazados proporciones que demandó una respuesta rápida. El Fondo Post~onflic­
merecen especial atención. Los países vecinos que reciben refugiados, to del Banco Mundial ofreció una donación al gobierno de Albama, para
por ejemplo, Malawi que alberga a refugiados de Mozambique, o Pakis- apoyar programas de desarrollo comunal que pudieran ofrecer empleo
tán, que acoge a refugiados afganos, deben recibir asistencia. Lo mismo inmediato y proyectos productivos, en aquellas áreas del país más afec-
vale para las ciudades o regiones colindantes que carecen de capacidad tadas por la inmigración involuntaria. Responder a los requerimi~ntos
para recibir a los miles de desplazados internos como nuevos residen- de las poblaciones desplazadas, de manera pronta, con rec~rsos finan-
tes, como ha sido el caso, por ejemplo, en Argelia y Angola. El drama de cieros que impidan la desestabilización reporta beneficios. Esta es una
214 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 215

lección que se está aplicando en Albania. Incluso, atender sus necesida- minas y al confirmar si una zona tiene minas o no. Sin una limpieza de
des antes de la resolución de un conflicto puede ayudar a impedir un minas, ciertas partes del país pueden estancarse económicamente y pro-
mayor deterioro de las frágiles condiciones en los países vecinos. vocar nuevas oleadas de emigración forzada.
La limpieza humanitaria de minas busca reducir los riesgos que ellas
2. El impacto ambiental del desplazamiento representan en la vida cotidiana. En cambio, la limpieza de minas para la
reconstrucción apoya los proyectos de rehabilitación. Ambas se practican
Sin embargo, la asistencia a las comunidades que retornan debe acom- para ayudar a reconstruir la sociedad y proteger vidas. La limpieza de
pañarse de ayuda a las antiguas comunidades anfitrionas, sobre todo, si minas es lenta y costosa. Por lo tanto, sólo debe emprenderse luego de
algunos de los desplazados deciden permanecer allí. La concentración conducir una evaluación y una encuesta detalladas para definir las áreas
de poblaciones desplazadas, a menudo, tiene un impacto severo en la prioritarias, de acuerdo con su impacto general en la recuperación y el
economía de las comunidades anfitrionas, así como en su infraestructu- desarrollo. La encuesta generalmente se basa en mapas informales pre-
ra y en su entorno natural. Las zonas fronterizas de Tailandia y Pakistán, parados por los ex combatientes y en información histórica provista por
por ejemplo, muestran profundas cicatrices dejadas por tales experien- habitantes locales.
cias. La rehabilitación de las zonas que viven el impacto de los despla- Para cada proyecto de limpieza de minas debe desarrollarse un sis-
zados es esencial y es preferible realizarla durante la misma crisis, tal tema de información confiable. También ha de realizarse un cálculo
como está ocurriendo, en la actualidad, en Albania. aproximado de su número, del tamaño de las áreas contaminadas, de la
La migración forzada plantea una amenaza, aún más seria, para el ubicación de los campos minados y de los patrones de distribución de
medio ambiente. Aunque los nuevos asentamientos surgen como resul- las minas. Ejemplos de posibles intervenciones incluyen la creación de
tado de un conflicto violento, también guardan semejanzas con la ex- capacidad para apoyar el desarrollo de centros nacionales o locales de
pansión de la frontera agrícola y usan el mismo tipo de agricultura de limpieza de minas, el financiamiento de programas, con este objetivo,
corte y quema, común en Brasil e Indonesia. Incorporar los nuevos en zonas particulares para ayudar a la reintegración de los desplazados
asentamientos, en forma coherente, a la planificación regional para el y a la reactivación de la economía local y, finalmente, el apoyo a progra-
desarrollo, no sólo permite a los colonos acceder a servicios que pueden mas de limpieza de minas dirigidos a sectores específicos, como el de
beneficiar a otros desplazados internos, sino que ayuda a proteger a las transporte o el agrícola.
