El Parlamento

de la Humanidad
 El Parlamento
de la Humanidad
La historia de las Naciones Unidas

PAUL KENNEDY

Traducción de

Ricardo García Pérez

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓttCA DE CHU£

INSTITUTO DE HISTORIA
MUOTECA

DEBATE
Título original: The Paríütment of Man

Primera edición: octubre de 2007

O 2006, Paul M. Kennedy

© 2007, de la presente caícicn en castellano para todo el mundo:
Random Houae Mondadori, S. A.
Traveseen de Gricia, 47-49. 08021 Barcelona
© 2007, Ricardo García Pérez, por la traducción

Quedan prohibidos, dentro de los límites establecidos en la ley y ba|o los

apercibimientos legalmente previstos, la reproducción total o parcial de
esta obra por cualquier medio o procedimiento» ya sea electrónico o me­
cánico, d tratamiento informático, el alquiler o cualquier otra forma de
cesión de la obra sin la autorización previa y por escrito de los titulares
del copyright.

Printed ¡n Spain - Impreso en España

ISBN: 978-84-83O6-737-6
Depósito legal: B. 35.817-2007

Fotocomporicróru Víctor Igual, S» L.

Impreso en Litografía SIAGSA

Encuadernado en Imbedding

C 847376
 Para los nuevos miembros
de mi encantadora y extensa familia,
Cynthia, Sophia, Catherinc y Olivia

Para los amigos constantes de mi vida,

Jim, John y Cinnatnon y Matthew Kennedy
Porque me sumergí en el futuro, hasta donde alcanza la mirada,
y tuve una visión del mundo y de las maravillas que nos aguardan;

Vi los cielos inundados por el comercio, mercantes en travesías mágicas,

timoneles del crepúsculo violáceo, descargando valiosos fardos;

Escuché la algarabía de los cielos y llovía un espantoso rocío

desde las flotas aéreas de las naciones que batallaban en medio del azul;

A lo lejos, el susurro del mundo de la apresurada calidez del viento del sur.
con los emblemas de los pueblos zambulléndose en la tormenta;

Los tambores de guerra ya no atronaban y los estandartes de batalla estaban

plegados
en el Parlamento de la Humanidad, la Federación del Mundo.

Allí el sentido común de los más hará inclinar la cabeza a los más
revoltosos.
y la bondadosa tierra dormirá un sueño profundo, en el regazo de la ley
universal.

Lord Alfred Tennyson,

*
«Locksley Hall (1837)
 índice

Unas PALABRAS SOBRE EL TÍTULO................................................................................. 13

Agradecimientos........................................................................ 15
Prefacio......................................................................................... 21

Primera parte
LOS ORÍGENES

1. El tumultuoso avance hacia un nuevo orden mundial,

1815-1945............................................................................. 29

Segunda parte
LA EVOLUCIÓN PE LAS MUCHAS
NACIONES UNIDAS DESDE 1945

2. El acertijo del Consejo de Seguridad..................................... 83

3. Mantener la paz y declarar la guerra..................................... 114
4. Los programas económicos, el Norte y el Sur.................... 156
5. La cara mas suave del cometido de la ONU...................... 192
6. Promover los derechos humanos en el ámbito internacional 233
7. «Nosotros, los pueblos»: democracia, gobiernos y actores no
gubernamentales................................................................... 266
 ÍNDICE

Tercera parte
EL PRESENTE Y EL FUTURO

8. La promesa y la amenaza del siglo xxi.................................. 307

Epílogo. Una vez más, Tennyson y el Parlamento

de la humanidad......................................................... 351
Notas............................................................................................... 363
Apéndice. Carta de las Naciones Unidas................................... 385
Índice alfabético........................................................................ 423
 Unas palabras sobre el título

En 1837, el joven y prometedor poeta inglés Alfred Tennyson es­

cribió un extenso e intrincado poema titulado «Locksley Hall» (que
tomaba su nombre de una decadente mansión de StafFordshire), en
el que cavilaba sobre el futuro del mundo. Es una obra curiosa y
conmovedora, de una inventiva desbordante, aderezada con un len­
guaje escabroso y que exhibe cierto optimismo juvenil. Anticipa el
advenimiento de la fuerza aerea y el bombardeo de ciudades («llovía
un espantoso rocío»), pero también pronostica que las naciones del
mundo, al darse cuenta de que podrían destruirse unas a otras, acep­
tarán de mutuo acuerdo crear una federación política: el Parlamen­
to de la Humanidad.
La concepción de Tennyson influyó en muchas personas del
mundo anglosajón, sobre todo en aquellos que pedían el fin de la
guerra generalizada y la creación de organizaciones internacionales
para resolver las disputas de forma pacífica. Aproximadamente un si­
glo después, uno de los admiradores de Tennyson era un joven se­
nador de Missouri llamado Harry Truman, que poco tiempo atrás
había sido elegido vicepresidente de Estados Unidos. Tras la muer­
te de Franklin Roosevelt, el 12 de abril de 1945, Truman se convir­
tió en el hombre más poderoso del mundo. Sobre sus espaldas re­
caería la responsabilidad de gran parte del orden posterior a la
guerra. Por fortuna, las suyas eran unas espaldas muy anchas.
«Locksley Hall» ejerció un profundo impacto sobre Truman, y
durante anos conservó un recorte con los versos utilizados para dar
título a este libro. Cuando los senadores y sus colaboradores, des-

13
 UNAS PALABRAS SOBRE EL TITULO

concertados, le preguntaban a Truinan en la Conferencia de San

Francisco y en otras ocasiones posteriores por su compromiso con la
organización internacional, se alegraba de echar mano de la cartera
y leer ese fragmento de «Locksley Hall». La mayor parte de las veces,
su audiencia le entendía. La humanidad iba a destruirse a sí misma a
menos que inventara alguna forma de organización internacional
que evitara el conflicto y promoviera el bien común de la humani­
dad. El espíritu de Tennyson y el de Harry Truman recorren todo
este libro.
 Agradecimientos

Este libro ha estado mucho tiempo en proceso de elaboración, en

parte debido a la extraordinaria complejidad del tema, y en parte a
causa de vicisitudes personales. En agosto de 1993 se dirigieron a mí
Shepard Forman y sir Brian Urquhart, de la Fundación Ford, y me
preguntaron si mis colegas de Yale y yo podríamos ayudarles a reu­
nir una comisión internacional que elaborara un informe sobre el
futuro a largo plazo de las Naciones Unidas y formulara recomen­
daciones con ocasión del quincuagésimo aniversario de la creación
del organismo mundial, que había nacido con la firma de la Carta
en 1945. Así pues» el informe tenía que estar terminado al cabo de
un par de años.
En aquella época (y quizá todavía hoy), mi conocimiento de las
organizaciones internacionales era muy superficial, pero tenía la
suerte de contar con mis colegas de Yale, que podían disimular mi
ignorancia. Mi colega el profesor Bruce Russett, entonces jefe del
programa de estudios sobre las Naciones Unidas en Yale, se unió a
mí en la copresidencia de la secretaría para la elaboración del infor­
me. Apareció a tiempo, en 1995, bajo el título «The United Nations in
Its Second Half-Century: The Report of the Independent Working
Group on the Future ofthe United Nations» (Fundación Ford, Nue­
va York, 1995). Otros distinguidos copresidentes, Moeen Qureshi,
antiguo primer ministro de Pakistán, y Richard von Weizsaecker, an­
tiguo presidente de la República Federal de Alemania, ejercieron un
fantástico liderazgo, como también hicieron los otros diez miembros
de aquel amplio organismo internacional.

15
 AGRADECIMIENTOS

Bruce me enseñó muchísimo sobre la mecánica del Consejo de

Seguridad y sobre asuntos de la ONU en general, no solo mediante
borradores de textos, sino también con sus escritos académicos.
Nuestro grupo de trabajo recibió la inmensa ayuda de sus sucesivos
directores de equipo: Isabel Grunberg, Will Hitchcock yjean Kras-
no. Los tres fueron maravillosos, pero debo subrayar el buen humor
de Will Hitchcock en los momentos en que nuestro proyecto se
tambaleaba, como la propia empresa de la ONU, a mediados de la
década de 1990. Muchas otras personas de Yale nos ayudaron en
aquellos días, pero mis apoyos fundamentales fueron los entonces es­
tudiantes de doctorado Kobert Chase (posteriormente, doctor en
economía) y Emily Hill (más adelante, doctora en historia). A ellos
debo darles las gracias especialmente.
Nuestra secretaría gozó del sabio consejo de dos voces con mu­
cha experiencia. Charles Hill, veterano diplomático estadounidense,
asesor político del secretario general Boutros Boutros-Ghali y dis­
tinguido colega y profesor de Yale, nos enseñó con su estilo con­
ciso a no ser demasiado ambiciosos en nuestro esbozo de un pro­
grama de reformas de la ONU; a medida que iba finalizando la
década de 1990, sus pronósticos resultaron ser desmesuradamente
certeros. James Sutterlin, con antecedentes similares en el ámbito de
los asuntos exteriores estadounidenses, fue posteriormente asesor del
secretario general Javier Pérez de Cuéllar, y a continuación profesor
de estudios de la ONU y profesor de Yale. Nos brindó consejos
realistas similares, elaboró versiones nuevas muy claras de impor­
tantes párrafos del informe y siguió corrigiendo mi ignorancia con
caballerosidad. Jim fue lo bastante generoso para volver a hacer eso
mismo con el presente manuscrito, que se vio enormemente be­
neficiado de sus críticas, tanto de hechos como sobre cuestiones de
fondo. Su voz siempre ha sido positiva, tanto para mi empeño como,
lo que resulta más importante para este autor en el plano psicológi­
co, para animarme en la creencia de un futuro de cooperación glo­
bal aun en el peor de los tiempos.
Los recursos de dos grandes universidades, la de Yale y la de
Cambridge, hicieron posible esta operación con sus vastos fondos
bibliográficos y la infinidad de académicos, especialistas y no espe-

16
 AGRADECIMIENTOS

cialiscas, que apoyaron mi trabajo y comentaron mis diferentes ex­

posiciones del mismo. En el otoño de 2(X)2 fui honrado con el nom­
bramiento como profesor visitante del Christ’s College, de Cam­
bridge, un acogedor escenario académico que me permitió redactar
los tres primeros capítulos de este libro. Mi deuda con el director y
con los profesores del Christ’s es inmensa, y quisiera dar las gracias
especialmente a los profesores David Reynolds y Quentin Skinner,
así como al señor Geoffrey Payne. En aquella ¿poca recibí mucha
ayuda de Michael Gottesman, un antiguo alumno de Yale que en­
tonces disfrutaba de una beca de doctorado en Cambridge. Tres
años después se repitió esta buena suerte cuando el rector, el presi­
dente y los profesores del St. John’s College me nombraron profe­
sor para el primer semestre de 2005. Su camaradería conmigo fue
acompañada por la habilitación de una pequeña y maravillosa resi­
dencia junto a Madingley Road, donde redacte, deseché y volví a
redactar los capítulos restantes de esta obra. Guardo una deuda espe­
cial con el rector, Richard Perham, con el presidente, John Leake, y
con los profesores Jane Heal, Mary Sarotte y John Harris por su apo­
yo y hospitalidad incondicionales. Sobre todo quisiera dejar constan­
cia de mi inmensa deuda con Adam Heal, que durante aquellos seis
meses fue mi ayudante de investigación y algo más que un mero ayu­
dante de investigación: Adam fue quien, un día tras otro, me obligó
a sentarme y volver a redactar casi todo el manuscrito para darle un
tono más comedido, página tras página, y lo hizo de un modo que
me recordaba a mi gran editor de Random House,Jason Epstein.
Jason me había animado a comenzar esta obra, que sin duda de­
bió de parecerle una rareza tras nuestra colaboración en Auge y caída
de las grandes potencias y en Hada el siglo xxi. En época más reciente su
función como editor ha sido asumida por Will Murphy, que ha sido
paciente, me ha dado todo su apoyo y me ha animado cuando du­
rante estos últimos años yo parecía andar a tientas; estoy muy agra­
decido a Will y a todo su equipo de producción en Random Hou-
se, y estoy particularmente en deuda con Sona Vogel por su rigurosa
y fantástica labor de corrección. En Penguin Books, en Londres,
Stuart Proffitt ha sido siempre mi editor, aunando la paciencia de
Job y la buena disposición para estimular al autor cuando él detecta­

17
 AGRADECIMIENTOS

ba zonas desiguales con la firme convicción académica de que el ma­

nuscrito debía estar bien en codas sus zonas. No creo que hubiera un
solo párrafo que escapara al minucioso escrutinio de Stuart.
Tengo en especial consideración a mi amigo y agen ce literario du­
rante más de treinta arios Bruce Hunter, de la agencia David Higham,
de Londres. Esta ha sido una relación con la que los autores solo pue­
den soñar, y mis deudas con Bruce son, sencillamente, impagables.
Mi ámbito de trabajo principal en Yale durante más de quince
arios ha sido su programa de estudios de seguridad internacional, en
el que recibí el apoyo de su primera administradora, Ann Bitetti, y
después de la maravillosa y extraordinaria Ann Carter-Drier. En los
últimos arios también he tenido el privilegio de gozar de la ayuda de
mi secretaria Monica Ward, que me ha ayudado y protegido en to­
dos los aspectos. Ann y Monica, junto con mis sucesivos directores
asociados, Will Hitchcock (actualmente profesor en la Universidad
de Temple) y el actual, Ted Bromund, me han brindado un fantás­
tico espacio humano en el que investigar, dirigir y enseñar. Han co­
laborado con nosotros muchos ayudantes de Yale entregados a su la­
bor, pero más concretamente Andrew Levine, Chad Golder, Alastair
Gillespie, Jennifer Chang y Will Chou; les estoy profundamente
agradecido.
Mis presidentes y colegas de Yale han sido extraordinariamente
tolerantes, pero nadie me ha brindado más apoyo, a menudo al atra­
vesar zonas sombrías, que mi amigo y vecino John Lewis Gaddis,
junto con su esposa, Toni. Mis viejos amigos Martin Landy y Ruth
Caleb, Joshua Sherman, Eric y Judy Homberger y Volker y Marión
Berghahn jamás cejaron en brindarme su apoyo, por no hablar de la
comida, la bebida y la cama que me ofrecieron algunas noches.
Mi primera esposa, Catherine Kennedy, pensó que era una idea
un poco extraña que yo aceptara la petición de la Fundación Ford,
y aún más extraño quizá que escribiera un libro sobre la ONU; pero
durante sus últimos meses de vida me ofreció a mí y a la empresa
todo su apoyo moral. Espero que apruebe lo que he hecho.
También obtuve un apoyo inquebrantable de mis tres hijos, Jim,
John y Matthew Kennedy, y de la esposa de John, Cinnamon. Mis
dos nietas, Catherine y Olivia, no tenían convicciones muy firmes

18
 AGRADECIMIENTOS

sobre la reforma del Consejo de Seguridad, pero me ayudaron en

muchos otros aspectos. Y no creo honestamente que hubiera tenido
el valor de iniciar de nuevo este proyecto si no hubiera sido por ha­
ber tenido la gran suerte de volver a casarme con mi pareja actual, la
más severa de las criticas y mi principal apoyo, Cynthia Farrar. Ella
y mi maravillosa hijastra Sophia Lear me han proporcionado todo el
apoyo y el amor posibles.

Paul Kennedy
New Haven y Cambridge
2005-2006
 Prefacio

En el transcurso de) siglo xx se produjo un avance sin igual en la

historia de la humanidad. Los estados, que desde Tucídides hasta
Bisinarck se habían definido a sí mismos por su afirmación de inde­
pendencia soberana, fueron agrupándose paulatinamente para crear
organizaciones internacionales que promovieran la paz, pusieran
freno a las agresiones, favorecieran el desarrollo social y fomentaran
la prosperidad. La aparición de esta red de formas de gobierno mun­
dial no fue sencilla. Sufrió muchos contratiempos y suscitó una
resistencia importante en aquellos que sentían que su poder y sus
privilegios quedaban amenazados por esta tendencia. Por cada una
de las voces partidarias de la cooperación global había otra que ad­
vertía de la erosión de la soberanía nacional. El debate continúa hoy
día tan encendido como hace una generación. Sin embargo, si un
diplomático o un editor del año 1900 se trasladara a nuestro mundo
actual, quedaría asombrado ante las funciones que los organismos in­
ternacionales desempeñan en nombre de la sociedad mundial.
El más conocido y ambicioso de estos organismos es la Organi­
zación de las Naciones Unidas. Creada en 1945 por los estados ven­
cedores de la Segunda Guerra Mundial, heredó muchos de los ras­
gos de aquel otro primer experimento de la cooperación mundial: la
Sociedad de Naciones. Sin embargo, también suponía un enorme
aumento de las funciones y competencias de la Sociedad de Nacio­
nes, tanto en el ámbito de la resolución de conflictos como en el de
los derechos humanos o los asuntos económicos. Sin duda, este au­
mento era condiciona] y estaba restringido, puesto que las Naciones

21
 PREFACIO

Unidas no podían escapar jamás de la paradoja que sufren todos los

organismos internacionales. La paradoja es la siguiente: como esa or­
ganización mundial fue fundada por sus estados miembros, que ac­
tuaban al modo de accionistas de una empresa, solo puede funcionar
con eficacia cuando recibe el apoyo de los gobiernos nacionales,
particularmente de las potencias más importantes. Las naciones pue­
den ignorar el organismo mundial, como hizo la URSS en 1950 y
Estados Unidos en 2003 (y más de un «estado transgresor» en los úl­
timos años), pero esa desatención suele comportar un precio. Y, a la
inversa, la organización no puede llevar a cabo las acciones propues­
tas si una gran potencia, esto es, uno de los cinco países con derecho
a veto, se opone a ello. Esta tensión entre soberanía e internaciona­
lismo es intrínseca, persistente e insoslayable. Es imposible pasar re­
vista a las seis décadas de historia de las Naciones Unidas a menos
que el lector comprenda que esta tensión iba incorporada en el sis­
tema desde el comienzo.
Esta obra reconstruye la evolución de las Naciones Unidas du­
rante ese espacio de tiempo, evalúa lo que ha hecho bien y en qué
ha fracasado, y toma en consideración sus perspectivas para los años
venideros. Se basa en la razonable suposición de que, tanto si apro­
bamos los logros pasados de la organización como si no, las transfor­
maciones que tienen lugar en la sociedad mundial nos obligarán a
volver sobre ellos una y otra vez. Si los organismos internacionales
no existieran en la actualidad, nos veríamos obligados a crearlos, si
bien con un perfil probablemente un tanto distinto del actual. Pero
están ahí, y los necesitamos a menudo. Se desprende de ello por tan­
to que la comprensión de cómo y por qué se creó esta organización
mundial, de qué es lo que puede y no puede hacer, así como del po­
tencial existente para reforzar su utilidad, debería ser patrimonio co­
mún de todos los hombres y mujeres cultivados.
Es difícil describir el objetivo y la forma de este libro en una sola
frase. Podría calificarse como una «historia intelectual» de las Nacio­
nes Unidas, pero no llega a serlo porque se adentra en muchos otros
géneros de la historia y la política, y se interesa en igual medida tan­
to por las consecuencias políticas como por las ideas que dieron lu­
gar a ellas. Es un estudio sobre las cambiantes concepciones de las es-

22
 PREFACIO

fracturas internacionales y acerca de cómo se emplearon para alean-

zar metas humanas compartidas en terrenos en los que las naciones
no podían actuar en solitario de forma satisfactoria. No se ocupa
tanto de las instituciones y procedimientos formales de la ONU per
se, sino del modo en que funcionaba la organización, de cómo se
transformó para ir desarrollando una nueva actividad y, sobre todo,
de por qué esa nueva actividad acabó por considerarse un papel más
avanzado y adecuado para el organismo mundial. Es un estudio de la
evolución, la metamorfosis y la experimentación, de los fracasos y
los éxitos. No es, en modo alguno, un manual de ayuda para la «sopa
de letras» de los acrónimos de las oficinas de la ONU» ni una histo­
ria burocrática de cómo esta organización con cabeza de hidra fue
creciendo con el tiempo. En suma, el tema es demasiado complejo
y esta demasiado enmarañado como para poder clarificarlo con faci­
lidad. Digamos únicamente que es una historia de cómo los seres
humanos avanzan a tientas hacia un fin común, hacia un futuro de
dignidad, prosperidad y tolerancia mutuas mediante el control com­
partido de instrumentos internacionales. Es también un relato plaga­
do de múltiples reveses y decepciones.

La estructura de este libro es razonablemente clara. A continuación,

tras este prefacio, la primera parte narra la historia de los primeros y
vacilantes pasos que la humanidad (en realidad, sus gobiernos) dio
para adoptar acuerdos internacionales, códigos de ideas y una con­
ducta cooperativa. Señala a los intelectuales y funcionarios que de­
fendieron una mayor cooperación mundial e incluso la idea de un
gobierno mundial. A pesar de que esto último parecía disparatada­
mente improbable en una época de combates, conquistas y carre­
ras de armamentos a gran escala, la idea en sí comenzó a adquirir
cierta pujanza a mediados del siglo xix y volvió a aflorar cuando
las rivalidades entre las grandes potencias culminaron en el catastró­
fico derramamiento de sangre y en los escombros de la Primera
Guerra Mundial.
En consecuencia, la primera mitad del capítulo 1 narra la histo­
ria de la creación, evolución y lento desmoronamiento de la Socie­

23
 PREFACIO

dad de Naciones, aquella otra institución relevante pero viciada que

precedió a las Naciones Unidas, y de cuyos destinos extrajeron mu­
chas conclusiones importantes los padres fundadores de la ONU.
Esto nos proporciona una introducción a la mitad más extensa de
ese mismo capítulo, que pasa revista a la labor emprendida por los
políticos y por sus asesores en el período 1941-1945 para dar forma
a estructuras internacionales renovadas que sirvieran a la comunidad
mundial, así como a sus propios intereses. Dado que fue en este hor­
no donde se fotjaron los elementos clave de nuestra actual Organi­
zación de las Naciones Unidas, es importante penetrar en las mentes
de los artífices de la ONU y comprender por qué establecieron las
diferentes partes de este organismo mundial (por ejemplo, del Con­
sejo de Seguridad) del modo en que lo hicieron. Sin tener cierta idea
de las intenciones y los argumentos de los fundadores de la ONU, la
mayor parte del resto de este libro sería ininteligible.
La segunda parte de este libro constituye el núcleo central de la
obra y, por tanto, se le dedica la mayor parte del texto. Contiene seis
capítulos que guardan cierta relación y en los que se analizan los prin­
cipales aspectos de las misiones de la organización mundial y lo bien
o mal que se ha satisfecho cada propósito en las décadas comprendi­
das entre 1945 y nuestros días. La razón por la que se ha dispuesto la
parte central del libro en capítulos temáticos paralelos es sencilla. Una
narración cronológica que abarcara desde 1945 hasta 2(X)5 resultaría
demasiado densa y tediosa; sería una especie de relato que en cada ca­
pítulo saltaría de las cuestiones de seguridad y pacificación a las de de­
rechos humanos o acuerdos medioambientales, lo cual dificultaría
que el lector percibiera cómo evolucionaron las cosas en términos
generales. La segunda razón de este enfoque temático es que refleja la
diferente manera en que los gobiernos y pueblos contemplan a las
Naciones Unidas. Todo aquel que haya visto a la ONU actuar sobre
el terreno, por ejemplo en África, o que haya visto la agenda de cues­
tiones e informes planteados ante la Asamblea General, se vera obli­
gado a concluir que, aun cuando el organismo mundial es constitu-
c ion alíñente un organismo grande, en la práctica hay muchas ONU.
En opinión de algunos observadores, como más se la conoce es como
la ONU de la pacificación y las resoluciones del Consejo de Seguri­

24
 PREFACIO

dad; según otros, es la ONU del desarrollo económico; para otros, es

la ONU de la promoción de los derechos humanos en todo el mun­
do» y para unos cuantos es el organismo responsable principalmente de
la reconstrucción del tejido social de las sociedades descompuestas,
de la protección del medio ambiente y del fomento del entendi­
miento cultural entre los pueblos. Al igual que los ciegos perciben de
diferente modo las diversas partes de un elefante» los diferentes gru­
pos del mundo actual contemplan la ONU de diveno modo; exac­
tamente igual que sucedía en 1945.
Así pues, el primero de estos capítulos paralelos (el capítulo 2)
refiere la historia del Consejo de Seguridad, de lo que hizo en sus
primeros años, de cómo respondió a los cambios con el paso del
tiempo... y de lo desconcertante que continúa siendo. El siguiente
capítulo (el capítulo 3) esta dedicado al «mantenimiento de la paz y
a la guerra
*», asuntos que guardan estrecha relación con el Consejo
de Seguridad pero que, por lo que respecta a lo sucedido sobre el te­
rreno, exigen un análisis en exclusiva. Las importantes y cada vez
más abultadas agendas de las relaciones económicas globales, sobre
todo en el ámbito del desarrollo «Norte-Sur», se abordan en el capí­
tulo siguiente (capítulo 4), que a su vez está estrechamente vincula­
do al siguiente campo de estudio: el análisis que en el capítulo 5 se
presenta sobre los esfuerzos realizados por la ONU para impulsar las
mejoras sociales y medioambientales. La historia de la evolución de
los derechos humanos en el plano internacional merece un relato in­
dependiente, y es objeto de él en el capítulo 6. La última hebra de es­
tas tentativas paralelas de cumplir con los objetivos de la Carta de la
ONU se ocupa de la más difusa» y no obstante importante, cuestión
de la representatividad en el seno de dicho organismo mundial, así
como del papel que representan dichos agentes en la forja de un dis­
curso global al margen de los estados miembros; el capitulo 7 tam­
bién reflexiona sobre los diferentes conceptos acerca de cómo esta­
blecer formas de gobierno mundial de ámbito superior. En última
instancia, todas estas historias y acciones deben ordenarse con el fin
de alcanzar una comprensión holística de la organización mundial;
pero como mejor se logra este objetivo es considerando las hebras de
forma independiente antes de trenzarlas.

25
 PREFACIO

La tercera parte de este libro es una tentativa de fusionar esas he­

bras bajo la forma de un ensayo extenso acerca de las Naciones Uni­
das a día de hoy y, especialmente, para el día de mañana.1 Aquí se
produce un cambio en el tono, puesto que el capítulo 8 pretende
mas persuadir que describir. Su finalidad apunta hacia el futuro. Pre­
supone que, dado que se trata de la única organización mundial de
que disponemos, debemos conseguir que funcione del mejor modo
posible con el fin de contribuir a que la humanidad surque con éxi­
to nuestro turbulento siglo actual.
En suma, pues, creo que el astuto y joven senador de Missouri
estaba en lo cierto. Nos guste o no, la humanidad exige que exista
algo más que estados-nación egoístas. A día de hoy y en el futuro, ne­
cesitamos una Organización de las Naciones Unidas, adecuadamente
modificada en consonancia con los cambios obrados en el mundo
desde 1945, pero en todo caso reconocible para sus padres fundado­
res y, de igual modo, entregada a sus nobles fines. La pregunta es la
siguiente: ¿podemos hacerlo en la práctica?; ¿podemos transformar
nuestros temores y egoísmos en aras del bien común y para nues­
tro propio beneficio a largo plazo? Gran parte de la historia del si­
glo xxi puede depender de la respuesta colectiva que ofrezcamos a
este desafio.
Primera parte

Los orígenes
 1

El tumultuoso avance hacia un nuevo orden

mundial, 1815-1945

La idea de la asociación universal de la humanidad se remonta cen­

tenares de años en la historia, cuando no siglos. Algunas obras afir­
man que los antiguos filósofos chinos y los sabios griegos abogaban
ya en su época por el establecimiento de un orden mundial. Otras
sugieren que los teólogos católicos de la Edad Media proponían al­
guna forma de gobierno universal, de origen indudablemente cris­
tiano, pero que abarcara a todos los pueblos. Aquí se sacan a relucir
toda clase de nombres institucionales y académicos: la federación de
ciudades-estado griegas, los estoicos, diversos discípulos de Confu-
cio, Dante, William Penn, el abate de St. Pierre con su «Proyecto de
paz perpetua en Europa» (1713), los padres fundadores de Estados
Unidos con su búsqueda de una «unión más perfecta» y luego, de un
modo quizá más especial, La paz perpetua, de 1795, del filósofo pru­
siano Immanuel Kant. La lista es larga; con posterioridad, incluso
Lenin escribió a favor de «los Estados Unidos de Europa», mientras
que H. G. Wells y Amold Toynbee defendieron un nuevo sistema
de asuntos internacionales. 1
No parece ninguna sorpresa que la mayor parte de estos textos
fueran redactados cuando estaba próximo el fin de una sangrienta
gran guerra, o muy poco después de la misma. Se trataba de tentati­
vas de hallar una salida a la anarquía internacional, de escapar a las
reiteradas batallas entre ciudades, monarquías y estados, y de estable­
cer una paz duradera. Todas esas tentativas pretendían poner coto al
poder soberano y egoísta, por lo general mediante alguna variedad

29
 LOS ORÍGENES

de liga de naciones que emprendiera acciones contra el país que

quebrantara el orden imperante. Los mecanismos eran, por consi­
guiente, de respuesta, y presuponían la propensión de la humanidad
hacia el conflicto, pero confiaban en que esos peligrosos instintos
podían atajarse. Se trataba de dispositivos para someter al egoísmo
nacional; según sostenía St. Hierre, todos los miembros debían si *
tuarse en un «estado de mutua dependencia». De este propósito ne­
gativo aflorarían beneficios positivos: armonía global, prosperidad
creciente, desarrollo de las artes, etcétera.
Afirmar que eso era idealismo sería quedarse muy corto. Podría­
mos señalar que el gran tratado de Kant fue redactado can solo unos
pocos años antes de que Napoleón iniciara su saqueo de Europa, de­
jando por todas partes comunidades asoladas y expoliadas. Sin em­
bargo. aquellos primeros escritos contenían ideas que no desapare­
cerían. Es más, se trataba de ideas que constituían una parte central
de la arquitectura intelectual de la Ilustración, del auge del movi­
miento de libre comercio y del avance del liberalismo occidental.
En el siglo xix no hubo, claro está, ningún movimiento genuino
hacia una monarquía universal ni hacia ningún tipo de Parlamento
de la Humanidad. De hecho, la única estructura internacional exis­
tente en aquella época era el informal Concierto de Europa, lidera­
do por las cinco grandes potencias, de tendencia por lo general con­
servadora. Sin embargo, como todas y cada una de esas potencias se
mostraba renuente a correr el riesgo de sufrir otra guerra cara y po­
tencialmente desestabilizadora. se alcanzó una paz generalizada?
A pesar de ese conservadurismo, hubo también cierto impulso
para que los asuntos se dirigieran con un talante más liberal, sobre
todo en Europa occidental y Estados Unidos. Los defensores de la
paz perpetua quizá no vieran satisfechas sus expectativas (en las dé­
cadas posteriores a 1815 hubo muchas guerras pequeñas fuera de
Europa, y los movimientos revolucionarios en el interior del conti­
nente solían ser aplastados), pero los reformistas aplaudían la nove­
dad del incremento de legislación contra la esclavitud y el comercio
de esclavos, la emancipación de los católicos en Gran Bretaña y de
los judíos en Francia y en el imperio de los Habsburgo, así como la
reducción o la eliminación de barreras proteccionistas como las

30
 EL TUMULTUOSO AVANCE

Leyes del Grano... no porque ninguno de estos cambios tomados

individualmente fuera en sí mismo transformador, sino porque, en
conjunto conformaban un movimiento que caminaba hacia una
paz, tolerancia e interdependencia mayores. Con su entusiasmo a la
hora de componer «Locksley Hall», Tennyson no era el único op­
timista acerca de la capacidad de progreso de la humanidad. Antes
y después de él aparecieron también algunos de los nombres más
importantes de la tradición liberal occidental (Smith, Ricardo,
Bentham, Comte y Mili), además de su gran coetáneo y antiguo
compañero de clase, que posteriormente sería primer ministro, Wil-
liam Gladstone, que con otros políticos afines trató de llevar estas
ideas a la práctica.
De este modo progresista y no obstante pragmático» el siglo xix
fue así testigo de una serie de medidas, tanto jurídicas como comer­
ciales, que, según se esperaba, apartarían al mundo de la anarquía in­
ternacional. La aparición del libre comercio en Gran Bretaña, defendi­
da posteriormente en toda Europa por su ferviente seguidor Richard
Cobden, no solo fue aclamada como un acto de liberalizaron eco­
nómica, sino como un vínculo entre los pueblos, cuya dependencia
mutua impediría la guerra en el futuro. La creación del Comité In­
ternacional de la Cruz Roja (1864) supuso el reconocimiento de la
necesidad de tratar con justicia a los prisioneros de guerra y un avan­
ce señero en «las leyes de la guerra»; podría decirse que fue la prime­
ra organización internacional vinculada a un tratado. A finales de ese
mismo siglo, las dos conferencias de paz de La Haya (en 1899 y 1907)
regularían el tratamiento de civiles y neutrales en tiempos de guerra
y proporcionarían un mecanismo para la resolución pacífica de las
disputas? Entretanto, las innovaciones técnicas que fascinaban a
Tennyson y a sus colegas Victorianos proseguían a ritmo acelerado. El
tendido del primer cable submarino entre Gran Bretaña y Estados
Unidos fue celebrado por ambos gobiernos como un lazo de frater­
nidad, la Unión Postal Universal supuso un lazo similar» y la libre cir­
culación de capitales por todo el planeta fue ensalzada como si se tra­
tara del lubricante que engrasara los problemas del mundo y aportara
prosperidad a todos. Según la magnífica descripción de John May-
nard Keynes, antes de 1914 un caballero «podía obtener, si lo desea­

31
 LOS ORÍGENES

ba, medios para trasladarse a cualquier país o clima, baratos y cómo­

dos, sin pasaporte ni ninguna formalidad; podía enviar a su criado al
despacho o a) banco más próximo para proveerse de los metales pre­
ciosos que le pareciera conveniente, y podía después salir para tierras
extranjeras, sin conocer su religión, su lengua o sus costumbres, lle­
vando encima riqueza acuñada, y se hubiera considerado ofendido y
sorprendido ante cualquier intervención. Pero lo más importante de
todo es que él consideraba tal estado de cosas como normal, cierto y
permanente, a no ser para mejorar aún más».4
Sin embargo, como fácilmente habría reconocido el insigne eco­
nomista, también estaban presentes en el seno del sistema interna­
cional otros elementos, más desalentadores. El primero era que, en
esencia, continuó siendo una pentarquía de órbita europea, prácti­
camente hasta finales de la década de 1890; y cuando a finales del si­
glo xix se sumaron al club Japón y Estados Unidos, simplemente se
alteró un poco para convertirse en una heptarquía. Las grandes poten­
cias todavía establecían acuerdos bilaterales o multilaterales. El Trata­
do de Portsmouth (1905), por ejemplo, mediante el que Teddy Roose-
velt medió para poner fin a la guerra ruso-japonesa, parecía más
una afirmación del viejo orden que un presagio de un nuevo modo
de abordar este tipo de cuestiones, pese a que, como consecuencia de
él, se le concediera el Premio Nobel de la Paz.
En segundo lugar, promover tendencias cosmopolitas no impi­
dió que las naciones más grandes realizaran su andanada de coloni­
zación más inmensa, en Africa. Oriente Próximo, el sudeste de Asia
y el Pacífico; el período comprendido entre 1870 y 1914 fue la eta­
pa en la que el «Norte» se hizo en realidad con el poder en el «Sur».
La sociedad civil internacional quedó por tanto reducida a las nacio­
nes occidentales, los dominios británicos, Japón y los estados inde­
pendientes de Latinoamérica; seguiría siendo así hasta finales de la
década de 1940. Sometidos a un régimen imperial, los demás pue­
blos quedaban excluidos.
Tampoco la creciente integración internacional impidió la acu­
mulación de armamento más imponente de la historia hasta esa fe­
cha. Las decisivas derrotas infligidas por el ejército prusiano al im­
perio de los Habsburgo en 1866 y a Francia en 1870 espolearon una

32
 EL TUMULTUOSO AVANCE

veloz reforma de todos los ejércitos, tanto cualitativa como cuanti­

tativamente; el servicio militar obligatorio de millones de hombres
en tiempos de paz se convirtió en la norma, salvo en las naciones an­
gloamericanas. El gasto de defensa aumentó hasta cotas vertiginosas.
Siguiendo el acuerdo secreto inicial de Otto von Bismarck con Vie-
na en 1879, las grandes potencias comenzaron a reunirse en agrupa­
ciones, cada una de las cuales se comprometía a entrar en guerra si
alguno de sus aliados se veía amenazado. Paralelamente a la acumu­
lación de ejércitos, se produjo también la proliferación de «carreras»
navales: la de la Marina Real británica contra las armadas francesa y
rusa, el ascenso de las flotas estadounidense y japonesa, y el antago­
nismo angloalemán en el mar del Norte. Ciertamente, el período
comprendido entre 1871 y 1914 fue una época singular y descon­
certante, en la que, junto a las pasiones étnicas y nacionalistas, al
belicismo y a los conceptos del darwinismo social sobre la prepon­
derancia de la lucha, coexistían muestras cada vez mayores de inte­
gración internacional. En muchos aspectos no era muy diferente de
lo que sucede en el mundo actual, donde las teorías sobre el auge
de las nuevas superpotencias asiáticas y la conciencia cada vez ma­
yor de la posibilidad de que se produzca un cataclismo terrorista co­
lisionan con la evidencia de unas cada vez mayores globalización e
interdependencia de todos los pueblos.
De esta contienda entre «comerciantes y soldados» salieron vic­
toriosos estos últimos, con contundencia, en agosto de 1914? De­
sencadenada por un asesinato y un conflicto de larga duración en los
Balcanes, que a continuación se extendió mediante el sistema de
alianzas a través de la mayor parte de Europa, las grandes potencias
se precipitaron hacia la guerra, como habían hecho tradicionalmente,
en defensa de los intereses nacionales sentidos. Banqueros como los
Rothschild quedaron inconmensurablemente consternados, mientras
que los generales de todas partes veían confirmadas sus creencias. No
existía ningún Parlamento de la Humanidad, tan solo el dios Marte.
Pero esta guerra era diferente de la de 1870, e incluso de la con­
tienda por la hegemonía del período 1793-1815. La Primera Guerra
Mundial aunó fatídicamente anarquía internacional por una parte y
guerra industrializada masiva y moderna por otra. Las pérdidas de vi­

33
 LOS ORÍGENES

das humanas a lo largo de todo el frente occidental, en el Isonzo, en

el frente oriental, en los Balcanes, en el Atlántico y en Mesopotamia
superaban toda medida y capacidad de comprensión. Cuando, por
ejemplo, el ejército británico se retiró, herido y ensangrentado, al
término del primer día de la batalla del Somme en julio de 1916, ha­
bía sufrido casi sesenta mil bajas, de las cuales unas veinte mil eran
mortales. (Para tener cierta perspectiva, las bajas sufridas por las fuer­
zas estadounidenses en más de veinticinco años de combates en
Vietnam se cifraron en tomo a cincuenta y ocho mil.) Esta sangría
mutua de recursos y de varones adultos experimentada por todas las
naciones combatientes tuvo consecuencias inusitadas y no deseadas
por quienes tomaron la decisión en 1914, que habían desoído las ad­
vertencias de los liberales de preguerra de que el conflicto industrial
moderno haría tambalear los pilares de la vida y la sociedad occi­
dentales. La guerra desplazó el equilibrio de poder económico al
otro lado del Atlántico y debilitó la hegemonía de Europa. Desem­
bocó en el desmoronamiento de los imperios de los Hohenzollem,
los Romanov y los Habsburgo, y en la creación de un millar de es­
tados sucesores. Transformó Oriente Próximo. Promovió las reivin­
dicaciones de Japón en el Pacífico y Extremo Oriente. Permitió que
se desencadenara la Revolución bolchevique e incentivó la tenden­
cia al fascismo en toda Europa.
La guerra también se tradujo, en casi igual medida, en conse­
cuencias inesperadas y radicales en el interior de los países. Promo­
vió la causa del trabajo, puesto que la guerra moderna no podía fun­
cionar sin el reclutamiento de las masas. Adelantó la liberación de la
mujer, al menos en Occidente, puesto que ellas, además, no podían
ser llamadas a filas sin que hubiera contrapartidas. Favoreció el cre­
cimiento del estado de bienestar, puesto que los políticos de todos
los bandos prometían a sus proletarios en guerra «un hogar adecua­
do para sus héroes». Agudizó la penetración del tesoro público en la
economía, puesto que aquella guerra total exigía un incremento
enorme del gasto y, por tanto, un incremento enorme de los im­
puestos, aplicados prácticamente sobre todo lo que se moviera o
permaneciera inmóvil. La Primera Guerra Mundial, en una palabra,
dio origen a la edad moderna.6

34
 EL TUMULTUOSO AVANCE

Como consecuencia de codo ello, la catástrofe estimuló la recu­

peración de la idea de Tennyson de que la humanidad tenía que
reunir a sus naciones antes de que, sencillamente, destruyeran el
mundo. Al cabo de más o menos un año de las primeras batallas, al­
gunos individuos de diferentes países (lord Robert Cecil en Gran
Bretaña, León Bourgeois en Francia, el general sudafricano Jan
Sinuts, el presidente Woodrow Wilson y su asesor, el coronel
Edward House) esbozaron borradores de una organización de esta­
dos de posguerra que impidiera cualquier tipo de conflagración en
el futuro mediante estructuras de consulta y arbitraje. La victoria de
las potencias aliadas en noviembre de 1918 permitió que esas ideas
acabaran siendo objeto de negociación política rigurosa en la Con­
ferencia de Paz de Versalles (es dudoso que la victoria de la Alema­
nia guillermina hubiera desembocado en conversaciones que culmi­
naran en la creación de una organización mundial). El resultado fue
el Pacto de la Sociedad de Naciones, un tratado cuyas cláusulas es­
tablecían un conjunto de reglas y procedimientos que los miembros
de la Sociedad se comprometían a respetar para la resolución pacífi­
ca de todas las disputas futuras. Todas las naciones soberanas, gran­
des o pequeñas (a excepción provisionalmente de las potencias cen­
trales derrotadas), podían solicitar su ingreso en ella y participar en
las deliberaciones y decisiones de este nuevo organismo.
Aunque las gentes de la época se maravillaban ante la naturaleza
revolucionaria y sin precedentes de la Sociedad de Naciones, donde
Wilson en particular elogiaba la aparición de un nuevo sistema in­
ternacional, es importante señalar el extremo hasta el cual dicho
acuerdo se basaba en el sistema del Concierto de Europa del si­
glo xix, en lugar de sustituirlo. El comité que había redactado el
acuerdo estaba compuesto por representantes de las cinco potencias
vencedoras (el Imperio británico, Francia, Estados Unidos, Italia y
Japón), al que se sumaron algunos estados más pequeños. En esen­
cia, con todo, este documento crítico era obra de Wilson y House,
por una parte, y Cecil y Smuts por otra. Todos eran partidarios de
un orden internacional más abierto e integrador, pero nadie tenía
intención alguna de agitar la balsa. Inis Claude, el gran historiador
de las Naciones Unidas, lo plantea de un modo hermoso e irónico:

35
 LOS ORÍGENES

[Los fundadores de la Sociedad de Naciones] aceptaron al estado

soberano e independíente como entidad elemental, a las grandes po­
tencias como participantes preponderantes, y a Europa como núcleo
central del sistema político mundial. No les pareció que fuera ningún
fracaso ni nada inadecuado crear una Sociedad que no representaba
ninguna alteración fundamental del viejo sistema, puesto que conside­
raban que, en lo básico, ese sistema era sensato y viable. La Primera
Guerra Mundial no era para ellos una indicación de que la guerra es la
consecuencia habitual y necesaria de la existencia de estados soberanos,
sino una advertencia de que se podían producir accidentes. La labor a
la que se entregaron fue la de crear mecanismos de seguridad para evi­
tar la repetición de una catástrofe tan desafortunada como la que se ha­
bía producido en 1914/

Así pues, habría una Asamblea de todas las naciones (no coloniza­
das) del planeta, pero sus reuniones en la Ginebra neutral serían oca­
sionales, y el auténtico peso descansaría en el Consejo de la Sociedad
de Naciones, cuyos nueve miembros incluyeron automáticamente a
las cinco potencias vencedoras y donde los otros cuatro escaños serían
de carácter rotatorio para diferentes miembros, elegidos por lo gene­
ral siguiendo un criterio regional. Ciertamente, el sistema mundial ha­
bía avanzado con respecto a la mera pentarquia de estados que dirigió
el espectáculo a partir de 1814; sin embargo, el Pacto de la Sociedad
de Naciones, al igual que los acuerdos nacidos de la Conferencia de
San Francisco en 1945, era una solución de compromiso entre las ten­
dencias igualitaristas de las naciones más pequeñas y medianas y las rei­
vindicaciones de privilegios de unas pocas naciones poderosas... solu­
ción que se habían impuesto estas últimas.
En todo caso, aquello era lo máximo que la comunidad mundial
había podido aproximarse a crear un Parlamento de la Humanidad,
y sus reuniones despertaron mucho entusiasmo y esperanza durante
la década de 1920 y parte de la de 1930. No fue hasta más tarde
cuando la perspectiva reveló que el experimento de la Sociedad de Na­
ciones había sido inútil. No obstante, en sus primeras etapas el opti­
mismo parecía justificado. Por primera vez en la historia de la humani­
dad existía una organización internacional, con sede en un estado
neutral estable, que estaba comprometida con las formas de resolución

36
 EL TUMULTUOSO AVANCE

de los problemas por medios pacíficos y, por tanto, evitando recu­

rrir a la guerra. Gran parte del mundo iba a quedar fascinado ante las
reuniones ordinarias y extraordinarias de Ginebra, y muchos se ale­
graban de la promesa que representaba. Sobre todo a los estados pe­
queños (como Bélgica, Checoslovaquia, Finlandia y Colombia) les
parecía que por fin tenían un lugar en una mesa de alto nivel.
Durante la década de 1920 los avances hacia la cooperación in­
ternacional progresaron en cuatro frentes paralelos. El primero era lo
que podría calificarse como el mero plano técnico, salvo que gran
parte de su labor no era en absoluto «mera». La Organización Inter­
nacional del Trabajo (OIT) había iniciado su trascendental revisión
de las normas laborales. Había una Comisión del Opio y un comité
anterior para impedir lo que se denominó «trata de blancas» (la pros­
titución internacional impuesta). Hubo acuerdos sobre la aviación
civil, que en la década de 1920 experimentaba una rápida expansión.
Los servicios postal y telegráfico internacionales florecieron» como
también lo hicieron las disposiciones marítimas. La mayor parte de
ellas eran organizaciones intergubemamen tales y, por lo tanto, no
estaban sometidas al control directo de la Sociedad de Naciones.
Aun así, formaban parte de la evolución de la arquitectura interna­
cional y se vinculaban cada vez más con la Sociedad de Naciones.
Hasta los estadounidenses y los soviéticos, por lo general desconfiados
de los enredos del exterior, comenzaron a apreciar que las estructu­
ras internacionales no siempre eran algo malo. Es interesante señalar
que serían estos organismos técnicos los que gozarían del máximo
respeto y que la mayor parte de ellos serían absorbidos por la familia
de las Naciones Unidas, más grande, a finales de la década de 1940.
A todos les resultaba obvio por qué el control del tráfico aéreo o
del opio eran indiscutibles. Simplemente, eran necesarios para el
desarrollo de la vida civilizada. En contraste con ello, era en el pla­
no político, y particularmente en el territorial, donde se producían
disputas graves. Pero incluso aquí la Sociedad de Naciones cosecha­
ba éxitos. Intermedió en una disputa entre los suecos y los finlande­
ses sobre las islas Aaland nada menos que en 1920. Supervisó, a tra­
vés de un Alto Comisionado, la ciudad libre de Danzig. Organizó
un plebiscito en los distritos en disputa de Eupen y Malmédy, adju­

37
 LOS ORÍGENES

dicando ambos a Bélgica. Tuvo mucho mis trabajo para alcanzar

acuerdos acerca de las disputas polaco-lituanas sobre Vilna y Memel,
y aún más en la delimitación de fronteras por parte del Consejo
en 1922 en la imposible pugna germano-polaca acerca del futuro de
la Alta Silesia, donde vivían mezcladas dos poblaciones. Rechazan­
do los argumentos británicos y turcos, en 1924 decidió que la anti­
gua provincia otomana de Mosul fuera adjudicada a Irak... y Gran
Bretaña aceptó. Aunque hubo muchas quejas (e ira nacionalista en
Alemania, en el caso de la división de la Alta Silesia), Zara Steiner
acierta sin duda al subrayar que la intervención de la Sociedad de
Naciones en estas delicadas disputas «facilitó que el perdedor acepta­
ra decisiones poco gratas»?
Hay otros aspectos positivos dignos de mención acerca de los
desafios políticos a los que hizo frente la Sociedad de Naciones. El
primero fue la insistencia (principalmente por parte de los anglo­
americanos en Versalles) en el reconocimiento y la protección de los
derechos de las etnias. Fueron expuestos ante el nuevo régimen po­
laco en 1919 (incluyendo el reconocimiento de los derechos de los
judíos), y luego se extendieron a otra serie de estados nuevos del
centro y el sudeste de Europa. Hubo quejas contra este doble rasero
de exigir solo a los estados nuevos que trataran con justicia a las mi­
norías, aunque también es cierto que era más probable que los po­
gromos y demás injusticias se produjeran en naciones precarias y
recién creadas como Albania, Letonia, Polonia y Yugoslavia. No
había necesidad de exigir, pongamos por caso, a Noruega que pro­
tegiera los derechos de las minorías étnicas. No todos los trece esta­
dos que habían reconocido a las minorías como «entidades colecti­
vas», o no muchos de ellos, cumplieron sus promesas a la Sociedad
de Naciones. Pero al menos sabían que estaban sometidos a alguna
clase de escrutinio internacional.
Así, por irónico que resulte, también las grandes potencias impe­
riales estaban sometidas al escrutinio, puesto que en las disposiciones
de Versalles habían aceptado inspeccionar los territorios «bajo su
mandato», o al menos informar sobre ellos; se trataba de las tierras
arrebatadas a los imperios alemán y turco durante la Primera Guerra
Mundial. Los británicos acataron mejor la orden, aunque con frial­

38
 EL TUMULTUOSO AVANCE

dad. Los franceses detestaban cualquier tipo de supervisión de lo que

estuvieran haciendo en Siria y Líbano. Y los japoneses sencillamente
denegaron todas las solicitudes de información acerca de cómo ad­
ministraban las islas del Pacífico que habían arrebatado a Alemania
en 1914. Aun así, por desiguales que fueran en la práctica los informes
de los protectorados, se estaban creando precedentes de responsabili­
dad ante algún organismo de nivel superior al del estado-nación.
La tercera área en la que se produjeron avances en el sistema in­
ternacional se situó fuera de la propia Sociedad de Naciones, en
un conjunto de tratados firmados por las grandes potencias, muy al
estilo bismarckiano. Sin embargo, en todo caso eran relevantes.
En 1921-1922, Estados Unidos, el Imperio británico. Japón, Fran­
cia e Italia suscribieron una serie de acuerdos en Washington D. C.
Se trataba de acuerdos muy concretos acerca del poderío naval rela­
tivo, las bases militares y la independencia de China, junto con so­
lemnes promesas de paz perpetua en Extremo Oriente. El auténtico
aspecto que hay que señalar es que, al tiempo que elaboraban el pri­
mer tratado de todos los tiempos para limitar el poderío naval (no
solo en cuanto a cifras absolutas de los diferentes tipos de buques de
guerra, sino también en su desplazamiento y en el calibre de sus ca­
ñones) y representaba por tanto, a su modo, un asombroso avance
en las negociaciones armamentistas, era todavía un acuerdo «entre
viejos amigos», en su condición de las cinco potencias navales más
importantes.
Eso mismo podría decirse de los famosos acuerdos de Locamo
de 1925. Se trataba del acuerdo que, de forma generalizada, en la
época se consideraba que había «enterrado» la Primera Guerra Mun­
dial. Alemania. Francia y Bélgica aceptaron reconocer sus fronteras
de 1919 en Europa y no quebrantarlas, una obsesión francesa funda­
mental. Gran Bretaña e Italia afirmaban que se levantarían en armas
contra cualquiera o contra todos y cada uno de los tres primeros sig­
natarios que violaran el acuerdo. Lamentablemente, Locamo estaba
repleto de incoherencias, pero no parecía importar.9 Hubo alegría
generalizada ante este acto de reconciliación. En la embriagadora
época de mediados de la década de 1920, todo estaba bien en el
mundo.

39
 LOS ORÍGENES

Esta frivolidad se veía impulsada por un cuarto factor, la sor­

prendente (y no obstante frágil) recuperación económica de la épo­
ca. Como es lógico, Europa había quedado dañada por la Primera
Guerra Mundial, y los años inmediatamente posteriores fueron lú­
gubres. Pero los proyectos de estabilización económica en relación
con las deudas y las reparaciones de guerra (el Plan Dawes de 1924
y el Plan Young de 1929), más el flujo de inversiones estadouniden­
ses a corto plazo en Europa durante la década de 1920, produjeron
un pequeño milagro. Industrias como la automovilística, la aeronáu­
tica o la química experimentaron una rápida expansión. La cons­
trucción estaba en alza, y las clases medias empezaron a viajar de
nuevo al extranjero. El nuevo sistema de paz parecía funcionar.
Sin embargo, pese a todas las esperanzas depositadas en la Socie­
dad de Naciones y a los diversos progresos realizados a partir de 1919
en lo relativo al fortalecimiento de la sociedad civil internacional, el
sistema fracasó al cabo de menos de dos décadas de su fundación.
Quizá ninguna maquinaria mundial para el mantenimiento de la paz
habría sobrevivido a los persistentes odios ideológicos, trastornos
económicos y pasiones primarias coexistentes con el optimismo de
Locamo. Pero la Sociedad de Naciones era en todo caso defectuosa
desde su concepción, y cuando la década de 1920 dejó paso a la de
1930, fue quedando cada vez más en evidencia su debilidad.
Para empezar, nunca fue una organización de todo el mundo,
sino solo de parte de él. Aproximadamente la mitad del planeta vivía
todavía en situación de dependencia colonial, con lo cual carecía de
representación (y al menos dos naciones avanzadas, Japón e Italia, es­
taban dispuestas a incrementar sus posesiones coloniales). Los vastos
territorios rusos, desgarrados por la guerra civil y posteriormente
transformados en la misteriosa y aislada Unión Soviética, no tenían
lugar en el sistema; de hecho, aunque Moscú se incorporó a deter­
minados organismos técnicos, consideraba que la Sociedad de Na­
ciones era en sí misma una forma de conspiración capitalista a la que
había que oponerse (eso sí, hasta mediados de la década de 1930,
cuando la URSS se incorporó astutamente a la organización tras la
marcha de Alemania). Japón participaba en la Sociedad de Naciones
solo de labios para fuera. A la vencida Alemania no se le permitió in­

40
 EL TUMULTUOSO AVANCE

corporarse hasta 1926, y Hitler la despachó de allí en 1933. Eso sig­

nificó un período de siete años, superado en su brevedad únicamen­
te por la Unión Soviética, que fue expulsada a principios de 1940 tras
su invasión de Finlandia, y fue el único país expulsado de la Sociedad
de Naciones mediante una votación. Wilson había defendido años
atras que tan solo las naciones comprometidas con la democracia de­
berían ser miembros de la Sociedad de Naciones; a mediados de la
década de 1930 habría quedado profundamente decepcionado ante
la relación de países que pertenecían al club.
Lo más importante fue que el organismo con sede en Ginebra
careció de la participación estadounidense como consecuencia de la
airada confrontación, y derrota, de Wilson en el Senado estadouni­
dense. Así pues, el país que más había impulsado la creación de un
sistema de seguridad internacional, y que por aquella ¿poca era la
nación más poderosa del planeta, estaba ausente de la escena mun­
dial. Y no solo estaba ausente; sus acciones, y con mayor frecuencia
su inacción, actuaban como un freno sobre los esfuerzos de coope­
ración internacional. Sus furiosas exigencias de pago de las deudas de
guerra a los aliados agriaron las relaciones transatlánticas durante
toda la década de 1920 y complicaron las negociaciones sobre las re­
paraciones exigidas a Alemania. Su reticencia durante la crisis de
Manchuria entre los años 1931-1934 impidió algún tipo de acción
coordinada por parte de Occidente que pudiera haber obligado a Ja­
pón a actuar con más cautela. Su comercio sostenido con Italia (so­
bre todo en el abastecimiento de petróleo) durante la crisis de Abi-
sinia de los años 1935-1936 ocasionó que un preocupado gobierno
británico abandonara la idea de un bloqueo comercial absoluto al ré­
gimen fascista de Mussolini. Y la costumbre de Roosevelt de finales
de la década de 1930 de animar a Gran Bretaña y Francia a mante­
nerse firmes contra las agresiones de Hitler al tiempo que insistía pú­
blicamente en la neutralidad estadounidense, volvió loco a Neville
Chamberlain.10 Aquello no servía de ninguna ayuda.
Cuando tantos actores principales no pertenecían a la Sociedad de
Naciones, la responsabilidad de ocupar el centro de la escena recaía
sobre Gran Bretaña y Francia, asistidos por los otros actores secunda­
rios mencionados anteriormente: las potencias europeas menores, los

41
 LOS ORÍGENES

dominios coloniales y las naciones de America Latina. Aunque se tra­

tan de «los despojos» de un Parlamento de la Humanidad, aquello po­
dría haber funcionado razonablemente bien de no haber sido por el
hecho de que Londres y París mantenían unas diferencias fundamen­
tales acerca de lo que debía hacer la Sociedad de Naciones.11
Francia, traumatizada por dos extenuantes invasiones en la me­
día centuria precedente, insistía en la creación de «una Sociedad de
Naciones con colmillos»; es decir, un organismo que actuara colec­
tiva y físicamente para impedir cualquier tipo de revisionismo terri­
torial. Alemania tenía que quedar sencillamente inmovilizada, igual
que Gulliver en Lilliput. Con este objetivo se unieron a Francia las
recién creadas naciones del centro y este de Europa, como Polonia,
Checoslovaquia y Yugoslavia, preocupadas todas ellas por las nume­
rosas minorías étnicas que podrían incitar a la revisión de fronteras
de los acuerdos de 1919-1923, temerosas todas abiertamente de
Alemania y deseosas de un sistema que castigara las agresiones. En
contraste con ello, Gran Bretaña consideraba que la Sociedad de
Naciones era un organismo pacificador, emoliente, no un severo
policía internacional. A los sucesivos gobiernos de Londres les pare­
ció que ya tenían bastantes asuntos entre manos como para verse en­
vueltos en el millar de problemas de la Europa continental. El elec­
torado de Gran Bretaña había retrocedido en masa ante toda idea de
compromiso continental con Francia, y demandaba mejoras sociales
y económicas en el país en lugar de unas fuerzas armadas poderosas.
Los dominios coloniales presionaban para obtener mayor indepen­
dencia. En India, Egipto y gran parte de Oriente Próximo había
mucho descontento. La economía británica estaba alterada, pues se
trataba de una creación del siglo xix en un mundo del siglo xx. La
marina, el ejército y la fuerza aérea del país se vieron reducidos y
quedaron atrofiados, y aun así se les exigía que patrullaran una cuar­
ta parte del planeta. No era aquella una época para mostrarse gene­
rosos con una Francia convulsa ni con unos países remotos de los
que Gran Bretaña (parafraseando a Chamberlain tras su regreso des­
de Munich en 1938) no sabía nada.
Había, claro está, un problema estructural mayor en relación
con el mantenimiento de la seguridad, derivado del desequilibrio

42
 EL TUMULTUOSO AVANCE

entre los miembros de la Sociedad de Naciones. Estaba muy bien

que un miembro de la Asamblea como Finlandia o Chile, o que el
miembro no conciliador más coherente, Nueva Zelanda, solicitaran
sanciones económicas o un bloqueo marítimo contra un agresor du­
rante alguna crisis de la década de 1930; pero ¿quién iba a suminis­
trar realmente los buques de guerra y los hombres? Con un Japón
enardecidamente resentido y unos Estados Unidos altruistas pero
aislados, el peso recaía sobre la Marina Real británica, con la posible
ayuda de los franceses (aunque, con toda probabilidad, tan solo con­
tra Alemania). El Almirantazgo se resistía con terquedad a cumplir
con esta obligación, y no sin justificación. El hecho de que el Pacto
de la Sociedad de Naciones no obligara a los estados miembros a
emprender acciones económicas o militares contra un agresor, sino
que les exigiera can solo valorar la posibilidad de ofrecer una res­
puesta colectiva (a la que algún estado podía oponerse en solitario),
despojaba de hecho a la organización de los colmillos, salvo en
aquellos casos en que los intereses de las grandes potencias no se vie­
ran afectados y pudieran obligar a un estado más pequeño a retrac­
tarse de una acción deshonesta.
En resumen, el clásico equilibrio de poder quedaba fatídicamen­
te desbaratado y desmantelado. Según nos recuerda el gran historia­
dor alemán Ludwig Dehio, a lo largo de los cuatro siglos anteriores
el sistema de estados centrado en Europa había gozado de «un equi­
librio precario»?2 Cada dos por tres, algún aspirante europeo (Feli­
pe II de España, Luis XIV, Napoleón) había tratado de desbaratar
ese equilibrio para obtener control; pero aquellas ambiciones reci­
bían la respuesta de otras naciones (Austria, Suecia, Países Bajos) y,
en última instancia, quedaban destruidas mediante la intervención
de las dos potencias «de ¡os flancos», Gran Bretaña y Rusia. Los
acuerdos de 1814-1815 dejaron esc sistema más patente que nunca,
garantizando con ello un siglo de paz entre las grandes potencias. Sin
embargo, la arquitectura de los asuntos internacionales derivada de
la Primera Guerra Mundial era completamente diferente. Las poten­
cias «de los flancos», que ahora eran Estados Unidos y la URSS, pa­
recían haber abandonado el sistema, y Japón, otra nación periférica,
parecía apartarse más de él que apoyarlo.

43
 LOS ORÍGENES

Así pues, el orden de los estados era esencialmente inestable. Dos

de lis siete naciones, Gran Bretaña y Francia, interpretaban los pape­
les protagonistas en Ginebra, aunque a menudo mantuvieran profun­
dos desacuerdos. Tres potencias insatisfechas, Alemania, Japón e Ita­
lia, alimentaban intenciones revisionistas y esperaban su oportunidad
para hacerlas realidad, con lo cual añadían más confusión a los países
del statu sencillamente, ¿quién representaba el mayor peligro
para la paz en 1935? ¿Alemania en Europa central, Italia en el Medi­
terráneo o japón en el Extremo Oriente? Y si uno conservaba la fran­
queza ante alguno, ¿tenía indudablemente que transigir ante los otros
dos o, cuando menos, apartar la vista de sus transgresiones? Por últi­
mo, había dos potencias continentales gigantescas, Estados Unidos y
la URSS, que no estaban dispuestas a ayudar y esperaban entre basti­
dores. Considerada desde esta perspectiva estructural, la Sociedad de
Naciones no tenía ninguna posibilidad de hacer realidad los sueños
de Wilson; quiza deberíamos aplaudir lo poco que hizo. A los pacifi­
cadores les parecía que habían hecho todo lo posible, pero el niño
pequeño que llora tras las columnas de mármol en Versalles (véase la
página siguiente) tuvo más intuición sobre el fururo que Woodrow
Wilson, Georges Clemenceau o David Lloyd George.
Los desequilibrios de poder eran bastante funestos, pero las de­
soladoras circunstancias económicas y comerciales de Europa a par­
tir de 1919 estaban aún más dislocadas; quizá más de lo que lo han
estado en el mundo en cualquier otra época desde la peste negra. Se
había exprimido a las colonias en busca de sus recursos materiales y
militares. Las potencias derrotadas habían quedado devastadas por la
guerra; en Rusia, donde se había desatado a continuación una gue­
rra civil, las manufacturas y la producción de 1920 ascendían única­
mente al 13 por ciento de las cifras de 1913. Aquella gran nación
conquistadora que fuera Gran Bretaña no recuperó sus niveles de 1913
hasta 1929, cuando se sumió en la Gran Depresión. Unas cuantas na­
ciones remotas (japón, Estados Unidos, Argentina o territorios co­
loniales como Australia) se beneficiaron económicamente de la gue­
rra. Pero el núcleo de la economía mundial, la propia Europa, estaba
terriblemente herida. Aquello supuso un inmenso depresor del co­
mercio internacional y un enorme freno para los flujos de capital. La

44
 EL TUMULTUOSO AVANCE

KACE AND FUTVRE CANNON FODDER

Ttgor ¿ “ Canoa* f I mm to h*ar a child u^pinf l

La paz y la carne de cañón del futuro. Esu extraordinaria viñeta de 1919 publica
*
da en el Daí/y Herald muestra a un niño bajo el rótulo «Promoción de 1940»;
es decir, la reclutada para el ejército francés en 1940. Cleinenceau («El Tigre»)
le dice a Wilson y Lloyd George: «¡Es curioso! ¡Me parece que oigo llorar a un
niño!». Se trata sin duda de la viñeta más proferica del siglo xx.

45
 LOS ORÍGENES

salud económica de Europa parecía haberse recuperado a mediados

de la década de 1920 debido a la afluencia de fondos estadouniden­
ses, pero cuando se produjo la quiebra de Wall Street, muchas de
aquellas inversiones fueron retiradas. Y aunque la Sociedad de Na­
ciones no estaba muy implicada en asuntos monetarios, recibió un
revés debido a lo enfrentados que estaban entre sí sus principales
actores.
Lo cierto era que el sistema wilsoniano posterior a 1919 no ofre­
cía una maquinaria internacional fuerte para suavizar, o contener, los
golpes en los turbulentos mercados monetarios y financieros. Hasta
1914, el sistema monetario funcionaba por sí solo, basado en el pa­
trón oroyen la función del Banco de Inglaterra como prestamista de
último recurso que siempre respaldaba el pago. En 1919, y dados los
costes de la guerra, Gran Bretaña era un deudor internacional, había
dejado de ser prestamista. El peso del poder financiero se había tras­
ladado desde Lombard Street a Wall Street. Allí residía el problema.
A partir de 1920 Gran Bretaña luchó con todas sus fuerzas por recu­
perar en los asuntos económicos mundiales su preponderancia ante­
rior a la guerra, pero jamás dispuso de los recursos para conseguirlo.
Los estadounidenses sí disponían de recursos suficientes, pero no de
la voluntad de asumir el liderazgo. El resultado ocasionó otra falla es­
tructural adicional que solo podía remediarse con una amplitud de
miras estadounidense inusual; en realidad, antinatural. Aquello suce­
dería en la década de 1940. Pero en la década de 1920, en la época
de aislacionistas como el senador William Borah, no iba a suceder.
La implosión financiera y comercial tuvo, como es lógico, con­
secuencias políticas y sociales. Cuando la actividad económica des­
cendió en picado a partir de 1929, el deterioro se incrementó; el co­
lapso fiscal afectó con brutalidad a muchos países; las preocupaciones
presupuestarias desembocaron en una disminución del gasto; la dis­
minución del gasto peijudicó a los pedidos, las ventas y los almace­
nes; esto se tradujo en que los fabricantes y los minoristas despidie­
ron a muchos de sus empleados, y estos, a su vez, no podían adquirir
bienes, lo cual se tradujo en un mayor descenso de la actividad eco­
nómica. Y lo que desastrosamente sucedía en el plano nacional era
aún más desenfrenado en la escena de las finanzas y el comercio in-

46
 EL TUMULTUOSO AVANCE

lemacionales. Con millones de trabajadores expulsados de sus em­

pleos. todas las naciones se retiraron a su guarida y abandonaron el
sueño de Cobden. Aquellos pronósticos de mediados de la época
victoriana acerca del libre comercio, el internacionalismo liberal y la
buena voluntad entre las naciones se desmoronaron en un mundo
de ira y desconfianza. Como señaló Yeats, el centro no podía soste­
nerse. Ciudadanos desesperados de toda Europa y de Japón ingresa­
ban en el territorio de la extrema izquierda, convencidos de que
pronto alcanzarían un nuevo orden igualitario feliz, o en el territo­
rio de la extrema derecha, convencidos por su parte de que presen­
ciarían la derrota de los elementos anticristianos, radicales e insanos
de la sociedad.
Fue en aquellos turbulentos tiempos cuando algunas de las gran­
des potencias, empujadas por sus pulsiones intemas e insatisfechas
con los acuerdos fronterizos de 1921-1922, se aprovecharon de la
debilidad de la Sociedad de Naciones y derribaron el endeble artifi­
cio del orden internacional. La primera en mover ficha fue Japón,
gravemente afectada por la crisis del comercio mundial, aguijoneada
por la impresión de que los tratados de Washington la consideraban
una nación de segunda categoría, presionada por un nacionalismo
militante que amenazaba e incluso asesinaba a figuras políticas libe­
rales, e irritada inconmensurablemente por los inadmisibles ataques
chinos contra sus propiedades (principalmente, los ferrocarriles) en
el continente. La invasión y conquista de Manchuria por parte de
Japón en 1931-1933 supuso el primer gran desafio al sistema poste­
rior a 1919. Y el sistema fracasó. El gobierno británico estaba para­
lizado por su crisis económica, por el derrumbamiento de la admi­
nistración laborista y por la agitación interior, que incluyó el primer
amotinamiento en la Marina Real británica desde 1797. No eran
tiempos para ser incauto en Extremo Oriente, sobre todo cuando
Londres renegociaba sus relaciones con los dominios coloniales para
concederles el derecho a mantener una política exterior indepen­
diente. incluido el derecho a la neutralidad. Francia estaba obsesio­
nada de nuevo por el fortalecimiento del poder al otro lado del Rin.
y aterrorizada ante la posibilidad de que Gran Bretaña se viera im­
plicada en un conflicto en Oriente. Estados Unidos predicaba, pero

47
 LOS ORÍGENES

no hacía nada. Alemania e Italia observaban con interés cómo Japón

hacía pedazos los principios de la Sociedad de Naciones, y luego,
tras el desfavorable Informe Lytton de 1933, abandonaron la organi­
zación. La URSS, asustada ante las intenciones de Japón, y poco an­
tes de que Stalin desencadenara una represión intema a gran escala,
permaneció inmóvil. ¿Qué utilidad tenían entonces las armadas chi­
lena y neozelandesa? ¿Qué podían hacer? Nada.
Suele decirse que si las potencias occidentales, fundamentalmen­
te Gran Bretaña, Francia y Estados Unidos, se hubieran mostrado
firmes ante la invasión de Manchuria por parte de Japón, se habría
evitado la Segunda Guerra Mundial. Según este argumento, aquella
fue la primera ficha del dominó, y de haberse mantenido en pie no
habrían caído las demás. Es posible que Benito Mussolini, con sus
más limitados recursos, hubiera sido disuadido mediante el ejemplo
de una acción rotunda contra el revisionismo territorial; es dudoso
que se hubiera disuadido a Adolf Hider de emprender sus enloque­
cidos planes de invalidar Versalles. En cualquier caso, el daño ya es­
taba hecho y no se iba a disuadir a Japón. Una nación grande había
ignorado descaradamente los principios rectores de 1919, y las de­
más naciones grandes habían hecho muy poco aparte de dejar claras
sus diferencias y sus limitaciones. Y había quedado clara y patente la
auténtica debilidad de la Sociedad de Naciones.
Pero sucederían más cosas. Entre los años 1932 y 1934 las nego­
ciaciones anglo-franco-germanas para el desarme aéreo y terrestre se
desbarataron por completo. Alemania (incluso la Alemania de Wei-
mar) exigía su derecho a reconstruir sus fuerzas armadas, abando­
nando con ello las restricciones que imponía Versalles para que no
dispusiera de fuerzas aéreas, unidades acorazadas y una marina más
amplia. Pero Francia aceptaría únicamente si Gran Bretaña ofrecía
protección militar blindada en caso de agresión por parte de Alema­
nia, cosa que Londres había venido eludiendo desde 1919 y que es­
taba incluso menos dispuesta a ofrecer una década más tarde debido
a los disturbios originados por su fragilidad económica, a sus disputas
económicas con Estados Unidos en aquel momento, a los movi­
mientos realizados por Japón en Extremo Oriente y a la marcada re­
ticencia de los dominios coloniales (salvo Nueva Zelanda) a com­

48
 EL TUMULTUOSO AVANCE

prometerse con nada. Cuando las conversaciones de desarme se

fueron a pique, el Partido Nazi asumió el poder en Alemania y Hi-
tler promovió un programa de rearme masivo. Francia, a la que no
ayudaban los reiterados cambios de gobierno y una economía que
empeoraba, empezó a perder los nervios. Su cautela era un reflejo
de la del gobierno británico, aunque este último reconocía a rega­
ñadientes que había llegado el momento de incrementar sus debili­
tadas fuerzas armadas, si bien, al principio, de forma muy paulatina.
Los fantasmas de la Primera Guerra Mundial volvían a despertarse,
y los nubarrones tormentosos de otro gran conflicto se congre­
gaban.
Cuando en 1933 Hitler se unió a los japoneses en el abandono
de la Sociedad de Naciones, la organización mundial recibió otro
golpe. Una década después de su creación, el vizconde Cecil descri­
bía con gallardía el organismo mundial como «un magnífico experi­
mento»; pero se trataba de un experimento que estaba fracasando,
como un globo que se deshinchara con rapidez. En vista de todo
esto, Mussolini, descontento desde hacía mucho tiempo con el statu
quo y cada vez más envidioso de los éxitos de Hider, decidió hacer
su movimiento. Italia ya había puesto en práctica su agresividad en
Libia mediante bombardeos genocidas y demás atrocidades. Ahora
atacaba a Etiopía, que irónicamente era uno de los pocos estados in­
dependientes de Africa que era miembro de la Sociedad de Nacio­
nes. Aquí la situación era aún más flagrante que la de Manchuria,
donde Japón había actuado contra una provincia restituida al Impe­
rio chino sobre la que consideraba que ostentaba derechos extrate­
rritoriales fundamentales. La invasión llevada a cabo por Italia en 1934-
1935 era un evidente acto de agresión por parte de un miembro de
la Sociedad de Naciones contra otro.13
La respuesta de la Sociedad de Naciones a esta invasión de Etio­
pía fue patética. Fue también una asombrosa confirmación del argu­
mento, tan adorado por los realistas y odiado por los amantes del
consenso, de que las organizaciones internacionales únicamente
funcionan con eficacia cuando las grandes potencias, motivadas por
sus propios intereses, están de acuerdo en emprender una acción. En
la actualidad, gracias a los documentos de archivo, sabemos con cer­

49
 LOS ORÍGBNIjS

teza que la economía de Italia era tan precaria y sus fuerzas armadas
daban tan poco de sí y eran tan pusilánimes, que una acción firme
por parte de las armadas francesa y británica habría resuelto la cues­
tión con mucha rapidez... y, a su vez, habría proporcionado un es­
paldarazo a la Sociedad de Naciones. Pero, por las razones apuntadas
anteriormente, aquello no sucedió. Gran Bretaña estaba demasiado
distraída con otros asuntos, canto de su política interior como im­
perial. Francia estaba paralizada por una Alemania en expansión y
por el miedo a llevar a Italia hacia el terreno de Hitler (cosa que, por
desgracia, iba a suceder muy pronto). Estados Unidos no hizo nada
salvo insistir en sus derechos comerciales, la URSS volvió a quedarse
entre bambalinas y Japón estaba preparándose para invadir a la pro­
pia ('hiña. Una torpe tentativa por parte de los ministros de Asun­
tos Exteriores francés y británico (el Pacto H oare-La val de 1935),
cuyo fin era permitir que Mussolini se quedara con la mejor parte
de Etiopía pero, en compensación, ofreciera al muy reducido esta­
do de Abisinia territorios limítrofes de Somalilandia, originó grandes
críticas en Gran Bretaña, donde la opinión pública era al mismo
tiempo pacifista y partidaria de que la Sociedad de Naciones adop­
tara alguna medida contundente (siempre que no se declarara una
guerra). El asunto era un completo desorden, Entretanto, en marzo
de 1936, las divisiones de Hitler volvieron a ocupar Renania, y el
revisionismo territorial se trasladó ahora a Europa.
A partir de ese momento la historia, al menos desde la perspec­
tiva de la Sociedad de Naciones, fue cuesta abajo sin cesar. Con una
reacción muy irritada ante el desastre etíope, el nuevo primer mi­
nistro británico, Neville Chamberlain, calificó la iniciativa de la So­
ciedad de Naciones, y su fracaso, como «un delirio veraniego». Es­
taba convencido de que sería mucho mejor hablar directamente con
Hitler y Mussolini. Las reuniones de Ginebra habían dejado de te­
ner sentido. A la luz de lo que hoy día sabemos acerca de las ambi­
ciones de los dictadores fascistas, aquello era sin duda una conclusión
ajustada. Pero comportaba un golpe mortal para la Sociedad de Na­
ciones. Si su principal actor, el Imperio británico, ya no creía en ella;
si Estados Unidos, Alemania. Japón e Italia no formaban parte de
ella, y si la URSS estaba muy ocupada con sus purgas intemas, la So­

50
 EL TUMULTUOSO AVANCE

ciedad de Naciones quedaba reducida en esencia a Francia y a sus

cada vez más desesperados aliados del este de Europa, algunos de los
cuales se aproximaban a Berlín. La primera tentativa de establecer un
Parlamento de la Humanidad, la destartalada versión de 1919, se ha­
bía desplomado.
Además, como subrayaba el político británico contrario a la
contemporización DufF Cooper (cuando dimitió del gobierno tras
los acuerdos de Munich de 1938), solo tenía sentido negociar con
Hitler y Mussolini si se daba orden a la Marina Real británica de que
se hiciera a la mar para patrullar las costas mientras los diplomáticos
llegaban a un acuerdo. Unos cuantos acorazados de la clase Qucett
Elizabeíli, con sus cañones de quince pulgadas apuntando a Wil-
helmshaven o a Genova, habrían supuesto un notable recordatorio.
Si los estados fascistas actuaban con agresiones, sus economías que­
darían pulverizadas por un bloqueo marítimo. Pero cuando, duran­
te la segunda mitad de la década de 1930, la economía francesa se
encontraba en caída libre, el ejército francés estaba petrificado ante
la perspectiva de una guerra conjunta contra Alemania e Italia, los
oficiales del ejército del aire británico lanzaban espeluznantes adver­
tencias sobre la descomunal superioridad de la LuftwafFe, la Marina
Real británica vivía obsesionada por los riesgos de Extremo Orien­
te, el ejército estaba venido a menos hasta unos niveles lamentables,
los dominios coloniales amenazaban con permanecer neutrales e
India estaba en rebelión y la URSS y Estados Unidos, cruzados de
brazos, los beligerantes argumentos de Cooper (y los de su colega
Churchill, también contrario a la contemporización) resultaron arries­
gados y absurdos para sus contemporáneos. Y así eran para el razo­
nar común. Pero eran correctos a largo plazo.
El resultado fue aquel funesto muestrario de ataques contra el
orden internacional que finalmente desembocó en la Segunda Gue­
rra Mundial. En el verano de 1937, Japón invadió la propia China
con una banalidad espantosa (como «el expolio de Nanking», entre
otros) y lanzó ataques deliberados sobre buques de guerra occiden­
tales (el bombardeo del buque estadounidense USS Panay) que an­
tes de final de año los expulsarían del río Yangtsé y de los puertos
concertados. Las protestas diplomáticas no sirvieron realmente para

51
 LOS ORÍGENES

nada; la conquista prosiguió. Pocos meses después de aquellos bom­

bardeos, en marzo de 1938, Hitler envió sus tropas a Austria, donde
la población le recibió con un delirio de alegría (porque era un ca­
marada austríaco); todos excepto los judíos, los socialistas, los sindi­
calistas y los católicos más liberales y reflexivos. Fue el típico golpe
de Estado de un domingo por la mañana, cuando los franceses esta­
ban paralizados por una crisis política y la mayor parte de los miem­
bros del gabinete británico disfrutaban de uno de los primeros fines
de semana de la primavera en sus casas de campo. La Sociedad de
Naciones no hizo nada. ¿Cómo iba a hacerlo cuando sus principales
potencias estaban sonámbulas y una parte can importante de la opi­
nión pública pensaba que, como los austríacos hablaban alemán y
habían solicitado unirse a Alemania en 1919 (y se les había negado),
aquello no era un acto indebido?
Entonces se produjo la mayor crisis de la legalidad internacional.
El movimiento de Hitler en el verano-otoño de 1938, y después
otra vez en la primavera de 1939, contra el estado soberano de Che­
coslovaquia (una creación pura del orden de Versalles), supuso el
mayor ataque contra el sistema; en parte debido a su dramatismo,
pero sobre todo a causa de su gravedad. Hasta los menos concilia­
dores aceptaban que la recuperación para el Reich de las regiones
del Sarre y Renania, gennanohablantes, y el AhsMhss con Austria se
ajustaban a las reglas wilsonianas de autodeterminación nacional.
Pero resultaba más difícil justificar la división forzosa de Checoslo­
vaquia, aun cuando hubiera muchos germanohablantes en Bohemia
(si bien, históricamente, nunca perteneció a Alemania). Y era impo­
sible justificar la marcha de Hitler sobre Praga y la anexión del rui­
noso estado checo, que, si acaso, contaba con algún germano-
hablante. Pero lo más importante para nuestros propósitos es que
aquellos asuntos críticos de la guerra y la paz estaban resolviéndose
sin que la Sociedad de Naciones desempeñara ningún tipo de papel
en absoluto. Esta es la razón por la que la Conferencia de Munich de
principios de octubre de 1938 constituía una parte tan importante
de la historia del fracaso de aquellos sueños iniciales. Dado que Ja­
pón y Estados Unidos mantenían las distancias y la URSS estaba ex­
cluida ante la insistencia de Hitler, cuatro grandes potencias se reu­

52
 EL TUMULTUOSO AVANCE

nieron al modo tradicional en una ciudad europea (uno recuerda los

congresos de Berlín, París o Viena) para resolver una disputa terríto­
nal y decirle a una nación más pequeña que aceptara la pérdida de
sus territorios occidentales. De modo que los checos renunciaron a
Bohemia. Seis meses después, Hitler incumplió sus promesas, humi­
lló a Gran Bretaña y a Francia, y conquistó el resto de Checoslova­
quia. Aquello era el imperio de la fuerza bruta.
La invasión alemana de Polonia en septiembre de 1939 no hizo
más que poner el colofón a una década marcada por la debilidad y la
falta de integridad. Las esperanzas, las concepciones de Wilson, Ce­
cil, Smuts y los millones que pensaban como ellos, quedaron hechas
trizas. Hitler empezó a aplastar a su vecino oriental, empezando por
el bombardeo de Varsovia. El gobierno de Chamberlain, obligado
por una opinión pública británica ahora enfurecida y por un Parla­
mento que había renacido, declaró la guerra. Aparte de Eire, le si­
guió todo el imperio. Con reticencias, Francia tuvo que entrar en
guerra. Muy pronto, Stalin tomó su parte del botín en el este de Po­
lonia y los estados bálticos. Todos los demás se quedaron al margen,
a excepción del astuto Mussolini, que esperó hasta la caída de Fran­
cia en 1940 para sumarse al que creía que sería el bando vencedor.
Primero Polonia, y después Dinamarca, Noruega, Bélgica, Países
Bajos, Francia, Rumania, Bulgaria, Yugoslavia y Grecia, cayeron bajo
el yugo del Eje. Los acuerdos de 1919-1923 quedaron rotos. La vi­
ñeta con el niño llorando se había revelado asombrosamente acertada.
La Sociedad de Naciones había fracasado por completo. Se rea­
lizaron esfuerzos de última hora para replantearla, incluyendo el In­
forme Bruce de agosto de 1939 (!), cuya principal sugerencia era la
creación de un Comité Central de Asuntos Económicos y Sociales,
independiente de las funciones políticas de la Sociedad de Naciones;
como si reconociera de forma tácita que la desvencijada Asamblea
de aquel momento no podía supervisar las cuestiones territoriales,
mientras que los organismos técnicos quizá sí podrían continuar con
su labor. Cuando las divisiones blindadas de Hitler hacían rugir sus
motores en la frontera polaca, a nadie le importaba mucho la orga­
nización con sede en Ginebra; todos los ojos miraban a otra parte. El
mundo no parecía en absoluto diferente de como había sido en 1914

53
 LOS ORÍGENES

o incluso en 1648. Las naciones de Europa desfilaban, navegaban y

volaban ahora hacia la guerra, como tantas veces lo habían hecho en
el pasado. El último grito ahogado de la Sociedad de Naciones, la
expulsión de la Unión Soviética por su ataque a Finlandia aquel in­
vierno, parece más un símbolo de su destino que de sus poderes. El
espectáculo había terminado, y el telón había caído.

La Sociedad de Naciones quedó en una especie de estado de «sus­

pensión
* a partir de mediados de 1940, momento en que su secreta­
rio general, Joseph Avenol, tan propenso a la contemporización, fue
sucedido por Sean Lester, que gestionó desde Ginebra una organi­
zación esquelética durante toda la guerra; de hecho, hasta el 18 de
abril de 1946, cuando fue liquidada formalmente.14
Mientras las salas principales de la Sociedad de Naciones iban
acumulando polvo, los dramas de la Segunda Guerra Mundial
iban anegándolo todo a su paso. La conquista alemana de Polonia y
de gran parte de Europa occidental, la caída de Francia, la batalla de
Inglaterra, la entrada de Italia en la guerra y la extensión de los com­
bates al Mediterráneo, los Balcanes y Oriente Próximo, el ataque
nazi contra la URSS y las invasiones japonesas en Extremo Oriente
atraparon la atención popular entre 1939 y 1942. Aquellas no eran
circunstancias para que unos líderes políticos tan apurados como
Churchill y Stalin tuvieran tiempo de reflexionar sobre la mejora de
las estructuras internacionales.
No obstante, se realizaron algunas reflexiones iniciales en ámbi­
tos menos augustos. Los intemacionalistas estadounidenses, frustra­
dos desde hacía mucho tiempo por la deriva de su país durante la
década de 1930. crearon la Comisión para el Estudio de la Organi­
zación de la Paz y, nada menos que en 1940, habían elaborado un
informe sobre la necesidad de apartarse de una sociedad de naciones
para crear una federación mundial (defendiendo los argumentos de
un libro asombrosamente popular de Wendell Willkie, Un mundo.
varios años antes de su publicación).15 El propio Roosevelt fomen­
taba la reflexión del Departamento de Estado acerca del orden de
posguerra, antes incluso de que Estados Unidos entrara en la guerra.

