El proceso penal especial por
razón de la función pública
reformado
POR
FERNANDO VICENTE NÚÑEZ PÉREZ
-
28 DICIEMBRE, 2021
Sumilla: 1. Las características del proceso penal especial por razón de la
función pública: la división formal y material que genera la presencia de
varios subprocesos; 2. ¿El proceso penal especial por razón de la función
pública de tipo reformado?; 3. La regulación del proceso penal especial
por razón de la función pública conforme a las reglas del proceso penal
común y con normas específicas; 4. Las conclusiones.
1. Las características del proceso penal especial por razón de la función
pública: La división formal y material que genera la presencia de varios
subprocesos
Si bien el Código Procesal Penal tiene regulado, como proceso base u
ordinario el proceso penal común; sin embargo, también se encuentran
regulados procesos penales especiales, como el denominado proceso
penal especial por razón de la función pública (artículos 449-455
del Código Procesal Penal). En particular este proceso, por la gran
cantidad de carpetas o expedientes al respecto que existen en la
actualidad, como parte de la casuística procesal nacional, ha generado
notoriedad tanto en su aplicación e interpretación.
Este proceso penal especial por razón de la función pública busca
diferenciarse de la estructura del proceso penal común porque tiene
como sujeto procesal imputado, por un lado, a los denominados como
altos funcionarios públicos (artículos 93, 99, 161 y 201 de
la Constitución), como, por otro, a otros funcionarios públicos que sin
tener la condición de altos funcionarios públicos han sido considerados
personas que ejercen cargos públicos de mucha importancia y se
encuentran comprometidos con el correcto funcionamiento de la
administración pública, en especial, de la administración de justicia.
Además, tiene como característica ser un proceso que se inicia y termina
en la misma Corte Suprema (proceso por delitos de función atribuidos a
altos funcionarios públicos; proceso por delitos comunes atribuidos a
congresistas y otros altos funcionarios públicos cometidos durante el
ejercicio de su mandato; proceso por delitos de función atribuidos a otros
funcionarios públicos, como a los miembros del Consejo Supremo de
Justicia Militar, jueces y fiscales superiores, procurador público y otros
funcionarios que señale la ley) y se inicia en la Corte Superior y termina
en la Corte Suprema (proceso por delitos de función atribuidos a otros
funcionarios públicos, como al juez de primera instancia, juez de paz
letrado, fiscal provincial, fiscal adjunto provincial y otros funcionarios que
señale la ley).
En cuanto al sujeto procesal imputado identificado como altos
funcionarios públicos, bajo las reglas del numerus clausus o lista tasada
prevista en el artículo 99 de la Constitución, se encuentran el presidente
de la República, los congresistas, los ministros de Estado, los miembros
del Tribunal Constitucional, los miembros de la Junta Nacional de
Justicia, los jueces de la Corte Suprema, los fiscales supremos, el
defensor del Pueblo y el contralor general de la República.
El Tribunal Constitucional nacional, por medio del Fundamento Jurídico
27 del Exp. 0006-2003-AI/TC, Lima, del 1 de diciembre de 2003 (65
congresistas de la República), resaltó que los miembros del Jurado
Nacional de Elecciones (JNE), el jefe de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales (ONPE) y el jefe del Registro Nacional de Identificación y
Estado Civil (Reniec) no cuentan con la expresa prerrogativa PRIVILEGIO
constitucional del antejuicio político como parte del procedimiento
parlamentario de acusación constitucional a pesar de ser funcionarios
públicos de la mayor importancia en un Estado democrático de derecho.
Por este motivo, el supremo intérprete de la Constitución exhortó al
Congreso de la República a reformar el artículo 99 de la Constitución, a
fin de que se pueda incluir a los mencionados funcionarios del sistema
electoral entre aquellos dignatarios que gozan de la prerrogativa
constitucional del antejuicio político, o, en su caso, introducir una
disposición que permita ampliar este privilegio del antejuicio político a
aquellos funcionarios que la ley establezca, tal como lo hiciera el artículo
183 de la Constitución de 1979.