minorías étnicas y a su ambiente y con ello se previene, como ocurrió en A diferencia de la erradicación de minas, para lo cual existen normas
Camboya, la usurpación de tierras para realizar actividades como la tala bien establecidas y se dispone de amplia capacitación, la labor de desar-
de bosques (legal o ilegal). me en armas livianas no se ha desarrollado en forma sistemática en una
situación postconflicto. Se requieren normas contra su acumulación, así
E. La eliminación de minas explosivas y el desarme como medios para la participación pública en el proceso. En 1997, la
Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) ra-
Una gran barrera para el retorno de las poblaciones desplazadas y para tificó la Convención Interamericana contra la Producción y Tráfico de
la recuperación económica y social de las zonas rurales, se encuentra en Armas de Fuego, Municiones y Explosivos Ilegales y otros Materiales
las minas explosivas que, como se encuentran bajo tierra, afectan la se- Relacionados. Este acuerdo ha permitido a los líderes de América Latina
guridad personal y lo seguirán haciendo después de la conclusión de las trabajar a nivel local, en el apoyo a programas que pretenden eliminar
hostilidades. La limpieza de minas es, a menudo, una actividad esencial las herramientas de la violencia, por medio de un enfoque sistemático y
en situaciones postconflicto, como en los casos de Angola, Camboya y nacional.
Mozambique. El objetivo final de esta labor es recuperar la tierra para En años recientes, ha quedado en claro que alcanzar la paz exige
las actividades humanas, al limpiar las zonas donde se sabe que hay políticas que al concentrarse en sus herramientas más ubicuas, como
 ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 217
216 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

son las armas pequeñas y livianas, sirvan para prevenir la violencia. La otros casos, si se ha pactado compartir el poder y buscar la reconcilia-
reducción de estas armas debe buscarse en el período de postconflicto. ción, puede resultar más oportuno integrar las fuerzas rebeldes en un
También se requiere promover políticas estatales más amplias que esta- ejército unificado para desmovilizado más adelante, tal como se hizo en
bl.ezcan normas contra la acumulación de armas livianas. Los diferentes Uganda y Carnboya.
ciclos de una confrontación exigen enfoques diferentes sobre el control El objetivo final de los programas de reintegración es ofrecer a los ex
de armamentos. Por ejemplo, el desarme forzado puede funcionar, du- combatientes una alternativa pacífica y sostenible al combate: que sus
rante el conflicto, si se impone por medios militares. En cambio, en una ingresos no surjan de la 'boca de un fusil'. Corno componentes impor-
situación postconflicto, los programas de recolección de armas por en- tantes de tal estrategia aparecen la creación de una "red de seguridad"
trega voluntaria pueden ser más efectivos para respaldar la paz. temporal para la fase crítica de reinserción, a corto plazo, y la provisión
La reducción de las armas en una situación postconflicto debe acom- de asistencia para la reintegración. Esta última debe guiarse por la de-
pañarse de políticas estatales más amplias, tales corno la expedición de manda, es decir, debe tornar en cuenta la modalidad de subsistencia. La
normas que controlen la posesión y acumulación de armas livianas. Así, ayuda para la reincorporación puede incluir acciones para facilitar el
el desarme puede reducir la posibilidad de la violencia armada, pero acceso a la tierra, a la capacitación y al desarrollo de destrezas, corno
también dar énfasis a los valores políticos y simbólicos que subyacen en también a fuentes de información sobre oportunidades de empleo. Otro
tal acción. Esto es particularmente cierto cuando un país se encuentra componente puede ser la orientación psicosocial (véase Recuadro 3.11.)
en la transición entre la guerra y la paz y es fundamental aplicar me- Tampoco deben ignorarse las necesidades especiales de los ex comba-
didas que generen confianza entre las partes enfrentadas. De modo si- tientes mujeres, menores de edad o discapacitados.