54
 EL TUMULTUOSO AVANCE

El Foreign Office británico, que contaba con un departamento de

organizaciones y tratados internacionales, también estaba bosquejan­
do algunas ideas iniciales, si bien con la rajante condición por parte
de Churchill de que aquello solo podían hacerlo quienes tuvieran
tiempo de cruzarse de brazos. Y cuando el primer ministro y el pre­
sidente se reunieron, en agosto de 1941, para promulgar la Carta
Atlántica, acordaron «crear un sistema general de seguridad permanen­
te y más amplio». Vale la pena señalar que el énfasis que durante aque­
llos años hacia Roosevelt en público en el discurso de «las Cuatro
Libertades» (la libertad de palabra y expresión, la libertad de religión,
la de estar libres de necesidades y la de estar libre de temores) antici­
pa el majestuoso tono del Preámbulo de la propia Carta de las Na­
ciones Unidas. Pero todo eso era muy vago, deliberadamente vago.
Obviamente, la reflexión y la planificación sustantiva solo pu­
dieron emprenderse a partir de 1943, cuando el rumbo de la guerra
cambió en favor de la Gran Alianza y los diversos agentes se vieron
obligados a reflexionar sobre el tipo de mundo que querían una vez
que el combate hubiera finalizado. Sin embargo, antes de evaluar las
decisiones que habrían de conducir al futuro orden internacional,
deberíamos analizar las ideas y angustias que influyeron en los admi­
nistradores políticos aliados, sobre todo porque algunas de esas preo­
cupaciones se han difuminado en las brumas del tiempo.16
En el ámbito de la seguridad, hubo al menos tres razones para
que las grandes potencias se comportaran como lo hicieron. La pri­
mera era sencillamente su egoísmo natural. Los animales fuertes no
ven razón alguna para aceptar las restricciones de otros más débiles y
de menor tamaño. La segunda fue el resultado de las interpretacio­
nes de la historia reciente que hacían las potencias. La tercera tenía
que ver con sus preocupaciones por el futuro inmediato. Estas dos
últimas razones han quedado casi olvidadas y apenas se mencionan
en los últimos debates sobre la modificación de las condiciones de
pertenencia a! Consejo de Seguridad. Sin embargo, los tres motivos
contribuyeron a aumentar la cautela y reflexión con que aquellos
gobiernos elaboraron los capítulos esenciales de la Carta de la ONU
que se ocupaban de cuestiones de seguridad.
En las discusiones de 1944-1945, el egoísmo y el recelo fueron

55
 LOS ORÍGENES

exhibidos sobre todo por las dos superpotencias emergentes, la URSS

y Estados Unidos. Es bastante comprensible. Francia estaba resuci­
tando a la condición de gran potencia gracias a la insistencia de Chur-
chill, pero ¿cómo iba a influir París en las deliberaciones de Dumbar-
ton Oaks, Yalta o San Francisco? China estaba sumida en una guerra
civil y Moscú y Londres la observaban desconcertados y sin otorgar­
le credibilidad. Podríamos pensar que el Imperio británico, en deca­
dencia, habría sido quizá el estado más precavido ante las restricciones
a la soberanía, y ciertamente trataba de desviar las interferencias
en los asuntos intemos de sus colonias; pero en 1945, a sus políticos
les preocupaba aún más la necesidad de involucrar en una red de
compromisos internacionales a los un canto caprichosos estadouni­
denses y rusos.
Así fue como las dos auténticas grandes potencias de la época,
cuya creciente influencia bipolar había predicho Alexis de Tocque-
ville más de un centenar de años antes, se mostraron extremada­
mente desconfiadas ante las restricciones que un fuero internacional
pudiera imponer sobre sus futuras acciones. Ningún país recordaba
con agrado la Sociedad de Naciones. Como hemos visco, Estados
Unidos la había abandonado antes incluso de firmar su ingreso,
mientras que a la URSS no se le había permitido ingresar en 1919,
fue admitida tardíamente a mediados de la década de 1930 y fue ex­
pulsada después, tras la invasión de Finlandia. Ambos consideraban
también que se harían con la victoria gracias principalmente a los re­
cursos y la voluntad que cada uno de ellos aportaba. De modo que,
¿por qué sentirse frustrados ahora? Más concretamente, Stalin, cuyos
arrebatos de paranoia en aquella época estaban marcando nuevos lí­
mites, temía caer en la trampa de los arquitectos capitalistas del nue­
vo orden mundial. Un triunvirato o, si era necesario, un conciliábu­
lo de potencias mundiales compuesto por cinco estados, rotando
con cautela pero respetando los intereses declarados de los demás,
era sencillamente aceptable. Pero jamás permitiría que ese nuevo
foro votara a favor de emprender acciones concertadas contra inte­
reses soviéticos. Así pues, era esencial el derecho a veto. Curiosa­
mente, en Washington muchos defendían esa misma posición; por
ejemplo, el senador Arthur Vandenberg, aquel estadounidense pro­

56
 EL TUMULTUOSO AVANCE

fundamente anticomunista del que se dice que respondió a las pro­

testas de un delegado mexicano en San Francisco diciendo que po­
día escoger entre unas Naciones Unidas con cinco miembros per­
manentes con derecho a veto... o ningunas Naciones Unidas.17
La segunda razón era la siguiente: los líderes políticos estadouni­
denses, británicos y soviéticos que se disponían a modelar el orden
mundial en 1945 habían atravesado todos ellos la tormentosa expe­
riencia del desmoronamiento internacional sistemático durante los
quince o veinte años anteriores. Podemos sospechar que en 1939 ya
habían extraído lúgubres conclusiones sobre lo que funcionaba y lo
que no funcionaba en la búsqueda de la paz, o al menos en la evita­
ción de la catástrofe. Los catárticos acontecimientos de la Segunda
Guerra Mundial no hicieron más que pulir e intensificar esas apre­
ciaciones. Cuando llegó el momento de remitir los documentos po­
líticos y los borradores de la Carta para su siguiente tentativa de evi­
tar futuras guerras, estaban ya de muy pocos ánimos para nada que
se pareciera a aquellas suaves y bienintencionadas declaraciones que,
según sospechaban, habían proporcionado unos pies tan frágiles a la
Sociedad de Naciones. El nuevo sistema de seguridad tenía que te­
ner colmillos.
Sus cargos contra el anterior sistema de la Sociedad de Naciones,
afirmaban unos en público y otros en privado, eran muchos, diver­
sos y abrumadores. Sencillamente, había sido demasiado democráti­
ca y demasiado liberal. Como hemos visto anteriormente, eso supo­
nía que estados pequeños y serios como Finlandia o Nueva Zelanda
podían elevar propuestas y formular objeciones a acuerdos necesa­
rios, con consecuencias que operaban como si se arrojara arena a los
engranajes de las negociaciones de la antigua diplomacia. Una cosa
era que el derecho internacional reconociera que todos los estados,
tanto Dinamarca como la URSS y tanto Costa Rica como Estados
Unidos, son soberanos; pero esa tendencia democrática no había
servido para disuadir a los agresores de la década de 1930. Al con­
trario, las evidencias demostraban que había fomentado que los dic­
tadores, que contemplaban la parálisis de la Sociedad de Naciones,
fueran cada vez más atrevidos. Aquello no debía volver a suceder.
Por consiguiente, había que mantener en el terreno de juego a

57
 LOS ORÍGENES

las grandes potencias con vocación aislacionista, Estados Unidos y la

URSS, y no permitirles que se desbocaran por las sendas de la des­
confianza y el obstruccionismo. En este aspecto el gobierno británi­
co se manifestó con la máxima claridad. No tenía ninguna intención
de quedar en la misma posición que había ocupado a partir de 1919,
cuando todos los demás actores habían abandonado la escena a ex­
cepción de ella misma y una Francia debilitada (y, en esta segunda
ocasión, gravemente debilitada). Si había que engatusar a los «dos
grandes» para que permanecieran a bordo, ya fuera mediante garan­
tías de soberanía al Senado estadounidense o con privilegios especia­
les de voto para las grandes potencias, así se haría. Si podían quedar
«sepultados» por la coordinación militar de la posguerra o por algún
control negativo acerca de cómo debían desarrollarse los aconteci­
mientos, también valía la pena pagar ese precio. Quizá allí donde se
implicara una nación grande se debilitaran determinados principios
universales y se comprometiera una respuesta efectiva ante posibles
transgresiones de la legalidad internacional, pero eso era mucho me­
jor que no disponer de ningún tipo de sistema de seguridad. Si todo
el mundo era razonable, podía resultar.
Pero la razón más importante en las mentes de los planificado­
res era quizá su valoración de las diferentes capacidades, de las dife­
rentes cualidades de los estados grandes frente a los pequeños. La
idea era sencillamente como sigue: lo que la década de 1930 les ha­
bía enseñado era que los países débiles desde el punto de vista mili­
tar, como Checoslovaquia, Bélgica, Etiopía y Manchuria, eran in­
trínsecamente «consumidores» de seguridad. No podían abastecerse
por sí solos, no por falta de algún tipo de espíritu nacional, sino por­
que carecían de los recursos demográficos, territoriales y económi­
cos necesarios para combatir las agresiones de sus vecinos de mayor
extensión. A diferencia de ellos, las grandes potencias eran, o se ha­
bían visto obligadas a acabar siendo, los «proveedores» de la seguri­
dad internacional; una vez más, no por ninguna especie de virtud
especial de su naturaleza, sino tan solo porque tuvieron capacidad
para resistir y, a continuación, derrotar a Alemania, Italia y Japón.
La distinción básica entre los países que demandaban ayuda exterior
para preservar su seguridad y los países que se comprometían a pro­

58
 EL TUMULTUOSO AVANCE

porcionarla tenía que quedar clara en esta ocasión. Si se falseaba, las

democracias del mundo podrían volver a ser arrojadas a la confusión
en caso de que en el futuro se produjera una crisis manchó o un
Anschluss austríaco.
Esto conduce, pues, a la tercera razón, que consiste en que a los
planificadores de los tiempos de guerra les parecía que había una
marcada necesidad de anticiparse a la posibilidad de que hubiera
nuevas agresiones por parte de Berlín y Tokio o, quizá, de algún
otro estado ambicioso a mediados de la década de 1950 o más ade­
lante. Aunque desde la perspectiva actual esto parezca un ejemplo de
pronóstico increíblemente desacertado, dada la profunda repugnan­
cia cultural de la Alemania y el Japón de posguerra a! verse arrojados
a cualquier enredo exterior, tenía mucho sentido en aquella época.
Los británicos y, en menor medida, los franceses tenían esto en
mente. Es pertinente recordar que, cuando los aliados estaban esbo­
zando estos planes sobre el orden de posguerra, ambas potencias del
Eje poseían todavía vastas franjas de terreno apresado y combatían
todavía con fiereza. Cada vez parecía más probable la victoria final
de la Gran Alianza, pero la determinación alemana y japonesa era
impresionante, ¿y quién sabía qué mortíferas armas secretas podrían
estar desarrollando los alemanes (sobre todo) a partir de sus inmen­
sos recursos tecnológicos? No eran pueblos a los que pudiera tomar­
se a la ligera. Solo quince años después de la épica derrota de Ale­
mania en la última guerra, estaba ya dispuesta a volver a desafiar al
sistema imperante. La mayor pane de la gente de Occidente y de la
URSS estaba convencida de que sus enemigos poseían una inexora­
ble propensión «natural» hacia la agresión y las atrocidades.18
Ciertamente, los aliados tenían planes exhaustivos para demo­
cratizar Alemania y Japón, pero tras pulverizar los de aquellas hala­
güeñas esperanzas wilsonianas de paz duradera de hacía solo dos dé­
cadas, las potencias vencedoras sabían que en esta ocasión debían ser
más cautelosas y endurecer las disposiciones de la Carta relativas a la
seguridad. Las naciones pequeñas deberían por tanto dejar de que­
jarse sin motivo por la injusticia del derecho a veto y agradecer que
las grandes potencias frieran a asumir ahora con rigor sus responsabi­
lidades internacionales. Finalmente, y pese a la creciente desconfian­

59
 LOS ORÍGENES

za mutua entre el Este y Occidente mientras el conflicto de 1939-

1945 llegaba a su fin, todavía había esperanzas de que la alianza de
guerra pudiera mantenerse, con alguna leve transformación, para al­
canzar una nueva era de paz. Quizá los historiadores se apresuran un
tanto a explicar aquellas discusiones de 1945 en Yalta y Potsdam, en
las que los «tres grandes» no estaban de acuerdo, y suelen prestar me­
nos atención a las sesiones durante las cuales los mandos militares in­
formaban sobre sus respectivos planes y operaciones. Mantener esta
cooperación, si bien a un nivel muy inferior y a un ritmo más len­
to, no era imposible.
En última instancia, había dos cosas claras. Primero, a diferencia
de 1919, en 1945 todas las grandes potencias estaban dispuestas a
contribuir a construir un nuevo sistema de seguridad internacional y
luego a ingresar en él. En segundo lugar, y aunque este desagradable
hecho no se expusiera jamás con detalle y claridad, pese a) tono con
el que la Carta de la ONU exigía conformidad con las resoluciones
del Consejo de Seguridad, si un estado poderoso decidiera desafiar a
ese organismo mundial y seguir su propio camino, se podía hacer
muy poco para impedir que sucediera; a menos, claro está, que otros
estados poderosos estuvieran dispuestos a emplear la fuerza militar y,
con ello, correr el gran riesgo de dar comienzo a la Tercera Guerra
Mundial. Si los estados menores quebrantaban las leyes, se les podían
ajustar las cuentas con facilidad. Al menos en este aspecto, habían
cambiado muy pocas cosas; las grandes potencias harían lo que deci­
dieran ellas hacer. Los planificadores eran muy conscientes de ese
hecho, pero cruzaban los dedos para que la armoniosa y mutuamen­
te beneficiosa construcción de una nueva estnictura internacional,
más las mejoras en las medidas de cooperación, reforzadas por el re­
cuerdo de los dos sangrientos conflictos mundiales, bastarían para
impedir que algún país cruzara ese pavoroso límite que separa la paz
de la guerra. Por razones institucionales y también morales, los go­
biernos sentirían la presión mundial para resolver las disputas sin re­
currir a la espada ni a la bomba.
La otra gran lección que los planificadores y los políticos occi­
dentales extrajeron de los años de entreguerras tenía que ver con el
derrumbamiento económico y social del sistema de mercado abier-

60
 EL TUMULTUOSO AVANCE

co; una catástrofe que consideraban la raíz de la agitación política y

el extremismo que desembocaron en las guerras: los hombres deses­
perados emprenden acciones desesperadas. Los grupos de trabajo es­
tadounidense y británico (obviamente, los soviéticos no tenían nin­
gún interés) dedicaron por tanto mucho tiempo a sopesar ideas para
mejorar la arquitectura financiera, bancaria y comercial con el fin de
favorecer positivamente la prosperidad y la interdependencia y, de for­
ma negativa, atajar cualquier amenaza seria para la estabilidad de los
mercados monetarios y de valores. La ponderación de estos planes
económicos discurrió paralelamente a las negociaciones para cons­
truir un orden de seguridad en la posguerra, y la idea de una gran re­
construcción socioeconómica adquirió una popularidad generaliza­
da en la prensa liberal occidental. Sin embargo, como es lógico, los
planes para ese nuevo sistema financiero internacional (como se de­
talla más adelante, en el capítulo 4) que se negociaron en la famosa
Conferencia de Bretton Woods durante el verano de 1944, acaba­
ron por poner mucho más énfasis en la responsabilidad fiscal que en
ninguna otra misión mundial para mejorar la situación de la huma­
nidad con independencia del coste que tuviera. La necesidad de es­
tabilidad, de una estabilidad controlada por las principales potencias,
siempre fue prioritaria, aun cuando se empleara la retórica de favo­
recer la productividad de todos los seres humanos a escala universal.
No era una casualidad que el derecho a voto en el futuro Fondo
Monetario Internacional (FMI) y en el Banco Mundial (conocido
en un principio como Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento, BIRF) se «ponderara» para que reflejara la mayor disponi­
bilidad de recursos de las naciones capitalistas ricas, sobre todo de
Estados Unidos.
Estos eran pues, grosso modo, los supuestos para el abastecimien­
to de la futura seguridad militar y económica que motivaban a las
tres grandes potencias y conformaban sus planes para la nueva orga­
nización mundial, cuando se reunían, según correspondiera, en
Moscú, Bretton Woods, Duinbarton Oaks, Yalta y San Francisco
(donde en aquel momento China y Francia también interpretaban
su papel). Dada la posición especial que ocupaban en el proyecto de
seguridad, las grandes potencias estaban deseando ver la creación

61
 LOS ORÍGENES

de otras estructuras parlamentarías y de toma de decisiones democrá­

ticas en otros lugares de las Naciones Unidas. Estaba bien, por ejem­
plo, que hubiera algunos integrantes adicionales con carácter no per­
manente en el Consejo de Seguridad, siempre que ninguno de ellos
tuviera derecho de veto. Y sería bien recibido un organismo de deli­
beración como una Asamblea General que representara a los gobier­
nos de todos los estados miembros de la ONU, con diversos comités
y agencias en los que la participación Riera rotativa y pudiera ser re­
presentativa desde el punto de vista regional... siempre que respeta­
ran las competencias especiales del Consejo de Segundad.
En las altas esferas no se prodigaba mucha atención a asuntos
culturales e ideológicos, ni a la importante cuestión de los derechos
humanos. Aquellos asuntos llegaron precipitadamente, en 1945,
cuando los negociadores trataron por todos los medios de propor­
cionar un contexto más noble a aquel otro lenguaje más prosaico
acerca del aparato de seguridad de la ONU, a su constitución pseu-
doparlamentaria y a los duros acuerdos de cooperación económica.
Antes incluso de que se aprobara en San Francisco el majestuoso
lenguaje de ¡a Carta, y posteriormente el de la Declaración Univer­
sal de los Derechos Humanos, los funcionarios desde el interior y los
redactores desde el exterior describían la nueva organización mun­
dial como una especie de taburete con tres patas.
La primera pata representaba las medidas para alcanzar seguridad
internacional y, por tanto, subrayaba la diplomacia cooperativa y el
arbitraje para resolver disputas, respaldados por una fuerza militar
común para disuadir de las agresiones o, en caso de que fracasara,
derrotar a los agresores.
La segunda pata descansaba sobre la creencia de que la seguridad
militar sin progreso económico era poco duradera y fútil. Por con­
siguiente, había que diseñar, ya fuera en el seno de la familia de la
ONU o «en relación» con el organismo mundial (como las institu­
ciones de Bretton Woods), instrumentos para reconstruirla econo­
mía mundial.
Podría decirse que la tercera pata era la más interesante de todas
y que sin duda recogía el legado idealista de Kant, Wilson y otros.
Sostenía que, con independencia de la firmeza con que se erigieran

62
 EL TUMULTUOSO AVANCE

las dos primeras patas, el sistema se vendría abajo, se derrumbaría, si

no ofrecía formas de mejorar el entendimiento político y cultural
entre los pueblos. Como la guerra comienza en la mente de los
hombres, era (y es) en ese ámbito donde hacían falta mejoras sustan­
ciales.
Físicamente, un taburete de tres patas es una estructura muy es­
table; cada una de las tres asciende inclinada hacia dentro y refuerza
a las demás. Es difícil deteriorarlo o despedazarlo. De todos modos,
se trata de una creación humana y, por tanto, depende de los artesa­
nos que lo forjen. Si los carpinteros concedían más fuerza a una de
las patas debilitando las otras dos, el taburete se inclinaría enseguida.
De hecho, gracias a una serie de compromisos (y a un diseño muy
inteligente), el documento surgido de la Conferencia de San Fran­
cisco, la Carta de la ONU, era asombrosamente equilibrado. Lo que
parece quedar claro en los archivos históricos es que fueron los esta­
dounidenses quienes más promovieron la idea de comunidad cultu­
ral e ideológica, los soviéticos quienes más resaltaban la necesidad de
seguridad por encima de todo (¿qué necesidad tenía Stalin del Ban­
co Mundial?) y los británicos quienes más obsesionados estaban por
un pacto que aportara al orden de posguerra tanto estabilidad eco­
nómica como militar, confiriendo más poder a los nuevos organis­
mos internacionales del que jamás había estado dotado la Sociedad
de Naciones, pero sin injerencias en asuntos internos ni coloniales.
Parecía un acuerdo justo, suponiendo (lo cual era suponer mucho)
que los tres grandes siguieran respetando los compromisos negocia­
dos por todos entre 1943 y 1945.
Todo esto contribuye a explicar la forma concreta del texto de
la Carta (que, por su interés, se reproduce en el Apéndice). Tras el
majestuoso Preámbulo, con el que «por este acto establece [n] una
organización internacional que se denominará las Naciones Unidas»,
el Capítulo I recuerda a los miembros los propósitos y principios a
los que se comprometen al suscribir la Carta. Se trataba de obliga­
ciones ingentes e imperiosas: todos los miembros «cumplirán de
buena fe», «arreglarán sus controversias internacionales por medios
pacíficos» y «prestarán a las Naciones Unidas toda clase de ayuda en
cualquier acción que ejerza». Como si hubiera que compensar el

63
 LOS ORIGENES

atrevimiento de estas promesas, el capítulo termina con la famosa

declaración (artículo 2.7): «Ninguna disposición de esta Carta auto­
rizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esen­
cialmente de la jurisdicción interna de los Estados».19
El segundo capítulo es breve, y en él se establece simplemente
que la pertenencia a la ONU está abierta a todos los estados amantes
de la paz y se esbozan los procesos de admisión... y expulsión. Pare­
ce un poco como el reglamento de admisión de un club de caballe­
ros de Londres o Nueva York. El tercer capítulo es aún más breve, e
identifica seis «órganos principales» del organismo mundial: la Asam­
blea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y So­
cial, el Consejo de Administración Fiduciaria, la Corte Internacional
de Justicia y la Secretaría. Estos seis órganos no tenían, como vere­
mos, idéntico peso real; pero ahora eran creaciones del derecho in­
ternacional. La Carta también afirmaba que «se podrán establecer
[también] los órganos subsidiarios que se estimen necesarios». Los pa­
dres fundadores se estaban concediendo también mucha libertad.
Las partes auténticamente críticas llegaban hacia la mitad de la
Carta; el Capítulo IV, sobre la Asamblea General; el Capítulo V, so­
bre la composición, los poderes y procedimientos del Consejo de
Seguridad; el Capítulo VI, sobre el arreglo pacífico de las disputas, y
el explosivo Capítulo Vil, «Acción en caso de amenazas a la paz,
quebrantamientos de la paz o actos de agresión». Tanto en la época
de su redacción como en las décadas posteriores, todos los gobiernos
y sus diplomáticos consideraban que estos cuatro capítulos eran los
elementos clave de un nuevo orden internacional. ¿Cómo no iban a
considerarlo así si redactaban el texto en medio de la guerra más des­
tructiva de la historia y estaban decididos a crear algo mejor de lo
que había ofrecido la Sociedad de Naciones?
Los artículos referentes a las funciones, poderes y procedimien­
tos de la Asamblea General son los más ingeniosos. A primera vista,
parece que fuera a hacerse realidad el Parlamento de la humanidad
de Tennyson, al menos bajo la forma de un parlamento de gobier­
nos; y así era en cierto sentido. Todos los estados-nación podían so­
licitar el ingreso, y se votaba de acuerdo con las reglas de la mayoría
simple, mientras que las «cuestiones importantes» requerían una ma-

64
 EL TUMULTUOSO AVANCE

yoria de dos tercios.20 Era cometido de la Asamblea examinar y

aprobar el presupuesto anual de la ONU, aprobar los acuerdos de
administración fiduciaria y supervisar la cooperación internacional
«en materias de carácter económico, social, cultural, educativo y sa­
nitario». Debía contribuir «a hacer efectivos los derechos humanos y
las libertades fundamentales de todos». Se trataba de una lista apabu­
llante. Aquí residía, sin duda, el centro de gravedad político del or­
den internacional de las décadas subsiguientes.
Pero un análisis más detallado del intrincado lenguaje de la Car­
ta sugiere que la Asamblea no disponía de los poderes de, pongamos
por caso, la Cámara de los Comunes británica. Un lector atento
reparará en el uso frecuente que se hace en muchos artículos de
la forma «podrá» (en contraposición a «hará»). Así, mientras que la
Asamblea General «podrá llamar la atención del Consejo de Seguri­
dad hacía situaciones» que supongan una amenaza para la paz, tam­
bién se dejaba claro en el artículo 12.1 que no hará ninguna reco­
mendación mientras el Consejo de Seguridad esté trabajando sobre
alguna disputa en particular. Quizá la envergadura de la «brecha» de
poder entre los dos órganos era que las resoluciones de la Asamblea
no eran vinculantes, aunque siempre comportaran un relevante peso
simbólico, mientras que las resoluciones del Consejo de Seguridad
eran vinculantes para todos los miembros; de hecho, ese era un re­
quisito para que se les permitiera suscribir la Carta. Sería deseable
que todos los gobiernos recordaran este hecho.
Había otras dos diferencias más entre la Asamblea General y el
Consejo de Seguridad; una vez más, de mucho peso. La primera era
que la Asamblea se reuniría por lo general «anualmente en sesiones
ordinarias», lo cual limitaba en la práctica sus capacidades y su flexi­
bilidad; incitaba a conferir a esas sesiones un carácter honorífico e
ideológico.
* Por contra, el Consejo de Seguridad podía convocarse
con muy poca antelación, incluso por la noche o durante un fin de

* Paulatinamente fue asentándose la costumbre de que las sesiones anuales se

iniciaran cada mes de septiembre en Nueva York, adonde los líderes mundiales
volaban para pronunciar discursos en defensa de sus caballos de batalla políticos del
momento.

65
 LOS ORÍGENES

semana, en alguna sesión de emergencia, lo cual indicaba una vez

más que era una especie de rama ejecutiva de la organización mun­
dial. La segunda era que, mientras que el Consejo de Seguridad te­
nía la autoridad suprema en el ámbito de la seguridad (excepto allá
donde no se pudiera impedir a una gran potencia que actuara a su
antojo), la Asamblea General no gozaba de una autoridad y un mo­
nopolio equivalentes en el ámbito de las cuestiones económicas y
sociales. Como hemos señalado con anterioridad, la nueva y pode­
rosa maquinaria para la cooperación económica internacional que
emergió de la Conferencia de Brecton Woods nunca se encontró
bajo el dominio de la Asamblea, y muy pronto se distanció aún más
de ella. Así, desde su concepción misma, el parlamento de los go­
biernos tenía restringidos sus poderes económicos.
El lenguaje de la Carta acerca del Consejo de Seguridad (capítu­
los V-Vll, más, en cierto modo, el VIH, dedicado a los acuerdos re­
gionales) es aún más ingenioso. La mayor parte de los analistas se
apresuran a examinar las partes dedicadas al arreglo pacífico o diplo­
mático de las disputas (Capítulo VI) y luego las medidas económicas
y militares destinadas a ese mismo fin (Capítulo VII). Pero es más
juicioso dedicar algún tiempo al Capítulo V, que se ocupa de la com­
posición, las funciones y poderes, la votación y los procedimientos
del Consejo de Seguridad, puesto que a esto fue a lo que los nego­
ciadores de 1943-1945 dedicaron la mayor parte de sus energías. Es­
tablecieron que el Consejo estaría compuesto por las cinco grandes
potencias vencedoras, todas ellas con escaño permanente en el mis­
mo (el grupo denominado «P5»), más otros seis miembros con ca­
rácter rotatorio que ocuparían escaño durante dos años, una cifra
que no se incrementó en las dos décadas siguientes (hasta alcanzar
la de diez miembros no permanentes). Es importante señalar que la
Carta insiste en que el criterio más importante para la elección como
miembro no permanente sería la contribución de un determinado
país «al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y a
los demis propósitos de la Organización
* (artículo 23.1). La distribu­
ción geográfica equitativa solo era un segundo criterio. Parece justo
señalar que durante las últimas seis décadas esta prioridad ha adole­
cido terriblemente del tira y afloja regional y de los acuerdos del «me

66
 El. TÜMUITUOSO AVANCE

toca a mí». Quizá valga la pena resucitar el principio de que si uno

no puede llevar la carga, no debe siquiera tratar de sumarse al club.
Todos los miembros debían aceptar conferir la responsabilidad pri­
mordial sobre la paz y la seguridad internacionales al Consejo de Se­
guridad, que tenía la responsabilidad de actuar en su nombre, y tenían
que •aceptar y cumplir» codas y cada una de sus decisiones. El Conse­
jo, como ya hemos señalado, debía organizarse para tener capacidad de
actuar en cualquier momento, de día o de noche. Podía celebrar sus
reuniones en un lugar alejado de la sede habitual, crear ¿irganos subsi­
diarios, planificar un sistema de control de armamento, adoptar sus
propias normas de funcionamiento y convocar a debatir a cualquier
estado no miembro del Consejo de Seguridad cuando lo considerara
oportuno. El principal objetivo era que las cosas se hicieran.
La parte más polémica de esta sección tenía que ver con el dere­
cho a veto del P5, aunque aparece codificado en un lenguaje tan há­
bil (véase el articulo 27) que uno se ve obligado a leer el texto varias
veces. En esencia, dice que las decisiones del Consejo de Seguridad
sobre cuestiones de procedimiento pueden tomarse mediante el
voto afirmativo de. en líneas generales, el 60 por ciento de sus miem­
bros (es decir, siete de los once en las primeras décadas, y nueve de
los quince posteriormente). Suena bastante razonable, pero ese mis­
mo articulo añade que «las decisiones del Consejo de Seguridad so­
bre todas las demás cuestiones serán tomadas por el voto afirmativo
de nueve miembros [anteriormente siete), incluso los votos afirma­
tivos de todos los miembros permanentes». Aquí reside, expresado
de forma opaca, el derecho a veto. Con que solo uno de los miem­
bros del P5 vote en contra de una resolución, afirmando que se tra­
ta de algo más que de una cuestión de procedimiento, dicha resolu­
ción no prospera. Cuando en una ocasión un perplejo embajador no
miembro del P5 le preguntó al representante soviético cómo se po­
día saber la diferencia entre una cuestión de procedimiento y un
asunto sustantivo, le informaron con sequedad: «Nosotros se lo di­
remos». Y así sigue siendo hasta hoy.
Teniendo presente esta condición (recordemos que su intención
era impedir que Estados Unidos y la URSS salieran disparados del
corral) los artículos del Capítulo VI, «Arreglo pacífico de controver­

67
 LOS ORÍGENES

sias», tienen mucho sentido. Esta sección comienza afirmando que las
partes involucradas en cualquier disputa (suponiendo siempre que
son estados-nación) buscarán la solución «mediante la negociación, la
investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo ju­
dicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios
pacíficos de su elección» (artículo 33). Parece que hubiera sido co-
rredactado por un psiquiatra y un abogado laboralista, y pretende cla­
ramente expresar aquella esperanzada idea wilsoniana de que los
hombres razonables deberían ser capaces siempre de alcanzar una so­
lución pacífica por sí solos o con cierta ayuda exterior.
La Carta también insiste en que el Consejo de Seguridad está au­
torizado a investigar cualquier disputa que suponga una amenaza
para la paz común y que cualquier estado miembro puede llevar
cualquier controversia al Consejo (también, curiosamente, a la Asam­
blea General, que puede aportar al Consejo su opinión, pero nada
más que eso). El Consejo de Seguridad está plenamente autorizado
a recomendar los procedimientos o métodos de ajuste apropiados, si
bien se señala que las controversias jurídicas deberían ser llevadas por
las partes a la Corte Internacional de Justicia de La Haya. Si los con­
tendientes no consiguen llegar a un acuerdo, el Consejo puede ele­
var su propia recomendación para alcanzar «un arreglo pacífico».
Aquí es, precisamente, donde finaliza el Capítulo VI. El lector,
más todos aquellos gobiernos que firman la Carta y se comprometen
a cumplir sus disposiciones, resultan embaucados. Todo es muy ló­
gico. Se apoya en el supuesto de que «las partes en disputa» pueden
arreglar las cosas por diferentes medios. Si no pueden, entonces el
Consejo de Seguridad desempeñará un papel de servicio, formulan­
do recomendaciones para que se resuelvan las cosas. Una parte po­
dría pensar que ha recibido peor trato que otra en una decisión del
Consejo, pero todas las naciones deberían aceptar que el proceso de
arreglo pacífico de las disputas que han aceptado contractualmente
es imparcial. Es tan razonable que todo este capítulo requiere sola­
mente seis artículos, los que van del 33 al 38?1
Pero luego viene el Capítulo Vil, dedicado a las medidas de im­
posición de la paz en caso de que un agresor o un estado que repre­
sente una amenaza se niegue a seguir la senda de la resolución pací­

68
 EL TUMULTUOSO AVANCE

fica. Aquí se atribuía al Consejo de Seguridad plena autoridad para

determinar la situación de crisis, recomendar medidas provisionales
para resolverla, «tomar debida nota del incumplimiento de dichas
medidas provisionales» (artículo 40), y después decidir qué instru­
mentos emplear para hacer cumplir sus decisiones. Interpretado de
forma literal, el texto es arrebatadoramente atrevido, y así se preten­
día que fuera. Apenas sorprende que los autores de la Carta necesi­
taran un total de trece artículos para especificar cómo iba a funcio­
nar este nuevo sistema de seguridad. Tras seis años de guerra total,
parecía insensato y denodadamente absurdo depositar mucha fe en la
resolución pacífica de las controversias entre naciones, pese a lo que
se decía en el Capítulo VI.
Se otorgaba poder al Consejo de Seguridad para decidir sobre las
medidas no militares que adoptar contra una nación agresora, más
en concreto, sanciones económicas y la interrupción de las comuni­
caciones aéreas, ferroviarias, marítimas y telegráficas. En esto no era
muy diferente de la Sociedad de Naciones, aunque algunos de sus
diseñadores debieron de recordar sin duda el fracaso de las sanciones
económicas en el pasado, como las que se impusieron a Italia tras su
ataque a Abisinia. Por consiguiente, si el Consejo determinaba que
las medidas no militares eran inadecuadas, estaba autorizado por la
Carta a ejercer acciones de paz y, en caso necesario, también estaba
autorizado a llevar a cabo todo tipo de acciones posibles por tierra,
mar o aire contra un estado agresor. Para alcanzar este objetivo, era
necesario que todos los miembros (por tanto, no solo los del Con­
sejo de Seguridad) pusieran a su disposición fuerzas militares, asis­
tencia e instalaciones, incluidos derechos de paso, cuando se les pidie­
ra. Este tipo de contribuciones se negociaría mediante «convenios
especiales» (artículo 43), y nadie esperaba que los estados pequeños
pudieran ofrecer gran cosa, salvo quizá los esenciales derechos de
paso. Pero el mensaje era claro: toda nación que firmara la Carta de la
ONU tenía que poner de su parte. De hecho, el artículo 45 se atre­
vía a establecer incluso que, para que una operación del Consejo de
Seguridad se desarrollara con rapidez, «mantendrán contingentes
de fuerzas aéreas nacionales inmediatamente disponibles para la ejecu­
ción combinada de una acción coercitiva internacional». (En los do-

69
 LOS ORÍGENES

cimientos de planificación se hace mucho hincapié en la importan­

cia de la fuerza aérea y de las bases aéreas destacadas, y así aparece
también en la Carta.)
Todo esto exigiría, con certeza, unos preparativos y una planifi­
cación militares rigurosos, y por tanto la Carta llegaba incluso a crear
un Comité de Estado Mayor para asesorar y asistir al Consejo de Se­
guridad en todas las cuestiones relativas a las necesidades militares, el
mando de las fuerzas sobre el terreno e incluso el «posible desarme».
Se trataba de una idea inmensamente ambiciosa y, en caso de que se
hubiera luchado por ella, habría transformado la naturaleza de la po­
lítica internacional.22
Para los funcionarios estadounidenses y británicos que redacta­
ron esta sección, la experiencia de la guerra era obvia: como la vic­
toria en aquella campaña era imposible sin una planificación mi­
nuciosamente coordinada del mando aliado, de ello se desprendía
que también sería imposible una paz duradera sin este tipo de apo­
yo militar especializado al Consejo de Seguridad. Sin embargo,
aquí también quedaba clara la naturaleza jerárquica del sistema. La
pertenencia al Comité de Estado Mayor quedaba restringida a «los
Jefes de Estado Mayor de los miembros permanentes del Consejo
de Seguridad o sus representantes». Se podría invitar a cualquier
otro miembro de la ONU con el fin de que se sumara a él «cuando
el desempeño eficiente de las funciones del Comité requiera la par­
ticipación de dicho Miembro». Y solo las grandes potencias se re­
servaban el derecho a decidir cuál era el nivel de eficiencia necesa­
rio que exigía que uno de estos invitados especiales acudiera en su
ayuda.
Esta seriedad acerca de la capacidad y eficiencia militares tam­
bién explica los detalladísimos planes que se estaban elaborando para
crear gran número de bases militares, aeropuertos y puertos maríti­
mos de la ONU en diferentes partes del mundo, desde Wilhelmsha-
ven y Ñapóles hasta Extremo Oriente. Los mejores estrategas de la
Tierra servían de muy poco si no disponían también de fuerzas mul­
tinacionales destacadas en posiciones avanzadas, con el fin de disua­
dir en primera instancia de la agresión, pero también para hacer uso
de ellas a criterio del Consejo de Seguridad en cualquier crisis futu­

70
 EL TUMULTUOSO AVANCE

ra. Por lo que se refiere a los demás miembros, también se les insta­
ba a poner a disposición del Consejo de Seguridad los recursos mi­
litares de que dispusieran; como mínimo, podrían ofrecer servicios
básicos para operaciones más amplias de imposición de la paz. Si to­
dos los signatarios de la Carta se comprometían con estas responsa­
bilidades, cualquier futura versión de. pongamos por caso, la crisis
abisinia de 1935 debería quedar rápidamente sofocada.23
Este capítulo se prolonga para reiterar (artículo 49) que todos los
miembros prestarán apoyo para garantizar que las resoluciones del
Consejo de Seguridad se llevan a cabo, y después garantiza a los go­
biernos desconfiados que, si las medidas impuestas por la ONU ori­
ginan «problemas económicos especiales» (artículo 50), tienen dere­
cho a efectuar una consulta rápida al Consejo de Seguridad (nos
imaginamos que debido al bloqueo o la interrupción de las comuni­
caciones). Ambos son mensajes claros de que la seguridad colectiva
debería ser de hecho exactamente eso. Es un asunto verdaderamen­
te importante. Los realistas Victorianos, como Henry Palmerston y
Otto von Bismarck, y quizá incluso el ultraliberal William Gladsto-
ne, se habrían quedado asombrados.
El artículo final de este enérgico Capítulo VII experimenta des­
pués un brusco giro, y como desde hace sesenta años se ha revelado
extremadamente difícil de analizar, incluyo a continuación la redac­
ción completa con el fin de que los lectores puedan valorar qué sig­
nifica el excepcional artículo 51:

Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inma­

nente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque ar­
mado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el
Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mante­
ner la paz y la seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los
Miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa serán comuni­
cadas inmediatamente al Consejo de Seguridad, y no afectarán en ma­
nera alguna la autoridad y responsabilidad del Consejo conforme a la
presente Carta para ejercer en cualquier momento la acción que esti­
me necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad
internacionales.

71
 LOS ORÍGENES

La primera parte es fácil de entender. Las naciones que en toda

Europa habían sido testigos de una serie de ataques fascistas por sor­
presa, la no provocada Operación Barbarroja y el ataque sorpresa so­
bre Pearl Harbor, no iban a esperar la aprobación del Consejo de
Seguridad para recurrir a las armas si eran objeto de una agresión.
Pero ¿qué significan exactamente en la práctica las cláusulas modifi­
cadoras de la segunda frase acerca de la no afectación de la autoridad
y la responsabilidad? ¿Y hasta dónde llega la elasticidad del concep­
to «legítima defensa»? Una cosa es dirigirse a los cañones cuando la
Luftwaffe sobrevuela tu territorio, pero ¿se puede actuar de forma
preventiva si tu servicio de inteligencia te dice que esos bombarde­
ros están todavía en tierra, a miles de kilómetros, y que todavía no
existe situación de guerra abierta? ¿Puede uno actuar entonces in­
cluso antes, mediante un ataque preventivo contra una amenaza cre­
ciente... sin que ello le convierta a uno en el agresor? Esta es una
cuestión que ha marcado los debates de la ONU sobre «seguridad»
desde el principio, y quizá nunca de un modo tan amargo como en
los momentos previos a la guerra de Irak.
En última instancia, las grandes potencias decidirían por sí solas,
de acuerdo con la percepción acerca de sus propios intereses nacio­
nales. A todas luces, el artículo 51 se encuentra en el centro de la
Carta para mitigar las sospechas tanto de los senadores estadouni­
denses como de losif Stalin sobre la posibilidad de que esta nueva
organización debilitara su derecho a tomarse la justicia por su mano.
Ambos estaban decididos a que nadie les arrebatara ese derecho, y
seguramente Winston Churchill y Charles de G aullé también lo es­
taban; sin embargo, en aquel mismo momento también existía un
desesperado anhelo de dejar atrás la anarquía internacional del pasa­
do y establecer un imperio de la ley eficaz que evitara conflictos de­
sastrosos en el futuro. En varios aspectos, este artículo recoge esa
ambigüedad: «Sí, cedo determinados poderes a la organización in­
ternacional, pero insisto en conservar mi libertad de actuación en los
casos en que lo considere importante». Los optimistas de la ONU
esperaban que, si los capítulos VI y Vil demostraban funcionar ade­
cuadamente, la desconfianza se desvanecería. Los realistas mantenían
su pólvora bien seca.

72
 EL TUMULTUOSO AVANCE

Otro tanto sucedía con los capítulos centrales dedicados a la

Asamblea General y el Consejo de Seguridad. Sería un error me­
nospreciar las demás secciones de la Carta por considerarlas efímeras:
sobre los acuerdos regionales (VIH), el Consejo Económico y Social
(IX-X), la administración fiduciaria (XI-XIIl), la Corte Internacio­
nal de Justicia (XIV) y la Secretaría (XV). Al contrario, el hecho de
que el texto de estos capítulos tenga casi el doble de extensión que
los dedicados a la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, hace
pensar que los creadores de la Carta atribuían mucha relevancia a es­
tos órganos adicionales. Aunque hubieran difuminado su presencia
durante las décadas transcurridas, en 1944-1945 se les atribuía idén­
tica importancia, y todavía pueden ser de utilidad hoy día.
Pensemos, por ejemplo, en el breve Capítulo VIII. «Acuerdos
,
*
regionales que hace posible la creación o la existencia de pactos re­
gionales para el mantenimiento de la paz internacional, siempre que
sus actividades sean coherentes con los fines de la propia ONU. De
hecho, parece fomentar que las agrupaciones regionales traten de re­
solver controversias locales y establece que el Consejo de Seguridad
puede servirse de este tipo de instrumentos como una especie de
apoyo de la arquitectura mundial de seguridad. El lenguaje emplea­
do aquí trataba de satisfacer dos exigencias. La primera era el firme
convencimiento de Churchill de que, en el futuro, la seguridad se
garantizaría mejor mediante agolpamientos regionales liderados por
una de las grandes potencias, simplemente porque los países impli­
cados tendrían las razones más apremiantes para disuadir de una
agresión o detenerla en su entorno geográfico. En la memoria del
primer ministro todavía se mantenía muy vivo el hecho innegable
de que a la mayor parte de los miembros de la Sociedad de Nacio­
nes les resultaba difícil pensar en comprometer recursos para frenar
una violación de la paz ocurrida en un lugar «remoto». Ciertos esta­
dounidenses incluso, como Cordel! Hull, a quien le inquietaba que
esta posibilidad desembocara en que las grandes potencias desplega­
ran políticas de «esferas de influencia», podían comprender cuando
menos las ventajas de reconocer que los acuerdos regionales (bajo el
amparo del Consejo de Seguridad) podrían ser útiles.
La segunda razón (expuesta en los artículos 53 y 54) era el deseo

73
 LOS ORÍGENES

de los soviéticos, los británicos y los franceses de tener capacidad de

actuar colectiva y rápidamente «contra la renovación de una políti­
ca de agresión» por parte de «estados enemigos
...
* que nunca se
mencionaban por su nombre, pero con los que se aludía sin duda a
Alemania y Japón. Seis décadas después, esta redacción resulta muy
anacrónica, y en alguna revisión general de la Carta debería corre­
girse. Aun así, en el turbulento mundo actual, la existencia de una
autorización para incorporar agrupaciones de seguridad regional
puede tener una utilidad cada vez mayor, ya que una ONU desbor­
dada de trabajo puede subcontratar la gestión de una crisis o de una
guerra con los miembros de esa región; siempre, claro está, condi­
cionada al respeto de los principios de la Carta.
Parece un auténtico anacronismo dedicar una sección tan ex­
traordinariamente extensa (artículos 73-91 de los capítulos XI-XIII)
a la cuestión de los territorios no autónomos y a la creación del Con­
sejo de Administración Fiduciaria como uno de los órganos princi­
pales del organismo mundial. Como la ONU iba a heredar la super­
visión de los territorios de Africa, Oriente Próximo y el Pacífico que
habían quedado «bajo mandato» de la Sociedad de Naciones en 1919,
tenía que decirse algo al respecto, y de hecho estos capítulos contie­
nen un lenguaje muy altisonante y generoso sobre el fomento de to­
dos los derechos de los habitantes de esos territorios. Sin embargo, las
preocupaciones latentes de las grandes potencias quedaban ocultas
casi por completo a la mirada de alguien profano en la materia.
La UILSS se preocupaba poco por este aspecto, siempre que los
demás reconocieran su control especial sobre territorios que estaba
incorporando con fines estratégicos. Y en 1944-1945 China apenas
representaba un papel relevante. Pero los otros tres tenían en mente
intereses poderosos. Gran Bretaña y Francia eran las dos potencias
coloniales ultramarinas por excelencia. Para ellas, una supervisión
demasiado estrecha en los territorios bajo mandato de la Sociedad de
Naciones y una rápida aproximación a la independencia podrían
despertar, incluso en sus dominios más pequeños, ecos que se hicie­
ran sentir en sus posesiones coloniales mayores y más ricas. En este
aspecto, Estados Unidos volvía a hacer gala de ambigüedad. Públi­
camente, pregonaba su postura contraria al colonialismo, había ejer­

74
 EL TUMULTUOSO AVANCE

cido mucha presión sobre Churchill acerca de India y África, y esta­

ba interesado en atraer a los países no comunistas hacia el campo del
libre mercado occidental. Además, el ofrecimiento de garantías acer­
ca de los derechos constitucionales básicos a todos los pueblos era una
pasión de aquel destacado afroamericano llamado Ralph Bunche,
que ya era una estrella incipiente en el Departamento de Estado.24
Pero el ejército estadounidense también estaba decidido a mantener
el control de las islas bajo mandato japonés que estaba tomando en el
Pacífico con el fin de apoderarse de bases estratégicas adicionales.
Todo esto explica el lenguaje forzado de la Carta a la hora de
describir cómo iban a funcionar los futuros acuerdos fiduciarios: los
pueblos no autónomos iban a recibir un impulso para alcanzar la
condición de estado, pero todavía no. El propio Bunche, como pri­
mer director de la División Fiduciaria de la Secretaría de la ONU,
dirigía un equipo decidido a promover esta causa pese a las tradicio­
nales potencias coloniales y a los estadounidenses más conservado­
res. A juzgar por el resultado, la mayor parte de este esfuerzo resul­
tó superado por la historia, Al cabo de un periodo mucho más breve
de lo que podrían haber imaginado los administradores políticos
(aun los más progresistas), comenzó la era de la descolonización, y el
Consejo de Administración Fiduciaria parecía cada vez más un aco­
razado decrépito y herrumbroso, despojado de sus motores y aban­
donado hacía mucho por la tripulación.
Todavía hoy hay quien diría que el Consejo Económico y So­
cial (ECOSOC) se aproxima peligrosamente a un final similar. No
es cierto, pero será mejor analizar su historia en las páginas siguien­
tes. Sin embargo, nadie que lea las secciones pertinentes de la Carta
de la ONU (el Capítulo IX. «Cooperación internacional económi­
ca y social», y el Capítulo X, «El Consejo Económico y Social»)
puede dejar de quedar impresionado (y atónito) ante la audacia de
esta parte de la arquitectura de la ONU. Interpretada de forma lite­
ral, va destinada a dar la réplica al Consejo de Seguridad en la mayor
parte de las demás esferas. Lo que este poderoso organismo cenia que
hacer en el ámbito de la paz y la seguridad internacionales, lo haría
el ECOSOC en relación con el progreso económico, social, sanita­
rio, medioambiental, de los derechos humanos y la cultura.

75
 LOS ORÍGENES

Como expondremos más adelante, en los capítulos 4 y 5 de este

libro, visto retrospectivamente está claro que eran unas atribuciones
excesivamente ambiciosas. También es preciso señalar que las gran­
des potencias no insisten aquí en ningún aspecto en especial. Una
vez alcanzada su posición de privilegio en el Consejo de Seguridad
y las instituciones de Bretton Woods, se contentaban con ver un
ECOSOC compuesto por dieciocho miembros con carácter rotato­
rio, que rindiera cuentas ante la Asamblea General y recibiera ins­
trucciones de ella, que diseñara sus propias reglas, que creara sus
propias comisiones, que iniciara estudios y convocara conferencias,
que entablara «relación» con los organismos especializados, que con­
sultara con organizaciones no gubernamentales (ONG) y que hi­
ciera todo aquello que le pareciera bien hacer. A un entusiasta de
la cooperación económica y social internacional, aquello debió
de parecerle maravilloso. Por el contrario, un realista habría señala­
do que «consultar con las ONG» es algo que no aparece en ningún
lugar de la descripción de los poderes y funciones del Consejo de
Seguridad.
Los capítulos sobre la Corte Internacional de Justicia (XIV) y la
Secretaría de las Naciones Unidas (XV) contienen una dosis muy in­
ferior de malicia. Son claros y objetivos, y constituyen la necesaria
herencia del anterior sistema internacional. El fragmento sobre la
Corte Internacional de Justicia es extremadamente breve, en parte
debido a que iba a adjuntarse a la Carta el «Estatuto de la Corte In­
ternacional de Justicia» y se consideraba parte integral de ella. El es­
tatuto en sí estaba dedicado principalmente a definir quiénes eran sus
miembros, cómo se elegían y cuáles eran sus competencias y proce­
dimientos. En muchos aspectos era el sucesor del Tribunal Perma­
nente de Arbitraje, creado en 1907 mediante la Conferencia de La
Haya; es decir, proporcionaba una estructura judicial únicamente a
los estados que aceptaran someter a arbitraje sus reivindicaciones en­
frentadas. Ninguna otra entidad podía iniciar el proceso, y los go­
biernos implicados tenían que someterse voluntariamente al vere­
dicto judicial. En caso de que una de las partes no acatara la decisión
del tribunal, la otra podía remitir el caso al Consejo de Seguridad;
esto es, en esencia, a las grandes potencias. La Corte Internacional de

76
 EL TUMULTUOSO AVANCE

Justicia era, por tanto, otro «cortafuegos» para retardar cualquier ne­
cesidad del Consejo de Seguridad para emprender las acciones men­
cionadas en el Capítulo VII contra algún estado miembro. Aun así.
en caso de que una nación desafiara de forma flagrante la opinión
cuidadosamente ofrecida por la Corte, el Consejo de Seguridad se
reservaba el derecho de intervenir. En cuestiones de poder, todos los
caminos conducían de vuelta allí.
La Secretaría suponía también un eco de cómo había funciona­
do la Sociedad de Naciones. Era un órgano nodal de las Naciones
Unidas, pero servidor de todos los estados. Su labor, bajo la direc­
ción del secretario general, consistía en hacer que las diferentes face­
tas de la organización funcionaran día a día. En el texto del Capítu­
lo XV sobresalen tres cuestiones. El secretario general era nombrado
por la Asamblea General «a recomendación del Consejo de Seguri­
dad». de manera que, una vez más, el P5 tenía interés en mantener
el control. En segundo lugar, lo cual resultaba más esperanzados el
personal de la Secretaría (que actuaría como tal secretaría en la
Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el ECOSOC y el Con­
sejo de Administración Fiduciaria) estaría compuesto por funciona­
rios internacionales, que no recibirían instrucciones de los gobiernos
de sus países de origen y tendrían que observar «el más alto grado de
eficiencia, competencia e integridad» (artículo 101). Esta importan­
te exigencia venía seguida a continuación de una piadosa esperanza
de reclutar personal «en forma de que haya la más amplia represen­
tación geográfica posible». No se sugería ningún método para con­
ciliar la pura capacidad con la adscripción geográfica, problema este
que ha perseguido a la ONU hasta hoy.
En tercer lugar, el secretario general debía llamar la atención del
Consejo de Seguridad sobre cualquier asunto que pudiera amenazar
el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Este era
un aspecto fundamental (artículo 99), puesto que creaba una instan­
cia que, con independencia tanto del Consejo de Seguridad como
de la Asamblea General, podía iniciar cuando menos el análisis, si no
alguna acción, en relación con las amenazas para la paz o las viola­
ciones de la misma. Por lo tanto, conferia a la Oficina del Secretario
General algún derecho a la información y la evaluación indepen­

77
 LOS ORÍGENES

dientes, aun cuando continuara al servicio de muchos amos. Tam­

bién representaba un órgano a) que los estados miembros, o la pro­
pia Asamblea General, podían dirigirse para solicitar información,
informes y datos presupuestarios. Como una de sus tareas, acaso la
principal, era ser el estado mayor del Consejo de Seguridad, también
estaba obligado a reflexionar profunda y esforzadamente sobre el
mantenimiento de la paz, la imposición de sanciones y las respuestas
a todo tipo de crisis después de la Segunda Guerra Mundial. Se tra­
taba de cargas muy pesadas para una burocracia novata.
Los artículos finales de la Carta constituyen las habituales medi­
das varias y de «ordenación» en relación con los acuerdos transitorios,
la inmunidad internacional para el personal de la ONU, los procedi­
mientos de ratificación y firma. Solo dos son dignos de mención: el
articulo (103) que afirma que las obligaciones de los miembros con­
traídas con la ONU prevalecen sobre cualquier otra de sus obligacio­
nes internacionales, y la importante declaración (artículo 109.2) de
que cualquier enmienda de la Carta exigirá el voto (ratificado por los
parlamentos nacionales) de dos terceras partes de los miembros de la
Asamblea, «incluyendo a todos los miembros permanentes de) Con­
sejo de Seguridad». Todo quedaba atado y bien atado.

La Carta esta compuesta por tanto de muchas partes, y a medida que

en los próximos capítulos vaya desgranándose el destino de todas
esas partes, iremos formándonos una idea de su significado y sus
efectos, de lo que funcionó bien y lo que no funcionó bien, de lo
que podría modificarse para responder a la transformación de las cir­
cunstancias y lo que quedó petrificado y congelado. La propia Car­
ta era una curiosa combinación de inflexibilidad por una parte (la
reiterada insistencia en los derechos especiales del P5) y la máxima
flexibilidad por otra (por ejemplo, respecto a la variedad de respues­
tas posibles a una amenaza para la paz). No se trataba sin duda de una
coincidencia. Los hombres que trabajaron larga y denodadamente
para redactar la Carta eran perfectamente conscientes de que tenían
que dotar a la organización mundial de un núcleo interno fuerte, el
Consejo de Seguridad, pero utilizar también un lenguaje que se

78
 EL TUMULTUOSO AVANCE

adaptara lo suficiente como para poder ser aplicado bajo circunstan­

cias imprevistas de los años posteriores.25 Además, la Carta tenía que
incorporar los amplios anhelos de algo más que seguridad militar
únicamente y dotarlos de estructura y de un proceso.
Lo que es incontestable es que, de algún modo, los fundadores de
la ONU habían creado un nuevo orden mundial. La estructura de la
política internacional a partir de 1945 fue diferente de la posterior
a 1648 o 1815; diferente incluso de la derivada de 1919, porque aho­
ra incorporaba a todas las grandes potencias bajo su paraguas (incluso
al difícil Estados Unidos) y había otorgado a la nueva entidad inter­
nacional un cometido más amplio para hacer frente a las razones eco­
nómicas, sociales y culturales que pensaba que impulsaban a los pue­
blos hacia el conflicto. Había, como es lógico, infinidad de desafíos
que los diseñadores de la Carta no previeron, quizá sobre todo un fu­
turo mundo en el que las amenazas para la paz se deberían a menudo
no tanto a actos de agresión externos como a la desintegración inter­
na y las guerras civiles. Pero ¿acaso deberíamos exigir semejante pre­
visión a una generación de políticos, diplomáticos, expertos jurídicos
y asesores militares agotados a quienes se exigía que pensaran en el
futuro del mundo cuando se estaban librando gigantescas batallas en
toda Europa y en el Pacífico? No lo creo.
Aquí hay un acertijo más que todavía no hemos mencionado.
El «sistema» de las Naciones Unidas había nacido, y había alterado
el paisaje político para regocijo de los federalistas del mundo y otros
organismos intemacionalistas. Pero en 1945 se estaba produciendo
otra transformación masiva: el orden inultipolar principalmente eu-
rocéntrico de estados estaba dejando paso rápidamente a un mundo
bipolar que, en ese aspecto, dispondría de armamento nuclear.26 Así
pues, el sistema internacional estaba cambiando, tanto en relación
con la aparición de nuevas organizaciones mundiales como en lo
referido a la eterna historia del auge y decadencia de lis grandes poten­
cias. Adivinar cómo se relacionarían entre sí estos nuevos «órdenes»
radicalmente diferentes representaba un rompecabezas gigantesco.
Y es que las naciones grandes raramente son buenos miembros de
un club internacional concebido para restringir el ejercicio del po­
der nacional.

79
 LOS ORÍGENES

Los discursos de los políticos sobre la creación de las Naciones

Unidas, tanto en la propia San Francisco como cuando se inaugura­
ron las primeras sesiones de la Asamblea General y el Consejo de Se­
guridad en Londres, en enero de 1946, fueron emotivos, triunfales
y optimistas acerca del futuro de la humanidad. El propio Traman,
en una brillante alocución en la clausura de la sesión plenaria de la
conferencia de la ONU celebrada unos dos meses después de la de
San Francisco para firmar la Carta e inscribir miembros, concluía
con las siguientes palabras: «Esta nueva estructura de paz se erige so­
bre cimientos sólidos. No fallemos en la comprensión de la suprema
oportunidad que se nos presenta de establecer un gobierno de la ra­
zón de ámbito mundial, de crear una paz duradera con la ayuda de
Dios». Los diplomáticos que habían trabajado día y noche en Dum-
barton Oaks, en Yalta y en los viñedos de San Francisco eran en ge­
neral más laicos y tenían más inquietudes. En el Departamento de
Estado. George Kennan ya daba rienda suelta a su opinión de que la
Carta prometía demasiado, que su redacción era muy ambigua y que
ello se traduciría en futuras disputas con la suspicaz y poco fiable
URSS. Y Gladwyn Jebb. el diplomático británico que tanto había
trabajado en numerosos borradores, se quedó después de la expe­
riencia con el temor a que los negociadores hubieran apuntado de­
masiado alto para «este mundo malvado».27
Este era y es, por supuesto, el dilema permanente de la ONU.
Desde sus comienzos, las grandes ambiciones de la organización han
contrastado marcadamente con el continuo empuje de los pueblos y
los gobiernos y con las enérgicas reivindicaciones de los estados so­
beranos. Quizá fuera el presidente Dwight Eisenhower quien apor­
tó la mejor justificación a este organismo mundial cuando dijo:
«Con todos sus defectos, con todos los fracasos que podamos atri­
buirle. la ONU representa todavía la confianza mejor organizada del
hombre en la posibilidad de sustituir el campo de batalla por la mesa
de negociación».28 En la actualidad hay muchas voces que afirman
que esto no es menos cierto hoy día. Pero, por todas las razones que
vamos a exponer en estas páginas, esa justificación sigue distando
mucho de la concepción original de una federación del mundo,
fundamentada en la ley universal.
 Segunda parte
La evolución de las muchas
Naciones Unidas desde 1945
 2

El acertijo del Consejo de Seguridad

Siempre ha habido grandes potencias. El Imperio romano tuvo

mucho más poder y gozó de muchos más privilegios que los galos,
los antiguos bretones y las tribus de España, y la dinastía Qin no tuvo
rival comparable en Asia. A partir del año 1500. siempre se conside­
ró que las principales potencias europeas pertenecían a otra catego­
ría diferente de la de los estados medianos y los reinos menores que
las circundaban. En 1814-1815, una pentarquía compuesta por Aus­
tria, Gran Bretaña, Francia, Prusia y Rusia creó, y a continuación
rigió, el sistema de paz posterior a las grandes guerras del largo si­
glo xviu. Y cuando aquel Concierto de Europa se derrumbó final­
mente en 1914, el espantoso conflicto subsiguiente dio lugar a una
nueva constelación de grandes potencias victoriosas que reniodeló
el sistema según su propia conveniencia en 1919, a menudo frente
a los gritos de protesta de otros actores de menor envergadura.
Cuando la Segunda Guerra Mundial se aproximaba a su desenlace,
otro selecto grupo de grandes potencias se reunió para negociar
el nuevo orden mundial de 1945, de manera que, ¿por qué iba a
sorprendernos que se arrogaran para sí determinados privilegios?
Las gentes de la época habrían quedado estupefactas si no hubiera
sido así.
Sin embargo, a cualquier persona sensata de nuestros días le re­
sulta vergonzoso que solo cinco de los 191 estados soberanos que
constituyen las Naciones Unidas tengan poderes y privilegios espe­
ciales. Cinco países, Gran Bretaña, Francia, la República Popular Chi­
na, Rusia y Estados Unidos, ocupan un escaño permanente en el co­

83
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

razón del Consejo de Seguridad de la ONU, que, como hemos ex­

puesto en el capítulo precedente, es a su vez el corazón de nuestro
sistema mundial de seguridad. Sobre lo que hacen o deciden no ha­
cer, y sobre lo que están de acuerdo o vetan, descansa el destino de
los esfuerzos por alcanzar la paz mediante tratados internacionales.
Aún más asombroso e inquietante resulta que cada uno de los cinco
miembros permanentes pueda paralizar, en caso de que su gobierno
nacional esté decidido a hacerlo, la acción del Consejo de Seguridad;
es más, hacerlo formaría parte por entero de sus derechos constitu­
cionales. Algunos estados son más iguales que otros.
En el capítulo anterior hemos expuesto las ecuaciones del poder,
las apreciaciones históricas y los temores ante el futuro a partir de los
cuales se foijó el Consejo de Seguridad. Como vimos, las grandes
potencias asumieron la máxima responsabilidad: la de decidir sobre
la guerra y la paz. Cuando el Consejo de Seguridad se estrenó en el
mundo de la posguerra, el reto consistía en poner en práctica las pa­
labras minuciosamente escogidas de la Carta. Fue entonces cuando se
inmiscuyeron en ella las realidades de la incipiente guerra fría, que
se revelaron por primera vez cuando, también por vez primera, la
URSS utilizó el veto para una cuestión que en modo alguno podía
considerarse que amenazaba directamente a los intereses soviéticos.
En febrero de 1946, el comisario soviético Andrei Vishinsky pro­
nunció un «nyet» en una disputa sobre la retirada de las fuerzas fran­
cesas del Líbano y Siria porque la URSS consideraba que los regí­
menes herederos de aquellos países eran lacayos imperialistas de
Occidente. El aspecto más interesante de este incidente, hoy en gran
medida olvidado, fue la reacción del senador Vandenberg. Cuando
informó a sus colegas del Senado de Estados Unidos, Ies dijo que
Occidente no debería entender la medida soviética como una bofe­
tada, sino más bien como la confirmación de que «el sistema funcio­
naba». He ahí uno de los miembros permanentes ejerciendo su de­
recho a veto contra algo de lo que discrepaba, y Estados Unidos sería
el último país en quejarse de ello. En realidad, lo que Vishinsky ha­
bía hecho era demostrar el acierto de la vehemente argumentación
que había expuesto Vandenberg el año anterior ante los dubitativos
senadores, según la cual la Carta de la ONU jamás amenazaría sus

84
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

propios derechos de soberanía. Para los estados mas pequeños, este

incidente confirmaba sencillamente los primeros temores de que el
campo de juego estaba construido cuesta arriba para ellos.1
Ajuicio de los primeros intemacionalistas no era una insensatez
sostener que debía hacerse uso del veto para cuestiones relativas a la
guerra y la paz, y no para cuestiones menores. De hecho, la Carta es­
tablece que un miembro permanente no puede vetar si es parte im­
plicada en una disputa «pacífica», sino únicamente si se ve implicado
en una disputa que representa «una amenaza a la paz» (Capitulo Vil).
Pero la vaguedad del lenguaje, la contundencia de la actitud de Vis-
hinsky y la aquiescencia estadounidense supusieron la creación de
un importante precedente en la primera infancia del Consejo de Se­
guridad. Si un miembro permanente podía controlar negativamente
el proceso de descolonización, ¿a qué otras cosas podría poner obs­
táculos si lo deseaba?
La respuesta parece ser la siguiente: a una atroz infinidad de co­
sas. Al principio siempre había vetos de la URSS, exceptuando un
veto francés, en una ocasión, sobre un asunto colonial. Quizá fueran
comprensibles algunas intervenciones soviéticas en relación con
conflictos en el seno de Grecia, de sus vecinos comunistas o entre
ambos. Pero la utilización más frecuente del veto por parte de Mos­
cú consistía en impedir el ingreso en la ONU de países que tenían o
habían tenido orientación fascista, que todavía eran considerados sa­
télites neocoloniales o que eran estados católicos conservadores. El
13 de septiembre de 1949, Moscú obstaculizó en solitario el ingreso
de Austria, Ceilán, Finlandia, Irlanda, Italia, Portugal y Jordania; en
septiembre de 1952, se pronunció en contra de Libia, Japón, Cam-
boya, Laos y Vietnam del Sur. Algunos países tenían que volver una
y otra vez para encontrar siempre el mismo obstáculo. El 13 de di­
ciembre de 1955. Moscú vetó a todos los arriba mencionados y a al­
gunos más: dieciséis en total. De vez en cuando, se producían vetos
rigurosos acerca de cuestiones de seguridad, como cuando los britá­
nicos y los franceses impidieron la aprobación de resoluciones con­
denatorias durante la crisis de Suez de 1956 (véase la página 90). Sin
embargo, incluso en los primeros años de la ONU, el veto se apli­
caba a cuestiones que no guardaban relación con conflictos intema-

85
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

cionales, como la elección del secretario general. Una vez más, fríe
Moscú el que sentó el precedente; pero, una vez sentado, quedó es­
tablecido. En los años posteriores, China también utilizaría su veto
para impedir el acceso a la secretaría general de un candidato que
Beijing considerara inadecuado, y Estados Unidos rechazaría poste­
riormente la reelección del secretario general Boutros Boutros-Gha-
li. Por su parte, Francia amenazó con oponerse a codo aquel candi­
dato que no hablara francés con fluidez? Aquí, si acaso, se subrayaba
aún más el privilegio de los cinco miembros permanentes. Bastaba
con que alguno de ellos amenazara con ejercer el veto para que los
demás se vieran obligados a transigir, por lo general durante una
charla informal en una de las salas de reunión privadas del propio
edificio de la ONU. Aquello era sin duda mejor que la posibilidad
de que las grandes potencias llegaran a las manos, pero con toda se­
guridad congelaba o ralentizaba el proceso de toma de decisiones y,
lo que resultaba aún más perturbador, reducía el número de cosas
que la organización mundial podía hacer en realidad.
Por asombroso que resulte, durante los primeros veinticinco
años Estados Unidos no encontró ninguna razón para aplicar el veto;
lo cual, como es lógico, indica que los órdenes del día de la ONU
solían orientarse en sentido favorable a ese país. Su primer veto se
produjo en marzo de 1970, igualando el voto británico contra la in­
jerencia de la Asamblea General en la cuestión del sur de Rhodesia.
Pero aquella medida de Londres y Washington hoy día olvidada fue
un presagio del cambio de los tiempos, de que la organización aca­
baría dominada, al menos en la Asamblea General, por países de
África, Asia y América Latina, y de que la agenda se orientaría hacia
cuestiones como la descolonización, las relaciones Norte-Sur y las
guerras civiles de África. Cada vez más, Estados Unidos se descubrió
bloqueando resoluciones en relación con lugares donde considera­
ba que cenia intereses importantes que proteger: el canal de Panamá,
la incorporación de Corea del Norte, Angola o Nicaragua. Sobre
todo, se descubrió atraída hacia los asuntos de Oriente Próximo,
principalmente para bloquear votos hostiles con Israel. Así, por cu­
rioso que resulte, las cifras de vetos rusos y estadounidenses se invir­
tieron; por ejemplo, entre 1985 y 1990 no hubo ningún veto sovié­

86
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

tico, y sí veintisiete estadounidenses. Sin embargo, el hecho de que

Washington y las otras cuatro potencias pudieran impedir la pro­
puesta de resoluciones y acciones, supuso a su modo una válvula de
escape. Pocos representantes extranjeros en la ONU lo reconoce­
rían, pero más valía que Estados Unidos adoptara una actitud obs­
truccionista en lugar de abandonar por completo la organización. Lo
que según los más críticos era una terrible debilidad del sistema, re­
presentaba ajuicio de los realistas un rasgo redentor, llegando inclu­
so a afirmar que era mejor que las naciones más grandes estuvieran
dentro del sistema de la ONU antes que fuera.
Aunque la guerra fría supuso que se utilizara el veto con dema­
siada frecuencia, y sobre demasiados asuntos, ejerció un impacto aún
más decisivo sobre el Comité de Estado Mayor: dada la desconfian­
za mutua entre el Este y Occidente, sencillamente había demasiadas
cosas sobre las que discutir. Y en julio de 1948, y por emplear la ex­
presión del profesor Nicholas, «con una franqueza no siempre pro­
pia de los divididos comités de la ONU», el comité informó al Con­
sejo de Seguridad de que la situación era insostenible? Cualquier
proyecto en ciernes se estancaba, la idea básica se abandonaba y toda
esta sección de la Carta se olvidaba. El comité todavía pervive sobre
el papel incluso hoy día, como un armazón guardado en un arma­
rio, y se reúne periódicamente pero sin orden del día. Por desgracia,
como veremos en el capítulo siguiente, el hecho de que sucumbie­
ra víctima de los primeros compases de la guerra fría supuso que el
Consejo de Seguridad y la Oficina del Secretario General estuvieran
mal dotadas de todo tipo de mecanismos prácticos cuando poste­
riormente se vieran enfrentados a crisis que exigían medidas de im­
posición y mantenimiento de la paz.
Así, al cabo de un par de años de la Conferencia de San Francis­
co, las mayores ambiciones del Consejo de Seguridad habían queda­
do hechas trizas. Los optimistas de la época afirmaban que este orga­
nismo tendría mayor autoridad que cualquier otro organismo de la
historia, pero olvidaban recordar a sus lectores y oyentes que todo
dependía de que hubiera acuerdo entre las potencias con derecho a
veto. De vez en cuando, una Asamblea General frustrada aprobaba
resoluciones en las que instaba a que los cinco grandes hieran uná­

87
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

nimes, y a finales de 1947 creó su propio comité provisional para

poder responder a crisis internacionales repentinas en el caso de que
el Consejo de Seguridad estuviera dividido; pero ese comité carecía
de autoridad y poco a poco se desvaneció. En octubre de 1950, con
las dotes de persuasión estadounidenses y con el fin de sortear el veto
soviético, la Asamblea General aprobó la famosa resolución Unión
pro Paz, por la cual se autorizaba a sí misma a reunirse y discutir po­
sibles acciones en el caso de que alguna medida del Consejo de Se­
guridad fuera bloqueada por algún veto pero la mayoría de los
miembros del Consejo fueran partidarios de realizar algún movi­
miento. Quizá esta fue la tentativa más atrevida jamás llevada a cabo
para alterar la relación de poder entre los órganos de la ONU, y des­
pertó mucho atractivo; no debe sorprendemos que volviera a apare­
cer en las resoluciones de la Asamblea General durante la crisis de
Suez de 1956. Pero no tenía ningún respaldo constitucional (esto es,
de la Carta) y, como veremos, no servía para coaccionar a ningún
obstinado miembro permanente con derecho a veto.
La actividad del Consejo de Seguridad durante sus primeros
cuarenta años era un barómetro fiable de las tensiones entre las gran­
des potencias durante la segunda mitad del siglo xx: Corea, Suez,
Berlín, Congo, conflictos árabe-israelíes, América Central y Africa.
El Consejo de Seguridad se ocupó de todas ellas, pero el modo en
que se resolvieron dependió no solo de la situación sobre el terreno,
sino de si había consenso en el P5.
El primer hito fue la invasión de Corea del Sur por parte de Co­
rea del Norte en 1950. Se trataba de un caso típico de agresión in­
ternacional tal como lo consideraba la Carta; sin embargo, en aquel
momento las tensiones entre el Este y Occidente en el Consejo de
Seguridad y el uso recurrente del veto por parte de la URSS indica­
ban que había pocas posibilidades de que hubiera una respuesta co­
lectiva de la ONU. Pero el boicot temporal de Moscú en el Conse­
jo de Seguridad (en protesta por la exclusión de la República
Popular China en favor de la China nacionalista) permitió que se
produjera un movimiento liderado por Estados Unidos para autori­
zar, y después emprender, una «acción policial» contra el agresor. La
guerra fue larga, tensa y difícil; fue la mayor campaña de imposición

88
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

de paz de la ONU de todos los tiempos. Obviamente, no hubo una­

nimidad alguna entre los cinco miembros permanentes: la URSS es­
taba furiosa por lo que estaba sucediendo y por su propio error, y se
quejó enérgicamente, pero en vano, del papel de la ONU. Nunca
más se ausentaría del Consejo y se reveló dispuesta a vetar cada vez
con mayor frecuencia en respuesta a Occidente. Además, cuando la
China comunista sustituyó finalmente a los nacionalistas como miem­
bro de la ONU, alimentó una rencilla directa contra Estados Unidos
no solo por las bajas en el campo de batalla, sino, de forma más ge­
neral, porque Estados Unidos representaba al odiado sistema capita­
lista. Si acaso, y tras la muerte de Stalin, la China de Mao habría de
ser un actor aún más revisionista e impredecible que la URSS en el
propio Consejo y en el seno del sistema internacional en su conjun­
to. Por último, Beijing se opondría (y todavía se opone hoy día) a
cualquier acción que estableciera un precedente de injerencia en la
soberanía de cualquier miembro sobre sus asuntos internos. Por to­
das estas razones, la unanimidad de los cinco miembros permanen­
tes, sobre la que descansaban tantas cosas, se convirtió en algo cada
vez más difícil de alcanzar, salvo en cuestiones de escasa relevancia.
Por consiguiente, la guerra de Corea ocasionó una curiosa mez­
cla de actividades amparadas por la Carta y al margen de la misma.
Las operaciones de la ONU se inscribían claramente en el artícu­
lo 42, que permitía emprender cualquier tipo de acción para man­
tener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Pero ni el
pleno del Consejo de Seguridad ni su Comité de Estado Mayor de­
sempeñaron un papel relevante. Todo el mundo podía percibir que
la operación era en esencia una campaña liderada por Estados Uni­
dos, apenas revestida de las necesarias resoluciones de la ONU; algo
no muy distinto en muchos aspectos de la guerra del Golfo (1991),
a excepción de que en este último caso no hubo una URSS enoja­
da y obstruccionista. El comandante en jefe estadounidense en Co­
rea informaba a Washington D. C., no al cuartel general de la ONU
en Nueva York, y las fuerzas armadas empleadas en el conflicto
eran, junto con las propias tropas surcoreanas, estadounidenses por
mayoría abrumadora (si bien participaron y combatieron muy bien
muchas otras naciones prooccidentales). Dado que tan solo la ausen­

89
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

cia casual de los soviéticos había permitido en primera instancia que

la intervención se produjera, las operaciones ofrecían pocas leccio­
nes y escasa orientación para que el Consejo de Seguridad autoriza­
ra futuras acciones.
El siguiente hito fue la doble crisis de Suez y Hungría en 1956,
que ai menos tuvo dos consecuencias sobre la posición y las prácti­
cas de los miembros permanentes. Para los indignados países neutra­
les, la acción militar anglo-franco-israelí contra Egipto y el aplasta­
miento del levantamiento húngaro por parte soviética eran en
principio esencialmente lo mismo: agresiones de grandes potencias
contra otras potencias menores. Una Asamblea General furiosa se
esforzó por tener voz y voto, aunque no tuvo mucho efecto. Tanto
Gran Bretaña y Francia por una parte, como la Unión Soviética por
otra, utilizaron el veto en el Consejo de Seguridad para proteger sus
intereses frente a resoluciones hostiles. Pero la auténtica diferencia
residía en que, cuando un Eisenhower frustrado y enfadado ejerció
presión (principalmente económica) sobre Londres y París para que
depusieran su actitud, las dos naciones de Europa occidental se vie­
ron obligadas finalmente a ceder; con lo que Gran Bretaña extrajo la
conclusión de que no podía desarrollar una política independiente
con la desaprobación de Estados Unidos, y Francia tuvo que volver­
se menos dependiente de la hegemonía estadounidense imperante.
Por contra, ninguna de las protestas contra la Unión Soviética por la
represión del levantamiento húngaro fue efectiva: Hungría estaba
bajo la órbita de influencia soviética y nadie podía salvarla sin una
guerra a gran escala (posiblemente nuclear). Nadie podía arriesgarse
a eso, ni siquiera el secretario de Estado estadounidense, John Foster
Dulles, que había flirteado con la idea de «hacer retroceder» al co­
munismo. Por tanto, incluso en los cinco miembros permanentes se
había abierto una brecha militar entre los miembros más débiles y las
potencias más poderosas, si bien estaba un tanto disfrazada por el he­
cho de que individualmente poseían derecho a veto y un escaño
permanente en el Consejo.
La segunda consecuencia importante de la crisis de Suez fue la
operación de pacificación que se estableció en el Sinaí tras las hosti­
lidades. En el próximo capítulo nos ocuparemos con detalle de ella.

90
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

pero lo pertinente para lo que ahora nos ocupa fue el debilitamien­

to de la relación entre los cinco miembros permanentes y las contri­
buciones militares nacionales a las labores de pacificación e imposi­
ción de la paz. Las grandes potencias acordaron de forma tacita
mantenerse al margen. Esta fue otra de las bajas ocasionadas por las
tensiones de la guerra fría, y supuso un paso de gigante en dirección
contraria a las intenciones de los fundadores de la ONU. Aunque es
cierto que los británicos y los franceses participarían en algunas mi­
siones en las décadas posteriores, las dos superpotencias se reservaban
un papel poco preponderante ofreciendo, por su parte, apoyo logís-
tico. Así, en lugar de que las grandes potencias fueran las principales
«abastecedoras» de seguridad, dejaron que esas labores fueran asumi­
das por miembros no permanentes, sobre todo por países neutrales
como Suecia e India. Dado que Moscú y Washington estaban en­
zarzados en una guerra declarada para obtener el favor de los estados
no alineados, y puesto que ambos bandos de la guerra fría sospecha­
ban que el otro se aprovecharía del desarrollo de los acontecimien­
tos si enviaba fuerzas sobre el terreno, este era el único modo de
avanzar, Pero despojó de todo sentido a aquel principio en virtud
del cual los países con las espaldas más anchas fueran los que carga­
ran con los mayores pesos en el mantenimiento de la seguridad in­
ternacional. También hizo que los privilegios de los cinco miembros
permanentes parecieran cada vez más anacrónicos. Ellos continuarían
fijando las normas y acordando cuáles de las acciones propuestas se
aprobarían (o, al menos, no se vetarían); pero los cascos azules que
intervinieran sobre el terreno no serían suyos.
Esta es la razón por la que las crisis internacionales de las décadas
de 1960 y 1970, como la catástrofe del Congo o las reiteradas guerras
árabe-israelíes, obraron pocas consecuencias sobre las estructuras y
poderes del Consejo de Seguridad, si bien tuvieron la máxima im­
portancia en la historia de la evolución de la pacificación y el mante­
nimiento de la paz. El Consejo, como es lógico, se veía reiterada y
dramáticamente involucrado en ambas regiones. Tanto el bloque
oriental como Occidente contaban con estados clientes a los que tra­
taban de favorecer, de forma positiva mediante apoyo diplomático o
suministros militares, y de forma negativa utilizando el veto para blo­

91
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

quear acciones contra sus satélites. El apoyo político soviético al pri­

mer ministro congolés Patrice Lumumba durante la secesión y pos­
terior guerra civil de ¡Catanga fije desplegado una y otra vez. En
aquellos años, Moscú protegía también los intereses de Egipto, y a
principios de la década de 1970, el propio Estados Unidos empezó a
utilizar el veto en serio, sobre todo para acallar resoluciones hostiles
contra Israel. A veces se temía que el conflicto egipcio-israelí, que es­
talló en las guerras de 1967 y 1973, arrastraría a ambas superpotencias
y tendría unas consecuencias incalculables, y se desplegó una diplo­
macia muy arriesgada para evitar esa perspectiva nefasta. Consecuen­
temente, el Consejo de Seguridad se reunía con frecuencia, en sesio­
nes tensas y a menudo verbalmente acaloradas, señal de que la guerra
fría se extendía ahora por todo el espacio comprendido entre la fran­
ja de Gaza y la sala de reuniones del Consejo en Nueva York.4
Pero todos los miembros permanentes del Consejo reconocían
que no se podía desoír un veto, puesto que eso recortaría a su vez
sus propios privilegios. Muy a menudo, cuando una superpotencia
insistía en que estaban en juego sus intereses vitales, se alcanzaba un
triste acuerdo que permitía discrepar en el plano político, lo cual
obligaba a que la Secretaría de la ONU delegara, pongamos por
caso, las necesarias labores administrativas sobre el terreno; como las
que fueron llevadas a cabo, por ejemplo, por la Agencia de Refu­
giados Palestinos a través de la Agencia de las Naciones Unidas para
los Refugiados de Palestina en Oriente Próximo (UNRWA, Uni­
ted Nations Relief and Works Agency), cuya tarea consistió en pres­
tar asistencia a los refugiados sin implicarse desde el punto de vista
político. Cuando un asunto no dividía tanto, como el de Papúa Oc­
cidental o Chipre, el Consejo de Seguridad estaba dispuesto a auto­
rizar a la Oficina del Secretario General a que iniciara y coordinara
una nueva operación de pacificación. Los cínicos no podían evitar
señalar la paradoja; era mucho mas fácil alcanzar un acuerdo sobre
problemas regionales menos trascendentales que sobre asuntos ver­
daderamente graves que podrían desembocar en una guerra a gran
escala y en el derrumbamiento del sistema de seguridad internacio­
nal (como la península de Corea, Taiwan o las tensiones árabe-is­
raelíes). Pero ese doble rasero estaba implícito desde el principio.

92
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

De este punto muerto en el centro de la ONU surgió un

avance prometedor, a saber: el incremento de las actividades y el
perfil del secretario general. El Capítulo XV de la Carta lo con­
vertía en «el más alto funcionario administrativo» del organismo
mundial, y en los últimos años los analistas lo han calificado como
el servidor número uno de la organización. Este último es un mal
calificativo, puesto que el secretario general es sin duda un «servi­
dor», no solo del Consejo de Seguridad, sino de muchos otros ór­
ganos de la ONU y, sobre todo, de la Asamblea General. Sin em­
bargo, sus actuales competencias se han debilitado, a excepción de
su imagen pública y su capacidad para capitalizarla. Aun así, ape­
lativos como «secretario» y «funcionario» ocultan el hecho de que
no se trata de un cargo meramente administrativo, como el del
empleado de un registro o un secretario de gabinete. Aunque está
claro que la función explícita del secretario general es atender el
funcionamiento de la organización mundial, también es verdad
que la Carta ha atribuido a la persona que ostenta ese cargo res­
ponsabilidades políticas especiales, sobre todo en el funciona­
miento del Consejo de Seguridad en cuestiones que amenazan la paz
internacional (artículo 99) y en la tarea de informar a la Asamblea
General (artículo 98).
Como está obligado a ser imparcial y negarse a recibir órdenes
de cualquier potencia en particular, al secretario general se le exige
por tanto que haga funcionar la ONU. Además, al menos en los
círculos liberales occidentales y en los países en vías de desarrollo, se
generalizó la creencia de que debería representar la opinión mundial
y hablar de preocupaciones mundiales, fundamentalmente, quizá, de
aqueUas que afectaran a los miembros mas débiles y con mayores di­
ficultades de la sociedad. Estas son exigencias peliagudas incluso en
la mejor de las épocas, puesto que están en conflicto potencial entre
sí. Puede que los países en vías de desarrollo y más pequeños no va­
loren la importancia de ser un gestor adecuado de los deseos de las
grandes potencias, y centrarse demasiado en asuntos de seguridad
puede levantar críticas de que el secretario general está dejando en
suspenso la preocupación por asuntos de justicia social. Sin embar­
go, ofender a uno de los cinco miembros permanentes suele ser fa-

93
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

tal. Hasta el diestro héroe de El criado de dos amos, de Cario Goldo-

ni. podría cometer un error aquí.5
Durante las tensiones de la guerra fría, la tarea era auténtica­
mente imponente. El primer secretario general, Trygve Lie, tuvo
una concepción expansiva de sus funciones políticas casi desde el
comienzo mismo de su mandato, pero su acción durante la crisis co­
reana, impulsando las resoluciones contrarias a Corea del Norte en
el Consejo de Seguridad e instando a la Asamblea General a que se
pronunciara a favor de la resolución Unión pro Paz, significó que
tuviera poca influencia una vez que los enfurecidos soviéticos regre­
saron a las Naciones Unidas. Por irónico que resulte, precisamente
en la época en que la URSS se negaba a trabajar con Lie y vetaba la
prolongación de su mandato, Joseph McCarthy y sus partidarios lan­
zaban un ataque contra el organismo mundial por considerarlo un
núcleo clandestino de influencia comunista en Estados Unidos. Tras
la renuente renuncia de Lie a finales de 1952, su sucesor, Dag Ham-
man»kj¿)ld, resultó ser la persona perfecta para esta labor imposible:
era firme, un político, un idealista pragmático e innovador. Incluso
en sus pocos y relativamente tranquilos años de mandato, construyó
una estrategia especial entre la diplomacia discreta y los bastidores
para resolver cuestiones peliagudas. Allí donde Lie había pregonado
con excesiva publicidad los denominados «buenos oficios de media­
dor» del secretario general, Hammarskjóld simplemente ¡os ejercía.
El punto culminante de esa labor ejecutiva se produjo sin duda
durante la doble crisis de Suez y Hungría. La historia merecería un
relato mucho más detallado de lo que es posible aquí, puesto que
Hammankjóld estuvo a punto de obrar milagros: viajando regular­
mente de uno a otro de los cinco países miembros permanentes del
Consejo, tres de los cuales estaban acusados de violar el derecho in­
ternacional y la propia Carta; trasladándose de las sesiones de urgen­
cia de la Asamblea General a las reuniones de urgencia del Consejo
de Seguridad, y luego de vuelta otra vez a la Asamblea; construyen­
do un lenguaje que hiciera avanzar el proceso de paz y dejara a las
grandes potencias sin escapatoria; formulando, en menos de cuaren­
ta y ocho horas, el plan para introducir una misión de paz interna­
cional (la FENU) que se desplegara entre las tropas egipcias y las is­

94
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

raelíes a lo largo de la frontera entre Gaza e Israel; y aplacando todas

las sensibilidades del modo más extraordinario. Cuando un año des­
pués de la crisis fue reelegido por unanimidad para un segundo
mandato de cinco años, afirmó ante la Asamblea General que, aun­
que siempre había preferido que le indicaran sus obligaciones, había
habido veces en que había tenido que actuar sin orientación alguna
«con el fin de contribuir a llenar cualquier posible vacío que apare­
ciera en los sistemas que la Carta y la diplomacia tradicional propor­
cionan». Se trataba de una aguda autoevaluación de su función, y
nadie, ni siquiera los soviéticos, protestaron, pese a su creciente in­
satisfacción ante sus funciones. Aun así, como revelaron posteriores
desacuerdos, habría sido imprudente suponer que los miembros so­
beranos de la ONU aceptarían de forma automática semejante dis-
crecionalidad en los secretarios generales del futuro. Las dos perso­
nas que le sucedieron, U Thant y Kurt Waldheim, tuvieron ásperos
enfrentamientos con varios miembros permanentes, y Bou tros Bou-
tros-Ghali, como ya hemos señalado, no fue renovado en su cargo
en 1996 debido a la oposición estadounidense.
Sin embargo, había venido sucediendo algo que iba significati­
vamente más allá de lo estrictamente previsto en los artículos del Ca­
pítulo XV para la función de la Secretaría. En la crisis del Congo de
1960-1961, Hammarskjóld y su magnífico equipo, incluido el pro­
pio Bunche, Andrew Cordier y Brian Urquhart, se mantuvieron en
el centro de la acción; fue todo un símbolo el que Hammarskjóld
muriera en un avión cuando volaba desde el Congo hasta el norte
de Rhodesia, precisamente en mitad de su misión de «buenos ofi­
cios de mediación» y para «rellenar un vacío». En aquella época, la
Asamblea General ya le buscaba para que fuera el mediador del mun­
do, y su función le había resultado cada vez más útil incluso a los
cinco miembros permanentes.
El riesgo de sobrecarga, y de que se produjera una reacción vio­
lenta por parte de los miembros si las cosas no salían bien, era ele­
vado. Una cosa era, por ejemplo, que el secretario general Kurt
Waldheim volara a Argelia en 1977 para rescatar a rehenes del mo­
vimiento de liberación del Polisario. ¿Quién podía poner una obje­
ción a eso? Pero la apuesta había sido mucho más alta cuando su pre­

95
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

decesor U Thant trató de negociar el fin del conflicto de Vietnam

pese a las sospechas de Estados Unidos; y aún mayor antes
* en 1962,
cuando tomó iniciativas para distender la crisis cubana de los misi­
les? En este caso, estaba claro que las decisiones últimas sobre la
guerra y la paz iban a tomarse en Washington y en Moscú, y que to­
dos los demás desempeñaban un papel secundario o inexistente: así
era la naturaleza del mundo bipolar de la guerra fría. Dicho con cru­
deza, la ONU y la Secretaría tocarían un segundo violín durante las
emergencias más importantes, mientras que los «dos grandes» acep­
taban tácitamente permitir que el organismo mundial se ocupara de
la descolonización, el desarrollo, etcétera, siempre que aquello no
interfiriera en sus intereses en materia de seguridad. Pero el propio
hecho de que el secretario general interpretara los papeles que de­
sempeñó confirma que el mundo había avanzado desde 1914 o 1870.
En muchos conflictos más limitados, su función asumía, o así solía
atribuírsele, el papel protagonista. Incluso durante los desacuerdos
entre las grandes potencias ocupó, en teoría, un lugar como agente
imparcial deseoso de contribuir a resolver disputas, o actuó simple­
mente como mensajero confidencial.
Así, poco a poco y a menudo de mala gana, cada vez más nacio­
nes acabaron por reconocer la importancia de contar con una Se­
cretaría que no hiciera política, sino que desempeñara un papel ac­
tivo en la resolución de controversias. Los profesores Franck y Nolte
lo exponen con precisión:

|A mediados de la década de 1980] los secretarios generales se ha­

bían sentido justificados en ocasiones para actuar por cuenta propia en
aras de salvaguardar lo que entendían que eran tos criterios mínimos
del orden mundial; y habían conseguido trazar con un éxito absoluto
una línea entre su función y la función desempeñada por los órganos
políticos a instancias de los estados miembros... La Asamblea General
podía hacer más ruido, y el Consejo de Seguridad podía actuar con
mayor decisión siempre que hubiera unanimidad entre los miembros
permanentes. Pero en el reducido margen en que la ONU estaba co­
sechando algún efecto beneficioso en el mundo real al margen de las
derivadas de su propia composición, se debía principalmente a las fun­
ciones desarrolladas por el secretario general.