Ahora bien, la importancia de esta prerrogativa constitucional del
antejuicio político se debe a que se encuentra vinculada a los delitos
cometidos por el alto funcionario público en el ejercicio de sus funciones
y que se extiende hasta cinco años después de haber cesados en estas.
Este es un requisito de procedibilidad que se debe cumplir para que
exista un proceso penal válido, prerrogativa que es conforme con los
artículos 99 y 100 de la Constitución, la cual tiene que ver con una de las
modalidades del proceso penal especial por razón de la función pública
que es el proceso por delitos de función atribuido a altos funcionarios
públicos.
Debe recordarse que en el artículo 183 de la Constitución de 1979 se
estableció, en forma expresa, lo siguiente:
Artículo 183.- Corresponde a la cámara de diputados acusar ante el senado al presidente de la
república, a los miembros de ambas cámaras, a los ministros de estado, a los miembros de la corte
suprema de justicia y del tribunal de garantías constitucionales y a los altos funcionarios de la
república que señala la ley, por infracción de la constitución y por todo delito que cometan en el
ejercicio de sus funciones, aunque hayan cesado en estas.
Esta última parte de la redacción (“y a los altos funcionarios de la
república que señala la ley”) permitió que, mediante el artículo 15 de la
Ley 23903 del 24 de agosto de 1984, se introdujera como alto funcionario
público a los miembros del Jurado Nacional de Elecciones.
Este proceso penal especial, por razón de la función pública, se encuentra
dividido, formalmente, en tres subprocesos:
El proceso por delitos de función atribuidos a altos funcionarios
públicos.
El proceso por delitos comunes atribuidos a congresistas y otros
altos funcionarios públicos (Tribunal Constitucional y Defensoría del
Pueblo).
El proceso por delitos de función atribuidos a otros funcionarios
públicos.
Decimos que este proceso penal especial por razón de la función pública
se encuentra dividido en tres subprocesos porque partimos desde el
punto de vista formal, es decir, de acuerdo a lo que el propio Código
Procesal Penal lo tiene así expresamente regulado. Sin embargo, por la
modificatoria que se le ha realizado a este proceso por medio de la Ley
31308 del 24 de julio de 2021[2], teniendo como fuente previa la Ley
31118, del 6 de febrero de 2021[3], consideramos más bien que se
encuentra dividido, materialmente, en cinco subprocesos de la siguiente
manera:
El proceso por delitos de función atribuidos a altos funcionarios
públicos (artículos 449, 450 y 451 del Código Procesal Penal).
El proceso por delitos comunes atribuidos a congresistas y otros
altos funcionarios públicos (Tribunal Constitucional y Defensoría del
Pueblo) cometidos durante el ejercicio de su mandato (artículos 452 y
453 del Código Procesal Penal).
El proceso por delitos comunes atribuidos a congresistas y otros
altos funcionarios públicos (Tribunal Constitucional y Defensoría del
Pueblo) cometidos antes de asumir su mandato (artículo 452.2
de Código Procesal Penal).
El proceso por delitos de función atribuidos a otros funcionarios
públicos, como a los miembros del Consejo Supremo de Justicia
Militar, jueces y fiscales superiores, procurador público y otros
funcionarios que señale la ley (artículo 454.3 del Código Procesal
Penal).
El proceso por delitos de función atribuidos a otros funcionarios
públicos, como al juez de primera instancia, juez de paz letrado, fiscal
provincial, fiscal adjunto provincial y otros funcionarios que señale la
ley (artículo 454.4 del Código Procesal Penal).
2. ¿El proceso penal especial por razón de la función pública de tipo
reformado?
Este proceso penal especial por razón de la función pública adquiere a la
fecha la tipología de reformada por la existencia de cuatro leyes que han
devenido, directa e indirectamente, en el cambio de su versión originaria,
como en las siguientes:
a. Ley 31118 del 6 de febrero de 2021 (Ley de Reforma Constitucional que Elimina
la Inmunidad Parlamentaria)
Esta ley de reforma constitucional modificó el artículo 93 de
la Constitución. Así, se eliminó la prerrogativa de la inmunidad
parlamentaria que ostentaban los congresistas de la República, el
defensor del Pueblo y los magistrados del Tribunal Constitucional. Se
mantuvo vigente la prerrogativa de la inviolabilidad por el voto u opinión y
la prerrogativa del procedimiento parlamentario de acusación
constitucional basado en el antejuicio político (delitos cometidos en el
ejercicio de sus funciones) y en el juicio político (infracción a la
Constitución).