milar, el desarme es un componente fundamental de los programas de Aspectos que requieren especial atención son: (a) vigilar la seguri-
desmovilización y reintegración que, corno se sabe, reducen el potencial de dad personal de los ex combatientes que han renunciado a las armas, en
un incremento en la violencia. Pero el desarme en tales situaciones reque- las comunidades donde se asienten, y (b) evitar el resentimiento entre
rirá la cooperación de las autoridades locales, la policía y el personal judi- la población local, lo cual implica tener en cuenta el bienestar de la co-
cial. munidad, cuando se ofrezca ayuda para la reintegración. La forma in-
tegral corno se planificaron y ejecutaron estos programas ha producido
experiencias valiosas en Carnboya, Etiopía y U ganda, mientras que la
F. La desmovilización y reintegración de los ex combatientes falta de atención a estos problemas resultó costosa en Sierra Leona en
La inseguridad tanto personal corno económica son efectos laterales 1996-1997.
inevitables del conflicto violento. La muerte, el desplazamiento y la de-
sinversión afectan los costos de transacción, la movilidad laboral y, por G. La promoción de la justicia y la reconciliación
ende, la producción. El ejemplo reciente más dramático es el de Ruanda,
donde el PIB en 1994, o sea, en un momento posterior al genocidio, sólo Un conflicto violento deja cicatrices de temor, desconfianza y resenti-
llegó al60% del nivel anterior a la guerra. El restablecimiento de la se- miento. Estas heridas se profundizan en una cultura de impunidad. La
guridad es, por ello, una de las tareas más importantes de la fase de reconciliación con el pasado es el reto más difícil para una sociedad que
transición. La desmovilización y reintegración de los ex combatientes y emerge de un conflicto violento, desde Bosnia y Herzegovina a Guate-
el fortalecimiento o la reforma del sistema judicial son dos de las inter- mala o Ruanda. Un gobierno que adhiera genuinamente al respeto de
venciones más importantes. los derechos humanos es uno de los requisitos esenciales, si una sociedad
La desmovilización y reintegración de los ex combatientes de las ha de reconciliarse. La reconciliación también exige actividades concre-
fuerzas armadas y policiales pueden ser parte integral de un acuerdo de tas que produzcan resultados tangibles, para aquellos a quienes se les
paz, corno ocurrió en El Salvador, Guatemala y Mozarnbique. Pero, en está pidiendo que perdonen y dejen atrás el pasado (véase Recuadro 3.5).
218 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO
ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 219

El Cuadro 3.1 ofrece algunos ejemplos de cómo varias naciones lati-

RECUADRO 3.11 noamericanas han manejado el proceso de reconciliación. No existe una
EL PROGRAMA DE APOYO A LA REINTEGRACIÓN PROVINCIAL única manera de lograr esta tarea. Sin embargo, la simple existencia de
EN MOZAMBIQUE
procesos políticos sirve para crear foros, con el fin de que la sociedad
El objetivo primario de este programa piloto en las provincias de Manica y civil exprese públicamente sus preocupaciones y frustraciones, como
Nampula fue ofrecer oportunidades de capacitación y empleo a los grupos
parte esencial en el proceso de curación.
afectados por la guerra, en particular los ex combatientes, pero también a los
desplazados internos y los refugiados que regresaban. Los logros del programa
piloto a lo largo de un año fueron impresionantes: más de 2.100 veteranos han CUADR03.1
recibido capacitación, por medio de proveedores de entrenamiento del sector TÉCNICAS DE RECONCILIACIÓN EN AMÉRICA LATINA
formal y proyectos de aprendizaje en el sector informal. Casi tres cuartas partes
Proceso País
de los participantes fueron adiestrados informalmente con los proyectos de
de reconciliación El Salvador Guatemala
aprendizaje (capacitación más un subsidio laboral), a cerca de dos tercios del Argentina Brasil Chile
costo normal por unidad, con el mismo nivel de posibilidades de empleo que No No No Sí Sí
Involucramiento de
los capacitados formalmente. Esto confirmó la hipótesis original del diseño del terceras partes
programa: llevar la capacitación lo más cerca posible de los puestos de trabajo No Sí Sí
Desmovilización No No
aumentarla las posibilidade~de obtener trabajo y a un costo menor.