96
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

Estos mismos autores pasan después a describir no menos de die­

cisiete acciones de «mediación» desarrolladas únicamente en las dé­
cadas de 1980 y 1990; algunas autorizadas por el Consejo de Segu­
ridad, otras por la Asamblea General y unas terceras emprendidas
por propia iniciativa del secretario general. Claramente, el fin de la
guerra fría contribuyó mucho a rebajar la desconfianza tanto en
Moscú como en Washington contra cualesquiera terceras partes que
tuvieran algún papel en los asuntos mundiales; lo cual supuso de he­
cho, en muchas ocasiones, que vieran al secretario general como un
valioso instrumento para resolver problemas espinosos. Con mucha
frecuencia era un enviado especial o representante especial del se­
cretario general cuidadosamente seleccionado quien encabezaba los
reiterados viajes diplomáticos, ya fuera en la región que sufría la ten­
sión o en algún lugar neutral como Ginebra. Algunas de las cuestio­
nes eran por su naturaleza de pequeña escala, como la disputa fron­
teriza entre Guayana y Venezuela o las riñas entre Nueva Zelanda y
Francia por las pruebas nucleares francesas en el Pacífico; pero otras
eran auténticamente importantes para el mantenimiento de la paz y
la seguridad internacionales, como la supervisión de las elecciones
camboyanas o las labores para alcanzar acuerdos de paz en América
Central. No todas estas misiones diplomáticas fueron éxitos rutilan­
tes; así lo atestiguan los esfuerzos realizados en vano por Vanee y
Owen para tratar de detener el derramamiento de sangre en Bosnia
en 1992-1993, sobre cuya responsabilidad se continúa discutiendo
en la actualidad. El hecho categórico era que, si una o ambas partes
de un conflicto preferían los combates a la negociación, o si una
gran potencia echaba un jarro de agua fría sobre una misión, la me­
diación neutral no podía funcionar.
Así pues, la transformación del papel de la Secretaria de la ONU
en los asuntos internacionales fue acogida positivamente en todas
partes de forma paulatina, pero la ironía residía en que esta expan­
sión de las actividades del secretario general dependía exclusivamen­
te del consentimiento de las superpotencias. No hubo en realidad
ningún cambio en las estructuras de poder subyacentes. Las misiones
de las Naciones Unidas eran ahora más frecuentes sencillamente
porque los hielos y las nieves de la guerra fría habían empezado a

97
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

fundirse, desde aproximadamente 1987 en adelante, al principio con

delicadeza y después con un goteo más regular, cuando el nuevo lí­
der soviético Mijail Gorbachov empezó a impulsar sus políticas li-
beralizadoras y Occidente respondió con cautela. Los no menos be­
neficiados de este deshielo fueron las Naciones Unidas, el Consejo
de Seguridad y la Oficina del Secretario General, puesto que Gor­
bachov solía afirmar que a Moscú le gustaría cooperar con las Na­
ciones Unidas, e incluso fortalecerlas, como medida conciliatoria
que complementara su calendario interior de reformas.
Las consecuencias de esta transformación de las grandes poten­
cias para el Consejo de Seguridad fueron poco menos que revolu­
cionarias/ Los cinco miembros permanentes trabajaron juntos en un
tema tras otro como no lo habían hecho jamás. Recuperaron por
tanto la función original que les adjudicaba la Carta, pero también
formularon muchas más demandas sobre la Secretaría y autorizaron
cada vez más acciones de pacificación. Es cierto que a menudo los
representantes chinos en el Consejo de Seguridad simplemente se
abstenían, advirtiendo de que no les gustaba el nuevo brote de acti­
vidad porque podría sentar precedentes para la injerencia en los
asuntos intentos de los estados miembros. Pero se trataba de una ad­
vertencia. no de un veto. (Es preciso señalar aquí que, con el paso
del tiempo, las grandes potencias habían acordado que una absten­
ción cumplía con la exigencia del artículo 27 acerca de «los votos
afirmativos de todos los miembros permanentes».) Lo más asombro­
so era que la URSS no solo votaba afirmativamente, sino que tam­
bién estaba dispuesta ahora a desempeñar una función diplomática
de primer orden para contribuir a resolver contiendas regionales, y
apartó la dimensión de la guerra fría de las disputas acerca del Ter­
cer Mundo. Una resolución del Consejo de Seguridad concebida
por los cinco miembros permanentes y negociada por otra misión de
«mediación» más del secretario general puso fin a la guerra entre Irán
e Irak en 1988. El secretario general también negoció la retirada so­
viética de Afganistán al año siguiente guardando las apariencias de
Moscú en todo el proceso. En esa misma época, Cuba se retiró
de Angola y Namibia consiguió la independencia, en ambos casos
bajo la mirada entusiasta del Consejo de Seguridad. Difícilmente

98
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO PE SEGURIDAD

podíamos sorprendemos de que el presidente George Herbert Wal-

ker Bush empezara a hablar de un «nuevo orden mundial». Era asi,
aunque, por desgracia, no por demasiado tiempo.
Luego se produjo otra sorpresa: el flagrante acto de agresión ira­
quí contra Kuwait en agosto de 1990. Retrospectivamente, está cla­
ro que Saddam Hussein erró muchos cálculos al lanzar ese ataque:
cometió errores de cálculo en relación con la determinación esta­
dounidense. la tecnología militar estadounidense, las actitudes árabes
y la opinión pública mundial. Pero quizá uno de sus mayores erro­
res fue no reparar en que había proporcionado al Consejo de Segu­
ridad el típico caso para autorizar una acción militar amparada en el
Capítulo Vil de la Carta de la ONU. Aquí estaba el ejemplo per­
fecto de lo que los planificadores de 1944-1945 contemplaban; aún
más que en el caso de Corea, ya que en esta ocasión no comportaba
la ausencia ni el enojo de una potencia con derecho a veto. Ningu­
no de los cinco miembros permanentes tenía interés en bloquear la
acción del Consejo de Seguridad: Corbachov estaba preparándose
para transformar la URSS y buscaba la amistad de Occidente; Chi­
na difícilmente podía vetar una cuestión relacionada con una agre­
sión clara de un miembro contra otro, y Gran Bretaña y Francia se­
cundaron a un Estados Unidos excitado. Además, Hussein tenía
muchos enemigos en la región y era un famoso violador de los de­
rechos humanos, e incluso tenía el aspecto de villano clásico (no
muy distinto de Hitler, con su mostacho, según decidieron muchos
caricaturistas occidentales). Aquí estaba la nueva crisis de Abisinia o
Renania, pero sin la ineficacia de la Sociedad de Naciones. Hasta los
críticos que reivindicaban que el gobierno estadounidense tenía in­
tereses concretos para emprender una acción militar (como garanti­
zar el abastecimiento de petróleo, penetrar más en Oriente Próximo
o demostrar que sus inmensos gastos militares de la década de 1980
estaban bien hechos), tuvieron que reconocer que la guerra contra
Irak estaba perfectamente justificada según el derecho internacional.
Sin embargo, era asombroso que el Consejo de Seguridad hu­
biera condenado la invasión iraquí en la tarde de aquel mismo día.
Durante los meses posteriores, se aprobaron otras once resoluciones
más, que autorizaron en primer lugar la aplicación de sanciones eco-

99
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

nómicas, después un embargo marítimo y, por último, el uso de la

fuerza. Sin duda, la aplicación de aquellas resoluciones no se deriva­
ba plenamente de la Carta; por ejemplo, con un Comité de Estado
Mayor fenecido y con Rusia y China dispuestas a sancionar pero no
a participar, la campaña militar contra Irak se convirtió en una alian­
za de hecho, dirigida y orquestada por Estados Unidos y con arsenal
estadounidense que abastecería a la mayor parte de las fuerzas de la
coalición. Tampoco el éxito de la operación se tradujo en alguna
medida de seguridad más permanente, como que los gobiernos
aceptaran poner fuerzas militares a disposición de la ONU (como asi
lo ampara el artículo 43) para desarrollar actividades en esta zona.
Por tanto, no había ninguna garantía de que alguna crisis futura
en relación con Irak provocara una respuesta idéntica a lo sucedi­
do en 1990-1991.
Ese mismo tipo de tratamiento ad hoc de una crisis internacional
tenía un precedente, casualmente, en la guerra de las Malvinas de
1982. Ni China ni Rusia tenían ningún interés en aquel conflicto, y
tampoco una cautelosa Francia ni un Estados Unidos más eficaz pro­
testarían por la contraofensiva británica contra Argentina. En caso
de que tuvieran elección, como la tuvieron, los estados miembros
prefirieron no entrometerse demasiado, sino más bien valorar cada
emergencia tal como surgía y en función de si estaba implicado o no
un miembro permanente.
Aunque según los intemacionalistas convencidos esta política
pragmática hacía gala de una voluntad frágil, probablemente fuera
un sabio modo de proceder. La solidaridad entre los miembros del
P5 era siempre una plataforma frágil, incluso tras el fin de la guerra
fna. Si en el futuro se producía una crisis en la que una potencia con
derecho a veto se opusiera a la acción» el Consejo de Seguridad ha­
ría muy poco. Si se producía en un plano de disputa distinto (es de­
cir. inferior), el Consejo valoraría cómo responder. La geografía
desempeñaría con frecuencia un papel tan importante como el de­
recho internacional: ¿estaba el conflicto cerca de casa o en un lugar
remoto? Al fin y al cabo, aparte de Estados Unidos, ninguno de los
demás miembros permanentes o grandes potencias regionales que
reivindicaban un escaño permanente en el Consejo, como India o

100
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

Brasil, contaban con el «empuje» ni con la potencia de fuego que les

permitiera actuar con éxito en el extremo opuesto del planeta. Por
consiguiente, si estallaban conflictos lejanos pero de proporciones
considerables, habría sido imprudente insistir en la imposición agre­
siva y generalizada de la paz como política habitual. Si el conflicto
era una guerra civil a pequeña escala, se emplearía a los diplomáticos
de la ONU para que negociaran una paz, y a continuación quizá po­
drían intervenir los cascos azules encargados de mantener la paz.
Pero ¿por qué comprometerse a ciegas de antemano?
Pese a este tipo de cautelas, la operación contra Irak había su­
puesto indudablemente una victoria para el sistema de seguridad de
la ONU (sobre todo en opinión de los estadounidenses), para la
imagen del propio Consejo de Seguridad, para los creadores de
la Carta y para el imperio de la ley; ni siquiera el hecho de que Sad-
dam Hussein conservara el poder en Bagdad durante otra década
podía restarle méritos a ello. Si este hubiera sido el fin de las opera­
ciones de imposición y mantenimiento de la paz en la década de 1990,
los funcionarios de la ONU y sus partidarios exteriores habrían con­
templado el fin de siglo con satisfacción. Sin embargo, justamente
cuando este clásico caso de resolución y acción del Consejo de Se­
guridad estaba llegando a su fin, algunos retos muy diferentes y mu­
cho más difíciles afloraron para sacudir hasta la raíz el sistema de las
Naciones Unidas y plantear una pregunta aún más importante sobre
la capacidad que tenía la organización mundial de satisfacer los no­
bles objetivos que la Carta formulaba para la humanidad.
Esos retos fueron el repentino estallido de guerras civiles, de
violencia étnica y religiosa, las violaciones masivas de los derechos
humanos, las descomposiciones de la autoridad y las emergencias
humanitarias producidas a principios de la década de 1990. Las exi­
gencias prácticas y operativas que estos muchos conflictos plantea­
ron a la capacidad de mantenimiento de la paz de la ONU se anali­
zan con detalle en el próximo capítulo; ahora nos ocuparemos de lo
que significaron para el Consejo de Seguridad y el secretario gene­
ral. Mientras los miembros del Consejo escuchaban consternados y
se enteraban del desarrollo de las tragedias de Yugoslavia, Haití, So­
malia, Africa central, el Cáucaso y otra docena de lugares más, solo

101
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

podían concluir, por irónico que resulte, que la reciente crisis de

Irak era en realidad muy simple comparada con todo esto.
¿Porqué las múltiples crisis de la década de 1990 planteaban una
amenaza tan grave para el sistema de la ONU? En primer lugar, el
tipo de caos interno y desintegración del tejido social en lugares
como Haití y Somalia sencillamente no estaba previsto en absoluto
en la Carta. Como hemos visto, claro que había habido determina­
das crisis anteriores, como la del Congo en 1960, que proporciona­
ban pistas para una acción de la ONU, aun cuando esa analogía no
sirviera de nada si literalmente no habia ningún gobierno con el que
pudieran trabajar los organismos mundiales.
En segundo lugar, hubo demasiadas llamadas solicitando ayuda
de h ONU en un período demasiado corto. Así, comprender ple­
namente cada crisis y decidir después qué hacer con ella era prácti­
camente imposible cuando el Consejo de Seguridad hacía frente
uno tras otro a algún tema apremiante: Camboya, Ruanda, Mo­
zambique, Haití, Kosovo, etcétera. Sin embargo, el apremio por ac­
tuar se vio alimentado por las clamorosas necesidades de tantos seres
humanos y por el no menos importante hecho de que los medios de
comunicación de todo el mundo ponían a diario estas tragedias en
conocimiento del público en general. Si el Consejo de Seguridad
hubiera comprendido y abordado correctamente la cuarta parte de
estos casos, habría constituido una hazaña sobresaliente de la organi­
zación: abordarlos todos, aun cuando se hiciera de forma moderada­
mente adecuada, era inconcebible. Pero la Carta los obligaba a ello,
y era lo que los parlamentarios, los votantes y, naturalmente, las co­
munidades angustiadas esperaban que asumieran.
En tercer lugar, los recursos para ejecutar las muchas órdenes del
Consejo de Seguridad eran completamente inadecuados. Claro que
era una buena noticia que el Consejo trabajara estrechamente y a
diario sin los agrios enfrentamientos del período de la guerra fría.
Solo alguna vez (por ejemplo, en relación con el malestar ruso por
las iniciativas contra Serbia a principios de la década de 1990) surgió
la posibilidad de que se produjera un veto. Y ninguno de los cinco
miembros permanentes tuvo motivos ulteriores en Africa, donde se
estaban desarrollando la mayor de las tragedias. Alcanzar un acuerdo

102
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

para autorizar una nueva operación de la ONU era todavía un asun­

to lento, y los contingentes de paz y ayuda humanitaria solían llegar
una vez que ya estaba hecho el daño más importante; pero la mayo­
ría de las decisiones originaron pocas tensiones entre las grandes po­
tencias. El problema era que, al no disponer de un Comité de Esta­
do Mayor ni de fuerzas destacadas pertenecientes a los estados
miembros, todo despliegue debía organizarse desde cero. Estaba
muy bien que el Consejo autorizara una nueva operación en un de­
terminado lugar del inundo, pero se dejaba al desafortunado secre­
tario general que visitara a los miembros de la ONU, gorra en
mano, pidiéndoles que contribuyeran con soldados, fuerzas policia­
les, administradores, apoyo logístico y abastecimiento alimentario.
Algunos miembros aportarían de buena gana fuerzas para distribuir
alimentos en Africa central, pero se negarían a que sus tropas fueran
destacadas entre serbios y croatas en Bosnia. Algunos países ofrece­
rían tropas para el mantenimiento de la paz. pero rehusarían impo­
nerla de forma coercitiva. Cada misión comportaba una combina­
ción nueva y diferente de naciones colaboradoras, pero muchas de
ellas carecían incluso de verdadera capacidad y necesitaban apoyo
militar y económico antes de poder intervenir. Inevitablemente, esa
distancia entre las promesas y el cumplimiento de las mismas no ha­
cía sino dañar la reputación del Consejo de Seguridad y proporcio­
nar munición nueva a quienes se oponían a la ampliación de las ac­
tividades de la ONU.
Por último» estaban los crecientes costes de toda esta actividad.
El presupuesto para el mantenimiento de la paz era siempre inde­
pendiente, y se estimaba de diferente modo, del presupuesto gene­
ral de la ONU. Si ya era difícil convencer a todos los países de que
pagaran los costes de funcionamiento ordinarios del organismo
mundial, hallar la financiación necesaria para cada acción de mante­
nimiento de la paz suponía un reto tremendo. En 1993, y por pri­
mera vez en su historia, los costes del mantenimiento de la paz eran
entre dos y tres veces superiores al presupuesto ordinario anual de la
ONU para el conjunto de la organización. Esta carga adicional re­
cayó más sobre los hombros de los cinco miembros permanentes
con más peso que sobre los de los miembros más pobres y desfavo­

103
 LA EVOLUCIÓN ÜE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

recidos (como no podía ser de otra manera, puesto que eran prin­
*
cipalmente ellos quienes autorizaban el inicio de las misiones).
Pero no todo el mundo lo entendía así, y el problema se acentuó a
causa del giro a la derecha del Congreso de Estados Unidos a fina­
les de 1994 y de la exigencia de este último de que se renegociara la
contribución estadounidense (de aproximadamente el 28 por ciento
del presupuesto de mantenimiento de la paz). Con independencia
de lo que opinara de esta demanda la gente de la ¿poca (tenía cierta
lógica fiscal, pero los políticos que reclamaron el reajuste hicieron
gala de una dureza y una soma indebidas hacia el organismo mun­
dial), dejaba a la Secretaría tiritando, hacía pedazos las finanzas y las
competencias de la ONU, y aterraba y enojaba a muchos otros esta­
dos miembros ante la aspereza de la exhibición de poder del Con­
greso estadounidense.
El resultado de todo esto fue que, a mediados de la década de 1990,
las Naciones Unidas estaban deformándose por la presión? Como
veremos más adelante, hubo algunos éxitos inadvertidos en medio
de esta crisis de múltiples facetas. Pero el hecho insoslayable era que
en 1995 o 1996 el organismo mundial se había agotado. Las afortu­
nadas «coaliciones de países serviciales» que se habían sumado con
entusiasmo a las primeras misiones de pacificación, se quejaban de
la fatiga del donante unos cuantos años después; pagar todas estas
operaciones y, aún más, volver a proporcionar contingentes para
cada nueva crisis agotaba la paciencia hasta de los estados miembros
más leales. Y la triple catástrofe de Somalia, Ruanda-Burundi y Bos­
nia durante mediados de la década de 1990 no solo había sembrado
negras nubes acerca de las competencias de la ONU, sino que tam­
bién había desencadenado problemas delicados acerca de la sobera­
nía, la responsabilidad y la imparcialidad. ¿Cuáles deberían ser las
orientaciones del Consejo de Seguridad cuando los estados miem­
bros se desmoronaran y la Carta no proporcionara ningún principio
de acción? ¿Acaso no se excedía en sus atribuciones al autorizar tan­

* Aunque a China y a una Rusia económicamente débil tras el desmorona­

miento de la Unión Soviética se les asignó una cuota inferior debido a su bajo pro­
ducto interior bruto (PIB) per cápita.

104
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

tas intervenciones y esperar después que las naciones no pertene­

cientes al Consejo, que no habían tomado parle en la toma de deci­
siones, atendieran una y otra vez las peticiones de ayuda del secreta­
rio general? Y si, por ejemplo, un país como India contribuía en las
misiones de pacificación o imposición de paz de la ONU más que la
mayoría de las naciones, ¿por qué no debería contar con un escaño
permanente en el Consejo de Seguridad?
A medida que se iba aproximando el cincuenta aniversario del
organismo mundial, cada vez había más demandas de reforma y cam­
bio. En medio de todos estos acalorados debates, ningún otro asunto
era más polémico que el de la reforma del propio Consejo de Segu­
ridad: su composición, sus poderes y su forma de proceder. Y los de­
sacuerdos mas profundos giraban en tomo a los asuntos gemelos del
veto y de los cinco países que tenían derecho a esgrimirlo.
Era conveniente e importante que el organismo mundial revisa­
ra sus propias estructuras ahora que habían pasado cincuenta años y
la organización había cambiado tanto; en opinión de muchos críti­
cos, era por suerte un tiempo ya pasado. Japón y Alemania, los ene­
migos de la Gran Alianza medio siglo atrás (y a los que la Carta to­
davía se refería en el artículo 53, como «estados enemigos»), eran
ahora el segundo y tercer máximos contribuyentes a) presupuesto de
la ONU y consideraban que tenían derecho a un escaño permanen­
te. Pero las mayores quejas sobre la situación existente procedían,
con toda la razón, de los países del mundo en vías de desarrollo, so­
bre todo de los más grandes, como India, Brasil y México. Que las
cinco potencias vencedoras de 1945 poseyeran todavía sus privile­
gios especiales les parecía desde hacía mucho tiempo un anacronis­
mo, especialmente dada la reducida extensión mundial de Gran Bre­
taña y Francia. Aquello no era tan enojoso cuando la guerra fría
había paralizado la capacidad del Consejo de Seguridad de hacer
gran cosa, pero ahora que la ONU había pasado a su fase de activi­
dad desenfrenada posterior a 1990, la configuración actual era mu­
cho menos tolerable. Y lo era sobre todo porque, aparte de las ope­
raciones en los Balcanes y de las nuevas tentativas de misiones en
zonas de la antigua URSS, todas las decisiones del Consejo de Se­
guridad sobre la intervención (o no intervención) afectaban a países

105
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

del Sur. Desde el punco de visca de Nueva Delhi o Brasilia, la idea

de incorporar al Consejo de Seguridad más estados ricos como Ja­
pón y Alemania y ninguno del mundo en vías de desarrollo era sen­
cillamente otro insulto más. A menos que las cosas se modificaran, y
de forma espectacular, la autoridad del Consejo y el respeto que
despertaba en la mentalidad de gran parte del mundo se verían más
debilitados.
Pero ¿cómo iban a modificarse exactamente? Como veremos
cuando expongamos la reforma del Consejo de Seguridad en el úl­
timo capitulo de este libro, todas las propuestas de cambio suscitaban
de inmediato discrepancias sustanciales, incluso entre aquellos países
en vías de desarrollo ansiosos por modificar el sistema existente. Ha­
ber modificado esta estructura en la época de menor actividad hu­
biera exigido un juicio salomónico que resultara inteligente, persua­
sivo y aceptable para todas las partes. Es difícil de imaginar, incluso
hoy día, qué supondría eso; realizar una reforma estructural durante
las crisis de mediados de la década de 1990 era imposible. El orga­
nismo mundial era único e irreemplazable, pero se había fraguado
en circunstancias que lo volvían anticuado, aun siendo todavía cen­
tral para el sistema internacional de cincuenta años después. Valiosas
comisiones externas y comités de la Asamblea General de reciente
creación trabajaban en vano.10 Desde el exterior de sus muros, los
críticos solicitaban una «limpieza del corral» y los congresistas conti­
nuaban negándose a votar partidas económicas para satisfacer la cuo­
ta estimada de Estados Unidos. Las peticiones de «reforma» aumen­
taban, pero esa palabra significaba cosas diferentes para los distintos
países, ONG e individuos. Las ideas del senador Jesse Helms acerca
de reducir la ONU tenían poco en común con el afín del gobier­
no de India por obtener un escaño permanente en el Consejo de Se­
guridad.
En resumen, el momento no era el adecuado. Otras propuestas
incluso más modestas, como incorporar al Consejo unos cuantos
miembros no permanentes adicionales, no fueron planteadas; ni tam­
poco ninguna idea para resucitar el Comité de Estado Mayor, ni la
propuesta aún más asombrosa de Brian Urquhart y otros de crear un
ejército permanente de la ONU a las órdenes del Consejo. Las inno­

106
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

vadoras propuestas de financiación de mediados de la década de 1990,

como gravar con un pequeño impuesto las transacciones internacio­
nales para financiar las operaciones de la ONU, quedaron en el ca­
mino debido a la resistencia de los republicanos estadounidenses. En
cuestión de unos pocos años, las esperanzas y los planes para fortale­
cer el organismo mundial y aproximarlo a los objetivos de la Carta
se habían desvanecido, no por completo pero sí de forma sustancial.
Quizá no era tan terrible como pensaban los intemacionalistas en
aquella época. Exigir que las Naciones Unidas modificaran su cons­
titución de forma profunda e importante en la misma época en que
batallaban con dieciocho misiones de pacificación e imposición de la
paz, atravesaban por una crisis presupuestaria y mantenían reiteradas
disputas con su miembro más poderoso, era quizá invitar a su desin­
tegración y derrumbamiento. Hacían falta tiempo para respirar y
medidas menos ambiciosas y polémicas.
Este era sin duda el sentido que tenía reemplazar como secreta­
rio general a Bou tros Boutros-Ghali por Kofi Annan. Ambos esta­
ban entregados al organismo mundial, pero este último parecía do­
tado de más astucia política y podía llevarse bien con los espinosos
políticos estadounidenses, restablecer la moral del personal y actuar
a un ritmo menos frenético. Conjuntamente con el Consejo de Se­
guridad, su oficina puso fin a algunas misiones y adelantó con mu­
cha prudencia otras nuevas; le favorecieron éxitos como el de con­
seguir gestionar paso a paso la transición de Timor Oriental a la
independencia a partir de 1999. Las medidas prácticas para adelan­
tarse y atajar crisis, así como para fomentar las labores de reconstruc­
ción tras un conflicto, confirieron a la ONU una apariencia más
competente, y el ánimo político estadounidense se tomó menos
hostil. El secretario general era plenamente consciente de la espan­
tosa y creciente brecha entre las necesidades del mundo y sus recur­
sos, y reconoció la atemperada voluntad de ayudar de los estados
miembros más ricos. Pero tampoco veía ningún sentido en adoctri­
narlos; era mucho mejor propugnar una política de educación pau­
sada. Todavía había muchas misiones sobre el terreno, además de
aquellos problemas que se cocían lentamente entre estados y que se
negaban a desaparecer: el irregular proceso de paz palestino-israelí,

107
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

la eterna disputa entre India y Pakistán acerca de Cachemira, la ame­

naza constante de Saddam Hussein y, junto a todos ellos, la erupción
de nuevas matanzas en Africa (Congo, Sierra Leona).
Por consiguiente, la mayoría de los miembros del Consejo de
Seguridad entraron en el siglo xxi con un ánimo cauteloso, por no
decir escarmentados. Las ideas de cambio de mayor envergadura ya
no resultaban atractivas, si es que lo habían sido en algún momento
para el P5. El énfasis recaía ahora sobre la vertiente práctica, no so­
bre la teoría, que ayudara a que el gobierno estadounidense conven­
ciera al Congreso para restaurar el pago de su cuota completa de los
gastos del organismo mundial. En el Consejo había diferencias de
enfoque y de opinión acerca, por ejemplo, de Palestina o de cómo
tratar a Irak, pero en términos generales funcionaba sin asperezas.
Aunque, como ya hemos mencionado con anterioridad, la ONU
todavía se enfrentaba a un volumen importante de conflictos regio­
nales, su número y su gravedad había disminuido desde los tiempos
de crisis de mediados de la década de 1990. Pese a todas las distrac­
ciones, Annan parecía obtener cada vez más éxitos a la hora de lla­
mar la atención sobre África, el continente que se enfrentaba a la
mayor concatenación de retos, y en lograr que la opinión pública
reconociera que los esfuerzos para ayudar a las sociedades africanas
debían ir acompañados no solo de recursos sustanciales, sino sobre
todo de una labor colectiva inteligente por parte de todos los miem­
bros de la ONU, además de las ONG, las iglesias y las empresas mul­
tinacionales. Según esta perspectiva holística y más amplia, el Con­
sejo de Seguridad no es sino uno de los actores; sin duda un actor
vital, porque todas las comunidades necesitan sus vigilantes noctur­
nos y sus policías, pero es necesario mucho más para que la comu­
nidad mundial esté satisfecha y sea próspera.
En este escenario relativamente más calmado se estrellaron los
pilotos suicidas de Al-Qaeda el 11 de septiembre de 2001, y rápida­
mente se tomó conciencia de que el mundo había descubierto, con
toda gravedad, una forma de amenaza para la seguridad diferente de
la que procedía de los estados transgresores. Dada la atrocidad del
golpe sufrido por Nueva York y la consecuencia de que nadie esta­
ba a salvo de algo similar (la mañana en que se produjeron los ata­

108
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

ques el propio edificio de las Naciones Unidas fue desalojado, por

temor a que existieran más planes suicidas), unto el Consejo de Se­
guridad como la Asamblea General se apresuraron, por supuesto, a
manifiestar su solidaridad y unirse a la lucha contra el terrorismo.
Las acciones que siguieron a los ataques de Al-Qaeda recogen
adecuadamente la naturaleza multidimensional que ha adoptado el
sistema internacional a principios del siglo xxl Muchas de ellas no
fueron necesariamente obra del propio organismo mundial, pero in­
dicaban que existia algo similar a una comunidad global. Se pro­
dujo una impresionante cooperación entre bancos centrales, fuerzas
policiales y servicios de seguridad de todas partes, como respuesta a
las peticiones directas de Washington, para congelar todos los acti­
vos relacionados con organizaciones terroristas y detener a células
locales. Los países que combatían a los terroristas de su propio terri­
torio o a los movimientos revolucionarios que empleaban el terror
como una más de sus herramientas, se dieron cuenta de que tenían
mucho más en común de lo que pensaban anteriormente.
Pero estas respuestas también dieron lugar a consecuencias mu­
cho más cuestionables para las Naciones Unidas y supusieron un
reto para ese enfoque holístico de los problemas del mundo men­
cionado pocos párrafos más arriba. Si había que reajustar y reorien­
tar el organismo internacional para emprender una cruzada contra el
terrorismo allí donde acechara (una aplastante adición a las atribu­
ciones de la Carta original), entonces, cualquier estado miembro
que eliminara a los disidentes intemos, como, por ejemplo, a los
grupos étnicos escindidos, podía caer en la tentación de justificar sus
acciones describiendo a la oposición bajo esa misma rúbrica. Lleva­
do hasta un extremo demasiado lejano, y empleado con cinismo,
esto debilitaría aún más un régimen internacional de derechos hu­
manos para el que ya era difícil abordar las muchas violaciones y
transgresiones del momento. A los defensores de la ONU también
les preocupaba la naturaleza de la misión militar de los meses poste­
riores contra las fuerzas talibanes y de Al-Qaeda en Afganistán.
Cualquiera podía ver, y la Casa Blanca estaba feliz de proclamarlo,
que esta era una operación abrumadoramente estadounidense, más
incluso de lo que lo habían sido la guerra del Golfo y la guerra de

109
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

Corea; las pequeñas contribuciones de otras naciones y la retórica

pública gubernamental acerca de la alianza mundial contra el terror
no podían ocultar el hecho de que se trataba de otra operación diri­
gida por el Pentágono obedeciendo las órdenes del presidente. Des­
de 1950, la inmensa mayoría de las acciones militares estadouni­
denses, o bien no fueron sancionadas en absoluto por el Consejo de
Seguridad (Vietnam, América Central) o bien fueron operaciones
«subcontratadas» respecto de las cuales el Consejo pensaba que no
recaían verdaderamente dentro de su ámbito (Corea, la guerra del
Golfo, Mogadiscio, Afganistán). Las grandes potencias suelen ser
creaciones obstinadas y exigentes, pero en el amanecer del siglo xxi
no era agradable para los intemacionalistas liberales pensar que el
principal órgano de seguridad de la ONU pudiera convertirse en un
mero sello de caucho de su miembro mas poderoso y autoritario, so­
bre todo cuando Estados Unidos parece estar acumulando una lista
de estados transgresores y regímenes malvados para posibles trata­
mientos en el futuro.
Un año después, aquellos temores liberales se plasmaron en la
decisión de la Casa Blanca de derrocar a Saddam Hussein, lo cual di­
fícilmente podía calificarse de un acto de «legítima defensa» ni si­
quiera «estirando» de algún modo el artículo 51 de la Carta. Las dis­
putas del Consejo de Seguridad acerca de entrar en guerra con Irak
en 2002-2003 revelaron, con mayor énfasis aún, el problema espe­
cial de si Estados Unidos podía ajustarse al sistema y cómo lo haría.
Para los críticos antiestadounidenses de Francia, Alemania y muchas
otras partes del mundo, este parecía un problema tan grave como el
del propio terrorismo. ¿Cómo iba a tratar el Parlamento de la Hu­
manidad a una única nación autoritaria que en 2003 gastaba en ar­
mamento tanto como el resto del mundo junto? Irónicamente, el
debate sobre los privilegios de los cinco miembros permanentes es­
taba ahora ensombrecido por el intenso debate internacional acerca
de la posición única y monopolar que Estados Unidos ocupaba en el
sistema de los estados. El desafío había estado presente desde 1945,
cuando Estados Unidos casi se acercó a producir la mitad de la pro­
ducción total del mundo; pero en aquella época Estados Unidos
contaba con un liderazgo político que, por lo general, estaba dis-

110
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

puesto a refrenar para apartarse del unilateralismo y depositaba gran­

des esperanzas en la reforma del sistema internacional. Más de medio
siglo después, el punto muerto en el Consejo de Seguridad demos­
traba que esos sentimientos multilateralistas habían disminuido, tanto
en Washington como a lo largo y ancho del interior de Estados Uni­
dos. También revelaba que el gobierno estadounidense podía hacer
literalmente lo que quisiera si estaba respaldado por el Congreso.
Sin embargo, en otros aspectos las disputas internas del Consejo
de Seguridad acerca de Irak no resultaban en modo alguno nuevas
para cualquiera que estuviera familiarizado con los duros enfrenta­
mientos de la década de 1960, y por tanto no deberían haberse con­
siderado tan sorprendentes. Francia insistía, una vez más, en su de­
recho constitucional al veto a menos que la acción militar propuesta
por Washington contra Irak se produjera bajo el estrecho control del
Consejo; y Estados Unidos, perdiendo la paciencia ante el hecho de
que Saddam Hussein había desafiado diecisiete resoluciones anterio­
res, decidió dar un paso adelante sin que hubiera otra más que lo au­
torizara explícitamente. El tono de mutuo menosprecio entre París
y Washington era lamentable, a menudo juvenil, pero en todo caso
podía sostenerse que el sistema funcionaba, puesto que las potencias
con derecho a veto siempre eran diferentes de las demás. Y la ima­
gen del primer ministro Tony Blair volando de un lado al otro del
Atlántico haciendo esfuerzos agotadores por obtener un acuerdo re­
cordaba un tanto a similares políticas británicas de 1943-1945, du­
rante la crisis cubana de los misiles o la guerra de Vietnam; tratar de
encontrar un modo de impedir que Estados Unidos abandonara de­
finitivamente el corral. Quienes en aquella época afirmaban que las
Naciones Unidas habían «fracasado», se equivocaban. Lo que había
sucedido era que uno de los mecanismos de corte del circuito (fusi­
bles) incorporados al sistema de 1945 se había disparado. Esto no
pretende restar importancia a la rabia y a los prejuicios de tantos es­
tadounidenses en una época en que suponían, inexactamente, que
podían esperar solidaridad mundial. Tampoco significa desechar el in­
menso pesimismo que se vivía tanto en círculos favorables a la ONU
como en muchos gobiernos extranjeros cuando contemplaban cómo
empeoraban las discrepancias en el Consejo de Seguridad y se preo-

111
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

cupaban después por las consecuencias a más largo plazo. En última

instancia, la organización mundial descansa sobre la confianza gene­
ralizada de los pueblos y los gobiernos, tanto el estadounidense
como todos los demás, en que puede hacer el bien público interna­
cional; si esa creencia flaquea, las ganas de adoptar soluciones egoís­
tas están llamadas a incrementarse.
Todo esto dejó al Consejo de Seguridad ante múltiples encruci­
jadas y afrontando una agenda muy heterogénea. Como hemos se­
ñalado con anterioridad, todavía tenía que abordar cuestiones de
seguridad internacional muy persistentes en otros lugares de Oriente
Próximo, el sudeste de Asia y los Balcanes. Se estaba viendo involu­
crado en obligaciones de observación y supervisión de elecciones
en Asia central y en todo un proceso de construcción de un estado en
una despedazada Afganistán. Además, en Africa central y occiden­
tal se estaban presentando, o sencillamente consumiendo, desafíos
enormes, como en Sudán. Se trataba de una larga lista, y aun así su
miembro más poderoso insistía en que determinados asuntos 0a
guerra contra el terror y la campaña de Irak) debían recibir atención
prioritaria, o de lo contrario Washington se comprometería única­
mente de forma selectiva con las Naciones Unidas. Cada uno de es­
tos asuntos ofrecía motivos para detenerse, y en muy pocos de ellos
podían los estados miembros o la Oficina del Secretario General re­
currir a la Carta para orientarse. Algunas demandas de acción ame­
nazaban con chocar con otras, si no en sentido físico directo, al me­
nos sí porque competían por los recursos y la atención: por ejemplo,
la creciente preocupación por las violaciones masivas de los dere­
chos humanos en Sudán podían quedar ensombrecidas por la caza de
células de Al-Qaeda. Finalmente, la úlcera de Irak volvió a obsesio­
nar y debilitar a la organización mundial en otro sentido más cuan­
do afloraron los detalles de la corrupción originada por el programa
«petróleo por alimentos», que había sido autorizado por el Consejo
de Seguridad.
Así pues, este era un mundo muy distinto del existente cuando
en 1946 se reunió por primera vez el Consejo. No obstante, aparte
del aumento del número de miembros con carácter rotatorio en 1966,
seguía existiendo el mismo viejo Consejo de Seguridad con su forma

112
 EL ACERTIJO DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

exterior y sus miembros privilegiados. Establecer de un modo satis­

factorio la relación de los cinco miembros permanentes con el resto
de los miembros continuaba siendo un asunto peliagudo, tan pelia­
gudo que, cuando se planteó la cuestión de establecer nuevas poten­
cias con derecho a veto en las negociaciones intergubemamentales
con motivo del sexagésimo aniversario de la ONU (en el verano y el
otoño de 2005), quedó rápidamente al margen. Todos podían reco­
nocer que, al cabo de seis décadas de luchar contra todos los desafíos
a la paz internacional, y con un registro desigual de éxitos y fracasos,
el Consejo de Seguridad había transformado mucho mas sus métodos
y sus enfoques que sus estructuras. Con un mundo todavía tremen­
damente asolado por «el azote de la guerra
* y la amenaza de que los
conflictos internos y entre estados se convirtieran en hostilidades
abiertas, y con las grandes potencias decididas a desempeñar las fun­
ciones más preeminentes en la escena mundial, todavía era muy ne­
cesaria una instancia como el Consejo de Seguridad de la ONU. Aun
así, ¿es el Consejo existente, ultracongelado en el tiempo y tan a me­
nudo dividido, el organismo adecuado para promover la auténtica se­
guridad internacional para todos? Hay pocos que lo consideren así.
En todo caso, ¿puede enmendarse el sistema de 1945 sin que sufra
graves perturbaciones, guerras y la remodelación del orden mundial?
También hay pocos que lo piensen. De manera que todos vivimos,
nos guste o no, en medio de este gigantesco acertijo. Todo el mun­
do coincide en que la estructura actual está viciada; pero el consenso
acerca de cómo reformarla continúa fuera de nuestro alcance.
 3
Mantener la paz y declarar la guerra

De todas las imágenes e ideas que tenemos de las Naciones Unidas,

la más familiar es sin duda una: los soldados con cascos azules patru­
llando una zona de alto el fuego, distribuyendo alimentos a ciuda­
danos desplazados y protegiendo colegios electorales. Cuando fun­
ciona bien, y hay muchos ejemplos de ello, es quizá una de las
expresiones más nobles de nuestra común humanidad y un testimo­
nio del progreso humano. Pese a las atroces locuras y fechorías de los
siglos anteriores, hemos avanzado. Vale la pena señalar, por ejemplo,
que hace unos cuatrocientos años soldados suecos, daneses, italianos
y franceses (entre otros muchos) asolaron y devastaron Europa a su
paso; por el contrario, durante los últimos cincuenta años han esta­
do enviando contingentes de paz a todas partes, desde el Congo has­
ta Oriente Próximo. Sin duda, no todas las sociedades actuales os­
tentan el mismo grado de conciencia global ni podrían de hecho
ofrecer contingentes, pero hay bastantes países que contribuyen de
forma habitual en las misiones de paz para hacer de este un nuevo e
importante rasgo de nuestro paisaje internacional posteriora 1945.
Y, sin embargo, lo más asombroso es que la Carta de la ONU no
hace mención alguna de la palabra «pacificación» ni ofrece orienta­
ción alguna acerca de esta forma de acción colectiva. Aquí tenemos
el primer ejemplo de flexibilidad y evolución en la historia de cómo
gobiernos e individuos diferentes han interpretado, y reinventado» las
normas originales a la luz de acontecimientos imprevistos y acucian­
tes. Esta es también, con demasiada frecuencia, una historia de cala­
midades aterradoras y errores atroces, de fracasos tanto a la hora de

114
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

anticiparse como de responder a tiempo, de doctrinas abiertamente

ambiciosas y recursos inadecuados. Pero también es una historia del
aprendizaje de cómo hacer trabajar a la organización internacional
para que impida conflictos o, si ello no es posible, ayude a las socie­
dades en combate cuando más lo necesitan.1
Las razones por las que la pacificación, o al menos nuestro actual
concepto de pacificación, está ausente de la Carta están claras a fecha
de hoy. En 1945, el término significaba mantener la paz entre nacio­
nes y vigilar a aquellas que amenazaban a sus vecinos o a otros países
más lejanos. El sistema en su conjunto estaba orientado a detener este
tipo de agresiones transfronterizas. Por tanto, no tenía nada que ver
con lo que sucediera en el interior de los estados miembros, como al­
guna región determinada que luchara por su independencia y busca­
ra quizá ayuda exterior, ni con guerras civiles entre grupos étnicos y
religiosos. No se autorizaba la intervención de la ONU en los asun­
tos intemos de ningún estado, ni se exigía a los miembros que se so­
metieran a dicha jurisdicción. Esta ha sido desde entonces b salva­
guarda de los estados transgresores o que atravesaban situaciones
embarazosas. Quizá también haya evitado que nuestro sistema inter­
nacional impulse a determinadas grandes potencias, criticadas por sus
violaciones de los derechos humanos, a abandonar esta frágil cons­
trucción.. Como es lógico, las tensiones persisten: es sencillamente
imposible que la organización mundial proporcione paz y seguridad
a todos y, sin embargo, no intervenga contra un estado soberano
cuando se quebrantan esos derechos básicos en su territorio.
Recordemos que en 1945 solo existían cincuenta estados que
pudieran suscribir la Carta y desempeñar su función como miem­
bros de la ONU: el resto del mundo estaba compuesto por enemi­
gos conquistados, neutrales sospechosos (España, irlanda y simila­
res), neutrales claros (Suiza), países que atravesaban por una guerra
civil (Grecia) y, sobre todo, las muchas posesiones coloniales euro­
peas en Africa, Asia, el Pacífico y el Caribe. La condición y perspec­
tivas de estas últimas se recogían en los capítulos de la Carta dedica­
dos a la administración fiduciaria, que auguraba la independencia
final de los estados colonizados. Pero, a excepción del subcontinen­
te indio y quizá uno o dos lugares más, de pocos de ellos se espera­

115
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

ba que atravesaran por las dramáticas descolonizaciones que se pro­

ducirían en los veinticinco años posteriores. Los británicos vieron
desplazarse el centro estratégico de su imperio oriental desde India a
Oriente Próximo y el nordeste de Africa, los franceses estaban preo­
cupados por reafirmar su régimen imperial, y las colonias portugue­
sas y españolas parecían moribundas. Muchos contemporáneos ha­
blaban de ello diciendo que faltaba otro siglo para que Africa se
independizara.
Sin embargo, a diferencia del período 1918-1923» cuando los
temores generalizados de que aquello se produjera se apaciguaron o
desaparecieron, en esta ocasión el mundo había quedado realmen­
te transformado por la guerra. Las potencias coloniales eran decidi­
damente mas débiles y sus poblaciones volvían la vista hacia los
asuntos internos; el impacto de las ideas sobre la libertad y la de­
mocracia había calado mucho más profundamente en los territorios
dependientes, a menudo con el regreso de los soldados africanos y
caribeños procedentes de las campañas en ultramar. Pero, a pesar de
que el lenguaje de la Carta quería preparar a los territorios carentes
de autogobierno para su futura independencia, se hacía poco más;
o tal vez podríamos decir, con más generosidad, que los recursos
destinados al desarrollo económico y la educación política eran ab­
solutamente inadecuados para hacer frente a las necesidades reales.
Además, todo esto se agravaba con el hecho innegable de que mu­
chos de estos territorios coloniales poseían fronteras artificiales que
habían dividido a algunos pueblos y habían reunido a grupos étni­
cos distintos en conglomerados en los que imperaban la agitación y
la desconfianza mutua. Cuando estas unidades territoriales alcanza­
ron la independencia formal, una serie de ellas serían estados con
gobiernos débiles, recursos humanos inadecuados y fronteras poco
firmes, por lo que era probable que sus costuras reventaran. Así,
irónicamente, la descolonización originó la demanda de un tipo de
pacificación que en realidad no se había previsto. Para encontrar un
presagio de lo que sucedería en otras partes, bastaba con echar un
vistazo a las matanzas ocurridas con motivo de la separación de In­
dia y Pakistán en 1947-1948 o al desplazamiento masivo de palesti­
nos tras la primera guerra árabe-israelí en aquella misma época.

116
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

La vuelta de tuerca fue que, como señalábamos en el capítulo

anterior» ni el Comité de Estado Mayor ni la propuesta de estable­
cer bases militares de la ONU habían llegado a concretarse. Quizá
ambos olían tanto a dominio del «Primer Mundo» o a neocolonia-
lismo que los nuevos países en vías de desarrollo los habrían consi­
derado en todo caso indignos de confianza. Pero el hecho de que las
bases y sus destacamentos no existieran, y de que el Comité de Es­
tado Mayor no funcionara como se había planeado, suponía que el
Consejo de Seguridad y la Asamblea General no disponían de he­
rramientas cuando se presentó el primer desafio.
Por tanto, ios primeros esfuerzos de pacificación realizados por
la organización mundial fueron limitados, superficiales y explorato­
rios. Dadas las limitaciones que acabamos de exponer, simplemente
no podían tener otro carácter que no fuera provisional. De hecho,
algunas de las primeras medidas autorizadas por la ONU no eran
más que misiones temporales de «observación de paz» a finales de la
década de 1940, como las establecidas por la Asamblea General para
que se desplegaran en las fronteras de Grecia durante la guerra civil
de aquel país (pero no en el interior de Grecia, debido al veto so­
viético en el Consejo de Seguridad) o el grupo de observación que
supervisó la retirada de las fuerzas holandesas de Indonesia.
Algo más sustanciales fueron los equipos de observadores milita­
res enviados para controlar la tregua posterior a la guerra árabe-is­
*
raelí de 1948 (ONUVT) y una misión paralela de observación y
verificación enviada a Cachemira tras el alto el fuego indo-paquista­
ní de 1949 (UNMOG1P). Se trató de movimientos alentadores.
Tanto la Asamblea General como el Consejo de Seguridad estaban
empezando a valorar que este tipo de operaciones serían concomi­
tantes para cualquier esfuerzo de mediación de la ONU entre las

* A medida que avancemos en este capítulo, quedará cada vez más patente el
gusto de la ONU por los acrónimos para referirse a sus organismos y. sobre todo,
sus misiones de paz. UNTSO son las siglas en inglés de United Natíons Truce Su­
pervisión Organization. de 1948 (ONUVT. Organismo de las Naciones Unidas
para la Vigilancia de la Tregua). Los lectores pueden disfrutar averiguando cómo y
por qué se acuñaron los muchos otros acrónimos en inglés.

117
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

partes en disputa y que podrían prolongarse un buen período de

tiempo. Ademas, estas acciones sentaron el precedente de nombrar
un representante especial por su distinción y experiencia; en el caso
de la misión de la ONU en Oriente Próximo, el «mediador» fue un
excepcional diplomático sueco, el conde Folke Bemadotte, y des­
pués (tras morir asesinado por el grupo Stem) el propio Ralph Bun-
che. Los países que aportaban fuerzas obtuvieron sus primeras y va­
liosas experiencias en este tipo de trabajo y formaron cuadros
internacionales de pacificadores para crisis posteriores.
De todos modos, las graves limitaciones de estas primeras misio­
nes fueron dolorosamente evidentes. Las unidades de la ONU iban
desarmadas o solo con armamento ligero. No debían utilizar la fuer­
za salvo en defensa propia. Fueron objeto de ataques ocasionales
contra sus destacamentos y sufrieron bajas. No podían impedir, por
ejemplo, que un determinado grupo de palestinos lanzara un ataque
nocturno sobre asentamientos judíos ni las consiguientes represalias
transfronterizas israelíes. Con demasiada frecuencia solía darse el
caso de que fueran acusados por ambos bandos de favorecer al ene­
migo, unto si se trataba de misiones de observación como de ope­
raciones globales de pacificación. Muy a menudo, las fuerzas de la
ONU dependían de los gobiernos anfitriones en lo relativo al trans­
porte, los abastecimientos y las instalaciones para alojarse, lo cual las
colocaba en situación de dependencia. Y si se reanudaban los com­
bates entre los países en disputa, su labor era mantenerse al margen,
no tratar de impedirlos. Por consiguiente, en estas zonas los contin­
gentes de las Naciones Unidas no podían actuar como policías inter­
nacionales que exigieran a los púgiles locales que detuvieran los com­
bates o, de lo contrario, serían encarcelados. La bondad de este
enfoque difería del de las acciones que al mismo tiempo desarrollaban
los numerosos efectivos de la ONU en la península coreana. De he­
cho, costaba trabajo creer que ambos tipos de operaciones hubieran
sido, técnicamente, autorizadas por la misma organización mundial.
Como vimos en el capítulo anterior, la intervención en Corea
fiie de hecho sui generis y no volvería a verse de nuevo hasta la gue­
rra del Golfo de 1991. Por tanto, fue a partir de aquellas otras ope­
raciones de mediación y misiones de alto el fuego, más reducidas y

118
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

realizadas en territorios en disputa, como habría de aumentar la pa­

noplia de lo que, en términos generales, se entiende que es el co­
metido de pacificación de la ONU. Al cabo de una década adopta­
rían su forma moderna, en gran medida debido a un par de crisis
internacionales de primer orden: el conflicto de Suez en 1956 y la
guerra de secesión del Congo-Katanga entre los años 1960 y 1964.
El precario Organismo para la Vigilancia de la Tregua ya estaba
fracasando antes de la crisis de Suez; en 1955, las fuerzas egipcias e
israelíes habían librado enfrentamientos en la franja de Gaza, e Israel
había atacado posiciones fronterizas sirias. Pero los acontecimientos
del año siguiente (la nacionalización del canal de Suez por parte de
Gamal Abdel Nasser, la invasión israelí y la intervención militar an-
glofrancesa en Egipto) elevaron la temperatura, así como las exigen­
cias planteadas a la organización mundial, a cotas mucho más elevadas.
También pusieron de manifiesto, de un modo aún más deprimente,
lo que la ONU podía y no podía hacer. Con dos de los cinco miem­
bros permanentes involucrados de lleno en la lucha y dispuestos a
utilizar el veto cuando fuera necesario, el Consejo de Seguridad es­
taba paralizado. La Asamblea General ciertamente estaba dispuesta a
intervenir, pero sabía que una coerción colectiva sobre los miem­
bros del P5 no podía funcionar.
Así, la resolución de la Asamblea (la número 998, de 4 de no­
viembre de 1956) fue un hito. Depositaba responsabilidades y com­
petencias inmensas sobre la oficina de Hammarskjold demandándole
que creara una fuerza de pacificación de emergencia para la región.
La FENU, que es como se llamó, quedaría bajo la dirección del se­
cretario general, y este nombraría comandante en jefe a un oficial
neutral al que informarían las tropas sobre el terreno. A diferencia de
las fuerzas de observación anteriores, la FENU interpondría un nú­
mero importante de pacificadores entre los contendientes. Así, a lo
largo de la frontera egipcio-israelí y alrededor de toda la franja de
Gaza habría una barrera física entre ambos bandos. Había comenza­
do una nueva era. Muy oportunamente, aquella fue la primera vez
que los contingentes de la ONU llevaron los famosos cascos azules.
Este nuevo sistema no estaba exento de problemas. Los acuerdos
de pacificación debían ser al mismo tiempo consensuados y neutra -

119
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

les. Sin el acuerdo de los gobiernos anfitriones y beligerantes, las

fuerzas de la ONU no podrían estacionarse, y esos mismos gobier­
nos podían insistir en su marcha, como hizo Nasser, un tanto absur­
damente, antes de la guerra de 1967. En caso de que se produjeran
incidentes, los pacificadores no podrían tomar parte en modo algu­
no en defensa de ningún bando aun cuando fueran testigos de que
alguno de ellos obraba incorrectamente; a menos, claro esta, que el
Consejo de Seguridad les atribuyera un mandato nuevo y muy dife­
rente. Esto habría de abochornar en reiteradas ocasiones a la organi­
zación mundial en futuros conflictos, en los que sus tropas trabaja­
ban bajo estas instrucciones generales de mantenerse al margen de
los acontecimientos aun cuando se perpetraran atrocidades ante sus
propios ojos. En las batallas de Oriente Próximo, es dudoso en cual­
quier caso que pudieran haber hecho gran cosa; se trataba de unida­
des dispersas y poco armadas que actuaban en medio de algunos de
los ejércitos y fuerzas aereas más poderosos del mundo, destino este
que tendrían que sufrir también muchas misiones posteriores.
En segundo lugar, era penoso sin duda que, al cabo de once años
de los acuerdos de San Francisco, el Consejo de Seguridad asumiera
aquí un papel tan relativamente limitado, puesto que únicamente él
gozaba de poderes coercitivos y sus miembros permanentes eran en
realidad los únicos países que poseían fuerzas armadas de peso. Dada
la perniciosa parálisis de la guerra fría, poco se podía hacer en el
Consejo, y la resolución 998 fue lo máximo que pudieron conseguir
y un tributo a la iniciativa y sensatez de la Asamblea General. Ade­
más, la ejecución de esa resolución por parte de Hammarskjóld y sus
asesores principales fue auténticamente impresionante. Sin embargo,
es justo decir que se hizo principalmente con el consentimiento, y
no bajo la dirección, de las grandes potencias, lo cual era una señal
inquietante para el futuro.
Como consecuencia de ello, las aportaciones de tropas a la
FENU no procedían de los cinco miembros permanentes, sino de
estados neutrales o, al menos, de países a los que se consideraba neu­
trales en el conflicto árabe-israelí, puesto que los gobiernos anfitrio­
nes podían rechazar, y rechazaron, que se estacionaran soldados de
determinados países a lo largo de las líneas de alto el fuego. Por for-

120
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

cuna, hubo muchos gobiernos dispuestos a contribuir, canto en esta

misión como en otras autorizadas en esos años. Los estados dispues­
tos a enviar sus unidades militares bajo mando internacional solían
ser los de Escandinavia y otros países europeos, como Irlanda, Polo­
nia, Países Bajos y, en ocasiones, Italia. Francia enviaría tropas al Lí­
bano y a las zonas en que se desataron crisis africanas, y Gran Breta­
ña aportó la mayor parte de las fuerzas de pacificación en Chipre.
Los estados latinoamericanos, como Brasil y Colombia, fueron parti­
cipantes significativos. Las fuerzas procedían sobre lodo de naciones
de la Commonwealth británica. Una y otra vez, vemos soldados de
pacificación de Canadá, Australia. Nueva Zelanda, India, Fidji, Ja­
maica, Ghana, Pakistán y Nigeria, lo cual hace pensar que, como
habían luchado en las dos guerras mundiales formando parte de un
ejército de coalición más amplio, les resultaba mental y estructural­
mente fácil adaptarse a las labores de pacificación internacional. Así,
la imagen de tropas con armamento ligero y cascos azules vigilando
puestos o en patrullas fronterizas se convirtió en la norma aceptada;
la pacificación había adquirido esta forma arquetípica.
En los años posteriores a la FENU, la mayor parte de las veces este
método de «misiones blandas» fríe la norma. La principal excepción en
este aspecto fue la crisis del Congo de 1960, pero su largo y doloroso
desarrollo, como brevemente expondremos, reforzó en realidad la con­
vicción acerca de los tipos de intervención posibles. La desintegración
del estado del Congo puso a prueba las suposiciones acerca de cómo al­
canzar la seguridad internacional. Este no era un conflicto entre estados
miembros, sino una sangrienta guerra civil. También afectaba por pri­
mera vez a Africa, un continente tan subdesarrollado y tan firmemente
asentado «friera de los mapas» por sus gobernantes coloniales que, cuan­
do a finales de la década de 1950 y en la de 1960 los estados resultantes
se precipitaron hacia la independencia, se encontraron en grave des­
ventaja. Congo era un caso particularmente atroz, primero, de negli­
gencia por parte de sus caciques belgas. luego de precipitada retirada
colonial y, mis tarde, de reaparición de los belgas cuando el ejército
congoleño se amotinó y se desmoronaron la ley y el orden. La provin­
cia mis grande y próspera del Congo, Katanga, se declaró entonces in­
dependiente con el turbio apoyo de la Rhodesia blanca y de Sudáfrica.

121
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

Cuando los paracaidistas belgas regresaron al Congo y la provin­

cia mayor se escindió, el atribulado primer ministro Patrice Lumum-
ba tuvo razón indudablemente al apelar a la ONU diciendo que la
soberanía de un estado miembro estaba siendo violada. Sacar de allí
a los belgas cuando llegó la fuerza internacional de pacificación no
fue tan difícil. Pero había dos dificultades más importantes. La pri­
mera tenía que ver con las disuasiones del Consejo de Seguridad
acerca de la injerencia en los asuntos internos de un estado miem­
bro. La segunda era la labor práctica de imponer la paz en un país tan
grande como toda Europa occidental. Este último hecho supuso por
sí solo que la misión de pacificación (ONUC) fuera gigantesca para
lo habitual en las fuerzas de pacificación de la ¿poca (se desplegaron
casi veinte mil soldados de una vez), pero no bastaron para detener
la matanza de muchos civiles. Habría sido mucho mas llevadero para la
organización internacional que este primer ejemplo de «estado colap-
sado» se produjera en un lugar mucho más pequeño. Pero no exis­
tía el privilegio de elegir.
El siguiente avance fue la utilización de la fuerza por parte de las
tropas de Estados Unidos; ese sería el primer caso de fuerza de paci­
ficación no contra un agresor declarado como Corea del Norte o
Irak, sino contra los matones locales que asesinaban a inocentes de
cualquier raza y atacaban brutalmente a los propios soldados de pa­
cificación. En un caso particularmente horripilante sucedido en abril
de 1961, cuarenta y cuatro soldados de Ghana fueron masacrados, y
después de seis meses y muchos incidentes menores, trece aviadores
italianos fueron asesinados. Las fuerzas del gobierno congoleño, las
tropas de Katanga y, en etapas posteriores, mercenarios extranjeros
estaban ocasionando un caos brutal que excedía todo lo concebible
por parte de aquellos planificadores racionales de San Francisco.
Pero esto, junto con los vehementes ruegos de Hammarskjold y su
posterior y trágica muerte en acto de servicio, impulsó al habitual­
mente pasivo Consejo de Seguridad a responder con firmeza y de
forma innovadora. Las anteriores resoluciones que pedían el alto el
fuego a todos los bandos fueron sustituidas por órdenes para que las
fuerzas de la ONUC cercaran a los mercenarios extranjeros, emplea­
ran la fuerza militar para acabar con cualquier tipo de violencia y pu­

122
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

sieran fin a la tentativa de independencia de Katanga. ¡Podemos

imaginar los vítores de los disciplinados pero constreñidos batallones
hindúes ante la noticia de que ahora podían servir auténticamente
como soldados! No hubo dudas sobre el resultado. Se restableció la
unidad del Congo y en junio de 1964 se retiraron las últimas fuerzas
de la ONU.
Con todo, suscitó mucho debate qué suponía esta operación
singularmente difícil para el futuro del organismo mundial. Entre los
aspectos positivos, las Naciones Unidas habían respondido de forma
paulatina pero contundente a los ruegos de un estado miembro que
buscaba ayuda, y le habían devuelto su integridad. Habían demos­
trado que podían imponer la paz y no solo observarla. La crisis había
interesado e implicado a la Asamblea General en modos anterior­
mente desconocidos. También había proporcionado gran experien­
cia a sus organismos principales, y la función de la Oficina del Se­
cretario General como centro de operaciones de pacificación e
imposición de la paz se había revelado incontestable.
Pero la misión también produjo la sensación de que la organiza­
ción había ido demasiado lejos y que se había implicado demasiado.
Al sentirse obligada a apoyar al gobierno central frente a las fuerzas
disidentes, evidentemente no había sido neutral ni había buscado el
consenso, hecho este que inquietaba a algunos estados miembros de
Europa y América Latina, que preferían que el organismo mundial
desempeñara siempre una función imparcial. Además, ¿qué tipo de
ejemplo ofrecía para cuando la ONU afrontara desafíos similares?
Ciertamente, los pacificadores habían expulsado a los mercenarios y
habían invalidado la declaración de independencia de Katanga, pero
dadas las atroces matanzas de la zona, no podía decirse que hubiera
sido una misión de paz espléndida.
Es más, esta desordenada actuación continuó a medida que la
década de 1960 fue dejando paso a la de 1970? ¿Cómo iba a ser de
otra manera si las circunstancias de cada nueva crisis eran tan distin­
tas de las de la anterior? Para empezar, había conflictos que queda­
ban por completo fuera del ámbito de las Naciones Unidas, algunos
de los cuales se encontraban entre las contiendas más importantes y
sangrientas de estas décadas. Lo que estas últimas tenían en común

123
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

era que un miembro permanente estaba directamente implicado y

no permitiría que en el Consejo de Segundad prosperara ninguna
crítica ni ninguna resolución hostil... para ira y frustración de los es­
tados miembros de la Asamblea General en vías de desarrollo, cuyas
mociones se aprobaban allí con pocas consecuencias o ninguna en ab­
soluto. No hubo intervención de las Naciones Unidas en Argelia,
por ejemplo, por Francia. No hubo papel alguno para el organismo
mundial en la prolongada guerra de Vietnam debido a las sensibili­
dades estadounidenses, ni en Camboya a causa de China. En la dé­
cada de 1970, había más de un centenar de estados miembros y con­
tinuaban incorporándose más a medida que las antiguas colonias
iban convirtiéndose en estados. La «comunidad mundial ,
* si cabe
emplear esa expresión, era ahora predominantemente africana, asiá­
tica y latinoamericana, tanto en población global como en votos en
la Asamblea General; pero cualquiera de los miembros del P5 podía
seguir bloqueando sus demandas de intervención.
No obstante, quizá la incapacidad de la ONU para intervenir en
aquellas disputas tuviera algo de bendición disfrazada. Tanto la gue­
rra de Argelia como la de Vietnam fueron extraordinariamente vio­
lentas, complejas y caras. Aun cuando no se hubieran producido
amenazas de veto, da miedo siquiera imaginar la posibilidad de que
el Consejo de Seguridad pudiera enviar fuerzas de pacificación a
cualquiera de estas dos contiendas, como había hecho en el Congo;
casi con total seguridad habrían sido liquidadas en el combate. Todo
lo que sensatamente podía hacer la organización mundial era ofrecer
sus «buenos oficios» diplomáticos, como hizo en muchas ocasiones
durante ambas guerras. Pero si los países beligerantes no respondían
a la idea de mediación, poco más podía hacerse.
Podemos hacemos una idea de la limitada función de la ONU
en las contiendas argelina y vietnamita reflexionando sobre el desi­
gual éxito de las políticas del Consejo de Seguridad en el otro gran
y sangriento conflicto de aquella época: las guerras árabe-israelíes.
Aquí también se daban circunstancias en las que los profundos odios
ideológicos, étnicos y religiosos no admitían ningún acuerdo, en
que una historia de traición y engaño ahogaba la voluntad de creer
en el otro bando, y en que fuerzas radicales y descontroladas acaba­

124
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

ron por ser, en esencia, incomprensibles. Habría sido una locura en­
viar contingentes de pacificadores noruegos y brasileños con el man­
dato del Consejo de Seguridad de arreglarlo todo en medio de aquel
tumulto.
Dicho esto, las operaciones de pacificación en tomo a las fron­
teras de Israel se tradujeron de hecho en consecuencias isonibrosa-
niente diferentes, lo cual puede damos una idea de cuándo podía
funcionar la mediación y la pacificación y cuándo era indudable que
no funcionaría: la FENU II, que restableció las fronteras del alto el
fuego entre Egipto e Israel (1973);
* la FNUOS, que desempeñó la
misma labor en los Altos del Golán entre Israel y Siria (1978); UNI-
FIL, que fue concebida para ayudar al debilitado gobierno libanes y
llevar la paz a su frontera meridional con Israel (1978), y la Fuerza
Multinacional (MNF, sin el prefijo UN-), que en algunos lugares se
hizo caigo de esa desesperada labor a partir de 1982. La clave, el úni­
co factor invariable y esencial, era la voluntad política de los bandos
en combate de llegar a un acuerdo.
La FENU II nos brinda la mejor evidencia positiva. Los ataques
egipcios contra Israel en octubre de 1973 eliminaron la precaria
frontera de los seis años anteriores y pusieron en cuestión el futuro
global de Oriente Próximo. Esta irresponsable acción y el contra­
golpe con que respondió una inicialmente aturdida y después des­
pierta Israel, incorporaron al conflicto a las dos furiosas superpoten-
cias de la guerra fría que prestaban su apoyo, hasta que todas las
partes (las en principio triunfantes y después maltrechas fuerzas egip­
cias, y los primeros abrumados y después vengativos israelíes, más las
superpotencias que los patrocinaban) aceptaron una resolución de
alto el fuego del Consejo de Seguridad y se replegaron. Las tropas
de las Naciones Unidas establecieron una línea de alto el fuego tem­
poral entre los ejércitos israelí y egipcio, y a continuación crearon
una zona de seguridad más amplia para calmar los ánimos. Una vez
más, los intérpretes principales de la paz saltaron al primer plano:
Canadá y Polonia aportaron a la FENU II los principales contin-

* Esto supuso que. retrospectivamente, se denominara FENU 1 a la Fuerza de

Emergencia de la ONU de 1956-1967.

125
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

gentes, y representando así, en cierto modo, a lis alianzas de la OTAN

y el Pacto de Varsovia. Y después se sumaron otros fieles a la ONU:
Finlandia. Ghana, Austria, Irlanda. Suecia, etcétera.
Así las cosas, sonaban terriblemente familiares y, por tanto, poco
prometedoras. Pero la transformación real se produjo en el plano
político, en la audaz decisión del presidente egipcio Anwar Sadat de
volar a Israel y firmar los acuerdos de paz de 1977. Aquello fue un
acontecimiento histórico por todo un conjunto de razones, además
de uno de los grandes actos de valentía personal de finales del si­
glo xx, similar, quizá, al fin del apanheid en Sudáírica por parte de
F. W. de Klerk y al desmantelamienco de la URSS de Gorbachov. La
consecuencia fundamental de los acuerdos de Camp David en la re­
gión residió en demostrar que un estado árabe e Israel podían firmar
la paz si existía voluntad política. Pero hubo un efecto general más
relevante desde la perspectiva de la pacificación y el mantenimiento
de la paz internacional. Una cosa era trazar una línea en la arena y
aceptar que las fuerzas de la ONU patrullaran una zona desmilitari­
zada; esto había sucedido ya en otras partes y era mucho mejor que
mantener las hostilidades. Pero muy pocos acuerdos de esta natura­
leza habían sido complementados por una resolución política sobre
el propio conflicto, al menos no hasta la década de 1990. En el caso
de la FENU II, las propias tropas internacionales pudieron ser desa­
lojadas nada menos que en 1979, siendo reemplazadas en un nivel
inferior por una Fuerza Multinacional de Paz y Observadores
(MFO) compuesta principalmente por Estados Unidos, que había
apadrinado y costeado los acuerdos egipcio-israelíes. Como es lógi­
co, se trataba de un caso especial, impulsado por el firme deseo del
gobierno de Estados Unidos de ayudar a Israel y ganar a Egipto para
Occidente. Pero el mensaje más general era también importante;
acordar un alto el fuego y una misión de pacificación de la ONU no
puede ocasionar por sí solo el restablecimiento de la paz si no existe
seguimiento político y el deseo compartido de una solución.
Nada contrasta más con este éxito que los infortunados esfuer­
zos por restablecer la paz en las fronteras septentrionales de Israel,
con Líbano y Siria. Se acudió honestamente a la fuerza «provisional»
de la ONU en Líbano (UNIF1L), pero pudo hacer bien poco por­

126
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

que los combatientes palestinos se negaron a detener los combates y

los atentados con bomba, porque las contramedidas militares israelíes
fueron brutales pero inefectivas (incluyendo reiteradas incursiones a
gran escala en el norte), y porque las diversas facciones étnicas y re­
ligiosas liban esas estaban destrozándose entre sí. Los desventurados
soldados internacionales fueron insultados, despreciados, raptados y
tiroteados por todos los bandos, con lo que sufrieron muchas bajas;
pero no tenían ni la potencia de fuego ni la autoridad, como al prin­
cipio en el Congo, para responder con fuerza y sofocar aquel espan­
toso caos. No había nada en la Carta ni en las experiencias anterio­
res que sirviera de orientación, y el Consejo de Seguridad estaba
desconcertado y mudo. Así les sucedía también a los profesionales de
la ONU. Los recuerdos de Brian Urquhart sobre sus esfuerzos por
llegar a un acuerdo con cada uno de los poco razonables bandos de
esta contienda están llenos de expresiones como ««espeluznante y trá­
gico», «aún menos prometedor» y «el verdadero problema no habia
hecho más que empezar». Quizá se quedaba corto.5
Las cosas no mejoraron nada cuando en 1982 las potencias occi­
dentales trataron de impedir otra guerra árabe-israelí enviando una
Fuerza Multinacional a Beirut y al sur del Líbano. A primera vista
prometía; parecía mucho más convincente enviar soldados de tres
países grandes, Estados Unidos, Francia e Italia, para que actuaran
como fuerzas de interposición y supervisaran la marcha de la Orga­
nización para la Liberación de Palestina de Beirut occidental, que
realizar el habitual despliegue de cascos azules de países neutrales
más pequeños. Pero justo después de que la MNF hubiera finaliza­
do su labor y se hubiera retirado, la situación volvió a estallar con el
asesinato del presidente libanes, Amin Gemayel, el avance ilegal del
ejército israelí a través de la frontera septentrional y las matanzas de
milicianos cristianos en los campos de refugiados palestinos. Todo
esto volvió a atraer a los tres países ajenos (a los que ahora se había
sumado Gran Bretaña) al caldero, donde se vieron obligados rápida­
mente a defenderse. Cuando los complejos militares francés y esta­
dounidense fueron devastados por camiones bomba, a Occidente le
pareció llegado el momento de abandonar. Simbólicamente, la ad­
ministración Reagan ordenó que el inmenso acorazado estadouni­

127
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

dense USS NewJersey bombardeara las colinas de Beirut, como si hu­

bieran regresado los tiempos de la diplomacia de las cañoneras, pero
Occidente ya no tenía el genio de los imperialistas del siglo xix, y el
buque de guerra regresó a casa junto con los soldados extranjeros, de­
jando a los libaneses, los sirios y los israelíes atrincherados entre los es­
combros y mirándose desafiantes desde diferentes extremos de los Al­
tos del Golán mientras las unidades de la FNUOS, la ONUVT y la
UNIFIL observaban y observaban, un año tras otro.
Las labores de pacificación de las Naciones Unidas funcionan
mejor por lo general cuando existe una barrera física entre las partes
contendientes que han acordado un alto el fuego. El ejemplo clásico
es el de la respuesta de la organización mundial al conflicto de Chi­
pre. Aquella fue otra situación «que no venía en la Carta». Chipre se
había independizado de Gran Bretaña en 1960, y en ella convivían
una mayoría grecochipriota y una minoría turcochipriota, ambas
temerosas y desconfiadas, ambas con su respectivo patrón extemo y
volátil. Los conflictos sociales dieron pie, finalmente, a que en 1964
el Consejo de Seguridad creara una fuerza de pacificación interna­
cional (UNF1CYP). Soldados y policías australianos, austríacos, bri­
tánicos, canadienses, daneses, finlandeses, neozelandeses y suecos
(¿no resulta familiar esta relación alfabética?) garantizaron la libertad
de movimientos y supervisaron el alto el Riego tras los brotes ocasio­
nales de violencia. Pero el golpe de Estado militar de 1974 contra el
gobierno chipriota, que provocó como respuesta la invasión masiva
por pane de los turcos de los territorios septentrionales de la isla, al­
teró todo aquello. ¿Qué iban a hacer las unidades escasamente arma­
das y entrampadas de la ONU cuando desembarcaran los regimien­
tos turcos? El temperamento escocés de Brian Urquhart, firme y
apegado a los hechos, lo dice todo acerca de ello: «La llegada a esta
zona de un gran ejército que no está equipado ni autorizado a defen­
derse origina una situación imposible para una fuerza de pacifica­
ción».4
Por fortuna, el Consejo de Seguridad perseveró en el alto el fue­
go antes de que griegos y turcos la emprendieran a golpes, y ambos
bandos se replegaron en la isla de tal modo que los turcos, satisfechos,
controlaron aproximadamente el 35 por ciento de Chipre, y los íurio-

128
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

sos pero divididos grecochipriotas fueron incapaces de hacer nada al

respecto. Tras las negociaciones se estableció una zona desmilitariza­
da, de unos pocos kilómetros de ancho como máximo, a lo largo de
los 180 kilómetros de la línea que dividía a las dos comunidades. Los
soldados de interposición en esa zona eran australianos, británicos,
canadienses y daneses? Pese a los recientes y prometedores indicios
de acuerdo» la UNFICYP continúa en su puesto después de casi cua­
renta años y de una confirmación más de que la separación física de
los combatientes no representa garantía alguna de que se vislumbre
una verdadera solución política. Aun así, si los participantes no pue­
den reconciliarse, seguramente es mejor que estén separados por una
barrera de la ONU antes que mantener a unos rivales armados hasta
los dientes mirándose fijamente a los ojos, como en Cachemira.
Así, en la década de 1980 había surgido todo un espectro de po­
sibilidades acerca de la capacidad de la ONU para mantener la paz y
declarar la guerra, en el cual no había una sola operación que fuera
arquetípica del conjunto. En lo más alto del espectro se encontraba
el conflicto de superpotencias entre el Este y Occidente, con la ame­
naza de una guerra nuclear. Aquí, como ambos bandos tenían dere­
cho a veto y capacidad para iniciar otra guerra mundial, la ONU no
contaba con poderes constitucionales; solo se disponía de los «bue­
nos oficios» diplomáticos del secretario general, si ambos bandos los
buscaban.
La siguiente categoría era la del conflicto regional de mediana
escala, como el de India y Pakistán o el de Oriente Próximo. Aquí
el Consejo de Seguridad podía sin duda autorizar algo, y durante la
guerra fría las potencias se mantuvieron junto a un bando o a otro,
protegiendo a sus clientes beligerantes de las resoluciones críticas de!
Consejo. En cualquier caso, las grandes potencias no tenían ningún
deseo de implicarse más de lo que ya lo estaban, pongamos por caso,
en Cachemira o Palestina.
Luego estaban las posibles violaciones de fronteras por parte de
estados transgresores (Corea del Norte) o las tentativas ilegales o for­
zosas de modificar las fronteras (Katanga), las cuales les recordaban
a los hombres de Estado los acontecimientos de la década de 1930
y a los que se podía responder con fuerzas internacionales en caso de

129
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

que el Consejo de Seguridad acordara emprender una acción así. De

vez en cuando, una gran potencia podía emprender la acción allí
donde considerara que sus intereses se veían amenazados (por ejem­
plo, Estados Unidos en Granada en 1983 y la URSS en Afganistán
en 1979). Pero, en general, bajo la sombra de la destrucción mutua
garantizada, el P5 fue prudente y simplemente quiso que se preser­
vara la paz.
Por último, y a un nivel inferior, si es que «inferior» es un tér­
mino correcto, había conflictos ocasionados por el fracaso interno
de los estados miembros, principalmente en el África subsahariana,
que desencadenaban guerras civiles y caos, en que a veces había gru­
pos radicales poco dispuestos a acatar resoluciones de pacificación.
En muchos de estos casos, la mediación diplomática, las sanciones
económicas e incluso la propia pacificación se revelaban inadecua­
das, y era preciso imponer la paz con contundencia y de forma coer­
citiva antes de que pudiera iniciarse la reconstrucción de aquellas so­
ciedades destrozadas.
Expuestas así las cosas (como pronto quedarían recogidas en el
documento del secretario general «Un programa de paz», de 1992),
podríamos pensar que a quienes dirigieran la organización mundial
les resultaría relativamente fácil identificar qué tipo de conflicto
planteaba cada nuevo suceso y, siendo más sabios en virtud de ex­
periencias anteriores, tratar cada caso de la forma adecuada. Sin em­
bargo, resultó que las cosas fueron mucho más complicadas durante
la quinta década de existencia de la ONU. Curiosamente, cuando
apenas había puesto fin la organización mundial a su celebración por
haber recibido el Premio Nobel de la Paz en 1988, y cuando la gue­
rra fría casi había terminado, la nueva y ansiada estabilidad interna­
cional empezaba a desmoronarse.
El primer indicio de que se avecinaban problemas importantes
residía en la cifra neta de crisis que se desencadenaron en un plazo
tan breve, sumado ello, como ya señalamos en el capítulo anterior,
a la buena voluntad del Consejo de Seguridad tras el fin de la guerra
fría para autorizar respuestas de la ONU. En los cuarenta años trans­
curridos desde la decisión de crear la ONUVT en 1948, se habían
producido solo trece operaciones de pacificación, y ocho de ellas

130
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

habían finalizado formalmente. Solo en 1988 y 1989, se crearon

otras cinco para abordar los desafios planteados por Afganistán y Pa­
kistán, el alto el fuego entre Irán e Irak, Angola, Namibia y Améri­
ca Central. A principios de la década de 1990 fije peor: Irak-Kuwait,
Angola (otra vez). El Salvador, el Sahara Occidental, Camboya,
Bosnia-Herzegovina, Serbia y Montenegro, Croacia, Macedonia,
Somalia, Mozambique, Ruanda, Haití y Georgia. A cualquiera le
resultaba imposible estar al corriente de todas ellas, incluso a los fun­
cionarios expertos del Departamento de Mantenimiento de la Paz o
las autoridades académicas respetadas. ¿Cuál era en realidad la dife­
rencia entre la UNTAC (para Camboya), la UNAM1R (para Ruan­
da) y la ONUSOM y ONUSOM 11 (para Somalia)? El propio ma­
pamundi de operaciones de pacificación de la ONU, muy popular
entre los profesores universitarios de asuntos internacionales, tenía
que ser devuelto a los impresores una y otra vez.
Fue en mitad de este chaparrón de iniciativas de pacificación
«nuevas» cuando un acto de agresión entre estados muy pasado de
moda se produjo en el momento en que Irak atacó Kuwait en 1990.
La respuesta de la comunidad internacional no fue una operación de
cascos azules al uso. El Consejo de Seguridad autorizó a los estados
miembros que cooperaban con Kuwait a «emplear todos los medios
necesarios», lo cual significaba carta blanca para hacer todo lo que
autorizaban los capítulos VI y VII de la Carta. Esto dio por tanto luz
verde al contraataque liderado por Estados Unidos contra Irak. Sin
embargo, la propia fuerza militar no fue creada por el organismo
mundial; por el contrario, estaba controlada por el Mando Central
estadounidense y, por consiguiente, presentaba la mayor parte de los
rasgos de la operación de la guerra de Corea, pero sin la bandera de
la ONU. A diferencia de las acciones de pacificación internacional
que solían distinguirse por la falta de armamento y por el esfuerzo
por ser neutrales, la operación del Golfo comportó traslados masivos
de fuerzas aéreas y terrestres contra un enemigo claramente identifi­
cado. Los congresistas estadounidenses que solían enmudecer acerca
de los cálculos de los costes de la pacificación dijeron muy poco so­
bre estos gastos, muy superiores. Aquello no era bueno para el pro­
pio organismo mundial, ya que, aunque fuera bien acogida la rápida

131
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

derrota de las fuerzas de Saddam, la naturaleza de esta operación

contribuyó a extender la creencia de que las operaciones de la ONU
eran ineficaces, mientras que las acciones militares estadouniden­
ses eran decisivas, eficientes y raudas.
Quizá esa comparación no habría quedado tan subrayada, claro
está» de no haber sido por los desastres que azotaron a tres de las ten­
tativas de pacificación más importantes de comienzos de la década
de 1990: Somalia, la antigua Yugoslavia y Ruanda. Sin embargo,
antes de tratar de comprender en qué fallaron, vale la pena referir la
mucho más extensa lista de acciones de mediación, pacificación e
incluso imposición de la paz de las Naciones Unidas emprendidas en
esta década y que finalizaron con un éxito pleno o, al menos, par­
cial. Los acuerdos de paz centroamericanos, y concretamente el ha­
ber rescatado a El Salvador del caos y las luchas intemas, fueron un
logro significativo de la ONU. Un grupo de observadores militares
internacionales (UNIMOG) puso fin a las hostilidades entre Irán e
Irak, y otro (UNGOMAP) supervisó la retirada de más de cien mil
soldados soviéticos de Afganistán y respondió a todas las quejas de la
transición. El organismo mundial también desempeñó un papel bas­
tante impresionante en toda el África meridional. El fin del apartheid.
la celebración de elecciones democráticas en 1994, supervisadas por
personal de la ONU, y el regreso de Sudáfrica a la Asamblea Gene­
ral fueron avances reales. Esta importante nación era tan relevante
e influyente en coda la región que su ingreso en el redil democrá­
tico dejó sentir su onda expansiva en todas partes. Un grupo de
apoyo a la transición (GANUPT) supervisó con éxito el proceso
de independencia de Namibia, y una vez restablecida la paz tam­
bién en el interior de Mozambique, cuando se inició el proceso
democrático el Consejo de Seguridad pudo enviar allí observado­
res (ONUMOZ).
Sin que lo declarara abiertamente, el organismo mundial empe­
zaba a admitir un nuevo tipo de papel de cooperación en la transi­
ción de los estados: el de la supervisión de elecciones. Una cosa era
que los observadores militares de la ONU confirmaran la retirada de
las tropas de los combatientes de los territorios en disputa, pero era
mucho más positivo disponer de funcionarios electorales y de fuer­

132
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

zas policiales internacionales que confirmaran que las primeras elec­

ciones democráticas de la historia de un país fueran en términos ge­
nerales libres y limpias. De hecho, muchos habían considerado an­
tes que este tipo de función de la ONU entraba tal vez en conflicto
con la cláusula de la Carta que hacía referencia a la no injerencia en
asuntos intemos. Pero la primera de estas misiones de supervisión de
elecciones de la ONU (la ONUVEN, para Nicaragua, creada por el
secretario general con el firme respaldo de la Asamblea General y tan
solo con la «advertencia» de cautela por parte del Consejo de Segu­
ridad) representó un paso tan afortunado para el proceso democráti­
co que las anteriores dudas acerca de la tan popular idea de injeren­
cia internacional prácticamente se desvanecieron. Si las partes de un
conflicto interno aceptaban un alto el fuego y luego solicitaban su­
pervisión de las elecciones por parte de las Naciones Unidas, ¿acaso
no era eso fortalecer la verdadera soberanía del país en lugar de de­
bilitarla? Parecía un avance aceptable.
Cuando se estaban produciendo transiciones similares en toda
Europa del Este, en Asia central, en zonas del sudeste asiático y
también en América Central, parecía haber razones para el optimis­
mo sobre una sociedad internacional en los primeros años posterio­
res a la guerra fría. También hubo, como es lógico, graves reveses.
Los primeros y prometedores pasos dados en el proceso de paz an­
goleño (supervisión de la retirada de las tropas cubanas antes de 1991
y elecciones al año siguiente, UNAVEM I y II) se fueron al traste
con la negativa del partido UN1TA a aceptar los resultados de unas
elecciones que el representante especial de la ONU calificó en tér­
minos generales de libres y limpias. La reanudación de la guerra ci­
vil entre 1992 y 1995 arrebató otras doscientas mil vidas antes de
que se alcanzara un precario acuerdo político. He aquí un caso en
el que las sospechas ideológicas, sobre todo el disgusto estadouniden­
se ante el gobierno angoleño procastrista y su preferencia por UN1TA,
proyectaban una sombra siniestra; pero, además, las misiones inter­
nacionales enviadas a Angola tenían poderes y financiación insufi­
cientes, y por tanto eran bastante incapaces de desmovilizar a los re­
beldes. Tampoco aquella nación asolada atrajo la atención mundial
que Somalia y Bosnia reclamaron.