La nueva redacción de este artículo de la Constitución crea una nueva
prerrogativa de carácter estamental al establecer una regla de
competencia, en el sentido de que el procesamiento por la comisión de
delitos comunes imputados a congresistas durante el ejercicio de su
mandato es de competencia de la Corte Suprema; en tanto que, si es por
la comisión de delitos antes de asumir el mandato, la competencia
corresponde al juez penal ordinario. Esta diferenciación en la
competencia no tiene sinceramente justificación técnica porque, sea por
la comisión de delitos comunes durante el ejercicio del cargo o por la
comisión de delitos antes de asumirse la función pública, para nada
debería ser competente la Corte Suprema, por lo que, a futuro esta regla
debería ser modificada.
b. Ley 31308 del 24 de julio de 2021 (Ley que modifica los artículos 450, 452, 453 y
454 del Código Procesal Penal, a fin de adecuarlos a la Ley 31118, Ley de Reforma
Constitucional que Elimina la Inmunidad Parlamentaria, y para establecer la
competencia del órgano que resuelve la apelación en el Proceso Especial por Razón
de la Función Pública”)
Esta ley ha tenido como finalidad adecuar el proceso penal especial por
razón de la función pública a la ley que, al reformar la constitución,
eliminó la inmunidad parlamentaria. Además, concordantemente con lo
previsto en el artículo I del Título Preliminar del Código Procesal Penal,
que la justicia penal debe ser impartida con imparcialidad por los
órganos jurisdiccionales competentes y que las partes intervendrán en el
proceso con iguales posibilidades de ejercer las facultades y derechos
previstos en la Constitución y en la normatividad adjetiva, se establece la
correcta competencia del órgano judicial que debe resolver el recurso de
apelación en este concreto proceso penal especial, a fin de que se pueda
garantizar el derecho fundamental a un juez penal imparcial y no
prevenido, tal como se encuentra regulado en forma similar en la
estructura de las etapas del proceso penal común.
Con respecto al proceso penal especial por razón de la función pública
en la modalidad del proceso por delitos de función atribuidos a altos
funcionarios públicos, se regula que contra las decisiones emitidas por el
juez supremo de Investigación Preparatoria y la Sala Penal Especial
Suprema procede recurso de apelación. Este deberá ser conocido por la
Sala Suprema que prevé la Ley Orgánica del Poder Judicial, siendo que
contra la resolución de vista no procedería recurso alguno. Antes la Sala
Penal Especial Suprema era competente tanto para resolver el recurso de
apelación de la decisión judicial expedida en primera instancia por el juez
supremo de Investigación Preparatoria como para dirigir y conducir la
etapa de juzgamiento.
Respecto al proceso penal especial por razón de la función pública en la
modalidad del proceso por delitos comunes atribuidos a congresistas y
otros altos funcionarios públicos (defensor del Pueblo y magistrados del
Tribunal Constitucional), se regula que el procesamiento por la comisión
de delitos comunes imputados a estos funcionarios durante su mandato
es de competencia de la Corte Suprema. Este proceso se rige por las
reglas del proceso común, en tanto que el procesamiento de estos altos
funcionarios públicos por la comisión de delitos antes de asumir el
mandato será de competencia del Juzgado Penal ordinario, según las
reglas del proceso común. Se deja establecido que, conforme a las reglas
del proceso, la investigación y juzgamiento para el supuesto de comisión
de delitos comunes imputados a estos estos altos funcionarios públicos
durante su mandato, estarán a cargo de la Fiscalía Suprema y la Corte
Suprema de Justicia, respectivamente.