Purgas Sí No No Sí Sí
Además, se financiaron más de 300 microproyectos orientados al empleo, que Impunidad Sí Sí Sí Sí Sí
llegaron a más de 4.700 beneficiarios directos. El programa piloto permitió com- Sí
1
Sí No
Juicios Sí No
parar un enfoque de emergencia, destinado a fomentar el empleo a corto plazo
Guerra sucia Sí Sí Sí Sí Sí
con otro más orientado al desarrollo, y que se concentró en la creación de mi-
croproyectos viables y sostenibles, con criterios más estrictos para la selección Amnistía Sí Sí Sí Sí Sí
y vigilancia de los proyectos. Ambos enfoques han dado buenos resultados. Comisión de la Verdad No Sí2 Sí Sí3 Sí
Además, aunque la inseguridad se mantiene en algunas partes del país, no Acuerdo negociado No No st Sí Sí
parece haber una relación sistemática entre los niveles de delincuencia y el No No 5
No Sí No6
Desarme
número de soldados desmovilizados en una comunidad. Los enfoques de
Abusos y violaciones Sí Sí Sí Sí Sí
emergencia y de desarrollo, entonces, parecen tener igual validez, al menos
de los derechos humanos
inmediatamente después de concluido un conflicto.
1
Relacionado con delitos específicos.
2
Manejado por la Iglesia.
3 Comisión ordenada por la ONU y Comisión Nacional.
4
Una de las tareas más difíciles que enfrenta un gobierno, al terminar Elección.
5
Elección de Presidente civil.
un conflicto, es responder al problema de las violaciones a los derechos 6
Paralelo.
humanos y de los abusos de la justicia durante la confrontación. Ya sea que
se manejen por medio de tribunales para crímenes de guerra -como en
Estos procesos, forzosamente, deberán responder a los problemas
Ruanda y la antigua Yugoslavia- o de Comisiones de la Verdad -como
estructurales en el sistema de justicia, para que los abusos y las violacio-
en Guatemala, El Salvador y Sudáfrica-, las sanciones legales y morales
son fundamentales en un proceso de reconciliación. La gobernabilidad nes no ocurran nunca más. Tal es el objetivo de la Comisión de la Verdad
y la lucha contra la impunidad en una situación postconflicto han de en Guatemala. Las reformas judiciales deben tomar en cuenta el legado
tener, como punto de arranque, la capacidad del Estado para reconci- de años de conflicto y la desconfianza de ciertos sectores sociales hacia
liarse con la sociedad, aceptar sus responsabilidades y sentar las bases los sistemas de justicia y seguridad. El socavamiento del Estado de de-
para un esfuerzo más amplio de generación de confianza. recho, en general, y del sistema de justicia, en particular, es resultado
 220 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 221

· directo del conflicto violento, sobre todo, cuando éste se encuentra vin- El reconocimiento de que un proceso de paz tomará su tiempo, e
culado a la impunidad. La paz sostenible sólo se conseguirá si se pro- involucrará a una gama muy amplia de actores, no debe servir de excusa
mueve la reconciliación con justicia. para que se pierda de vista el objetivo último, que es poner fin a la gue-
rra en Colombia. Las experiencias descritas en esta ponencia dejan en
claro que se trata de un proceso de largo plazo y que los pasos iniciales
RECUADRO 3.12 tomados son sólo eso: el comienzo. La paz exigirá compromisos políti-
LA REFORMA JUDICIAL EN GUATEMALA
cos, económicos y de seguridad con la capacidad de garantizar que el
Las reformas judiciales deben practicar la inclusión, adaptarse a las caracterís- resultado sea un proceso sostenible y de inclusión, que construya la paz
ticas específicas de la sociedad y, sobre todo, garantizar que la justicia se aplique para todos los ciudadanos. Se presenta una oportunidad importante
sin consideraciones políticas. El proyecto de Reforma Judicial es un buen ejem-
plo de un enfoque integrado para una sociedad pluricultural, multiétnica y
para beneficiarse de las experiencias y lecciones de otros países, donde
plurilingüe, golpeada por 35 años de guerra interna. El tema de la impunidad la pacificación aún está en marcha. Diseñar incentivos preacuerdo, crear
que afectó a sectores importantes de la población, las profundas heridas provo- estrategias económicas para la reconstrucción postconflicto e involucrar
cadas por la desconfianza y la falta de garantías judiciales para defender los a un amplio espectro de actores nacionales en un diálogo sobre las ne-
derechos de la población son parte fundamental del Programa de Justicia en el
cesidades de la posguerra, son acciones que bien pueden definir si el
"· país. El diseño del proyecto gozó de la participación de los sectores antes ex-
cluidos de la sociedad guatemalteca. También es un excelente ejemplo de la proceso de paz resultará sostenible.