133
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

Pero, aun cuando las Naciones Unidas destinaran recursos muy

superiores a una misión, aquello no garantizaba en absoluto una
transición sin obstáculos a la paz y la democracia, como así lo de­
mostraba el muy notable caso de la operación camboyana (UN­
TAC). Los objetivos eran ambiciosos: expulsar de Camboya a los
soldados vietnamitas, garantizar elecciones libres e instaurar un nue­
vo gobierno de coalición, y el organismo mundial invirtió mucho
en ellos. Un total de quince mil soldados y siete mil civiles, con una
factura total de casi tres mil millones de dólares, organizaron y reali­
zaron después las elecciones de mayo de 1993, que ostentaron una
cota asombrosamente alta de participación y les parecieron notable­
mente limpias a la mayor parte de los observadores. Pero no hubo
ningún mandato del Consejo de Seguridad para llevar a cabo accio­
nes defensivas, es decir, para imponer la paz, frente a los dos principa­
les violadores del proceso democrático: los jemeres rojos (aliados to­
davía de China pese a sus horrendas campañas genocidas) y el Partido
del Pueblo Camboyano (apoyado por Rusia). Así, cuando se puso fin
a la misión de la UNTAC, con infinidad de autofelicitaciones por las
elecciones, los viejos rivales todavía seguían indómitos. Técnicamen­
te, los mandatos semejantes de establecer la paz y celebrar elecciones
se habían cumplido, pero la paz en Camboya era una paz precaria y su
gobierno estaba en realidad muy lejos de ser democrático/’
Ningún contratiempo en este proceso de aprendizaje necesaria­
mente doloroso se aproximó, sin embargo, a las tres catástrofes que
sufrió el sistema internacional, entre 1993 y 1995, en Somalia, la an­
tigua Yugoslavia y Ruanda. El fracaso de una de estas tres operacio­
nes, como podría haber dicho lady Bracknell, habría sido suficiente­
mente nefasto; sufrir las tres tragedias en un plazo tan breve puso a
las misiones de paz de la ONU al borde del desastre. No podía ser
más amplia la brecha existente entre, por una parte, los altos ideales
del organismo mundial y las buenas intenciones de sus líderes polí­
ticos y, por otra, los desgraciados efectos sobre el terreno.
Las buenas intenciones ocupaban sin duda un lugar preponde­
rante en las misiones de la ONU a Somalia, un país muy asolado ya
por su pasado colonial, por las intrigas rivales y por las ventas de ar­
mas desde Moscú y Washington durante la guerra fría, así como

134
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

por su propio cabalismo incipiente. Cuando la desintegración del

estado somalí en 1991-1992 desembocó en los desplazamientos inter­
nos y el hambre de millones de sus ciudadanos, la comunidad in­
ternacional quedó impresionada. También se enfureció ante la po­
sibilidad de que los señores de la guerra estuvieran impidiendo
distribuir la ayuda humanitaria a los encargados de hacerlo y a los
poco armados soldados de ONUSOM I. Invirtiendo su anterior
oposición a un mandato general de las Naciones Unidas para em­
prender la acción, pero no queriéndose ver obstaculizado por la su­
pervisión del Consejo de Seguridad, el gobierno estadounidense
convenció al Consejo de que aprobara una gran operación de im­
posición de la paz liderada por Estados Unidos (UNITAF) dotada
con nada menos que treinta mil soldados. Esto podría considerarse
una <acción coercitiva» del Capítulo Vil, que algunos expertos con­
sideraban necesaria en casos de caos y violencia intema. Por desgra­
cia, eso suponía que ahora se emitía una orden de emprender una
acción militar contundente junto con las anteriores autorizaciones
del Consejo para una operación de ayuda humanitaria, con todas las
posibilidades de que ambas misiones se entremezclaran.
Esta confusión se hallaba en la raíz del problema: ¿se trataba to­
davía de una tradicional operación de ayuda humanitaria de la ONU
bajo las viejas reglas de la imparcialidad, o era ahora una coalición li­
derada por Estados Unidos para atacar a determinados enemigos
(como, por ejemplo, Irak)? ¿O era una mezcla de ambas cosas? Qui­
za el Consejo de Seguridad pudiera haberlo clarificado si se hubiera
reunido (sobre todo los cinco miembros permanentes) con la Secre­
taría con la honrada intención de revisar la Carta y contrastarla con
sus limitados recursos y fuerza de voluntad. Pero aquello no sucedió
jamás, y el Consejo de Seguridad y sus miembros más poderosos si­
guieron cada uno su propio rumbo. Aunque había salvado las vidas
de muchos somalíes, en la primavera de 1993 la UNITAF estaba
volviéndose claramente impopular entre los políticos estadouniden­
ses, y la administración Clinton decidió devolver la misión a las Na­
ciones Unidas, si bien las misiones de pacificación e imposición de
la paz estaban ya terriblemente mezcladas, las diferentes fuerzas so­
bre el terreno perseguían objetivos distintos y la cadena de mando

135
 LA EVOLUCIÓN PE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

era confusa. El desastre de la ONUSOM 11, como ahora se llamaba,

estaba a la vuelta de la esquina.
Este se produjo en la noche del 3 de octubre de 1993, cuando
fuerzas especiales estadounidenses bajo el Alto Mando de Estados
Unidos (y, por tanto, con cuartel general en Florida) realizaron una
incursión independiente y secreta, echada fatalmente a perder, con­
tra un señor de la guerra somalí, el general Muhamniad Farrah Ai-
deed. Las dieciocho bajas estadounidenses de aquella batalla de Mo-
gadiscio no eran muchas (ciertamente, nada comparado con la cifra
de somalíes que moría a diario de malnutrición), pero la exposición
reiterada en televisión de los soldados estadounidenses muertos y
arrastrados por las calles de una ciudad sin ley era demasiado. La re­
pugnancia pública en Estados Unidos obligó a una desafortunada
administración Clinton a retirar sus tropas al cabo de pocos meses, y
la propia ONUSOM II fue cancelada en marzo de 1995, siendo un
fracaso estrepitoso. No solo no se había capacitado aJ pueblo de So­
malia para que avanzara hacia una situación de democracia, justicia
y paz, lo cual era sin duda el mayor fracaso, sino que el organismo
mundial habia sufrido un fuerte golpe en su reputación. Todas las
misiones de pacificación habían pasado a ser sospechosas, lo cual,
como veremos, tuvo consecuencias devastadoras al año siguiente
en Ruanda. Además, las relaciones entre las Naciones Unidas y su
miembro más poderoso cayeron a plomo hasta alcanzar una nueva
cota más baja. Los congresistas furiosos afirmaban que nunca más
colocarían a «jóvenes americanos» bajo el mando de la ONU, y tra­
taron de poner en una situación embarazosa a su propio gobierno
retirando los fondos del organismo mundial. Washington no volvió
a confiar nunca en Boutros-Ghali.
Somalia estuvo mal, pero las líneas generales de la misión habían
sido relativamente sencillas. Las operaciones de ONUSOM/UNI-
TAF habían mezclado misiones de pacificación y de coerción debi­
do a la ausencia de órdenes claras, y habían tenido que lidiar con el
fenómeno, cada vez más habitual pero difícil de manejar, de un estado
en pleno colapso. En el caso de las muchas operaciones y mandatos
vinculados a la participación de la ONU en la antigua Yugoslavia, re­
sultó haber mucha mayor complejidad. De hecho, es difícil que al­

136
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

guno de los grandes rompecabezas clásicos de la historia diplomática

y militar (la guerra de Sucesión esj^nola, la cuestión de Schleswig-
Holstein o el «Gran Juego» de Asia)
* se haya aproximado a la com­
plejidad de las rivalidades balcánicas de la década de 1990. Lo único
que se acerca a ello en los quinientos años de historia internacional son,
curiosamente, las luchas balcánicas y la denominada «cuestión orien­
tal» en las décadas anteriores a la Primera Guerra Mundial. El hábil
estadista Otto von Bismarck maldijo a veces en voz alta el modo en
que aquellos «ladrones de ovejas balcánicos» (según su propia expre­
sión), criminales y enfrentados, amenazaban la paz de Europa. Quizá
no le hubiera sorprendido demasiado lo que sucedió en 1991 tras la
desintegración de Yugoslavia. Pero en esta ocasión posterior todos
los demás estaban sorprendidos o simplemente atónitos ante el de­
sarrollo de unos acontecimientos increíbles.
Las rivalidades étnicas y religiosas en aquella tierra se remonta­
ban a los comienzos de la Edad Media; allí estaba la triple línea de fa­
lla entre el Occidente católico, el mundo eslavo ortodoxo y los
territorios fronterizos noroccidentales del Imperio otomano. Los odios
se habían disimulado con la creación en 1919 del estado «eslavo me­
ridional» de Yugoslavia, y se disfrazaron otra vez con la creación del
régimen comunista federado de Josip Tito a partir de 1945. Pero ya
durante la Segunda Guerra Mundial, se habían producido crueles
actos que cogieron por sorpresa incluso a los invasores nazis. Si que­
daba algún lugar en Europa en el que fuera posible un genocidio, in­
cluso a finales del siglo xx, era seguramente este. La desintegración
del Imperio soviético y las espectaculares transformaciones políticas
y territoriales de otros lugares excitaron a los movimientos naciona­
listas del interior de Yugoslavia y ejercieron presiones insoportables
sobre la federación; presiones que se vieron exacerbadas por la pre­
matura decisión de Alemania de reconocer a Eslovenia y Croacia
como estados independientes. Con una unión dominada por los ser­
bios fragmentándose, las minorías y mayorías de musulmanes, croa-

* «The Great Gante» es como Rudyard Kipling denominó a la rivalidad en­

tre el Imperio británico y la Rusia zarista en la delimitación de las fronteras de Af­
ganistán a finales del siglo xix. (N. del 7‘J

137
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

us y serbios se alzaron en armas en todas partes y trataron de fijar las

fronteras siguiendo líneas étnicas y expulsando al «otro», a menos que
ese «otro» les expulsara antes a ellos.
Ofrecer un relato paso a paso de todo lo que salió mal en los
años posteriores a 1992, y que incluía lo que habría de convertirse
en nada menos que ocho misiones de pacificación (si contamos la
última operación de Kosovo), supondría rebasar los límites de este
capitulo. La senda hacia ese infierno particular estuvo asfaltada de
buenas intenciones, y muchos individuos valientes y de inteligencia
sobresaliente dieron lo mejor de sí mismos para contener la guerra y
restablecer la paz. Pero, una y otra vez, los organismos bieninten­
cionados que trataban de intervenir 0a propia ONU, la OTAN, la
Unión Europea o la OSCE, la Organización para la Seguridad y
Cooperación Europea) se detuvieron ante el hecho crudo de que la
pacificación es imposible si hay poderosas fuerzas enojadas que pre­
fieren combatir a negociar.
Hay cuatro aspectos de esta triste historia que merecen especial
atención: la falta de unidad entre las potencias principales; la confu­
sión de los mandatos; el vacío entre objetivos operativos y recursos
asignados, y la intermitente pero poderosa función de la opinión pú­
blica y la política interior. Para las principales naciones europeas, so­
bre todo Gran Bretaña, Francia, Italia y Alemania, este asunto esta­
ba mucho, mucho más cerca de casa que cualquier otro de Africa
central; y más cerca no solo en el evidente sentido geográfico y de­
rivado del miedo a que el excedente de esta violencia y migración
forzosa cruzara el Adriático y llegara a Europa central, sino también
en el de que aquellas matanzas recíprocas contradecían de forma ra­
dical sus más queridas esperanzas de una Europa unida y armoniosa.
Por tanto, tenía mucho sentido que los europeos asumieran el lide­
razgo en cualquier medida de pacificación o similar. Así fue acepta­
do de inmediato por la administración saliente de Bush y la entran­
te de Clinton, esta última ya con bastantes problemas y que muy
pronto quedaría maltrecha por los acontecimientos de Somalia.
Pero el problema era que ninguna de las fuerzas armadas euro­
peas, ni siquiera las francesas o las británicas, disponían del poderío lo-
gístico y militar para desarrollar la misión (UNPR.OFOR) ante la

138
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

creciente contumacia y violencia locales. En 1994, Estados Unidos

propugnaba con firmeza los bombardeos aéreos para frenar a los ser­
bios, pero los europeos se oponían amargamente a esta idea, porque
eran sus tropas de pacificación, poco armadas, las que se encontra­
ban sobre el terreno, rodeadas por contendientes muy bien armados
y criminales, mientras que los estadounidenses se negaban categóri­
camente a enviar tropas. Finalmente, Rusia, cuyo gobierno luchaba
contra sus propios problemas internos tras la desintegración de la
URSS pero se sentía comprometido con su tradicional papel de
protector de los intereses eslavos en los Balcanes, bloqueó unas re­
soluciones y acciones que consideró demasiado sesgadas contra Ser­
bia. En las reuniones del Consejo de Seguridad, los miembros per­
manentes raras veces coincidían respecto de este asunto.
Al igual que con las operaciones del Congo y Somalia, en reite­
radas ocasiones se difuminaba la esencial diferencia entre pacifica­
ción e imposición de la paz. Quizá se deba a que la frontera entre
ambas es por naturaleza muy tenue y puede atravesarse con facilidad;
al fin y al cabo, ambas opciones se presentan en el Capítulo Vil de la
Carta, pero en este caso la confusión mantuvo su cota máxima de for­
ma continua. A veces sencillamente no era posible mantener la im­
parcialidad y la posición «blanda» de una misión de pacificación, tra­
tar de mantener despejadas las rutas de abastecimiento, proteger a los
refugiados y responder a todas las demás exigencias de los servicios
de UNPROFOR cuando los propios contingentes de la ONU se
veían atacados seriamente. Por tanto, el lenguaje de las resoluciones
del Consejo de Seguridad fue endureciéndose cada vez más a medi­
da que las atrocidades se incrementaban, e iban haciendo referencia
cada vez más clara a la coerción del Capítulo Vil; pero esos desig­
nios no iban acompañados del necesario reforzamiento de las tropas.
Los estados miembros quedaron profunda y amargamente divididos
entre los partidarios de una política blanda y los de otra dura. Además,
el integrante más importante de la ONU, Estados Unidos, escarmen­
tado por los acontecimientos de Somalia y no muy feliz de implicarse
en los Balcanes (aunque recibiera cada vez más presiones del interior
y del exterior para actuar), consideraba con mucha cautela la idea de
situar soldados estadounidenses bajo cualquier tipo de control in-

139
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

temacional, y por unto en 1998 insistió en que las medidas contra los
serbios que incluyeran a tropas estadounidenses fueran dirigidas por la
OTAN, donde, por supuesto, predominaba su influencia. Pero la au­
toridad para ordenar ataques de represalia (por lo general, contra los
bombardeos serbios) comportaba un sistema denominado de «doble
llave» que exigía el acuerdo del representante especial del secretario
general y de los comandantes de la OTAN. «Subcontratar» con una
organización regional no desobedecía la Carta (se preveía en el Capí­
tulo VIH), pero en este caso suponía sin duda una afirmación sobre la
debilidad militar de la propia organización mundial.
A veces, el oportunismo de los mandatos funcionaba bien. A la
UNPROFOR también se le encargó patrullar la frontera de Mace-
donia con Serbia para impedir ataques de ambos bandos; este fue
quizá el primer despliegue de fuerzas de pacificación como medida
preventiva o disuasoria, cosa que Boutros-Ghali sugería en «Un pro­
grama de paz». Curiosamente, este sí comprendía fuerzas estadou­
nidenses. y pudo haber contribuido a mantener la estabilidad de
un modo singular, puesto que la muerte de cualquier soldado esta­
dounidense en esta misión macedonia (posteriormente, denominada
UNPREDEP) podría haber provocado perfectamente violentos
bombardeos, como los que finalmente se produjeron en tomo a Sa­
rajevo. Años después, en 1999, una resolución del Consejo de Se­
guridad colocó la provincia meridional serbia de Kosovo, dominada
por los albaneses bajo la administración de la ONU, con el fin de
que esta impusiera la paz y reconstruyera el país. Pero, en realidad,
la misión (UNMIK) compartía esa labor con las fuerzas de la OSCE
y de la OTAN (la KFOR), que incluían tropas rusas. La coalición de
los mejor dispuestos había vuelto a aparecer en escena, y nadie se
quejaba de ello. Lo que funciona, funciona.
Pero las lecciones aprendidas habían sido amargas y los costes,
muy elevados. La brecha entre el contundente lenguaje de determi­
nados mandatos de la ONU y la debilidad de las fuerzas de pacifica­
ción reales sobre el terreno era flagrante; y las fuerzas serbobosnias y,
si bien de forma menos sistemática, también las croatas y las musul­
manas lo reconocían y lo explotaban. La mayor parte de las prime­
ras resoluciones del Consejo de Seguridad apelaban a las partes para

140
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

que interrumpieran los combates y cooperaran. Cuando quedó cla­

ro que no se iba a tomar esa senda, las resoluciones posteriores in­
crementaron con prudencia la presencia de la ONU sobre el terre­
no, pero los contingentes eran reducidos y su capacidad para actuar,
salvo en defensa propia, muy limitada. No debe extrañamos que los
gobiernos que aportaron tropas temieran que sus contingentes estu­
vieran destinados a ser rehenes. Reiteradamente, el secretario gene­
ral se mostraba contrario a que las resoluciones fueran más atrevidas,
no porque parecieran malas en sí mismas, sino porque era plena­
mente consciente de que las aportaciones para hacer efectivos dichos
planes no llegarían. El ejemplo más egregio de esta negativa a hacer
frente a la realidad llegó con la aprobación de la Resolución 836 del
Consejo de Seguridad, que exigía la imposición de «áreas protegi­
das» (UNPA), creadas anteriormente en Bosnia pero amenazadas
por todos los bandos. Garantizar el «respeto pleno» a la inviolabili­
dad de dichas zonas exigiría una cifra adicional de 34.000 soldados,
informaba la Secretaría. Y lo que era aún peor, ninguno de los pro­
pios copatrocinadores de la Resolución 836 aportaría soldados adi­
cionales. Para tranquilizar las conciencias, el secretario general seña­
laba también que existía una «opción suave» de 7.600 soldados, cifra
que él consideraba más realista dadas las reticencias de los estados
miembros.
No obstante, no era en absoluto realista suponer que unas cuan­
tas unidades adicionales con armamento ligero disuadirían a los ren­
corosos serbobosnios de realizar una limpieza étnica. Cuando estos
bombardearon las afueras de Sarajevo en inayo de 1994 y la UN-
PROFOR solicitó los bombardeos aéreos de la OTAN, la reacción
contra la ONU fue violenta y humillante; sus pacificadores fueron
tomados como rehenes, maniatados y situados como escudos huma­
nos cerca de los posibles objetivos aéreos. Solo un par de meses más
tarde, los serbobosnios invadieron la zona «segura» de Srebrenica y
asesinaron a miles de musulmanes en su interior mientras los pacifi­
cadores no podían hacer nada. Después, finalmente, la paciencia se
agotó. Se desplazó a la región una Fuerza de Reacción Rápida (RRF)
de Gran Bretaña, Francia y los Países Bajos, compuesta por batallo­
nes móviles y equipada con armamento pesado. Los bombardeos aé­

141
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

reos de la OTAN se intensificaron para expulsar a los serbobosnios

de las zonas seguras y obligarlos a aceptar los Acuerdos de Paz de Day-
ton. Cuando Croacia inició el misino tipo de limpieza ¿mica de
serbios en sus zonas seguras, los mandatos del Consejo de Seguridad
fueron firmes. y las unidades de imposición de la paz, integradas por
cinco mil soldados (ONURC)» fueron al mismo tiempo competen­
tes y considerables. Finalmente, el escándalo de la matanza de Sre-
brenica desembocó en la sustitución de la caída en desgracia de la UN-
PROFOR por una enorme misión coercitiva liderada por la OTAN
y compuesta por cincuenta mil soldados, con participación estadou­
nidense sustancial y nutridas unidades rusas. Hasta los serbobosnios
comprendieron que tenía poco sentido hacer frente a la sobrecoge-
dora fuerza de estabilización (IFOR), y por fin se dio cierto respiro
a una tierra maltrecha, dividida brutal y cruelmente siguiendo crite­
rios étnicos.
El último elemento de esta dolorosa historia fue el de la opinión
pública, cuyos vientos y corrientes azotaron el barco de la ONU por
todos sus costados. Las pasiones y temores en el interior de las dife­
rentes zonas de la antigua Yugoslavia fueron máximas; a los líderes
locales que sugerían negociar y trabajar con el organismo mundial se
les consideraba traidores. Los diversos enviados especiales del secre­
tario general descubrieron que los pactos y acuerdos se violaban al
cabo de pocas semanas y que no valían nada si parecía que habían
cedido demasiado. La opinión pública europea sentía tanto angustia
por que sus tuerzas se vieran arrastradas a un baño de sangre como
vergüenza por que todavía pudieran estar produciéndose semejantes
atrocidades en su continente; muchos estados habían considerado
que el fin de la guerra fría era la señal para recortar drásticamente los
gastos de defensa y disponían de pocos soldados entrenados y de
ningún medio para enviarlos y mantenerlos. Un clamor de voces fa­
vorables a Serbia y de silencios en el seno del ejército ruso dificultó
enormemente la cooperación de Moscú con Occidente respecto a
Bosnia. Y la opinión pública estadounidense fue quizá la más cam­
biante de todas. Despreciando la debilidad europea y la mala gestión
de los acontecimientos en 1993, y retrocediendo ante las bajas entre
sus propios soldados en Somalia (y, quizá más remotamente, en

142
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

Vietnam), recelaba de adquirir cualquier compromiso sobre el te­

rreno; pero los genocidas de Srebrenica y otros lugares hicieron exi­
gir que el gobierno estadounidense se implicara. Aquel no fue un
capítulo agradable de la vida de ninguno de los agentes que partici­
paron.
La crisis de Ruanda de 1992-1995 tenía unas raíces históricas
más sencillas, pero la cifra de bajas humanas fue quince o veinte ve­
ces superior a la de todas las matanzas de los Balcanes; de hecho, al­
canzó unas proporciones genocidas desconocidas desde los tiempos
de Camboya. Los ingredientes de la principal lucha interna de
Ruanda eran conocidos: un sistema de gobierno que había sido dis­
torsionado por los administradores coloniales belgas, que siempre
habían favorecido a la minoría tucsi frente a la mayoría hutu, del 85
por ciento; el cambio de comas tras la imprevista y desamparada in­
dependencia de 1961 ♦ y las tres décadas de aniquilación de tutsis a
manos de los hutu, muchos de los cuales huyeron a la vecina Ugan-
da, desde donde lanzaron ataques guerrilleros que servían de pretex­
to para una mayor discriminación contra ellos en el interior de Ruan­
da. Súmese a esto una economía arruinada y la población que crece
con mayor rapidez del mundo, en que centenares de miles de jóve­
nes desempleados se agrupaban para formar bandas étnicas. Las ar­
mas cortas eran abundantes y» a falta de carabinas, había machetes.
En agosto de 1993, las tres grandes potencias occidentales y la Or­
ganización para la Unidad Africana presionaron a cada uno de los
bandos para que firmaran el acuerdo de Arushi, que apelaba con op­
timismo a compartir el poder, celebrar unas elecciones libres y cons­
tituir un ejército unitario, todo ello supervisado por una misión de
apoyo de la ONU (UNAMIR). Aquello ya no era una política pa­
siva de mantenimiento de la paz, sino la auténtica construcción ac­
tiva, progresista y democrática de una nación, aunque los planes ori­
ginales reconocieran que habría que incorporar algunos elementos
coercitivos del Capítulo Vil con el fin de neutralizar las bandas ar­
madas y proteger a los civiles.
Entonces el proyecto se desmoronó espectacularmente, no en la
capital ruanesa, Kigali, sino a 1.800 kilómetros al nordeste, en Mo-
gadiscio. El voto favorable de la ONU autorizando la UNAMIR se

143
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

produjo como estaba previsto, antes de que lo hiciera el Consejo de

Seguridad, el 5 de octubre, lo cual resultó suceder dos días después
de que el ataque estadounidense contra Aideed hubiera salido terri­
blemente mal. Confundido y bajo tremendas críticas internas por el
fracaso, el gobierno estadounidense bloqueó un mandato más tajan­
te a favor de la operación manesa y trató de reducir al mínimo la en­
vergadura de las tropas; en un mismo escenario el Departamento de
Estado proponía tan solo cien soldados de pacificación, mientras que
los funcionarios de la ONU sobre el terreno pedían ocho mil.
Cuando se alcanzó el compromiso total de dos mil quinientos, re­
sultó difícil conseguir las aportaciones de los estados miembros, la
mayoría de los cuales no sabían cuál era la diferencia entre hutus
y tutsis y. en cualquier caso, todavía se tambaleaban a causa de la
«fatiga del donante», por haber abastecido misiones importantes en
Somalia, Camboya y la antigua Yugoslavia. Las unidades internacio­
nales llegaron a Ruanda gota a gota, escasamente armadas, mal fi­
nanciadas y con un mandato únicamente a fuerza de observación.
Con el ambiente todavía caldeado en Nueva York, Washington y
Ginebra acerca de si la ONU había fracasado en Somalia por haber­
se inmiscuido demasiado, la insistencia en la neutralidad es com­
prensible, al menos durante las primeras etapas de esta catástrofe en
ciernes. Pero la poca disposición a actuar se vio claramente afectada
por la política interior y resultó ser la peor decisión que tomara ja­
más las Naciones Unidas.
Es difícil escribir sobre las matanzas producidas sin sentir dolor,
ira ni culpa. Una campaña de exterminio de cien días llevada a cabo
por los hutus, desencadenada por el accidente del avión (a) que dis­
pararon) en que viajaban los presidentes de Ruanda y Burundi el 4
de abril de 1994, desembocó en el asesinato de unas ochocientas mil
almas; cuerpos de tutsis arrojados a los ríos flotaban corriente abajo
en fardos inmensos y lentos, amontonados como troncos que fueran
a la deriva hacia los aserraderos. Las milicias hutus también atacaron
al odiado contingente de soldados belgas de UNAM1R, que rápida­
mente abandonó el país. Las milicias avanzaron después hacia los ba­
rracones de la ONU para exterminar a los refugiados tutsis, enva­
lentonados, según se dijo, por la retirada estadounidense de Somalia,

144
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

a la que consideraban una prueba de que Occidente no podía so­

portar bajas entre sus soldados. El papel de la ONU (con lo cual se
hace referencia deliberadamente a la función del Consejo de Segu­
ridad, puesto que no tiene sentido acusar al organismo en su con­
junto cuando solo el Consejo tenía poder para actuar) fue vergon­
zoso y desgraciado. Las tropas internacionales de observación bajo el
mando del general canadiense Roméo Dallaire, que había advertido
reiteradamente de que se aproximaba el exterminio y suplicó en
vano que le enviaran mas hombres y un mandato para actuar, que­
daron tan impresionadas por las matanzas que muchos de ellos con­
tinúan sufriendo pesadillas hoy día, más de una década después. Pero
los daños que sufrieron ellos fueron solo psicológicos, mientras que
las pérdidas de los mandeses fueron absolutas.
La confusión y la falta de determinación se prolongaron. Mien­
tras los estados miembros se quejaban de que el Consejo de Seguri­
dad prefería dedicar recursos a las crisis del Norte, como la de la an­
tigua Yugoslavia, y de que hacían caso omiso de calamidades del Sur
mucho más graves, y mientras la Secretaría de la ONU suplicaba
que se cambiara la política, el Consejo acordó muy lentamente (y el
gobierno estadounidense con mucha renuencia) enviar un contin­
gente mayor, la UNAMIR II, pero no entró en acción hasta media­
dos de julio, cuando las principales matanzas ya habían cesado. Poco
después, una Francia frustrada había recibido autorización para en­
viar tropas con el fin de establecer una zona de protección humani­
taria y, por supuesto, supervisar sus propios intereses políticos en una
región del mundo que consideraba de especial interés. Pero en aquel
momento los ejércitos tutsis reagrupados, que siempre desconfiaron
de los argumentos franceses, se habían organizado y se habían lanza­
do a la venganza contra los hutus de la denominada «zona de protec­
ción». Cuando más de un millón de hutus cruzaron huyendo la fron­
tera con Zaire, el conflicto social se trasladó allí y desestabilizó aquel
otro estado más grande, lo cual desembocó en el desmoronamiento
del gobierno de Mobutu y, por tanto, en nuevas crisis de refugiados
en masa. La malnutrición, la falta de agua salubre y la propagación de
enfermedades se sumaron a la catástrofe. Aunque la UNAMIR II fue
retirada de Ruanda a finales de 1995, cuando los tutsis volvieron de

145
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

nuevo al poder y reivindicaron ser el gobierno legítimo, solo trans­

currirían unos pocos años antes de que el Consejo de Seguridad se
sintiera obligado a autorizar una nueva operación de paz... para el
Congo. Aparte de unos cuantos valientes oficiales y soldados de la
ONU como el general Dallaire, resulta difícil vislumbrar que de esta
terrible tragedia ruandesa surgiera alguien con credibilidad.
Aquel fue el momento más bajo de la historia de la ONU» y las
acusaciones mutuas por una parte, la búsqueda de reformas prácticas
por otra, y las voces que pedían la remodelación total de la organiza­
ción en su conjunto acabaron convirtiéndose en una algarabía. No
era una crisis en un único plano, sino prácticamente en todos los ám­
bitos y al mismo tiempo. La causa fundamental era evidente: senci­
llamente, había demasiado caos en el mundo y se pedía demasiado a
las Naciones Unidas. Como señalaba el informe de la Universidad de
Yale y la Fundación Ford de 1995 sobre la organización mundial, «de
los casi cien conflictos armados acaecidos en el mundo desde 1989,
todos menos cinco eran, o son, intemos». Es dudoso que los recursos
de la Gran Alianza de Churchill, Koosevelt y Stalin hubieran sobre­
llevado la situación, aun cuando sus líderes pudieran haber admitido
estas circunstancias completamente nuevas. Pero los congresistas re­
publicanos furiosos, las organizaciones de derechos humanos impre­
sionadas y los gobiernos africanos enfadados no estaban de humor
para este tipo de comparaciones y razonamientos. Además, por mu­
cho que se apuntaran los éxitos cosechados por el organismo mun­
dial, tanto en la pacificación como en otros ámbitos, las críticas no se
acallaban. No debe extrañamos que, cuando las Naciones Unidas se
reunieron para celebrar su cincuenta aniversario en San Francisco, en
junio de 1995, los ánimos estuvieran un canto apagados.
¿Cómo podríamos enumerar por orden de importancia la lista
de los puntos débiles que quedaron al descubierto? Para empezar, las
Naciones Unidas estaban al borde de la crisis financiera, atrapadas en­
tre la presión doble de elevar los costes de funcionamiento y la mala
disposición o la incapacidad de los principales estados, como Rusia,
Japón y Estados Unidos, de pagar sus cuotas a tiempo. Los países en
vías de desarrollo se quejaban con razón de que, cuantos más fondos
se dedicaban a la prevención de conflictos y a la ayuda humanitaria,

146
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

menos quedaba para inversiones en educación e infraestructuras en

los países más pobres y alejados de los conflictos. Los derechistas
querían reducir la organización, eliminar la burocracia y recortar
drásticamente los presupuestos, tanto los ordinarios como los de pa­
cificación. No estaban de ánimo para ser generosos. ¿Qué sentido
tenía que la Secretaría instara a emprender operaciones amplias y de­
cisivas y que el Consejo de Seguridad lo aceptara cuando ambos sa­
bían que los estados miembros no iban a pagar?
Gestionar la crisis de liquidez llevó al límite las operaciones de
pacificación e imposición de la paz; su número se había triplicado en
unos pocos años, y en lugar de las anteriores fuerzas de observación
de la ONU de entre uno y cinco millares de hombres, algunas ope­
raciones nuevas sumaban un total de veinte mil o incluso cincuenta
mil soldados. Y lo que era aún más importante: en algunas misiones
la cualificación de los soldados de paz disminuía a medida que se
iban desarrollando y que estados miembros relativamente recientes
recibían presiones para aportar también tropas. Una cosa era intro­
ducir un batallón de comandos de la armada británica en un país
devastado por bandas juveniles y ver cómo disminuía la violencia
cuando llegaban allí los tipos duros. Pero plantearse que unidades mal
equipadas y apenas entrenadas de muchas naciones nuevas actuaran
bajo presión lejos de su tierra era suponer demasiado; algunos de sus
gobiernos habían aportado soldados simplemente para que pudie­
ran conseguir moneda extranjera (puesto que se remuneraba a los
gobiernos por cada soldado con las mismas y elevadas dietas occi­
dentales). La falta de especializaron, la falta de coordinación y la fal­
ta de los conocimientos más elementales para el combate dismi­
nuían la capacidad de llevar a cabo una misión de la ONU. Con
demasiada frecuencia, una unidad de voluntarios no tenía modo al­
guno de acceder a la misión a menos que fuera aerotransportada por
un resentido Estados Unidos, que había jurado no implicarse direc­
tamente y en ocasiones exigía compensaciones. En demasiadas de
ellas se llegaba tarde, como en Ruanda, y se descubría que las ma­
tanzas habían terminado. Los errores sobre el terreno frustraban así a
un Departamento de Mantenimiento de la Paz absolutamente des­
bordado.

147
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

Por encima de todo, estaba la falta de claridad en los mandatos

de muchas misiones. La culpa recalaba aquí, sin duda, a las puertas
del Consejo de Seguridad. Como vimos en el capítulo anterior, mu­
chas de sus autorizaciones y resoluciones habían sido demasiado va­
gas, demasiado restrictivas o demasiado impetuosas. Pero es preciso
entender este hecho bajo las apremiantes y confusas circunstancias
de la época. Los informes remitidos desde el terreno eran poco cla­
ros o contradictorios. Los miembros del Consejo que propugnaban
acciones más contundentes recibían en privado advertencias de los
demás indicándoles que la propuesta no recabaría la mayoría o sería
vetada; de modo que retiraban su propuesta. Los acontecimientos de
una misión anterior y completamente diferente repercutían en la si­
guiente, como sucedió con el trágico impacto de Somalia en la cri­
sis de Ruanda.
Difícilmente puede sorprendemos, pues, que la Secretaría se en­
contrara en la línea de fuego de todos los bandos. Algunas voces
acusaban al secretario general de ser demasiado débil y de no hacer
frente a los cinco miembros permanentes, como se decía que Ham­
marskjold había hecho. Las naciones en vías de desarrollo decían que
la Oficina del Secretario General estaba demasiado obsesionada con la
pacificación, hasta el punto de desatender las muchas funciones so­
ciales y económicas de la ONU. Los conservadores de Estados Uni­
dos acusaban al organismo mundial de arrogarse demasiado poder y de
amenazar la soberanía de los estados miembros. La propuesta de Brian
Urquhart según la cual valía la pena pensar en alguna modalidad de
ejército permanente de la ONU entrenado, coordinado y localiza­
do en bases escogidas para responder a un nuevo mandato del Con­
sejo de Seguridad, fue acallada a voces como si se tratara de otra in­
sidiosa tentativa por parte del organismo mundial de convertirse en
un estado soberano. Claramente, aquellos críticos ignoraban la idea
original de que hubiera bases de la ONU, pero la ignorancia estaba
muy extendida en aquella época. Como consecuencia de ello, la
propia Oficina del Secretario General se volvió más pesimista y me­
nos capaz de proponer mejoras importantes. Su labor, decían los crí­
ticos, era reorganizar y reducir aún más un personal con la moral
abatida, no inventar nuevas tareas ni proponer nuevos planes. Pero

148
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

¿de qué iba a servir ese consejo negativo en la cada vez más deterio­
rada situación de la zona oriental del Congo o de Sierra Leona?7
No era el fin del mundo, pero sí una época de una acusada ten­
sión para el saliente Boutros Boutros-Ghali y el entrante Kofi An-
nan. La dificultad de tratar de conducir a la ONU hacia una salida
que sirviera auténticamente de ayuda para las naciones en apuros, al
tiempo que respondiera a la merma de la fe y la buena voluntad de
los países donantes, se mezclaba con las convulsiones de la propia
política interior estadounidense durante los últimos años de la admi­
nistración Clinton. Todo esto convertía en absolutamente imperio­
sa la necesidad de tomarse un «respiro». Algunas de las operaciones
de pacificación e imposición de la paz de mayor envergadura llega­
ron a su fin de forma natural o fueron reduciéndose con brusquedad
por necesidad política; a finales del siglo, Somalia, Camboya y
Ruanda ya no eran misiones de la ONU. En consecuencia, las cifras
de soldados internacionales autorizados disminuyeron. Las reformas
intemas del secretario general (por ejemplo, poner en practica mé­
todos contables mejores, reducir el personal, evitar los solap ami en­
tos), junto con una reducción acordada de la contribución estadou­
nidense, fueron liberando poco a poco los fondos retenidos por el
Congreso estadounidense. La crisis de la antigua Yugoslavia conti­
nuó produciendo angustia y esfuerzos constantes, pero vista en su
conjunto, la «sobrecarga» de pacificación de mediados de la década
de 1990 se había reducido mucho.
Además, había cada vez más mejoras en el plano práctico. La as­
fixia por razones políticas de la idea de que hubiera un ejército de la
ONU no consiguió que los mandos militares de muchos estados
«dispuestos a ello» dejaran de mejorar el entrenamiento de las capa­
cidades especializadas en la pacificación y la construcción de la paz,
anticipándose a futuras demandas de ayuda por parte del secretario
general. Al Departamento de Mantenimiento de la Paz se le asigna­
ron muchos recursos, más personal y disfrutó de más respeto. Los an­
teriores fracasos, y los éxitos, de las misiones de paz se analizaron mi­
nuciosamente y contribuyeron a implantar nuevas reglas básicas. La
estandarización de los recursos militares mejoró a ritmo acelerado: el
armamento, las comunicaciones, el lenguaje y las cadenas de mando.

149
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

También se produjo un acusado incremento de lo que solo po­

demos denominar «niveles de apreciación» en relación con las nue­
vas peticiones de ayuda internacional. Nadie necesitaba recordar
que las resoluciones demasiado tímidas condujeron al desastre
(Ruanda) y que las autorizaciones demasiado atrevidas eran peligro­
sas (Mogadiscio). Que era preciso hallar el justo punto medio segui­
ría siendo más fácil de decir que de hacer. Pero por entonces se ha­
bía acumulado mucha experiencia y se habían aprendido lecciones
muy desagradables, lo cual también era oportuno porque, por des­
gracia, antes de que terminara la década de 1990 llegó a la mesa del
Consejo de Seguridad una nueva remesa de crisis de origen interna­
cional: Timor Oriental, Congo, Sierra Leona, Etiopía/Eritrea y (de
nuevo) Kosovo encabezaban ahora la agenda. Una vez mas, todos
aquellos eran el tipo de conflicto en el que no se había pensado
en 1944-1945; todos parecían niños expósitos abandonados ante las
puertas de la ONU en mitad de la noche. Pero en esta ocasión la
respuesta fue más ponderada y prometedora, pese a los anteriores
desastres y la incapacidad todavía habitual para comprender la gra­
vedad de los conflictos que estaban iniciándose. El hospicio se utili­
zaba más para su petjuicio.
Pensemos, por ejemplo, en la aparición de un tipo de misión
que combina el rostro «duro» de las operaciones de imposición de la
paz del Capítulo VII con los elementos «blandos» de mediación y
reconstrucción del estado que podemos encontrar en algunas partes
de los capítulos VI y IX a XII de la Carta. Los mejores ejemplos han
aparecido recientemente en Timor Oriental y Sierra Leona. Ambos
fueron en un principio catástrofes de primer orden, un poco como
la del Congo; perdieron la vida infinidad de inocentes y la comuni­
dad mundial tardó mucho en actuar. Pero ambos países recibieron
finalmente recursos, militares y civiles, para mitigar las discordias,
preservar el alto el fuego y restablecer el tejido social; en consonan­
cia con el Informe Brahimi de 2000, que demandaba acciones más
firmes si uno de los bandos en disputa estaba claramente involucra­
do en una mala conducta. Las medidas de seguridad tenían que lle­
gar primero (como queda patente, con posterioridad, tanto en Irak
como en Afganistán), antes que los avances civiles. Únicamente po­

150
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

niendo fin con contundencia al pillaje, el tribalismo y la limpieza

étnica podía darse paso a los esfuerzos para crear, o recrear, una for­
ma de vida normal y democrática. Seguramente, esto es indiscuti­
ble. Lo que era diferente, y mejor, era una creciente disposición a
tolerar los diferentes enfoques para alcanzar aquellos objetivos cen­
trales.
Así, en Sierra Leona, el gobierno británico envió finalmente co­
mandos de la Marina Real británica para detener los saqueos, poner
freno a los criminales que amputaban miembros y expulsarlos; en
Timor Oriental, los soldados australianos impusieron la paz y prote­
gieron las elecciones celebradas posteriormente. Las acciones decisi­
vas contra las atrocidades funcionaban siempre que hubiera estados
miembros competentes dispuestos a hacerles frente. Esto apenas era
un asunto por el que felicitarse. La anterior vista gorda de la ONU
ante los estropicios de Indonesia en Timor Oriental y las vacilacio­
nes de muchos años a la hora de enfrentarse a los matones de Foday
Sankoh en Sierra Leona y de Charles Taylor en Liberia, demostra­
ban que la organización mundial todavía respondía con demasiada
lentitud a las grandes violaciones de los derechos humanos y que te­
nía cierta tendencia a buscar un acuerdo con líderes decididos a no
ceder poder. Era por tanto probable que el sistema de seguridad cen­
tral de la ONU, debilitado de forma deliberada por sus gestores, fue­
ra menos efectivo que un puñado de estados-nación sólidos a la hora
de poner freno a las violaciones de los derechos humanos.
A juicio de algunos críticos, la introducción de tropas británicas
en Sierra Leona y de soldados australianos en Timor Oriental pare­
cían operaciones coloniales, pero lo cierto era que no se disponía de
ninguna otra fuerza efectiva. Las primeras fuerzas de pacificación
de Africa occidental en Liberia (ECOMOG) estaban mal pagadas,
mal alimentadas y no estaban dispuestas a combatir a los sangrientos
rebeldes; las unidades de países africanos enviadas a Sierra Leona
en 1999 (UNAMSIL) fueron humilladas y en ocasiones tomadas como
rehenes hasta que llegaron los marines británicos. Además, también
era muy probable que un país destacado, al haberse comprometido
desde el principio en el quehacer militar, como Australia en Timor
Oriental, colaborara mucho tras el conflicto en la reconstrucción, en

151
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

la celebración de elecciones y en el apaciguamiento de los miedos de

un pueblo asolado por la guerra, como si tratara de demostrarse a sí
mismo y al mundo que sus operaciones militares no eran en vano.
Además, aunque no dispusieran del poderío militar de una po­
tencia grande y bien equipada, un número cada vez mayor de esta­
dos colaboradores daban un paso adelante para ofrecer ayuda en re­
giones maltrechas, en forma de pequeñas guarniciones, unidades de
policía o equipos de supervisión electoral, todo lo cual se acercaba
más a las deseadas normas internacionales. Por tanto, de los cuaren­
ta y siete mil miembros del «personal militar y policía civil» que ser­
vían en las quince operaciones de pacificación de la ONU en sep­
tiembre de 2001, la lista de estados colaboradores ascendía a la
asombrosa cifra de ochenta y ocho. Como hemos subrayado ante­
riormente. muchas de estas unidades eran muy reducidas en inte­
grantes y, obviamente, no podían contribuir a imponer la paz. Pero
si recordamos el reducido puñado de estados pacificadores con ca­
pacidad y dispuestos a intervenir hace un cuarto de siglo o medio si­
glo, aquello representaba ciertamente un cambio.
Con codo, cuando las Naciones Unidas ingresaron en el siglo xxi,
ni siquiera sus defensores más apasionados podían afirmar que su ac­
tuación en los ámbitos de la pacificación y la coerción desde 1945
conformara una gran trayectoria de éxitos. Los errores mayúsculos
no solo habían acompañado a los muchos logros de la ONU, sino
que los ensombrecían. Tendrá que pasar mucho tiempo, y habrán de
cosecharse muchos más éxitos en el futuro en las labores de pacifi­
cación de este organismo mundial, para que las catástrofes de Bosnia
y Kuanda se sitúen en una perspectiva que reconozca el potencial y los
éxitos de la ONU, además de sus limitaciones. Quizá este reconoci­
miento se esté aproximando: un informe muy reciente del Human
Security Centre, con sede en Canadá, afirma que los conflictos ar­
mados están disminuyendo, que los genocidios y las violaciones de
los derechos humanos están decayendo, y que las muertes en el cam­
po de batalla decrecen con rapidez; y atribuye estos notables avances
a los esfuerzos de la ONU en los últimos años en la prevención y en
la construcción de la paz." Sería grato pensar que esta afirmación es
cierta y que se mantendrá la tendencia hasta que un día lleguen la

152
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

paz y la estabilidad a toda África y Oriente Próximo. En opinión de

este autor, la historia de sesenta años de pacificación de la ONU
apunta a una conclusión más ponderada: que aunque hubo muchos
éxitos (a menudo no debidamente reconocidos), muchas operacio­
nes internacionales solían fracasar a causa de las pesadas cargas depo­
sitadas a lomos del camello. Sobre todo, podemos concluir que la
práctica de anunciar (mediante una resolución del Consejo de Segu­
ridad) una nueva misión de pacificación sin garantizar que se dis­
pondrá de las suficientes fuerzas armadas, ha demostrado ser a me­
nudo la receta para la humillación y el desastre. Si las principales
potencias son capaces de aprender esa lección, habremos obtenido
un beneficio inmenso.
Sin embargo, el amplio espectro de formas en que se han resuel­
to los conflictos también nos distancia del impacto de este relato. A
veces ha sido la diplomacia, como en el proceso de paz de América
Central o en los acuerdos respecto a Namibia a principios de la dé­
cada de 1990. En ocasiones se ha visto implicada una prolongada
misión de intervención de la ONU, como en Chipre, cuyo resulta­
do está pendiente. Otras veces se ha solicitado un despliegue masivo
de fuerzas bajo el mando del Consejo de Seguridad, como en el
Congo. Otras veces ha supuesto que las labores de imposición de la
paz sean encargadas a otros organismos, como sucedió con la IFOR
en los Balcanes y con la operación de la OTAN en Afganistán. No
existe un único modelo que se ajuste a todos los casos, y, visto re­
trospectivamente, podemos concluir que el Consejo de Seguridad
debería haber percibido este hecho mucho antes para poder haber
tenido así más oportunidades de ser mucho más claro en sus manda­
tos a la hora de autorizar las muchas y diversas misiones.9
No obstante, lo que esto conlleva es el debilitamiento de la su­
posición de los más fervientes defensores de la ONU según la cual
debería haber, y habría finalmente, una pauta básica para la pacifica­
ción y la coerción internacionales. El hecho de que la OTAN ac­
tuara en Afganistán (por prudente que fuera en términos militares)
significó una merma para la autoridad del organismo mundial. Per­
mitir que Gran Bretaña se trasladara unilateralmente a Sierra Leona
para aplastar a las bandas de matones, o contemplar cómo Francia

153
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

hace en gran medida lo mismo en Costa de Marfil, dejaba a la ONU

más al margen. El fin de las matanzas en Sierra Leona era, claro está,
deseable, pero se produjo a costa de un mayor declive de la posición
de la organización mundial o, dicho de otro modo, ilustrando aún
más su debilidad en este terreno.
Esa misma conclusión sobre la ineficacia del organismo mun­
dial podría extraerse de la decisión del gobierno estadounidense de
entrar en guerra con Irak en 2002-2003 y su negativa a regresar al
Consejo de Seguridad en busca de la aprobación específica de una
acción militar. Los políticos, los historiadores y los especialistas en
temas jurídicos debatirán durante mucho tiempo sobre la pruden­
cia y la validez de esta guerra. Aunque algunos consideran que la
acción del presidente George Dush es ilegal, otros señalan que el
desprecio por parte del brutal régimen de Saddam Hussein de die­
cisiete resoluciones consecutivas del Consejo de Seguridad supone
una aplastante justificación de la intervención. Pero el hecho cierto
era que la opinión y la organización internacionales no pudieron
impedir que una gran potencia, en realidad la nación más podero­
sa de todas, emprendiera una acción unilateral; por consiguiente,
esa potencia podía hacer cosas que otras naciones menos podero­
sas no podían hacer, lo cual era una confirmación adicional de que
no todos los miembros eran iguales... ¡como si lo hubieran sido al­
guna vez! Las Naciones Unidas nunca gozarán de una posición
desde la que puedan impedir que una determinada gran potencia
desate una guerra; es decir, no sin la firme probabilidad de que haya
otra gran guerra.
Lo que todo esto nos indica es que las sendas de que dispone la
comunidad mundial para resolver conflictos y garantizar la paz no
han sido nunca, ni serán, uniformes, aunque hayan sido muchas y
muy flexibles. No es necesario ser ningún genio para darse cuenta de
que las presiones demográficas, socioeconómicas y religiosas ejerci­
das sobre la estabilidad interna e internacional están reforzándose en
toda Africa, Oriente Próximo, Asia central y Extremo Oriente. Los
siguientes objetos de atención del Consejo de Seguridad ya están
previstos. Pero el modo en que las Naciones Unidas responderán a
las futuras peticiones de pacificación e imposición de la paz depen­

154
 MANTENER LA PAZ Y DECLARAR LA GUERRA

derá de las circunstancias políticas y geográficas de cada crisis con­

creta, de si la opinión pública esta dispuesta a soportar las cargas y las
bajas que los desafios de la pacificación internacional pueden exigir,
y, sobre todo, de si las grandes potencias aprobaran la operación e
incluso si desempeñarán ellas mismas algún papel en ella.
 4

Los programas económicos, el Norte y el Sur

Para «promover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de

un concepto más amplio de la libertad», y, para esos fines, «emplear un
mecanismo internacional para ... el progreso económico y social de
todos los pueblos», el organismo de las Naciones Unidas «promoverá
niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y condi­
ciones de progreso y desarrollo económico y social». Estas son, re­
cordemos, las audaces y decididas palabras del Preámbulo y del artícu­
lo 55 de la Cana de las Naciones Unidas.
Sesenta años después, la humanidad está muy lejos de alcanzar
esos objetivos, y la opinión mayoritaria tanto en el Norte como en
el Sur, en la izquierda y en la derecha, probablemente sea que los
logros de la organización mundial en este aspecto son pobres. Mu­
chos emplearían términos más crudos, según los cuales los conser­
vadores considerarían que la pretensión de disponer de una orga­
nización mundial encargada de la búsqueda de niveles de vida más
altos es un fraude y una quimera, y los liberales sentirían que esta
nunca ha contado con los suficientes recursos, poder y compromi­
so político para llegar a concretarlos. Los fracasos en este terreno
son por tanto sustanciales, y aunque la economía mundial ha cre­
cido de un modo impresionante desde 1945, hasta el mejor amigo
de las Naciones Unidas sería incapaz de afirmar que esta (desigual)
extensión de la prosperidad puede atribuirse a sus acciones y plan­
teamientos. Dicho todo esto, podríamos incurrir en el error simi­
lar de dar por perdidas las políticas económicas del organismo mun­
dial calificándolas de fracaso absoluto y, lo que sería quizá un error

156
 LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS

mayor, despreciar la oportunidad de comprender qué funcionó

bien y qué no.
Debería tenerse en cuenta que los «programas
* económicos a los
que se refiere el título de este capítulo dependen de los otros dos
elementos manifestados de la finalidad principal de la Carta de la
ONU: la seguridad internacional y las garantías de paz analizadas an­
teriormente, y los programas sociales y culturales que se exponen en
el próximo capítulo.
Es fácil apreciar la relación entre penuria económica y violencia
política a la que a menudo se referían los diseñadores de la ONU.
Aunque el fascismo y el comunismo presentaban atractivos psicoló­
gicos poderosos, ambos habían brotado en el semillero de la desespe­
ranza económica: el desempleo, la malnutrición, la pobreza, la mala
salud y las grandes desigualdades sociales. A aquellos de nuestra gene­
ración que consideran que la organización mundial realiza única­
mente funciones de «seguridad», se les debe recordar constantemen­
te que, para algunos de los fundadores de la ONU, la aplicación de la
fuerza por parte del organismo mundial se consideraba una medida
de reacción que solo debía utilizarse cuando la agresión ya se había
producido. Por contra, cuanto más éxito tienen las medidas de coo­
peración para la prosperidad mundial, menos probable parece la ne­
cesidad de que la comunidad internacional recurra a la acción militar.
Así, la inclusión en la Carta de los objetivos relativos a alcanzar el ple­
no empleo y unos niveles de vida más altos no era mera verborrea.
Hay que reconocer que es difícil pensar que Stalin y Molotov
tuvieran muy presentes estos objetivos, y hubo funcionarios del Mi­
nisterio de Hacienda británico con mentalidad pragmática a quienes
les preocupaba que la promoción del «pleno empleo», tomada de
forma literal, ocasionara una inflación mayúscula. Pero, como vimos
en el capítulo 1, este lenguaje fue concebido por gente comprome­
tida con las políticas del New Deal de Roosevelt en Estados Unidos
y, en el caso británico, con la creación de un estado de bienestar des­
pués de la guerra. ¿Qué podría resultar más natural que trasladar pen­
samientos de la política interior a la escena internacional? Es bastante
habitual que quienes creen que las instituciones pueden ejercer un
papel relevante en la mejora de la sociedad en su país, puedan mos-

157
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

trane también muy interesados en que exista un gobierno interna­

cional, mientras que los contrarios a ese «gran gobierno» en su nación
suelen desconfiar profundamente de las organizaciones mundiales.
Así, sin ser absolutamente cínico acerca de los motivos de las
grandes potencias, es obvio que sus gobiernos no consideraban en
realidad que el Consejo Económico y Social fuera un órgano cen­
tral plenamente equivalente al Consejo de Seguridad. Todas las
grandes potencias fueron investidas de mucho poder en asuntos de
seguridad internacional, tal como demostraron situándose en el co­
razón del nuevo sistema mediante su plaza permanente y su dere­
cho a veto.
Por contra, las decisiones del ECOSOC debían tomarse por ma­
yoría simple, y no había en él ningún país con ninguna condición ni
privilegio especial; si las grandes potencias hubieran considerado que
todo ello afectaba a intereses vitales, habrían insistido en gozar de al­
guna modalidad de veto. Además, como ha señalado el economista
Kenneth Dadzie, el lenguaje empleado en como al desarrollo en la
Carta era débil y ambiguo «comparado con el lenguaje directo y re­
suelto» empleado acerca de la paz. Los miembros estaban obligados a
trabajar en favor de la seguridad internacional, pero solo se les ani­
maba a cooperar en pro de la prosperidad mundial.1
En el plano institucional, surgía el problema del soiapamiento y
la confusión entre los muchos organismos de la ONU que ya se
ocupaban, o acababan de crearse para que se ocuparan, de los asun­
tos económicos y sociales. Los lectores que aborden este tema por
primera vez deben de sentirse intimidados por los reputados autores
que advierten de que, «desde el punto de vista organizativo, las Na­
ciones Unidas son una organización enormemente compleja. El sis­
tema dispone de comisiones, agencias, fondos, centros, uniones,
conferencias, consejos, institutos, oficinas, departamentos, progra­
mas, juntas y demás organismos, dispuestos todos, según los estatu­
tos oficiales de la organización, en una estructura compacta que gira
en tomo a la Asamblea General. En la práctica [sin embargo]...».2
¿Qué otra cosa podría ser más simple? Por desgracia, es a este déficit
fundamental al que tendremos que regresar una y otra vez tanto en
este capitulo como en los posteriores.

158
 LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS

Un ejemplo significativo de la dispersión de poderes es la curio­

sa explicación del «distanciamiento» de las poderosas instituciones de
Bretton Woods con respecto a la familia de las Naciones Unidas.
Aunque el lenguaje de la Carta es aquí muy sutil, no parece insensa­
to suponer que los diversos organismos especializados, y no solo el
Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, sino también
la más antigua Organización Internacional del Trabajo, la Unión
Postal Universal (UPU) y demás, debían estar coordinados de uno u
otro modo por el propio ECOSOC. Según el texto de la Carta, to­
das estas agencias debían, mediante negociación, «vincularse» con las
Naciones Unidas. Estas debían hacer recomendaciones «con el ob­
jeto de coordinar las normas de acción y las actividades de los orga­
nismos especializados», y dar los pasos adecuados para obtener de
ellas informes periódicos (artículos 57, 58, 63 y 64). Pero uno tiene
la sensación de que este era un lenguaje precipitado, casi evasivo.
¿Cómo relaciona exactamente (o por qué) uno la Organización Ma­
rítima Internacional con el ECOSOC? En cualquier caso, aquella
iba a realizar su labor imponiendo normativas y seguridad en el mar.
Así, era bien sabido que muchos de estos organismos técnicos,
creados mediante acuerdos intergubernamentales que especificaban
sus competencias, tenían una autonomía muy frágil, lo cual explica
por qué el lenguaje de la Carta emplea tanto «puede hacer» como
«hará». Por otra parte, sencillamente no tenía sentido declarar nobles
objetivos generales en la Carta para resolver los problemas econó­
micos y sociales del mundo mediante la organización internacional,
y no tratar de establecer estructuras estables y coordinadas para al­
canzar aquellos fines; o no obligar a informar a esas estructuras y re­
lacionar a los estados miembros mediante la Asamblea General y el
ECOSOC.
Esto produjo una enorme tensión, no tanto con los organismos
técnicos, sino entre los miembros de la Asamblea General y las ins­
tituciones de Bretton Woods. Como ya hemos mencionado, el FMI
y el Banco Mundial no son estructuras de coma de decisiones demo­
cráticas, y en su carácter se aproximan mucho más al del Consejo de
Seguridad. El derecho a voto del FMI depende de la envergadura de la
cuota con la que lo financia una nación, y su Directorio Ejecutivo,

159
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

que determina todos los asuntos y políticas ordinarios, tiene que in­
cluir a representantes de las cinco principales potencias económicas
del inundo. De manera similar, de los veinticuatro directores ejecu­
tivos del Banco Mundial, cinco proceden de forma automática de
los países que mantengan el mayor número de préstamos activos,
mientras que los otros diecinueve se eligen cada dos años de entre el
resto de países del mundo.5 Esto se hizo así de forma deliberada, con
el fin de que las economías más fuertes conservaran «el poder del di­
nero» a la hora de conceder préstamos y ayudas y no les arrebataran
sus recursos una mayoría de países más pobres. Por comprensible
que fuese (es difícil imaginarse al Congreso estadounidense o a cual­
quier otro parlamento nacional aceptando ceder por entero su capa­
cidad presupuestaria), suponía que la principal labor de la ONU en
este campo era conciliar el obligatorio control de los países más ri­
cos con las ambiciones globales más amplias de la Carta. De ahí. en
parte, la creación del ECOSOC con sus responsabilidades, en pri­
mera instancia, de coordinación.
Pero la sección 10 del artículo IV de los convenios constituti­
vos del Banco Mundial prohíbe las interferencias de cualquier
miembro en asuntos políticos, lo cual significa que sus directores
pueden, si así lo desean, ofrecer ayuda a países con independencia de
si violan o no las resoluciones y los ideales de las Naciones Unidas,
como habría de suceder en muchas ocasiones en las décadas posterio­
res. Es más, en 1947 el Banco Mundial negoció un acuerdo con la
ONU que le permitía mantener en secreto toda la información que
pudiera interferir en su «disciplinada conducta» en materia de nego­
cios. Como sostenía la Junta de Gobernadores del Banco Mundial
de aquella época, siempre se había pretendido que fuera «un orga­
nismo económico y financiero, no político». Todos los organismos
especializados guardarían asi cierta distancia con los programas e in­
tenciones más «políticos» de la Asamblea General y el ECOSOC; en
otras palabras, guardarían distancia con la voluntad de la mayoría de
sus socios nacionales. Una cosa era realizar consultas y establecer lí­
neas de cooperación prudente con el resto de la organización mun­
dial, y otra muy distinta ser «coordinado» o «vinculado» con quien
no se quería. Aquí había un inmenso desacuerdo en el seno del sis­

160
 LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS

tema de la ONU, que se acrecentaría cada vez más con el paso del
tiempo y perduraría hasta la actualidad.
Sin embargo, en los primeros años de la posguerra esto parecía
un asunto menor debido a que las condiciones políticas y económi­
cas eran mucho más acuciantes. Una tercera parte del mundo (o
más, sin duda, después del cambio de régimen en China en 1949)
pertenecía a la órbita comunista y, por tanto, guardaba poca relación
con el proceso de loma de decisiones económicas de la ONU y en
modo alguno con el Banco Mundial y el FMI, con el fin de no ver­
se contaminado por un sistema capitalista al que querían sepultar. La
negativa de Stalin a permitir que las naciones del centro y el este de
Europa solicitaran ayuda del Plan Marshall en 1948 ya había dejado
ver que las sociedades comunistas seguirían su propia senda econó­
mica. Otra cuarta parte del planeta todavía vivía bajo el dominio co­
lonial europeo, y aunque en los territorios británicos se estaban dan­
do unos primeros pasos vacilantes hacia el desarrollo, había muy
poco movimiento en las posesiones francesas, españolas y portugue­
sas. Atrapados por sus metrópolis mediante un sistema arancelario
rígido, o bien la potencia colonial explotaba estos dominios para ob­
tener materias primas, o bien los abandonaba con la excusa de que
sería imprudente, o incluso injusto, transformar con demasiada rapi­
dez unas sociedades tradicionales.
Así, las únicas regiones que podían pertenecer de pleno derecho
al sistema de Bretton Woods eran Estados Unidos y Canadá, la Eu­
ropa no comunista, Australasia, Japón, América Latina y (a partir
de 1947) el subcontinente indio. Pese a la envergadura y la pobla­
ción de estas dos últimas grandes regiones, el énfasis recaía en la re­
construcción de las sociedades del Norte que habían sido devastadas
por la Segunda Guerra Mundial; en parte porque la necesidad estaba
muy próxima y era muy evidente, y en parte por el temor estadou­
nidense a que los pueblos desesperados de Europa y de Extremo
Oriente pudieran inclinarse por el comunismo. Pero las cifras relati­
vas a la ayuda y los préstamos para la reconstrucción hablan por sí so­
las: «En 1953, el Banco Mundial había prestado únicamente un to­
tal de 1.750 millones de dólares (de los cuales, 497 millones estaban
destinados a la reconstrucción), mientras que el Plan Marshall había

161
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

transferido 41.300 millones de dólares». De modo que hasta en los

países del Norte las instituciones de Bretton Woods fueron agentes
de segundo orden una vez que la guerra fría empezó a marcar la
agenda internacional. En el Sur, su papel fue aún más limitado; el
FMI apenas tuvo en cuenta a los países en vías de desarrollo hasta fi­
nales de la decada de 1960, mientras que el Banco Mundial, lamen­
tándose de la falta de proyectos, hasta 1950 había distribuido solo
cien millones de dólares entre los países más pobres.4
Además, al dedicarse a su recuperación, muchos de los parla­
mentos y administraciones nacionales de Europa y de Extremo
Oriente decidieron lidiar con reformas estructurales significativas
(nacionalización de determinados sectores, creación de un banco
central, creación de un estado de bienestar, construcción de nuevas
infraestructuras), de tal modo que quedaron poco tiempo y pocas
energías para pensar en una cooperación económica internacional
relevante entre los países desarrollados y los países en vías de desa­
rrollo. Pese al altisonante lenguaje de la Carta, los estados miembros
no se concentraban en el crecimiento del Norte y el Sur, sino en
cuestiones internas. Debatían si dirigir sus economías de acuerdo
con los criterios de libre mercado estadounidenses, ponían a prueba
el nuevo e impresionante modelo de «mercado social» de Alemania
Occidental o adoptaban el sistema económico socialista. En cual­
quiera de las tres sendas que se emprendiera había progreso material.
El Estados Unidos de la época de Truman y de Eisenhower disfru­
taba de su prolongado crecimiento consumista, una Alemania y un
Japón resucitados conducirían muy pronto a sus vecinos a una asom­
brosa recuperación económica, y aunque los niveles de vida de los
estados comunistas estuvieran todavía muy rezagados, estaban aumen­
tando en todo caso. Quizá el final de una agotadora guerra total su­
ponía que la recuperación estaba hasta cierto punto predestinada
de antemano a producirse. Pero en términos económicos más res­
tringidos, la ONU desempeñó únicamente un papel secundario.
Así pues, no es de extrañar que alrededor de 1950, en las prime­
ras ideas de los funcionarios de estos organismos internacionales de­
dicadas a las políticas de desarrollo de las colonias (o de los territo­
rios que pronto serían independientes), el énfasis recayera sobre los

162
 LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS

modos de mejorar las estructuras internacionales o, como tímida­

mente se decía, en las «medidas que exigían acciones en el interior»?
Las zonas más ricas del mundo iban bien. Lo único que un estado
africano recién independizado tenía que hacer, por tanto, era unirse
al club y obedecer sus reglas: comprar y vender en el mercado mun­
dial. no volverse comunista e invertir en la educación, la sociedad y
las infraestructuras locales. Con los cacahuetes de Ghana se compra­
rían los camiones de Gran Bretaña. La madera indonesia pagaría los
electrodomésticos procedentes de Estados Unidos. Todo iría bien.
Naturalmente, los estados comunistas y socialistas veían las cosas de
otra forma, aunque, de hecho, ellos también tuvieran un conjunto
de regias de pertenencia a su propio club. Todavía estaba por venir
el pensamiento radical y más novedoso sobre el «desarrollo».
Aquel período no foe absolutamente estéril en lo relativo al pro­
greso hacia la cooperación económica internacional. Un observador
de la década de 1950 habría quedado impresionado por la intensa ac­
tividad y el gran número de ocupadísimos organismos dedicados a
este terreno. Algunos, como la OIT, se dedicaban a proseguir con la
labor que habían venido haciendo antes de la guerra, y con un vigor
renovado. Otros, como la recién creada Organización de las Nacio­
nes Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), trabajaban
duro en medio de la devastación de posguerra. Las recién creadas co­
misiones económicas regionales se mostraron particularmente activas
y con bastante éxito a la hora de persuadir a los gobiernos para que
pensaran de un modo más abierto de miras y menos provinciano: pri­
mero la de Europa (CEPE) y la de Asia y el Pacífico (CESPAP). lue­
go la de América Latina y el Caribe (CEPAL), y mucho después la de
Africa (CEPA). Lo más probable es que esto se debiera a que se cen­
traban más que su organismo madre en los desafíos regionales com­
partidos (por ejemplo, en la mejora de la infraestructura ferroviaria),
lo cual los impulsaba a hacerlos pensar y actuar como un bloque.
Un análisis más detallado habría revelado que la situación era in­
satisfactoria en otros aspectos, sobre todo en el astilla miento y sola-
pamiento del sistema naciente. Los organismos autónomos especia­
lizados con sus funciones esencialmente técnicas, eran al mismo
tiempo lo más fácil de comprender y lo menos polémico o político;

163
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

codo el mundo podía admitir la necesidad que se tenía de la Unión

Postal Universal, por ejemplo, y alegrarse de sus sencillas estructuras
de gobierno. Luego estaban el FMI y el Banco Mundial, en una ca­
tegoría propia y, en opinión incluso de algunos críbeos, en un mun­
do propio. Por último, había un vasto grupo de organismos que in­
formaban al ECOSOC y a los que este supervisaba; entre estos se
encontraban desde los principales comités del Consejo de Seguri­
dad, dedicados principalmente a coordinar los asuntos de todas estas
agencias, hasta sus muchas comisiones funcionales (sobre transportes
y comunicaciones, sobre la situación de la mujer o sobre drogas), las
comisiones económicas regionales y determinadas organizaciones es­
peciales como UN1CEF o el Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para ios Refugiados (ACNUR.). Preocupada en parte por lo
que consideraba necesidades no satisfechas y frustrada por las restric­
ciones de sus competencias, la Asamblea General ya estaba adqui­
riendo la costumbre de crear nuevos organismos que la informaran,
aun cuando esto supusiera cierto solapamiento entre las políticas y
una sobrecarga burocrática. Además, al menos dos de las principales
comisiones de la Asamblea (la Segunda Comisión, sobre asuntos
económicos y financieros, y la Tercera Comisión, sobre asuntos so­
ciales, culturales y humanitarios) ya no podían resistir la tentación de
dejar de ser marcos políticos amplios para realizar recomendaciones
ejecutivas en aquellos ámbitos y, así, duplicar al ECOSOC. Todos
corrían el riesgo de estrangular el sistema.
A diferencia de lo que supusieron los diseñadores de la época de
la guerra, más idealistas y estatistas, las políticas económicas de la
ONU preferían guiarse por el laissez-faire. El FMI y el Banco Mundial
«tendían una mano», por así decirlo, para ayudar a determinados paí­
ses a recuperarse bajo determinadas condiciones pactadas. El Acuer­
do General sobre Aranceles y Comercio (GATT), nacido en 1947,
velaba por el comercio internacional, al menos para el de bienes de
equipo; pero su cometido de liberalizar el comercio mediante la re­
ducción de los aranceles y demás barreras era negativo, por cuanto
se basaba en gran medida en la opinión que el libre mercado sostie­
ne, según la cual el sistema internacional era en esencia benigno y
todo florecería en su seno si no se refrenaban de forma artificial sus

164
 LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS

energías económicas. Las políticas mas intervencionistas y los organis­

mos con mayor iniciativa propia no parecían necesarios en la escena
mundial, ni tampoco había mucho debate, ni a escala nacional ni in­
ternacional, sobre las estructuras de poder político y de riqueza.
Cuando W. Arthur Lewis, el temible defensor de la igualdad humana
(que posteriormente seria nombrado caballero y galardonado con el
Premio Nobel de Economía), publicó en 1954 su Teoría del desarrollo
económico, llegó a afirmar que «en primer lugar debemos señalar que
el tema del que nos ocupamos es el desarrollo, no el reparto»? En el
campo del desarrollo (esto es, del desarrollo del Sur), este tipo de
avances habrían de producirse en forma de asistencia técnica a la agri­
cultura, la medicina, la educación y la formación, y quiza también en
asesoramiento del Banco Mundial en política macroeconómica. Era
una forma de ayuda que proporcionaba asesores especializados, pero
muy pocos recursos de capital. En segundo lugar, y muy útil también
a más largo plazo, un gran número de personas y organismos especia­
lizados de la ONU empezaron a reunirse y a analizar estadísticas eco­
nómicas comparativas, requisito absolutamente imprescindible para la
toma de decisiones políticas y administrativas futuras. Pero aquellos
fueron tiempos relativamente tranquilos.
Es difícil revivir los movimientos sísmicos que se produjeron en el
pensamiento, en la política, y finalmente en las instituciones, cuando
aproximadamente una década después irrumpió en el centro de la es­
cena política el denominado Tercer Mundo. A su modo, supuso una
transformación tan inmensa de las actitudes y las practicas como la que
también se produjo en el ámbito de la pacificación durante la década
de 1960; lo cual no era casual, puesto que ambos eran consecuencia
del desmoronamiento inesperadamente rápido de los imperios colo­
niales europeos y de la aparición, al cabo de unas pocas décadas, de
aproximadamente un centenar de nuevos miembros de las Naciones
Unidas. Solo en la década de 1960, cuarenta estados ex coloniales fue­
ron admitidos en la Asamblea General. El viejo sistema de la ONU
(que solo tenía unos quince o veinte años de vida, claro está), con su
mayoría de votos del Norte, no volvería a ser el mismo nunca más.
Como hemos visto, profetas y opúsculos europeos y estadouni­
denses habían proclamado durante siglos la futura congregación de la

165
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

humanidad en un Parlamento de la humanidad: Adam Sinith, Kant.

Gladstone, Wilson en sus Catorce Puntos, la Carta Atlántica y la pro­
pia Carta de las Naciones Unidas. Ahora, por fin, a medida que los re­
cién instaurados gobiernos de cada vez más pueblos del mundo iban
llegando a Nueva York para reclamar su escaño en la Asamblea Gene­
ral y en otros organismos, aquellas concepciones parecían haberse he­
cho realidad; quizá no del todo, pero sí de forma aproximada. La pro­
pia Asamblea era mucho más visible que antes y era un lugar mucho
más emocionante al que asistir, en parte porque el Consejo de Segu­
ridad estuvo paralizado por la guerra fría durante gran parte del tiem­
po, pero sobre todo porque la mayor parte de los nuevos miembros
querían situar los asuntos económicos en primera línea de las políticas
de la ONU y relegar los asuntos de seguridad a un segundo plano.
Junto con este entusiasmo por el cambio llegaron la ira y la frus­
tración por el sistema imperante» y sobre todo por los equilibrios de
poder existentes. Gran parte de este sentimiento era natural. Mu­
chos de los líderes de los estados recién independizados habían esta­
do encarcelados durante años o se habían exiliado; todos habían sido
testigos del dominio extranjero, que raramente estaba desprovisto de
explotación. Occidente podía ahora darles la bienvenida al club,
pero a veces con condescendencia y autocomplacencia, y olvidán­
dose con demasiada rapidez de los daños que había infligido. Más
importante aún que esto era que los miembros más antiguos y más
ricos del club parecían haber hallado formas de preservar su posición
privilegiada; en el Consejo de Seguridad, en el Banco Mundial y el
FMI (cuyos directores eran casi por tradición uno estadounidense y
otro europeo), y mediante su dominio técnico de los organismos es­
pecializados. No es de extrañar que el nuevo grupo de los 77 países
en vías de desarrollo (el G-77) atribuyera tanta importancia a la
Asamblea General, a sus principales comisiones y a organismos tales
como el ECOSOC y la UNESCO, puesto que no solo los países
pequeños y pobres tenían allí un voto igual a) de los grandes y ricos,
sino porque era donde podían impulsarse sus programas de desarro­
llo, cambios estructurales y asuntos culturales.
La mayor frustración del Sur. no obstante, se basaba en la cre­
ciente evidencia de que las brechas existentes entre los países más ri-

166
 LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS

eos y los más pobres no estaban cerrándose (con la excepción de unas

pocas economías pequeñas del este de Asia), sino que, por el contra­
rio, estaban ensanchándose sin cesar, década tras década. En 1947, la
renta per cápita inedia era de 1.300 dólares en Estados Unidos, de en­
tre 500 y 750 dólares en Europa occidental, y de unos 100 dólares en
la mayoría de los países subdesarrollados; por tanto, significaba una
diferencia de 13 a 1 entre un extremo y otro. Cuarenta años después,
según recogió el Banco Mundial en su Informe sobre el Desarrollo
Mundial de 1991, la diferencia era de aproximadamente 60 a t; los
países más ricos gozaban de unas rentas per cápita de más de 20.000
dólares anuales, y los más pobres pasaban apuros con no mucho más
de 300 dólares al año,7 tendencia esta que ya era evidente antes de las
décadas de 1960 y 1970 y que despertaba ira generalizada. Los eco­
nomistas del desarrollo disponen de muchas explicaciones técnicas
para esta triste historia: los estados recién independizados producían
principalmente materias primas y productos alimenticios cuyos pre­
cios eran bajos, pero tenían que importar productos manufacturados
y servicios mucho más caros; las economías del Norte disponían de
grandes recursos de capital educativo, institucional, infraestructura! y
financiero con los que crecer más, y de los que había pocos o ningu­
no en el Sur; muchas de las inversiones de la ONU realizadas en paí­
ses en vías de desarrollo se escogían de forma imprudente y estaban
muy mal administradas, y otras por el estilo.
Para los países en vías de desarrollo, eso eran evasivas. A su jui­
cio, habían ingresado por fin en la comunidad internacional para
descubrir que el «terreno de juego» de la supuesta igualdad de sobe­
ranía estaba muy inclinado en su contra. No solo los siglos o las dé­
cadas de dependencia colonial les habían impedido ser capaces de
competir con el mundo moderno, sino que las estructuras contem­
poráneas se confabulaban para imponerles aún más limitaciones. Las
condiciones del comercio (materias primas frente a manufacturas y
servicios) eran desalentadoras, el capital era caro y los préstamos lle­
vaban aparejadas condiciones duras. La «condicionalidad» (es decir,
exigir a los países que solicitaran préstamos internacionales el cum­
plimiento de determinadas condiciones económicas, sociales y de de­
rechos humanos) era en sí misma humillante para muchos gobiernos:

167
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

¿acaso no eran «soberanos»? Los grupos de presión agrícolas de los

países ricos mantenían los aranceles altos. Lejos de ser economías li­
bres y autosuficientes, las naciones recientes se encontraban todavía
en situación de dependencia; el líder de Ghana Kwame Nkrumah lo
denominó «neocolonialismo». Y lo más irritante de todo era que la
mayor parte de las empresas de exportación que operaban tras la des­
colonización (minas, plantaciones de aceite vegetal, empresas del
caucho, cultivadores de fruta, gigantes del petróleo y el gas natural,
servicios bancarios y de transporte) seguían siendo compañías ex­
tranjeras que habitualmente sacaban sus beneficios del país donde
operaban. Desde este punto de vista, las corporaciones multinacio­
nales no democráticas del Norte eran las herramientas del capitalis­
mo mundial para mantener al Sur en su condición de súbdito.
Las voces de otras dos esferas, el mundo comunista y el de los ra­
dicales occidentales, se hacían eco de estas quejas y las magnificaban.
En la decada de 1960, la resentida paranoia de Stalin ante el resto del
mundo había dejado paso al entusiasmo dejrushchov. No solo la
URSS y los países del Pacto de Varsovia adquirieron mayor relevan­
cia en la Asamblea General y en el ECOSOC, sino que Moscú adop­
tó por primera vez y con optimismo una estrategia mundial. Las ven­
tas de armas a los países en vías de desarrollo se disparaban, se cedían
asesores militares a regímenes de orientación comunista y proliferaban
los acuerdos de trueque (ni el bloque soviético ni los países en vías de
desarrollo disponían de nada parecido a reservas de divisas). Con aque­
llo se pretendía claramente aproximar a la órbita socialista a la mayor
cantidad posible de nuevos países, y en algunas regiones clave como
América Central, Africa meridional, Egipto o el sudeste de Asia, la lu­
cha ideológica y política interna perduraría durante años, en ocasiones
durante décadas, y comportaría infinidad de cambios de régimen y de
cruentas guerras civiles. Y todo ello iba acompañado, como no podía
ser de otra manera, de un aluvión de ataques contra el capitalismo oc­
cidental por haber «subdesarrollado» al Sur. En la década de 1970, esta
propaganda mostró su cara más singular cuando la República Popular
China ingresó también, tras haber roto con Moscú, en el juego de la
ayuda al desarrollo, acusando tanto a Occidente como a la URSS de
desarrollar políticas malignas hacia las antiguas colonias.

168
 LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS

A estas críticas al orden mundial de 1945, y por consiguiente de

las políticas económicas y las instituciones que sustentaban dicho or­
den» se sumaron las de los radicales y liberales de izquierda de Occi­
dente. Si volvemos la vista a las décadas de 1960 y 1970 parece que
no había idea» práctica, estructura política o costumbre cultural que no
se viera sometida a los ataques por ser, o bien irrelevante, o bien un
peligroso obstáculo para el «progreso». Se trataba de una violenta os­
cilación del péndulo y quizá no durara mucho, pero en aquella épo­
ca parecía que gran parte del mundo desarrollado también se inclina­
ba hacia la izquierda y demandaba cambios en el statu quo tanto en el
ámbito nacional como a escala internacional. El interés por los países
en vías de desarrollo se apoderó de los campus universitarios y de los
medios de comunicación, y se abrió paso en más de un gobierno la­
borista o socialista de Europa. Finalmente, esta revolución intelectual
encontró su equivalente en las propias antiguas colonias, muchos de
cuyos líderes se habían formado en instituciones de Occidente (la
Sorbona o la London School of Economics) que eran muy críticas
con el capitalismo del laissez-fairc y que propugnaban un sector esta­
tal fuerte y una planificación económica de inspiración fabiana.
Las instituciones y el personal de la ONU no estaban preparados
para codo esto. Los privilegios de los cinco miembros permanentes,
la prioridad otorgada a los asuntos de seguridad (aun cuando estu­
vieran paralizados), la autonomía de los organismos especializados y
las suposiciones corrientes acerca del respeto a las normas del club
y a las fuerzas del mercado mundial, constituían un blanco natural
para los partidarios de un nuevo orden económico internacional, es­
candalizados ante la injusticia generalizada de este panorama. Fue el
Banco Mundial el que recibió la mayor parte de las críticas, puesto
que tras la reconstrucción de Europa y Japón había vuelto a centrar
su atención y sus recursos en el mundo recién independizado, cosa
que tenía mucho sentido puesto que así conservaba su función dife­
rencial respecto a la misión del FMI de ayudar a cualquier economía
nacional que se viera en apuros. El Banco Mundial también había
decidido adoptar la razonable estrategia de conceder prioridad a los
proyectos en los que pudiera esperarse que no invertiría el capital
de accionistas privados: por ejemplo, las infraestructuras básicas o los

169
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

programas de formación. Era el rostro visible del Norte en el Sur.

Pero, como veremos, la implantación real de esta estrategia habría
de ser muy criticada en los años posteriores por sus preferencias por
los proyectos a gran escala frente a las mejoras más sencillas y de raíz,
por su incapacidad para comprender que el cambio podría exigir
cierta lentitud y tener en cuenca los estímulos y condiciones locales,
por su ingenua creencia en que lo que funcionaba en un país podía
conseguirse igualmente bien en otro, y por su más que imperfecto
control del gasto.
Pero aquellos eran errores de funcionamiento y fallos de la ca­
dena de la responsabilidad, y podían enmendarse con la aplicación
de métodos empresariales adecuados y transparencia, y abordando
con empatia las necesidades locales y regionales. Los defensores del
nuevo orden económico internacional esgrimían una crítica de mu­
cho mayor calado: que el sistema económico mundial en su conjun­
to estaba tan viciado que no hacer más que despedir a sus directivos
y modificar su funcionamiento habitual era irrelevante. Dicho con
crudeza, los «desposeídos» (el Sur), animados por el bloque socialis­
ta y por los radicales del Primer Mundo, estaban plantando cara a los
«ricos» (el Norte y sus instituciones) por el equilibrio de poder eco­
nómico existente. El reparto, y no el crecimiento, volvió a la agen­
da. Una vez más, aquí los órdenes del día nacionales e internacionales
seguían una misma corriente. Si uno estaba decidido a transformar el
•injusto» sistema socioeconómico plagado de privilegios en el inte­
rior, pongamos por caso, de Alemania Occidental, California o Bra­
sil, también pretendía transformar el orden socioeconómico interna­
cional de 1945.
¿Qué supuso este radical cambio de ideas en lo relativo al fun­
cionamiento en la escena económica del sistema de múltiples capas
y poderes de las Naciones Unidas? Seria absurdo señalar que todo
quedó patas arriba. Las instituciones de Bretton Woods solo se mos­
traban receptivas en el caso de que sus principales accionistas así lo
desearan. Gran parte de la labor técnica y especializada de los orga­
nismos (negociar concesiones en el espacio radiofónico internacio­
nal) permaneció como estaba. Así sucedió con muchos proyectos
específicos ya financiados, tanto si se trataba de programas de forma­

170
 LOS PROGRAMAS ECONOMICOS

ción, de la creación de centros de investigación agrícola, de los no­

tables esfuerzos por erradicar las enfermedades tropicales o de otras
actividades de base. Pocas de estas funciones fundamentales de la
ONU, como la disminución sostenida de la polio, ocupaban los ti­
tulares, del mismo modo que hoy día siguen pasando esencialmente
desapercibidas. Así que los movimientos sísmicos podían registrarse
mejor en el plano superior, en el plano político de la organización
mundial, que reflejaba el dominio numérico del G-77 en la Asam­
blea General y el ECOSOC.
Quizá la mayor innovación, y la que se consensuó con mayor
facilidad, fue la de la creación del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), fundado en 1965 mediante la fusión de
dos organismos anteriores: un programa de asistencia técnica y el de­
nominado Fondo Especial de la ONU. Esta consolidación supuso
una serie de cosas: que se adoptaría un enfoque más holístico en ma­
teria de desarrollo (de hecho, el enfoque del PNUD consistía en va­
lorar las necesidades de un país receptor en su totalidad, en lugar
de a través de proyectos específicos); que ahora existiría un órgano de
la Asamblea General que, aunque no era un rival declarado del Ban­
co Mundial, podría asumir iniciativas que este rechazaría por razo­
nes comerciales, y que al reconocer este cambio, se incrementarían
los recursos disponibles (procedentes de las contribuciones volunta­
rias de algunos de los miembros más ricos de la ONU), como de he­
cho sucedió, aunque nunca en la medida suficiente. Por desgracia,
muchos de los proyectos apoyados por el PNUD acabarían haciendo
gala de las mismas debilidades que aquejaban a algunas de las inver­
siones del Banco Mundial en relación con la cadena de la responsa­
bilidad, el control de calidad o el enfoque; pero su mera existencia
era un significativo paso adelante, no solo desde el punto de vista
simbólico o para disponer de nuevas fuentes de financiación, sino
porque suponía poner en cuestión las concepciones más tradiciona­
les acerca del crecimiento y el desarrollo económicos.
Aún más importante fue, en opinión de las naciones en vías de
desarrollo y de sus asesores económicos, la primera Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), cele­
brada en 1964 y llamada a inaugurar una sucesión de conferencias

171
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

mundiales similares, además de a convertirse en un órgano de cate­

goría especial de la propia Asamblea General. Aunque el trabajo de
la UNCTAD iba a presentar un carácter abrumadoramente técnico,
las ideas que lo impulsaban no lo eran tanto. De hecho, procedían
del desencanto político, sobre todo entre los gobiernos y los intelec­
tuales sudamericanos y la propia Comisión Económica para Améri­
ca Latina, originado por la situación de dependencia
* a la que se veían
sometidos por las estructuras de poder mundial existentes. Lejos de
creer que la economía internacional era en esencia benigna si con­
seguía fortalecer sus elementos más débiles, la nueva ideología pre­
suponía lo contrario. «Las persistentes divergencias entre el Norte y
el Sur se consideraban el orden natural. Si había que corregir dichas
tendencias, sería necesario emprender acciones políticas deliberadas,
y por tanto las negociaciones políticas se convertirían en una res­
ponsabilidad continua y especial de la ONU.»8 El resultado fue una
infinidad casi apabullante de acuerdos y regulaciones internaciona­
les, cuyo objeto abarcaba desde la restricción de determinadas prácti­
cas empresariales hasta la renegociación de la deuda o la suscripción de
acuerdos sobre determinados productos (cacao o madera tropical).
La existencia del UNCTAD y la convocatoria de una serie prác­
ticamente regular de conferencias mundiales solían perder relevancia
a los ojos del mundo debido a sus procesos burocráticos, su enfoque
técnico y su jerga para iniciados. Hasta un auténtico creyente en la
justicia mundial tendría dificultades para emocionarse al leer que, en
marzo de 1995, el Consejo de Comercio y Desarrollo de la propia
UNCTAD «adoptó el calendario y el programa de trabajo de la Reu­
nión Intergubemamental de Alto Nivel sobre la Revisión Global a
Medio Plazo de la Implantación del Programa de Acción para los Paí­
ses Menos Desarrollados durante la década de 1990»? Pero lo autén­
ticamente relevante queda sepultado por ese encabezamiento ridicu­
lamente recargado. Durante los primeros anos de vida de la UNCTAD
existía una honda preocupación por los países menos desarrollados y
una profunda desconfianza en que las fuerzas del mercado contribu­
yeran por sí solas a que estos países se pusieran en pie; por el contra­

* En español en el original. fN. del T.f

172
 LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS

rio, prevalecía la creencia de que las fuerzas del mercado los man­
tendrían atados al suelo y que los gobiernos nacionales (sobre todo
los del Norte) deberían por tanto aceptar ajustar sus políticas econó­
micas para apoyar al Tercer Mundo.
Este ataque ideológico contra el sistema de 1945 fue acompaña­
do y reforzado por el nacimiento de nuevos organismos internacio­
nales en los ámbitos social, de genero y medioambiental, de los que
nos ocuparemos en el capítulo siguiente. Se produjo un estallido de
conferencias internacionales, una mejora de las practicas empresaria­
les, la firma de acuerdos con los que se pretendía crear un terreno
de juego legal y aún más comercial. Hubo un aumento vertiginoso de
la financiación para el desarrollo, procedente, además, de instancias
muy dispares: del Banco Mundial y los bancos de desarrollo regio­
nal, de los fondos canalizados a través del PNUD y de otros orga­
nismos del ECOSOC, de las iglesias, de fundaciones gigantescas
como las fundaciones Ford, Rockefeller o Camegie, de la ayuda bi­
lateral tanto de países del Este como de Occidente, incluida, de for­
ma masiva, la administración Kennedy (aunque esta última con su
propio calendario político y con fondos que pronto desaparecerían).
Aunque las estructuras de poder existentes y la perduración del co­
lonialismo y del apartheid continuaran desatando mucha fiiría, tam­
bién había mucha confianza en que esas estructuras serían derroca­
das, o al menos reformadas de forma drástica. También existió, por
desgracia, Vietnam, que se tradujo en una mayor radicalización. Ver
cómo la fuerza de voluntad del poder capitalista dominante resulta­
ba quebrada por guerrilleros campesinos vietnamitas, era al mismo
tiempo una llamada a la unidad de los radicales y la confirmación de
que el viejo sistema estaba podrido. Así, cuando la Asamblea Gene­
ral aprobó su famosa Declaración sobre el Establecimiento de un
Nuevo Orden Internacional el 1 de mayo (día internacional del
Trabajo) de 1974, pareció que se había atravesado una frontera his­
tórica. Ahora imperarían la justicia y la equidad globales (que signi­
ficaban la disolución del orden mundial dominado por el Norte), y
muchos lo creyeron.
Aquello no era solo la retórica de los «desposeídos» dando puñe­
tazos al aire contra los «ricos». Solo un año antes, y en la estela de la

173
 LA EVOLUCIÓN DF. LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

guerra árabe-israelí de 1973» la Organización de Países Exportadores

de Petróleo (OPEP) hizo valer su posición casi monopolista para
cuadruplicar el precio del crudo. El resultado fue una contundente
confirmación de lo dependiente que se había vuelto el mundo mo­
derno. tanto el Norte como el Sur. de una única mercancía; y las re­
percusiones políticas y económicas resultantes fueron al mismo
tiempo inmensas e ineludibles. En los anos posteriores se transfirie­
ron de un plumazo inmensos recursos de capital a los países produc­
tores del mundo árabe, además de a países más alejados de la OPEP,
como Venezuela o Nigeria. En un principio se desató la euforia en el
G-77; si podía provocarse este giro masivo de la riqueza elevando
el precio del petróleo, ¿por qué no hacer lo mismo en los mercados
mundiales del cobre o del cafe? Al fin saldría el sol para los produc­
tores de materias primas.
Por desgracia, para la mayor parre de las naciones productoras de
materias primas el sol no salió jamás. Sencillamente, no existía nin­
gún otro producto cuyo valor y relevancia estratégica, y por tanto
cuya capacidad de producir una inversión de la dependencia entre el
Norte y el Sur, se aproximaran a los del petróleo. La vida moderna
sin petróleo significaba parálisis; sin fruta, cacao o incluso bauxita,
era solo un inconveniente. Además, no había posibilidad de fraguar
un cártel similar a la OPEP en el ámbito de otras materias; cuanto
mayor número de países recién independizados ingresaban en la co­
munidad mundial, más rápido trataban de producir su propio cafe,
sus aceites vegetales o sus textiles, que a continuación hacían caer el
precio de esos productos, cuyo valor añadido era minúsculo en
comparación con el de la maquinaria o el armamento que importa­
ban del Norte. De hecho, quizá la mayor consecuencia de las alzas
del precio de la OPEP fue la de dividir al mundo en vías de de­
sarrollo entre aquellos países que tenían petróleo y los que (la gran
mayoría) no lo tenían. A partir de aquel momento, se volvió cada
vez más inútil el concepto «Tercer Mundo», arrogante pero adecua­
do en las fases inicial e intermedia de la guerra fría para describir a los
países que no eran capitalistas occidentales ni comunistas del Este.’
¿Qué tenía en común la rica en petróleo Kuwait con la Mozambique
asolada por la pobreza? ¿De qué le servía a Emiratos Arabes Unidos el

174
 LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS

nuevo programa de créditos del Banco Mundial cuando su principal

problema económico era reciclar el exceso de petrodólares? De he­
cho, antes de la década de 1970 las agencias financieras internacio­
nales se aproximaban a los estados árabes para ofrecer «facilidades de
pago» de petróleo a sus hermanos menos afortunados.10
A medida que la década fue avanzando, las cosas empeoraron en
lugar de mejorar. Hasta el país menos desarrollado había acabado por
depender de los camiones y los automóviles y, por canto, de las im­
portaciones de petróleo; cuando los precios se cuadruplicaron, no
hubo forma de que pudieran pagar esas importaciones. Como su ba­
lanza de pagos empeoraba, tampoco podían devolver los intereses de
los préstamos de los bancos comerciales o de las agencias internacio­
nales, la principal de las cuales era el Banco Mundial. Esta fue la cri­
sis presagiada un cuarto de siglo antes por el senador estadouniden­
se Roben Taft cuando manifestó sus dudas acerca de los acuerdos de
Bretton Woods. Si los deudores de un banco no podían devolver el
dinero ni siquiera tras generosas mejoras de las condiciones de la
deuda, si no podían devolverlo jamás, entonces, ¿se trataba realmen­
te de un banco o de un mecanismo de transferencia permanente de
capital no retomable? Y si aquello se aceptaba alguna vez, ¿sería ca­
paz el propio Banco Mundial de volver a recibir préstamos en los
mercados de capital? ¿Había sido un error su creación?
Para muchos países del Sur, la situación en tomo a 1970 era ne­
fasta. Muchos de ellos, tanto en América Latina como en Africa, vi­
vían bajo regímenes autoritarios o incluso dictatoriales, en los que la
riqueza que hubiera en el país (y no era desviada a cuentas bancarias
del Norte) permanecía en manos de una reducida cleptocracia y en
los que solían producirse violaciones de los derechos humanos, lo
cual provocó movimientos revolucionarios indígenas. Otros eran
dictaduras de partidos de izquierda, que de nuevo carecían de nin­
gún tipo de tolerancia ni honestidad. Unos pocos eran democracias
plenas, como India, Costa Rica o la mayor parte de los estados in­
sulares caribeños. Con todo, y con independencia de la política que
desarrollaran, todos habían sufrido graves daños por el empeora­
miento de las condiciones del comercio. En lugar de percibir mejo­
ras generales de su estructura social, hubo cierto estancamiento y, en

175
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

muchos casos, declive; y como era una época en la que práctica­

mente todos los países en vías de desarrollo del mundo experimen­
taban un importante incremento del crecimiento demográfico, se
vieron atrapados en la doble trampa del estancamiento y el creci­
miento demográfico acelerado. Según los intelectuales y políticos
radicales, aquello no apelaba al diálogo con el orden imperante, sino
a la confrontación.
Confrontación sí que había, sobre todo en forma de guerras ci­
viles por toda América Latina, Africa y Asia, así como confronta­
ción política en los debates Norte-Sur. Pero el sistema era sólido.
Las conferencias de la UNCTAD, por ejemplo, nunca cejaron ni
en la búsqueda de la armonización técnica ni en la presión firme en
favor de una mayor equidad en el comercio global y en el mundo
comercial. Pero ese mismo mundo estaba claramente desarticula­
do, incluso en los países más ricos. El «golpe» del petróleo de 1973
había ralentizado el crecimiento económico en todas partes. Tanto
si era consecuencia de él como si se trataba de alguna transforma­
ción interior cíclica o estructural, el fabuloso crecimiento de la
productividad estadounidense pasó a llevar un paso de tortuga a par­
tir de 1973 y no volvería a despegar de nuevo hasta la década de 1990.
Y Europa también era mucho menos vibrante de lo que lo había
sido en las décadas de 1950 y 1960. Solo en algunas zonas de Ex­
tremo Oriente la perspectiva económica era más halagüeña, pero
aquello parecía significar una mera excepción regional a la tenden­
cia general.
Así pues, inevitablemente, las principales naciones capitalistas se
sentían menos capaces que antes de desarrollar políticas de generosi­
dad, sencillamente a causa de la ralentización de sus tasas de creci­
miento y de la alteración de los calendarios internos. Con el estan­
camiento de los ingresos y el aumento del desempleo en los países
de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico), ya no era posible mantener los niveles de ayuda inter­
nacional que hasta hacía muy poco se habían prometido. En 1977,
los países más ricos se comprometieron a trabajar por alcanzar una
cifra de asignación anual destinada a ayuda del 0,7 por ciento del PIB.
Técnicamente no era un objetivo imposible, pero desde el punto de

176
 LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS

vista político, era mucho más difícil ahora que tantos países de la
OCDE se tambaleaban bajo el incremento de sus déficits presupues­
tarios, y de hecho ninguno de ellos lo cumplió nunca (aparte de
unos cuantos países escandinavos virtuosos y los Países Bajos). Por el
contrario, en Estados Unidos y Gran Bretaña en particular había un
creciente resentimiento conservador por las mofas que le dirigían su
propia izquierda y el Tercer Mundo, y cierta sensación de que la ca­
ridad empezaba por uno mismo. Tenían nuevas prioridades en ma­
teria de gastos, ya que la nueva guerra fría estaba animándose de
nuevo y los gastos de defensa de la OTAN y el Pacto de Varsovia
subían como la espuma; y estaban furiosos no solo por la ingratitud
de los países receptores de ayuda, sino también por la creciente evi­
dencia de que la ayuda al desarrollo de la ONU había sido mal ges­
tionada desde el principio, cuando no descaradamente robada, por
unos gobiernos corruptos y por sus burócratas. La ayuda externa se­
ria en el futuro estratégica, dirigida hacia países amigos de Occidente,
y condicionada por las leyes de la transparencia y la responsabilidad.
¿Y dónde se había metido el Fondo Monetario Internacional, la
hermana austera del Banco Mundial, durante este período de nueva
reafirmación del Sur y su posterior debilitamiento? Desde el mo­
mento de su creación había estado haciendo la labor asignada por
Keynes: reforzando los intercambios monetarios y financieros mun­
diales, atajando el proteccionismo al estilo de la década de 1930 y
concediendo préstamos para salvar economías nacionales en apuros
a corto y medio plazo. Sus preocupaciones residían todas en el Nor­
te (convertibilidad, devaluaciones, reservas, patrón oro) y estaban
dedicadas a mantener en su curso el motor del capitalismo mundial.
Se vio ayudado por la recuperación económica general de la década
de 1950, por el sistema de tipos de cambio fijos y por el acuerdo de
que una onza de oro se cambiara a 35 dólares. Pero se vio desafiado
entonces por sucesivas crisis económicas británicas y por la caída de
la libra como moneda de reserva, y aún más por la tremenda crisis
del dólar posterior a 1971, que se tradujo en el abandono final por
parte de Estados Unidos del patrón oro y de los tipos de cambio fi­
jos. Podríamos pensar, por tanto, que el FMI tenía bastante de lo
que ocuparse simplemente con evitar al Primer Mundo la convul­

177
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

sión económica, y es cierto que en todas las narraciones de sus pri­

meros veinticinco o treinta años apenas se menciona el mundo en
vías de desarrollo. Sin embargo, antes de la época de las crisis del pe­
tróleo no bastaba con mantener a las economías avanzadas alejadas
de los problemas.
Aquí el elemento catalizador fue el aumento desmesurado del
endeudamiento internacional de los países del Sur no pertenecientes
a la OPEP por todas las razones indicadas anteriormente: la escasa
demanda de sus productos en el Norte, el precio catastróficamente
elevado del petróleo, la facilidad para suscribir créditos con presta­
mistas con excedentes de líquido que después estallaban cuando su­
bían los tipos de interés y la espantosa recesión global de 1981-1982.
La deuda total de los países en vías de desarrollo, que giraba en tomo
a los 1O().(XX) millones de dólares en 1972, ascendió hasta 250.(XX) mi­
llones de dólares en 1977 y alcanzaría su cima en 1985, en un billón
de dólares, cuando el pago de la deuda a los bancos, a los estados pe­
trolíferos y a las instituciones internacionales habría ascendido úni­
camente ese año, en caso de que se hubiera efectuado, a 130.000 mi­
llones de dólares; una «inversión del flujo» que despojaba de todo
sentido a la cooperación Norte-Sur en su conjunto. El sistema es­
taba al borde del colapso y, además, en agosto de 1982 México
anunció que quizá no cumpliría sus compromisos de pago, cosa
que conmocionó a los organismos internacionales, particularmen­
te al FMI, puesto que había supuesto que, en su condición de país
productor de petróleo y con una economía relativamente liberali­
zada, era improbable que no pagara antes que otros países en vías
de desarrollo.11
Esto exigió un paquete de medidas de rescate para México, ela­
borado en un principio por el habitualmente sereno y técnico Ban­
co de Pagos Internacionales, y luego cada vez más bajo la dirección
del FMI debido a las graves consecuencias políticas para el sistema fi­
nanciero mundial. Estas organizaciones colaboraron estrechamente
con la hacienda pública estadounidense durante el Plan Baker y
renegociaron el calendario de pagos con los bancos comerciales.
En 1983, el FMI se había visto obligado a hacer lo mismo con Bra­
sil, cuyo endeudamiento era casi tan grave. A finales de 1984, el FMI

178
 LOS PROGRAMAS ECONOMICOS

calculó que había prestado unos 22.000 millones de dólares en con­

cepto de apoyo a programas de ajuste en sesenta y seis países. En
esencia, esto lo había convertido en un emisor de certificados de
«buen gobierno», y seguiría siéndolo cuando la recesión mundial fi­
nalizara y el comercio y los flujos de capital volvieran a expandirse a
mediados de la década de 1980. Unos cuantos años después, el al­
cance geográfico del FMI se extendió hacia el Este cuando empezó
a ampliar los derechos especiales de giro a antiguos países miembros
del Pacto de Varsovia, como Polonia y Hungría. En 1992, el FMI y
el Banco Mundial, en colaboración con los gobiernos occidentales
y los bancos comerciales, reunieron un colosal paquete de 24.000
millones de dólares para la antigua URSS con el fin de ayudarla en
su crítica reestructuración. Todo esto pondría de manifiesto sus pro­
blemas y ocasionaría un debate muy acalorado en aquella época (que
originaría que Africa y las demás regiones pobres se deslizaran hasta
quedar fuera de la pantalla del radar), pero quienes tomaron la deci­
sión pensaron que no tenían otra alternativa si querían evitar un de­
rrumbamiento del orden bancario y monetario internacional similar
al de la década de 1930, lo cual habría supuesto una ironía suprema
cuarenta o cincuenta años después de que se crearan las instituciones
de Bretton Woods.12
Una víctima de las reiteradas sacudidas del petróleo y de la ra-
lentización mundial del crecimiento fue la seguridad con la que el
Sur formulaba sus demandas de un nuevo orden económico inter­
nacional. Sin duda, las necesidades reales eran exactamente igual de
importantes que quince años atrás, y las turbulencias confirmaban el
viejo dicho de que los países que más sufren en una recesión son
siempre los más pobres. Pero el clima general había cambiado.
Como el Norte trataba de hacer frente a sus propios problemas eco­
nómicos mediante políticas monetarias y fiscales antiinflacionistas
duras, no estaba de ningún ánimo para laxitudes financieras en el
Sur. Los gobiernos de Margaret Thatcher y Ronald Reagan creían
que cualquier nuevo préstamo debería llevar aparejadas normas de
gobierno estrictas, y los banqueros comerciales y el FMI no pudie­
ron mostrarse más de acuerdo. Además, en la década de 1980 el mo­
vimiento pendular intelectual entre los economistas estaba volvien­

179
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

do a inclinarse hacia la fe en las fuerzas del mercado y apartándose

del «estatismo del bienestar», ya fuera en el propio país o en el ex­
tranjero. Estos sentimientos se vieron reforzados por la práctica abo­
lición de los controles monetarios y de capital por parte de los paí­
ses anglosajones, abolición suscrita con mayor renuencia por otros
miembros de la OCDE. El consiguiente aumento repentino de los
flujos de capital internacional fue muy superior al de todo el dinero
que circulaba en las instituciones de Bretton Woods, y casi eclipsó
todos los recursos alzados por los propios organismos de la ONU.
Atraer ese capital hacia el mercado interior propio (o, dicho a la in­
versa, tomar medidas respetuosas con el mercado para evitar la fuga
de capitales) fue el factor clave tanto para los países ricos como para
los pobres. Como era de esperar, era mucho más probable que ese
dinero caliente marchara hacia Singapur o China que hacia Daho-
mey o Yemen.
Por último, el asombroso éxito de los «tigres» del Asia oriental
introdujo un mensaje más, si bien un tanto desigual, en el debate so­
bre el desarrollo. El éxito económico de Japón había venido segui­
do ahora por el de otras economías más pequeñas de la región (Co­
rea del Sur y Taiwan, además de Hong Kong y Singapur), después
por el de estados más extensos, como Malasia, Tailandia e Indone­
sia, y a continuación, tras las reformas internas de Deng Xiaoping,
por una amplia franja del litoral chino, en muchos casos con unas
asombrosas tasas de crecimiento anual de dos dígitos que, por tanto,
aumentaban la prosperidad. Por irónico que resulte, esta historia de
éxitos orientales significaba que el denominado «Sur» quedaba aho­
ra escindido en al menos tres campos: los productores de petróleo
(principalmente árabes), los estados milagro del este de Asia y los paí­
ses más pobres del sur de Asia. Africa y América Latina. También con­
servaba cierta coordinación entre sí en las declaraciones del ECOSOC
y la Asamblea General, pero en el plano más técnico, en los comités
de la UNCTAD, entendían la economía mundial de formas distin­
tas. El desarrollo del este de Asia estaba convirtiendo la palabra
«desarrollo» en un término pasado de moda, y sacaba de la pobre­
za a muchos más millones de personas que cualquier programa del
Banco Mundial en Chad.