Con la expedición de la disposición de formalización de la investigación
preparatoria u otros requerimientos fiscales a nivel de diligencias
preliminares, la Sala Penal de la Corte Suprema designará, entre sus
miembros, al juez supremo de Investigación Preparatoria y a los
integrantes de la Sala Penal Especial Suprema, que se encargará del
juzgamiento; y, el fiscal de la Nación hará lo propio respecto a los fiscales
supremos que conocerán de las etapas de investigación preparatoria y de
enjuiciamiento. Contra las decisiones emitidas por el Juzgado Supremo
de Investigación Preparatoria y la Sala Penal Especial Suprema procederá
recurso de apelación, que conocerá la Sala Suprema que prevé la Ley
Orgánica del Poder Judicial, siendo que contra las resoluciones de vista
no procederá recurso alguno.
Respecto al proceso penal especial por razón de la función pública en la
modalidad del proceso por delitos de función atribuidos a otros
funcionarios públicos, se regula que contra las decisiones emitidas por el
Juzgado Supremo de Investigación Preparatoria y la Sala Penal Especial
Suprema procede recurso de apelación, que conocerá la Sala Suprema
que prevé la Ley Orgánica del Poder Judicial, siendo que contra las
resoluciones de vista no procede recurso alguno. Antes la Sala Penal
Especial Suprema era competente tanto para resolver el recurso de
apelación de la decisión judicial expedida en primera instancia por el juez
supremo de Investigación Preparatoria como para dirigir y conducir la
etapa de juzgamiento.
Así también, se regula que contra las decisiones emitidas por el Juzgado
Superior de Investigación Preparatoria y la Sala Penal Especial Superior
procede recurso de apelación, que conocerá la Sala Penal de la Corte
Suprema, siendo que contra las resoluciones de vista no procede recurso
alguno. Antes la Sala Penal Especial Superior era competente tanto para
resolver el recurso de apelación de la decisión judicial expedida en
primera instancia por el Juzgado Superior de Investigación Preparatoria
como para dirigir y conducir la etapa de juzgamiento.
c. Ley 31166 del 14 de abril de 2021 (Ley que incorpora el literal i) al artículo 22 de
la Ley 30077, Ley contra el Crimen Organizado, y modifica el artículo 454
del Código Procesal Penal, promulgado por el Decreto Legislativo 957)
Originariamente se sostenía que el fiscal de la Nación, previa indagación
preliminar, debe emitir, como requisito de procedibilidad, una disposición
que decida el ejercicio de la acción penal y ordene al fiscal respectivo que
expida la Disposición de Formalización y Continuación de la Investigación
Preparatoria. Sin embargo, por medio de esta reforma, se expresa que
esta disposición no se aplica a los jueces y fiscales supremos, sin
perjuicio de lo establecido en el artículo 99 de la Constitución.
Además, si bien también en forma originaria se sostenía que la
disposición de la Fiscalía de la Nación no era necesaria cuando el
funcionario ha sido detenido en flagrante delito; empero, para darle
mayor flexibilidad procesal, a través de esta reforma se agrega que
tampoco será necesaria la disposición de la Fiscalía de la Nación cuando
el funcionario sea investigado por la comisión del delito de organización
criminal, tipificado en el artículo 317 del Código Penal, o cuando la
investigación se realice bajo los alcances de la Ley 30077, Ley contra el
Crimen Organizado.
d. Ley 31307 del 23 de julio de 2021 (Nuevo Código Procesal Constitucional)
Como parte de la procedencia del proceso constitucional de habeas
corpus, específicamente referido a los derechos que conforman la
libertad individual, se regula en su artículo 33, inciso 17, el derecho a que
se observe el trámite correspondiente cuando se trate del procedimiento
o detención de las personas a que se refiere el artículo 99 de
la Constitución.
3. La regulación del proceso penal especial por razón de la función
pública conforme a las reglas del proceso penal común y con normas
específicas
Si bien el proceso por razón de la función pública es un proceso penal
especial, sin embargo, varios de sus acápites siguen las reglas generales
del proceso penal común pero no en forma absoluta. Además, siguen
reglas excepcionales o específicas que son de su propia estructura, por
ser justamente un proceso diferente.