coordinación interinstitucional entre las agencias multilaterales (el Banco Mun- La discusión anterior sugiere que la experiencia mundial en transi-
dial, el Banco Interamericano de Desarrollo, las Naciones Unidas, los donantes ciones de la guerra a la paz puede ofrecer lecciones valiosas para lograr,
bilaterales y el gobierno).
hacer propia, apoyar y sostener la paz en Colombia. Al haber respalda-
do tales procesos en varios países alrededor del globo, la comunidad
internacional se encuentra en una buena posición para ayudar al go-
Hay muchos casos en que simplemente no existe un sistema judicial, bierno y al pueblo colombianos. Un primer paso, en tal dirección, puede
o éste funciona defectuosamente. En tales ocasiones, deben crearse o ser la evaluación conjunta de las intervenciones nacionales en favor de
reformarse instituciones que fomenten en la ciudadanía un sentimiento la paz, en el contexto de las experiencias internacionales. Sin embargo,
de confianza hacia el sistema judicial y la policía (véase Recuadro 3.12). la participación de la comunidad internacional, en el proceso de paz,
Este reto es tan grande en Irlanda del Norte como en Sudáfrica. Inter- tiene que ser definida y dirigida por los mismos colombianos, de acuer-
venciones pertinentes incluyen cambios institucionales y organizativos, do con sus necesidades y aspiraciones.
la capacitación de jueces y la coordinación institucional con otros pode-
res del Estado.
BIBLIOGRAFÍA

CONCLUSIONES Acuerdos de Ta'if. En el Líbano, Internet.

Ahrend, Rüdiger, 1998. "The economic consequences of fighting and ending
A lo largo de los últimos 16 años, una sucesión de presidentes de la Latin America' s civil wars: What to Expect from Peace in Colombia" (borra-
República de Colombia ha realizado numerosos esfuerzos por poner fin dor). Washington, D. C.: Banco Mundial, LCC4C.
a la violencia en el país. El gobierno del presidente Andrés Pastrana ha Banco Mundial, 1998. "Building the New Congo: An Economic Report'' (borra-
convertido la paz en uno de los objetivos centrales de su administración. dor). Agosto.
También ha intensificado el diálogo con la sociedad civil y la comunidad - - , 1998. The World Bank's Experience with Post-Conflict Reconstruction, Vols. I-V,
internacional para apoyar el esfuerzo por la paz. Informe No. 17769, Departamento de Evaluación de Operaciones.
 ARQUITECTURA PARA LA PAZ Y EL DESARROLLO 223
222 ENSAYOS SOBRE PAZ Y DESARROLLO

- - , 1998. "Rwanda community reintegration and development project. Pro- Cleves, Patricia, 1998. Comparative Experiences of the Peace Processes in El Salvador
ject appraisal document". Informe No. 17776-RW (Borrador). and Guatemala and their Relationship to the Situation in Colombia (mimeogra-
--,1998. "Public expenditure review for Cambodia" (borrador). fiado). Washington D. C.: Banco Mundial.
- - , 1998. "Implementation completion report, Bosnia Herzegovina, emer- Colletta, Nat, Markus Kostner e Ingo Wiederhofer, 1996. The Transition from War
gency housing repair project credit 2909-BA", Informe N o. 17486-BA, mayo to Peace. Directions in Development Series. Washington, D.C.: Banco Mun-
29. dial.
- - , 1998. "Implementation completion report, Bosnia Herzegovina, emer- Community Relations Council, 1994. "A guide to peace reconciliation and com-
gency farm reconstruction credit, trust fund 024031-BA", mayo 15. Report munity relations projects in Ireland". Joe Hinds (ed.).
No. 17666-BA. Departamento de Estado de Estados Unidos, 1997. "Lebanon Country report
- - , 1998. "South Africa CAS upstream review package", agosto 19 (borrador). on Human Rights Practices for 1996". Washington, D.C.