180
 LOS PROGRAMAS ECONOMICOS

Esto no significaba que el giro hacia filosofías políticas y econó­

micas más conservadoras quedara incontestado; a él se oponían de
hecho, con mucha acritud, la mayor parte de los gobiernos de países
en vías de desarrollo y las voces simpatizantes y contrarias al laissez-
faire del Norte. Las administraciones estatistas, pongamos por caso,
de la Francia del presidente Franfois Mitterrand albergaban profun­
das sospechas acerca de esas nuevas tendencias porque amenazaban a
sus propias políticas de gasto interno y las formas de vida tradiciona­
les de sus partidarios políticos. Los temores ante la giobalización iban
en aumento, año tras año, entre todos los que se sentían amenazados
por las recientes tendencias económicas, por la creciente volatilidad
y por la competitividad. Pero, pese a todo este descontento, en tér­
minos prácticos los gobiernos que se encontraban en apuros desde el
punto de vista económico y buscaban ayuda exterior tenían que
aceptar un «programa» de reformas que solía incluir un elevado gra­
do de disciplina fiscal y, por tanto, controles sobre el gasto público.
Este era un elemento central del Plan Baker, que tendía una mano a
México. En la importante reunión de la UNCTAD VIH celebrada
en Cartagena, Colombia, en 1992, se acordó que una buena admi­
nistración de la economía interior era esencial, que la confrontación
Norte-Sur era destructiva y que la división del planeta en bloques
comerciales rivales no era el camino que había que seguir.
Como consecuencia de ello, cuando se utilizaba el concepto
«reformas estructurales», significaba cada vez más reformas de las es­
tructuras internas de un país que pidiera ayuda, en lugar de modifi­
caciones en el orden de poder internacional. Y la consigna que lo
acompañaba, «nivelar los terrenos de juego», era en realidad la de­
rrota del anterior argumento según el cual los países que se hallaban
en vías de desarrollo requerían una consideración especial y no debe­
rían quedar sometidos necesariamente a los principios del mercado. En
otras palabras, si la década de 1990 fue testigo de algún acuerdo insti­
tucional en el debate Norte-Sur, se debió principalmente a que un
Sur debilitado se vio obligado a hacer concesiones. Esto queda claro
en el documento «Un programa de desarrollo», de 1994, del secretario
general Boucros-Ghali. La Asamblea General le había pedido un do­
cumento análogo al de 1992, «Un programa de paz», y pretendía re-

181
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

cordar a las grandes potencias que la seguridad no era el único asunto

de la organización mundial, ni siquiera el principal. Pero tras cuaren­
ta borradores con sus correspondientes revisiones, y con sus tortuosas
referencias a «descubrir la mezcla adecuada» de apoyo a la empresa pri­
vada y cooperación en la dirección de la economía por parte del go­
bierno, el nuevo documento nadaba entre dos aguas. Al tiempo que
conservaba gran parte de la retórica del nuevo orden económico in­
ternacional, «Un programa de desarrollo» mostraba que la izquierda se
había visto obligada a abandonar esa aspiración por las variaciones en
el ambiente y la «disciplina» de las fuerzas del mercado.
Estos cambios de ánimo no facilitaron nada las cosas al FMI ni
al Banco Mundial. Los conservadores extremistas sospechaban aho­
ra profundamente de ambas instituciones y exigían su abolición.
Cuando las operaciones de rescate importantes del FMI fracasaban,
o cuando un país que recibía vastas sumas de dinero en concepto de
ayuda se veía todavía en apuros (México, Kusia y Brasil eran casos
obvios y de mucha envergadura), el FMI recibía duros ataques por
haber cometido errores de cálculo, por prestar dinero de forma te­
meraria a gobiernos corruptos c ineficaces y, en general, por derro­
char el dinero de los demás. Pero quizá recibía criticas aún más ás­
peras de la izquierda, a la que siempre le disgustó el principio de
«condicionalidad» y acusaba al FMI de obligar a imponer a los go­
biernos nacionales programas de austeridad que peijudicaban a los po­
bres. La «condicionalidad» es sin duda el sello distintivo de los ban­
queros de todas partes; ninguna institución financiera presta dinero
sin pedir alguna garantía. La verdadera pregunta era: ¿qué tipo de
condiciones deberían exigirse? Al fin y al cabo, en la década de 1990
tanto la ONU como los organismos especializados proponían un
nuevo conjunto de requisitos internos para esos países (el fin de las
violaciones de los derechos humanos, la transparencia en el gobier­
no, elecciones democráticas, la mejora de la situación de la mujer)
que a los liberales occidentales les agradaban bastante, aun cuando la
mayor parte de los países en vías de desarrollo continuaran queján­
dose en vano de esta práctica.
El Banco Mundial estaba aún más atrapado en este doble flanco
de críticas que su organización hermana. Ello se debía probable-

182
 tos PROGRAMAS ECONÓMICOS

mente 3 que el FMI era mucho menos visible para el público, y tam­
bién a que operaba mediante reuniones confidenciales con los go­
biernos receptores, que a su vez tenían que implantar los esperados
programas de recuperación, mientras que el Banco Mundial actuaba
sobre el terreno, financiando y supervisando proyectos que estaban
claramente a la vista del público y que, si se consideraba que habían
salido mal, exhibían señales claras del fracaso. La actuación del Ban­
co Mundial se había visto sometida a ataques desde hacía mucho
tiempo. Había sido denunciado por los liberales, por ejemplo, por
continuar concediendo préstamos a Sudáfrica mucho después de
que el apartheid se hubiera vuelto inadmisible para el mundo civili­
zado: y había sido denunciado por los conservadores por incremen­
tar el dinero para la ayuda (el «bienestar»), sobre todo cuando no po­
dían devolverse cantidades tan elevadas. Pero fueron los fracasos de
los proyectos específicos del Banco Mundial, y las noticias de que
estaban ocasionando efectos colaterales imprevistos pero claramente
peijudiciales sobre las comunidades locales y el medio ambiente, lo
que realmente lo pusieron en problemas.13
Deberíamos decir que muchos de estos desastres no eran culpa de
las instituciones de Bretton Woods; al menos, no directamente. Para
respetar la soberanía de una nación, los préstamos se negociaban con
los propios gobiernos, pero ¿qué sucedía si estos últimos no cum­
plían o no podían cumplir con el plan, o decidían invertir su política,
o incluso se desmoronaban, como les sucedió a muchos gobiernos
africanos en la década de 1970? Los organismos locales y las adminis­
traciones corruptas podían malversar fondos, llevar a cabo los progra­
mas con torpeza o no prestar atención a cuestiones medioambientales.
Los fondos entregados de forma conjunta con otros organismos de la
ONU para apoyar, por ejemplo, la limpieza del Mediterráneo, eran
atractivos sobre el papel, pero fracasaban debido a la contaminación
ilegal reiterada y a las políticas inadecuadas de las autoridades locales.
Otros proyectos estaban directamente mal concebidos. Las primeras
prioridades para la inversión en centrales eléctricas e infraestructuras
a gran escala eran excesivamente ambiciosas, depositaron montones
de dinero en manos equivocadas y no se pusieron en marcha en el ni­
vel adecuado. Los objetivos de algunos proyectos financiados de for­

183
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

ma independiente colisionaban con los de otros proyectos. Solía ha­

ber poca participación local o pocas transferencias de conocimientos
técnicos, y en términos generales se suponía que esos mismos méto­
dos de gestión y actuación podían trasladarse de un país a otro. Se ig­
noraban las consecuencias medioambientales de algunos proyectos
del Banco Mundial. Muchos de los funcionarios inteligentes y más
entregados a su trabajo en el Banco Mundial, el PNUD y otros or­
ganismos que trabajaban sobre el terreno descubrieron estas fisuras
con mucha rapidez, pero no era tan fácil transmitirlas de nuevo a
Washington, Nueva York y Ginebra.
La publicidad negativa fue brutal, contundente e incesante. Los
activistas locales unían sus fuerzas con los antropólogos occidentales,
las ONG, los grupos eclesiásticos y los medios de comunicación para
llamar la atención sobre las autopistas que arrancaban a su paso los
bosques tropicales, desplazaban a pueblos indígenas, echaban a perder
el aire y los ríos, y beneficiaban a unos pocos sin escrúpulos. Eso mis­
mo era cierto en el caso de muchos proyectos de presas. En todos los
casos, la intención era buena: mejorar las comunicaciones o incre­
mentar el abastecimiento de agua y energía, y el Banco Mundial y el
PNUD cumplían con sus fines establecidos de ofrecer ayuda finan­
ciera a los países mas pobres. Pero las cosas no iban tan bien sobre el
terreno, y eso era lo que más despertaba la atención de la izquierda.
Por otra parte, los conservadores veían confirmada su opinión de que
ofrecer ayuda internacional era como tirar dinero a la alcantarilla.
Irónicamente, las críticas apuntaban nuevas tendencias que
contribuirían a mejorar a largo plazo las actuaciones de la ONU en
cuestiones de desarrollo. Como señalaban diversos informes poste­
riores sobre el desarrollo, quizá hubiera sido necesario que la orga­
nización mundial y sus miembros pasaran por la crisis política y fi­
nanciera de las décadas de 1970 y 1980, incluidas las reacciones a la
misma, porque contribuyó a que las agencias y los gobiernos com­
prendieran qué funcionaba y qué no, qué era políticamente viable y
qué no. Una crisis financiera, ya fuera en México o en Gran Breta­
ña, ponía a prueba al FMI y a menudo se traducía en la mejora de
sus respuestas e instrumentos. Las acendradas críticas a un proyecto
del Banco Mundial que había salido mal, de un modo no muy dis­

184
 LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS

tinto a las recibidas por una operación de paz que había fracasado,
tenían el potencial de estimular la aplicación de políticas mejores y
más realistas en la próxima ocasión. Un brusco giro a la izquierda en
el debate Norte-Sur, ignorando el hecho de que un grupo de na­
ciones estaba pidiendo a los gobiernos elegidos democráticamente
que transfirieran recursos, debía ser sustituido sencillamente por for­
mas más adecuadas y sutiles de alcanzar una mayor cooperación
mundial, como la modalidad de préstamo del microcrédito, que ana­
lizaremos en el próximo capítulo. Esto, en conjunto, se fue hacien­
do de forma paulatina. Las agencias y los gobiernos, al igual que los
propios seres humanos, son capaces de aprender de los errores. Pero
con sus numerosos errores iniciales, los organismos de desarrollo y
financieros mundiales causaron una impresión de despilfarro e in­
competencia que sería difícil sacarse de encima.

Todo resumen de los esfuerzos realizados y los progresos alcanza­

dos por la humanidad de forma colectiva en la esfera económica
durante el más de medio siglo transcurrido desde 1945 está aboca­
do a ser desigual. La lección más importante que sin duda se des­
prende de ello es que las políticas interiores importaron más que la
ayuda internacional en la mejora de la prosperidad de un país; des­
de el Wirtschaftsunmder
* de Alemania Occidental hasta el boom de la
alta tecnología de Silicon Valley o el ingreso de Singapur en el
club de los países ricos, el mensaje era que no existía sucedáneo al­
guno para las medidas de política interior prudentes o el fomento
de la empresa privada. Solo unos pocos y afortunados países ríeos
en petróleo se oponían a esta tendencia, pero incluso aquí las evi­
dencias indican que, a largo plazo, el buen gobierno y las políticas
prudentes son un recurso nacional mejor que los yacimientos del
subsuelo. No obstante, seria interpretar mal la historia obviar esa
perogrullada económica y llegar a la conclusión de que el sistema
de las Naciones Unidas, sus organismos y agencias especializados,
y todas las demás instituciones asociadas a él no habían tenido ningún

* En alemán, «milagro económico». (N. del T.)

185
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

efecto sobre los progresos económicos de estas aproximadamente

cinco decadas.
En el año 2000, los organismos de la ONU habían recorrido un
largo trecho mejorándose a sí mismos y, por tanto, ocupando una
posición mejor para ayudar a aquellos a quienes estaban destinados a
servir. El cambio se percibió más visiblemente en las actividades e
ideas presentadas por un reforzado PNUD, y, precisamente, en el
próximo capítulo referiremos cómo ese organismo y las institucio­
nes gemelas del ECOSOC, como el PNUMA, la UNESCO, UN1-
CEF, el FNUAP y otros, trabajaban para ser más efectivos y respon­
sables. Aunque todavía queda mucho por hacer, una considerable
racionalización de la actividad, la mejora de la cooperación entre
agencias y una comprensión más precisa de dónde y cómo era más
(y menos) efectivo cada organismo favorecieron progresos generali­
zados poco conocidos, pero relevantes. También había más coope­
ración entre los organismos de la ONU, el Banco Mundial y los
Bancos Regionales de la ONU, sobre todo en proyectos concretos
sobre el terreno, donde la asistencia técnica era la principal priori­
dad. Por ejemplo, la iniciativa para el Fortalecimiento de las Capa­
cidades en Africa supuso la cooperación entre el Banco Mundial, el
Banco Africano de Desarrollo, el PNUD y otras agencias de la
ONU, además de involucrar a otras fuentes de ingresos bilaterales.
El acuerdo de 2001 para crear la Nueva Asociación para el Desarro­
llo de Africa comprometió a los líderes africanos en un gobierno
transparente y responsable, tras lo cual los países donantes, en reci­
procidad, ofrecerían ayuda adicional para el desarrollo. Esto era em­
pezar a hacer que las cosas avanzaran sobre el terreno, y con la par­
ticipación de los agentes locales en el primer plano.
Así, mientras el acalorado debate político sobre la economía
mundial continuaba incólume, el fortalecimiento de las capacidades
proseguía su avance en muchos lugares. Hasta un cínico hastiado
tendría que reconocer que los ejemplos concretos de avance impor­
taban. Una triple ayuda (del Banco Mundial, el PNUD y el PNU-
MA) concedida a una pequeña aldea situada en las laderas del mon­
te Kenia para ayudar a sus habitantes a dominar el agua y producir
electricidad estaba transformando una sociedad que había vivido du­

186
 LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS

rante generaciones al borde del desastre. Un préstamo del PNUD a

pequeños agricultores de Kirguizistán estaba proporcionando a sus
receptores la primera oportunidad de su vida de construir un futuro
de prosperidad. Aquí había pequeñas historias de éxito de las que los
organismos de la ONU estaban orgullosos; merecían sin duda tanta
atención como los relatos acerca de la mala gestión y el despilfarro.14
No obstante, sigue siendo cierto que los organismos de la ONU
dedicados al desarrollo no pueden responder a dos acusaciones de
mayor calado, a saber: 1) que no tienen capacidad para ayudar a los
mil millones de personas más pobres de este mundo, los auténtica­
mente pobres, pese a realizar el máximo esfuerzo; y 2) desempeña­
ron un papel muy limitado, si es que lo tuvieron, en la historia del
asombroso aumento de los niveles de vida de centenares de millones
de familias de todo el mundo, pero principalmente de Asia. Es per­
tinente considerar que ambos casos pueden quedar siempre mas allá
de la influencia que los organismos mundiales puedan ejercer en esas
espirales descendentes o ascendentes. Quizá, entonces, los organis­
mos de la ONU solo puedan operar en los márgenes o en determi­
nados contextos favorables.
Eso mismo podría decirse del FMI y del Banco Mundial. Gran
parte de la agitación para transformar o abolir las instituciones de
Bretton Woods con ocasión de su quincuagésimo aniversario (su es-
logan y campaña mas conocida fue «¡Cincuenta años bastan!») era
poco práctica, pero el hecho mismo de que hubiera críticas duras,
junto con fas exigencias de la década de 1990, se tradujo en el re­
planteamiento de las misiones y en la mejora de las políticas. Dos ins­
tituciones gemelas regresaban a sus responsabilidades independientes,
donde el FMI era escolta y bombero para salvar a los países que atra­
viesan apuros financieros y el Banco Mundial se centraba más en la
ayuda a largo plazo a los más pobres de entre los pobres. Pero esta era
una diferenciación que reconocía que en muchas ocasiones debían
trabajar codo con codo, puesto que una crisis económica y social en
un país en vías de desarrollo o el mercado de un país que aflora con
titubeos podrían requerir sensatamente una respuesta en varios planos
y una cautelosa división del trabajo. Ambos siguieron afrontando
grandes desafios (el FMI por la crisis fiscal latinoamericana, las nece-

187
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

sidades de las antiguas repúblicas soviéticas y el inesperado calenta­

miento financiero del este de Asia a finales de la década de 1990; y
el Banco Mundial por la exigencia de satisfacer las necesidades de
desarrollo de Africa), y las cosas podían torcerse terriblemente, y se
torcían, en ambas dimensiones y acabar dando mucho trabajo a sus
críticos.15 Al analizar algunos de estos fracasos, a uno le queda la
impresión de que el FMI en particular no podía triunfar: si concedía
un préstamo importante, pongamos por caso, a Rusia o a Brasil y lo
acompañaba de las condiciones bancarias de ese préstamo, sería criti­
cado por su austeridad. Pero si no hacía nada, sería criticado por no
ser capaz de frenar una crisis financiera global. Quizá lo mejor que
pueda decirse es que, si el FMI y el Banco Mundial no existieran ni
desempeñaran las funciones que se les demanda, el mundo financie­
ro y el sistema monetario en su conjunto se encontrarían muy pro­
bablemente en peor forma de lo que se encuentran en la actualidad.
Eso mismo podría decirse de los progresos realizados en el cru­
cial ámbito de los acuerdos comerciales internacionales, que moti­
vaban controversias y ataques más violentos que los que se hubieran
lanzado jamás contra el dúo de Bretton Woods. La creación en 1995
de la Organización Mundial del Comercio (OMC) para reemplazar
al GATT señaló el fin de la ardua Ronda Uruguay de negociaciones
y, visto con mayor perspectiva, supuso la materialización final de la
idea de que debía existir una organización internacional del comer­
cio, concebida hacía mucho tiempo para que fuera la «tercera pata»
del sistema de Bretton Woods, y que ahora, al igual que ellas, era un
organismo independiente del ECOSOC. La OMC tenía los colmi­
llos más largos que el GATT, lo cual por sí solo la convertía en un
organismo más importante y polémico, y sus atribuciones para sal­
vaguardar las reglas del comercio sin discriminaciones pusieron en
cuestión las costumbres proteccionistas de los países ricos y pobres
por igual; también se ocupaba de muchos más artículos y servicios
que los productos meramente industriales. Gran parte de su energía
iba dirigida a solucionar disputas entre Estados Unidos y la Unión
Europea en relación con las subvenciones ocultas, las ayudas a los
agricultores, los impuestos sobre el acero y similares; una labor con
frecuencia desagradecida, dado el modo en que los gobiernos de

188
 LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS

ambos lados cedían a poderosos grupos de presión internos en lugar

de someterse a la idea de llegar a un acuerdo en una mesa interna­
cional. Pero llegar a un acuerdo y falsificarlo era mejor que un co­
lapso como el de la década de 1930.
Con todo» la mayor polémica acerca del orden comercia) interna­
cional que la política de la OMC y las resoluciones de la UNCTAD
trataron de promover era si, mediante sus principios de apertura de
los mercados, favorecían de forma inherente a los poderosos fren­
te a los débiles. Este debate debió de parecer un diálogo de sordos.
Los defensores de la nivelación del terreno de juego sostenían que el
buen gobierno y el fomento del comercio atraerían las inversiones
extranjeras, incrementarían los ingresos y mejorarían la calidad de
vida de todos los países sin necesidad de distorsionar los principios
del mercado ni ofrecer un tratamiento especial. Los críticos del Sur
se quejaban, y siguen quejándose, de que la globalización sin restric­
ciones perjudica a los países en vías de desarrollo, que no disponen
de los recursos adecuados para negociar acuerdos en la OMC (que
se cierran a puerta cerrada), no tienen control alguno sobre las afluen­
cias y las fugas de capital, dependen demasiado de unos pocos artícu­
los de exportación y, por tanto, no tienen posibilidad alguna de
comerciar con empresas gigantescas que tienen mucha más fuerza.
Los liberales del Norte se quejan de que el impulso hacia la globali­
zación y la modernización en todas partes está amenazando a deter­
minadas culturas y formas de vida y que solo puede ocasionar mayor
presión sobre los entornos deteriorados en tierra, mar y aire. Los lí­
deres sindicalistas temen que un sistema de mercado completamen­
te libre merme los niveles de vida de los trabajadores del Norte, cuya
fuerza laboral no puede competir con los costes mucho menores de
las empresas del Sur.16
Cualquier opinión que sostuviera que estas no eran cuestiones
graves se desvaneció durante las airadas manifestaciones realizadas en
el exterior de la reunión ministerial de la OMC celebrada en Seattle
a finales de 1999, puesto que la inmensa heterogeneidad de los ma­
nifestantes (ecologistas, sindicalistas, anarquistas, defensores de los de­
rechos humanos, portavoces del Sur) demostraba con claridad que el
«alejamiento» de la gestión de la economía mundial hacia un orden

189
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

liberal y orientado al mercado de las décadas de 1980 y 1990 era ina­

ceptable para millones de personas. Quizá un Banco Mundial mu­
cho más compenetrado y centrado en la pobreza bajo la dirección de
James Wolfensohn o un imaginativo y vigoroso PNUD bajo la di­
rección de Gustav Speth hubieran iniciado programas de desarrollo
holísticos y adecuados; pero ajuicio de sus críticos también represen­
taban el viejo orden, que se disfrazaba simplemente con un atuendo
más atractivo. La tensión entre la retórica noble y los elevados prin­
cipios igualitarios de la Carta de la ONU y la distribución real de la
riqueza, el poder y la influencia en la economía mundial continuó
inalterada mientras la humanidad ingresaba en el siglo xxl
Así pues, aquí residía la mayor reprobación de todas sobre los es­
fuerzos colectivos para mejorar la condición humana: que quedaban
pruebas elocuentes de pobreza masiva en Darfur, Myanmar y mu­
chas otras partes del planeta, aun cuando al mismo tiempo muchos
otros millones de personas en Bangalore o Shanghai estuvieran as­
cendiendo a la clase media. En función de las estadísticas que utili­
cemos. todavía quedan entre mil millones y dos mil millones de per­
sonas (un tercio de la humanidad) que subsisten con dos dólares o
menos al día. La malnutrición, la falta de agua potable, la falta de
atención sanitaria y la falta de educación y empleo afligen a infinidad
de territorios. Enfermedades viejas y nuevas acechan a sociedades
enteras. La desesperación está llevando a las comunidades a deterio­
rar su en tomo, incluso hasta el ecocidio. Los «estados fracasados» de
muchas zonas de Africa son la última manifestación de nuestro fra­
caso a la hora de ofrecer ayuda a tiempo; y dada la intensificación de
las presiones demográfica y medioambiental, es posible, incluso pro­
bable, que se produzcan más colapsos. Fuera de Africa, particular­
mente en América Latina, los países que empezaron a salir de la po­
breza en las dos últimas décadas han descubierto que sus beneficios
son frágiles o efímeros cuando estalla una crisis financiera, el capital
huye y se introducen nuevas medidas de austeridad; como si no co­
nocieran ya bastante la austeridad. En el Norte, las antiguas econo­
mías socialistas maltrechas están en mejor forma, pero todavía lu­
chan por sobrevivir a la nueva competitividad. Y más de un sector
socioeconómico incluso de los países más ricos siente inseguridad la­

190
 LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS

boral y angustia ante su futuro. Como hemos afirmado al comienzo

de este capítulo, se trata de un balance decepcionante. Aun cuando
hoy día disfrute de niveles de vida más altos una parte de la humani­
dad mayor que la que los disfrutaba en 1945, las deficiencias que to­
davía persisten son tan numerosas que no hay lugar para felicitarse.
La tarea está todavía incompleta, y por un amplio margen.
 5

La cara más suave del cometido de la ONU

Las labores económicas y militares asignadas a las Naciones Unidas

en su propia Carta se consideran a menudo los extremos «duros» de
la cooperación mundial; conllevan fuerza, determinación y espíritu
práctico. Evocan un mundo de hombres. A diferencia de ello, los
programas de los que se ocupa este capítulo se describen a veces con
condescendencia como los cometidos «blandos» de la ONU, los pro­
gramas femeninos: mujeres y niños, salud pública internacional, asun­
tos demográficos, atención al medio ambiente, respeto y fomento de
la diversidad cultural o promoción de las libertades sociales. Como
tales, se les otorga una importancia secundaria. Al fin y al cabo, no
cuentan con ningún organismo poderoso como el Consejo de Se­
guridad, el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial que
haga valer sus decisiones. Por el contrario, existe una plétora de en­
tidades menos conocidas y menos influyentes (esto es, diversos pro­
gramas, comisiones, fondos y oficinas de la ONU) cuya mera diver­
sidad de nombres origina, como ya hemos señalado anteriormente,
cierta confusión, solapamiento y solo una modesta influencia en la
escena mundial.
A primera vista, esta impresión es bastante acertada. UNICEF
no es el Consejo de Seguridad, y la Comisión de Población y De­
sarrollo de las Naciones Unidas no es el Grupo del Banco Mundial.
Sus presupuestos no se acercan a los de Microsoft o Exxon, y su perso­
nal es menos numeroso que el del Departamento de Policía de Chica­
go. Pero todas estas formas tradicionales de comparar las cosas no
consiguen recoger la naturaleza auténticamente revolucionaria de

192
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

que han hecho gala a lo largo de la historia del mundo los programas
blandos. De ningún modo estos asuntos son de importancia secun­
daria para el futuro de la humanidad.
Tras la estructura de la ONU en su conjunto hay una troica de
ideas convergentes: seguridad, prosperidad y entendimiento. Para
impedir la guerra y las agresiones, los padres fundadores considera­
ron que debían establecerse mecanismos militares y de seguridad só­
lidos, un aparato de reacción controlado por el Consejo de Seguri­
dad. Y para evitar que los estados se vieran empujados a desatar
conflictos por desesperación, deberían ponerse en marcha políticas
económicas mas positivas y por iniciativa propia encaminadas a pro­
ducir integración financiera y comercial, así como una prosperidad
común. Pero los fundadores de 1945 no se detuvieron en la pro­
puesta de instrumentos militares y económicos. También pensaron
que la inestabilidad, la envidia, el nacionalismo y las agresiones eran
consecuencia de inmensos prejuicios culturales, religiosos y étnicos,
de modo que trataron de instaurar un aparato para promover las as­
piraciones sociales y culturales insertas en el lenguaje de la Carta ori­
ginaria. Deberíamos subrayar que, en los primeros años, todo eso
eran poco más que aspiraciones. Quizá lo importante era sencilla­
mente que se habían consensuado y afirmado públicamente aquellas
altisonantes finalidades.
También se decidió la sede institucional de la mayor parte de los
organismos que se ocuparían de esos fines. Esto iba a constituir un
escenario para la acción que sobre todo le importaba a la Asamblea
General y al ECOSOC.1 Como el Consejo de Seguridad se había
arrogado la autoridad sobre las cuestiones de la guerra y la paz, y las
instituciones de Bretton Woods eran los actores protagonistas de la
economía y las finanzas, la Asamblea General consideró que los pro­
gramas sociales y culturales de la ONU eran los campos de acción en
los que podía ser líder. Además, para los países miembros escandina­
vos y de Sudamérica, así como para los recientes estados miembros
de la ONU procedentes del mundo en vías de desarrollo, como In­
dia, estas áreas políticas eran los asuntos de verdadera importancia
del programa, más que las cuestiones militares, ya que de un modo
u otro se centraban en «los pueblos sin historia», en aquellos que no

193
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

gozaban de la influencia militar, económica y mediática de las ¿lites

de poder tradicionales. Las grandes potencias solían prestar una gran
atención a estos programas únicamente cuando parecían afectar a sus
intereses nacionales y a su prestigio. Es significativo que muchos de
los organismos blandos tengan sus cuarteles generales en Ginebra,
Viena, París, Roma, Tokio o Nairobi, mientras que las instituciones
de Bretton Woods se ubicaron deliberadamente en Washington D. C.
y el cuartel general de la ONU se situó con firmeza en la ciudad de
Nueva York.
No todos los organismos de la ONU que actúan en el ámbito
de las políticas sociales, medioambientales y culturales dependen di­
rectamente del ECOSOC. Como el lector habrá supuesto hasta
ahora, el sistema no está tan netamente definido. Un organismo es­
pecializado como la Organización Mundial de la Salud, por ejem­
plo, trabaja estrechamente con sus organizaciones hermanas, pero
conserva su carácter de organismo incergubemamental; lo cual quie­
re decir que los gobiernos se inscriben en él y que, por tanto, es cons­
titucionalmente diferente del Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA), que fue creado mediante una vota­
ción específica de la Asamblea General e informa a la Asamblea dos
veces al año a través del ECOSOC. Todo aquel que llegue a este
campo por primera vez tiene derecho a quedarse sin aliento y per­
plejo al tener conocimiento de la cantidad de solapamientos, progra­
mas compartidos y organismos rivales que hay en el seno de la organi­
zación mundial.2 ¿Cuál es, por ejemplo, la relación entre la Comisión
de la Condición Jurídica y Social de la Mujer del ECOSOC, el Fon­
do de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer, el Comité
Interinstitucional de la Mujer y la Igualdad entre los Sexos, y el Ins­
tituto Internacional de Investigaciones y Capacitación para la Pro­
moción de la Mujer? ¿Seguro que los críticos conservadores tienen
algún argumento cuando demandan cierta racionalización de esta
sobrecargada y poco rigurosa edificación?
Trataremos de abordar estas cuestiones en las páginas que si­
guen, pero está claro que un capítulo, o incluso un libro entero, de­
dicado a las políticas sociales, medioambientales y culturales podría
transformarse rápidamente en una «sopa de letras» que describiera

194
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

una larga lista de entidades en lugar de analizar este fenómeno en su

conjunto. Sencillamente, no hay espacio en este libro para hablar del
Grupo de Expertos sobre Nombres Geográficos, de la Unión Inter­
nacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales o ni si­
quiera de la Organización Mundial del Turismo, ni dedicar tiempo
a cuestionar su existencia. Por el contrario, nos centraremos en un
conjunto de asuntos trascendentales y conexos que se han adueñado
de la atención de la organización mundial: los asuntos medioam­
bientales, los asuntos sociales en relación con la salud, la población,
las mujeres y los niños, y los asuntos culturales e intelectuales. Ob­
viamente, se producen ciertos solapamientos con los programas eco­
nómicos recogidos en el capiculo anterior, así como con los progra­
mas de derechos humanos abordados en el capítulo siguiente; pero
los temas tratados aquí tienen entidad propia?

Inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, los estados

miembros exhibieron un apasionado entusiasmo por reconstruir la
comunidad internacional y todavía no se veían sumidos en las ten­
siones entre el bloque comunista y Occidente. Ahora que retrospec­
tivamente sabemos cómo aquellas ilusiones iban a desvanecerse, im­
presiona no obstante la ambición y el optimismo de la época. Ya
en 1945 el organismo mundial había creado la Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNES­
CO) para que impulsara un programa cultural notablemente amplio.
Un año después, se produjo un asombroso estallido de edificación
institucional. Fue el año de la creación del Fondo de las Naciones
Unidas para las Emergencias Internacionales relativas a los Niños,
que, creado originalmente para ofrecer ayuda a los niños de las so­
ciedades europeas asoladas por la guerra, se reconstituiría posterior­
mente para ofrecer salud infantil y servicios sociales a los países más
pobres o en vías de desarrollo, al tiempo que mantenía su acrónimo
inglés original (UN ICE F). El ECOSOC creó aquel mismo año la
Comisión sobre Población y Desarrollo, una primera incursión en
aquellos dos asuntos esenciales y entrelazados, y también creó la Co­
misión para el Desarrollo Social (CSD) para realizar labores de ase-

195
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

soramiento en esos campos. Además» creó la Comisión de la Condi­

ción Jurídica y Social de la Mujer (CSW) y a continuación fundó lo
que se convertiría en un tema predilecto de los organismos mundia­
les, la Comisión de Estupefacientes (quizá la ONU cuente con más
organismos dedicados a las drogas que a cualquier otro asunto, apar­
te de los relativos a desarme e inspección de armamento).
Todas estas nuevas creaciones se establecieron junto a algunos
de los organismos especializados más antiguos» literal y físicamente:
algunas calles de París» Ginebra. Roma y Viena están abarrotadas de
oficinas y organismos especializados de la ONU» como también su­
cede cerca del río East de Manhattan. Como ya hemos señalado, al­
gunos de los organismos eran más antiguos, como la Organización
Internacional del Trabajo y la Unión Postal Universal. Pero las na­
ciones del mundo también estaban creando nuevas organizaciones
intergubemamentales autónomas, al tiempo que autorizaban a la
Asamblea General y al ECOSOC a crear organismos dependientes
de ellos. La Organización Mundial de la Salud» cuyo objetivo mani­
fiesto es «alcanzar para todos los pueblos el grado más alto posible de
salud», es también, como ya hemos señalado» una creación de 1946.
La igualmente importante Organización de las Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentación, concebida para responder al
hambre en el mundo y preservar la agricultura mundial, nació un
año antes. Por tanto, los organismos creados mediante tratados in-
tergubemamen tales afloraron en la misma época que las entidades
creadas por la Asamblea General» pero eso no parecía importar en
aquella época, Corrían tiempos vertiginosos, y no debemos extra­
ñamos de saber que infinidad de individuos que habían prestado ser­
vicios en tiempos de guerra trataban de dedicarse a trabajar para or­
ganizaciones internacionales con el fin de hacer realidad en tiempos
de paz su compromiso personal con un mundo mejor. Pocos de
ellos tenían nombres conocidos, si bien podríamos señalar entre
ellos a aquel imponente antiguo paracaidista británico que era Brian
Urquhart, al gran economista del desarrollo W. Arthur Lewis» naci­
do en las Indias Occidentales, al famoso diplomático afroamericano
Ralph Bunche y al influyente abogado internacional francés Rene
Cassin, todos los cuales aparecen en este texto. Según recuerda Ur-

196
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

quhart, «éramos optimistas y contemplábamos al cínico o “al realis­

ta” de tumo con desprecio».4

Sin embargo, a juzgar por los hechos, la implantación de las po­

líticas sociales y culturales de las Naciones Unidas aminoró el ritmo,
puesto que había demasiados otros campos que reclamaban una
atención prioritaria. Obviamente, la guerra fría golpeó aquellas tem­
pranas esperanzas. Era difícil fomentar el aprecio por la diversidad
cultural en medio de las crisis de Berlín, Corea. Suez y Hungría. La
mayor parte de los recursos de los organismos y agencias especializa­
das de la ONU se dedicaron a la tarea absolutamente primordial de
reconstruir las naciones y economías devastadas por la Segunda
Guerra Mundial. Cuando aquello se llevó a cabo, la organización
mundial afrontó el agolpamiento de procesos de descolonización y
la triplicación de sus estados miembros; y, como ya hemos señalado
en el capítulo anterior, el foco se desplazó hacia la satisfacción de las
necesidades del desarrollo económico. Como se suponía que poco o
nada podía avanzarse en los dominios social y cultural sin alcanzar
desarrollo económico y prosperidad, los asuntos blandos ocuparon
un segundo plano.
Quiza el logro práctico más relevante de estos primeros años,
análogo a la historia de los organismos económicos, fuera el trabajo
de algunas instituciones relativamente modestas de la ONU: las co­
misiones estadísticas y los grupos de asesores económicos y científi­
cos. Por primera vez en la historia, las naciones del mundo habían
afirmado, mediante la Carta de la ONU, que estaban decididas a
mejorar a toda la humanidad, pero ello no podía hacerse sin el ade­
cuado conocimiento de los datos sociales, económicos y demográfi­
cos. Dados los trastornos de la Segunda Guerra Mundial, los funda­
dores de la ONU pensaron que estaban andando a tientas en medio
de la oscuridad, de modo que no es extraño que, nada menos que en
febrero de 1946, el ECOSOC creara una Comisión de Estadística.
Reunir estadísticas, analizar cómo definir lo que es un «nivel de vida»
equitativo, medir el crecimiento demográfico o las tasas de fertilidad y
estudiar la desaparición de plantas o el cambio climático pueden pare­
cer procedimientos científicos arcanos, pero en última instancia pro­
porcionarían los datos que acompañarían a las principales acciones y

197
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

leyes internacionales, sobre codo en lo relativo al mundo en vías de

desarrollo. De hecho, en 1971 el ECOSOC había ordenado a su
Comisión de Estadística que prestara «especial atención a la necesi­
dad de revisar y valorar el progreso económico y social teniendo en
cuenta las necesidades de los países en vías de desarrollo». Esto, más
que cualquier otra cosa, había de ser la dirección en la que camina­
rían la Asamblea General, el ECOSOC y todos los demás organis­
mos subsidiarios y agencias asociadas.
El cambio de acento, de la restauración de las sociedades del
Norte destrozadas por la guerra a la ayuda al desarrollo social en el
Sur, puede apreciarse en la composición de los propios organismos
de la ONU. A medida que el número de estados miembros fue in­
crementándose, también lo hicieron los miembros que constituían
todas las oficinas anteriormente mencionadas. Por tanto, los inte­
grantes originales del ECOSOC, tan solo dieciocho en 1945, au­
mentaron a veintisiete en 1963 y se habían disparado a cincuenta y
cuatro en 1971. La Comisión de Desarrollo Social pasó de diecio­
cho miembros (1946) a veintiuno (1961) y treinta y dos (1966).
Dada la preocupación por el trafico internacional de drogas, la Co­
misión de Estupefacientes saltó de los quince miembros en su fase ori­
ginal (1946) a cincuenta y tres en 1991. En casi todos los casos se es­
pecificaba que la procedencia de los miembros respondía a lo que se
denomina «una distribución geográfica equitativa»; es decir, deter­
minados miembros procedían de Africa, otros de Asia, otros tantos
de América Latina y el Caribe, y otros tantos de Europa, Eurasia,
América del Norte y Australasia. Cada vez se hacían menos referen­
cias a la necesidad de que se tuviera experiencia y capacidad; al fin y
al cabo, ¿quién iba a evaluar con semejantes criterios los méritos de
los elegidos por cada nación?
Las consecuencias políticas de esto eran claras. La Asamblea Ge­
neral, el ECOSOC y todos sus organismos, e incluso algunas agen­
cias especializadas, estaban volviéndose más democráticas o quizá,
mejor dicho, más representativas al menos de la totalidad de la po­
blación mundial. Buscaban y demandaban un nuevo orden socioe­
conómico. Creían que estaban avanzando, pese al hecho de que el
Consejo de Seguridad y las instituciones de Bretton Woods perma-

198
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

necieron inalterados a partir de las relaciones de poder de 1945. Aque­

lla era una fractura inquietante, una fractura que falsearía las concep­
ciones sociales, medioambientales y culturales de los años anteriores
tan audazmente proclamadas, y defraudaría a todos aquellos que tra­
taron de restablecer dichas concepciones en las décadas posteriores.
En la primera década, quienes dirigían las nuevas agencias sociales
y culturales tenían poco tiempo para pensar en esta fractura, puesto
que el trabajo urgente era abrumador. Como señala un autor, en la
época en que se firmaba la Carta de la ONU, «el pan, la leche, la car­
ne, el azúcar y las grasas y aceites estaban racionados en muchos paí­
ses. También había una acusada escasez de otros alimentos esenciales.
La demanda de carbón, acero, madera y energía eléctrica superaba
con mucho las posibilidades de suministro. Innumerables hogares de
Europa y Asia habían quedado destruidos o inhabitables, y en la
mayoría de las grandes ciudades las viviendas que quedaban, ya ina­
decuadas antes de la guerra, se habían superpoblado peligrosamen­
te. Una inmensa cifra de refugiados eran incapaces de regresar a sus
hogares. Los ferrocarriles, las autopistas, los puentes, los puertos y
las fabricas esperaban a ser reparados y reconstruidos. La red de co­
mercio y pagos internacionales anterior a la guerra estaba deteriora­
da. Un maremágnum de problemas, tanto a corto como a largo pla­
zo, exigían atención».5 El problema de los refugiados, por sí solo,
ponía a prueba los limitados recursos de la ONU. A los ocho mi­
llones de personas desplazadas en la Europa de 1945 se unirían muy
pronto otros ocbo millones de «expulsados» del Este, los cosacos
y los ucranianos que trataban de evitar la venganza soviética y los
judíos que intentaban llegar a Palestina. Otros millones más, enfren­
tados a la malnutrición y el desempleo, tratarían claramente de emi­
grar al «Nuevo Mundo» en la primera oportunidad que se les pre­
sentara.
Por tanto, un gran número de estos primeros organismos de la
ONU fueron creados no mediante una planificación y negociación
minuciosas en las frescas laderas de Bretton Woods, sino como res­
puesta inmediata a una gigantesca tragedia humana: la UNRRA
(Administración de las Naciones Unidas de Socorro y Reconstruc­
ción) para los refugiados de la época» la propia UNICEF y la FAO

199
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

tenían que ponerse todas ellas a trabajar al instante. De la mayor par­

te de ellas se esperaba que desaparecieran en el olvido una vez que
hubieran finalizado las urgencias derivadas de la Segunda Guerra
Mundial, pero por desgracia a ninguna de ellas se le permitió ha­
cerlo. Como ya hemos señalado, UN1CEF se mantuvo, conservan­
do la palabra «Emergencia» en su denominación en ingles, mientras
que la UNRRA se convirtió en la Organización Internacional de
Refugiados (OIR) y luego, en 1951, en el Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Este último tenía
unas competencias mucho más reducidas en comparación con la
OIR, pero se debía a que la guerra fría ya estaba empezando a im­
portunar y a que los nobles objetivos humanos proclamados en la
Carta eran menos factibles. La Unión Soviética sostenía que solo los
refugiados del fascismo deberían ser apoyados por el ACNUR, que
no deseaba participar en una FAO dominada por Estados Unidos y
que consideraba que la UNESCO era un campo de batalla ideoló­
gico. Al conducirse así, como es lógico, aseguraba que el resto de los
países del Pacto de Varsovia guardaran también las distancias; el so­
cialismo científico, afirmaba, satisfaría con mucha mayor facilidad
que el materialismo capitalista las necesidades de las personas.
Pero la mayor decepción provino de que las tragedias humanas
de la guerra y los desplazamientos también se producían ahora muy
lejos de los abatidos territorios de Europa. De hecho, una década
después de 1945 el viejo continente había avanzado a pasos agigan­
tados en la recuperación económica y las inversiones sociales, pero
los desastres se acumulaban ahora en otros lugares, en las zonas más
pobres del mundo. La fatídica «contienda desde su nacimiento» en­
tre India y Pakistán en 1947 se había traducido en la huida de nueve
millones de refugiados musulmanes del primer país y cinco millones
de refugiados hindúes desplazados hacia el último. La guerra de Co­
rea creó cuatro millones y medio de refugiados en el sur. Al menos
en esos casos, los emigrantes que huían estaban siendo acogidos por
sus propios compatriotas, de manera que muchas familias encontra­
ban oportunidades razonables de integrarse, como les sucedía a los
alemanes del Este cuando se instalaban en la República Federal.
No sucedía así con el millón de árabes palestinos que habían

200
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

huido o habían sido empujados al otro lado de las fronteras del re­
cién creado estado de Israel en 1948, principalmente hacia Jordania.
Su situación era tan difícil (eran prácticamente indigentes, su pre­
sencia rebajaba los niveles de vida locales y las enfermedades se
transmitían con facilidad) que al cabo de otro año la Asamblea Ge­
neral se sintió obligada a crear lo que muy pronto seria el Organis­
mo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los
Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS).6 Aquí una
vez más, quizá debido a que se tenía en mente la mejora producida
en la situación de Europa occidental, los gestores consideraron que
se enfrentaban a un problema temporal; los documentos hablan con
optimismo del derecho a regresar a las posesiones propias (o recibir
compensación) o de «proyectos de reinserción» en los países de aco­
gida. Pero los obstáculos puestos a los trabajadores de la OOPS por
los gobiernos anfitriones y su resistencia a los programas de integra­
ción para los refugiados (preferían mantener a los palestinos en cam­
pos de refugiados) solo han sido igualados por la intransigencia de los
sucesivos gobiernos israelíes frente a la idea de que los árabes regre­
saran a las tierras de sus familias. Cuando las cifras se incrementaron
con la derrota árabe en la guerra de 1967 y con la explosión demo­
gráfica de los campos de refugiados (en 1994 la OOPS abastecía de
servicios esenciales a más de tres millones de personas), la Asamblea
General se encontró con la desafortunada labor de tener que renovar
el trabajo de la agencia cada pocos años, sin que todavía se vea la luz
al final del túnel. Esta incapacidad para ocuparse de las desesperadas y
desafortunadas víctimas de la guerra era un presagio de gran parte de
lo que estaba por venir, sobre todo en Africa, Asia y los Balcanes.

A mediados de la década de 1950, los especialistas de la Brookings

Institution de Washington D. C. se reunieron para elaboraron ex­
tenso estudio titulado «The United Nations and Economic and
Social Cooperation», un sofisticado balance de lo que se había con­
seguido en aquellos campos durante los primeros diez años de exis­
tencia de la ONU y de lo que todavía estaba por hacer o no se había
hecho bien. Sus conclusiones fueron importantes pero previsibles. El

201
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

progreso económico y social en algunas zonas del mundo (Europa)

había sido bueno en aquella década, algunos resultados eran solo acep­
tables (América Latina) y otros eran decepcionantes (Asia). Como se­
guía existiendo el colonialismo, apenas se mencionaba a Africa.
El informe también señalaba las tensiones entre dos o más bienes
deseables. Por ejemplo, los programas y organismos con un carácter
más técnico por naturaleza realizaban más progresos y eran menos
polémicos que aquellos otros influidos por la política; pero si los or­
ganismos de la ONU se volvían netamente técnicos, perdían el in­
terés de los políticos (esto es, de quienes pagaban). Las filosofías eco­
nómicas rivales eran contrarias a las aspiraciones universalistas de la
Carta: el bloque comunista se mantenía sobre todo distante, y esta­
ban surgiendo ya diferencias importantes entre los países europeos,
que promovían un papel más relevante para los gobiernos, y Estados
Unidos, que desconfiaba de un posible enfoque estatista. Era difícil
que algunos programas funcionaran si su principal objetivo era con­
seguir mejoras sustanciales (por ejemplo, incrementar los niveles de
nutrición de todos) o ayudar a grupos escogidos (refugiados, niños),
sobre todo cuando los recursos financieros eran insuficientes para
todas las necesidades. Algunos programas supuestamente a corto pla­
zo (OOPS, UNICEF) estaban convirtiéndose en programas a largo
plazo y exigían un replanteamiento. Ya se había detectado que la
UNESCO aspiraba a demasiado y que dilapidaba sus energías. En
suma, el informe de la Brookings Institución concluía que en este
aspecto la actuación de la ONU «dejaba mucho que desear»; pero
dados los extraordinarios desplazamientos ocasionados por la guerra,
las posteriores contiendas regionales y el «efecto paralizante» de la
tensión Este-Oeste, lo que se había alcanzado durante la década
anterior «debería sentar las bases de cierto optimismo con reservas
acerca del futuro». Esta no sería la última vez en la historia de la
ONU que se utilizaría un lenguaje aprobatorio tan prudente/
La tendencia más significativa que señalaba el informe era cómo,
antes incluso de 1955, «los problemas especiales de los países no de­
sarrollados [estaban convirtiéndose), por así decirlo, en la materia de
uso común de los programas económicos y sociales de las Naciones
Unidas». Ya se les había prestado cierta atención incluso en épocas

202
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

anteriores. Las normas laborales y la garantía de seguridad social (o

su ausencia) en las colonias y en los países más pobres habían preo­
cupado a la OIT en los años de encreguerras. Y la escasez mundial
de alimentos del período 1945-1948 estimuló a la FAO para que
prestara ayuda a países no occidentales poco después de su creación.
Pero el desplazamiento auténticamente importante de la atención se
produjo a partir de la década de 1950, en parte debido a que la des­
colonización apretaba el paso y en parte porque los datos estadísticos
recién obtenidos revelaban por primera vez todas las dimensiones de
los asuntos sociales en las naciones más pobres: pobreza, malnutrí-
ción o explosión demográfica. Finalmente, claro está, la propia
guerra fría estaba saliéndose del territorio europeo, y el Este y Occi­
dente empezaban a competir por obtener el apoyo de influyentes lí­
deres regionales como India, Egipto. Brasil u otros.
Los programas sociales y culturales de la ONU jamás estuvieron
aislados de las realidades de la política y la economía internacionales;
de hecho, interactuaban continuamente con dichas realidades. Dado
el auge experimentado en las décadas de 1960 y 1970 por los movi­
mientos a favor de un cambio político, no era ninguna sorpresa que
también se produjera un estallido de esfuerzos para alterar el progra­
ma social, algo que quedó de manifiesto con la máxima claridad en
una ambiciosa serie de conferencias mundiales de la ONU, la pri­
mera de las cuales suele considerarse que fue la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo
en 1972. Luego se produjo la reacción. La siguiente fase, que se pro­
longó aproximadamente durante toda la década de 1980, se vio in­
fluida por la recuperación de las economías de libre mercado y el
conservadurismo político en muchos países desarrollados, sobre
todo en Estados Unidos. Las conferencias mundiales de la ONU si­
guieron celebrándose, pero ahora bajo los nubarrones de la austeri­
dad fiscal, el escepticismo acerca de sus argumentos y la decepción a
causa de sus resultados. La tercera fase fue propiciada no solo por el
fin de la guerra fría a partir de 1989, sino también por la creencia ge­
neralizada de que era necesario renovar los esfuerzos para hacer fren­
te a los desafios sociales y medioambientales del mundo, cada vez
más graves. Esto se tradujo en un aluvión de atractivas conferencias

203
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

mundiales muy importantes durante toda la década de 1990, que a

su vez fueron decayendo paulatinamente, en parte por agotamiento
(¿podía haber realmente una conferencia mundial importante de la
ONU todos los años?) y en parte por la necesidad de hacer balance,
sensaciones ambas que todavía prevalecen.

Para evitar convertir codo esto en un mero catálogo de conferencias

de la ONU (el admirable estudio del policólogo Michael Schechter
contabiliza treinta y dos entre 1972, en Estocolmo, y 1996, en Roma;
y desde entonces ha habido más), nos centraremos en las tres áreas
señaladas con anterioridad: 1) los asuntos medioambientales, 2) los
asuntos sociales relativos a la salud, la población, las mujeres y los ni­
ños, y 3) los asuntos culturales e intelectuales.
*
Aquí es conveniente hacer algunas observaciones generales. En
primer lugar, la mayor parte de este calendario de conferencias blan­
das provenía también del Sur, cuyas excepciones fueron la Confe­
rencia sobre Derechos Humanos de 1993 (Viena), las primeras con­
ferencias sobre los derechos de las mujeres y algunas conferencias
sobre legislación marítima. Algunas versaban explícitamente sobre el
Sur, como las conferencias de la ONU de París (1981, 1990) sobre
los países menos desarrollados, y otras eran potencialmente univer­
sales pero se les confería ese enfoque, como la Conferencia Mundial
sobre Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (Viena, 1979). Las as­
piraciones del Sur en estas reuniones estaban apoyadas casi siempre
con mucho entusiasmo por lo que podríamos denominar «el Norte
concienciado», como los países escandinavos, los Países Bajos, Ca­
nadá y algunos otros. Esas conferencias solían evitar celebrarse en el
escenario de una gran potencia: ninguna tuvo lugar en Londres,
Moscú o Beijing (hasta la Conferencia Mundial sobre la Mujer
de 1995); la única conferencia celebrada en Nueva York fue la del
asunto casi «duro» del desarme y el desarrollo, en 1987, más la Cum­
bre Mundial sobre la Infancia, en 1990. París representaba de algún
modo una excepción, por la cantidad de agencias y secretarías pre­
paratorias de la ONU que albergaba (quizá también porque a los de­
legados les gustaba visitar París). Lo que emana con claridad de las

204
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

declaraciones públicas emitidas tras estas conferencias es, como era

de esperar, que la mayor parte de los países del Sur y del Norte
concienciado se mostraban rotundamente partidarios de realizar
acciones y crear estructuras intergubemamentales, mientras que los
delegados que representaban a gobiernos más conservadores mos­
traban precaución u hostilidad ante esta tendencia, al tiempo que
se oponían a que el gobierno desempeñara un papel importante en
su país.
Un segundo aspecto general de las conferencias de la ONU era
su popularidad. Muy pocas reuniones se celebraban a puerta cerra­
da» al contrario de lo que solía suceder en el Consejo de Seguridad
y los organismos que se ocupaban de las finanzas y el comercio; más
bien se celebraban ante la mirada de todo el público mundial. En
la Conferencia de la ONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la
«Cumbre de la Tierra» celebrada en Río en 1992, la reunión recibió
cobertura diaria de la CNN, las agencias de prensa y los periódicos
de todo el mundo. Nada menos que 108 jefes de Estado o de go­
bierno volaron hasta Río para hacer una declaración, señal de que
era el lugar en el que había que estar. Pero resultaba igualmente in­
teresante la presencia en la conferencia de 2.400 representantes de
más de 650 ONG, mientras que unas 17.000 personas participaron
en las actividades del foro de ONG. También estaban allí las pode­
rosas fundaciones filantrópicas liberales estadounidenses, como las
fundaciones Ford, Rockefeller, MacArthur, Pew o Camegie, que
financiaron muchos de los grupos de estudio, talleres y publicacio­
nes que acompañaron a la conferencia. Observaremos este fenóme­
no con más detenimiento en el capítulo 7, pero no se puede escri­
bir acerca de los programas sociales y culturales de la ONU sin
subrayar esta evolución.
En tercer lugar, las conferencias mundiales hacían hincapié en el
«seguimiento». No bastaba con que sus secretarías trabajaran, a me­
nudo con varios anos de antelación, si tras su clausura no iba a re­
sultar nada de estas reuniones internacionales. Así, casi todas las con­
ferencias finalizaban con una declaración solemne, muchas de ellas
desembocaban en una nueva convención de la ONU, y algunas iban
seguidas muy pronto de la creación de una nueva institución que

205
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

debía supervisar los acuerdos y ayudar a los estados miembros a po­

nerlos en práctica. Por ejemplo, la Conferencia Mundial sobre la
Alimentación celebrada en Roma en 1974 se tradujo casi de inme­
diato en la creación del Consejo Mundial de la Alimentación (WFC)
y del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), mientras
que la Conferencia Mundial sobre las Mujeres celebrada en 1975 en
la Ciudad de México desembocó en un aluvión de nuevas iniciati­
vas: el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer
(UN1FEM), el Instituto Internacional de Investigaciones y Capaci­
tación para la Promoción de la Mujer (INSTRAW), la declaración
de la ONU de la «década de las mujeres» y, pocos años después, la
adopción por parte de la Asamblea General de la Convención sobre
la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mu­
jer. Muy a menudo los delegados de una conferencia mundial se
pronunciaban a favor de la realización de evaluaciones (¡y conferen­
cias!) a mitad de un período de gobierno o cada cinco años para ana­
lizar el grado de cumplimiento e implantación de sus resoluciones, o
solicitaban informes anuales a los organismos recién creados.
Retrospectivamente, es fácil percibir los escollos que iba a en­
contrar esta explosión de legislación, regulaciones, establecimiento
de normas y creación de organismos internacionales. Significaba re­
cargar cada vez más las estructuras de la organización mundial y pro­
vocar solapamientos, aunque pocas veces se asignaban recursos para
aumentar el personal; a menos, claro está, que un país rico mostrara
un deseo particular de apoyar ese nuevo organismo, como hace Ja­
pón con la Universidad de las Naciones Unidas, cuya sede resulta
que se halla precisamente en Tokio. Pocas veces se sometían las pro­
pias agencias al escrutinio externo, ni tampoco sometían a su perso­
nal a criterios de contratación y despido estrictos. No solo se dispa­
raba la carga de trabajo para la Asamblea General y el ECOSOC, así
como para los organismos ya existentes o recién creados, sino que
también se formulaban demandas cada vez mayores sobre los fun­
cionarios nacionales de todos los estados miembros con el fin de que
aportaran datos, elaboraran estadísticas, redactaran informes y su­
pervisaran la legislación del acuerdo. Los países más pobres y más
devastados por la guerra no tenían ninguna posibilidad de cumplir

206
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

con estas demandas, mientras que los países más poderosos del mun­
do quedaban cada vez más frustrados ante lo que parecía ser la crea­
ción de unas instituciones excesivamente ambiciosas, que se solapa­
ban con otras y que rendían por debajo de lo esperado; as! se
construyó el decorado para que los conservadores se quejaran, a lo
largo de las decadas de 1980 y 1990, de que gran parte de la ONU
suponía un despilfarro de dinero. Y aunque la rebelión contra la «in­
flación de las burocracias» solía ser exagerada, a veces daba más en el
clavo de lo que los defensores liberales de la organización mundial
estaban dispuestos a reconocer.
Por último, quedaba el delicado asunto de la «imposición» ante
la soberanía de los estados, mediante lo cual se hace referencia al uso
de protocolos internacionales y a la supervisión por parte de deter­
minadas agencias para conseguir que los estados miembros lleven a
cabo acciones que dichas agencias sospechan que van contra los in­
tereses nacionales de esos países. Esto no debería sorprendemos. Si
los estados soberanos son sensibles a las injerencias de la ONU en
asuntos que afectan a sus necesidades de seguridad, seguramente
también se mostrarán cautelosos ante los acuerdos que afecten a sus
parcelas económicas, sociales, culturales, medioambientales y de de­
rechos civiles. Ya hemos señalado este extremo en el caso del ámbi­
to económico con los feroces desacuerdos acerca de la UNCTAD o
con la función de las instituciones de Bretton Woods, en que las
presiones ejercidas en la década de 1970 por parte de los países en
vías de desarrollo y de las naciones concienciadas del Norte a favor
de un nuevo orden económico internacional habían originado en
la década de 1980 una violenta reacción por parte de algunos de los
países industrializados más ricos. Pero también podía esperarse una
reacción así cuando las conferencias de la ONU votaban a favor de
la existencia de «objetivos jurídicamente obligatorios» en relación
con las emisiones globales o establecían unos niveles francamente am­
biciosos para las aportaciones del Norte al Sur de transferencias anuales
de ayuda al desarrollo. Quizá la ira recíproca entre liberales y conser­
vadores se habría minimizado si se hubiera empleado un lenguaje
menos belicoso; sin duda quienes dirigían las conferencias se esfor­
zaban todo lo posible por evitar rupturas y desafecciones. O acaso

207
 VA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

las disputas eran inevitables, dado que reflejaban diferencias ideoló­

gicas y frustraciones políticas de fondo. Kevelaban sin lugar a dudas
la dificultad de llevar a la practica el altisonante redactado de la Car­
ca de la ONU en un mundo de 190 estados soberanos donde la bre­
cha entre los países ricos y los pobres era tan inmensa.

Los acuerdos y políticas internacionales relacionados con el medio

ambiente representan una serie de programas muy tardíos en toda
esta historia, pero su evolución relativamente breve nos revela tan­
tas cosas acerca del proceso de avanzar a ciegas hacia objetivos co­
munes que lo abordaremos como el primer y principal de nuestros
estudios de casos detallados. Esta historia también constituye un
ejemplo perfecto tanto del potencial como de la dificultad de alcan­
zar esa concepción de Tennyson de una comunidad auténticamen­
te mundial.
Para empezar, el debate medioambiental ilustra cómo las nuevas
preocupaciones internacionales afloran y aumentan poco a poco
hasta conformar un movimiento de mayor envergadura. Como nos
recuerda una especialista, «la Carta de la ONU no hace mención al­
guna de la protección del medio ambiente. Al establecer sus objeti­
vos y principios no se refiere de forma específica a los objetivos de
impedir la contaminación o preservar los recursos, ni a la necesidad
de un desarrollo sostenible». No debe extrañamos, prosigue la espe­
cialista, puesto que la necesidad sentida en 1945 consistía en subsa­
nar las deficiencias de la Sociedad de Naciones en la disuasión de las
agresiones, la protección de los derechos humanos y la creación de
prosperidad.9 Además, el mayor deseo de posguerra, aparte de evitar
un conflicto abierto entre el Este y Occidente, era promover el de­
sarrollo económico, tanto si adoptaba la forma de reconstruir secto­
res industriales asolados en Europa y Extremo Oriente como de
garantizar que la modernización llegara a los antiguos territorios
coloniales. Lo que se necesitaba con urgencia, como había expuesto
el informe de la Brookings Institution citado anteriormente, era más
carbón, más gasolina, más madera, más ladrillos y agua, más hierro y
acero, más producción agrícola, más pescado y más productos cámi-

208
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

eos y avícolas. Durante la crisis de combustibles que paralizó a Eu­

ropa en el invierno de 1947, la gente sentía escalofríos cuando
contemplaba los trenes inmóviles y las factorías inactivas; lo que
alimentaba la esperanza era ver locomotoras, centrales eléctricas y
chimeneas de fabricas emitiendo humos y gases de efecto inverna­
dero. Aparte de la legislación que protegía a las especies amenazadas
y creaba los parques nacionales (que se remontaba a principios del
siglo xx), poco más estaba sucediendo en el ámbito del medio am­
biente.
Los primeros cambios en el pensamiento se produjeron en el
Norte y fueron fruto de la creciente evidencia de que las actividades
económicas humanas estaban deteriorando los entomos naturales, a
otras especies y al propio Honw sapiens. La gran niebla tóxica londi­
nense de diciembre de 1952, una mezcla de condiciones climáticas
de humedad y atroces niveles de contaminación industrial, ocasionó
millares de muertes a causa de enfermedades respiratorias; pero a su
vez desembocó en la Ley de Aire Limpio británica de 1956, un paso
fundamental para el control de las emisiones de gases. También sur­
gió una legislación para limpiar los ríos de Europa y de América del
Norte mediante la prohibición de realizar vertidos de metales pesa­
dos, aceite y otros desechos. La gente empezó a tomar conciencia de
que la lluvia acida estaba arruinando por igual edificios históricos y
terrenos boscosos. A continuación, un poco más adelante, llegaron
los libros pioneros y alarmantes. La obra de Rachel Canon Primave­
ra silenciosa (1962), por ejemplo, sostenía que el DDT y otros pro­
ductos químicos agrícolas tenían efectos devastadores sobre los ani­
males pequeños y las plantas salvajes, las aves y los insectos. Las
evidencias y las respuestas fueron en un principio locales y regio­
nales, como, por ejemplo, cuando los estados liberales estadouni­
denses, como California, Wisconsin y Massachusetts, comenzaron
a exigir controles medioambientales, mientras que los estados más
dependientes de la industria pesada, como Ohio o Indiana, eran con­
secuentemente más renuentes. La cercanía entre sí de países de Eu­
ropa occidental también favoreció que enseguida se coordinaran al­
gunas acciones; no tenía sentido que los Países Bajos prohibieran los
vertidos en el Rin si las naciones por las que discurría el curso alto

209
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

del río no lo hadan: todos los países ribereños tenían que adoptar
normas comunes.
Pero una vez que la población tomó conciencia de que el aire y
el agua estaban contaminados en algunas zonas, o de la pesca exce­
siva en aguas abiertas, pensar con mayor generalidad y preocuparse
por el deterioro del planeta en su conjunto no significó dar un paso
demasiado grande. ¿Por qué preocuparse de acabar con el DDT en
las llanuras occidentales de Estados Unidos para proteger a los ele­
gantes aguiluchos langosteros si se iba a utilizar en abundancia ese
pesticida en la pampa argentina, donde esos mismos aguiluchos pa­
saban el invierno alimentándose de insectos y mamíferos contami­
nados? ¿Qué sentido tenía que Suecia y Finlandia dispusieran de
estrictas leyes para mantener el aire limpio cuando los vientos meri­
dionales arrastraban las emisiones de lignito desde las ineficientes fabri­
cas de Alemania Oriental a través del Báltico y arruinaban sus bosques?
¿Qué sentido tenía que los gobiernos británico e irlandés limitaran
las capturas de sus pescadores en aguas abiertas si los arrastreros espa­
ñoles y polacos diezmaban los caladeros? Además, la literatura más
reciente sobre la presión que los seres humanos ejercían sobre el pla­
neta también estaba adoptando un enfoque global, aparte de un tono
apocalíptico. Los títulos de los libros eran decididamente sugerentes.
En 1971, Richard Falk publicó su estudio The Endangered Planet, y
un año después Dennis Meadows y sus colegas presentaron su estu­
dio para el Club de Roma, titulado Los límites del crecimiento; un de­
safio evidente para toda la literatura ortodoxa sobre el desarrollo eco­
nómico imperante en el campo. Aún antes, en 1968, Paul Ehrlich
publicó su terrorífico éxito de ventas The Population Bomb e intro­
dujo una nueva preocupación: no solo deterioraban el planeta las ac­
tividades económicas de los, digamos, tres mil quinientos millones
de habitantes existentes, sino que la duplicación de la población en
los países más pobres a lo largo de las décadas siguientes devastaría
sus entomos naturales y constituiría una restricción más a la hora de
tratar de huir de la pobreza.
Un segundo rasgo perceptible en el movimiento ecologista fue
la implicación de la sociedad civil; esto es, de grupos que se movili­
zaban (sobre todo en el Norte y de clase media) y que a menudo

210
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

desconfiaban de las grandes empresas y los gobiernos y pretendían

que los ciudadanos concienciados ejercieran un papel más activo en
la decisión de los destinos de la sociedad. No es casual que la emer­
gencia de estos grupos se produjera en la misma época que el movi­
miento en defensa de los derechos civiles en Estados Unidos, el mo­
vimiento en favor de las mujeres en todo Occidente en general y las
protestas estudiantiles de la década de 1960; todos ellos suponían
plantar cara al orden establecido y al pensamiento tradicional acerca
de cómo gestionar los asuntos. Ya existían, claro esta, organismos
más antiguos y refinados, como el Club Siena o la Audubon Society,
pero ahora también se incorporaban organizaciones de activistas
más radicales, como Amigos de la Tierra, el World Wildlife Fund y
Greenpeace. Algunas de sus campañas eran decididas (por ejemplo,
«Salvemos las ballenas»), pero todas aportaron nuevas energías y un
nuevo enfoque a la cuestión de qué estaba haciendo el ser humano
con el planeta. Y determinados grupos, con Greenpeace en el pri­
mer plano, estaban decididos a llamar aún más la atención sobre esta
cuestión mediante manifestaciones y protestas espectaculares. Tanto
si uno aprobaba sus maniobras como si no, tenían sin duda un fuer­
te efecto. Los parlamentos, presionados por sus propios movimien­
tos o partidos «verdes», empezaron a crear subcomisiones medioam­
bientales para interpelar a los gobiernos y elaborar informes; los
gobiernos, a su vez, crearon ministerios de Medio Ambiente o Agen­
cias de Protección Medioambiental y les asignaron cada vez más fi­
nanciación, y se redactaron nuevas leyes para reducir la contamina­
ción o preservar especies o ecosistemas amenazados.
Con la histórica Conferencia de la ONU sobre el Medio Hu­
mano (UNCHE), celebrada en Estocolmo en 1972, este movimien­
to adquirió un carácter plenamente mundial.,ü Cuatro años antes, el
ECOSOC había solicitado la celebración de una conferencia de este
tipo, que Suecia se ofreció a albergar. El dinámico secretario gene­
ral de la UNCHE, Maurice Strong, consultó a expertos, elaboró bo­
rradores, invitó a asistir a ONG interesadas y preparó el escenario
de muchas otras formas para todas las conferencias mundiales de la
ONU del futuro. El preámbulo de la declaración de Estocolmo pro­
clamaba que «el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad.

211
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un me­

dio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de
bienestar». En adelante, ajuicio de los ecologistas, los programas
blandos pasaron a ocupar por fin el centro de la escena mundial. Por
contra, las famosas conferencias de épocas anteriores (en Westfália,
Viena, Venalles y Potsdam) parecían reducidas en el número de par­
ticipantes y de un alcance limitado.
No obstante, enseguida quedaría claro que las preocupaciones
medioambientales de muchas naciones del Norte quedaban igualadas,
cuando no superadas, por las profundas sospechas por parte de los
gobiernos del Sur de que sus planes de desarrollo económico e in­
dustrial podían quedar estrangulados. Una concienzuda preocupa­
ción canadiense por la destrucción de los bosques tropicales recibió
la réplica de los delegados brasileños y malayos, que la consideraban
una posible injerencia en el uso de sus recursos nacionales. El infor­
me sobre los «límites del crecimiento», cuya aparición estaba previs­
ta en la Conferencia de Estocolmo, fue considerado una amenaza no
solo por las empresas (sobre todo, por las del sector extractivo y de
maquinaría pesada) y por los economistas del libre mercado del
Norte (para quienes el crecimiento económico era el santo grial y ri­
diculizaban el concepto de «límite»), sino también por algunos go­
biernos de Asia y América Latina. Ambos puntos de vista, como es
lógico, tenían sentido. Si no se podían promover el desarrollo y el
crecimiento, no había posibilidad alguna de sacar de la pobreza a mi­
les de millones de penonas; pero si se promovían desatendiendo al
medio ambiente, aquello podía amenazar la sosten ibilidad de la pro­
pia humanidad.
El resultado, como tan a menudo sucedía con las conferencias
internacionales de la ONU y con otras, fue un acuerdo sobre el con­
cepto de «desarrollo sostenible»." El acento se haría recaer sobre la
utilización de nuevas tecnologías y sobre otros enfoques ingeniosos
que permitieran al mismo tiempo explotar los recursos naturales y
reducir el deterioro medioambiental. El crecimiento proseguiría,
pero sería mucho más pausado y sofisticado, y vendría apoyado por
la transferencia de recursos (de capital, tecnología y especialización
científica) desde los países más ricos a los más pobres. Todo esto era

212
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

más fácil de decir que de hacer, y pronto vendría seguido de reveses

decepcionantes. Pero la Conferencia de Estocolmo de 1972 tuvo
consecuencias significativas; muchas más que las que le otorgaban
sus críticos.
La primera fue la decisión de que el Programa de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente fuera el centro de los esfuerzos del
organismo mundial para lidiar con las cuestiones medioambientales,
así como el núcleo coordinador e impulsor de otros elementos del
sistema. Curiosamente, su cuartel genera) iba a estar en Nairobi. El
Consejo de Administración del PNUMA estaba compuesto por cin­
cuenta y ocho estados elegidos para un período de tres años por la
Asamblea General, con lo cual había sitio suficiente para que los
países miembros más susceptibles sintieran que ejercían cierto control
sobre este nuevo organismo radical y se subrayara así su naturaleza
democrática. Bajo una serie de directores ejecutivos muy enérgicos,
el PNUMA iba a impulsar sus programas al primer plano de las preo­
cupaciones no militares de la ONU supervisando el estado del pla­
neta, incitando a otros organismos, operando como un centro de
recopilación de datos y propugnando muchos avances, por ejemplo,
en el derecho y las normas medioambientales internacionales. Ade­
más, la movilización del movimiento de las ONG en la Conferen­
cia de Estocolmo fue como liberar a un genio que jamás pudo vol­
ver a ser devuelto a la lámpara; todas las conferencias mundiales de
la ONU en el futuro seguirían en buena medida el modelo de esta,
y más concretamente en lo relativo a la necesidad de vincular a la
sociedad civil internacional. Los gobiernos, los parlamentos, los mi­
nisterios nacionales e incluso los organismos especializados iban a
quedar mucho más expuestos al escrutinio público acerca de su con­
ducta medioambiental, puesto que el propio PNUMA y las ONG
trataban de vigilar el seguimiento de las muchas resoluciones y pro­
tocolos emanados de la UNCHE.
Pero dos décadas después, los países concienciados, las ONG y
los individuos demandaron la celebración de otra conferencia global
importante, la futura Cumbre de la Tierra de RJo de 1992, con el
fin de abordar la decepcionante trayectoria de los años transcurridos.
¿Qué le había sucedido a aquella promesa inicial? Lo primero, sin

213
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

duda, era que la Conferencia de Estocolmo había sido demasiado

ambiciosa; había formulado unos deseos y aspiraciones maravillosos
para mejorar el planeta que, por desgracia, la torcida y frágil condi­
ción humana no podía alcanzar. Los estados-nación, tanto del Este
como de Occidente, del Norte y del Sur, sensibles todos ellos a sus
problemas internos, celosos todos de ceder parte de su soberanía,
no podían desarrollar aquellas nobles intenciones. Un especialista
comenta que la declaración de Estocolmo «estableció veintiséis prin­
cipios diferentes: dos derechos proclamados; cuatro referidos a la
conservación de los recursos; dos a la contaminación; ocho al desarro­
llo; nueve a cuestiones generales y uno que exigía a los estados
que asumieran la responsabilidad sobre el deterioro del medio am­
biente
.
*
Pero ¿cómo iba a cumplir con esos objetivos un país como Mo­
zambique, sumido en una guerra civil y con una renta per cápita de
cien dólares anuales? ¿Cómo se iba a verificar que la China maoísta
de los últimos tiempos cumplía con ellos? ¿Cómo iban a imponer
todas esas disposiciones unos gobiernos amables pero bastante débi­
les como los de Grecia, Italia o Uruguay? ¿Cómo iba a aceptar en al­
gún momento normativas exteriores una administración estadouni­
dense que tenía que compartir competencias con el Congreso de su
país y que sufría presiones por los enemigos derechistas del gobier­
no y la responsabilidad internacionales? Como es lógico, unos pocos
países nórdicos y de la Commonwealth británica, como Dinamarca
y Nueva Zelanda, lo acataron prácticamente todo; pero eso apunta­
ba sencillamente al problema: era mucho mas fácil cumplir los acuer­
dos medioambientales internacionales si se era una sociedad homo­
génea, rica, democrática, liberal y culta (y no americana) que si no
se era todo lo anterior. Tres décadas después de la Conferencia de
Estocolmo, este hecho categórico continuaba inalterado.
Por lo tanto, se alcanzó un grado de cumplimiento muy bajo de
los objetivos formulados por el acuerdo de Estocolmo. Por otra par­
te, había demasiadas evidencias del creciente y nocivo impacto de la
humanidad sobre el medio ambiente. Las fotografías de los satélites
o los artículos convincentes publicados (pongamos por caso) en la re­
vista Naticnal Geographic revelaban que los bosques tropicales estaban

214
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

sufriendo cada vez más acometidas de la agricultura de roza y que­

ma. Los pescadores de todas partes se quejaban de la merma de los
caladeros, aunque en raras ocasiones pensaban que ellos mismos in­
tervinieran en esa tendencia. Las emisiones de gases industriales en
India, China y Brasil incrementaron enormemente las muertes a
causa de enfermedades respiratorias. En junio de 1988, el principal
científico de la Agencia de Protección Medioambiental de Estados
Unidos les dijo a unos senadores consternados que el «calentamien­
to global» existía e iba en aumento.
Siguiendo las recomendaciones del informe Brundtland, «Our
Common Future» (1987), que exponía esas mismas perspectivas in­
quietantes acerca del futuro, en 1992 se celebró la segunda confe­
rencia importante de la ONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
en Río. Ya hemos mencionado anteriormente la asombrosa publi­
cidad mundial otorgada a este acontecimiento y las sorprendentes
cifras de asistencia de gobiernos y ONG. Pero deberíamos señalar
también otros rasgos. El primero es que se celebró en el Sur; veinte
años después de la de Estocolmo, la sede de los programas me­
dioambientales de la ONU se había desplazado atravesando la línea
del Ecuador. El segundo es que fríe probablemente la conferencia
mundial más enconada de todos los tiempos. Esto resulta difícil de
detectar en los resúmenes y «notas informativas» del Departamento
de Información Pública (DIP) de la organización mundial, que pen­
só que tenía que pasar de puntillas para evitar ofender a los estados
miembros poderosos. Por el contrario, subrayaba los aspectos posi­
tivos de este tipo de eventos: la asistencia de una cifra récord de je­
fes de gobierno en relación con cualquier otra reunión internacional
anterior; los muchos representantes de ONG presentes en la confe­
rencia y la aún más numerosa participación en el foro paralelo de
ONG; los diez mil periodistas acreditados (¿es posible que sea cier­
to?); la declaración de Río sobre el Medio Ambiente; el acuerdo so­
bre la conservación de los bosques; la Convención sobre el Cambio
Climático, y la creación de diversos comités y consejos asesores de
alto nivel entre varias agencias, todo lo cual dio lugar al autocom-
placiente lenguaje, por ejemplo, del siguiente resumen de la Confe­
rencia de Río: «Los gobiernos reconocieron la necesidad de reorien-

215
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

car los proyectos y políticas nacionales e internacionales para garan­

tizar que todas las decisiones económicas tuvieran en cuenta de for­
ma categórica cualquier tipo de impacto ambiental. Además, el men­
saje ha producido resultados al convertir la eficiencia ecológica en
un principio rector de las empresas y los gobiernos por igual».52
La Cumbre de la Tierra no fue un fracaso absoluto ni un desas­
tre. pero se malogró con las disputas que mostraban lo «desunido»
que se había vuelto el sistema internacional casi medio siglo después
de la Segunda Guerra Mundial y un cuarto de siglo después de la
descolonización. Las disputas eran principalmente, una vez más, de
naturaleza Norte-Sur. Los países en vías de desarrollo se sentían frus­
trados, francamente enojados en realidad ante las continuas (y en
muchos casos, crecientes) brechas entre la quinta parte más rica del
mundo y las cuatro quintas partes más pobres. Brasil, India y Mala­
sia expresaron verbalmente su descontento por la preocupación del
Norte por su deforestación, su industrialización contaminante, el ca­
lentamiento global y la desaparición de especies, alegando que las
medidas de control medioambiental propuestas eran simplemente
medios para impedir que el Sur pudiera desarrollarse. ¿Cómo podían
manifestar preocupación los estadounidenses, por ejemplo, por la
quema de bosque tropical brasileño y por el humo industrial chino
cuando el propio Estados Unidos era el mayor emisor del mundo de
gases de efecto invernadero? Y si los países ricos estaban tan preocu­
pados, ¿cuánto les pagarían en compensación por frenar la industria­
lización del Sur?
Como solía ocurrir, los moderados e inquietos países nórdicos
estaban dispuestos a ofrecer ayuda económica adicional, pero el giro
de Thatcher y ILeagan en la década de 1980 contra el «asistencialis-
mo», ya fuera nacional o internacional, significó que esas quejas y
preocupaciones fueron en esencia desechadas por otros gobiernos
del Norte. Los derechos de propiedad intelectual o, mejor dicho, el
monopolio virtual que las empresas privadas capitalistas del Norte
tenían sobre dicha propiedad también resultó ser un auténtico cam­
po de minas. En consecuencia, la delegación de Estados Unidos que
asistió a la Cumbre de la Tierra pasó un rato particularmente difícil,
en parte debido a su oposición a la imposición de controles, pero

216
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

también debido a la decisión del presidente George Herbert Walker

Bush de no asistir.

El sinnúmero de resoluciones, declaraciones y «principios»

enunciados en Río significaron, por tanto, menos de lo que podría
parecer. La Declaración de Principios relativos a los Bosques (desti­
nada a preservar los bosques tropicales) acabó siendo no vinculante,
sobre todo debido a la insistencia de Malasia en que la tala de los
bosques propios era un asunto interno. El texto final sobre la Con­
vención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(la UNFCCC) es. como señalaron con elegancia dos analistas, «típi­
co de muchos de los acuerdos de Río, en que una discusión muy
politizada desemboca en la redacción de unos textos blandos».15 Las
negociaciones sobre el seguimiento de los objetivos y normas me­
dioambientales, como los protocolos de Montreal (1987) y Kioto
(1997), enfurecieron a los conservadores estadounidenses, que de­
testaban cualquier tipo de restricción sobre qué podían hacer sus
empresas y cómo debían hacerlo, y también ponían en cuestión el
trato especial otorgado a países como China. Pero la retirada esta­
dounidense de los acuerdos de Kioto disgustó a su vez a Europa, Ca­
nadá y otras naciones deseosas de aliviar las presiones ejercidas sobre
el medio ambiente del planeta.
El resultado de estas medidas fue algo más de lo que ya existía
en 1945, pero mucho menos de lo que los intemacionalistas y los eco­
logistas deseaban para nuestro planeta. Entretanto, las presiones con­
tinuaban. La decadencia industrial de Rusia y Ucrania se tradujo en
un mayor deterioro medioambiental en esos países. La agricultura de
roza y quema de Brasil, América Central, India, Indonesia y África
aceleraba el calentamiento global, como también lo hacía (y hace) el
desarrollo industrial «sucio» de China. El gobierno estadounidense y
los poderosos intereses empresariales continuaron oponiéndose a las
máximas restricciones sobre el uso de combustibles. El «Plan Azul»
para limpiar el Mediterráneo se ve en apuros debido a la superpo­
blación y a la contaminación descontrolada. Los casquetes polares
y los glaciares se funden cada vez con mayor rapidez, desde la An­
tártida hasta los Alpes suizos, los océanos se calientan y, como que­
da de manifiesto en la actualidad, los huracanes y otros sistemas tor­

217
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

mentosos intensifican su fuerza. Cuando en tomo al ano 2050 la po­

blación mundial se eleve de su cifra actual de seis mil millones hasta
los ocho o nueve mil millones de habitantes, ¿cómo lo soportaran los
ecosistemas y el tejido social?
¿Qué ha mejorado entonces? En primer lugar, somos decidi­
damente más conscientes que en 1945 del impacto de la acción
humana sobre nuestro planeta. La cobertura que los medios de co­
municación ofrecen a cuestiones medioambientales, la emergencia
de ONG. grupos eclesiásticos y fundaciones, el uso de internet y la
creación de agencias de protección ambiental constituyen todos
ellos indicadores de la conciencia colectiva de que es necesaria una
labor sostenida en este campo. En segundo lugar, hay abundantes
ejemplos de la atención mucho mayor que se presta a nuestros eco­
sistemas: la creación de cada vez más parques, bosques y humedales
protegidos, el auge de instituciones como World Wildlife Fund o el
asombroso desarrollo del «ccocurismo» en países como Costa Rica,
para reemplazar a la cada vez menos abundante producción de plá­
tanos y a la quema de los bosques.
Por último, existe toda una arquitectura de cooperación inter­
nacional, casi toda ella amparada por el sistema de las Naciones Uni­
das. A la organización mundial, o más bien a sus estados miembros,
les costó mucho tiempo reconocer que preservar y mantener el pla­
neta formaba parte de su cometido, y muchos gobiernos todavía no
asumen esa responsabilidad. El empobrecimiento, las necesidades
sociales agudas y los atroces conflictos étnicos y religiosos que impi­
den que los pueblos reconozcan los rasgos comunes de su condición
humana retrasan este proceso. Las burlas de algunas naciones ricas
ante los esfuerzos internacionales dificultan que se alcancen los
acuerdos sobre disposiciones globales comunes para mejorar el me­
dio ambiente y ayudar a los más pobres de entre los pobres. Por aña­
didura, la ONU ha sido en ocasiones la peor enemiga de sí misma.
La ubicación del cuartel general del PNUMA en Nairobi ha de­
mostrado ser un error y algo bochornoso que perdura hasta hoy. La
debilidad del gobierno anfitrión lo convierte en un lugar poco atrac­
tivo, al que el personal internacional altamente cualificado no siente
tentaciones de acudir, y está enormemente infrafinanciado.

218
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

Sin embargo, la comunidad mundial ha avanzado en el recono­

cimiento de un futuro común. Ciertamente, se ha sentido disgusta­
da con frecuencia y ha retrocedido en ocasiones a causa de las crisis,
los estados que se han desmoronado y las evidencias recientes del
cada vez mayor deterioro de los ecosistemas. El avance hacia un me­
dio ambiente mundial mejor se ha visto truncado a menudo por
gobiernos negligentes o incluso hostiles y debilitado por la brecha
demasiado obvia entre los objetivos manifiestos y los moderados lo­
gros. Pese a que son evidentes muchas lagunas, la sociedad civil in­
ternacional, ya se trate de ONG, fundaciones o sociedades concien­
ciadas, parece comprometida a impulsar nuevos avances. Continúa
siendo una pregunta sin responder si en algún momento el planeta
puede llegar a quedar protegido de verdad ante nuestra capacidad de
deteriorarlo. En términos generales, los logros alcanzados a partir
de 1945 no son alentadores.

Esa misma valoración puede hacerse en gran medida, de un modo

más resumido, de los esfuerzos de la organización mundial por la
mejora de los derechos de las mujeres, los niños y las familias en ge­
neral. Como ya hemos señalado anteriormente, la Carta afirmaba su
fe «en la dignidad y el valor de la persona humana [y] en la igualdad
de derechos de hombres y mujeres». Así pues, a diferencia de lo que
sucedía con el medio ambiente, esta no era una cuestión que hubie­
ra que descubrir sino implantar, en lugar de que continuara siendo
solo palabras. En 1945, aproximadamente la mitad de las naciones
que firmaron la Carta todavía imponían algún tipo de restricción so­
bre el derecho de la mujer al voto o al trabajo, y en las posesiones
coloniales las discriminaciones de género solían ser peores. Además,
como ya hemos señalado muchas veces hasta ahora, las condiciones
políticas y económicas durante las primeras décadas posteriores a la
Segunda Guerra Mundial apuntaban otras prioridades, consideradas
más acuciantes en aquel momento: reconstruir las industrias e in­
fraestructuras, crear nuevas estructuras de alianzas (como, por ejem­
plo, la OTAN), hacer arrancar a las economías y construir un esta­
do de bienestar. Es verdad que los dos últimos objetivos podían

219
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

mejorar la situación de las mujeres, pero no contenían nada especí­

fico en materia de género.