Así, se puede apreciar que en el proceso penal especial por razón de la
función pública se le aplican tanto las reglas del proceso penal común,
como las reglas que son de su misma naturaleza especial, siendo
pertinente hacer mención de las siguientes:
Para el proceso por delitos de función atribuidos a altos funcionarios
públicos, en el que si bien se señala que este proceso penal “se regirá por
las reglas del proceso común”, se apunta a continuación “salvo las que se
establezcan en este Título” (artículo 449 Código Procesal Penal), como
el caso de aquella que sostiene posteriormente que “Contra las
decisiones emitidas por (…) la Sala Penal Especial Suprema procede
recurso de apelación, que conocerá la Sala Suprema que prevé la Ley
Orgánica del Poder Judicial. Contra la resolución de vista no procede
recurso alguno” (artículo 450.7 Código Procesal Penal). Aquí no procede
interponer y fundamentar el recurso de casación penal.
Para el proceso por delitos comunes atribuidos a congresistas y otros
altos funcionarios públicos (Tribunal Constitucional y Defensoría del
Pueblo) cometidos durante el ejercicio de su mandato, en el que si
bien se señala que en este proceso penal “se rigen por las reglas del
proceso común”, se apunta a continuación “así como por lo
establecido en el presente Título” (artículo 452.1 Código Procesal
Penal), como el caso de aquella que sostiene posteriormente que
“[c]ontra las decisiones emitidas por (…) la Sala Penal Especial
Suprema procede recurso de apelación, que conocerá la Sala
Suprema que prevé la Ley Orgánica del Poder Judicial. Contra las
resoluciones de vista no procede recurso alguno” (artículo
453.3 Código Procesal Penal). Aquí no procede interponer y
fundamentar el recurso de casación penal.
Para el proceso por delitos comunes atribuidos a Congresistas y
otros altos funcionarios públicos (Tribunal Constitucional y
Defensoría del Pueblo) cometidos antes de asumir su mandato, en el
que se señala que “será de competencia del juzgado penal ordinario,
según las reglas del proceso común” (artículo 452.2 Código Procesal
Penal). Aquí procedería interponer y fundamentar el recurso de
casación penal.
Para el proceso por delitos de función atribuidos a otros funcionarios
públicos (Consejo Supremo de Justicia Militar, jueces y fiscal
superiores, Procurador Público y otros funcionarios que señale la
Ley), en el que se señala que “[c]ontra las decisiones emitidas por (…)
la Sala Penal Especial Suprema procede recurso de apelación, que
conocerá la Sala Suprema que prevé la Ley Orgánica del Poder
Judicial. Contra las resoluciones de vista no procede recurso
alguno” (artículo 454.3 del Código Procesal Penal). Esta
normatividad debe ser necesariamente complementada con aquella
otra que sostiene que este proceso penal “se regirá por las reglas del
proceso común”, y a continuación: “con las excepciones previstas en
el artículo anterior” (artículo 455 del Código Procesal Penal). Para
este tipo de proceso no procede interponer y fundamentar el recurso
de casación penal.
Para el proceso por delitos de función atribuidos a otros funcionarios
públicos (juez de Primera Instancia, juez de Paz Letrado, fiscal
Provincial, Fiscal Adjunto Provincial y otros funcionarios que señale la
Ley), en el que se señala que “[c]ontra las decisiones emitidas por (…)
la Sala Penal Especial Superior procede recurso de apelación, que
conocerá la Sala Penal de la Corte Suprema. Contra las resoluciones
de vista no procede recurso alguno” (artículo 454.4 del Código
Procesal Penal). Esta normatividad debe ser necesariamente
complementada con aquella otra que sostiene que este proceso
penal “se regirá por las reglas del proceso común”, y a continuación:
“con las excepciones previstas en el artículo anterior” (artículo 455
del Código Procesal Penal). Para este tipo de proceso no procede
interponer y fundamentar el recurso de casación penal.
4. Conclusiones
El proceso penal especial por razón de la función pública busca diferenciarse de la
estructura del proceso penal común porque tiene como sujeto procesal imputado a los
denominados como altos funcionarios públicos, como a otros funcionarios públicos que,
sin tener la condición de altos funcionarios públicos, han sido considerados personas
que ejercen cargos públicos de mucha importancia que se encuentran comprometidos
con el correcto funcionamiento de la administración de justicia.