- - , 1998. A Framework for Post-Conflict Reconstruction. Washington, D.C. - - , 1997. "South Africa Country Report on Human Rights Practices for 1996".
- - , 1998. Violence in Colombia: Towards Peace, Partnerships and Sustainable Deve- Washington, D.C.
DFI International, 1997. "Effective transitions from peace operations to sustai-
lopment (mimeografiado), estudio sectorial del Banco Mundial, Washing-
ton, D. C. nable peace: Final report".
--,1997. "Country assistance strategy for Lebanon". Washington, D.C. González Cofino, Roberto, 1995. "A successful approach to participation: The
World Bank relationship with South Africa". Human Capital Development
- - , 1997. "War-to-peace transition in Mozambique: the provincial reintegra-
and Operations Policy (HCO). Working Papers. Washington, D.C.: Banco
tion support program. Findings". No. 90 Qulio).
Mundial.
- - , 1997. The State in a Changing World.: World Development Report. Oxford:
Kostner, Markus, Taies Nezam y Colin Scott. 1997, "From civil war to civil
Oxford University Press.
society. The transition from war to peace in Guatemala and Liberia",
- - , 1997. "Industrial competitiveness and job creation in South Africa". Infor-
Washington, D.C.: Banco Mundial y el Centro Carter.
me de evaluación de personal. Washington, D. C.
Mendelson, Johanna, 1998. "The security environment in Colombia: A chance
- - , 1997. "Implementation completion Report, Bosnia and Herzegovina,
to end the violence?" (borrador). Unidad Postconflicto, Washington, D.C.:
transition assistance credit". 16671 Qunio 10), División de Operaciones por
Banco Mundial.
País, Departamento de Europa Central, Región de Europa y Asia Central,
Northern Ireland Voluntary Trust, 1998. "Taking risks for peace: A mid-term
Washington, D.C.
review by an Intermediary Funding Body of the E. U. Peace Process".
--,1997. "The donor experience and the way ahead". Declaración del Banco
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 1997. Comunicado
Mundial ante la reunión del Grupo Consultivo para Cisjordania y Gaza,
de prensa: "Development Cooperation Report-Lebanon", diciembre.
diciembre 14-15. Washington, D.C.
Putter~an, Joshua, 1998. The Johan Jmgen Holst Peace Fund for the West Bank
- - , 1996. "A World Bank Group strategy for the west bank and Gaza and a
and Gaza Strip: A financial instrument utilized for post-conflict reconstruc-
request for a replenishment of the trust fund for Gaza and the west bank''.
tion (borrador). Washington, D.C.: Banco Mundial.
(R98-96) Washington, D.C.
República de Sudáfrica, 1996. "Constitution of the Republic of South Africa",
- - , 1995. "Findings: Africa Region". No. 48 (septiembre). Washington, D.C.
mayo. Internet.
- - , 1995. "Lebanon private sector assessment". Informe 13956-LE. Washing-
- - . 1995. "Promotion of a national unity and reconciliation bill", octubre. In-
ton, D.C.
ternet.
- - , 1992. "Request for bank economic work in support of the Middle East
Satter, David, 1998. "Russian Rubble". National Review, septiembre 28, pp. 22-24.
multilateral peace talks". Sec. M92-1523, diciembre 3.
Wallensteen, Peter y Margaret Sollenberg, 1996. "The end of international war?
- - , 1993. "World Bank Assistance to the West Bank and the Gaza Strip". R93-
Armed Conflict, 1989-95". ]ournal of Peace Research, Vol. 33.
163, septiembre 20.
--,1994. "Country assistance strategy for Lebanon". Washington, D. C.
Carnegie. Commission on Preventing Deadly Conflict, 1997. Preventing Deadly
Confltct. Nueva York: Carnegie Commission.
 Este libro se terminó de imprimir en septiembre de 1999
en los talleres de Tercer Mundo Editores, División Gráfica.
PBX (571) 312 6816. Fax (571) 212 5976
E-mail: [email protected]
Santa Fe de Bogotá, Colombia