En contraste con ello, hubo un reconocimiento temprano de las

especiales necesidades sociales, sanitarias y educativas de los niños.
Era bastante natural: proteger a los niños pequeños frente a posibles
daños es un objetivo que no conoce diferencias políticas ni ideológi­
cas, y la legislación con ese fin se remontaba a las primeras leyes fa­
briles de principios del siglo xix. Luego llegó la preocupación adi­
cional, inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, por
la gravísima situación por la que atravesaban tantos niños, que en Eu­
ropa se veían tremendamente afectados por la malnutrición, el raqui­
tismo, la poliomielitis, la viruela y la tuberculosis... y que a menudo
carecían también de padres. Todos consideraban absolutamente ne­
cesario crear la UNICEF para que fuera un organismo que se ocupa­
ra con urgencia de abordar estas crisis humanas.
En 1953 había quedado claro que las necesidades de los niños
presentaban una dimensión mundial, lo cual ocasionó que la Asam­
blea General otorgara a UNICEF la condición de organismo per­
manente y le encomendara que prestara especial atención a los paí­
ses en vías de desarrollo, cosa que también se refleja en el hecho de
que durante muchos años la mayoría de los treinta y seis miembros
de su Junta Ejecutiva hayan procedido de Asia, África y América La­
tina. Gracias a una serie de responsables fabulosos, UNICEF quiza
posea la mejor trayectoria de éxitos de todos los organismos de la
ONU, según se desprende de la cantidad de contribuciones privadas
anuales a su financiación. Gobiernos, fundaciones privadas, campa­
ñas locales de recaudación e incluso líneas aéreas tienen mucho in­
terés en mostrar su apoyo a esta causa, la mejor de todas las buenas
causas.14
Todo esto tuvo por colofón la Cumbre Mundial sobre la Infan­
cia, celebrada en Nueva York en 1990. Estuvo, como siempre, muy
sobrecargada de actividad: había «diez objetivos principales y dieci­
siete objetivos secundarios, formulados para el año 2000, junto con
“peldaños intermedios” para 1995», todos ellos incluidos en la De­
claración Mundial para la Supervivencia, Protección y Desarrollo
de la Infancia. Luego llegó la importante y solemne Convención

220
 LA CARA MAS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

sobre los Derechos del Niño, sujeta a la ratificación de codos los

estados miembros mientras iniciaban los pasos necesarios para
cumplir con estos objetivos internacionales. (Los únicos países
que no rarificaron la convención fueron Estados Unidos y Soma­
lia.) No es necesario decir que este tipo de declaraciones y acuer­
dos no bastaban; cuando la población del mundo todavía crece
con mucha rapidez, todos los pasos adelante en algunas zonas del
planeta (programas de vacunación, plantas de potabilización, cen­
tros de atención prenatal) iban acompañados de nuevas presiones
ejercidas por el inmenso número de recién nacidos hambrientos y
enfermos, principalmente en casi toda Africa. Quiza lo mejor que
pueda decirse sea que la protección de la infancia quedaba inscrita
por fin en un acuerdo internacional, que a los gobiernos que rarifi­
caran la convención se les iban a exigir unos niveles de protección
altos, y que en UN1CEF había un organismo mundial de un valor
y compromiso sin iguales.15
A diferencia de ello, la campaña para fomentar los derechos de las
mujeres fue siempre más controvertida y ganó terreno con mucha
mayor lentitud. No despegó hasta que en la década de 1960 surgió el
movimiento de las mujeres en Norteamérica y Europa, que a conti­
nuación tuvo efectos indirectos en gran parte del mundo (si bien no
en el bloque soviético ni en China, países todos ellos que sostenían
que siempre habían gozado de igualdad de género). Si uno propug­
naba cambios en la legislación sobre el divorcio, en el derecho y ac­
ceso a la reproducción y en la igualdad de oportunidades en Califor­
nia o Copenhague, era obligado propugnar oportunidades similares
en Calcuta o Ciudad del Cabo, al margen de las diferencias cultura­
les. Este programa ya no era un programa local, sino mundial. Encaja­
ba con el proceso de radicalización de ios programas políticos de la
Asamblea General, con las presiones en favor de un nuevo orden
económico mundial, con la mayor preocupación sobre el medio am­
biente y con el asalto general a las sedes tradicionales del poder. Los
hombres blancos, despreocupados y capitalistas del Norte iban ahora
a conceder influencia y financiación a los movimientos no blancos o
del Sur, ecologistas, progubemamentales y feministas. Aunque resul­
te un tanto caricaturesco, tiene visos de verosimilitud (los programas

221
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

liberal y feminista también recibieron apoyo de muchos gobiernos y

de políticos varones de los países ricos, como Pierre Trudeau, de Ca­
nadá).
Esta puede ser entonces la razón por la que la historia de la agen­
da de las mujeres en la ONU parece imitar a la anteriormente citada
acerca de las tentativas de alcanzar la equidad económica mundial. La
conferencia de 1975 celebrada en Ciudad de México sobre los dere­
chos de las mujeres sí que estableció de hecho medidas para introdu­
cir mejoras en el campo internacional, análogas al fomento de la igual­
dad de género en las sociedades de algunos países; de ahí el Fondo de
Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer, el Instituto Interna­
cional de Investigaciones y Capacitación para la Promoción de la Mu­
jer, y la posterior adopción en 1979, por parte de la Asamblea General,
de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discri­
minación contra la Mujer. Pero es dudoso que la publicitaria «década
de las mujeres» (1975-1986) consiguiera realmente todo eso, a juzgar
por las auténticas necesidades y esperanzas de las mujeres de todo el
mundo. En realidad, las decisiones tomadas en Ciudad de México pue­
den haber supuesto la cota más alta de la pleamar, a la que pronto se­
guiría un declive de las energías y de los recursos prometidos.
Había diversas razones para la existencia de esta brecha entre las
intenciones y los logros. El «golpe» del petróleo de 1973 fue el pre­
ludio de muchos años de crecimiento lento, salvo en unas pocas
economías del este de Asia, y del control del gasto, que consiguien­
temente redujo las cantidades de dinero para prácticamente todos los
programas internacionales. Como el UNIFEM, por ejemplo, actua­
ba gracias a contribuciones voluntarias, anduvo renqueante con un
presupuesto minúsculo; nada menos que en 1994, recibió para el
desarrollo de sus actividades tan solo 14 millones de dólares de fuen­
tes de financiación externas. El Instituto de Investigaciones y Capa­
citación (el INSTRAW, con sede en República Dominicana) sufrió
idénticas restricciones. Tampoco esta labor se vio ayudada por el
giro conservador del Norte a finales de la década de 1970. El gobier­
no de la señora Thatcher en Gran Bretaña, al que pronto se uniría la
administración del presidente Reagan en Estados Unidos, era poco
proclive al programa feminista mundial; sobre todo si suponía trans­

loo
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

ferencias de fondos de los contribuyentes que posteriormente pu­

dieran utilizarse para mantener programas de salud reproductiva (in­
cluidas la contracepción y el aborto) que ofendían a sus seguidores
políticos y a sus propias creencias.
Pero toda esa controversia política, falta de financiación institu­
cional y esclerosis no eran nada apenas comparado con la incesante
presión demográfica y económica que sufrían las mujeres en los
países en vías de desarrollo a los que estos diferentes programas iban
destinados. Durante la década de 1980 el planeta sumaba otros 140 mi­
llones de seres humanos nuevos cada año, principalmente en Asia,
Africa, Oriente Próximo y América Latina. La sequía, el hambre y
los conflictos internos estaban muy extendidos, y solían afectar en
grado máximo a las mujeres y los niños. Los derechos legales de las
mujeres se desoían en muchos países y sociedades, desde Arabia has­
ta Africa central» y otro tanto pasaba con las normas universales. Un
Imperio soviético en decadencia trajo consigo el deterioro de los ni­
veles de atención sanitaria para toda la población salvo para las ¿lites.
Dos terceras partes de las personas analfabetas de todo el mundo en
1985 eran mujeres,
Pero del mismo modo que la marea se retiraba, también podía
subir. A principios de la década de 1990, la guerra fría había termi­
nado, la tendencia Thatcher-Reagan fue sustituida por políticas más
amables y moderadas, el PNUD y el Banco Mundial estaban pro­
moviendo el concepto de «seguridad humana», y los datos sobre el
fracaso a la hora de cerrar la brecha de género eran cada vez más ro­
tundos. El principal economista del Banco Mundial en aquella épo­
ca» Larry Summers, hizo unas declaraciones en las que afirmó que la
mejor medida para intervenir sobre las condiciones en los países en
vías de desarrollo era incrementar el acceso de las niñas y las jóvenes
a la educación; una afirmación radical, pero absolutamente convin­
cente para quienes trabajaban y observaban este campo. Quizá la
campaña de promoción de género se había estancado durante algún
tiempo, pero había llegado el momento de impulsarla de nuevo.
Así, veinte años después de Ciudad de México, las Naciones
Unidas convocaron su conferencia mundial más ambiciosa de todos
los tiempos, la dedicada a las mujeres y el desarrollo, celebrada en Be i -

223
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

jing en septiembre de 1995. Aquel escenario sorprendió a la organi­

zación mundial en medio de una serie de éxitos, puesto que este
acontecimiento siguió a las conferencias sobre la infancia (1990), el
medio ambiente (1992), los derechos humanos (1993) y la pobla­
ción (1994), y precedió a la dedicada al hábitat y las ciudades (1996).
Además, los defensores de esos acontecimientos sucesivos sostenían
ahora que todos encajaban entre sí. Las propias notas de la ONU so­
bre la Conferencia de Beijing indicaban a los lectores que este ím­
petu mundial tenía consecuencias profundas:

Desde la Cumbre sobre la Infancia celebrada en Nueva York,

donde se subrayaron las necesidades especiales de las niñas; hemos pa­
sado por Río, en donde la Cumbre de la Tierra articuló la acuciante
necesidad de reconocimiento del papel central que desempeñan las
mujeres en el desarrollo sostenible; por Viena, en donde se hizo espe­
cial hincapié en la igualdad de derechos para las mujeres; por Copen­
hague, que puso de relieve el papel central que deben desempeñar las
mujeres en la lucha contra la pobreza; y por El Cairo y, posteriormen­
te, Estambul, en donde se reafirmó el derecho de la mujer a decidir
sobre lo que afecta a su salud, su familia y su hogar. Todas estas con­
ferencias allanaron el camino a la Conferencia de Beijing, que contri­
buyó a abrir nuevos caminos en la lucha por la igualdad de derechos y
a asignar un papel central a las mujeres en la toma de decisiones en to­
dos los planos de la sociedad.'6

La conferencia en sí presentaba los rasgos habituales hasta ese

momento: participaron 189 gobiernos, asistieron 2.100 ONG, se
reunieron 3O.(XX) personas en la conferencia «alternativa» paralela, y
el acontecimiento fue cubierto por 5.000 enviados especiales de los
medios de comunicación. El documento resultante fue la Declara­
ción y Plataforma de Acción de Beijing. Afirmaba los derechos de la
mujer a la igualdad y, más específicamente, señalaba que las mujeres
tenían «derecho a heredar». Condenaba la violación como crimen
de guerra. Para complacer a las feministas, pedía a las naciones que
revisaran la legislación contra el aborto ilegal, y para complacer al Va­
ticano. a otros cristianos conservadores y al mundo musulmán, re­
conocía «la importancia social de la maternidad y de la función de

224
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

ambos progenitores en la familia, así como en la crianza de los hijos».

Instaba al ECOSOC a supervisar el seguimiento de la conferencia, y
solicitaba a todos los organismos de la ONU (1NSTKAW, UN1-
FEM, CEDAW y demás) a coordinarse y delimitar mejor sus fun­
ciones. Asimismo, pedia a los estados miembros que se comprome­
tieran a conciencia con la Plataforma de Acción.
Algunos hicieron justamente eso. Por ejemplo, India prometió
incrementar la inversión en educación, centrándose más en las mu­
jeres y las niñas; también creó un comisionado para los derechos de
las mujeres que ejerciera de defensor público en este terreno. Esta­
dos Unidos creó un Consejo de la Mujer en la Casa Blanca y pro­
metió combatir la violencia doméstica contra las mujeres. Mauricio
decretó revisar todas las leyes que pudieran ser discriminatorias con­
tra las mujeres. ¿Marcaban estas declaraciones alguna diferencia real?
Es difícil afirmarlo. Vale la pena señalar que aproximadamente en la
misma ¿poca (la década de 1990), lo cual quizá fuera aún más im­
portante que todas aquellas medidas de ámbito nacional, hubo mu­
chos ejemplos de mujeres que tomaban la iniciativa y fundaban sus
microempresas, por ejemplo, en India y Africa oriental (a menudo
con ayuda del Banco Mundial, el PNUD y organizaciones filantró­
picas estadounidenses), y que por tanto se independizaban económi­
camente. Esos eran auténticos avances sobre el terreno que podían
contraponerse a las declaraciones oficiales.
Pero, lamentablemente, el progreso era lento en muchas zonas
del mundo e inexistente en otras. El lenguaje triunfalista sobre los
éxitos de estas conferencias mundiales no hacía referencia alguna al
hecho de que coincidieron con algunos de los reveses más graves de
las tentativas de pacificación de la ONU en todo el mundo. Los or­
ganizadores de la conferencia todavía no habían tomado conciencia
del hecho de que el mundo derivado de la guerra fría era un lugar
desordenado. Es difícil imaginar cómo podrían promoverle los de­
rechos de las mujeres en lugares desgarrados por la guerra como Ko-
sovo, el sur de Sudán, Liberia o Sierra Leona. Había, y hay, pocos
indicios de igualdad para heredar en, pongamos por caso, Omán o
Arabia Saudí. No puede decirse que los países que ejecutan a las mu­
jeres que cometen adulterio actúen de acuerdo con los protocolos

225
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

de 1995, ni tampoco los líderes tribales que autorizan la violación

masiva de las mujeres de los enemigos derrotados. Algunas provin­
cias hindúes son asombrosamente progresistas, pero en muchas de
las aldeas más pobres de India perviven los antiguos prejuicios. El in­
fanticidio femenino es todavía común en toda Asia; las estadísticas
de proporción de géneros lo revelan con claridad.’7 Hasta en el in­
mensamente rico Estados Unidos las mujeres representan un por­
centaje desproporcionado de quienes viven en la pobreza.
Los mejores indicadores de esta brecha entre lo que se proclama y
lo que se consigue proceden de las propias estadísticas de la ONU,
que son concienzudas y, por sorprendente que resulte, no se maqui­
llan. El engorrosamente denominado CEDAW (esto es, el Comité de
las Naciones Unidas para la Eliminación de todas las Formas de Discri­
minación contra la Mujer) elabora con regularidad escalofriantes infor­
mes acerca de las violaciones masivas, las torturas y la esclavitud sexual
practicadas en diversas partes del mundo. Las estadísticas de la UNI-
FEM muestran la tremenda regresión socioeconómica sufrida por las
mujeres y las niñas en las regiones más pobres. El informe anual de
Human Rights Watch sobre los derechos de las mujeres, que resume
un informe de UNIFEM que valoraba la situación de las mujeres cin­
co años después de la conferencia de 1995, señalaba en tono sombrío:

Pese a las promesas realizadas por los gobiernos en üeijing, la si­

tuación de las mujeres está empeorando en determinadas zonas. Por
ejemplo, el número de mujeres de zonas rurales que viven en la pobre­
za absoluta, es decir, en unas condiciones de pobreza en las que corren
el riesgo de perder la vida, ha aumentado un 50 por ciento en las dos úl­
timas décadas, frente al incremento del 30 por ciento en el caso de los
hombres. (...) Aunque las mujeres trabajan dos terceras partes de todas las
horas trabajadas, reciben una décima parte de los ingresos totales y po­
seen la décima parte de las propiedades del mundo. (...) Dos tercios de
los 110 millones de menores que no reciben educación son niñas.18

Otras versiones, procedentes, por ejemplo, del Indice de Desa­

rrollo Humano del PNUD, indican que se trata de estimaciones
conservadoras.

226
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

Aquí, de nuevo, reside el problema. El programa de acción so­

bre las mujeres ha avanzado sin duda desde 1945, pero lo ha hecho
de un modo muy desproporcionado. Ha sido más visible en lugares
que apenas necesitan ayuda de la ONU, como Estocolmo o San
Francisco, y apenas perceptible en Somalia y Senegal. Los antiguos
prejuicios de género explican buena parte de esta situación, pero
también la explica (o quizá más) la pobreza. Durante la pasada déca­
da, el número de personas que vivían con menos de uno o dos dó­
lares diarios apenas ha variado, y en el Africa subsahariana el núme­
ro está aumentando en cifras absolutas. Y las mujeres pobres son las
que más sufren. Al margen de la cantidad de organismos y comisio­
nes creados para abordar la cuestión de la mujer, y con independen­
cia de los muchos otros organismos internacionales, desde el Banco
Mundial hasta el ECOSOC, que se preocupan por este hecho, este
sigue siendo un fracaso rotundo del género humano.

Si UNICEF es el organismo predilecto de la ONU prácticamente

para todo el mundo, la candidata para la más controvertida, y en al­
gunos círculos conservadores la más impopular, seria probablemen­
te la UNESCO. Resulta una ironía inmensa. Se fundó para reducir
las diferencias ideológicas y culturales y para salvar prejuicios, en lu­
gar de para incrementarlos. No cuenta con el inmenso poder políti­
co del Consejo de Seguridad o el FMI, de modo que podríamos
preguntamos por qué lo que hace despierta tanta atención. Y, en
cualquier caso, gran parte de su labor no es política y es bien recibi­
da por todos. Entonces, ¿por qué ha suscitado controversia?
Quizá su cometido constitutivo era demasiado ambicioso: «Con­
tribuir a la paz y a la seguridad estrechando, mediante la educación,
la ciencia y la cultura, la colaboración entre las naciones, a fin de ase­
gurar el respeto universal a la justicia, a la ley, a los derechos huma­
nos y a las libertades fundamentales que sin distinción de raza, sexo,
idioma o religión, la Carta de las Naciones Unidas reconoce a todos
los pueblos del mundo». Son objetivos elevados y vagos, sobre todo
para un organismo que cuenta ahora con un Consejo Ejecutivo de
cincuenta y ocho miembros, se reúne solo dos veces al año y no os­

227
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

tenta ningún tipo de autoridad legislativa. Quizá también trate de

trabajar en demasiados campos: los lugares declarados patrimonio
mundial de la humanidad, la devolución de los bienes culturales ro­
bados, el deporte, los océanos, la biosfera. Aun cuando estas activi­
dades están a cargo de determinados comités intergubemamentales,
los resultados y recomendaciones vuelven a recaer sobre los hom­
bros de la UNESCO. Es una carga demasiado pesada, pero poco de
lo que hace en estos ámbitos culturales atrae la atención sostenida
de los estados miembros más poderosos.
La verdadera razón por la que la organización desencadenó la
polémica fue que se convirtió en el lugar en el que dar salida a los
prejuicios ideológicos y raciales, justamente lo contrario que las in­
tenciones de los fundadores. Las ideas no son nunca neutrales, y du­
rante la guerra fría en particular se libró efectivamente una batalla
por las mentes de los seres humanos; sobre todo por las de quienes
vivían en el Tercer Mundo. Ya durante la guerra de Corea, los con­
servadores estadounidenses habían manifestado su ira por que la
UNESCO no se hubiera posicionado en el bando de Occidente.
En 1954, la URSS, que había declinado incorporarse a ella una dé­
cada antes porque sospechaba (justificadamente) que su finalidad era
promover el liberalismo de libre mercado, decidió integrarse en ella,
como hicieron algunos otros estados comunistas. La incorporación
llegó también, como es lógico, a todas las naciones recién descolo­
nizadas. Debido a las tensiones vividas en otros lugares, sobre todo
por el «orden» económico Norte-Sur, y a que los órganos más po­
derosos de la ONU estaban, o bien en manos de los países más ricos
o bien paralizados por la guerra fría, la UNESCO se convirtió en
el terreno en el que manifestar los sentimientos antioccidentales.
Gran parte de este combate ideológico surgió de las diferencias ca­
tegóricas acerca del «estatismo». Como un número tan importante
de los gobiernos inás recientes estaban dedicados a la construcción
del estado, se inclinaban mucho más por la intervención activa del
gobierno y por la distribución de los recursos que los estadouniden­
ses del laissez-Jaire. Esas diferencias afloraron en muchos lugares, in­
cluidos los programas de la UNESCO para la revisión de los currícu-
los escolares (especialmente los de los libros de historia), lo cual

228
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

parecía una buena idea para rebajar la desconfianza entre los france­
ses y los alemanes a partir de 1945, pero no era tan atractivo para los
conservadores sí esas enseñanzas propugnaban un nuevo orden eco­
nómico internacional.
Las dos cuestiones que más desencadenaron la ira de Estados
Unidos, Gran Bretaña y algunos otros países del Norte fueron la po­
sición de la UNESCO respecto de Israel y su defensa de un «nuevo
orden informativo mundial». Su Conferencia General de 1974 negó
la incorporación de Israel a todo tipo de agrupación regional, con­
denó la profanación de Israel de los edificios históricos de Jerusalén
y pidió al director general de la UNESCO que se hiciera cargo del
sistema educativo en los territorios árabes ocupados; una propuesta
imposible sin el consentimiento de las autoridades israelíes. Sin
duda, esas medidas estaban impulsadas por el disgusto ante la ocupa­
ción de Jerusalén Este, la franja de Gaza y Cisjordania, pero se trata­
ba de polémicas explícitamente políticas que deberían haberse deba­
tido en el Consejo de Seguridad y la Asamblea General. El resultado
fue que muchos políticos estadounidenses desconfiaron no solo de la
UNESCO, sino de la organización mundial en general. El clima no
hizo más que enrarecerse mas cuando, un año después, los estados
árabes consiguieron persuadir a la Asamblea General para que apro­
bara una resolución que equiparaba el sionismo al racismo.
Aproximadamente en esa misma época, surgió una nueva dispu­
ta en tomo a las presiones de los países en vías de desarrollo para que
se estableciera un nuevo orden mundial de la información y las co­
municaciones. Esto tenía su origen en el descontento ante la pre­
ponderancia de órganos como la BBC, Reuters, la CBS y otros me­
dios de comunicación que, según la acusación de los radicales,
propugnaban una visión del mundo fotjada por el libre mercado oc­
cidental y distorsionaban lo que sucedía en otros lugares. Al igual
que la cuestión de la restauración histórica de Jerusalén, la salud y la
imparcialidad de la prensa mundial formaban parte técnicamente del
cometido de la UNESCO. Pero la Declaración de la UNESCO so­
bre los Medios de Comunicación (1978), según la cual se exigía que
se impusieran limitaciones a la prensa y las emisiones de radio y tele­
visión libres, fue un campo de minas que la organización debería ha­

229
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

ber tratado de no pisar. Aunque quizá se haya exagerado este extremo

antes y ahora, la preeminencia de los medios de comunicación occi­
dentales en la información mundial significa sin duda que el terreno
de juego entre los países ricos y pobres es desigual. Y al igual que su­
cede con el debate ideológico acerca del papel del estado y del go­
bierno internacional, pueden existir diferencias de opinión legítimas.
Pero tratar de modificar este equilibrio mediante una resolución po­
lítica de la UNESCO, que incluía, entre otras cosas, la autorización
de los periodistas por parte de) estado, fue una torpeza, una propuesta
poco practica que proporcionó a sus críticos munición nueva.
Todo esto venía mezclado con las crecientes evidencias de que
la UNESCO estaba muy mal dirigida por sus altos cargos. Una gran
proporción del personal trabajaba en el caro edificio nuevo del nú­
mero 7 de la plaza de Fontenoy, en París; de hecho, el 80 por cien­
to del personal no se encontraba en absoluto en países en vías de
desarrollo. Aproximadamente el 60 por ciento de su presupuesto es­
taba destinado a salarios» una cifra preocupantemente alta. Casi todo
el mundo en Occidente consideraba a su director general, el doctor
Amadou-Mahtar M’Dow, un incompetente que favorecía el nom­
bramiento de sus amigos y de personas de orientación antiocciden­
tal, que creaba demasiados asesores personales y que se adentraba en
asuntos abiertamente políticos. En 1984, tanto Gran Bretaña como
Estados Unidos estaban hartos y se retiraron de la UNESCO, cosa
que no solo privó a la organización de las contribuciones de esos
países (Estados Unidos había sufragado aproximadamente el 25 por
ciento de su presupuesto), sino que también ponía un gran signo de
interrogación acerca de su legitimidad. Los gobiernos favorables a la
UNESCO, como es lógico, salieron en su defensa, pero no se podía
negar que el daño generalizado ya estaba hecho.19
Esto era tanto más lamentable por cuanto desplazaba la atención
de aquellos campos en que el personal y los proyectos de la UNES­
CO habían funcionado adecuadamente: la investigación oceanógra­
fica, los problemas de la desertización y la biología celular, la con­
servación de monumentos culturales amenazados (por ejemplo, el
Machu Pichu, en Perú), la declaración y defensa de lugares conside­
rados patrimonio de la humanidad y, sobre todo, la formación de

230
 LA CARA MÁS SUAVE DEL COMETIDO DE LA ONU

profesorado y los programas de alfabetización de ios países en vías de

desarrollo y de las sociedades divididas por la guerra. Esto último ha
sido en ocasiones controvertido, como, por ejemplo» los programas
de formación de los refugiados palestinos en sus propios campamen­
tos. Pero era evidente que, cuando en septiembre de 2002 el presi­
dente George W. Bush sorprendió al mundo informando a la Asam­
blea General de que Estados Unidos regresaría a la UNESCO, se
manifestó de inmediato la esperanza de que la siguiente tarea del or­
ganismo Hiera contribuir a la reconstrucción cultural y educativa de
Afganistán.211 Bajo una nueva dirección, despolitizada y más eficien­
te, algunos gobiernos árabes también han pedido a la organización
que elabore estrategias razonables para superar los prejuicios mutuos
entre Occidente y el mundo musulmán. Esta es sin duda una tarea
mucho más ardua que la conservación de Angkor Wat. pero es tam­
bién un agradable indicio de que. después de una época tormento­
sa, la UNESCO quizá esté tratando de volver por fin a sus finalida­
des originales de contribuir a evitar el «choque de civilizaciones
.
* Pe
ser así. tendrá por delante una tarea de gran envergadura.
Todos estos avances recientes no significan que la organización
sea ahora un éxito deslumbrante. Todavía está aquejada de cierto
desequilibrio entre los costes de personal y los de los programas. To­
davía está demasiado centrada en París, y todavía abarca demasiado,
en campos (como el de la educación de las niñas, la formación cien­
tífica o las transferencias de tecnología) que se solapan con los de
otras organizaciones como el PNUD, UNICEF y el Banco Mun­
dial, además de con programas de ayuda bilateral y de ONG. Y los
conservadores, que preferirían suprimirla por completo, todavía la
miran con profunda desconfianza.
Así, en cierto modo, la accidentada trayectoria de la UNESCO
es sintomática de la historia de los programas blandos de la ONU en
su conjunto. La UNESCO, o mejor dicho, el mundo, no se acerca
en modo alguno a los objetivos proclamados en la década de 1940,
y en algunos ámbitos importantes (la tolerancia étnica y religiosa o
la pobreza femenina) parecen haberse realizado inuy pocos progre­
sos. Las muchas instancias de la organización mundial se solapan con
frecuencia, cuentan con demasiados directivos y son ineficaces. Y la

231
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

agenda mundial marcada en la Cana de la ONU, al igual que en la

Cana de la propia UNESCO, quizá sea sencillamente demasiado
ambiciosa. Resulta tentador, en resumen, volver al lenguaje del in­
forme de la Brookings Institución cuando decía que «deja mucho
que desear», tanto en la esfera social como en la medioambiental o
la cultural.
Pero hay otro modo más positivo de contemplar este recorrido
posterior a 1945. Cuando se redactó la Carta, había menos de dos
mil millones de seres humanos en el planeta. En el aproximadamen­
te medio siglo posterior, y muy probablemente de forma inesperada
para quienes estuvieron presentes en su creación, esa cifra se triplicó
hasta alcanzar los seis mil millones (2000). Esos cuatro mil millones
de bocas adicionales representan el mayor incremento de seres hu­
manos de toda la historia en cifras absolutas, y en el período más bre­
ve. Sus necesidades de alimento, ropa, vivienda, atención sanitaria,
educación y empleo depositaban unas exigencias fabulosas y sin pre­
cedentes sobre nuestra sociedad y nuestro medio ambiente. Muchas
de esas demandas todavía no se han satisfecho, al menos entre los paí­
ses más pobres del mundo, y otras tan solo están a medio satisfacer.
Pero es difícil imaginar cuánto más dividido y asolado estaría hoy día
nuestro mundo de seis mil millones de habitantes si no hubiera exis­
tido ningún programa social, medioambiental y cultural de la ONU,
ni ninguna institución para tratar de ponerlos en práctica sobre el te­
rreno, unas veces con éxito y otras no tanto. Se trata de un balance
desigual, pero es difícil imaginar cómo podría ser de otra manera.
 6

Promover los derechos humanos

en el ámbito internacional

En una ¿poca en que continúan produciéndose matanzas y genoci­

dios en muchos lugares del mundo, parece absurdo sostener que el
programa de derechos humanos de la ONU ha avanzado más que
cualquiera de las otras sendas paralelas, como la del medio ambiente
o la pacificación. Pero la eficacia del régimen de derechos humanos
internacional ha recorrido un largo camino desde que las tropas alia­
das entraron en los campos de concentración nazis en mayo de 1945
y descubrieron las tremendas atrocidades que se habían cometido
*
allí, y el mundo decidió reducir de forma drástica la inhumanidad
del hombre hacia el hombre. Como en los últimos sesenta años he­
mos titubeado tanto y con tanta frecuencia en la persecución de esa
ambición, muchos dudaran de esta afirmación, de modo que el peso
de la prueba de exponer por qué recae sobre quienes creen que se
han realizado progresos.
La campaña en defensa de los derechos humanos y la tolerancia
precedió en mucho tiempo a los holocaustos de la Segunda Guerra
Mundial y estaba profundamente enraizada en las tradiciones cristia­
nas y budistas. Sin embargo, en términos políticos, era una idea re­

* El primer oficial británico que entró en el campo de Bergen-Belsen fue. sin

que se hubiera decidido así. el imponente capitán Brian Urquhart; véase la descrip­
ción que hace de él en A Life in Peactand War. pp. 81-84. Es fácil comprender por
qué él y otros que compartieron esa experiencia se comprometieron tanto con la
creación de un mundo mejor.

233
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

lativamente moderna que surgió hacia finales del siglo xvni? Thomas
Paine escribió Los derechos del hombre, la Constitución estadouniden­
se hablaba de «ciertos derechos inalienables» y los revolucionarios
franceses promulgaron «Ies droits de l’homme el du citoyen». En el
siglo xix, evangelistas ingleses como William Wilberforce hicieron
campaña con éxito en favor de la abolición del comercio de esclavos
y después de la propia esclavitud, además de contra la discriminación
contra los católicos en Gran Bretaña. Las «leyes de la guerra», sobre
todo las relativas al trato dispensado a los civiles durante los conflic­
tos armados, evolucionaban lenta pero firmemente, al menos en lo re­
lacionado con las guerras en Occidente. El primer ministro William
Gladstone se revolvió contra las atrocidades cometidas en los Balca­
nes en la década de 1870. En 1918, Woodrow Wilson (que tenía un
retrato de Gladstone sobre la mesa de su despacho en la Casa Blanca)
impulsó la autodeterminación nacional en el marco de sus Catorce
Ihjntos, en clara reacción contra las conquistas de Bélgica, Serbia y
otros pequeños estados europeos y, con mucha más cautela, contra
el régimen imperial occidental. En 1941, Roosevelt y Churchill fir­
maron la Carta Atlántica, que afirmaba que todos los pueblos deberían
vivir en libertad y sin carencias básicas, y Franklin Delano Roosevelt
proclamó sus Cuatro Libertades, de carácter general.2
Pero el punto de partida de esta historia debe ser el período
1945-1948. El régimen internacional de derechos humanos estable­
cido por las Naciones Unidas era cualitativamente diferente de cual­
quier otro que hubiera imperado antes, incluso de los avances reali­
zados en la era de la Ilustración, ya que aquellas proclamaciones
iniciales sobre los derechos tenían poco o ningún lugar en el dere­
cho internacional; esto es, los gobiernos no habían acordado acatar­
los. Aunque las leyes de la guerra eran importantes, se trataba de
normas (establecidas mediante las conferencias de paz de La Haya
de 1899 y 1907) específicas para las acciones militares, principalmen­
te dedicadas al trato dispensado a los civiles, y no una afirmación gene­
ral sobre los derechos del individuo en todo momento. Los artícu­
los de la Carta de la ONU alteraron todo esto.
Pero determinar cuál es exactamente la diferencia que la Carta
representaba en las vidas de la gente corriente de todo el planeta es

234
 PROMOVER tOS DERECHOS HUMANOS

algo sujeto a mucha disputa. Aunque el tono del preámbulo sobre

los derechos humanos universales es firme y claro, ya hemos visto
que venía acompañado por el artículo 2.7, que afirmaba que «nin­
guna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a in­
tervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción in­
terna de los Estados, ni obligará a los Miembros a someter dichos
asuntos a procedimientos de arreglo ...». ¿Cómo van a conciliar los
ciudadanos y los gobiernos del mundo los derechos humanos uni­
versales con las reivindicaciones de la soberanía de los estados?
La Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), que
supuso un esfuerzo internacional posterior para promover y definir
los derechos humanos, complicó más las cosas.5 Inclinaba sin duda la
balanza, al menos sobre el papel, en favor de los individuos y en
contra de los estados. También está enraizada en el aborrecimiento
de los espantosos actos de la Segunda Guerra Mundial; el segundo
párrafo de! preámbulo hace referencia al «desconocimiento y el me­
nosprecio de los derechos humanos |que] han originado actos de
barbarie ultrajantes para la conciencia de la humanidad Atrajo
muchísimo la atención mundial, en parte debido al notorio papel de
Eleanor Koosevelt como presidenta de la Comisión de Derechos
Humanos, que elaboró el informe, en parte debido a que la co­
misión se vio abrumada por las peticiones procedentes de todo el
mundo en solicitud de ayuda contra las violaciones de los derechos
humanos, y en parte también porque el venerable W. E. B. Du
Bois instó a las Naciones Unidas a que pusieran fin a la discrimina­
ción contra «los ciudadanos de ascendencia negra en Estados Uni­
dos», un llamamiento que fue acogido con júbilo por los pocos de­
legados asiáticos y africanos, y también hipócritamente explotado
por el gobierno soviético para incomodar a Estados Unidos (al mis­
mo tiempo, por supuesto, que Stalin aterrorizaba a su propio pue­
blo y denunciaba que la declaración era una amenaza para la sobe­
ranía de ios estados).
Pese a la controvertida naturaleza de sus sesiones, la Comisión
de Derechos Humanos de la ONU siguió adelante, ayudada y se­
cundada por un asombroso número de intelectuales de todo el pla­
neta con formación en filosofía, derecho, literatura, historia y cien-

235
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

cías sociales, entre los que se encontraba el anciano pero todavía im­
ponente H. G. Wells. Quizá el más influyente fue el abogado fran­
cés Rene Cassin, que incorporó a la comisión sus décadas de estudio
del pensamiento social católico acerca de la necesidad de suavizar el
capitalismo más salvaje con el debido respeto por la dignidad del in­
dividuo y, dado que era hijo de un comerciante judío, un profundo
odio hacia el Holocausto.
* Pero cualquiera que friera el grupo de
redactores que lo elaborara, se trataba de un documento asombroso
de un alcance igualmente asombroso.4
La declaración se inicia con once artículos que se inscriben en
gran medida en la tradición de la Constitución estadounidense y de
la declaración francesa de los derechos del hombre; esto es, procla­
man la igualdad de todos los seres humanos y el derecho de todos a
la vida, la libertad y la seguridad personal. Luego le siguen unos ar­
tículos (del 12 al 17) de los que podría decirse que constituyen los
derechos de la sociedad civil: el derecho a casarse, el derecho a la
propiedad privada, el derecho a la libertad de movimientos, etcéte­
ra. El tercer segmento o columna de artículos de lo que acabó por
denominarse «el pórtico de Cassin» (del 18 al 21) se remontaba a las
ideas de la polis ateniense y abordaba los derechos políticos demo­
cráticos afirmando el derecho a reunirse pacíficamente, la libertad de
expresión y la participación en el gobierno a través de «elecciones
auténticas que habrán de celebrarse periódicamente».5 Los artículos
del cuarto grupo (los números 22 a 27) son los más asombrosamen­
te expansivos: el derecho a seguridad social, al ocio, al empleo, a
recibir igual paga por igual trabajo, a afiliarse a un sindicato, a la
atención sanitaria, a un nivel de vida adecuado yak educación ele­
mental gratuita. Quizá el artículo 25 sea el más increíble de todos,
puesto que el derecho a un nivel de vida adecuado iba a incluir «la
alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los ser­

* No es difícil ver cómo en toda la segunda mitad de la Declaración Univer­

sal asoma la encíclica papal Rcrum Nwarum (1891), con su afirmación de «los de­
rechos de los pobres y los indefensos». Cassin debía de sabérsela de memoria. Cassin
redactó el primer borrador durante un largo fin de semana. Posteriormente fue ga­
lardonado con el Premio Nobel de la Paz.

236
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

vicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en

caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros ca­
sos de pérdida de sus medios de subsistencia
Si tomamos codos los artículos y derechos proclamados en con­
junto, se trata con diferencia de la apuesta más importante que se haya
hecho jamás, ni anees ni desde entonces, en favor de la prescripción in­
ternacional de los derechos y la dignidad humanas. Fue calificada de
inmediato como la «Carta Magna» de la humanidad y traducida a casi
todos los idiomas. Era lo bastante breve como para poder ser impresa
en un único cartel y fue colgada en las escuelas y bibliotecas de todo el
planeta. Su publicación y su aprobación en la Asamblea General fue­
ron aclamadas con júbilo, y su aguerrida presidenta, Eleanor Roose-
velt, se convirtió en la heroína de la década. Además, es sin duda una
de las declaraciones políticas más importantes de la historia del mundo.
Sin embargo, es aleccionador leer los documentos de archivo
donde se detallan las negociaciones realizadas y las compensaciones
ofrecidas a puerta cerrada entre los delegados nacionales de la comi­
sión, las diferentes reservas que manifestaron y tanto las críticas de los
países que se abstuvieron en la última votación como los derechos
adquiridos que veían amenazados por este nuevo orden mundial.6
Las muchas peticiones de ayuda procedentes del inundo colonizado
fueron trasladadas al ECOSOC, que las ignoró. Temerosa de una
reacción en su país» Eleanor Roosevelt advirtió de que el llamamiento
de Du Bois a la igualdad entre negros y blancos en Estados Unidos
echaría por tierra la labor de la conferencia. Los gobiernos que po­
seían territorios coloniales, incluido el anfitrión de la comisión, la pro­
pia Francia, pero también aquellos que albergaban aborígenes y otras
tribus minoritarias, como Australia, querían que se suavizara el tono.
Los conservadores estadounidenses estaban horrorizados ante las dis­
posiciones relativas a la justicia social y consideraban que Cassin era
un criptocomunista. Los responsables de la hacienda pública de todos
los países se echaban las manos a la cabeza ante la proclamación del
derecho al empleo, a la igualdad de salario por igual trabajo y a una
remuneración satisfactoria.
Luego estaba el combate de boxeo imaginario de la guerra fría;
nada extraño, puesto que, justamente después de la primera reu­

237
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

nión de la comisión, la Doctrina Truman (marzo de 1947) indicó

que el mundo se enfrentaba a la elección entre el totalitarismo y la
libertad. La URSS contraatacaba en esta guerra propagandística, no
solo criticando el racismo del interior de Estados Unidos, sino tam­
bién proponiendo que se incluyera en la declaración la abolición de
la pena de muerte; una hipocresía escandalosa dado lo que estaba
sucediendo en los campos de concentración de Stalin, pero que en
todo caso fue contestada con firmeza por los defensores occidenta­
les de las ejecuciones judiciales mediante el fusilamiento, la horca
o la silla eléctrica. Al final, el bloque soviético se abstuvo alegando
que la declaración no apoyaba lo suficiente los derechos econó­
micos y sociales (!) ni denunciaba el fascismo. Arabia Saudí estaba
descontenta con la cláusula de la libertad religiosa, y Sudáfrica, que
en aquellos momentos avanzaba formalmente hacia el aparthcid. se
opuso por muchas razones, sobre todo por las cláusulas sobre la
•participación en el gobierno». Los numerosísimos pueblos colo­
nizados de Africa, Asia, el Caribe y demás regiones no tuvieron
oportunidad de votar esta solemne declaración de sus derechos in­
trínsecos,
Así pues, ¿cómo debemos considerar la declaración? ¿Como un
gran paso adelante de la humanidad o como un documento acomo­
daticio y poco honesto? Entre muchos gobiernos de la época predo­
minaba la impresión de que, como este texto había nacido de la
Asamblea General y no del Consejo de Seguridad, no era en modo
alguno vinculante para los estados; que se trataba, literalmente, de
una «declaración» de principios de la que se podría asumir tanto o
can poco como se deseara. De hecho, la delegación estadounidense
había sido advertida de forma categórica por el Departamento de Es­
tado para que evitara en la Declaración Universal de los Derechos
Humanos cualquier tipo de lenguaje que exigiera alguna clase de
implantación o regulación, y la mayoría de los demás gobiernos
compartían sin duda la misma opinión. En otras palabras: una cosa
era proclamar que todo el mundo tenía derecho a «una remunera­
ción equitativa y satisfactoria», y otra muy distinta obligar a que las
políticas gubernamentales se rigieran por ese fin. De nuevo, aunque
el preámbulo de la declaración anunciara que «tanto los individuos

238
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

como las instituciones» deberían esforzarse por promover el respeto

a los derechos y libertades enunciados, aquello no era la Carta de las
Naciones Unidas, con su exigencia estricta de que todos los miem­
bros la obedecieran.
En todo caso, la declaración suponía un paso adelante en la his­
toria de la humanidad y no debería rechazarse con demasiada rapi­
dez. Para empezar, un gran número de grupos e individuos (asocia­
ciones nacionales e internacionales de abogados, parlamentarios,
defensores de los derechos humanos, sindicalistas, movimientos de
mujeres y todos los escritores, científicos y demás intelectuales que
habían defendido un documento de este tipo) no lo consideraron el
final de una historia, sino su inicio. Los grupos de presión que re­
presentaban a razas y religiones más afectadas por la depresión eco­
nómica y por las atrocidades de la Segunda Guerra Mundial (sobre
todo los grupos de judíos, pero acompañados también por católicos
radicales defensores de los derechos sociales, cuáqueros y pacifistas)
sentían lo mismo incluso con más intensidad. Lo consideraron un
trampolín o un paso adelante fundamental en la peregrinación hacia
los derechos humanos universales, a la que todavía le quedaban mu­
chas leguas por recorrer.
Además, los medios de comunicación, no solo la prensa liberal
de Occidente sino también los diarios de oposición de todos los
países del mundo en los que se violaban esos derechos, dispusieron
de un tema que no desaparecería. Ahora había un conjunto de
orientaciones mediante las cuales podían comparar las palabras de un
gobierno con sus acciones, ya fueran positivas o negativas. Por últi­
mo, también hubo gobiernos (como siempre, en su mayoría entre
los más liberales o los estados de bienestar social del Norte) que se
tomaron muy en serio la declaración y crearían oficinas para abordar
los casos relacionados con los derechos humanos. Al principio, esos
gobiernos no fueron muchos en número. Pero como el documento
tocó la fibra sensible de la sociedad civil internacional, según el pro­
fesor Lauren «empezó rápidamente a adquirir vida propia». Y, como
señalan Farer y Gaer, gracias a la auténtica apertura y universalidad
del proceso y al hecho de que el texto se aprobó en la Asamblea Ge­
neral sin un solo voto en contra, la declaración parecía exigir «nor­

239
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

mas vinculantes sobre la conducta del estado

.
* Ciertamente era un
hernioso comienzo.7

¿Cómo acabó todo esto en las décadas posteriores? Una vez más, el
registro es desigual y, a menudo, francamente decepcionante. Des­
de el punto de vista institucional, la debilidad inherente al sistema de
la ONU empezó a aflorar casi de inmediato. El instrumento central
fue la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, que dependía
del ECOSOC y, por tanto, de la Asamblea General. En sí, su con­
dición jurídica y política no era de mayor rango que la de la Comi­
sión de Estadística o la Comisión de Estupefacientes de la ONU;
podía elaborar informes y asesorar, pero no ordenar. Parte de su co­
metido fue suprimido mediante la creación de la Comisión de las
Naciones Unidas sobre la Condición de la Mujer, y otra parte se vio
afectada por los acuerdos relativos al tráfico sexual, al delito interna­
cional y a la edad mínima de matrimonio para las jóvenes. Apenas
resulta necesario decir que la organización mundial elaboró infini­
dad de resoluciones y creó algunos organismos nuevos en el ámbito
de los derechos humanos. Durante aproximadamente los primeros
quince años, la historia consistió en elaborar una declaración tras
otra: la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951), la
Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer (1952), las
Reglas Mínimas de la ONU para el Tratamiento de los Reclusos
(1955) o la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación Racial (1965).
El cambio más importante, sin embargo, se derivó de la decisión
de crear dos acuerdos independientes para que los firmaran los esta­
dos: uno en relación con los derechos civiles y políticos, y el segun­
do sobre los derechos económicos, sociales y culturales, con lo que
se destrozaba el pórtico equilibrado y equitativo de Cassin 8
Aquella medida no estuvo exenta de un amplio debate; de he­
cho, los dos pactos no fueron suscritos hasta 1966. Como es lógico,
los argumentos esgrimidos se aproximaban a los de los años 1946-
1948 sobre la naturaleza de la propia Declaración Universal. Los de­
fensores de un único acuerdo sostenían que sería artificial y erróneo

240
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

desgajar las libertades políticas de las socioeconómicas; que sí se da­

ban las primeras sin las últimas, la existencia humana sería huera y los
derechos prescritos no serían más que nominales, y que la capaci­
dad para hablar y votar llevaba aparejada cierta dignidad económica
básica. Los defensores de que hubiera dos pactos independientes
argüían que los derechos civiles y políticos eran los auténticamente
«inalienables». los que podían protegerse haciendo uso de los tribu­
nales, los que afectaban a la «libertad negativa» (es decir, a la protec­
ción del ciudadano frente a medidas injustas por parte del estado) y
que eran de aplicación inmediata. A diferencia de estos, los derechos
económicos, sociales y culturales tenían una naturaleza más declara­
tiva, representaban una visión de la sociedad ideal, un conjunto de
objetivos por los que luchar pero que no se podían exigir de inme­
diato. Por tanto, aunque el Pacto Internacional de Derechos Eco­
nómicos, Sociales y Culturales de 1966 fue firmado y ratificado
prácticamente por todos los gobiernos y contenía el habitual catá­
logo de derechos (el derecho a la seguridad social, a la educación, la
vivienda, el alimento, etc.), todo el mundo sabía que se trataba de
aspiraciones, no de obligaciones establecidas por ley, y que los dife­
rentes países responderían de diferente modo tras la proclamación de
esos «derechos». Suecia y Dinamarca podían esforzarse por garanti­
zar a sus ciudadanos seguridad social, económica y de atención sani­
taria desde el nacimiento hasta la muerte; los estados conservadores
estadounidenses ciertamente no lo harían, aunque no pondrían ob­
jeciones a que la Declaración Universal de los Derechos Humanos
abarcara las libertades jurídicas y políticas. Y tres cuartas partes de los
gobiernos del mundo sencillamente no podían permitirse hacerlo,
aun cuando lo hubieran deseado. Quizá lo mejor que pueda decirse
es que estos dos acuerdos generales consolidaron cada una de las de­
claraciones más específicas e hicieron de la agenda de los derechos
humanos algo más público y ponderable que antes.
Como ya hemos examinado en los capítulos anteriores los pro­
gramas económicos y sociales de la ONU, nos centraremos aquí en
la larga y lenta marcha para alcanzar las libertades civiles y políticas:
el derecho a no ser sometido a una detención arbitraria, tortura ni
muerte; a no ser expulsado del lugar de residencia; a no ser despojado

241
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

del derecho a expresarse abiertamente o a votar y a no ser discrimi­

nado por razones de raza, religión ni cultura. Estos constituyen el
núcleo duro de la relación de derechos civiles internacionales, ayer
y hoy, y nos proporcionan otro ejemplo más de la diferencia entre
buenas intenciones y resultados modestos.
Los progresos se produjeron en dos planos independientes, pero
que se reforzaron mutuamente: el del seguimiento y control y el de
la expansión de la conciencia pública y, con ello, de las cada vez ma­
yores expectativas públicas. La historia del seguimiento y control es
análoga al relato anterior sobre los programas económicos y sociales.
Estos diferentes acuerdos fueron innovadores no solo por el estable­
cimiento de normas internacionales, sino también por la creación de
un sistema de recopilación de datos y transmisión de información di­
rigido a verificar si se estaban respetando las normas. Para evaluar los
progresos (o la ausencia de los mismos), cada cinco años se celebra­
ría el Congreso de la ONU sobre Prevención del Delito y Trato del
Delincuente. Todos los estados miembros debían enviar informes
sobre los pasos que habían dado para cumplir con la convención
contra la discriminación racial; es más, los informes iban a ser exa­
minados por el Comité para la Eliminación de la Discriminación
Racial, compuesto por dieciocho miembros especializados. En 1956,
el ECOSOC determinó que se pidiera a todos los estados que en­
viaran al secretario general, cada tres años, un informe en el que deta­
llaran lo que habían hecho para cumplir con la Declaración Universa]
de los Derechos Humanos; y se pidió a los organismos especializa­
dos de la ONU que hicieran lo mismo. A la O1T se le encargó que
informara sobre casos de trabajo forzoso y esclavitud. Por primera
vez en todos los tiempos, algunos elementos de esta maquinaria per­
mitían que los individuos formularan quejas.
Dadas las transgresiones de estas resoluciones que detallamos en
las páginas siguientes, podría parecer que todo esto sencillamente
confirmaba la opinión de los críticos conservadores de la ONU: que
la organización mundial tenía aspiraciones muy nobles pero no era
realista, que era buena para crear puestos de trabajo bien pagados
para sus burócratas de Ginebra y Nueva York, pero mala para que se
hicieran las cosas. Pero también se puede sostener que el simple acto

242
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

de recopilar datos y elaborar informes para el proceso de seguimien­

to era el mejor modo de llamar la atención del mundo entero sobre
las cuestiones relativas a los derechos humanos y de abochornar a los
gobiernos transgresores. Es más, este proceso de control por parte de
los organismos oficiales iba a coexistir pronto con la labor de ONG
influyentes, de las iglesias y de los organismos de ayuda, todos los
cuales disponían de personal sobre el terreno que podía informar de
las violaciones, así como también de los grupos de presión de Occi­
dente que hacían campaña contra los malos tratos hacia los judíos en
la URSS y hacia los cristianos en China.
Esta mayor conciencia de las violaciones de los derechos huma­
nos coincidió con la explosión mundial en la década de 1960 de la
preocupación por los «derechos» del individuo? El mayor impulsor
íue sin duda el movimiento en favor de los derechos civiles en Es­
tados Unidos. La campaña mundial por la igualdad de género se
sumó a las presiones para cambiar. Los nefastos sucesos de la guerra
de Vietnam agitaron el caldero. La frustración acumulada por la in­
justa distribución del poder y por la discriminación flagrante no po­
día seguir conteniéndose en una era de educación superior masiva
en la que una nueva generación desafiaba a la autoridad y las nor­
mas sociales conservadoras había sufrido mucha erosión. Como he­
mos señalado en el capítulo anterior, para los liberales y los radica­
les era inconcebible que se defendieran los derechos civiles en
Estados Unidos y no se estuviera en contra del apartheid en Sudáfri-
ca. Para las feministas del Norte, la igualdad de género era un «de­
ber» universal. La causa adquirió carácter transnacional tanto por su
alcance como por su perspectiva. Este despertar de ¡as ideas y los
movimientos radicales en la década de 1960 se produjo al mismo
tiempo que la rápida descolonización de decenas de países del Ter­
cer Mundo, cada uno con su propia lista de quejas contra el sistema
dominante, ya se tratara del «neocolonialismo» o del mantenimien­
to de la discriminación racial. A finales de la década de 1960, en la
¿poca de las protestas generalizadas en las calles y los campus uni­
versitarios, parecía realmente que el mundo estaba siendo puesto
del revés y que la Declaración Universal de los Derechos Humanos
podría ser auténticamente valiosa.

243
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

Pero lo cierto es que las décadas de 1960, 1970 y 1980 fueron

testigos de algunas de las violaciones de los derechos humanos más
atroces de todo el siglo xx, aparte del propio Holocausto nazi.10 En
aquella ¿poca, los liberales occidentales solían centrarse en los abu­
sos de los regímenes autoritarios y racistas de derechas. Sudáfrica era
un blanco particularmente frecuente debido a su negación de la
igualdad de derechos a los negros y otros colectivos, así como las co­
lonias portuguesas todavía existentes de Angola y Mozambique y el
régimen de ocupación de Rhodesia, puesto que todos ellos simbo­
lizaban la opresión colonial blanca sobre otras razas. También había
críticas continuas y crecientes contra el régimen de los coroneles de
Grecia, contra el autoritarismo incesante del anciano Francisco Franco
en España y de Antonio Salazar en Portugal, y contra el montón de
regímenes militares de América Latina (Brasil, Argentina, Paraguay)
que consiguieron «hacer desaparecer» del lugar a periodistas y acti­
vistas políticos. La torpeza del ejército británico en el Ulster o del
ejército indio en Cachemira también preocupaban a las organizacio­
nes de derechos humanos.
Pero la mayor de las atrocidades se producía en realidad en otros
lugares. Tras la tragedia del estrafalario experimento económico de
Mao Zedong del «Gran Salto Adelante
* a finales de la década de 1950,
que quizá se tradujo en nada menos que treinta millones de muer­
tos, su Guardia Roja aterrorizó a todo aquel que tuviera anteceden­
tes burgueses en China y derribó obras y templos antiguos; sus pro­
pias obras y templos antiguos. ¿Y qué pasaba con la continua opresión
por parte de los soviéticos y del Pacto de Varsovia contra profesores,
intelectuales y demás personas que ansiaran y se pronunciaran a fa­
vor de las libertades civiles, y con la represión de las protestas de Bu­
dapest en 1956 y de Praga en 1968? Todo esto significaba una bur­
la de la Declaración Universal, y además, habrá que hacer notar que
los organismos de las Naciones Unidas, en contraposición, por
ejemplo, a Amnistía Internacional, no sobresalían por subrayar estas
transgresiones y protestar por ellas. ¿Cómo iban a hacerlo si su exis­
tencia descansaba en el consenso entre las potencias?
Probablemente, la más terrible de todas fuera quizá Camboya a
finales de la década de 1970. Cuando los jemeres rojos se hicieron

244
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

con el control del país, millones de camboyanos inocentes, ancianos

y jóvenes, fueron expulsados de las ciudades y conducidos a la
muerte. En una escuela que se convirtió en el centro de interroga­
torios S-21, los fanáticos jemeres rojos torturaron y asesinaron a casi
veinte mil personas; sus cráneos nos brindan hoy día ese testimonio
en el «museo del genocidio». Hasta Stalin o Hitler podrían haber
sentido náuseas al verlo. Más de la octava parte de la población fue
liquidada, lo cual convierte a este genocidio, según un especialista,
en «la mayor pérdida de vidas humanas per cápita en una sola na­
ción en todo el siglo xx». No es de extrañar que se denominaran
«los campos de la muerte».11
Pero poco pudo hacerse con la matanza de los camboyanos. La
Asamblea General no tenía ninguna capacidad de intervención: po­
día aprobar convenciones en abundancia, podía recibir informes de
la Comisión de Derechos Humanos a través del ECOSOC, podían
rellenarse convenientemente las estadísticas anuales sobre el «progre­
so» en la implantación de la Declaración Universal o la convención
contra el racismo, pero era un perro sin colmillos. El único organis­
mo de la ONU que podía intervenir era el Consejo de Seguridad,
pero estaba paralizado por los antagonismos de la guerra fría y por la
capacidad de veto de ¡os cinco miembros permanentes. China actuó
como protector, cuando no como mentor, de los jemeres rojos, de
modo que no se pudo realizar ninguna operación de pacificación en
Camboya. Beijing tampoco hubiera tolerado preguntas ni resolucio­
nes en relación con sus asuntos internos o con la supresión de las li­
bertades en el Tíbet, que calificó de asunto interno. Igualmente, la
Unión Soviética se hubiera opuesto a cualquier debate del Consejo
de Seguridad sobre el aplastamiento de la Primavera de Praga en 1968
o su torpe forma de tratar a los disidentes. La tenebrosa sombra del
artículo 2.7 de la Carta sobrevolaba estos asuntos y dejaba sin fuerza
a las nobles palabras de la Declaración Universal. Tampoco todas las
culpas recaían sobre el bando comunista. Francia ofreció apoyo eco­
nómico y militar firme a dictaduras de Africa occidental que ante­
riormente habían sido colonias suyas. Y Estados Unidos, atemorizado
por los posibles avances del mundo comunista en América Latina,
Africa y Asia, ofreció ayuda y protección a regímenes autoritarios de

245
 LA EVOLUCIÓN DL LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

esos continentes, siempre que se inclinaran hacia Washington y no ha­

cia Moscú. Infinidad de liberales y radicales de países como Chile y
El Salvador sufrieron prisión, tortura y muerte a manos de unos go­
biernos que gozaban de la bendición tácita de la Casa Blanca. Elea­
nor Roosevek se habría sentido horrorizada.
El hecho era que, a menos que el Consejo de Seguridad acorda­
ra intervenir, las Naciones Unidas podían hacer muy poco o nada
para impedir las violaciones de los derechos humanos. La Secretaría
y sus agencias no podían ofender a las grandes potencias, de modo
que se esforzaban de todo corazón por ser tan apolíticos como fue­
ra posible. Así lo revelaba su propio informe con motivo del quin­
cuagésimo aniversario, «The United Nations and Human Kights
1945-1995» (prologado por el secretario general Boutros Boutros-
Ghali). Aunque es una excelente recopilación de documentos y un
relato minucioso de cómo se alcanzaron los dos principales acuer­
dos, el volumen se desmorona hasta convertirse en un texto todo lo
neutral posible en su Capítulo IV (potencialmente vital), «Operating
the System: From che International Covenants to the Vienna World
Conference on Human Kights (1967-1993)». El lenguaje es buro­
crático y defensivo. El Comité de Derechos Humanos, se informa al
lector, es «asesor y supervisor», un organismo «conciliador», simple­
mente una entidad «de investigación y análisis». Su principal misión
es recibir informes. Puede entablar «diálogo constructivo» con los
gobiernos acerca de cuestiones relacionadas con los acuerdos. En esa
explicación de cómo funciona el sistema no hay mención alguna a
ningún país concreto (nada de El Salvador, nada del Tíbet, nada de
Camboya).
Hasta el instrumento más molesto de la organización mundial, el
comité creado mediante la Convención contra la Tortura y otros
Tratos o Penas Crueles. Inhumanos o Degradantes, que es el único
acuerdo de la ONU que autoriza la realización de una indagación en
•la situación existente en un Estado Parte», se revela débil e ineficaz.
No existe ningún recurso, ninguna sanción ni ninguna coerción; el
proceso «es confidencial, y en todas las fases se busca la cooperación
del Estado Parce cuyas prácticas estén siendo investigadas». Los co­
roneles griegos, los dictadores paraguayos y los fanáticos jemeres ro­

246
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

jos debieron de mostrarse burlones; la URSS de Leónidas Breznev

habría bostezado. Desde el punto de visca histórico, el aspecto más
irónico quizá del informe del quincuagésimo aniversario sea su so­
lemne explicación de la designación, por parce de la Asamblea Ge­
neral, del año 1968 como Ano Internacional de los Derechos Hu­
manos, para conmemorar el vigésimo aniversario, y la convocatoria
de una Conferencia Internacional sobre Derechos Humanos que, de
todos los lugares posibles, se celebraría en Teherán, donde la policía
secreta del sha estaba haciendo todo tipo de cosas explícitamente
prohibidas por la Declaración Universal.
Pero todas estas atrocidades no podían ocultarse para siempre. La
televisión estaba causando su impacto; así lo atestigua la cobertura
informativa de la guerra de Vietnam, que tanto molestó a la admi­
nistración Johnson, o la del «domingo sangriento» de Belfast, o la de
la plaza de Tiananmen. Amnistía Internacional no podía ser someti­
da, ni tampoco los periodistas de investigación que se asomaban a
todos los rincones del mundo e informaban de las atrocidades co­
metidas. La Comisión de Derechos Humanos de la ONU recibía
centenares de miles de solicitudes personales, y aunque los estados
pudieran desecharlas irritados o responder con una evasiva, estaban
francamente molestos. Por todas partes surgían nuevos diarios y or­
ganizaciones de derechos humanos. Disidentes tan dispares como
el novelista Aleksandr Solzhenitsyn, el científico Andrei Sajarov o el
violoncelista Mstislav Rostropovich reprendían continuamente al
moribundo régimen soviético por la supresión de la libertad de opi­
nión. A mediados de la década de 1970» España, Portugal, Grecia y
Turquía se liberaron casi todos a la vez de sus respectivos gobiernos
autoritarios y avanzaron dando bandazos hacia la democracia. En
Estados Unidos, el presidente Jimmy Cárter se tomó más en serio
que todos sus predecesores la agenda de derechos humanos, y la
convirtió en una especie de campaña gladstoniana internacional. Pero
muy pronto iba a unírsele una camarilla de republicanos conserva­
dores, como Elliott Abrams ojeane Kirkpatrick, que consideraban
que promover «la versión americana» (esto es, los derechos políti­
cos pero no los socioeconómicos) era un dispositivo fantástico para
incomodar a los regímenes marxistas, ya se tratara de las naciones

247
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

del Pacto de Varsovia, de la República Popular de China y Cuba, o

de Mozambique y otros estados socialistas descolonizados de) mun­
do en vías de desarrollo. Los derechos humanos dejaron de ser un
asunto de la política internacional que tratar bajo la mesa. Dadas las
transformaciones de la economía mundial, la revolución de las co­
municaciones, la nueva dinámica social y la descolonización, era
probable que gran parte de esto sucediera igualmente. Es una pena
hacer constar que los organismos de las Naciones Unidas solían sen­
tirse demasiado constreñidos para liderar la acusación.
El proceso en su conjunto recibió un espaldarazo importante con
el Acta Final de Helsinki de agosto de 1975. Este acuerdo, al que dos
años después siguieron las negociaciones Este-Oeste, fue firmado por
representantes de treinta y tres países europeos (todos excepto Alba­
nia), Canadá y Estados Unidos.12 El proceso se denominó formal­
mente «Conferencia de Seguridad y Cooperación Europea» (CSCE)
y fiie un elemento clave de la distensión Nixon-Breznev que con
tanta habilidad orquestó Henry Kissinger. La opinión pública mun­
dial prestó así más atención a las dimensiones de seguridad del Acta
Final de Helsinki, sobre todo al reconocimiento formal de las fronte­
ras políticas existentes en Europa (incluidas las dos repúblicas alema­
nas) y al intercambio de observadores en las maniobras militares de la
OTAN y el Pacto de Varsovia. Pero, retrospectivamente, quiza su
principal virtud residiera en las disposiciones del tratado dedicadas a
los derechos humanos, puesto que permitían supervisar e informar
sobre ambos lados del Telón de Acero. Es probable que Breznev no
hablara de esas disposiciones más que para aparentar; para él eran
como los acuerdos de Yalta sobre las elecciones polacas «libres». Pero
ahora las circunstancias eran diferentes. En primer lugar, iba a haber
conferencias de revisión, en Belgrado (1977-1978) y después en Ma­
drid (1980-1983); una vez más estaba enjuego el elemento crítico
del seguimiento. En segundo lugar, y con el respaldo de la Fundación
Ford, se creó Human Rights Watch, la ONG más relevante en este
campo desde que dos décadas antes se fundara Amnistía Internacio­
nal, dedicada a la supervisión de las disposiciones políticas y de dere­
chos humanos del Acta de Helsinki. Al cabo de otro año, la Carta 77,
redactada por disidentes checos como Václav Havel y con apoyo

248
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

estadounidense, representó un asombroso símbolo de que la repre­

sión de la Primavera de Praga nueve años antes no había servido de
nada. Poco después, trabajadores de los astilleros polacos de Gdansk
fundaron el movimiento Solidaridad para promover tanto los dere­
chos políticos como los económicos. Era un claro desafio a un régi­
men autoritario, pero ¿cómo iba a ser reprimido tras los acuerdos de
Helsinki y ahora que la enormemente influyente Iglesia católica es­
taba encabezada por un papa polaco? (La burla de Stalin, «¿De cuán­
tos batallones dispone el Papa?», regresaba ahora para obsesionar al
ateo régimen soviético.)
La década de 1980 fue por tanto una década curiosa para la his­
toria de los derechos humanos. El hielo del autoritarismo estaba
resquebrajándose en muchas zonas del planeta: América del Sur,
Europa central, algunas partes de África, Corea e incluso China (al
menos, por lo que respecta a las libertades económicas). Pero toda­
vía seguía sólidamente congelado en otras. Quizá lo principal era
que este ensanchamiento de las normas era universal, que no habría
ni podría haber excepciones ni distinciones aun cuando determi­
nadas partes interesadas quisieran imponerlas. A principios de la
década de 1980, bajo las órdenes del Congreso, el Departamento
de Estado estadounidense publicaba informes anuales individualiza­
dos acerca de la situación de los derechos humanos en todas las na­
ciones (salvo, claro está, en el propio Estados Unidos). Hubo estu­
dios duros y reveladores de las violaciones en los países comunistas,
pero se corría un tupido velo, por ejemplo, sobre las matanzas de
indígenas a manos del ejército guatemalteco. No estaba bien. Por
grande que fuera la tentación, la administración Reagan no podía
mantener una doble política consistente en pedir por una parte a los
líderes soviéticos que «derribaran esc muro» y, por otra, apoyar a
gobiernos centroamericanos brutales. Hasta ese momento, Human
Rights Watch había creado una America Watch, y posteriormente
una Asia Watch; ninguna región iba a quedar libre de escrutinio.
Amnistía Internacional recibió el Premio Nobel de la Paz (1977), un
galardón que concitaba más atención cada vez que se concedía. El
asesinato del arzobispo Oscar Romero mientras oficiaba una misa
había impresionado a la jerarquía católica de América Latina, que se

249
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

distanciaba de los regímenes derechistas. El totalitarismo estaba pa­

sando de moda, tanto en el Este como en Occidente.

Tres acontecimientos ocurridos en los años 1989 y 1990 se apode­

ran de esta desconcertante y contradictoria escena. En junio de 1989,
un alarmado gobierno chino ordenó la disolución por la fuerza de
una manifestación estudiantil en la plaza de Tiananmen, una especie
de recuperación de una medida con reminiscencias en Budapest
(1956) o Praga (1968) y un acto recogido para siempre en las panta­
llas de televisión de todo el mundo. Aquí había un régimen comu­
nista todavía lo bastante fuerte y consistente para emplearse en el uso
de la fuerza, tanques incluidos, contra sus propios ciudadanos. Qui­
zá fueran asesinados nada menos que varios miles de estudiantes;
otros fueron detenidos y ejecutados. Sin embargo, en todas partes
la marea fluía en otra dirección. El ano 1989 también fue testigo de la
caída del muro de Berlín y del derrumbamiento de la República
Democrática Alemana, seguido un año después de la unificación
de Alemania y la disolución del Pacto de Vanovia, y poco después de
la disolución de la propia Unión Soviética. La guerra fría había ter­
minado, y de forma pacífica, salvo en Rumania y en el Cáucaso. El
experimento soviético de forzar el cambio social había acabado;
ciertamente había sido «un corto siglo xx».n A ocho mil kilómetros
de allí, otra reliquia de la década de 1940 estaba desmoronándose.
F. W. de Klerk había tomado posesión del cargo en Sudáfrica en 1989,
y al cabo de un año inició el sistemático desmantelamiento del apart~
heid que muy pronto desembocaría en un gobierno de mayoría ne­
gra. Los prisioneros y disidentes de la década de 1970, como Nelson
Mándela y Václav Havel, asumían ahora un cargo nacional. El pre­
sidente George H. W. Bush sería objeto de burlas por parte de al­
gunos por afirmar que había llegado «un nuevo orden mundial»,
pero sin duda así lo parecía en aquel momento; y los defensores de
los derechos humanos en todo el planeta lo celebraban, aun cuando
reconocieran que todavía quedaba mucho por hacer.

250
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

Había llegado el momento de hacer una nueva evaluación, y en 1990

la Asamblea General, presionada por el Movimiento de Países No
Alineados, votó a favor de la convocatoria de una conferencia mun­
dial sobre derechos humanos, que se celebraría una vez que los ne­
cesarios comités preparatorios hubieran realizado su trabajo. A juz­
gar por los hechos, la conferencia no pudo celebrarse hasta junio de
1993, en Viena, una señal anticipada de que no iba a ser fácil llegar
a un acuerdo. A tenor de lo visto, la reunión dejó ver todos los sím­
bolos del éxito y pareció una exhibición más de cómo la comunidad
humana estaba reuniéndose en tomo a la búsqueda de principios
universales. «Aproximadamente 10.000 personas se reunieron en
Viena, incluidos ocho jefes de Estado, nueve jefes de gobierno, mi­
nistros de Justicia o de Asuntos Exteriores de 171 países, 3.(X)0 de­
legados de ONG y unos 2.000 periodistas de lodo el planeta.» La
Conferencia Mundial de la ONU de Derechos Humanos fue pre­
cedida de un foro de ONG de tres días de duración denominado
«Derechos Humanos para Todos». La conferencia formal emitió la
Declaración y Programa de Acción de Viena (VDPA), un exten­
so documento que contenía un conjunto de principios y un plan de
acción que habría que supervisar de manera regular, así como un in­
forme sobre los progresos que realizar en un plazo de cinco años. Lo
más importante de todo era que recomendaba la creación de la Ofi­
cina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Dere­
chos Humanos (ACNUDH), una propuesta que la Asamblea Gene­
ral adoptó unos cuantos meses más tarde.’4
Gran parte del lenguaje utilizado en los nueve días de debate y
en los documentos de la conferencia ponía de manifiesto la hoy co­
mún aseveración de la era posterior a la guerra fría según la cual todo
guardaba relación con todo lo demás. Los derechos humanos se
consideraban un elemento intrínseco del desarrollo, y el desarrollo,
un medio para garantizar los derechos humanos. La pobreza, la mal-
nutrición, la exclusión social y las carencias sanitarias se declaraban
violaciones de la dignidad humana y, por tanto, tan dañinas para los
derechos humanos como, pongamos por caso, el encarcelamiento
injusto; así también lo era la degradación medioambiental grave.
Celebrándose como se celebró entre las conferencias de Río. un año

251
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

antes, y las de El Cairo y Beijing, en los dos años siguientes, quiza

había que esperarlo así. Lo que ello indicaba era que el péndulo ha­
bía vuelto a desplazarse hacia el otro lado en el debate entre los de­
rechos sociales y económicos frente a los derechos políticos y jurídi­
cos considerados de un modo mas estricto. En aquel momento, los
defensores de una concepción amplia se vieron sin duda animados
por ese movimiento pendular.
Pero es difícil apartarse de la VDPA sin tener cierta sensación de
díjd vu. Los delegados acordaron proclamar «el derecho al desarrollo».
Pidieron que se tomaran más medidas para mejorar los derechos de
las mujeres en el mundo. Invitaron a todas las naciones a ratificar an­
tes de 1995 la Convención sobre los Derechos del Niño. Afirmaron
los derechos de los pueblos indígenas y aborígenes. Pidieron que se
prestara especial atención a los trabajadores emigrantes. Propusieron
«el derecho a solicitar y recibir asilo». Instaron a poner fin a todas las
formas de discriminación y de castigo poco común y cruel. En con­
junto, todo esto parecía aproximar mucho el mundo a la exigencia de
las ONG de extender todos los derechos a toda la humanidad.15
Pero, como solía suceder con las declaraciones solemnes de la
ONU, entre bambalinas existía mucho más desacuerdo, enojo y
compromiso renuente de lo que aparecía sobre el papel. Las discre­
pancias eran ahora mucho menores entre el Este y Occidente y ma­
yores entre Occidente y el Sur. Los gobiernos del sudeste de Asia y
China temían que las ONG influyentes, las fundaciones política­
mente correctas y las naciones socialmente liberales de los países en
vías de desarrollo defendieran con más intransigencia las normas in­
ternacionales sobre las reivindicaciones feministas, los desafíos a la
autoridad del estado y la condicionalidad relativa a la ayuda al de­
sarrollo. Se criticó la universalidad de las normas occidentales y se
suscitó un debate importante sobre los «valores asiáticos», concepto
predilecto, fundamentalmente, para Malasia y Singapur. Los minis­
tros de Asuntos Exteriores de la ASEAN se reunieron de hecho en
Singapur para redactar una declaración conjunta que insistía en que
se prestara la debida atención a «las circunstancias políticas, econó­
micas, sociales y culturales específicas», lo cual era un modo encu­
bierto de decir que no querían ser juzgados según las normas del es­

252
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

tilo de vida individualista y libera) respecto al género de Suecia y

California. China, siempre sensible a las críticas del exterior sobre su
conducta acerca de los derechos humanos, intervino con energía
contra «el hegemonismo y la política de poder», y se enfureció aún
más cuando las ONG presionaron (en vano) para que se permitiera
al Dalai Lama dirigirse al pleno. No es necesario decir que los de­
fensores de los derechos humanos de todas las creencias, y no solo
los del Norte, sino también los portavoces de los derechos de las
mujeres de Africa y los abogados defensores de India, combatieron
con la misma fuerza para que sus programas avanzaran y se defen­
dieron de los argumentos justificadores del relativismo cultural.
Pero la mayor parte de estos últimos grupos eran, por definición,
agentes no estatales; y la conferencia de la ONU en Viena era, tam­
bién por definición, una reunión de representantes de estados-nación
soberanos. Las ONG tenían que aprender esto por las malas. Habían
llegado a Viena con grandes esperanzas, cabalgando sobre la promi­
nencia obtenida en Río, creyendo en un nuevo orden mundial (el
suyo propio) y entusiasmadas con la difusión de los derechos huma­
nos. Los gobiernos, enojados, no lo consentirían. Las ONG descu­
brieron entonces que, como su foro previo a la conferencia se cele­
braba en un espacio alquilado por la ONU, no podían desarrollar
determinadas actividades que estaban planeadas; el propio Consejo
de Derechos Humanos de la ONU les dijo que no podían hacerlo, lo
cual significaba una amarga ironía. Aunque antes de la celebración de
la Conferencia de Viena las ONG habían aportado muchas, muchas
más ideas y borradores de resolución que los propios gobiernos, su
participación en la conferencia y en el comité de redacción se vio
muy reducida. Mientras los diplomáticos de carrera buscaban un len­
guaje de compromiso para el texto final, el director de Amnistía In­
ternacional denunció el procedimiento calificándolo de «una farsa», y
el director ejecutivo de Human Rights Watch subrayó con amargu­
ra que se alegraba de que las conferencias sobre derechos humanos se
celebraran solo una vez cada veinticinco años. Aun así, como se se­
ñalaba con fina ironía en un artículo de la ¿poca, uno de los funda­
mentos para el optimismo sobre la actuación de la ONU en el ámbi­
to de los derechos humanos y su futuro era «el esfuerzo que tantos

253
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

gobiernos han hecho para contener los avances de la organización ...

Con sus actos han reconocido la influencia que la idea de los dere­
chos humanos ha adquirido sobre las mentes de sus súbditos».
Todo esto explica el lenguaje particularmente tortuoso del do­
cumento de Viena, puesto que sus redactores bailaban entre la uni­
versalidad y la soberanía. Lo mejor que pudieron presentar fue el pá­
rrafo 1 (5):

La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en

forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dán­
doles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia de
las particularidades nacionales y regionales, así como los diversos patri­
monios históricos, culturales y religiosos, pero los estados tienen el de­
ber. sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y culturales,
de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades
fundamentales.

A primera vista, parecía que los universalistas hubieran ganado,

pero luego volvía otra vez el viejo problema de que los documentos
de la Asamblea General (y, por tanto, de las conferencias de la
ONU) son solo enunciativos. A menos que un estado miembro jure
respetar o mantener un determinado principio, y hasta que lo haga
y acepte los objetivos, se trata simplemente de declaraciones de bue­
na voluntad; un país como Yemen, sin ninguna intención de modi­
ficar sus disposiciones intemas acerca de los derechos de la mujer,
podía no firmar el documento, como así hizo una China malhumo­
rada. Como señaló Clarence Dias (un experto en derechos humanos
y consultor de la Conferencia de Viena), proclamaciones como las
de los derechos de las mujeres «pueden revelarse perfectamente pí-
rricas a menos que puedan garantizar que la ONU pase de la mera
afirmación a la creación de los mecanismos efectivos de control y
materialización de los derechos humanos de las mujeres».16
Era un comentario honesto. Hubo seis convenciones de dere­
chos humanos, o bien enmarcadas en el protocolo de Viena o bien
derivadas del mismo, pero solo un selecto grupo de gobiernos con­
cienciados firmaron y ratificaron todas ellas. Debido a la presión po­

254
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

lítica conservadora en el interior, el gobierno de Estados Unidos de­

cidió declinar firmar la Convención sobre los Derechos del Niño,
del mismo modo que se negó a ratificar la Convención sobre la Eli­
minación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; y
nunca había firmado el Pacto Internacional de Derechos Económi­
cos, Sociales y Culturales. Estas conferencias mundiales de la ONU
estaban convirtiéndose en lugares incómodos para los administrado­
res políticos estadounidenses, plenamente conscientes de la tradicio­
nal desconfianza de sus votantes ante cualquier otra cosa que no fue­
ra su gobierno local. Pero esta diferencia cultural, patente también,
como hemos visto, en otras áreas, lamentablemente hizo parecer a
Estados Unidos cada vez más descompasado del resto del mundo
desarrollado y, por consiguiente, lo convirtió en el blanco de las crí­
ticas de las naciones en vías de desarrollo, el movimiento de ONG
y los medios de comunicación liberales. En Río se había arremetido
contra Estados Unidos no solo por ser el primer productor de gases
de efecto invernadero, sino también por tener el valor de pedir al
Sur que redujera su industrialización «sucia». Más adelante fue criti­
cado por su elevadísima tasa de reclusos y su reiterada aplicación de
la pena de muerte. Todo esto tuvo los desafortunados resultados
tanto de confirmar el desagrado que los conservadores estadouni­
denses sentían hacia las Naciones Unidas como de conceder a las
naciones en vías de desarrollo la oportunidad de mostrar resenti­
miento cuando se les sermoneaba en relación con los derechos
humanos al tiempo que no se les permitía adoptar las medidas de
reforma prometidas en los acuerdos. Aquí surgía una pregunta inte­
resante: ¿quién era más culpable, un país que firmaba el protocolo de
Viena pero afirmaba que no desarrollaría algunas disposiciones, o un
país que ratificaba los acuerdos con poca o ninguna intención de
obrar en consonancia con ellos?
¿Dónde se podían observar los progresos emanados de las pro­
pias Naciones Unidas en el campo de los derechos humanos, si es
que se podían observar en algún sitio? El primero era en la cúspide del
liderazgo. El nuevo secretario general de la ONU, Bou tros Boutros-
Ghali, había dejado claro que creía que los programas relativos a los
derechos humanos y el desarrollo sostenible deberían recibir tanta

255
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

atención como los problemas de la pacificación y la imposición

coercitiva de la paz; y sus documentos «Un programa de paz * y «Un
programa de desarrollo» se verían complementados enseguida por
«Un programa de democratización» (1996), En consecuencia, los
organismos de la ONU, bajo supervisión directa del secretario ge­
neral (el PNUD era en este aspecto el ejemplo más destacado), hi­
cieron todo lo posible por incorporar las resoluciones de Viena a sus
programas. UN1CEF había recibido un gran espaldarazo, al igual
que diversos programas y agencias de mujeres, en parte debido a la
reafinnación de su relevancia, pero también porque la conferencia
instaba al secretario general a buscar modos de incrementar sus re­
cursos. Hasta entonces el Banco Mundial incluía con firmeza en sus
listas de control de requisitos la dimensión de los derechos humanos.
A mediados de la década de 1990, las principales instituciones de
crédito habían dejado claro que los regímenes corruptos y abusivos
no podían esperar ser recibidos con simpatía si acudían en busca
de préstamos. Los gobiernos podían suscribir en falso los acuerdos de
Viena o rechazarlos de plano; las organizaciones internacionales, no.
En segundo lugar, Viena reforzó enormemente la recopilación de
datos y la elaboración de informes sobre las violaciones de derechos
humanos en el marco de su proceso de seguimiento y control; un
poco como los procedimientos de Helsinki» aunque con un alcance
mundial.1 Al establecer un plazo de cinco años para que los estados
miembros se volvieran a reunir (en el ECOSOC y en la Asamblea
General) con el fin de revisar hasta dónde había avanzado cada uno
en el cumplimiento de los principios de la Declaración Universal
y los protocolos de Viena, la conferencia introdujo la presión del
tiempo. La Conferencia de Viena no solo había instado a todos los go­
biernos a ratificar todos los instrumentos internacionales para los de­
rechos humanos, a suscribir las convenciones de Ginebra, a avanzar
en la creación de una Corte Penal Internacional y a educar y formar
a sus funcionarios en este campo en ese plazo máximo, sino que tam­
bién había pedido a los organismos de la ONU, sobre todo al Con­
sejo de Derechos Humanos, con sede en Ginebra, y a la Comisión de
Derechos Humanos, que elaboraran unos indicadores para ponderar
el grado de materialización de esos derechos. Todos los organismos

256
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

de la ONU, según se proponía, deberían concar con una oficina de­

dicada a la agenda global de los derechos humanos. Deberían crear­
se grupos de trabajo e intercambiarse datos, al tiempo que se debe­
ría racionalizar la estructura, un tanto caótica, de una maquinaría
que se solapaba. Se intensificaría el hábito de nombrar rapportears o
«representantes» especiales que visitaran un país e investigaran las
acusaciones de violación de los derechos humanos (discriminación
religiosa, «desapariciones», malos tratos a minorías étnicas); algo ya
establecido respecto a Myanmar, El Salvador, Afganistán y Sudafri-
ca, y que en muchos aspectos supuso un estímulo para las resolucio­
nes de Viena. Por último, el secretario general debía presentar a la
Asamblea General informes periódicos acerca de cuánto (o cuán poco)
se había conseguido.
En tercer lugar, la creación de la Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos significó que
había al menos una «persona de referencia» para la agenda de los de­
rechos humanos, alguien a quien se encargara reunir todas las piezas,
alguien a quien se responsabilizara de elaborar un informe comple­
to, cinco años después, acerca de lo que se había hecho a partir de la
VDPA. Todo eso dependería claramente de la personalidad e inte­
gridad del Alto Comisionado, pero su segundo responsable, Mary
Robinson, antigua presidenta de Irlanda, soportó extraordinaria­
mente bien las cargas del oficio. Se reorganizó la oficina de Ginebra,
se reforzó la presencia del ACNUDH en Nueva York (para mejo­
rar el proceso de coordinación de la agencia) y se ampliaron las ope­
raciones sobre el terreno. El control de la respuesta internacional a
las convenciones» la recopilación de pruebas sobre violaciones de los
derechos humanos y la preparación de las reuniones de Viena+5
convirtieron al ACNUDH en un torbellino de actividad. Robinson
ejerció al mismo tiempo de crítica y de inspiradora, levantó la mo­
ral del personal, complació a la comunidad de ONG y transmitió un
mensaje claro.
Pero... ni siquiera este nuevo organismo (ni aquellos con los que
trabajaba) podía abordar todos los males y atrocidades del mundo. El
ACNUDH había sido encargado «de eliminar los actuales obstácu­
los y hacer frente a los desafios para la plena realización de todos los de­

257
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

rechos humanos y de impedir la persistencia de violaciones de los

derechos humanos en todo el mundo». Pero los anos previos y pos­
teriores a la VDPA iban a ser testigos, en lo relativo a genocidios y
violaciones de los derechos humanos, de algunos de los casos más re­
pugnantes y de mayor envergadura de la segunda mitad del siglo xx.
La Federación Yugoslava había estallado en 1991 con la declaración
de independencia de Eslovenia y Croacia, lo cual desencadenó la ac­
ción militar serbia y una guerra civil declarada. La sangría a tres ban­
das fue terrible, y los que más sufrieron en ella fueron los infortu­
nados musulmanes. Cuando la tolerancia étnica se vino abajo, millones
de personas huyeron de los hogares de sus antepasados. Las atrocida­
des se multiplicaron en una aldea tras otra, y todo esto sucedía solo
a unos cuantos cientos de kilómetros al sur de Viena y en un conti­
nente que creía que se había librado de una guerra y unos holocaus­
tos que todavía muchos podían recordar.
Pocos mantenían esta creencia acerca de la paz perpetua para
África. Es cierto que, en un breve lapso de tiempo, se habían pro­
ducido en todo el continente muchas transiciones asombrosamente
democráticas, y con ellas se habían fortalecido los derechos civiles.
Según un recuento, «en enero de 1989 podía considerarse que solo
cinco de los cuarenta y siete estados del África subsahariana (emplean­
do un criterio generoso) contaban con un sistema multipartidista:
Botswana, Gambia, Mauricio, Senegal y Zimbabue. A finales de 1994,
la cifra era de treinta y ocho»?
* Por desgracia, aunque algunos países
africanos fueron capaces de expulsar del poder mediante las urnas a
sus anteriores gobiernos corruptos, otros continuaban sufriendo una
dictadura y la negación de los derechos humanos; gobiernos que no
solo eran intolerables en sí mismos, sino que además proporcionaban
más munición a los conservadores del Norte que afirmaban que ofre­
cer ayuda a África era como tirar dinero por la alcantarilla.
Las violaciones de los derechos por parte de líderes desquiciados
y regímenes monopartidistas eran nimiedades en comparación con
los desastres que afligían a muchas otras zonas de África. En el Cuer­
no de África, Eritrea se había enzarzado en un feroz conflicto trans­
fronterizo con Djibuti y luego con Etiopía, lo cual ocasionaba muer­
tes, desplazamientos y todas las demás variedades de horror que hacía

258
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

can poco había condenado el VDPA. En Sudán, un régimen musul­

mán del norte lanzaba una campaña genocida brutal contra los cris­
tianos y las tribus animistas del sur. Desde el exterior se prestaba
poca atención a esas atrocidades, puesto que los medios de comuni­
cación occidentales no se centraban en ellos, a diferencia de la aten­
ción que sí concedieron a las guerras civiles que asolaron Somalia a
principios de la década de 1990. Allí, la televisión estadounidense
estaba muy presente, mostrando noche tras noche escenas gráficas de
centenares de miles de mujeres y niños hambrientos y desplazados y
provocando que las administraciones de Bush y Clinton se compro­
metieran a enviar tropas a Africa bajo una operación de imposición
de paz de la ONU. El fracaso de aquella misión, tal como expusimos
en el capítulo 3, fue un duro golpe para la idea misma de pacifica­
ción humanitaria y desembocó en la oposición estadounidense en el
Consejo de Seguridad a autorizar una fuerza de paz para Ruanda y
Burundi, donde se avecinaba un desastre mucho mayor. Aquí las
matanzas igualaron en envergadura y barbarie a las de Camboya.
Por supuesto, era una terrible coincidencia que las espantosas vio­
laciones y los asesinatos masivos de Kosovo, Srcbrunica, Somalia y
Ruanda se produjeran sobre los rescoldos de Viena. Allí los discursos
habían versado sobre la soberanía del estado frente a los derechos uni­
versales o individuales, pero la mayor parte de las espeluznantes vio­
laciones de los derechos humanos cometidas entre principios y me­
diados de la década de 1990 estaban siendo perpetradas por fuerzas
anárquicas de estados divididos como Serbia y Ruanda, o se desarro­
llaban en medio de una guerra civil plagada de atrocidades mutuas,
como en Bosnia, o las perpetraban señores de la guerra y tribus que
carecían de cualquier tipo de gobierno, como en Somalia. Los ataques
terroristas iban en aumento, desde Nairobi hasta Yemen del Sur o
más lejos. En otras palabras, las violaciones las estaban cometiendo
grupos que jamás estuvieron en Viena, que ni siquiera sabían dónde
estaba y que probablemente nunca acudirían a una conferencia patro­
cinada por la ONU. ¿Cómo iba a funcionar entonces el régimen in­
ternacional de derechos humanos creado por gobiernos y centrado en
ellos? Si el secretario general de la ONU o el ACNUDH enviaban un
representante especial a Burundi, ¿con quién iba a negociar?