Asimismo, este proceso tiene como característica ser un proceso que, por un lado, se
inicia y termina en la Corte Suprema, y, por otro, se inicia en la Corte Superior y
termina en la Corte Suprema.
Se encuentra dividido, formalmente, en tres subprocesos: el proceso por delitos de
función atribuidos a altos funcionarios públicos, el proceso por delitos comunes
atribuidos a congresistas y otros altos funcionarios públicos (Tribunal Constitucional y
Defensoría del Pueblo) y el proceso por delitos de función atribuidos a otros
funcionarios públicos.
Sin embargo, este proceso penal especial se encuentra dividido en cinco subprocesos: el
proceso por delitos de función atribuidos a altos funcionarios públicos (artículos 449,
450 y 451Código Procesal Penal), el proceso por delitos comunes atribuidos a
congresistas y otros altos funcionarios públicos (Tribunal Constitucional y Defensoría
del Pueblo) cometidos durante el ejercicio de su mandato (artículos 452 y 453
del Código Procesal Penal), el proceso por delitos comunes atribuidos a congresistas y
otros altos funcionarios públicos (Tribunal Constitucional y Defensoría del Pueblo)
cometidos antes de asumir su mandato (artículo 452.2 de Código Procesal Penal), el
proceso por delitos de función atribuidos a otros funcionarios públicos, como a los
miembros del Consejo Supremo de Justicia Militar, jueces y fiscales superiores,
procurador público y otros funcionarios que señale la ley (artículo 454.3 del Código
Procesal Penal), el proceso por delitos de función atribuidos a otros funcionarios
públicos, como al juez de primera instancia, juez de paz letrado, fiscal provincial, fiscal
adjunto provincial y otros funcionarios que señale la ley (artículo 454.4 del Código
Procesal Penal).
El proceso penal especial por razón de la función pública adquiere a la fecha la tipología
de reformada por la existencia de cuatro leyes que han devenido en el cambio de su
versión originaria: Ley 31118, del 6 de febrero de 2021 (Ley de Reforma
Constitucional que Elimina la Inmunidad Parlamentaria); Ley 31308, del 24 de julio de
2021 (Ley que modifica los artículos 450, 452, 453 y 454 del Código Procesal Penal, a
fin de adecuarlos a la Ley 31118, Ley de Reforma Constitucional que Elimina la
Inmunidad Parlamentaria, y para establecer la competencia del órgano que resuelve la
apelación en el Proceso Especial por Razón de la Función Pública); Ley 31166 del 14
de abril de 2021 (Ley que incorpora el literal i) al artículo 22 de la Ley 30077, Ley
contra el Crimen Organizado, y modifica el artículo 454 del Código Procesal Penal,
promulgado por el Decreto Legislativo 957); Ley 31307, del 23 de julio de
2021 (“Nuevo Código Procesal Constitucional”).
[1] Ley 31308, del 24 de julio de 2021 (Ley que modifica los artículos 450,
452, 453 y 454 del Código Procesal Penal, a fin de adecuarlos a la Ley
31118, Ley de Reforma Constitucional que Elimina la Inmunidad
Parlamentaria, y para establecer la competencia del órgano que resuelve
la apelación en el Proceso Especial por Razón de la Función Pública).
[2] Ley 31118, del 6 de febrero de 2021 (Ley de Reforma Constitucional
que Elimina la Inmunidad Parlamentaria).
FERNANDO VICENTE NÚÑEZ PÉREZ
Magíster en Derecho Constitucional y Derechos Humanos por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos. Magíster en Ciencias Penales por la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de
Porres. Miembro Integrante de la Asociación Iberoamericana de Derecho Penal Económico y de la Empresa
(AIDPEE). Títulos de Especialización en Derecho Penal Económico y Derechos Humanos, Derecho Penal
Económico y Teoría del Delito, ambos otorgados por la Universidad de Castilla - La Mancha (España). Docente en la
Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres. Docente en la Academia de Práctica Forense del
Colegio de Abogados de Lima (2005-2019).