259
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

Como es lógico, esto planteó algunas cuestiones muy importan­

tes acerca de la naturaleza del propio estado y de su presunta capaci­
dad para proteger a sus ciudadanos. A mediados de la década de 1990,
la comunidad mundial lidiaba con el fenómeno de los «estados co-
lapsados», algo que los padres fundadores de la ONU no podían
haber imaginado. Determinados analistas sostenían que estas socie­
dades en crisis tenían que ser declaradas en quiebra o que debía
reactivarse el Consejo de Administración Fiduciaria (que nunca se
había suprimido formalmente); ideas estas que enfurecían a más de
un ministro de Asuntos Exteriores africano y asiático. Aun así, difícil­
mente podía negarse que se estaba poniendo en cuestión el poder de
los estados-nación. Las ONG y otros grupos que se sintieron mar­
ginados en Viena siguieron creando agitación en favor de un go­
bierno internacional y se hicieron oír en particular cuando las Na­
ciones Unidas cumplieron su quincuagésimo aniversario en 1995.
Los señores de la guerra, los líderes étnicos, los cárteles ilegales del
narcotráfico y los movimientos terroristas no tenían ningún interés
por el estado, salvo para que fuera débil. La globalización de las fi­
nanzas y el comercio, que tan rápidamente se expandía, indicaba
que muchas multinacionales gigantescas ejercían más influencia real
en el mundo que la mayoría de los gobiernos. Naciones tan aparen­
temente sólidas y unificadas como Tailandia y Malasia podían venir­
se abajo por demandas excesivas de su moneda. Los expertos man­
tenían que se estaba produciendo una «reubicación de la autoridad
,
*
que se alejaba de los estados hacia organismos de rango superior o
inferior.19 No era necesario empaparse de todos los detalles de ese
debate de la ciencia política para reconocer que, si el poder y la in­
fluencia de los gobiernos estaban debilitándose de verdad, sería más
difícil que nunca promover un régimen de derechos humanos cen­
trado en los estados e impulsado por los acuerdos internacionales.
Estimulados por el VDPA y por la creación de la Oficina del
Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, pero
maltrechos por los acontecimientos de Bosnia y Africa central, los
organismos de la ONU en este campo avanzaban con dificultad ha­
cia el siglo xxi. Nos viene de nuevo a la memoria la analogía de los
«dos pasos adelante, uno hacia atrás» que alimentó de forma natural

260
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

el debate entre intemacionalistas y aislacionistas, entre los defensores

de la ONU y sus críticos. Quienes mostraban reservas sobre la capa­
cidad de la organización mundial o desconfiaban de sus poderes, se­
ñalaban los fracasos y los desastres en los Balcanes, Africa central y
occidental y otros lugares. Y había muchos en el país más poderoso
del mundo que, cada vez más, afirmaban que las pretensiones de las
Naciones Unidas suponían una amenaza para las libertades estadou­
nidenses o que la imposición de la paz funcionaba únicamente cuan­
do Estados Unidos se implicaba a su pesar. Por contra, los defenso­
res y partidarios del sistema de la ONU preferían señalar los éxitos,
los avances paulatinos, las labores bien hechas, desde América Cen­
tral hasta Namibia, e incluso el propio nuevo régimen de derechos
humanos.
Ambos, por supuesto, tenían razón. Con la llegada del siglo xxi,
las condiciones volvían a empeorar en Cisjordania y la franja de
Gaza, donde cada vez más grupos de milicias palestinas (como Ha-
más y Hezbolá) se enfrentaban a un gobierno israelí cada vez más
agresivo; la demolición de asentamientos o la acción de un terroris­
ta suicida en un autobús lleno de civiles distaban mucho, mucho, de
la Declaración Universal, por no decir de los acuerdos de Oslo de 1993,
que se suponía que iban a llevar la paz a Tierra Santa. La mayor par­
te de las naciones árabes (aunque no todas) negaban los derechos po­
líticos y sociales plenos a las mujeres. El dictador de Irak, Saddam
Hussein, ordenó atrocidades indescriptibles contra los árabes de las
marismas del sudeste del país, los kurdos y la mayoría chií. El movi­
miento fanático talibán convirtió Afganistán en un purgatorio de los
derechos humanos. El régimen de Corea del Norte era aún peor si
cabe, puesto que su población se consumía en una avalancha de pro­
paganda, penuria de alimentos y falta de atención sanitaria adecuada.
China seguía acallando a sus disidentes. Rusia apretaba el puño so­
bre Chechenia, cuyos ciudadanos respondían con ataques terroristas
atroces en Moscú. Y lo peor de todo era la situación de los derechos
humanos en Africa, con terribles dictaduras de partido único en Afri­
ca occidental y oriental, matanzas reiteradas en el Congo que se ex­
tendían por los estados vecinos y genocidios en Sudán y Ruanda.
Basta leer los informes anuales por países del Departamento de Esta­

261
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

do estadounidense o de Amnistía Internacional sobre las atrocidades

de cualquier año anterior para despertar nuestra ira por que todavía
puedan suceder este tipo de cosas en el mundo actual. '
*
Pero cojear no significa caer ni morir. El fin del régimen del
apanhcid en Sudáfrica fue un ejemplo que seguir, sobre todo en la de­
cisión del nuevo gobierno presidido por Mándela de no aplastar a la
minoría blanca (como sucedió en Africa oriental), sino de hacer que
las viejas heridas se cerraran mediante una «('omisión de la Verdad
y la Reconciliación». La ausencia de conflictos en el primer proceso
electoral genuino de Sudáfrica (supervisado por la ONU y en el que
millones de personas hicieron cola durante dias para ejercer su dere­
cho al voto) tuvo un impacto que se propagó como una ola a través
de gran parte del subcontinente. Los soldados cubanos de Angola re­
gresaron a casa. Los grupos mercenarios se disolvieron. Namibia se
independizó y también gozó de sus propias elecciones supervisadas
por la ONU. Las guerras de América Central, que habían ocasiona­
do tantas violaciones de los derechos humanos, se enfriaron y des­
pués terminaron, con lo que Oscar Arias recibió el Premio Nobel
por sus esfuerzos por trasladar la modélica democracia de Costa
Rica a sus tumultuosos vecinos. (En 1978, solo Costa Rica conta­
ba con un gobierno civil elegido democráticamente; en 1995, los
seis países de la región tenían el suyo.)21 El régimen de los genera­
les en Argentina y Brasil había terminado. Sobre todo, los pueblos
de Europa del Este y del Báltico se apresuraban a abrazar una so­
ciedad abierta, el libre mercado y la plenitud de derechos huma­
nos: Hungría, Polonia, la República Checa y Ucrania estaban aho­
ra repletas de intelectuales, periodistas y filósofos a quienes se permitía
hablar de cualquier cosa, y también llenas de empresarios autócto­
nos que deseaban comprar y vender cualquier cosa. Eso mismo era
cierto, aunque en un grado considerablemente inferior, en Rusia.
Todos los años, los editores de la Freedom House» con sede en
Nueva York, recogían el avance hacia la democracia y ¡as liberta­
des civiles, aunque también se mostraban prudentes para percibir
retrocesos y los muchos y sobresalientes casos de violaciones de los
derechos humanos.
Probablemente, gran pane de lodo esto iba a suceder en cual­

262
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

quier caso con independencia de la ONU. El derrumbamiento del

sistema soviético y del Pacto de Varsovia, la transición de China ha­
cia una economía de mercado y la paulatina globalización de la pro­
ducción y de los flujos de mercado se dieron cita para que cada vez
más países, de buena gana o con reticencias, adoptaran las normas
occidentales; no solo los mercados de valores, sino también el esta­
do de derecho, la transparencia, el aumento de los derechos de las
mujeres y las minorías étnicas, y la relajación de la censura en los me­
dios de comunicación. Se podía argumentar, por tanto, que las Na­
ciones Unidas tenían poco que ver con esta transformación mundial
hacia la democracia, pero eso también sería demasiado simple. No es
irracional sostener que determinados esfuerzos de pacificación y re­
construcción nacional por parte de la organización mundial habían
producido por acumulación, en los líderes políticos y la opinión pú­
blica de otras sociedades, la impresión de que era bueno (o pruden­
te) aceptar la transición general hacia la democracia y establecer un
orden de derechos humanos.
La transición desde un gobierno autoritario a una democracia
multipartidista en Sudáfrica y Namibia, como ya hemos señalado, se
había producido bajo el control electoral de la ONU; de hecho, esta
era una función que mostraba la mejor versión de la organización
mundial. ¿Quién si no tenía la legitimidad para custodiar las urnas,
contabilizar los votos y hacer públicos los resultados electorales en
países que eran un hervidero de sospechas y malestar? Los derechos
humanos solían avanzar en marcha cerrada junto a la pacificación, y
como hemos señalado en el capítulo 3, esto solía exigir considera­
bles recursos de la comunidad internacional o de naciones concretas
que aceptaran voluntariamente ese reto. Más de veinte mil cascos
azules habían supervisado el proceso de celebración de elecciones
democráticas en Camboya, mientras que sesenta mil soldados de la
OTAN (la cuarta parte de ellos estadounidenses) mantuvieron la
paz en Bosnia. Australia asumió responsabilidades, por delegación
del Consejo de Seguridad, para liderar una fuerza multinacional
que restableciera el orden y llevara las elecciones a Timor Oriental;
Gran Bretaña asumió el liderazgo en Sierra Leona y Nigeria y Esta­
dos Unidos lideró la coalición de la ONU en Liberia. Este modelo

263
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

mundial indicaba algo obvio: que los derechos humanos no podían

promoverse sin más a consecuencia de declaraciones realizadas en
conferencias mundiales de la ONU o, en ese sentido, de manifes­
taciones de protesta de las ONG. Tenían que ir acompañados de la
voluntad de naciones importantes (es decir, de sus gobiernos) de
suministrar recursos para expulsar de la escena mundial a agentes
perniciosos y malvados. Y como valorar quién era un actor malva­
do estaba cargado de connotaciones culturales e ideológicas, nunca
se podía esperar homogeneidad entre los miembros del Consejo de
Seguridad que tomaran la decisión final. Siempre habría anomalías
e incoherencias de principios, algunas de ellas profundamente per­
turbadoras.
Pero ¿por qué no valorar los éxitos de la ONU? ¿Podemos ima­
ginar al gobierno indonesio aflojando el puño sobre Timor Oriental
y permitiendo, entre otras muchas cosas, que una fuerza de pacifica­
ción liderada por Australia ocupara el territorio para supervisar la ce­
lebración de elecciones y la implantación de la libertad de expresión,
de no haber sido por las enormes presiones internacionales? ¿Habría
sido posible llegar a un acuerdo en el diezmado estado de Camboya
sin la ONU? ¿Podríamos concebir una solución pacífica en Nami­
bia o Mozambique sin la organización mundial? Estos eran elemen­
tos que había que anotar en su haber.
Y aún más: la agenda de los derechos humanos no permanecía
estática. A principios del siglo xxi, el secretario general Kofi Annan
presentó el concepto de «derecho a la protección»: es decir, la idea
de que los individuos cuyos derechos humanos eran violados por su
propio gobierno tenían derecho a que la comunidad internacional
los protegiera, lo cual era una referencia directa a Eleanor Roosevelt
y a la Declaración Universal. El ACNUDH elaboraba ahora infor­
mes periódicos, expuestos con prudencia pero lúgubres. Las cifras de
Human Rights Watch eran más desagradables. Los cuáqueros y la
Iglesia católica intervenían ambos en esta divulgación de las viola­
ciones de los derechos humanos. Y Amnistía Internacional no ce­
saba de registrar casos. En los albores del siglo xxi, era verdadera­
mente muy difícil que cualquier estado transgrediera el corpus de
derechos humanos internacionales sin que la comunidad ciudadana

264
 PROMOVER LOS DERECHOS HUMANOS

mundial se enterara de ello... y organizara un escándalo. Hasta el go­

bierno más poderoso del mundo acabó por aprender esta lección,
temeroso de la ira internacional por el trato que dispensaba a sus
enemigos encerrados en las prisiones militares de Guantanamo, Abu
Ghraib y Bagram.
Así. pese a todos los reveses y las acciones espantosas, en los últi­
mos sesenta años se había producido un avance de la idea y la prácti­
ca de los derechos humanos nacionales e internacionales mayor que
en cualquier período comparable de toda la historia. La brecha entre
los derechos de que gozaba un ciudadano de Suecia y un ciudadano
de Sudán es todavía hoy demasiado grande. Pero lo importante es
que todos lo sabemos, y que existe un esfuerzo mundial colectivo por
cerrar esa brecha. No es inadecuado poner fin a este capítulo con la
conclusión extraída por el profesor Lauren hace una década:

En los cincuenta años transcurridos desde la adopción de la De­

claración Universal de los Derechos Humanos, el mundo ha sido tes­
tigo de una auténtica revolución en la transformación de hecho de las
concepciones acerca de los derechos humanos internacionales. Nunca
antes se habían producido tantos logros en la extensión de los derechos
a antiguos pueblos coloniales, en el establecimiento de normas me­
diante declaraciones y acuerdos vinculantes, en la protección de los
derechos mediante mecanismos de implantación acordados y procedi­
mientos no acordados, en la promoción de los derechos a través de la
educación y los medios de comunicación, y en el fortalecimiento de
los derechos a través de mecanismos como los servicios de consulto-
ría y la asistencia técnica sobre el terreno allí donde la gente sufría de
verdad.22

Pero Lauren es lo bastante prudente para señalar también que se

trata de una revolución inacabada de los asuntos humanos, que las
violaciones continúan, que sigue habiendo fuentes de resistencia y
que persisten muchos problemas. ¿Quién podría discrepar? Las fuer­
zas del mal, los prejuicios y los odios profundamente arraigados to­
davía abundan. Pero desde 1948, pocos de ellos pueden ocultarse en
las tinieblas o actuar impunemente. Ese no es un mal comienzo.
 7

«Nosotros, los pueblos»: democracia, gobiernos

y actores no gubernamentales

La cuestión de la representatividad mundial y la democracia es la más

dispersa de las hebras de la historia de la ONU entre 1945 y la ac­
tualidad. Es también la más problemática para el mundo venidero,
dada la cantidad de tensiones, rompecabezas y contradicciones que
conlleva. Con todas las disputas surgidas en las últimas décadas entre
los estados miembros (sobre todo acerca del Consejo de Seguridad),
parece difícil creer que esas grandes potencias orgullosos, soberanas y
desconfiadas reunidas en San Francisco admitieran que su contrato
interestatal viniera precedido de una conmovedora referencia a
«Nosotros, los pueblos». El punto de vista de un cínico sería que los
gobiernos reunidos allí simplemente querían un preámbulo altiso­
nante antes de introducir a machamartillo en los capítulos posterio­
res los elementos básicos del nuevo orden mundial. Al fin y al cabo,
esa misma afirmación introductoria concluye con «Por lo tanto,
nuestros respectivos Gobiernos... han convenido en la presente Car­
ta ... y por este acto establecen ... las Naciones Unidas». Por consi­
guiente, mientras que los primeros párrafos del texto de la Carta
son una proclamación asombrosamente audaz e idealista del esfuer­
zo humano, al cabo de unas pocas páginas se afirma constantemen­
te que los estados y los gobiernos son los únicos actores impor­
tantes.
La actuación posterior a 1945 hace pensar que, aun cuando el
Preámbulo de la ('arta fuera poco más que un conjunto de chanzas,
deberíamos reconocer que los temas que aquellas pocas frases plan-

266
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS»

tean (el gobierno, la democracia, la representación y las voces del

pueblo) han mantenido una energía y presencia constantes en la
evolución de la ONU, y que en muchos ámbitos son muy relevan­
tes para el presente y el día de mañana.1 Como es lógico, el lector
debería reconocer también las muchas contradicciones que emanan
de una afirmación sobre «los pueblos» en un documento que cons­
tituye una resolución intergubemamental de posguerra.2 Planteaba
la cuestión, pero sin zanjarla, de los derechos de los estados frente a la
universalidad, un asunto que tampoco resolvió tres años más tarde
la Declaración Universal. Formulaba una serie de objetivos elevados
frente a la realidad y la crudeza del mundo; así es en realidad la his­
toria de las Naciones Unidas en todos los terrenos. Ignoraba la cues­
tión de los grandes estados frente a los pequeños, no de forma explí­
cita, sino más bien por lo que no se decía: ¿debería tener realmente
«el pueblo» de Namibia (de unos 1,8 millones de habitantes en la ac­
tualidad) la misma voz en la ONU que los mil millones de habitan­
tes de India, tal como se daba a encender en los artículos sobre la par­
ticipación igualitaria y soberana? En este mismo sentido, ¿deberían
tener los pueblos británico y francés mucho más poder en el orga­
nismo mundial que India, cuya población es casi diez veces superior
a la de ambos países europeos juntos?
En otro frente, el Preámbulo dejaba espacio para que los agen­
tes no estatales presentaran sus puntos de vista, puesto que, ¿por qué
no deberían tener voz también las ONG, los medios de comunica­
ción, las minorías y los grupos de resistencia que afirmaban hablar en
nombre de «los pueblos», igual que sus por lo demás excluyentes go­
biernos? Por encima de todo, al menos para quienes pensaban que el
propio estado-nación era el problema y no la solución, planteaba
una perspectiva tentadora sobre cierta forma de democracia mun­
dial, más allá y por encima (o al menos con independencia) del fe­
nómeno de que los gobiernos viajaran todos los otoños para hablar
con franqueza ante la Asamblea General.
Así, este capítulo relata la historia de las Naciones Unidas al mar­
gen de las grandes potencias, y en muchas de las áreas abordadas en
las siguientes páginas no sucede solo que hayan quedado fuera los
países más grandes, sino también los gobiernos en general. Estas pá­

267
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

ginas se ocupan de las reivindicaciones, ideas y movimientos que

trataron y todavía tratan de encaramarse a la escena mundial. Trata
de estructuras, pero también de conceptos y aspiraciones. Trata de
las suposiciones acerca de la democracia, la legitimidad y la sociedad
civil. Trata del cambio desde abajo y no desde arriba. Es por tanto
un capítulo muy desordenado, pero no poco importante.
Como contiene una cantidad de elementos tan confusos y volá­
tiles, es mejor dividir la narración en tres historias diferentes, si bien
complementarias; en primer lugar, el papel de la propia Asamblea
General como órgano «democrático» de las Naciones Unidas; en se­
gundo lugar, la mucho más reducida historia de aquellos movimien­
tos que, insatisfechos con la Asamblea General, han tratado de tras­
cender el sistema internacional y alcanzar un gobierno mundial
auténticamente representativo, y en tercer lugar, la historia del asom­
broso incremento de la relevancia de los grupos que hoy día afirman
constituir la «sociedad civil internacional»; ONG, iglesias, fundacio­
nes y medios de comunicación; es decir, de organismos cuyas acciones
y mera existencia ponen en cuestión lo que los estados suponen
acerca del orden internacional y que, cada una a su muy diverso
modo, sintonizan mucho más estrechamente que los gobiernos con
las amplias masas de gentes del mundo.
De estas tres partes, la interpretada por la Asamblea General de la
ONU ha sido sin duda la más duradera, la más visible y la más abier­
tamente discutida; sencillamente, porque ha constituido un diálogo
entre los propios gobiernos. Es bastante razonable sostener que la
Asamblea, cuya envergadura ha aumentado desde los cincuenta miem­
bros originales de 1945 hasta los ciento noventa y uno al entrar en el
siglo xxi, representa lo máximo que nos hemos acercado alguna vez
a obtener un Parlamento de la Humanidad, y que, además, es un or­
ganismo absolutamente representativo puesto que los embajadores
que intervienen en los debates y decisiones de la Asamblea General
han sido nombrados en representación de sus propias naciones sobe­
ranas (al margen, por desgracia, de si sus gobiernos fueron elegidos
democráticamente). He aquí un argumento en el que es probable que
coincidan los congresistas estadounidenses y los parlamentarios indios,
puesto que cualesquiera que sean sus diferencias, ambos afirman que

268
 «NOSOTROS» LOS PUEBLOS»

las Naciones Unidas son una reunión de gobiernos y no tienen que

prestar atención a otros organismos (habicualmente no electos) que la­
dren desde el exterior, ni enredarse en discusiones sobre un gobierno
mundial. Si acaso, esta tendencia defensiva se incrementó cuando cada
vez más países recién descolonizados se sumaban a la ONU. puesto
que eran al menos can celosos como las antiguas potencias acerca de su
derecho a la soberanía. Según esta opinión, en suma, los propios esta­
dos habían firmado incorporarse al organismo mundial y ellos son los
que pagan los gastos. Nadie más importa... o debería importar.
Pero esta cruda concepción todavía deja millares de problemas e
innumerables insatisfacciones en varios ámbitos. La primera es que el
principio de la Asamblea General que reza «un miembro, un voto»,
aunque suene igual que «un diputado, un voto», se ve gravemente
debilitado por otros capítulos de la Carta, sobre todo por la cruda
realidad del poder internacional. La mayor contradicción con este
principio democrático es, obviamente, la de los privilegios especiales
otorgados a los cinco miembros del Consejo de Seguridad permanen­
tes y con derecho a veto, sobre todo cuando también recordamos la
gran autoridad y las funciones que se asignaron en exclusiva al Con­
sejo en su conjunto. Esta es la razón por la que los estados de tama­
ño medio, como Australia, Brasil y México, clamaron en 1945 con­
tra las disposiciones de la Carta sobre el Consejo de Seguridad, y por
la que países como India y Brasil continúan hoy día protestando con­
tra su asimetría (aunque ellos mismos aceptarían, sin duda de muy
buen grado, un escaño permanente en el Consejo, en caso de que se
lo ofrecieran).
Después de todo, ¿cómo iba a ser realmente la Asamblea Gene­
ral algún equivalente mundial de un parlamento o un congreso cuan­
do la totalidad de las cuestiones relativas a la seguridad internacional
quedaban eliminadas del órgano de la representación?... ¿O cuando
sus declaraciones sobre cuestiones de seguridad, como los numero­
sos pronunciamientos sobre la solución en Oriente Próximo, eran
inocuas en el ámbito de la legalidad y la autoridad internacional
comparadas con las resoluciones, que sí eran vinculantes?... ¿O cuan­
do cuenta con pocos recursos económicos (razón por la que el Par­
lamento inglés había obtenido originalmente su poder negociando

269
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

con el rey) pero, por contra, puede sumirse en una crisis y debilitar­
se si los principales contribuyentes se niegan a pagar sus cuotas?... ¿O
cuando se reúne con la solemnidad de un ritual algunos pocos me­
ses al año (a diferencia del Consejo de Seguridad, que puede con­
vocarse con muy poca antelación), recibe informes de sus muchos
comités y agencias, aprueba declaraciones, ratifica un presupuesto
que puede o no ser realista y luego desaparece durante la mayor par­
te del año?... ¿O cuando sus ansiadas competencias económicas han
quedado erosionadas por la independencia de las instituciones de
Bretton Woods?... ¿O cuando cualquier enmienda de la Carta de la
ONU o cualquier preferencia por un nuevo secretario general tiene
que superar la prueba de que alguno de los miembros del P5 la vete?
Es sin duda por esta razón que, cada vez que aparece un nuevo
informe, libro o artículo en el que se analiza la «reforma de la
ONU», o cuando los políticos demandan cambios en el modo en
que esta dirigida la organización mundial, apenas se menciona el pa­
pel de la Asamblea General, excepto para hacer alguna referencia al
lugar que ocupa en la familia de la ONU y para instar a mejorar su
eficiencia.' Probablemente, los escritos sobre el Consejo de Seguri­
dad superen a los dedicados a la Asamblea General en una propor­
ción de aproximadamente un centenar a uno. También se ha escri­
to mucho más, y se ha prestado mucha mayor atención, al papel de
las ONG, las empresas multinacionales o los medios de comunica­
ción mundiales. Es difícil creer que esta ausencia de menciones a la
Asamblea General se deba a que la gente en general esté tan conten­
ta con su actuación que no vea razón alguna para cambiar las cosas:
probablemente sea porque no les importa, o porque no creen que
sea lo bastante importante para tratar de mejorarla, o porque ni si­
quiera sepan lo que hace. Ningún representante permanente ante la
ONU lo admitiría en público, pero en privado la mayor parte de
ellos sí reconoce la falta de competencias reales de la Asamblea Ge­
neral. Y las exhortaciones que a menudo se formulan, como el ele­
gante discurso del presidente brasileño Lula da Silva de septiembre
de 2(X>3 para que la Asamblea «asumiera sus responsabilidades en el
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales», parecen no
causar ningún impacto duradero.4

270
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS»

Esto no quiere decir que la Asamblea General sea redundante.

Aprueba su propio presupuesto. Sí que supervisa, principalmente a
través del ECOSOC, pero también mediante sus seis comisiones
principales, la obra de muchos organismos especiales e importan­
tes programas de relevancia política como el PNUD, ademas de tra­
bajar conjuntamente con los organismos técnicos y especializados del
mundo. Su estructura esta aquejada de los bien publicitados solapa-
mientos burocráticos (infinidad de agencias sobre alimentación, comi­
tés sobre mujeres y organismos de derechos humanos, como ya hemos
señalado), pero es difícil encontrar un gobierno, un congreso o un
parlamento que no sufra ese mismo problema de «territorios compar­
tidos»; y la Asamblea al menos, presionada por muchos estados, se ha
esforzado por mejorarse a sí misma y fusionar algunas agencias.
Mucho más relevante es el papel de la Asamblea General como
barómetro de la opinión mundial, puesto que sus sesiones de otoño en
Nueva York son como el equivalente global de un pleno municipal,
al que en este caso acuden casi todos los líderes nacionales para diri­
girse a la Asamblea. Ahora bien, debemos volver a repetir que las rei­
vindicaciones de la Asamblea acerca de su representatividad se ven de­
bilitadas por cada uno de los gobiernos que, por su parte, no han sido
elegidos mediante elecciones abiertas y democráticas (por ejemplo.
China, Sudán y otros). Siempre se expone a nuevas criticas cuando, a
causa de sus estrictos principios de rotación, un miembro inadecuado
se convierte en presidente interino de un organismo importante de la
*
Asamblea General. También es verdad que la Asamblea puede, si así
lo vota la mayoría, aprobar resoluciones absurdas, como, por ejemplo,
la votación de noviembre de 1975 «Sionismo es igual a racismo», que
acabó siendo aún más absurda porque no tenía poder vinculante des­
de el punto de vista de la legalidad y la política internacionales.

* El caso más famoso de los últimos años fue la presidencia semestral de Li­
bia de la Comisión de Derechos Humanos del ECOSOC; todo les sirve a los crí­
neos de la ONU como The [Valí Street Jcwnal, que olvidó mencionar que en el
pasado Estados Unidos no había puesto objeción alguna a los principios de rota­
ción y equilibrio regional en este úpo de organismos porque no consideraba im­
portante b cuestión.

271
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

Aun asi, el papel de la Asamblea como «barómetro global» no se

puede desechar de un plumazo. Reiteradamente debatió y trató de
impulsar resoluciones contra el aparthcid en Sudáfrica y contra el ré­
gimen de supremacía blanca de Rhodesia (aunque estuvo muy ca­
llada con los horrores intemos de Mao Zedong). Finalmente, su ma­
yoría africana, asiática y latinoamericana incomodó a los países ricos
(concretamente, a Estados Unidos y el Reino Unido) para que se
sumaran a la presión internacional para que el gobierno de Pretoria
pusiera fin a su régimen racista. La Asamblea General, o al menos
una serie de miembros de algunas regiones, desempeñó un papel
clave en el proceso de paz centroamericano. A menudo se le ha pe­
dido a la Oficina del Secretario General de la ONU que emita de­
claraciones sobre aspectos globales fundamentales, y fue su energía la
que sustentó en la década de 1990 la celebración de las importantes
conferencias internacionales sobre el medio ambiente, la población,
el hábitat, las mujeres y los derechos humanos que hemos expuesto
con detalle en los capítulos anteriores. El impacto relativamente alto
de esas conferencias y los cambios a menudo impresionantes que se
derivaron de ellas vuelven a indicar que la Asamblea General traba­
ja mejor cuando se ocupa de los programas blandos.
Consigue mucho menos cuando se enzarza en asuntos de segu­
ridad, en los que suele encontrarse dividida entre sus propias ambi­
ciones. por una parte, y las restricciones de la Carta de la ONU por
otra. Bastará un ejemplo reciente. En julio de 2004, la Corte Inter­
nacional de Justicia (CIJ) emitió una «opinión consultiva» sobre la
decisión del gobierno israelí (presidido por el primer ministro Ariel
Sharon) de construir un muro inmenso entre los asentamientos pa­
lestinos e israelíes de Cisjordania. La opinión del tribunal había sido
solicitada por mayoría en la Asamblea General (en su décima sesión
especial de urgencia sobre la cuestión palestino-israelí), cosa que,
constitucionalmente, puede hacer a su criterio. Como era de espe­
rar. la opinión del tribunal, con 14 votos contra 1 (el juez estadou­
nidense disintió), criticaba la política de demoliciones del gobierno
de Sharon. Pero, ¡menudo enredo!; las dos partes no habían acepta­
do someterse a esta jurisdicción, requisito previo para que el CIJ ac­
túe; la opinión brindada a la Asamblea (¡eneral no prestaba atención

272
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS»

al derecho de Israel a defenderse; negaba el hecho de que todas las

resoluciones anteriores del Consejo de Seguridad instaban a alcanzar
un acuerdo negociado sobre las fronteras, con lo cual dejaba abierto
a la disputa dónde podría levantarse un «muro», e introducía el acti­
vismo de la Asamblea General en un asunto internacional de paz y
seguridad en el que el Consejo de Seguridad se había visto en gran
medida «atrapado». La Asamblea General, y en ese aspecto el C1J,
habían atravesado una línea de demarcación, aunque la mayor parte
de las informaciones de los medios de comunicación hablaban a fa­
vor de la opinión de la Corte y exponían que los palestinos se basa­
ban en «un fundamento moral elevado». Sin embargo, el fallo con­
virtió a Israel en un paria internacional e hizo que el abochornado
gobierno estadounidense se sintiera más atraído hacia la cuestión pa­
lestina. No impidió lo que los israelíes estaban haciendo, y los rea­
listas nos dirán que, en cualquier caso, esta resolución no importa, ya
que solo el Consejo de Seguridad tiene autoridad en estas cuestiones
y que el veto de Estados Unidos echaría por tierra cualquier otra
pretensión.
Es difícil especificar dónde deja lodo esto a la Asamblea, tanto en
lo referente a su función constitucional como en su afirmación im­
plícita de representar a «Nosotros, los pueblos» a través de formas gu­
bernamentales. Obviamente, no es un cero a la izquierda. Adquiere
especial importancia para las naciones en vías de desarrollo, los paí­
ses ricos de tamaño medio como Suecia y Canadá, y los estados pe­
queños que tienen pocas posibilidades de acceder a) Consejo de Se­
guridad. Es el lugar en el que pueden hacer oír su voz, y algunos de
esos estados pequeños (por ejemplo, Singapur o Nueva Zelanda)
utilizan esta oportunidad para manifestar muy bien, e incluso con
energía, sus puntos de vista de miembros no pertenecientes al P5. Y
aun cuando las resoluciones de la Asamblea General carezcan de los
poderes atribuidos al Consejo de Seguridad, no es una cuestión ba­
ludí el que una mayoría de sus miembros soliciten sanciones contra
un estado transgresor o condene, pongamos por caso, la invasión de
Kuwait en 1990 por parte de Irak. Ni siquiera su reciente solicitud
de una sentencia del C1J sobre el muro israelí es insignificante, por
tortuoso que pueda resultar ese fallo desde el punto de vista jurídico.

273
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

Aunque a menudo finja unos poderes que no posee» la Asamblea

General sigue siendo la única caja de resonancia en el plano guber­
namental de lo que piensa y siente gran parte del mundo. Sin ella,
no existirían las Naciones Unidas.

Al margen de lo impresionantes o limitados que se consideren los

logros de la Asamblea General, está claro que queda muy lejos del
papel que en el momento de su fundación muchos confiaban en que
desempeñaría. Algunos autores han regresado, por tanto, a aquellos
primeros conceptos de «Nosotros, los pueblos» que parecían sugerir
que en el futuro podría haber una especie de tercera cámara de re­
presentantes junto a la Asamblea General y el Consejo de Seguridad;
una forma u otra de parlamento mundial cuyos miembros sean ele­
gidos directamente para el cargo por los pueblos del mundo. Esta es
una idea que flota en el aire del debate público, como un barco en
medio de la bruma. Muchas de las propuestas son extremadamente
vagas y evocan una concepción parecida a la de Tennyson, pero sin
esbozar realmente lo que significan en realidad. Un ejemplo tem­
prano de ello sería el libro de Wendell Willkie Un mundo (citado an­
teriormente), obra de alguien que viajó por todo el planeta en 1942
y 1943 y que regresó a Estados Unidos para hacer campaña a favor
de un programa de «igualdad de oportunidades para todas las razas y
naciones». Suscitó un amplísimo debate en aquella época y supuso
un gran estímulo para el movimiento federalista mundial (fundado
en 1947), que hasta el día de hoy continúa apelando a la creación de
estructuras democráticas globales que rindan cuentas ante los ciuda­
danos del mundo.
Pero ¿cuáles serían exactamente esas estructuras? La Comisión
de Gobemanza Mundial hizo una intentona de abordar este espino­
so problema en su informe de 1995, «Our Global Neighborhood»;
pero, aunque esbozaba de un modo muy hábil las transformaciones
mundiales que restaban cada vez más efectividad al sistema de esta­
dos de Westfalia y a los organismos internacionales nacidos a partir
de 1945, con la creación de una tercera cámara con auténticas com­
petencias legislativas no propugnaba en realidad un cambio consti­

274
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS»

tucional ni de sistema. En realidad, trataba por todos los medios de

subrayar la diferencia entre «gobernanza mundial» y «gobierno mun­
dial» (quizá debido a la implacable hostilidad que en aquella época
exhibían las mayorías republicanas del Congreso hacia la ONU).5
Por tanto, planteaba al lector unas propuestas bastante conocidas: in­
crementar el número de miembros permanentes y no permanentes
del Consejo de Seguridad, revitalizar la Asamblea General, resucitar
al Consejo de Administración Fiduciaria como auxiliar de los terri­
torios públicos internacionales, sustituir al ECOSOC por un Con­
sejo de Seguridad Económica con más autoridad, crear una fuerza
permanente y voluntaria de la ONU, etcétera. El informe también
sugería que hubiera un «foro de la sociedad civil» compuesto por
ONG y otros grupos ciudadanos y que tuviera capacidad de elevar
peticiones a la Asamblea General. Aunque muchas de estas ideas
eran y continuaban siendo válidas, estaba claro que la comisión no
estaba emprendiendo una nueva tentativa de crear un Parlamento de
la Humanidad, sino más bien de presentar ideas que pensaba que
mejorarían las estructuras existentes y le permitiría trabajar mejor.
No obstante, otros autores han llegado más lejos y han defendi­
do literalmente una cámara parlamentaria de esta naturaleza. En un
importante artículo publicado en Porción Affairs (2001), los profeso­
res Richard Falk y Andrew Strauss indican que la presión de la glo­
bal ización convierte hoy día a la idea de crear un parlamento mundial
que reduzca el evidente déficit democrático de las estructuras actua­
les en un imperativo para la sociedad civil internacional, sobre todo
para las ONG de activistas y para los líderes empresariales concien­
ciados. «Hasta una asamblea iniciahnente débil —sostienen— podría
brindar cierta supervisión democrática a organizaciones internacio­
nales como el FMI. la OMC y el Banco Mundial.» El periodista ra­
dical británico George Monbiot ha señalado en numerosas ocasiones
que el sistema actual está tan corrupto y tan sesgado en favor de unos
cuantos estados (el P5), de las grandes corporaciones y, en general,
de los hombres blancos, que debería sustituirse por un parlamento
mundial de seiscientos miembros, cada uno de los cuales representa­
ra a diez millones de electores. Y no es el único. Algunos, o más
bien muchos, se toman la idea muy en serio?

275
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

Los problemas prácticos y políticos que comporta este tipo de

pensamiento utópico son numerosos. Es probable que una asamblea
mundial de ONG autosuficientes y otras instancias chocara con la
firme oposición de los parlamentarios y congresistas que combatie­
ran con firmeza para obtener un escaño en las legislaturas nacionales
y creyeran que constituyen una verdadera democracia. Es preciso
señalar que el Parlamento Europeo, que se elige democráticamente,
puede hacer muy poco debido a la limitación de su autoridad. En
cualquier caso, aun cuando se pudieran organizar circunscripciones
de diez millones de habitantes (¿que incluyeran a minúsculos estados
insulares del Caribe y el Pacífico?) y enviarlas a debatir y a votar a la
sede global donde se estableciera ese tercer foro, ¿qué poderes (eco­
nómicos, de elaboración de una constitución, de elegir y destituir a
la ejecutiva) podría reclamar si los estados-nación no cedieran de al­
gún modo su soberanía, no dejaran a un lado la suposición implíci­
ta y explícita oculta tras la propia Carta de la ONU de que se trata
de un acuerdo entre países? Las consecuencias ulteriores de este pro­
yecto son aún más inconcebibles. A razón de un MWP (Member of
the World Parliament, Diputado del Parlamento Mundial) por cada
diez millones de habitantes, y con una asamblea de 600 miembros
con derecho a voto. China contaría con 140, India con 120 y su­
biendo, Gran Bretaña y Francia con unos 5 o 6 cada uno, Rusia con
unos 14 y bajando... y la superpotencia mundial con unos 27 miem­
bros. Es una propuesta idealista encantadora, pero está destinada a
acabar en la papelera de la historia.

Por consiguiente, mientras prosigue el debate sobre los cambios ins­

titucionales formales que desarrollen el programa de mejora de la
representación y del control democrático, hay muchos otros cruza­
dos que defienden a «los pueblos» y se han asomado más allá de las
estructuras tradicionales de gobierno mundial en busca de nuevos
actores. Cuando terminaba el siglo xx, la expresión «sociedad civil
mundial» se oía cada vez más. Un variado conjunto de ONG, igle­
sias, fundaciones y medios de comunicación adquiría cada vez ma­
yor preponderancia, poniendo abiertamente en cuestión los derechos

276
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS»

exclusivos de los gobiernos a hablar en nombre de su pueblo. A jui-

ció de sus partidarios, estas organizaciones representaban un autén­
tico florecimiento de la política protagonizada por los ciudadanos,
ya que podían hablar directamente en nombre de los sin voz y los
desposeídos. Sin embargo, para sus críticos eran solo entrometidos
no electos, grupos con intereses específicos que habían permitido
que sus autoproclamadas virtudes se les subieran a la cabeza. En los
párrafos que siguen examinaremos algunos de estos grupos de la so­
ciedad civil en su lucha, según dicen, por remodelar el planeta.
¿Cuáles fueron sus logros y sus fracasos y hasta dónde han llegado en
su campaña a favor de una mayor transparencia, democracia y una
mejor administración del planeta?
El grupo que más se hace oír de todos estos es sin duda el de las
organizaciones no gubernamentales. En número reducido en un
principio, ha aumentado rápidamente en los últimos años, y son di­
fíciles de contabilizar debido a su informalidad y su amorfismo; al­
gunas fuentes afirman que hoy día hay en el mundo hasta treinta mil.
Este tipo de organismos tienen una procedencia bien diferenciada;
¿acaso no fue el movimiento antiesclavista de la Gran Bretaña del si­
glo xix una ONG? En las deliberaciones de San Francisco en 1945
hubo presentes varias organizaciones públicas (la American Bar As-
sociaton [Asociación Estadounidense de Abogados], grupos de mu­
jeres, el Movimiento Federalista Mundial), a algunas de las cuales se
les permitió que remitieran sus opiniones a los delegados. Así, la idea
de crear asociaciones cuya finalidad explícita afectara a la adminis­
tración pública se remonta a mucho tiempo atrás y guarda relación
con el auge de la democracia y la sociedad civil. Además, la Carta de
la ONU recogía esta relación en su artículo 71, que afirmaba que el
ECOSOC «podrá hacer arreglos adecuados para celebrar consultas
con organizaciones no gubernamentales que se ocupen en asuntos
de la competencia del Consejo». Era bastante vago, pero en todo
caso se trataba de un reconocimiento.
La diferencia en el mundo actual es la cifra neta de ONG y sus
ámbitos de actuación. La prosperidad del movimiento en su con­
junto guardaba mucha relación con las manifestaciones públicas a
escala mundial y las movilizaciones producidas en la década de 1960?

277
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

En opinión de muchos, sobre todo de los más jóvenes, las estructu­

ras de poder, ya fueran las del Occidente egoísta y capitalista o las
del opresivo Este comunista, parecían cada vez más anticuadas.
Las injusticias eran generalizadas, tanto en el interior de cada país
como entre el Norte y el Sur. El movimiento en defensa de los de­
rechos civiles de Estados Unidos fue un catalizador importante por
la profundidad de los cambios que exigía, la publicidad que recibía
y los cambios políticos que consiguió obrar. El movimiento en fa­
vor de los derechos de las mujeres de Europa y Norteamérica ali­
mentó y organizó otros espacios de la sociedad democrática y se
propagó rápidamente a través de sus fronteras. El aplastamiento de
la Primavera de Praga en 1968, lejos de frenar la agitación en los paí­
ses del Pacto de Varsovia, espoleó a las organizaciones clandestinas
en el interior de estos territorios y a los organismos de «observación
de los derechos humanos» en el exterior. Los ecologistas iniciaron
su campaña sobre el destino de la Tierra, y otros organismos toma­
ron forma para propugnar un nuevo orden económico interna­
cional.
La historia de esta transformación social e intelectual es muy rica
pero caótica, y es muy difícil de clasificar; sencillamente, porque to­
das estas organizaciones tenían propósitos muy diferentes y desarro­
llaban líneas de acción radicalmente divergentes. Algunos activistas
que luchaban a favor del cambio político y de las reformas sobre de­
rechos humanos (Nelson Mándela, Václav Havel, Lech Walesa) aca­
barían años más tarde presidiendo los gobiernos de sus respectivos
países; de ese modo, se inscribían en una categoría diferente de quie­
nes se rebelaban contra la matanza de focas o la caza del zorro. Pero
lo que todos tenían en común era cierta convicción de que era ne­
cesario un cambio y de que había que persuadir a los políticos y fun­
cionarios nacionales y locales, o incluso obligarlos, de que aceptaran
los cambios propuestos.
Por tanto, algunas ONG como Greenpeace han preferido la ac­
ción directa para expresarse; otras, como World Wildlife Fund, de­
sean trabajar con instituciones o a través del propio sistema de las
Naciones Unidas. Algunas son extremadamente prácticas, como Mé­
dicos Sin Fronteras (MSF). Otras se centraban y se centran estricta­

278
 «NOSOTROS» LOS PUEBLOS»

mente en un asunco, como el Comité para la Protección de los Pe­

riodistas» mientras que otras tienen un programa de acción muy am­
plio. Muchas de ellas están vinculadas a iglesias, como las asociacio­
nes católicas o las de cuáqueros en defensa de la paz y el desarrollo
internacionales, y tratan de guardar las distancias con la agitación po­
lítica. Hay otras entregadas al destino de un único país o pueblo,
como los kurdos, Israel, Taiwan, Tíbet o las tribus amazónicas. Por
regla general, y debido a que actúan al margen de los sistemas de go­
bierno y suelen desconfiar de ellos, son de centroizquierda; buscan el
cambio, la mejora, el mejoramiento humano y medioambiental.
Pero no todas desfilan sin duda al son de una melodía de izquierdas.
Los obispos católicos estadounidenses luchan por la justicia económi­
ca y social en América Latina, pero se oponen a las prácticas del abor­
to y la contracepción que promueven allí las organizaciones feminis­
tas estadounidenses. Los grupos de derechos humanos protestan contra
las demoliciones de la franja de Gaza que defienden los partidarios
de las actuales políticas de Israel. La «derecha cristiana» estadouniden­
se ha hecho gala de una capacidad de movilización formidable. Al
margen de la ideología, cada campaña y tentativa de influir en cual­
quier asunto suele originarse desde abajo, de manera que no sorpren­
de que los políticos tradicionales se sientan incómodos con el fenó­
meno de las ONG. aun cuando traten a determinados grupos con un
respeto considerable. Por definición, se trata de organizaciones no
controlables por los gobiernos, a los que a menudo incomodan.
Entre las ONG hay un considerable número de ellas que traba­
jan estrechamente con la organización mundial. A partir de la prime­
ra sesión de la Asamblea General (Londres, 1946), se inició un pro­
ceso de acreditación ante las Naciones Unidas de un número cada
vez mayor de ONG. Tras adquirir la condición de miembro con­
sultivo para el ECOSOC. las organizaciones emplearían su «perso­
nalidad internacional» tanto para influir a los gobiernos como para
difundir el evangelio del orden mundial, la paz y el entendimiento
cultural. Su aportación será a buen seguro examinada conveniente­
mente por un comité permanente del ECOSOC, que estudia las
demandas de concesión de la condición de organización consultiva
(se rechazan muchas) y recibe peticiones de ONG para que deter­

279
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

minados asuntos se incluyan en la agenda del ECOSOC; al menos sí

la ONG en cuestión está acreditada como perteneciente a la Cate­
goría 1 del ECOSOC. No existe acceso directo a la Asamblea Ge­
neral, por no hablar del Consejo de Seguridad, y los cínicos pueden
preguntarse si la función del ECOSOC no es sencillamente al me­
nos en este aspecto, la de actuar como parachoques de la ONU ante
las preocupaciones e inquietudes de la sociedad civil?
Pero aun cuando haya relativamente pocas de estas organizacio­
nes autorizadas a remitir documentos (de un máximo de dos mil pa­
labras), y aun cuando sea solo el ECOSOC con quien mantienen
una relación consultiva, se han dado pequeños pasos para la partici­
pación pública democrática. Además, el Departamento de Informa­
ción Pública (DIP) de la ONU también ha abierto sus puertas al
movimiento de ONG y dispone de una larga lista de organizaciones
acreditadas; hay otras ONG que están acreditadas ante las oficinas de
la ONU en Ginebra. Viena y Nairobi, sin el estatus consultivo de­
rivado de la aprobación del ECOSOC. Solo en el ECOSOC o el
DIP hay registradas alrededor de 3.900 ONG. Por último, hay mi­
les de ONG que reciben permiso para asistir a conferencias mundia­
les de la ONU. donde pueden presionar a las delegaciones guberna­
mentales. ofrecer información o apoyo a países pequeños, organizar
eventos paralelos (los foros de ONG) y, en general, hacer sentir su
presencia.
Pero, pese a toda la labor de las ONG dentro y fuera de las Na­
ciones Unidas, parece evidente que su mayor impacto se produce en
otros ámbitos: el de la opinión pública y los medios de comunica­
ción. Como la Carta de la ONU atribuye privilegios especiales y
protegidos a los gobiernos, estos a su vez (sobre todo cuando se reú­
nen en las sesiones de la Asamblea General y del Consejo de Segu­
ridad) pueden guardar distancia respecto a las voces ajenas. Por tan­
to, para la mayor parte de las ONG tiene sentido concentrarse en su
misión y elaborar su propia publicidad, confiando en que sean sus
acciones las que influyan en públicos más amplios y contribuyan a
mejorar el mundo. Empleando esta misma lógica, también tiene
sentido para nuestro análisis que nos centremos en ejemplos escogi­
dos de diferentes tipos de ONG y de las políticas que desarrollan.

280
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS»

El primer ejemplo es Amnistía Internacional, del campo de los

derechos humanos. Ya la hemos mencionado antes. Es una ONG
tremendamente activa que se ocupa de tratar de poner fin a viola­
ciones graves de los derechos a la integridad física y mental, a la li­
bertad de conciencia y expresión y a la no discriminación; trata de
obligar a los gobiernos y a quienes ejercen la autoridad a respetar la
Declaración Universal de los Derechos Humanos. Nacida de una
pequeña bellota (arrancó en 1961 cuando el abogado británico Pe-
ter Benenson emprendió una campaña contra el gobierno portugués
por encarcelar a dos estudiantes que hicieron un brindis por la liber­
tad), es hoy día un frondoso roble. Con más de un millón de afilia­
dos en ciento sesenta países, recibe información procedente de todo
tipo de fuentes acerca de las violaciones de los derechos humanos y
a continuación lucha por la reforma. Es difícil encontrar algún go­
bierno que no se haya visto incomodado de uno u otro modo por
los informes de Amnistía: la URSS y la República Popular China
por tomar medidas enérgicas contra los disidentes, (irán Bretaña por
sus abusos en el Ulster, Estados Unidos por la brutalidad policial, los
estados árabes por la crueldad de sus penas y la negación de derechos
humanos esenciales a las mujeres. Sierra Leona por matanzas arbitra­
rias, Israel por el uso excesivo de la fuerza en la franja de Gaza o In­
donesia por las «desapariciones» políticas. En 1977, Amnistía Inter­
nacional fue galardonada con el Premio Nobel de la Paz.9
A juicio de sus críticos, Amnistía Internacional es demasiado
entrometida, demasiado sentenciosa y se pone con demasiada rapi­
dez del lado de la víctima y no de las autoridades, que pueden te­
ner auténticas razones de seguridad para, pongamos por caso, im­
poner la ley marcial. Su entusiasmo y autobombo local pueden
pesar más que la prudencia. Con mucha frecuencia, la posición de
confrontación de Amnistía contrasta con la del Comité Internacio­
nal de la Cruz Roja (CICR). Este último es, efectivamente, un tipo
de organización humanitaria muy diferente. Aunque también fue
fundada por iniciativa privada (la reacción de varios ciudadanos sui­
zos ante el abandono de soldados heridos en la batalla de Solferino,
en 1859), el CICR (y su equivalente musulmán, la Media Luna
Roja) es más bien una organización intergubernamental, aun cuan­

281
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

do reciba financiación de diferentes comités nacionales y ayudas del

estado.
El CICR se enorgullece de su absoluta neutralidad e imparciali­
dad; en la Segunda Guerra Mundial visitaba (con paquetes de co­
mida) los campos de prisioneros de guerra británicos donde estaban
recluidos los alemanes capturados, y los campos alemanes que alber­
gaban a británicos capturados. Originalmente concebida como una
organización para tiempos de guerra, se transformó posteriormente
para ocuparse del más amplio cometido de asistir a las víctimas de la
violencia nacional y ayudar a coordinar las actividades de ayuda hu­
manitaria. Se ciñe a una política de confidencialidad estricta acerca
de sus visitas a prisioneros, salvo en circunstancias de abusos extre­
mos. Esto supone que a menudo tiene que negociar con regímenes
detestables; aquellos que condenarían de inmediato Amnistía In­
ternacional o, para el caso, los conservadores estadounidenses. El
CICR trabaja bajo el supuesto de que hasta los gobiernos más in­
mundos aceptarían cooperar con una organización discreta y neu­
tral. En última instancia, es el bienestar del prisionero el que ad­
quiere preponderancia, con independencia de su nacionalidad o la
de sus carceleros.
Tanto Amnistía Internacional como el CICR interaccionan por
tanto de forma fundamental con los fines de la ONU, y más pro­
fundamente con la labor de la Oficina del Alto Comisionado de la
ONU para los Derechos Humanos, pero lo hacen de formas radi­
calmente distintas. Amnistía lo hace de forma crítica y se apresura a
ir allá donde los ángeles temen pisar, proclives a entrar en confron­
tación si surge la necesidad, apelando a la opinión pública mundial
para que apoye sus causas y reponga sus fondos, deseosa de publici­
dad (su catálogo de publicaciones de 2005 en Estados Unidos tiene
cuarenta y tres páginas) y contraria a aceptar dinero de los gobiernos
para no ser en modo alguno esclava de ellos. El Comité Internacio­
nal de la Cruz Roja trabaja en la misma y noble dirección de ofre­
cer protección a los derechos humanos esenciales de los heridos,
desplazados, maltratados y encarcelados como consecuencia de con­
flictos. Pero trata de alcanzar esos fines de un modo más diplomáti­
co y discreto, invoca los tratados gubernamentales (sobre todo, los

282
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS»

protocolos de Ginebra), recibe paquetes de ayuda económica de los

estados miembros de la ONU y trata de ser absolutamente neutral.
Tanto el grupo de presión más reivindicativo como los opera­
dores más pausados tienen sus propios defensores convencidos. En
el complejo mundo actual, donde ningún conflicto ni sufrimiento
humano es exactamente igual, parece innecesario tener que prefe­
rir a uno antes que a otro. Quizá las intervenciones del CICR sean
mejores para ciertas situaciones y las campañas de Amnistía tengan
más efecto en otras. También puede darse el caso de que ambas
campañas, paralelamente a las de muchas otras organizaciones de
derechos humanos, iglesias y medios de comunicación, sean nece­
sarias para convencer a un régimen abusivo de que reconozca la ne­
cesidad de cambiar de modales. Ambos enfoques pueden contribuir
a convencer a la comunidad mundial para que se movilice con mo­
tivo de una tragedia concreta. No cabe duda de que los ministros
de Asuntos Exteriores del mundo prefieren los modales más diplo­
máticos del CICR, pero es probable que los medios de comunica­
ción y los parlamentarios, más el resto de la comunidad de ONG,
depositen su simpatía en Amnistía Internacional. Hay sitio para am­
bos... por desgracia.
Médicos Sin Fronteras actúa en un plano distinto, o de dife­
rente modo, aunque, una vez más, en la misma dirección. Funda­
da en 1971 por un grupo de médicos franceses para proporcionar
asistencia médica de emergencia en época de guerra y zonas en cri­
sis, intentan por todos los medios, igual que el CICR, ser neutrales en
todo conflicto, aunque también están dispuestos, como Amnistía In­
ternacional, a denunciar las atrocidades que se cometen. Esto fue lo
que hicieron hace poco, por ejemplo, en Darfur, donde el gobier­
no sudanés había impedido el paso a corresponsales informativos ex­
tranjeros. Al ser una de las primerísimas ONG que llega a la zona
(junto con, pongamos por caso, los misioneros locales de la Agencia
Católica de Desarrollo Exterior [CAFOD| y OXFAM), pueden lla­
mar la atención internacional sobre una crisis en ciernes. De este
modo, actúan como «sistema de alerta temprana» para las propias Na­
ciones Unidas, aun cuando insistan en que se les considere un agen­
te no gubernamental. Suelen ser bien recibidos por todos los bandos

283
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

en una disputa o durante una hambruna, dada la transparencia de sus

intenciones: ofrecer servicios médicos, abastecimiento de alimentos,
servicios sanitarios... en una palabra, ayuda en las zonas atormenta­
das de la Tierra. MSF está sin duda más dispuesta a adoptar un ros­
tro público que el CICR. En 1999, el jefe de MSF solicitó explíci­
tamente al presidente Boris Yeltsin que pusiera fin a los bombardeos
de civiles en Chechenia. Ese mismo año, recibió el Premio Nobel
de la Paz y utilizó el dinero para movilizar a la opinión pública so­
bre la necesidad de combatir enfermedades desatendidas, como la
tuberculosis o la malaria.
La carta estatutaria de MSF afirma con orgullo que sus volunta­
rios «miden los riesgos y peligros de las misiones que cumplen y no
reclamaran para sí mismos ni para sus allegados compensación algu­
na, salvo la que la asociación sea capaz de proporcionarles».10 Estos
dos mil quinientos voluntarios (médicos, enfermeras, personal de
apoyo técnico) se suman a los aproximadamente quince mil miem­
bros locales repartidos por todo el mundo para ofrecer asistencia
médica; en 2004 eso sucedió en ochenta países. Fue un duro golpe
por tanto, no solo para la labor sobre el terreno sino para los caute­
losos principios de actuación de MSF, que cinco miembros de su
equipo fueran asesinados en Afganistán en junio de 2004, acusados,
absurdamente, de ser agentes del imperialismo estadounidense. Al
cabo de un par de meses, MSF había retirado de ese país a sus ochen­
ta voluntarios y había puesto fin a la labor de sus mil cuatrocientos
miembros del personal local.” La organización estaba presente en
Afganistán desde hacia veinticuatro años, donde se había hecho
famosa en épocas anteriores por distribuir medicinas a lomos de ca­
ballos en comunidades enfermas. Estas muertes, y no solo las del
personal de MSF, plantean una pregunta de mayor calado que for­
mularemos más adelante, en este mismo capítulo: ¿puede alguna ope­
ración concebida originalmente en París, Londres, Nueva York o Gi­
nebra (donde se encuentran las sedes de las organizaciones) evitar ser
acusada de ejercer influencia extranjera en una tierra convulsa y ser
denunciada y atacada porque se la considere otro rostro más del intru­
sismo occidental? Y por extensión, lo cual resulta aún más descora­
zonados ¿pueden seguir siendo respetadas por todos los bandos de

284
 «NOSOTROS» LOS PUEBLOS»

un conflicto las agencias de ayuda humanitaria y defensa de los de­

rechos humanos y las ONG, dado el aluvión de ataques recientes?12
Otro inmenso y todavía creciente campo de actividad de las
ONG tiene que ver con los asuntos medioambientales, paralela­
mente (y a menudo adelantándose) a la expansión de las agencias de
la ONU en este terreno. En este ámbito existe un movimiento que
hoy día debe de abarcar miles de ONG. En un extremo del espec­
tro se encuentra la organización ultraactivista Greenpeace, que lla­
mó por primera vez la atención de los medios de comunicación a
principios de la década de 1970 con algunas acciones de protesta es­
pectaculares, cada una de las cuales tenía la clara intención de poner
en una situación embarazosa a gobiernos y empresas comerciales para
que pusieran fin a unas practicas que los líderes de Greenpeace con­
sideraban nocivas para la naturaleza y el medio ambiente.13 Ello, por
supuesto, planteaba preguntas que afectan a todo este tipo de orga­
nizaciones: ¿cómo puede un grupo de personas que se ha arrogado
esa función afirmar que es portavoz de la población en su conjunto,
del medio ambiente, de los bosques y de las ballenas? ¿Y cómo se
puede tolerar su actuación cuando en sus acciones de protesta in­
fringen deliberadamente las leyes? Aquí la respuesta de Greenpeace
era tajante. Al igual que hizo el movimiento estadounidense en de­
fensa de los derechos civiles, les parecía que tenían que hacer caso
omiso de determinadas normas (relativas al acceso a la propiedad
privada o vulnerando normativas sobre el derecho de reunión) con
el fin de alcanzar sus metas. Se trataba de desobediencia civil» lleva­
da ahora a alta mar... en sentido literal.
Los activistas de Greenpeace no vacilaban por tanto en poner su
vida en peligro si llamaban la atención sobre su causa y obligaban a
las autoridades a modificar políticas que no aprobaban. Interponerse
físicamente en la matanza de focas grises en Canadá y Alaska fue un
primer ejemplo de ello, como también lo fueron las acciones en el
mar contra la pesca de arrastre a gran escala. Otras formas de llamar
la atención pública fueron navegar en territorios donde Francia rea­
lizaba pruebas nucleares en el Pacífico y protestar contra las incesan­
tes prácticas de tala de árboles (sobre todo en los bosques tropicales).
Las compañías petroleras internacionales, los grandes negocios fores-

285
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

tales y las industrias balleneras noruega y japonesa han sido blancos

específicos y reiterados de Greenpeace. Además, las autoridades han
fracasado a menudo con las contundentes contramedidas físicas con
que han respondido, cuyo caso más espectacular es el que se produ­
jo cuando el buque Rainbow Warrior de la organización fue hundido
por los servicios secretos franceses en 1985 para impedir que se
adentrara en aguas del territorio de pruebas nucleares del Pacífico
Sur. Aunque el gobierno francés se defendió, el escándalo consi­
guiente, más el envío de millones de peticiones procedentes de todo
el mundo, sirvieron de mucho para empujar a las principales poten­
cias» incluida Francia, a que hicieran muchas menos pruebas. No
cabe duda de que fue la alteración del clima político entre el Este y
Occidente lo que explica ante todo la firma del Tratado de Prohibición
Completa de los Ensayos Nucleares (1996), pero no es descabellado
sostener que una organización intransigente había desempeñado en
primera instancia un papel considerable en la transformación de la
opinión pública.
Así pues, no se trata de una protesta meramente simbólica. Al
igual que muchas otras ONG, para promover sus fines Greenpeace
da empleo hoy día a abogados y miembros de grupos de presión, re­
cluta científicos para poner a prueba productos y estudiar entornos
deteriorados, y realiza sofisticadas campañas de relaciones públicas,
que desarrolla a través de su amplia red de grupos y voluntarios lo­
cales y de un sofisticado uso de internet. En los últimos años ha lan­
zado campañas con particular energía contra los cultivos modifica­
dos genéricamente, obligando a una compañía tras otra a retirarse de
ese campo. Reconoció muy pronto la importancia de conseguir que
se consagrara en la legislación internacional lo que quería y de tra­
bajar a través de organismos y tratados internacionales. La intensa
presión sobre muchos gobiernos se tradujo en las sanciones de la
ONU a Liberia por tala ilegal. Otras campañas consiguieron que la Or­
ganización Marítima Internacional aumentara las restricciones en el
Báltico contra los petroleros y otros buques de caiga peligrosos. Al
celebrar su trigésimo cumpleaños en septiembre de 20()l, anunció,
como si todavía no nos hubiéramos dado cuenta, que «Greenpeace
avanza mediante el compromiso activo...».

286
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS»

El Instituto para los Recursos Mundiales (WRI), fundado en

Washington D. C. en 1982, huye mucho más de la confrontación.
Y mientras que Greenpeace cuenta ahora con una red de grupos au­
tónomos prácticamente independientes en más de treinta países, el
WR1 ha concentrado en una sola oficina a todo su personal, si bien
está compuesto por más de un centenar de científicos, ingenieros,
consultores, cartógrafos y demás especialistas, procedentes de todo el
planeta y encargados de infinidad de proyectos encaminados a me­
jorar la sostenibilidad medioambiental. Actúa también para movili­
zar a la opinión pública a través de sus numerosas notas de prensa y
publicaciones, de las cuales la más conocida es el impresionante in­
forme anual «World Resources». Pero su función principal consiste
en establecer vínculos con organismos de países en vías de desarro­
llo, hasta garantizar en la mayor parte de los casos financiación im­
portante por parte de organismos gubernamentales y fundaciones
del Norte.
Bastarán dos ejemplos.14 En junio de 2004, el WRI y la Confede­
ración de Industrias Indias anunciaron su colaboración en una serie
de proyectos para apoyar empresas sostenibles desde el punto de vista
medioambiental en India; no era un acontecimiento desmerecedor de
atención, dado que India es (después de China) la mayor economía
del Asia continental y un país cuyo impresionante crecimiento eco­
nómico podría perfectamente influir en la lucha para controlar el ca­
lentamiento global. El Godrej Green Business Centre, que llevará a
cabo la mayor parte del trabajo sobre el terreno, está apoyado por el
estado de Andhra Pradesh. la Fundación Godrej y la Agencia Esta­
dounidense para el Desarrollo Internacional (USAID). Ese mismo
mes, el WRI anunció una colaboración con el Banco de Desarrollo
Asiático para estudiar en Asia «el transporte urbano sostenible desde
el punto de vista medioambiental», que todo aquel que haya tosido
en medio de los gases de Bangkok o Shanghai reconocerá que es un
objetivo muy necesario. La organización encargada de la labor sobre
el terreno está financiada por la Agencia Sueca de Desarrollo Inter­
nacional. El órgano de asesoramiento del WRI para todo esto (su
Centro de Transporte Sustentable, cuyo misterioso acrónimo es
EMBAR Q) está apoyado por la Fundación Shell. Esto dista mucho

287
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

de la campaña de Greenpeace contra la caza de ballenas noruega,

pero ambas organizaciones, y otras miles de ellas, empujan en una
misma dirección.
Aún más extraordinario es el espectro de ONG dedicadas a la
defensa de los derechos de las mujeres y las jóvenes; es decir, a la rei­
vindicación de la dignidad y la ciudadanía de más de la mitad de la
especie humana. Su principal foco de atención es, comprensible­
mente, la negación de los derechos esenciales a las mujeres en tantos
lugares de los países en vías de desarrollo. No obstante, aquí, una vez
más, el observador acaba con una sensación de solapamiento entre
infinidad de organismos nacidos por voluntad propia. Pero el sola­
pamiento no significa necesariamente redundancia si el resultado ge­
neral de las diferentes acciones de estos organismos es dar impulso a
la sociedad civil internacional. En todo caso, es difícil seguir el rit­
mo de la creación de ONG nuevas en este campo, que brotan como
champiñones, casi siempre en respuesta a informes de nuevos retos
y atrocidades. Por ejemplo, en 1983 un grupo de mujeres activistas
estadounidenses viajó a Nicaragua para valorar las consecuencias que
había tenido sobre las mujeres y los niños la guerrilla de la Contra,
y regresaron tan indignadas por lo que habían visto y oído que fun­
daron MADRE, que, según se describe en su página web, es «una
organización internacional de mujeres pro derechos humanos que
reclama los derechos humanos para las mujeres y sus familias». Se
centra particularmente en América Latina, donde se vincula a mo­
vimientos de mujeres indígenas, y destaca políticamente por su
mordacidad acerca de cómo los gobiernos, las grandes empresas y
acuerdos comerciales americanos como el NAFTA han deteriora­
do el tejido social de la región. Luego está Igualdad Ya, fundada
en 1992 para promover los derechos de las mujeres en todo el plane­
ta apelando a la legislación nacional e internacional; nueve años des­
pués, creó la Lawyers’ Alliance for Women (LAW)* para extender
esa misión de un país a otro, prestando testimonio en juicios, tribu­
nales y demás organismos públicos. Un colectivo bastante diferen­
te es el Fondo Global para las Mujeres, que desde 1987 ha recauda­

* En inglés, «hw» significa «ley». (N. del T.)

288
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS»

do de donantes ajenos al proyecto suficiente dinero como para re­

partir aproximadamente 32 millones de dólares entre más de 2.300
grupos de mujeres de todo el mundo: apoya aproximadamente cua­
trocientos proyectos nuevos cada año con unas ayudas que pueden
parecer pequeñas a ojos del Norte, pero que se agradecen sobre el
terreno.
De todos modos, cualquier crítico tiene derecho a preguntar:
¿qué se consigue en realidad con todo este activismo y despilfarro de
energías? Los resultados son claramente desiguales. Muchas de estas
organizaciones tienen objetivos muy difusos, están demasiado aira­
das, son apolíticas o son demasiado propensas a dilapidar sus fuerzas
en cualquiera de las causas relacionadas con ellas. MADRE, por
ejemplo, afirma abiertamente: «Nuestros programas son reflejo de
un enfoque basado en los derechos humanos y centrado en las per­
sonas para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la
ONU, que pretenden: erradicar la pobreza extrema y el hambre; lo­
grar la enseñanza primaria universal; promover la igualdad entre los
géneros y la autonomía de la mujer; reducir la mortalidad infantil;
mejorar la salud materna; combatir el sida, el paludismo y otras en­
fermedades; garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, y fo­
mentar una asociación mundial para el desarrollo».15 Esto es mucho
pedir, incluso para la totalidad de la Organización de las Naciones
Unidas.
Centrándose más en una finalidad concreta, otras ONG supo­
nen cambios en términos prácticos y cotidianos. Pensemos en la in­
contenible profesora Wangari Maathai, fundadora del Green Belt
Movement (GBM), ganadora del Premio Nobel de la Paz en 2004 y
primera mujer de Africa central y oriental de la historia que obtuvo
un doctorado. Cuando en 1977 puso en marcha el GBM plantando
árboles para reemplazar a los derribados por la tala irresponsable, el
gobierno keniata quedó perplejo. Cuando al cabo de una década se
habían creado seiscientos viveros, todos ellos dirigidos por mujeres,
el gobierno corrupto del presidente Daniel Arap Moi empezó a preo­
cuparse. Cuando el GBM se opuso a la construcción de un edificio
de sesenta y dos plantas en Nairobi destinado a ser la sede del partido
político en el poder, el gobierno se volvió violento. La doctora Maa-

289
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

thai fue atacada en su integridad física al menos en tres ocasiones. El

resultado de esta burda intimidación fue que las organizaciones de
mujeres y de derechos humanos del mundo entero se incorporaron a
la lucha, los medios de comunicación de todo el mundo encontraron
de repente un nuevo asunto de interés, las fundaciones del Norte
ofrecieron dinero a su proyecto de plantación de árboles (hasta la fe­
cha. Maathai y su movimiento han plantado más de veinte millones
de árboles), los premios y galardones para ella y para el GBM proce­
dentes de todo el mundo se multiplicaron, y el gobierno keniata tuvo
que retroceder finalmente. En 2002 fue elegida parlamentaria, y lue­
go fue nombrada para un cargo ministerial. Algunos años antes, su
marido la había abandonado y había conseguido el divorcio sobre la
base de que «tenía demasiada formación, demasiada fuerza, era de­
masiado obstinada y demasiado difícil de controlar...». Exacto. E hizo
que las cosas cambiaran.16
Pero ¿qué significa todo esto para las estructuras de poder mun­
dial? Quizá no mucho. Tal vez el gobierno de Kenia haya modifica­
do su posición, pero ciertamente no está comprometido todavía con
el programa de derechos de las mujeres. La inmensa mayoría de los
gobiernos están dominados por varones, al igual que sus burocracias.
En todo el mundo musulmán y la mayor parte de Africa se niegan
ios derechos de las mujeres. Y el poder real en el mundo de las or­
ganizaciones internacionales sigue firmemente en manos del Conse­
jo de Seguridad, el FMI y el Banco Mundial. Pero si pudiera apare­
cer hoy día un activista internacional de los primeros tiempos, de
finales de la década de 1940, para examinar la posición de las ONG
en la comunidad mundial actual, quedaría estupefacto por su rele­
vancia.
¿Se puede decir lo misino de otros organismos no gubernamen­
tales dedicados a la promoción de la sociedad civil internacional,
como las iglesias, los medios de comunicación o las fundaciones fi­
lantrópicas? No cabe duda de que las religiones institucionalizadas,
como el islam, el cristianismo, el budismo y otras, causan un pro­
fundo impacto en las vidas y el pensamiento de miles de millones de
personas; pero ¿se traduce este hecho en una interacción significati­
va con las organizaciones internacionales y en alguna influencia so­

290
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS»

bre ellas? En la mayor parte de los aspectos, la respuesta es sin duda ne­
gativa. Las familias y los individuos rinden culto anhelando acercarse
al Todopoderoso, no para modificar el ECOSOC. Aun así, lo que las
iglesias dicen y hacen suele provocar reacciones de gran envergadura
en la política mundial tanto por el inmenso número de sus fieles como
porque ellos también se dirigen a la ONU y a sus estados miembros
con la intención de que se produzcan cambios a escala internacional.
Esto no quiere decir que la función pública de las iglesias sea ex­
clusivamente política. Quaker Relief Services trabaja pausada y efi­
cazmente para aliviar el sufrimiento en muchas partes del mundo, y
en raras ocasiones ocupa los titulares de los periódicos. Desde la
ayuda a las víctimas de la hambruna de la patata en Irlanda a media­
dos del siglo xix hasta sus labores de atención a los alemanes tras am­
bas guerras mundiales (por lo cual recibió el Premio Nobel de la Paz
en 1947), el American Friends Service Committee pasó a asumir un
papel de alcance mundial y ahora actúa en veintidós países: ha ayu­
dado a las víctimas de las inundaciones en Mozambique, a las víc­
timas del hambre en el Cuerno de Africa y a las víctimas de la vio­
lencia en Chechenia. Una pauta de servicio internacional similar la
desarrollan muchas iglesias y agrupaciones misioneras escandinavas.
Luego esta el mayor agente de todos, Catholic Relief Services (fun­
dada en 1943), y algunas organizaciones de ámbito nacional como
CAFOD en el Reino Unido, que en la actualidad actúa en no­
venta y cuatro países ofreciendo ayuda de emergencia, atendiendo
a víctimas del sida, con programas de salud, educación, mi ero fi­
nanzas y trabajo por la paz. Aunque suelen actuar junto a agencias
de la ONU y ONG, en algunas zonas más remotas del mundo sus
organismos de ayuda basados en la religión son la comunidad in­
ternacional.17
A veces las iglesias poseen un poder para hacer que los gobier­
nos cambien con el que las ONG no podrían ni soñar. Un fantástico
ejemplo de ello fue la movilización política de la comunidad judía
estadounidense ante las noticias y las imágenes de musulmanes con­
sumidos en campos de refugiados de Bosnia en agosto de 1992.
Cuando el Comité Judío Americano, el Congreso Judío Americano
y la Anti-Defamation League publicaron un anuncio a toda página

291
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

en The New York Times titulado «Alto a los campos de concentra­

ción» y organizaron una manifestación ante la Casa Blanca, los ad­
ministradores estadounidenses se pusieron manos a la obra con rapi­
dez. Doce años más tarde, cuando el Consejo Estadounidense de
Obispos Católicos pidió al secretario de Estado Colín Powell que
intensificara los esfuerzos para impedir que los gobiernos sudaneses
continuaran con el genocidio de Darfur, la atención del Departa­
mento de Estado se incrementó, y volvió a aumentar de nuevo
cuando ¡as principales iglesias protestantes del sur del país hicieron
pública también su opinión de que, si era necesario, el gobierno es­
tadounidense y el Consejo de Seguridad deberían reflexionar seria­
mente sobre la posibilidad de intervenir.
La interacción de política eclesiástica y política internacional es
en algunas ocasiones mucho más controvertida... y problemática.
Hace una generación, el ojo del huracán de las relaciones Iglesia-es­
tado se encontraba en América Central y del Sur, donde la influen­
cia de la Iglesia católica no tenia igual. Tradicionalmente, los líderes
de la Iglesia (como los de España y Portugal) se habían inclinado en
dirección conservadora, apoyando a menudo regímenes dictatoria­
les. Pero la llegada de las nuevas ideas de la «teología de la libera­
ción». la aparición de algunos obispos radicales durante las guerras
civiles que sacudieron América Central y el surgimiento de una nue­
va generación de sacerdotes, sobre todo jesuítas, que predicaban refor­
mas socioeconómicas y constitucionales, alteraron por completo el
paisaje. La Iglesia acabó asociándose con el ala radical de la política
y en ocasiones pagó un alto precio por ello. Cuando inició una in­
vestigación sobre las violaciones de los derechos humanos en Guate­
mala durante las décadas de conflictos anteriores y concluyó que el
79 por ciento de los cincuenta y cinco mil casos fueron perpetrados
por las fuerzas de «seguridad», el director del informe final, el obis­
po Juan Gerardi, murió apaleado dos días después (el 26 de abril de
1998); era una espeluznante repetición del asesinato en 1980 en El
Salvador del arzobispo Oscar Romero, sobre quien dispararon mili­
tares derechistas mientras oficiaba misa. Doce años después una Co­
misión de la Verdad de la ONU investigó el asesinato de Romero, y
finalmente se identificó a los autores del crimen. El juicio de Gerardi

292
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS»

(o, mejor dicho, el juicio que propugnaron algunos de sus partida­

rios) fue llevado ante la atención de Europa bajo el patrocinio de
Amnistía Internacional. En esta ocasión, las agencias de la ONU, las
iglesias y las ONG caminaron juntas.
En otros asuntos, estos diferentes actores discrepan. Aunque las
iglesias protestantes liberales de Europa septentrional suelen estar
asociadas a causas globales progresistas, esto no es así en el caso de las
iglesias conservadoras estadounidenses acerca del papel de las agen­
cias internacionales respecto al aborto y la planificación familiar, y
no es así sin duda en el caso del Vaticano. La posición exclusiva de
la Santa Sede, que goza de la condición de observador y no miem­
bro oficial de la Asamblea General (que es lo que escogió en 1945
en lugar de las obligaciones derivadas de la integración plena, como
hizo Suiza), le da la oportunidad de influir en las políticas de la
ONU mucho más que cualquier otra ONG o religión. Uno de
estos muchos privilegios es el derecho a votar en las conferencias
mundiales de la ONU y a modelar las resoluciones de dichas reu­
niones. Este suele ser un asunto indiscutible, o al menos aceptado
como un hecho histórico. Pero las intervenciones decididas del Va­
ticano para modelar el texto del Programa de Acción durante la
conferencia mundial de 1994 celebrada en El Cairo sobre población
dejaron estupefactos a muchos delegados y dieron lugar a que mu­
chas organizaciones feministas pidieran que se degradara al Vaticano
a la condición de ONG (porque afirmaba que el lenguaje del borra­
dor fomentaba el aborto libre, el sexo entre adolescentes y la homo­
sexualidad). Como la Santa Sede mantiene relaciones diplomáticas
plenas con más de un centenar de estados, y como en la actualidad
su posición se ve apoyada, irónica pero comprensiblemente, por los
protestantes, judíos y musulmanes conservadores, la petición cayó
en saco roto. Esta vehemencia, y el lenguaje de compromiso del
texto final del Programa de Acción, es quizá lo que más indica que
el movimiento habitualmente liberal de las ONG tiene sus límites,
pese al aumento de su repercusión e influencia.1*
No cabe la menor duda, sin embargo, de que muchas ONG se
han aprovechado enormemente de la expansión de las fundaciones
filantrópicas, principalmente estadounidenses y liberales, para la me­

293
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

jora de la democracia mundial. Creadas por ley a principios del si­

glo xx y con fines tanto filantrópicos como fiscales (las fundaciones
Camegie y RockefeUer fueron las primeras, y la Fundación Ford fue
creada ya en 1936), las fundaciones son capaces de reforzar su pode­
río financiero de muy variadas maneras. Es extraordinariamente di­
fícil conseguir estadísticas precisas en este aspecto, y muchas cifras se
contradicen, incluso dentro del propio informe anual de una misma
fundación (la legislación estadounidense exige a todas ellas que ela­
boren un informe anual y gasten todos los años el 5 por ciento de sus
activos). En el año 2002, las casi sesenta y cinco mil fundaciones pri­
vadas estadounidenses tenían activos por valor de 435.(XX) millones
de dólares y concedían 3O.(HX> millones de dólares al año; una suma
equivalente al PIB total de Zimbabue o El Salvador. Una abruma­
dora parte de este dinero va destinada a sectores del interior de Es­
tados Unidos, como escuelas, necesidades urbanas e investigación
médica. Aun así, se gasta mucho dinero en lo que habitualmente se
denomina «programas de ámbito internacional», y quizá sean estos
programas los que despiertan mayor atención, puesto que la derecha
política considera que muchas fundaciones son demasiado progresis­
tas y subversivas, los radicales de izquierda consideran que son elitis­
tas y no democráticas, y muchos países en vías de desarrollo las con­
sideran demasiado entrometidas aun cuando ofrezcan un bienvenido
suministro de fondos.19
Parece haber dos aspectos principales en los que las fundaciones
filantrópicas influyen en la sociedad civil internacional y pueden re­
lacionarse con las finalidades explícitas de la Carta de la ONU y la
Declaración Universal de los Derechos Humanos. El primero de
ellos se da en el campo de los intercambios culturales, las becas es­
colares, los programas de investigación y formación, y la difusión de
información sobre cuestiones internacionales; un programa bastante
parecido al de la UNESCO, puesto que su intención manifiesta es
promover el conocimiento de los pueblos y el entendimiento entre
ellos. La financiación de conferencias científicas conjuntas entre el
Este y Occidente durante la guerra fría sería uno de los muchos
ejemplos, en que el argumento de fondo era que podían contribuir
a promover políticas de coexistencia en lugar de a la confrontación.

294
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS»

Gran cantidad de dinero de las fundaciones fue vertido en Europa

occidental durante tas décadas de 1950 y 1960 para subvencionar re­
vistas, realizar donaciones a instituciones educativas y fomentar el
aprecio hacia la cultura estadounidense a fin de reducir el antiame­
ricanismo europeo e impedir cualquier deriva hacia la URSS. Otra
de las inversiones típicas en los países en vías de desarrollo fue la fi­
nanciación de bibliotecas. Como USA11) y la CIA estaban hacien­
do en gran medida lo mismo, no es de extrañar que muchos indivi­
duos extranjeros y sus gobiernos sospecharan que las fundaciones
eran sencillamente otra arma de la estrategia estadounidense, pese al
hecho de que mediante este escenario estaban impulsando progra­
mas mucho más progresistas y liberales de lo que sus exigentes fun­
dadores conservadores podían haber imaginado.
El segundo grupo de proyectos presta apoyo práctico a asocia­
ciones de derechos humanos y financia mejoras medioambientales y
agrícolas, sobre todo en el ámbito de la investigación y experimen­
tación en medicina tropical. Así pues, por definición, este flujo de
dinero discurre desde el Primer Mundo hacia el Tercer Mundo. La
Fundación Rockefeiler fue quizá pionera en este aspecto. Nada me­
nos que en 1916 empezó a conceder becas escolares en India, y
en 1932 financió la All-India School of Hygiene and Public Health.
La Fundación Rockefeiler fue también líder en la concesión de ayudas
para asesorar proyectos comunitarios en América Latina y el Caribe,
mientras que, cuando la Fundación Ford ingresó en este campo de
forma seria en la década de 1950, decidió dedicar al subcontinente
indio gran parte de sus fondos destinados a asuntos internacionales.
Ambas fundaciones desempeñaron un papel relevante en el apoyo a
la denominada «revolución verde» de Asia, que permitió a esos paí­
ses estimular su productividad agrícola.
¿Qué significa esto en términos monetarios? Los informes anuales
de dos agentes de gran envergadura, la Fundación Ford y la Fundación
Gates, pueden damos una idea de ello. Los activos totales de la Fun­
dación Ford a finales de 2<M)3 eran de 9.970 millones de dólares, lo
cual le permitía conceder ayudas por valor de 489 millones de dólares;
una cantidad muy inferior, claro está, al dinero anual del que disponen
USAID o el Banco Mundial, pero importante debido a su mucha ma­

295
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

yor flexibilidad e independencia de las interferencias políticas (esto es,

gubernamentales). En ciertos aspectos, la fundación presenta los rasgos
de un estado de tamaño medio. Cuenta con oficinas en Ciudad de
México, Río de Janeiro, Santiago de Chile, Lagos, Johannesburgo,
Nairobi, El Cairo, Tel Aviv, Moscú, Beijing, Hanoi, Yakarta y Nue­
va Delhi, de las cuales esta última es su oficina más grande en el ex­
tranjero. Entre 1951 y 1995, la Fundación Ford destinó centenares de
millones de dólares a unos dos mil quinientos proyectos de becas en
(oda India. Al contemplar la afluencia de visitantes a sus oficinas de la
calle Lodi de Nueva Delhi, uno tiene la impresión de que se encuen­
tra ante una embajada o un gran consulado a pleno rendimiento.
La Fundación Gates es una recién llegada a este mundo, pero al
cabo de una década se ha convertido en la mayor donante de toda la
historia a causa de los beneficios familiares de Microsoft. En 2003,
sus activos ascendían a casi 27.000 millones de dólares, y gastaba
cada año más de 1.000 millones de dólares en ayudas. Su programa
de mayor envergadura se ocupa de lo que denomina «salud global»,
al que solo en 2003 se dedicaron 576 millones de dólares, principal­
mente a la lucha contra enfermedades mortales como el sida o la ma­
laria. Se ha convertido en un agente particularmente importante en
la lucha contra el sida en Africa, a la cual se destina dinero en todos
sus frentes, desde la investigación médica hasta la atención sanitaria
a los afectados de dicha enfermedad. Por tanto, no tiene la misma
amplitud que la Fundación Ford (ni oficinas en el extranjero), pero
destina cuantiosas sumas a grandes proyectos. Las políticas de la Fun­
dación Ford son más generales, y por fortuna considera la posibilidad
de ofrecer ayudas a pequeña escala, por ejemplo, a iniciativas locales de
base para la limpieza del medio ambiente, al suministro de agua y a
mícrocréditos destinados a iniciativas de mujeres. Pero también ha
desempeñado un papel diferenciado en la promoción de los dere­
chos humanos en los países en vías de desarrollo, a menudo para ma­
yor cólera y vergüenza de los regímenes autoritarios. Cuando el ré­
gimen militar argentino intervino brutalmente en la Universidad de
Buenos Aires en 1976, la fundación ayudó a científicos argentinos a
que se instalaran en otros países latinoamericanos. Y cuando el go­
bierno del apartheid de Sudáfrica impedía a los estudiantes africanos

296
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS»

acceder a la educación superior, la Fundación Ford creó el Progra­

ma de Investigación Sudafricano (el SARP, South African Research
Program, en la Universidad de Yale) para financiar sus investigacio­
nes y su formación. En la actualidad, apoya a la Comisión de Juris­
tas Colombianos y a un gabinete estratégico jesuíta de Bogotá lla­
mado CINEP, en ambos casos para que combatan las violaciones de
los derechos humanos e informen sobre ellas. Muchas de estas ayu­
das de las fundaciones no representan dinero bien gastado a causa de
la mala gestión o a técnicas incorrectas, pero el efecto acumulativo
del pasado medio siglo de donaciones ha sido, indudablemente, fo­
mentar la conciencia y la cooperación internacionales.
Hay, claro está, fundaciones filantrópicas similares en otros paí­
ses: la Fundación Krupp en Alemania, la Fundación Sasakawa enja-
pón o la Fundación Leverhuhne en Gran Bretaña. Pero la mayor
parte de ellas se centran en proyectos nacionales o en intercambios
culturales y educativos. Y en este aspecto la preponderancia de los
organismos estadounidenses es inmensa; hace algunos años se esti­
maba que, de treinta y dos fundaciones de todo el planeta con acti­
vos superiores a cien millones de dólares, veintinueve eran estadouni­
denses.
A primera vista, podríamos pensar que esa misma preponderan­
cia occidental se da respecto a la cobertura de los medios de comu­
nicación de los programas internacionales y vinculados a la ONU.
Hay dos casos que pueden reforzar esta sensación: la red de televi­
sión por cable estadounidense CNN y el papel, bien distinto, del
BBC World Service (BBC Mundo). Nadie sostendría que alguna de
estas dos organizaciones se encuentre en el primer plano de una
campaña global del «Nosotros, los pueblos», pero su capacidad de di­
fusión de noticias e información a tantísimos países de todo el pla­
neta refuerza la idea de que, pese a todas las diferencias entre los es­
tados, cada vez más ciudadanos (sobre todo los de las generaciones
más jóvenes) viven expuestos a lo que sucede en otros lugares. Es más,
la CNN ha asumido un papel un tanto especial, el denominado
«efecto CNN», al conseguir que los gobiernos se involucren o se
desentiendan de las crisis internacionales, sobre todo en los países del
Tercer Mundo. Quien mejor expresa este argumento es el profesor

297
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

Viggo Jakobsen: «La secuencia causal del efecto CNN suele ser como
sigue: los medios (impresos y televisivos) dan cobertura al sufri­
miento y las atrocidades; los periodistas y los líderes de opinión exi­
gen que los gobiernos occidentales “hagan algo”; la presión (pública)
se vuelve insoportable, y los gobiernos occidentales hacen algo».20
Aquí el ejemplo clave fue la triple crisis de mediados de la década
de 1990: Kosovo, Somalia y Ruanda-Burundi. En palabras de John
Shattuck, que en aquella época era secretario de Estado adjunto de
Estados Unidos para la democracia, los derechos humanos y el tra­
bajo, «los medios de comunicación nos metieron en Somalia y des­
pués nos sacaron de allí». El secretario general de la ONU Boutros
Boutros-Ghali dijo sorprendido: «La televisión ha transformado la
forma de reaccionar del mundo ante las crisis», una apreciación con­
firmada por la reacción mundial ante el tsunami del océano índico
de diciembre de 2004,
Todo esto es cierto, sin duda, pero no es toda la historia. Las
atrocidades y los desastres humanitarios de los que informó la CNN
(y otras redes de televisión que se esforzaron por hacerlo para man­
tener su posición) obtuvieron sin duda más atención que otras mu­
chas que no recibieron demasiada cobertura informativa, como Ab­
jasia. Angola. Sudán, Liberia, Nagonio-Karabaj, Cachemira y otra
media docena más. A principios de la década de 1990 la situación de
Sudán era aún más espeluznante que la de Somalia, pero la CNN es­
taba en Somalia, no en Sudán, de modo que fue en el primer país
donde intervinieron la ONU y Estados Unidos. También es verdad
que la cobertura televisiva es episódica y depende de si las violacio­
nes de los derechos humanos son graves, de si la región es accesible
para un equipo de informadores o de si la historia en sí es lo bastan­
te «atractiva»; pocas cadenas de televisión dedicaron muchos minu­
tos, por ejemplo, a las tareas de reconstrucción de Ruanda una vez
que habían concluido las atrocidades.
Pero toda la atención concedida al efecto CNN como el princi­
pal o único «impulsor» de la acción gubernamental internacional
ignora a muchos otros actores en escena, incluidos todos los que he­
mos expuesto anteriormente: las ONG, las organizaciones de dere­
chos humanos, las muchas agencias de la ONU sobre el terreno que

298
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS*

informan directamente al secretario general, los funcionarios diplo­

máticos y consulares que informan a sus gobiernos de las atrocida­
des, o las iglesias. Obviamente, los gobiernos francés y canadiense
no necesitaron que la CNN los instara a intervenir en Ruanda. El
primer ministro Blair no necesitó que los medios de comunicación
lo empujaran a enviar dos mil comandos de la Marina Real britá­
nica a Sierra Leona. Es probable que los obispos católicos esta­
dounidenses ejercieran más influencia para despertar la conciencia
del secretario de Estado norteamericano Powell acerca de Sudán que
cualquier otro medio informativo. Los congresistas estadounidenses
negros que están profundamente interesados en los destinos de
Africa, mantienen por iniciativa exclusivamente propia la presión
acerca de los acontecimientos de ese continente. En resumen, los
medios de comunicación occidentales se suman sin duda al movi­
miento del debate y la acción sobre la pacificación y las cuestiones
humanitarias, pero dicho movimiento no avanza en solitario.
Una influencia muy diferente en el territorio de la opinión y la
percepción mundial son las emisoras de radio del BBC World Ser­
vice (no deben confundirse con los servicios informativos de la BBC
que emiten para el territorio del Reino Unido). Esta organización
excepcional decidió, desde los comienzos de su larga trayectoria (se
fundó en 1922), suscribir dos principios que le han resultado muy
útiles: en primer lugar, emitir para todo el planeta, no solo en len­
gua inglesa sino en infinidad de lenguas extranjeras (suahili, hindi,
bausa, el grupo lingüístico turco u otros) que son la lengua materna
de hablantes que han emigrado al Reino Unido; y en segundo lu­
gar, ofrecer reportajes de hechos, a menudo simples, de noticias de
todo el mundo en el tono más imparcial posible, en marcado y de­
liberado contraste con lo que hace medio siglo era el Propaganda-
ministerium del doctor Joseph Goebbels.
El resultado ha sido la credibilidad, una baza de inconmensurable
valor. Durante la guerra fría, decenas de millones de ciudadanos eu­
ropeos soviéticos y de Europa del Este lo escuchaban para conocer la
verdad de su orwelliano mundo. Hoy día, aproximadamente sesenta
y nueve millones de habitantes de Africa y cuarenta y ocho millones
de Asia escuchan sus emisiones nocturnas. Aunque no pretendemos

299
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

tornamos al pie de la letra los datos de los sondeos de la propia BBC,

estos afirman que el 64 por ciento de los nigerianos y el 55 por cien­
to de los indios creen que el BBC World Service «ofrece noticias
e información no sesgada y objetiva»; esto contrasta con Voice of
America y las principales emisoras estadounidenses, que muchas au­
diencias extranjeras consideran demasiado patrióticas y centradas en sí
mismas (por cuanto hablan de acontecimientos sucedidos en Estados
Unidos, no en el mundo). Como señaló con sarcasmo el columnista
del The New Ycrk Tintes Paul Krugman en mayo de 2003, durante la
guerra de Irak incluso muchos estadounidenses sintonizaban la BBC
en busca de las noticias porque las emisoras como Fox News «se en­
volvían en la bandera estadounidense y reemplazaban la imparciali­
dad por el patriotismo».21
La mayor audiencia de la BBC se encuentra en los países de la
Commonwealth, lo cual no es de extrañar. En Ghana, es la mayor
emisora del país. Pero ¿cómo debemos entender el hecho de que en
Irak (!) haya una audiencia semanal de 1,8 millones de personas? ¿O
que de quienes escuchan la radio en Kabul, entre el 60 y el 80 por
ciento escuchen el BBC World Service? ¿O que cuando se conce­
dió el Premio Nobel de la Paz a la abogada iraní Shirin Ebadi afir­
mara en una entrevista: «A través de la BBC' (Persian Service) nos
enteramos de las noticias y opiniones que no podemos encontrar en
nuestros propios medios de comunicación. La BBC suele ser la pri­
mera en informar de las noticias importantes de nuestro país. De he­
cho, suelo enterarme en primer lugar por la BBC de si han deteni­
do a algún colega»? Dado que, además, el personal del BBC World
Service sigue de cerca más de tres mil fuentes de información tele­
visiva, radiofónica, de internet y de agencias en hasta un centenar de
lenguas distintas, sencillamente no tiene igual.
Aun así, ni en el caso de la CNN ni en el del BBC World Ser­
vice deberíamos sobreestimar el impacto global que ocasionan. Sen­
cillamente, hay demasiados competidores nacionales. En India, que
cuenta con una prensa, una radio y una televisión muy vigorosas,
solo el 1,7 por ciento de la población adulta escucha el BBC World
Service. En China, donde hay unas 3.300 cadenas de televisión lo­
cal, las redes extranjeras no están autorizadas a transmitir noticias al

300
 «NOSOTROS, LOS PUEBLOS»

país (a diferencia, presumiblemente, de programas de entretenimien-

to). La mayor parte de las principales ciudades de América Latina
cuentan con unos medios de comunicación nacionales muy activos;
allí donde han sido eliminados, se pueden escuchar las emisiones de
países vecinos. Y lo cieno es que hasta los 146 millones de oyentes
del BBC World Service en los países no occidentales pertenecen por
abrumadora mayoría a las clases profesionales e intelectuales que
desempeñan algún papel político pero representan únicamente el
1,5 por ciento de la humanidad. A todo esto deberíamos añadir la
extraordinaria influencia de la cadena al-Yasira en todo el mundo ára­
be. Considerada por muchos habitantes de la región como la fuente de
información de mayor autoridad, goza del sublime destino de ser
criticada tanto por los conservadores estadounidenses como por los
íundamentalistas musulmanes. Y ahora emite además en inglés, lo cual
supone una interesante vuelta de la tortilla. Por último, una investiga­
ción más en profundidad del lugar que ocupan las noticias y las co­
municaciones culturales en la evolución de los asuntos internacionales,
exigiría tener en cuenta la naturaleza penetrante y transnacional de in­
ternet. Como ha crecido con tanta rapidez en la última década, y como
su popularidad estalla en la actualidad en los gigantescos estados de In­
dia y China, resulta extremadamente difícil hacerse una idea adecuada
de los muchos impactos que produce; pero parece justo señalar que,
como se trata de un medio del que puede hacer uso y abusar cual­
quiera que disponga de un ordenador y de electricidad, puede con­
vertirse en un instrumento cada vez menos dominado por Occidente.

Al explorar semejante profusión de actores, agitadores y agencias no

estatales, deben de aflorar en el observador dos pensamientos, uno
negativo y otro positivo, acerca de la posibilidad de establecer una
sociedad civil auténticamente mundial. El aspecto positivo reside en
la aparición de la sinergia o, mejor dicho, de las sinergias que reco­
rren la totalidad del espectro. Las fundaciones, las ONG, los medios
de comunicación y las iglesias trabajan, o cuando menos interaccio­
nan entre sí a una escala cada vez mayor, y suelen interaccionar tam­
bién con los gobiernos de los estados miembros de la ONU, así como

301
 1.A EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

con organismos especializados concretos de la ONU. La pandemia

del sida en Africa, por ejemplo, llama la atención de la prensa y (en
ocasiones) de la televisión mundiales. Las discusiones sobre este pro­
blema son retransmitidas por el BBC World Service en inglés, sua-
hili y bausa. Aparecen relatos estreinecedores en The Guardian y Le
Monde. ONG de todo tipo de tendencias tratan de ayudar. Funda­
ciones como la Fundación Gates o la Rockefeller ofrecen sus recur­
sos. Tanto Catholic Relief Services como los servicios de ayuda de
otros cultos atienden a los enfermos y los moribundos. El Banco
Mundial entra en acción como un poderoso agente. Los organismos
y agencias especializadas de la ONU toman parte, desde la Organi­
zación Mundial de la Salud hasta UNICEF o el PNU1). Y los go­
biernos ricos destinan ayudas adicionales.22
Eso mismo suele ser cierto de las principales violaciones de los de­
rechos humanos o de la catástrofe de una hambruna generalizada: los
organismos de la ONU, los medios de comunicación de alcance
mundial, las organizaciones nacionales e internacionales de derechos
humanos, las iglesias y las fundaciones se ven atraídas hacia el cuadri­
látero. o mis bien van ellas solas. Estas han dejado de ser cuestiones
que aborden los gobiernos en exclusiva (si es que alguna vez lo ha­
cen), cosa que la mayor parte de dichos gobiernos suelen agradecer.
Muchos de estos organismos asisten también a las conferencias mun­
diales de la ONU y desempeñan un papel importante en ellas, pues­
to que sus programas (salud, población, derechos humanos, hábitat)
también son convergentes. Como es lógico, habrá cierta duplicación
y algo de confusión (por ejemplo, entre diferentes tipos de organiza­
ciones de mujeres o agencias y programas de abastecimiento y distri­
bución de alimentos que actúen de forma independiente), pero así es
la naturaleza del sistema. Con todo, para los historiadores de estos
avances sigue existiendo un problema metodológico crucial: ¿dónde
exactamente se puede decir que la ONU fue responsable del progre­
so cuando las acciones de tantos organismos suyos están tan entrelaza­
das con los agentes no gubernamentales? Quizá esta sea una pregunta
que no se pueda responder satisfactoriamente y, después de todo, sea
secundaria en comparación con la historia principal, el relato sobre la
diversidad y la inventiva y el amplísimo espectro de actores implica­

302
 «NOSOTROS» LOS PUEBLOS»

dos, todos los cuales persiguen objetivos comunes: la ayuda y la me­

jora de sus congéneres. Pero los gobiernos y los parlamentarios que fi­
nancian los programas de la ONU tienen derecho a formularla.
La idea negativa es la siguiente: como gran parte de todo este
activismo lo generan y lo financian obviamente fundaciones, me­
dios de comunicación» iglesias y ONG ricas del Norte, ¿acaso no es
inevitable que los gobiernos y los pueblos de los países én vías de
desarrollo las califiquen de sesgadas, condescendientes, invasivas y
una mera concesión ante el hecho de que hemos ingresado en el si­
glo xxi con una quinta parte de la población mundial dueña toda­
vía de cuatro quintas partes de su riqueza? ¿Y no se ve reforzada esa
desconfianza general por la particular preponderancia de Estados
Unidos en el sistema internacional actual, de ral modo que la CNN,
Voice of America, las mastodónticas fundaciones y las iglesias esta­
dounidenses parecen ser aliadas tácitas o incluso explícitas de las
grandes corporaciones multinacionales, las instituciones de Bretton
Woods y la decidida estrategia mundial del Pentágono? Esta idea
disgustaría profundamente a los Quaker R.elief Services y las funda­
ciones liberales, pero no quiere decir que las sospechas no existan,
hoy día quizá de un modo especial en las zonas más conflictivas del
mundo musulmán. En su forma más extrema se manifiesta en for­
ma de asesinato de periodistas occidentales, ataques contra Médicos
Sin Fronteras y atentados contra las oficinas de la ONU. Pero cada
vez se generaliza más la sensación de que los países ricos tratan con
superioridad al resto del mundo y luego intentan apaciguarlo.
No obstante, muchos de estos agentes trabajan para los países en
vías de desarrollo y cada vez con más socios mundiales en vías de de­
sarrollo. El tradicional apoyo de la Fundación Ford a proyectos de al­
deas relacionados con el medio ambiente y el fortalecimiento de las
mujeres en India, o las inversiones masivas de la Fundación Gates
para combatir el sida en Africa, no son muestras de superioridad,
sino tentativas genuinas de ayudar. Los servicios educativos y de
ayuda y atención que ofrecen las iglesias no están motivados por
componendas de poder, sino por un hondo sentido del compromi­
so con la humanidad que compartimos. Y aunque gran parte de los
medios de comunicación occidentales (principalmente, estadouni­

303
 LA EVOLUCIÓN DE LAS MUCHAS NACIONES UNIDAS

denses) se muestren condescendientes con el resto del mundo, una

cifra muy superior de periódicos y revistas liberales se apartan de ese
camino para establecer lazos de empatia y defender los argumentos
de los pueblos menos desarrollados del planeta. Por último, la cues­
tión de la pobreza global, las catástrofes, la ayuda y el desarrollo ocu­
pan una posición central en la misión de la mayor parte de los orga­
nismos y agencias especializadas de la ONU. Pero, como demuestra
el caso de Wangari Maathai o de los microcréditos en India, no se
trata de una cuestión de superioridad. Existe una autentica coopera­
ción Norte-Sur en millares de lugares, y los agentes locales impor­
tan cada vez más. Quizá eso signifique poco para los traficantes de
influencias de Moscú, Beijing o Washington. Pero existe.

¿Existe algo que honestamente se pueda denominar «sociedad civil

internacional»? Sí. ¿Crece y evoluciona? Sí. Pero sigue habiendo un
problema. Nuestro mundo material, social y científico cambia ante
nuestros propios ojos, y habrá cambiado mucho más cuando nues­
tros hijos y nietos alcancen la madurez: pero los principales instru­
mentos para comprender estas transformaciones siguen siendo toda­
vía las estructuras de estados-nación que tan familiares nos resultan,
aunque sean palpablemente inadecuadas para las tareas que se aveci­
nan. Esta es la razón por la que, por una parte, oímos llamamientos
reiterados para reforzar los poderes de la Asamblea General y, por
otra, la sociedad civil se ha movilizado tanto a través de las ONG y
de otros actores no estatales. Esta es la razón por la que existen cam­
pañas, por ambiguas que sean, a favor de un parlamento mundial o
de algún organismo análogo. Esta es una razón por la que existe tan­
to malestar e insatisfacción ante el actual estado de los asuntos mun­
diales. Todo esto, como señaló Karl Marx en otro contexto, es un
grito del alma en un mundo desalmado. Y aumentarán las presiones
a favor de un escenario internacional mejor y de una acción más in­
tegrada. Entretanto, los estados miembros, sobre todo los más gran­
des, resistirán hasta que, quizá, la pura necesidad los obligue incluso
a reflexionar sobre ello.
 Tercera parte
El presente y el futuro
 8

La promesa y la amenaza del siglo xxi

Hay una vieja analogía sobre la historia y la perspectiva según la cual

todos formamos parte de una inmensa caravana que serpentea atra­
vesando un desierto junto a una cordillera montañosa. Cuando
avanzamos desde el sur, las cumbres parecen tener una determinada
forma, pero adoptan otra diferente cuando los observadores alcanzan
la cima de las montañas, y vuelven a ser distintas cuando volvemos la
vista atrás para verlas. Quiza deberíamos enfocar nuestro análisis de
la ONU de un modo similar. Los fundadores de la organización
mundial, los grupos interesados y los medios de comunicación de la
época veían obviamente el sentido y los fines de las Naciones Uni­
das de forma distinta a como lo hacemos nosotros hoy día; ¿cómo
no iban a hacerlo, sobre todo en aquellos años épicos comprendidos
entre 1943 y 1946? En el mundo actual, todos nosotros (tanto si
simpatizamos con la organización como si mostramos hostilidad o
indiferencia) contemplamos naturalmente la ONU bajo otro pris­
ma, afectados por sesenta años de historia. Para el año 2050, la opi­
nión pública, los grupos de interés y los gobiernos verán sin duda
este grandioso experimento de gobierno mundial de un modo
muy distinto, como consecuencia de los diferentes éxitos y fraca­
sos de la ONU en las décadas venideras. No hacerlo así sería anti­
natural.
Esto dificulta extraordinariamente indicar dónde podrían reali­
zarse avances y dónde residen los principales obstáculos para avanzar:
la historia es tan compleja y contradictoria que confunde. Pero esa es
precisamente la cuestión. La conclusión de los seis relatos paralelos de

307
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

la segunda parte de este libro es que la trayectoria de la ONU es desi­

gual. ¿A quién podría sorprenderle, dado que se trata de una organiza­
ción humana y falible que depende tanto de los antojos de poderosos
gobiernos nacionales como de las flaquezas de los altos funcionarios
de la ONU? De manera que si la tasa de éxitos durante los primeros
sesenta años de vida del organismo ha sido desigual, cabe razonable­
mente suponer que Junto con los progresos, presenciaremos también
fracasos y decepciones en las décadas venideras. No va a producirse el
desmoronamiento absoluto de las Naciones Unidas, pues han sido
muchas las naciones y pueblos que han invertido en ella para impe­
dir que suceda. Por otra parte, tampoco es posible que ahora se pro­
duzca, como se defiende en muchos proyectos de reforma radical,
una reestructuración constitucional general del organismo mundial,
aun cuando las ventajas sean innegables.
Cuando la ONU cambie, si es que cambia, las transformaciones
tendrán que realizarse, por tanto, de forma parcial y gradual. Eso no
quiere decir que carecerán de importancia. Importarán mucho. Por
consiguiente, es esencial adoptar un enfoque «piano, piano» para re­
formar las Naciones Unidas, con el fin de sortear los habituales con­
troles impuestos por las grandes potencias, las legislaciones naciona­
les y otras instancias que prefieren que las cosas se queden como
están. El cambio no es imposible, pero la pelota de proponer cam­
bios que puedan funcionar está en el tejado de los críticos del siste­
ma actual con mentalidad reformista, ya se trate de grupos indigna­
dos de los países en vías de desarrollo o de intemacionalistas liberales
del mundo desarrollado. Cualquier tipo de propuesta tiene que su­
perar dos pruebas: en primer lugar, ¿ofrece alguna perspectiva real
de mejora medible y practica de nuestra condición humana?; y en
segundo, ¿tiene alguna oportunidad razonable de ser aceptada por
los gobiernos que controlan el organismo mundial?
El argumento de reformar la Organización de las Naciones Uni­
das para que sea más efectiva, representativa y responsable ha adqui­
rido hoy día mayor urgencia que, por ejemplo, hace veinticinco
años, debido a diversos cambios.
El primero se refiere al ámbito del poder, tan vital en la actuali­
dad como lo fue en el momento fundacional de la ONU. El acuer­

308
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

do de paz de 1945 fue, como ya hemos señalado, el primer orden

de una posguerra que concedió de manera indefinida el privilegio
del veto a una pentarquía de naciones, de un modo que no se ha­
bía hecho en los acuerdos posteriores a la Primera Guerra Mundial.
Pero la siempre cambiante naturaleza del sistema político interna­
cional (en una palabra, el ascenso y caída de las grandes potencias)
no puede congelarse ni detenerse mediante un simple contrato. El
mundo sigue adelante. Suecia y España fueron agentes de primer
orden en 1648, de segundo en 1814, y apenas participaron en 1918
y 1945. De modo que el sistema internacional afronta en el si­
glo xxí un problema sistémico fundamental que los líderes nacio­
nales ni siquiera han empezado a vislumbrar, y menos aún a abor­
dar. Los equilibrios de poder económico y militar global están
cambiando, y con mucha rapidez. Quizá se asegura demasiado que
se producirá el reciente aluvión de predicciones acerca de esas
transformaciones, pero a menos que suceda alguna catástrofe im­
portante en Asia a lo largo de las próximas décadas, los rasgos ge­
nerales están claros.

• Cuando las Naciones Unidas celebren su centenario en 2045,

China podría ser perfectamente la fuerza económica y produc­
tiva más grande del mundo, mayor aún que Estados Unidos.
• India puede representar la tercera economía del mundo» ma­
yor que la de Japón y que la de cualquier estado europeo to­
mado de forma individual (aunque no mayor que la de la
Unión Europea en su conjunto, que, por su parte, puede te­
ner un producto nacional bruto marcadamente superior al de
Estados Unidos).
• Brasil, Indonesia y quizá una Rusia revitalizada podrían estar
avanzando rápidamente hasta acabar superando el peso de los
estados europeos tradicionales?

Estas predicciones causan vértigo, y es poco probable que los es­

cenarios se desplieguen tal como lo indican quienes los pronostican.
Pero lo esencial continúa siendo válido: los equilibrios económicos
en el mundo, y en última instancia los de poder, están cambiando con

309
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

mayor rapidez que en cualquier otra época desde la década de 1890;

y si las Naciones Unidas continúan atadas a su constitución de 1945
parecerán, y serán realmente, cada vez más anacrónicas. Los gobier­
nos y los congresos nacionales que se defienden de las propuestas
sensatas de modernización del organismo mundial deberían recono­
cer que están condenándolo a la irrelevancia. También podrían con
toda honestidad dejar de atacar a la ONU calificándola de instru­
mento ineficaz cuando son precisamente ellos los que han tratado de
que se convierta en eso.
El segundo rasgo evolutivo de las Naciones Unidas que exige
una reforma urgente hace referencia a las diferentes presiones mun­
diales ejercidas sobre la capacidad de la humanidad para mantenerse
a sí misma. Estas presiones son bien conocidas entre los pueblos más
alfabetizados del planeta, y únicamente las ponen en cuestión algu­
nos excéntricos reclutados para escribir artículos pseudocien tíficos
«de desmentidos» para las revistas conservadoras. Todos los datos
medioambientales y atmosféricos indican bastante bien que nos en­
frentamos a una época en que nuestra ecología recibirá presiones te­
rribles y, concretamente, que el calentamiento global del planeta es
un hecho deinencial. ¿Cómo no iba a ser así cuando los glaciares es­
tán desapareciendo en los Alpes suizos y los campos de hielo de la
Antártida se están fundiendo con el mar? Estrechamente ligado a
ello está la industrialización de Asia, impulsada en gran medida por
la necesidad de sus regímenes nacionales de proporcionar unos ni­
veles de vida más altos a las poblaciones de China, India, Indonesia
y Pakistán; ¿cómo se crea prosperidad para tres mil millones de per­
sonas sin destruir gran parte del planeta? Quizá, ni siquiera colecti­
vamente seamos capaces de resolver este problema crucial, pero lo
que es seguro es que ningún país puede hacerlo en solitario. Se tra­
ta de un desafio internacional que se debe abordar con medios in­
ternacionales.
Esto mismo es cierto para el fenómeno relativamente nuevo del
terrorismo internacional. No tenemos por qué aceptar que es el pe­
ligro más serio para la humanidad (el sida causará muchas más vícti­
mas) para reconocer que ninguna sociedad del planeta está libre de
sufrir ataques aleatorios y brutales. Pero hacer frente al terrorismo no

310
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

es cosa que pueda hacer un país en solitario, por poderoso que sea. Exi­
girá acciones internacionales coherentes, junto con labor policial, ser­
vicios de inteligencia compartidos, destrucción de células terroristas y
una presión constante contra los regímenes que cobijan a terroristas.
Aquí parece poco probable alcanzar un éxito absoluto, ya que siempre
habrá alguna organización terrorista escindida y más violenta que al­
bergue un profundo rencor y formule exigencias inaceptables; pero re­
ducir sus actividades a un nivel en el que la mayor parte de la gente del
mundo pueda dedicarse a sus asuntos corrientes sin temor o inconve­
nientes poco razonables, debería ser un objetivo aceptado por todos los
estados miembros de la ONU. Para conseguirlo, deben cooperar.
Por último, y quizá lo más importante, la comunidad mundial se
enfrenta al reto de cómo tratar a los estados que se hayan desmoro­
nado, contener los genocidios, las hambrunas y demás calamidades
internas, y devolver con firmeza a esas naciones su soberanía legíti­
ma. Como han demostrado los acontecimientos de Bosnia, Africa
occidental. Somalia, Afganistán y muchos otros lugares del planeta,
no es una tarea fácil; se trata de una tarea que en la mayoría de los
casos será labor de muchos anos y sufrirá muchos reveses. Pero es ine­
ludible enfrentarse al problema de dichos estados, puesto que es pre­
cisamente allí donde presenciamos unos niveles inaceptables de vio­
lencia, violaciones de los derechos de las mujeres y los niños, y
degradación medioambiental, y, con mucha frecuencia, son caldo de
cultivo de terroristas.
Todos estos son desafíos para la constitución de 1945 del orga­
nismo mundial. Las consecuencias políticas y de poder del ascenso,
por ejemplo, de India y Brasil a una posición de mayor influencia
económica y estratégica desafian inevitablemente el dominio que los
cinco miembros permanentes con derecho a veto han ejercido en el
Consejo de Seguridad durante los últimos sesenta años. Un axioma
de los padres fundadores de la ONU era que las grandes potencias
tenían que recibir de algún modo derechos especiales (aunque fue­
ran negativos) con el fin de impedir que abandonaran o paralizasen
el sistema internacional, como sucedió en las décadas de 1920 y 1930.
Sería difícil negar ese argumento a India si su PNB supera al de Gran
Bretaña y Francia a lo largo, más o menos, de la próxima década.

311
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

Pero los cambios transnacionales descritos con anterioridad ponen

aún más en cuestión aquella constitución de 1945 centrada en los es­
tados» sencillamente porque dichos cambios quedaban muy lejos de
las suposiciones y expectativas de los políticos que se reunieron en
Bretton Woods, Dumbarton Oaks, Yalta y San Francisco. En aque­
lla época no había lugar para asuntos como el terrorismo internacio­
nal, el calentamiento global o los estados colapsados; ahora empie­
zan a ocupar el centro de la escena. Esto plantea a la comunidad
internacional una pregunta fundamental que muchos de sus estados
miembros han venido evitando durante décadas: ¿cómo vamos a re­
conciliar las «viejas» Naciones Unidas con el «nuevo» escenario in­
ternacional modificado para que este organismo sea más eficaz ante
los grandes problemas de hoy y del mañana?

Antes de batallar con esa cuestión, tratemos de comprender mejor a

qué se refiere la gente cuando emplea esa importantísima expresión
de «reforma de las Naciones Unidas». Si analizamos minuciosamen­
te las diferentes propuestas de «reforma», queda claro que la expre­
sión se emplea de tres formas distintas o se aplica a tres planos dife­
rentes, lo cual explica gran parte de la confusión.
La primera, a la que podríamos denominar el enfoque de la
«limpieza del corral», es en esencia como sigue: reorganicemos el sis­
tema, eliminemos los organismos que se solapan y echemos a todos
esos burócratas internacionales tan bien pagados que viven a orillas
del lago Leman, con lo cual reduciremos el coste para los contribu­
yentes (sobre lodo, estadounidenses). En realidad, gran parte de esto
es lo que se ha hecho durante la última década, impulsado por las
demandas de los congresistas estadounidenses y de los altos funcio­
narios de la ONU con mentalidad reformista. El enfoque es, obvia­
mente, negativo. Supone reducir la envergadura de las Naciones
Unidas y sin duda no otorgarles ningún poder nuevo. Aunque apun­
ta las innegables ineficiencias del sistema actual, esta escuela de pen­
samiento desconfía en esencia de la posibilidad de un gobierno in­
ternacional y teme la amenaza que podría plantear para las acciones
nacionales unilaterales.

312
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

En segundo lugar en el otro extremo del espectro, hay peticio­

nes de reforma que supondrían cambios importantes en la constitu­
ción de la ONU; es decir, una modificación de la propia Carta que,
como ya hemos señalado anteriormente, exige la aprobación por
mayoría de dos tercios en la Asamblea Genera) y la conformidad (o
al menos el no veto) de los cinco miembros permanentes.2 Estas son
las reformas que propugnan los intemacionalistas apasionados, más
algún gobierno aspirante, y suelen ser ciertamente muy atrevidas.
Así, el informe de 1995 de la Fundación Ford y la Universidad de
Yale recomendaba ampliar el Consejo de Seguridad (para incluir a
otros cinco miembros permanentes), reducir la utilización del veto
(exclusivamente a cuestiones de emergencia relacionadas con la
guerra y la paz) y suprimir el ECOSOC (que sería sustituido por un
Consejo Económico más poderoso y por un Consejo Social geme­
lo). Otros informes, como el del reciente Grupo de Alto Nivel so­
bre las Amenazas, los Desafíos y el Cambio, recomendaban eliminar
el Consejo de Administración Fiduciaria? Hay quien solicita una li­
mitación de la independencia de las instituciones de Bretton Woods
que les exigiera rendir cuentas ante la Asamblea General. Todas es­
tas reformas conllevan desplazamientos de poder y privilegio impor­
tantes, y todas y cada una de ellas ya han suscitado, y continuarán
suscitando, acalorados debates. La pregunta es: ¿qué probabilidad
hay de que prospere alguna de ellas?
El tercer enfoque ocupa una posición intermedia. No pretende
ciertamente reducir las Naciones Unidas; por contra, trata de refor­
zar sus capacidades y su efectividad para potenciar con ello su pres­
tigio ante los gobiernos y las opiniones públicas. Pero reconociendo
los obstáculos políticos y estatutarios que se encuentran en el cami­
no de una reforma importante de la Carta, propone un paquete de
medidas progresivas y transformaciones prácticas, con la remota es­
peranza de que, si esas mejoras revelan tener éxito, quizá más ade­
lante sería posible conseguir modificaciones estatutarias significati­
vas. A esta escuela de pensamiento pertenecen quienes defienden
alguna mejora de la Carta pero sostienen que sus propuestas son mo­
deradas y que ningún gobierno debería sentirse amenazado por ellas.
Este tipo de opiniones (sostenidas también por este autor) decepcio­

313
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

nan a quienes defienden realizar reformas de raíz por su falta de

combatividad, y alarman a los grupos que pretenden sanear la orga­
nización, que temen que puedan lograr mejorar el aspecto de las
Naciones Unidas. Como revelan todos los estudios sobre la reforma
de la ONU, no existe ningún camino fácil, sino solo trabas y obs­
táculos. Negociarlos no es tarea fácil.

Este asunto de la diferente «profundidad» de las reformas posibles de

la ONU, además de la respectiva viabilidad de cada una de ellas, pue­
de apreciarse con facilidad en el debate sobre la modificación de las
condiciones de ingreso y los poderes del Consejo de Seguridad, el
asunto que más se menciona cuando se formulan demandas de cam­
bio. Aquí podemos reconocer tres grupos de argumentos (dejando al
margen la impracticable idea de que ningún estado miembro debiera
tener derecho especial alguno). El primero consiste en dejar las cosas
tal como están. Los acuerdos de 1945 son ciertamente imperfectos y
no se habrían alcanzado si los 191 miembros actuales crearan una
nueva organización. Pero en la actualidad es sencillamente muy difí­
cil aprobar enmiendas de la Carta a gran escala. Todas las propuestas
para modificar la composición del Consejo de Seguridad (es decir, para
aumentar el número de miembros) lo volverían más torpe y, por tan­
to, sería menos probable que funcionara bien. Y la cuestión es tan
controvertida y está tan cuajada de problemas que lo único que un
debate así conseguiría es empeorar muchas relaciones diplomáticas.
Sencillamente, es mejor no tocar el avispero. Uno tiene la sospecha
de que un buen número de políticos y funcionarios de todos los
miembros del P5 se inclinan en privado por este modo de pensar, aun
cuando sus declaraciones públicas suelan indicar que están más abier­
tos a considerar nuevas incorporaciones a este selecto club.
Unas páginas más atrás hemos expuesto la objeción a este argu­
mento a favor del inmovilismo: consiste en que la cambiante dispo­
sición de fuerzas convertirá a la actual organización de privilegios
exclusivos en algo cada vez más anacrónico y menos respetado. Qui­
zá el grupo del P5 conserve su oligopolio durante los próximos
diez años, o quizá incluso veinte; pero ¿qué sentido tendría? Si la in-

314
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

(reestructura del poder global se altera, la superestructura no puede

quedar intacta. Por eso muchos gobiernos que tratan de ocupar un si­
llón en esta mesa al máximo nivel (a los que los diplomáticos de la
ONU se refieren de muy diverso modo como naciones «aspirantes»,
«pretendientes» o «candidatas» a ser miembros permanentes con dere­
cho a veto) y muchas de las recientes y distinguidas comisiones y gru­
pos de asesoramiento internacionales sobre la reforma del Consejo de
Seguridad han propuesto enmiendas importantes a la Carta. Por lo
general, apuntan a una ampliación del tamaño del Consejo para que
pase de sus actuales quince miembros a unos veintitrés o veinticinco,
pero ese incremento general incluiría en condiciones normales a nue­
vos miembros permanentes con derecho a veto, además de otros
miembros rotatorios y no permanentes. Los nombres de los países
candidatos que más suelen proponerse para el ascenso son Japón y
Alemania (dada su condición de segundo y tercer países, respectiva­
mente, que más contribuyen al presupuesto de la ONU), junto con
algunos otros estados fundamentales y en auge del mundo en vías de
desarrollo, como India, Brasil y Sudáfríca. De vez en cuando, este es­
quema va acompañado de la idea de que hubiera un único sillón per­
manente para la Unión Europea, ocupado de forma rotatoria. Como
consecuencia de ello, se argumenta que este tipo de Consejo de Se­
guridad reformado permitiría que el organismo mundial recuperara
la legitimidad y el respeto que ha ido perdiendo sin cesar.
Aquí es donde empieza el revuelo. ¿Acogería bien China con­
ceder derecho de veto a India y, más concretamente, a Japón? Es
dudoso. ¿Aceptarían Francia y el Reino Unido ceder su sillón na­
cional? Es poco probable. ¿Aportaría alguna coherencia política a las
deliberaciones del Consejo de Seguridad la rotación de estados eu­
ropeos, grandes y pequeños, por ejemplo Dinamarca durante seis
meses y luego Grecia, sin que las potencias europeas más importan­
tes ocuparan un sillón del Consejo de Seguridad durante un perío­
do de tres o cuatro años? ¿Aceptaría Rusia que Japón dispusiese de
derecho a veto? Hummm. Cuando se menciona a Alemania como
favorita, el gobierno italiano se opone con contundencia a la idea.
Pakistán, a la que quizá se sumarían otras naciones del mundo mu­
sulmán, se mostraría excepcionalmente inquieta ante el proyecto de

315
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

ascender a India. Los vecinos de Japón (al margen de China) no

muestran mucho entusiasmo ante los argumentos de Tokio. En
América Latina, México y Argentina niegan tajantemente la presun­
ción de que Brasil sea el representante «natural» de la zona, y en
Africa, Nigeria y Egipto (cuyos gobiernos esgrimen el argumento
adicional de que no hay ningún país árabe que posea un escaño per­
manente) discuten la idea de que la Unión Sudafricana sea la alter­
nativa evidente. Luego están las objeciones de los estados miembros
más pequeños, que no desean que se incorpore nadie a ese club pri­
vilegiado: ya es suficientemente malo que haya cinco potencias con
derecho a veto.
Este upo de recelos políticos viene acompañado, o disfrazado, de
otras reservas que tienen cierta fuerza. Para el Consejo de Seguridad
suele ser difícil llegar a acuerdos sobre resoluciones de guerra y paz,
aun cuando solo cinco países tengan capacidad para bloquear una ini­
ciativa común. Diez países estatutariamente capaces de echar a perder
los planes, lógicamente, conseguirían que fuera el doble de difícil la
posibilidad de que el Consejo de Seguridad autorizara algo relativo a
alguna crisis controvertida del futuro. Cuanto mayor sea el número
de gobiernos con derecho a veto, menor será el número de situacio­
nes de pacificación y (sobre todo) de imposición de la paz sobre las
que puedan coincidir todos. ¿Es eso lo que quieren los reformadores?
Esta combinación de rivalidad política e inquietudes prácticas ha
dado lugar a que algunos especialistas busquen un término medio
acerca de la reforma del Consejo de Seguridad. Como son propues­
tas de compromiso, resultan caóticas y crípticas para un observador
externo, y hasta los expertos más familiarizados con la materia tienen
que analizar minuciosamente el lenguaje. Por ejemplo, el reciente
Grupo de Alto Nivel de 2004-2005 proponía un complejo paquete
de alternativas, una de las cuales sugería lo siguiente: no alterar los
privilegios del P5, ya que de lo contrario no se conseguiría nada; in­
crementar la cifra total de miembros del Consejo de Seguridad de
los quince actuales a veinticuatro; distribuir las plazas de los dieci­
nueve miembros rotatorios por regiones (a Africa se le asignarían seis
en total, a Europa un número menor porque ya cuenta con tres es­
caños con derecho a veto, y así sucesivamente), y, por último, crear

316
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

unos seis escaños permanentes nuevos (sin derecho a veto) o crear

ocho nuevas plazas para un período de cuatro años, con criterio re­
gional, además de las habituales de los miembros elegidos para un
plazo de dos años. Esta es claramente una tentativa de que cuadren
el círculo o los círculos: evitar irritar a los miembros del P5, respon­
der a las demandas de que el Consejo sea más amplio en términos
generales y conceder un lugar especial a ciertas potencias regionales,
con lo cual se crearían miembros del Consejo de Seguridad en tres
grados distintos. Tratando con desespero de obtener al menos algu­
nos cambios, la mayoría de la Asamblea General quizá vote en un
futuro a favor de algo parecido; y quizá el P5 no se oponga, siempre
que se preserven sus privilegios. Pero es un mecanismo aparatoso,
como los diseños aeronáuticos de alrededor de 1910.
Hay modos mas sencillos y bastante más ingeniosos de promover
la posibilidad de que el Consejo de Seguridad sea más representativo
y de deshacer el atasco reconociendo que determinados países no
pertenecientes al P5 son ciertamente «especiales» y, por tanto, candi­
datos más probables para la promoción a una categoría superior. El
primero sería una enmienda de la Carta de la ONU que, sencilla­
mente, incrementara el número de miembros rotatorios de su actual
cifra de diez a dieciocho o diecinueve, con lo cual se reconocería el
crecimiento del organismo mundial en cifras absolutas producido a lo
largo de los últimos cuarenta anos. No habría ninguna especificación
sobre los miembros durante dos o cuatro años. Sencillamente, se in­
crementaría el número de estados con escaño rotatorio, de tal forma
que fueran mas los susceptibles de pertenecer al Consejo. En segun­
do lugar, enmendar únicamente la restricción de que los miembros
no permanentes tienen que abandonar el Consejo al cabo de dos años
(artículo 23.2). Este viejo principio tiene sus ventajas (dar una opor­
tunidad a todos) pero, francamente, si una nación como Singapur o
Alemania ha prestado un buen servicio durante los dos años anterio­
res en el Consejo de Seguridad y su continuidad recibe el apoyo de
sus amigos y vecinos, ¿por qué impedirlo? Luego, mediante un au­
téntico acto de fe, veríamos cómo funcionaba esta combinación de
enmiendas inofensivas durante los años siguientes. Si, pongamos por
caso, Sudáfrica fuera reelegida en una segunda o tercera ocasión, la

317
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

idea de que se convirtiera en un miembro permanente y de que más

adelante obtuviera derecho a veto les parecería cada vez menos ex­
traña al P5 y a los demás.
Los detalles específicos de estas sugerencias propicias no son tan
importantes como lo que tienen en común: son tentativas de abrir
brecha. Conseguir realizar tan solo un par de enmiendas en la Carta
de la ONU en relación con la pertenencia al Consejo de Seguridad
supondría un paso adelante en la dirección adecuada, un preceden­
te para otras medidas. Quizá no fueran lo bastante arrebatadoras ni
decisivas a la luz del cambiante mundo en que vivimos, pero cual­
quier tentativa rigurosa y meditada de alejar a este inmenso buque
de los escollos que se avecinan para impedir que encalle en ellos de­
bería ser apoyada.
El privilegio de contar con un escaño permanente en el Conse­
jo de Seguridad es la primera distinción del P5. La segunda es la ca­
pacidad de veto, que, aunque va estrechamente ligada a la anterior,
es una cuestión independiente. Al fin y al cabo, en teoría siempre
podría haber en el Consejo de Seguridad algunas naciones grandes,
pero que no tuvieran derecho a veto. Sin embargo, esto, en efecto,
es pura teoría. Luego está la sugerencia de que, en cualquier futura
ampliación del Consejo de Seguridad, determinadas naciones signi­
ficativas (la relación habitual: Alemania. India, etcétera) pudieran
disfrutar de un escaño permanente pero sin derecho a veto, mientras
que los miembros del P5 conservarían sus derechos de 1945. Esto
produciría indudablemente un sistema de tres categorías, algo a lo
que se han opuesto con firmeza las principales naciones «preten­
dientes
* (aunque algunas de ellas tienen tantos deseos de ser miem­
bros permanentes que podrían suavizar su posición) y la mayor par­
te de los países, que ocuparían de hecho el escalón inferior. Una
tercera idea, ingeniosa y desesperada, es que una resolución del
Consejo de Seguridad pueda ser bloqueada únicamente con el veto
de dos miembros permanentes, cosa que, de nuevo en teoría, tiene
mucho sentido si el P5 se ampliara alguna vez para ser un PIO. Pero
parece harto improbable que los gobiernos neurálgicos de Washing­
ton y Beijing realizaran esta concesión o, para el caso, los de Moscú
y París.

318
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

Así pues, las propuestas para realizar cambios modestos en la

envergadura del Consejo de Seguridad parecen gozar de mejores
perspectivas de obtener un amplio acuerdo, o de despertar menos
oposición, que los diversos planes para enmendar el sacrosanto e inal­
terable derecho a veto. Quizá lo mejor que podría hacerse bajo las
tensas circunstancias actuales sería que la Asamblea General pidiera a
los miembros del P5 que asumieran el principio de utilizar el veto
exclusivamente como medida de último recurso, en decisiones so­
bre la guerra o la paz que afecten directamente a asuntos de seguri­
dad nacional; lo cual es, por cierto, lo que los fundadores de la
ONU previeron. Si se acordara esto, por ejemplo, no se produciría
ningún veto a un determinado candidato a secretario general que vi­
niera apoyado por la inmensa mayoría de las naciones. Hasta esto
podría ser demasiado para determinados miembros hipersensibles
del P5. Solo nos queda la esperanza de que las cinco naciones que
gozan de estos notables privilegios reconozcan siempre con cuánta
moderación deberían servirse de ellos y qué golpe can fuerte propi­
nan (al organismo mundial y a sí mismos) cuando se abusa del dere­
cho a veto. Ciertamente, en 1945 se consiguió redactar para el Con­
sejo de Seguridad una constitución muy difícil de modificar, pero se
consiguió pagando un precio muy alto.

Debido a todas estas dificultades para enmendar la Carta, algunos

grupos reformistas han estado buscando otras formas de dotar de
mayor eficacia al aparato de seguridad de la ONU. Todas ellas son
paulatinas, aunque no están despojadas de polémica, puesto que in­
cumben directamente a las cuestiones de la pacificación y la declara­
ción de guerra que expusimos en el capítulo 3 y continúan desper­
tando pasiones hoy día. Y como las opiniones sobre la pacificación
y la imposición de la paz se dividen tan funestamente entre quienes
piensan que el organismo mundial ha estado tratando de hacer de­
masiado y quienes se quejan de que ha hecho demasiado poco, cual­
quier sugerencia sobre futuras mejoras asume los mismos riesgos que
una caravana atravesando un campo de minas, Prácticamente todos
estos escritos (incluso los negativos) se centran en las formas de me­

319
 ti. PRESENTI: Y EL FUTURO

jorar la capacidad de la comunidad internacional para afrontar catás­

trofes humanitarias, conflictos civiles y graves debilitamientos o des­
moronamientos de los estados miembros. Y sus discusiones no tie­
nen tanto que ver con las preocupaciones de 1945 ante la posibilidad
de que una nación atacara a otra como con las guerras civiles actua­
les y el caos transfronterizo ante las nuevas amenazas para la sobera­
nía del estado.
Un ejemplo de esta agenda reformista pragmática es el impulso
para mejorar los servicios de inteligencia ante amenazas inminentes.
Es una lección aprendida de la multitud de crisis que han estallado
en la década de 1990; principalmente, que ¡a organización interna­
cional necesita un sistema mucho mejor de recopilación y análisis de
datos acerca de la declaración de catástrofes. Se trata, por supuesto,
de muchas fuentes de información locales sobre lugares tumultuosos,
hambre creciente y aumento de conflictos étnicos; fuentes como
ONG, organizaciones de derechos humanos, iglesias ubicadas en el
extranjero y reporteros de Reuters, AP u otras agencias de noticias,
todos los cuales están conectados mediante una red electrónica. De
modo que la verdadera pregunta es en qué despachos se puede reu­
nir y analizar toda esta información con el fin de informar al secre­
tario general cuando alerta al Consejo de Seguridad del empeora­
miento de una crisis en un estado miembro o en una zona más
amplia. Y la única respuesta viable es que esta oficina central de in­
teligencia de la ONU tiene que estar situada en el propio Departa­
mento de Mantenimiento de la Paz, o junto a él. Quizá los neocon-
servadores desconfiados lloriqueen ante la idea de que el organismo
mundial disponga de su propia CIA, y los estados opresores neurál­
gicos protestarán sin duda porque la recopilación colectiva de datos
sobre las atrocidades cometidas en sus territorios constituye una in­
vasión de la soberanía nacional. Pero no debe hacerse caso a todas
estas voces de protesta porque son interesadas y obstruccionistas. La
necesidad es demasiado grande, y la labor que ya se ha hecho en este
terreno debería dotarse en el futuro de más poderes y, allí donde sea
necesario, de más recursos.
Aunque esta idea aborda los retos que anteceden a la descompo­
sición de un estado, hay una necesidad aún mayor de coordinar me­

320
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

jor las respuestas de la ONU ante las crisis. Atajar una situación de
deterioro en sus primeras fases es lo ideal, pero el organismo mun­
dial suele verse limitado por factores políticos (algunos miembros
desconfian de las intervenciones demasiado rápidas) y por el hecho
de que ya esta haciendo frente a muchos problemas en otros lugares.
Así, con independencia de lo que se haga para fortalecer las estrate­
gias «proactivas» de la ONU, la comunidad internacional requiere
muchas mejoras tajantes en su capacidad «de reacción» ante las gue­
rras civiles y la descomposición social. En términos prácticos, ya se
han identificado todos los elementos: cascos azules de la ONU (u
otras fuerzas militares en las que se haya delegado) para garantizar la
seguridad física; organismos especializados para contribuir a (re)for-
niar a las policías, los jueces y los administradores nacionales; capa­
cidad del Banco Mundial y el PNUD, junto con los bancos regio­
nales de la ONU, para identificar prioridades en la recuperación
económica y social; observadores electorales experimentados; un
historial del trabajo realizado con ONG internacionales, y muchas
más cosas. De lo que a menudo se carece es de voluntad política y
de un organismo central que coordine los múltiples esfuerzos. Sin
caer en la trampa de que la ONU utilice una plantilla sobre la que se
avance de una fase a la siguiente para la reconstrucción de estados,
está claro que la organización mundial y sus agencias han estado acu­
mulando un conocimiento fabuloso de las prácticas más recomenda­
bles, que ahora es preciso aprovechar en ayuda de futuros retos de
salvamento. Una vez más, resulta difícil entender cómo se puede lo­
grar sin algún tipo de coordinación central y sin la participación ac­
tiva de la Oficina del Secretario General o de la instancia subordina­
da que se designe.
Otra lección aprendida de las operaciones de pacificación de los
últimos quince años aproximadamente es que casi siempre es un
error suponer que el restablecimiento de un estado en crisis exige
únicamente un periodo relativamente breve de tiempo, que lo único
que hace falta es enviar una fuerza militar para derrotar a «los malos»
y después iniciar la reconstrucción civil, el proceso de elecciones de­
mocráticas y retirarse sigilosamente de la escena para anotarse otro
éxito. Los ejemplos de recaídas son considerables (Haití, Timor

321
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

Oriental, Camboya, África occidental), y es posible aportar ejem­

plos más recientes (Afganistán, Irak). Muchos regímenes recién
instaurados suelen ser débiles, parciales y hacer gala de poca atención
hacia las reivindicaciones de la oposición, o hacia cualquier tipo de
críticos y oponentes. Las diferencias tribales y religiosas vuelven a
aflorar. La cantidad de ayuda y asistencia técnica nunca es suficiente,
y cuando las legiones extranjeras regresan a casa, también lo hacen
muchas ONG (hasta que se vuelve a producir una nueva crisis) y
gran parte de los medios de comunicación de todo el mundo. Lo que
es claramente necesario en este aspecto es un servicio «postoperato­
rio» o «posvenca» mejor, cosa que a un país parcialmente reconstrui­
do le puede resultar difícil conseguir cuando en otras zonas se están
produciendo guerras civiles abiertas y genocidios, a menos, claro está,
que sufra él mismo una recaída. Cuando eso sucede, es probable que
atraiga menos ayuda de los estados ricos, aquejados de la fatiga del
donante y con propensión a preguntar: «Pero ¿no habíamos resuelto
ya el problema [por ejemplo] de Haití?».
Para la mayoría de la gente tiene sentido una reforma parcial
como la que acabamos de sugerir. Los gobiernos y las agencias dis­
creparán sin duda sobre los procesos y las prioridades, pero nadie
discutirá que tener un mejor sistema de alerta temprana es algo bue­
no. Mucho más controvertidas, no obstante, son las diferentes ideas
acerca de cómo dotar a las Naciones Unidas de más recursos físicos
(es decir, militares) para actuar con celeridad y determinación cuan­
do, de la noche a la mañana, se desencadena una catástrofe o un ge­
nocidio. El argumento práctico a favor de esta idea es incontestable.
En época reciente, la incapacidad de la comunidad mundial en ge­
neral y del Consejo de Seguridad en particular para enviar a tiempo
una fuerza internacional a una zona en conflicto con el fin de impe­
dir derramamientos de sangre (de lo que Ruanda es el peor ejemplo)
causó de inmediato mucho nerviosismo y desencadenó un aluvión
de ideas nuevas.
Como hemos visto, el verdadero problema ha sido que, mien­
tras el Consejo de Seguridad parecía cada vez más dispuesto a orde­
nar infinidad de acciones de pacificación e imposición de la paz, de­
jaba al secretario general que acudiera a los estados miembros, gorra

322
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

en mano, para pedirles que aportaran soldados. Los gobiernos, a su

vez, quizá tenían que consultar a sus parlamentos, dejarse aconsejar
por sus militares (muchos de los cuales no están bien equipados para
realizar operaciones lejanas) y, por tanto, respondían con parsimo­
nia... si es que respondían. Si hubiera fuerzas de la ONU disponi­
bles, equipadas y entrenadas con unos mismos criterios, desplegadas
en algunas bases escogidas de todo el planeta, sus batallones y brigadas
podrían ser despachados hacia el lugar en conflicto inmediatamente
después de que el Consejo de Seguridad hubiera autorizado la acción/
Se podría sopesar si esas tropas deberían estar compuestas por volun­
tarios individuales o por batallones escogidos por cada nación, a los
que posteriormente se hiciera entrega de los cascos azules. Lo princi­
pal sería que estuvieran disponibles. Los costes son una consideración
secundaria; lo más probable es que con este plan se ahorrara dinero.
De forma aproximada, podríamos clasificar a los estados miem­
bros en los que son incapaces de aportar tropas (suelen ser ellos mis­
mos estados debilitados, demasiado pobres o demasiado pequeños),
los que no están dispuestos a ayudar (China) y los que en teoría es­
tán dispuestos a ayudar pero sufren alguna variedad de fatiga del do­
nante militar para algún escenario concreto. Quizá los esfuerzos más
encomiables hayan sido los experimentos de los canadienses, que
analizaron este problema atentamente y luego crearon una fuerza
avanzada (situada en Fredericton, en New Brunswick) dispuesta
para desplazarse en cuanto el gobierno respondiera positivamente a
la petición del secretario general de contribuir con el envío de tro­
pas; es una medida inteligente, pero es solo una gota de agua en el
océano. Aun así, si en el futuro la imitaran otras naciones, muchas
de las cuales cuentan con ejércitos considerablemente mayores que
Canadá, podría suceder que se llegara a disponer de una cifra total de
hasta cien mil soldados (más una policía especial entrenada) asigna­
dos a la ONU.5 Sería sin duda un paso adelante.
Otro escollo para la creación de un ejército de la ONU es la pa­
ranoia de algunos políticos estadounidenses. Ignorando el hecho de
que Estados Unidos siempre dispondrá del derecho a veto sobre
cualquier acción propuesta en el marco de los capítulos VI y VII,
pero decididos a que el organismo mundial siga siendo débil para

323
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

que no amenace a su soberanía nacional, estos políticos advierten

de que cualquier paso hacia la creación de una forma de ejercito de
la ONU sería considerado un acto de hostilidad. Dado el poder del
Congreso, se trata de una amenaza grave, de modo que esta pro­
puesta descansa en un estante apartado, al menos durante una tem­
porada. En el futuro valdrá la pena volver sobre ella en algún mo­
mento.
Con independencia de la categoría y la composición de las fuer­
zas desplegadas en las diferentes operaciones que la ONU desarrolla
y seguirá desarrollando, hay una necesidad clara de que exista un or­
ganismo militar profesional que supervise todos los aspectos. Las la­
bores preparatorias antes de que se envíen los contingentes de solda­
dos, la implantación de un sistema de inteligencia que analice las
condiciones locales, la creación de cadenas de mando efectivas, la
garantía de que el flujo logístico de abastecimiento no se interrum­
pe nunca y la definición de la función del ejercito cuando se en­
cuentre efectivamente sobre el terreno, son tareas que solo pueden
realizar profesionales con muchos años de formación. Es vital para el
éxito en el plano local, pero la necesidad de una supervisión más ge­
neral (y comparativa), y por tanto de que haya alguna oficina central
que observe todo esto e informe al secretario general y al Consejo
de Seguridad, ha supuesto cierta recuperación de la idea de emplear
al Comité de Estado Mayor de la ONU. Quizá todavía se recuerde
que el comité existe, aunque su situación sea la de un moribundo
debido a los desacuerdos de los primeros momentos de la guerra fría.
Pero a todo aquel que examine con detalle el artículo 47 de la Car­
ta («Se establecerá un Comité de Estado Mayor para asesorar y asis­
tir al Consejo de Seguridad en todas las cuestiones relativas a las
necesidades militares del Consejo») se le puede perdonar el haber
supuesto que este problema se puede resolver con facilidad: el orga­
nismo necesario esta ahí, solo que durmiendo. ¿Por qué no reani­
marlo?
Aquí hay una idea que choca con un triple control. El primero
es que a quienes desde siempre contribuyen de forma destacada en
las misiones de pacificación de la ONU (los estados escandinavos y
latinoamericanos, los Países Bajos y los países de la vieja Common-

324
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

wealth británica) les disgusta que se disponga de sus fuerzas y que­

den en manos de un personal militar dominado por las grandes po­
tencias» ya que ello podría reforzar los privilegios especiales de estos
últimos aún más que en la actualidad. En segundo lugar, en los países
del G-77 pervive aún con mas firmeza la sensación de que los cinco
miembros permanentes podrían influir en los acontecimientos en
aras de sus propios intereses nacionales, en lugar de en cumpli­
miento de los fines declarados de la misión de pacificación y, cier­
tamente, de la propia Carta. La propia frase (artículo 47.2) según la
cual la representación en el Comité de Estado Mayor de personal
militar no perteneciente a ninguno de los países del P5 exige una
prueba de su capacidad para «el desempeño eficiente» de las obliga­
ciones exigidas por una operación concreta, no puede recordarles a
India, Brasil y otros miembros más que su condición de países de
segunda categoría» aun cuando su historial de pacificación sea me­
jor que el de los ejércitos de los países en vías de desarrollo... o de­
sarrollados.
La tercera objeción procede de algunas fuerzas armadas de los
países desarrollados, con el ejército de Estados Unidos, como
siempre, a la cabeza. El entusiasmo estadounidense por la dispo­
nibilidad de personal conjunto, que podría significar que las tro­
pas de ese país estuvieran a las órdenes de un comandante extran­
jero y que los objetivos bélicos estadounidenses se negociaran en
función de las demandas de los aliados, nunca ha sido muy fuerte;
alcanzó un punto medio (alto) con Roosevelt y Marshall durante
la Segunda Guerra Mundial, pero desde entonces ha decaído a un
ritmo constante. Las dos guerras contra Irak confirmaron sencilla­
mente los prejuicios del Pentágono: que actuaba con mayor rapi­
dez y determinación si no se veía obstaculizado por reiteradas con­
sultas y tomas de decisión multinacionales. Las operaciones de
pacificación eran bastante malas; informar a un comandante de la
ONU sería un anatema. Desde un punto de vista estrictamente
militar, quizá esta preocupación por la efectividad sea válida, y su­
ponemos que los ministerios de Defensa de los demás países del P5
mantenían reservas similares (aunque las expresaran con menos
contundencia).

325
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

Está claro que una acción militar a gran escala como la recien­
te guerra de Irak no podría dirigirse desde una oficina en Nueva
York. Pero esa conclusión no ayuda al Consejo de Seguridad y a la
Secretaría a evaluar cómo podría la organización mundial ejercer
mejor su responsabilidad sobre una serie de operaciones de paz más
pequeñas y menos polémicas o a supervisar las medidas preparato­
rias y de coordinación de las fuerzas. Si la recuperación del Comi­
té de Estado Mayor es políticamente imposible, y si la potencia
número uno bloquea cualquier tentativa de crear un ejército per­
manente de la ONU, ¿cómo van a gestionarse desde el centro las
emergencias presentes y futuras? ¿Cómo podrían los estados miem­
bros más grandes y más capaces (disculpamos aquí a los estados
muy pequeños y empobrecidos) hacer honor a la solemne prome­
sa de la Carta (artículo 1) de «tomar medidas colectivas eficaces pa­
ra prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de
agresión»?
La respuesta, obvia y un tanto desesperada, es que los cinco gran­
des, y los demás países capaces de dar a la comunidad mundial en lu­
gar de recibir de ella, deberían estar a la altura de las grandes respon­
sabilidades a las que se comprometieron por ley al ingresar en el
organismo mundial. Pero, hasta que eso suceda, solo podemos bus­
car en otra parte y ser todo lo creativos que podamos, reconocien­
do que las medidas tomadas distarán mucho de ser ideales. Quizá
sea, como sugeríamos en el capítulo 3, que una respuesta estándar
a las crisis internacionales no es en sí misma la mejor forma de pro­
ceder. Como hemos visto, la idea de principios de la década de 1990
(como «Un programa de paz») de elaborar un modelo de labores de
pacificación que sirviera para todos los casos era demasiado riguro­
sa; sencillamente, Timor Oriental era, y es, diferente de Macedo-
nia. De modo que, aunque las experiencias de la pasada década y
media hayan sido dolorosas, lo que representan en conjunto es una
advertencia contra la uniformidad. Hacen pensar más bien en un
enfoque que utilice múltiples herramientas, diferentes instrumen­
tos, combinaciones e instituciones para las diferentes crisis; una es­
trategia, sospechamos, que el siempre pragmático P5 ya ha adopta­
do en secreto.

326
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

Pensemos, por ejemplo, en la variedad de modalidades de paci­

ficación que existen en el dividido mundo de la actualidad:

• Están las tradicionales operaciones de los «cascos azules» de la

ONU, la mayor parte de ellas de muy larga duración, que ha­
bítualmen te ocupan una franja de territorio fronterizo entre
las dos partes tras un alto el fuego, en las que se exige a los pa­
cificadores que sean absolutamente imparciales y a las fuerzas
beligerantes que acepten no traspasar la línea provisional de
alto el fuego. Si los negociadores de la ONU no consiguen
negociar un acuerdo político definitivo, entonces los cascos
azules continúan en su lugar, como ha sucedido, por ejemplo,
en Cachemira (UNMOG1P), en Chipre (UNFICYP) y en
Líbano (UN1FIL). Los contingentes de soldados suelen proce­
der de estados miembros lejanos y no implicados, puesto que
este cipo de operaciones se desarrollan por lo general bajo la
supervisión del Departamento de Mantenimiento de la Paz y,
por tanto, del propio Consejo de Seguridad. Este es el tipo de
pacificación que muchos estados neutrales y de tamaño medio
prefieren por creer que es lo más parecido a las intenciones de
la Carta. Las grandes potencias aportan poco aquí, lo cual sig­
nifica que las unidades de la ONU implicadas tienen poca
«pegada»; pero eso no se considera un problema fundamental,
puesto que no se espera que combatan.
« Están las tentativas de pacificación regionales, que suponen una
combinación de estados vecinos que han recibido autorización
del Consejo de Seguridad (amparándose en los artículos 52-54,
absolutamente claros) para tratar de restablecer la paz y el orden
en una nación en conflicto o colapsada de su ámbito geográfi­
co. La labor del grupo de estados ECOWAS de Africa occi­
dental para mejorar la situación a lo largo de las fronteras de Li­
beria, Guinea y Sierra Leona es uno de estos casos.
• Cada vez más, se han «encargado» misiones de pacificación y,
sobre todo, de imposición de la paz a organizaciones de de­
fensa regionales, cosa que, forzándolo un poco, puede enten­
derse que aparece también en las disposiciones de la Carta; pero

327
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

es mucho más polémico, puesto que supone una acción con­

tundente de algunos de los miembros del P5 y, en esencia,
queda apartada de cualquier tipo de supervisión por parte del
Departamento de Mantenimiento de la Paz. El más destacado
sería el de las misiones de imposición de la paz llevadas a cabo
por la OTAN en los Balcanes y Afganistán, en las que inter­
vinieron poderosas y bien equipadas unidades militares que
incluían, como es lógico, aportaciones esenciales de un Pen­
tágono que prefiere cualquier cosa antes que la supervisión
directa de la ONU.
• Y, finalmente, están las operaciones en las que un estado
miembro, habitualmente con el beneplácito del Consejo de
Seguridad, ha asumido la tarea de poner fin a las matanzas, los
disturbios interétnicos y el caos político. Pero la «nación líder»
suele envolver la misión de coerción con el boato de una ini­
ciativa internacional recibiendo aportaciones de tropas y poli­
cía a pequeña escala procedentes de otros países, particular­
mente de los de la zona. El papel protagonista de Australia
para sofocar la convulsión en Timor Oriental y de Gran Bre­
taña en Sierra Leona son ejemplos de un tipo de operaciones
que es probable que se repitan en el futuro.

En zonas como Afganistán, es posible incluso que puedan coe­

xistir estos diferentes formatos; sobre el papel es sin duda un poco
tosco, pero en absoluto escandaloso si demuestra funcionar sobre el
terreno. Esta parece ser la tendencia general: no insistir en una úni­
ca receta uniforme para la pacificación y la imposición de la paz, sino
permitir que se estudie cada caso en su propio contexto. En la ac­
tualidad, quizá esto sea más efectivo que cualquier otra senda, dada
la insistencia de potencias del P5 tan gruñonas como Estados Unidos
y China en que la organización mundial no asume demasiada auto­
ridad y control en este ámbito ultrasensible. Todas las crisis deberían
remitirse al Consejo de Seguridad, como exige la Carta, pero las cir­
cunstancias, por sí solas, sobre el terreno y en los delicados equili­
brios en el seno del propio Consejo, dictarían la respuesta. La auto­
rización para ofrecer una respuesta regional, para otorgar el papel

328
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

protagonista a un país, para realizar un encargo a una organización

como la OTAN o, sencillamente, para decidir no emprender nin­
guna acción acabarían siendo todas ellas opciones aceptables.
Para quienes luchan para que las Naciones Unidas asuman un pa­
pel uniforme y de mayor relieve en la pacificación, este tipo de po­
lítica ad hoc huele a fracaso. Si hay que abordar cada caso de un modo
suigeneris, y si la respuesta a cada uno de ellos se negocia también de
forma individual, entonces quizá sea más difícil disponer de recursos
normalizados y formar contingentes de varías naciones (si un estado
miembro ha enviado tropas a una fuerza mixta pero no está de
acuerdo con una operación determinada, ¿cómo afecta eso a la fuer­
za que se dispone a partir?). Esto probablemente conlleva más traba­
jo para la saturada Oficina del Secretario General y para el propio
Consejo de Seguridad. Comporta sin duda más riesgos de incohe­
rencia y de aplicación de un doble rasero. Puede ser que una catás­
trofe sea tratada de un modo distinto a otras y que el destino de los
kurdos se considere más importante que el de los habitantes de
Chad. El Departamento de Mantenimiento de la Paz puede ocupar­
se de los casos secundarios mientras los miembros del P5 dirigen las
operaciones con mayor carga política, como Afganistán e Irak, pero,
pese a sus ventajas, este tipo de estrategia de respuesta flexible reafir­
ma los privilegios de las potencias con derecho a veto a la hora de
decidir cuánta acción desean que asuma la organización mundial.
No es un resultado afortunado, pero frente a la alternativa de que no
se haga nada en las zonas aquejadas, la existencia de diferentes tipos
de operaciones de pacificación de la ONU, por comprometidas y li­
mitadas que sean, es mejor que la inacción.
Por último, cualquiera que sea la definición y el alcance de una
acción de pacificación o de imposición de la paz autorizada por el
Consejo de Seguridad, está claro que es preciso conceder mucha
mayor atención a la dinámica de la fase de «transición» o «recupe­
ración». (Ya lo hemos mencionado anteriormente, pero es preciso
recalcar este aspecto una y otra vez.) Esta fase es absolutamente vi­
tal para la reputación del organismo mundial, así como para la re­
cuperación a largo plazo del país del que se trate. Una cosa es ex­
pulsar a los matones que se dedican a amputar miembros en Sierra

329
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

Leona, otra derrocar a dictadores como Saddam Hussein, y otra

bien distinta concebir un proceso de recuperación a largo plazo
para una nación. Al mismo tiempo que reconocemos que cada cri­
sis presentará elementos y obstáculos diferenciados, debemos ad­
mitir que existen procedimientos ordinarios, si bien la mayoría de
ellos requieren cierta clarificación. Por ejemplo, ¿cuándo debe una
operación de pacificación de la ONU dejar de ser asunto del Con­
sejo de Seguridad y ser transferida a otro organismo? ¿Qué orga­
nismo debe asumir de forma ordinaria el papel protagonista en la
reconstrucción a largo plazo? Un candidato para ello es el Banco
Mundial, debido tai vez a que sus recursos (e influencia) y su expe­
riencia en el esbozo de «planes para países» son comparativamente
mayores. Pero quizá sea necesario que exista una oficina de coordi­
nación especial en cada uno de los estados colapsados, puesto que las
tareas exceden en mucho la pericia de los organismos incluso más
grandes. En resumen, ¿quién supervisaría la transición de un marco
militar de la ONU por cuestiones de seguridad interna a una admi­
nistración policial corriente, por ejemplo, en el Congo? ¿Quién sería
responsable de trabajar con los líderes y grupos locales para planificar
y celebrar elecciones, instaurar el estado de derecho y favorecer la
creación de una sociedad civil? ¿Cuándo finalizaría la tarea?
Existe, claro está, una respuesta inmediata a todas estas pregun­
tas: ¿por qué no dirigirse a la propia Carta e insuflar vida a uno de
sus órganos principales, el Consejo de Administración Fiduciaria?
Podemos recordar que su finalidad explícita es «promover el adelanto
político, económico, social y educativo» de los territorios en cues­
tión, y apoyar «su desarrollo progresivo hacia el gobierno propio» en
consonancia con los deseos de sus pueblos (artículo 76). Interpreta­
do con laxitud, eso podría ampliarse para que abarcara las actuales y
futuras tentativas de la ONU de ayudar a que los estados colapsados
recuperen su independencia y soberanía; y, al fin y al cabo, el Con­
sejo de Administración Fiduciaria y sus gestores políticos específicos
rendían y rinden cuentas al Consejo de Seguridad sobre asuntos «es­
tratégicos» y a la Asamblea General para todas las demás cuestiones.
Esto recoge sin duda todas las preocupaciones acerca de la responsa­
bilidad.6

330
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

El motivo por el que esta idea no funcionaría es que la mera

mención del Consejo enfurece a los países que no eran soberanos
en 1945 y continúan siendo sensibles a todo indicio de colonialismo
y aires de superioridad occidental encubiertos. Resucitar al Consejo
de Administración Fiduciaria es por tanto políticamente imposible.
De hecho, si en el futuro se impulsaran un conjunto de adiciones y
enmiendas a la Carta, sería adecuado suprimir esta anacrónica sec­
ción (capítulos XH-XIII, artículos 75-91), y también reduciría de
manera considerable la extensión de la Carta.7 Pero quienes abogan
por su abolición tienen por su parte la obligación de exponer cómo
podríamos encontrar mecanismos más adecuados para contribuir a
que las comunidades deshechas recuperen su capacidad de gobierno
y avancen hacia la estabilidad, la prosperidad y la democracia. Los
países en vías de desarrollo tienen sin duda mucho que criticar de nues­
tro sistema global injusto y desequilibrado. Pero no sirve de nada in­
vocar la máxima de la no injerencia en los asuntos internos cuando
millones de seres humanos pueden estar sufriendo una pobreza ex­
trema, matanzas étnicas u otras violaciones de los derechos humanos
después incluso de que una misión de pacificación de la ONU haya
expulsado del territorio a un régimen malvado. Es necesario algo
más positivo, en particular dada la debilidad del Consejo Económi­
co y Social.
Es evidente que, a medida que las operaciones de pacificación e
imposición de la paz avancen hacia su fin en algún determinado país,
la responsabilidad de ayudar a las comunidades asoladas pasará, en
condiciones normales, de ¡os instrumentos de poder «duros» de la
ONU a la panoplia de actores civiles dedicados a la reconstrucción
y a la asistencia a largo plazo. Esto indica que deberían darse, al menos,
dos pasos. El primero consistiría en que, tras consultar a los miembros
de la Asamblea General interesados (esto es, de la región), ei Consejo
de Seguridad otorgara al secretario general capacidad para nombrar un
coordinador del país (con un despacho adecuado) y hacer un llama­
miento a todas las partes de la ONU para que cooperen con esa ofi­
cina con el propósito principal de restablecer la soberanía y promo­
ver la calidad de vida en un estado hundido. Esto supone no solo la
integración directa de los esfuerzos de los organismos de la ONU,

331
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

sino también la utilización de los recursos y conocimientos especia­

lizados de las agencias independientes y las instituciones de Bretton
Woods, así como el reclutamiento de ONG relevantes. Ya se están
llevando a cabo tentativas de este tipo de reconstrucción coordina­
da, por supuesto, pero está claro que el mandato fírme (aunque dis­
tante) del Consejo de Seguridad otorga la máxima autoridad y legi­
timidad a cualquier programa de recuperación nacional.
Una segunda idea, un tanto más novedosa, sería implicar a la
Asamblea General en una consulta más amplia acerca de la recons­
trucción de sociedades colapsadas. Como señalan muchos observa­
dores, la diferenciación entre la labor del Consejo de Seguridad y los
intereses y contribuciones potenciales de la Asamblea General se ha
revelado a menudo artificial y nociva. Ya existen ideas sobre una coo­
peración conjunta entre el Consejo de Seguridad y la Asamblea
General, a través de un grupo de trabajo sobre asuntos de control
armamentístico relacionado con sistemas de armamento grandes y
pequeños? Pero los argumentos para crear un nuevo foro (no nece­
sariamente mediante una enmienda de la Carta) que permita que al­
gunos integrantes de la Asamblea General estimulen el proceso de re­
construcción son aún más fuertes, puesto que es precisamente durante
esta fase de transición cuando las dimensiones de seguridad militar de
la misión van dejando paso cada vez más a las actividades civiles, y
aquí los estados que no son miembros del P5, incapaces de entrar en
combate abierto, pueden razonablemente asumir las labores de recons­
trucción y formación. Un informe reciente (el del Grupo de Alto
Nivel) ha presentado esta argumentación a favor de la creación de
una nueva y poderosa Comisión de Construcción de la Paz, cuyo
cometido abarcaría desde adelantarse al hundimiento de los estados
(e impedirlo) hasta coordinar las labores de reconstrucción en caso
de que la nación se descompusiera. Aunque esté estructurada, este
tipo de actividad no solo conferiría más legitimidad a la ONU, sino
que también demostraría que la Asamblea General no está siendo
excluida por el Consejo de Seguridad en asuntos y regiones por los
que muchos estados miembros tienen el máximo interés.

332
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

Estas sugerencias de mejora de nuestras estrategias de pacificación e

imposición de la paz conforman una lista fabulosa, pero ninguna pro­
puesta es por sí sola decisiva; los periodistas que busquen en este aná­
lisis un tema «candente» quedaran decepcionados. Y eso mismo po­
dría decirse de todas y cada una de las ideas que pueden contribuir a
abordar el asunto igualmente enmarañado de fomentar la justicia so­
cioeconómica en el mundo en su conjunto. Como ya hemos visto,
la propia Carta pedía a los miembros que se comprometieran a «em­
plear un mecanismo internacional para promover el progreso eco­
nómico y social de todas los pueblos» y a resolver «problemas interna­
cionales de carácter económico, social y sanitario, y otros problemas
conexos»... lo cual no es una tarea menor ni siquiera en el mejor de
los tiempos. Pero, por ambiciosa que sea, este es el ámbito de preo­
cupación fundamental para la mayoría de las naciones de la Asam­
blea General, que con frecuencia han manifestado su irritación por
el hecho de que el organismo mundial se centre demasiado en la se­
guridad y no lo bastante en el desarrollo.
El debate sobre la promoción de los programas económicos y
sociales de la ONU adopta una forma diferente desde la perspectiva
del Consejo de Seguridad y de las discusiones sobre el veto precisa­
mente porque no adquiere la dimensión de «el P5 contra todos»
(aun cuando las prerrogativas de voto en las instituciones de Bretton
Woods refuerzan decididamente a los privilegiados). Pero esto no
significa que el debate esté menos cargado. Al fin y al cabo, es en los
ámbitos económico, social, tecnológico y medioambiental donde el
mundo ha cambiado más deprisa. Desde los puntos de vista demo­
gráfico, medioambiental, social y geopolítico, nuestro planeta es real­
mente diferente del mundo que crearon nuestros abuelos en 1945.
¿Cómo no iba a serlo si en la memoria de una persona ha quedado
grabado que la población de la Tierra se ha triplicado desde los dos mil
millones de habitantes (1950) hasta los seis mil millones (2000) y que
en ese mismo periodo ha multiplicado por diez su producción para
hacerla pasar de los cuatro billones de dólares a los cuarenta billones?
La economía mundial y la sociedad global han evolucionado y
cambiado, por tanto, a un ritmo más rápido en las últimas décadas que
en toda la historia. La gran pregunta relacionada con nuestra indaga­

333
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

ción es qué podría realizar la Organización de las Naciones Unidas

en los ámbitos socioeconómicos que nadie más pudiera hacer. Ajui­
cio de los padres fundadores de 1944-1945, parecía obvio que la
maquinaria internacional que estaban creando era necesaria porque
gran parte del mundo vivía la angustia posterior a una guerra y ne­
cesitaba ayuda imperiosamente. Si las propias Naciones Unidas y las
instituciones de Bretton Woods no podían ofrecer esa ayuda, poco
sucedería. Había que llevar a cabo la construcción de estas institu­
ciones a gran escala, tanto para afrontar las necesidades del momen­
to como para demostrar que las negligencias y el aislacionismo de los
años de entreguerras no volverían a repetirse jamás. Es muy difícil
revivir hoy día ese optimismo en ciernes y el noble ánimo de aque­
llos que, hace sesenta años, pensaron que se aproximaba un nuevo
orden mundial, o que ya había llegado.
Ese mismo desafío está presente hoy día bajo una forma distinta.
Con todo, hay dos limitaciones importantes a la coordinación de la co­
munidad internacional para impulsar políticas sociales y económicas
ambiciosas. La primera es la desgraciada y descuidada situación del
ECOSOC, en absoluto por culpa propia pero en todo caso lamenta­
ble, junto con el controvertido estatus del FMI y del Banco Mundial,
cuya legitimidad se discute desde muchas vertientes. El segundo y más
importante problema se deriva en realidad de una tendencia positiva: el
hecho de que haya tantos antiguos países del Tercer Mundo, como
Singapur, Chile y Hong Kong, que se hayan desarrollado sin recibir
mucha ayuda de las instituciones económicas globales.9 Cuando nacio­
nes gigantescas como China e India (el 40 por ciento de la población
mundial) siguen esa misma trayectoria, y por sus propios medios, no es
de extrañar que muchos economistas actuales duden de si los instru­
mentos internacionales ejercen alguna función (aparte de los organis­
mos de control del mercado como la OMC). Hace treinta años, el
G-77 era un grupo reconocible y autodeñnido. Hoy día, cuando Sin­
gapur goza de una renta per cápita media más de cuarenta veces supe­
rior a la de Mozambique, esa nitidez ha desaparecido. Así, también
puede haber desaparecido quizá el gancho de la acción económica co­
lectiva.
Esto hace pensar que, cualesquiera que sean las medidas que

334
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

adopte el organismo mundial por el bien económico y social de sus

ciudadanos, debería adoptarlas con un criterio selectivo en aquellos
campos en que los estados miembros puedan tener poco impacto ac­
tuando en solitario pero puedan cambiar las cosas si trabajan de for­
ma colectiva. La primera área es la relativa a la inestabilidad econó­
mica, monetaria y comercial de las zonas económicas principales
para evitar un calentamiento del orden económico internacional; en
ese sentido, hemos avanzado poco desde las décadas de 1930 y 1940
con los esfuerzos de Keynes en esas materias (que todavía represen­
tan parte de las observaciones más perspicaces acerca de este delica­
do campo). La segunda se refiere al salvamento y rehabilitación de
los sesenta estados más pobres del mundo, que, como reconocieron
hace años el PNUD y el Banco Mundial, atraviesan por una situa­
ción tan difícil y desesperada que, sencillamente, no van a recupe­
rarse por sí solos. Más en concreto, y aunque puede parecer impru­
dente apuntar a un único mal, la pronosticada explosión en los países
pobres del número de hombres, mujeres y niños con sida exige un
esfuerzo internacional a gran escala. La tercera área tiene que ver
con la necesidad de tomar medidas para reducir el impacto de la ac­
ción humana sobre nuestros delicados ecosistemas mundiales. En
todas esas dimensiones de nuestras vidas debemos estar todos juntos
o, de seguro, nos colgaran a cada uno por separado.
*
Pero es mucho más fácil afirmar cuáles son los problemas que
proponer las soluciones, y en todos los casos la razón de la dificultad
es política. Pensemos en el caso de la inestabilidad fiscal y monetaria
mundial. Está bien que los economistas neoclásicos se hagan eco de
Adam Smith y proclamen que el requisito de la prosperidad es el
buen gobierno, la probidad fiscal y el fomento de una industria fruc­
tífera. Pero los políticos y la opinión pública no suelen actuar de ese
modo. Los gobiernos gestionan desequilibrios fiscales y se hipotecan
a los mercados. Mantienen su moneda artificialmente alta o artifi­

* Esta última pane de la frise, intraducibie por el juego de palabras que con­
tiene, es la que pronunció Benjamín Franklin el día de la firma de la Declaración
de Independencia de Estados Unidos, el 4 de julio de 1776: «We muse ¿11 hang to-
gether or most assuredly we will hang separately». (N. del T.)

335
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

cialmente baja, como si alguna de ambas cosas los beneficiara a largo

plazo. Protegen sectores de la economía poco seguros e ineficientes
(la agricultura, la industria pesada, las viejas burocracias) y desacele­
ran así el crecimiento mundial. Cuando asignan ayuda exterior, una
inmensa proporción de la misma no es una donación a fondo perdi­
do, sino que está firmemente ligada a subvenciones agrícolas nacio­
nales y a transferencias militares. Hay muy pocos buenos samaritanos
en esta historia.
Más en concreto, un Estados Unidos que sufre un déficit fiscal y
comercial colosal, que depende de que los bancos asiáticos compren
sus bonos del tesoro, es una fuente de futuros problemas. Una Chi­
na que mantiene su moneda deliberadamente baja no sirve de nin­
guna ayuda. Los estados europeos que suscriben solemnemente los
principios de Maastricht acerca de la disciplina fiscal para luego
abandonarlos, debilitan el sistema y se debilitan a sí mismos. India
supone también otro lastre, ya que si bien se incorpora a la expan­
sión de la economía globalizada, protege a sus industrias de servicios
predilectas. Y los regímenes corruptos de todas partes, desenmasca­
rados convenientemente en estos tiempos por los informes de ONG
como Transparencia Internacional y Amnistía Internacional, garan­
tizan que los nobles principios keynesianos de la cooperación eco­
nómica limpia y el buen gobierno no lleguen a prosperar. Quiza
cada uno de ellos comprenda paulatinamente lo absurdo de su con­
ducta, pero hasta entonces la genuina coordinación internacional se
vera entorpecida.
Sin embargo, lavarse las manos de la labor de la ONU en estos
campos representa tanto derrotismo intelectual como escapismo po­
lítico. Aunque resulte caótico, deben abordarse y emprenderse las
careas de reparación. Diplomáticos, funcionarios y especialistas con
décadas de experiencia en este ámbito han apuntado cambios que,
asumidos con rigor, podrían suponer mejoras; y no solo para la ima­
gen de la organización, sino también para su efectividad. Con todo,
es importante que las reformas propuestas no se presenten como una
extensa lista de la compra, sino como una reducida relación de ideas
con posibilidades prácticas de aplicación.
En primer lugar, a los organismos especializados centrados en

336
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

asuntos económicos y sociales, sobre todo al grupo del Banco Mun­

dial y al FMI, pero también a los demás (OMC, OIT), les corres­
ponde observar detalladamente cómo «serán vinculados con la Or­
,
ganización
* tal como afirma tímidamente el artículo 57 de la Carta.
La discutible opinión jurídica de que las instituciones de Bretton
Woods solo aplican medidas económicas y no políticas tiene cada
vez menos sentido en un mundo en el que la inestabilidad econó­
mica y sociopolítica chocan enere sí. Esto supone, claro está, que los
gobiernos de las economías más grandes y poderosas que piensan
que tienen derecho casi permanente a pertenecer a las juntas de go­
bernadores del FMI y el Banco Mundial también tienen que abor­
dar seriamente la perspectiva de un cambio.10 Quizá necesitan que se
les recuerde que el propio convenio de constitución de estos orga­
nismos establece que sus miembros cambiarán pronto si los pronós­
ticos acerca de los cambiantes equilibrios económicos resultan ser
correctos. Para ofrecer solo un ejemplo, ¿cuáles serían las conse­
cuencias para las futuras políticas de los miembros de los directorios
ejecutivos del Banco Mundial (cinco de cuyos veinticuatro inte­
grantes han sido designados por países que tienen el mayor número
de acciones) si China, India y Brasil acabaran teniendo efectivamen­
te productos interiores brutos superiores a los de Japón y a los de los
diferentes estados europeos? El ingreso en la mesa de alto nivel del
Consejo de Seguridad continúa congelado, pero en los años venide­
ros no tiene por qué ser así para las instituciones financieras. Los
programas de las potencias económicas más fuertes en el año 2025
diferirán sin duda de los actuales. Mejor pensar en ello ahora.
También les incumbe a los directores (y por tanto a sus goberna­
dores y bancos centrales) plantear propuestas sensatas para reducir las
estructuras del «Sacro Imperio Romano» de las instituciones finan­
cieras y comerciales. ¿Tendrán mucho sentido en el futuro las reu­
niones del G-7 o el G-8 y sus solemnes declaraciones ante la emer­
gencia de un G-24 (o cualquier otra cifra) de base más amplia? ¿Y
cómo se relacionarán los veinticuatro directores del FMI y el Banco
Mundial en términos políticos reales con los acuerdos intergubema-
mentales de ese G-24? Sobre todo, ¿cómo contribuirán a forjar estas
diferentes partes de la gestión económica mundial unas relaciones de

337
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

mayor entendimiento con las gigantescas empresas, los bancos y los

inversores del libre mercado que están transformando nuestra socie­
dad de principios de) siglo xxi? Los ingenuos partidarios del laissez
faire sostienen que el mundo capitalista avanza en una dirección dis­
tinta de la marcada por esas creaciones internacionales pseudosocialis-
tas de 1945, pero ningún consejero delegado inteligente de ninguna
multinacional (BP, Toyota, Pepsico) cree que sea posible crecer con
fuerza sin estabilidad ni seguridad a escala mundial; y ellos son los
primeros en reconocer dónde es inadecuado el papel del mercado
privado y dónde es desesperadamente necesaria la participación de
los organismos internacionales. Lo que no saben (¿lo sabe alguien?)
es cómo lograr esa simbiosis entre el mundo de los negocios y la go-
bemanza internacional, para lo cual son esenciales mucha reflexión
y mucho trabajo. Pero la situación que afrontaron los planificadores y
los empresarios de 1944-1945 era mucho más desafiante. Este no es
momento de amilanarse ni de responder con evasivas.
La principal debilidad en este aspecto es la falta de convicción
del ECOSOC, pues ¿qué sentido tiene un organismo de coordina­
ción incapaz de coordinar? Esto lo reconocen todos los estudios ri­
gurosos de la organización mundial. Los tradicionalistas instan a que
esta cuestión se pueda rectificar de antemano si todos los estados
miembros aceptan cumplir con la letra de la Carta (capítulos IX-X)
e infunden al Consejo Económico y Social de los poderes y funcio­
nes establecidos por dicho documento. Otros planes más radicales
proponen la creación de un poderoso Consejo de Seguridad Eco­
nómica, de la talla, incluso, del propio Consejo de Seguridad; o su­
gieren que las muchas tareas del ECOSOC sean puestas en manos de
dos organismos más pequeños y ágiles: un Consejo Económico de la
ONU y un Consejo Social estrechamente vinculado al anterior.
Ambos, claramente, conllevan el oneroso obstáculo de tener que
enmendar la Carta, y el problema de este tipo de ideas, e incluso de
toda sugerencia clara hecha pública por comisiones «de alto nivel» y
«distinguidas», es que sin el apoyo positivo de las grandes potencias
no se conseguirá nada relevante.
Pero la actual debilidad de un «órgano central» de la ONU
como el ECOSOC es tal que la Asamblea General debería hacer

338
 LA PROMESA Y LA AMENAZA OEL SIGLO XXI

frente con honestidad a un crudo dilema: matarlo o curarlo. Esta úl­

tima sera la única solución aceptable para los gobiernos que consi­
deran que el ECOSOC es la antítesis del Consejo de Seguridad; un
lugar en el que tienen voz los países más pobres y débiles, un orga­
nismo en el que la pertenencia rotativa regional contrasta con los
privilegios del P5, una institución mundial cuyos muchos organis­
mos y comités realizan una valiosa labor en defensa de los menos
poderosos. Además, no es que todos los elementos que integran el
ECOSOC' hayan fracasado. No querríamos suprimir su Comisión de
Estupefacientes ni su Comisión de la Condición Jurídica y Social de la
Mujer. Ciertamente, se nos hiela la mirada ante la sola mención del Co­
mité de Expertos sobre el Transporte de Mercancías Peligrosas y el
Sistema Globalmente Armonizado de Clasificación y Etiquetado de
Productos Químicos, pues en una época en que puede haber terro­
rismo bioquímico su función quizá sea creciente, no menguante.
El problema del ECOSOC, por tanto, no reside en sus elemen­
tos sino en el conjunto. Un organismo compuesto por cincuenta y
cuatro miembros (que rotan cada tres años), que se reúnen «en en­
cuentros sustantivos» durante solo cuatro semanas todos los meses
de julio, no es una iniciativa seria. Cualesquiera que sean los gritos de
protesta de quienes pretendan nivelar la situación internacional, tie­
ne sin duda más sentido que un organismo más pequeño, compues­
to, por ejemplo, por veinticuatro estados miembros (un tercio pro­
cedente del mundo desarrollado, un tercio de los grandes países en
vías de desarrollo y un tercio procedente de los países pequeños), se
reúna con mayor regularidad y tenga capacidad para llamar a con­
sultas a todas las instancias internacionales y planificar de forma coo­
perativa. Sencillamente, no se puede esperar que la Organización
Mundial de la Salud, por ejemplo, asuma la carga del sida a escala
mundial, ni tampoco puede el Programa de las Naciones Unidas so­
bre el Medio Ambiente trabajar solo en un campo tan crucial. Pero
sin un organismo de coordinación que tenga una autoridad conside­
rable, los esfuerzos de la agencia se dividirán. Cuando pensamos de
nuevo en los desafíos que plantea la reconstrucción de un único es­
tado colapsado y la ausencia de una agencia coordinadora general, el
asunto se vuelve imperioso. Tanto en el plano local como en Nue­

339
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

va York y Ginebra, hay un clamor a favor de simplificar la estructu­

ra pero dotarla, no obstante, de más autoridad para que Heve a cabo
el cometido de la ONU en este aspecto?1
Pero este tipo de reformas del ECOSOC (y, como consecuen­
cia, de la propia Asamblea General) exigen ofrecer una oportunidad
para su aceptación general. Las propuestas procedentes de la izquier­
da («democratizar» completamente las Naciones Unidas) no tienen
ninguna perspectiva de aceptación entre las potencias dominantes.
Las críticas procedentes de la derecha, que acusa al ECOSOC de ser
un organismo corrupto, ineficaz y enfangado en su propio pasado,
sirven de muy poco. Pero esos analistas conservadores realizan co­
mentarios válidos que todo aquel que desee reforzar la ONU debe­
ría tomar muy en serio. Hay necesidad de mayor transparencia y
compromiso por parte de todos los estados miembros elegidos para
el ECOSOC, sus comités y demás organismos que forman parte de
la «familia» de la Asamblea General. Hay necesidad de poner en
cuestión el estricto sistema regional rotatorio de representación na­
cional si una nación candidata entrante es negligente en su propio
gobierno. ¡Menudo impulso tan maravilloso se habría dado a sí mis­
mo el ECOSOC si en 2004 hubiera establecido que el gobierno de
Sudán no estaba cualificado para ser miembro de la Comisión de De­
rechos Humanos de la ONU! Como señala con aspereza sobre el fu­
turo de la ONU el reciente Grupo de Alto Nivel, la reafirmación de
los derechos humanos «no puede ser llevada a cabo por estados que
carecen de un compromiso demostrado con su promoción y pro­
tección».12
A estas alturas el lector puede suponer cómo continúa este argu­
mento. En un mundo ideal, sería bueno realizar cambios estructura­
les significativos en la arquitectura y en la política económica y so­
cial de la ONU; tan bueno, nada menos, como una transformación
ideal de la composición del Consejo de Seguridad y de las prácticas
de pacificación. Pero a falta de enmiendas trascendentales a la Carta,
todavía se puede hacer mucho para mejorar el bastante lamentable
estado de cosas actual: una mayor reducción de los organismos que
se solapan; una mayor insistencia en la cualificación de los funciona­
rios de la ONU entrantes; un énfasis menos riguroso en la rotación,

34Ü
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

y una mayor consistencia de las normas cuando se aplican al ECO­

SOC y a las políticas más generales de la ONU. Y esas mismas re­
comendaciones también sirven para la propia Oficina del Secretario
General; al igual que la mujer del César, tiene que estar por encima
de toda sospecha y ser el hogar de la rectitud, la eficiencia y la ho­
nestidad. En este aspecto se ha hecho mucho, pero el asunto más
importante es que, debido a los sentimientos poco amistosos y des­
deñosos hacia la organización mundial en algunos ámbitos, la Secre­
taría debe tener unos antecedentes inmaculados y sin tacha.

Hasta aquí, este capítulo ha apuntado diferentes recomendaciones

«sobre la marcha» para mejorar la representatividad del Consejo de
Seguridad, la eficacia de la misión de pacificación e imposición de la
paz de la ONU y los poderes y la autoridad del ECOSOC. Cada
una de las recomendaciones tendría que ser negociada por los go­
biernos, quizá en conjunto mejor que una a una; y todas contribui­
rían a hacer avanzar la caravana. En las áreas restantes (dicho de otro
modo, en las áreas recogidas anteriormente, en los capítulos sobre
derechos humanos, entendimiento cultural, protección del medio
ambiente y fomento de la sociedad civil internacional) está mucho
menos claro que las modificaciones institucionales supusieran gran­
des diferencias. La cuestión aquí no tiene tanto que ver con que las
estructuras estén fosilizadas como con el fracaso de los estados
miembros, de forma individual y a veces colectiva, a la hora de cum­
plir con el riguroso lenguaje de los tratados en los que estamparon su
firma. El asunto es plenamente coherente con las finalidades de la
ONU, acerca de las cuales, mientras escribimos esto, parecen saber
poco los gobiernos de Sudán, Bielomisia, Zimbabue, Cuba y mu­
chos otros.
Promover la causa de los derechos humanos internacionales es
uno de estos asuntos. El capítulo 6 finalizó con un confuso y he­
terogéneo comentario, pero no se debía a algún defecto flagrante de
la arquitectura general de nuestro régimen actual de derechos hu­
manos. Al contrario, probablemente la comunidad mundial haya
mejorado su maquinaria en esta dimensión de su labor mucho más

341
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

que en cualquier otro campo, y la conciencia internacional acerca de

los genocidios y otras violaciones de los derechos es más aguda hoy
día que en cualquier otra época. No, las decepciones provienen del
conocimiento (ampliamente suministrado por los organismos de la
ONU, las iglesias, Amnistía Internacional, Human Rights Watch y
otros) de que hay tantos gobiernos, grandes y pequeños, que toda­
vía actúan sin respetar la Declaración Universal, las convenciones de
Ginebra y todos los protocolos derivados de ellas. Pocos países tie­
nen las manos absolutamente limpias y algunos son culpables en primer
grado, y allí donde el orden político se ha venido abajo, las atroci­
dades se multiplican. Sin esta necesidad humana básica del derecho
a la protección, tanto frente al propio gobierno como ante agresores
extranjeros, la sociedad mundial continuará avergonzada. El princi­
pal consuelo (un hecho incluso para congratularse) es el poder que
la opinión internacional tiene en la actualidad para revelar las viola­
ciones de los derechos humanos y conseguir incluso que regímenes
despiadados y contumaces reflexionen sobre las consecuencias de su
maldad. Esta presión internacional contra las violaciones debe man­
tenerse, y allí donde sea necesario el Consejo de Seguridad debe au­
torizar intervenciones para detener los genocidios. Pero las verdade­
ras mejoras se producirán en los corazones y las conciencias de la
humanidad, no en mecanismos suplementarios.
Esto mismo es válido, sin duda, para la prevención del calenta­
miento global y la degradación de nuestros entomos naturales. Claro
que es necesario acordar muchas medidas técnicas suplementarias y
formas más adecuadas de estructurar la lucha de la humanidad en pro
del desarrollo sostenible, así como invertir en programas de recupe­
ración medioambiental; pero la medida clave es que los principales
estados estén dispuestos a hacer cumplir unas políticas de reducción
y conservación estrictas. El concepto «estados principales» lo dice
todo. No tiene sentido pedir a los pequeños estados insulares que to­
men medidas para detener el calentamiento global. El peso de la ta­
rea recae sobre Estados Unidos, la Unión Europea, China, India,
Japón. Rusia, Brasil y algunos otros estados más grandes y/o prós­
peros, precisamente porque son sus actividades económicas las que
más contribuyen al deterioro de nuestro planeta. Por desgracia, aquí

342
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

el centro de la atención es Estados Unidos. Si la economía más po­

derosa del mundo y la que más gases de efecto invernadero emite da
largas a las restricciones internacionales (Kioto, Montreal o las que
sean), proporciona una excusa perfecta, justa o injustamente, a los
gobiernos más rezagados de otras zonas. Hoy día, en el ámbito me­
dioambiental todos los caminos conducen a Washington. ¿Se pon­
drá en marcha?
Fomentar la comprensión cultural de «los otros» (y por tanto de
las diferentes formas de entender el mundo) es otro asunto impor­
tante de la agenda global, aunque sería prudente no depositar se­
mejante carga sobre la UNESCO y los organismos anexos, como
hicieron los padres fundadores en 1945 o sus ambiciosos sucesores
en la década de 1970. Sesenta años de experiencia han demostrado
dónde tropieza la UNESCO (ideológicamente cargada, con pro­
gramas demasiado políticamente correctos) y dónde funciona bien
(en asuntos internacionales deportivos, educativos y medioambien­
tales, en la declaración de lugares considerados patrimonio de la
humanidad, etcétera). En este sentido, no hay necesidad de alterar
los estatutos de constitución, sino solo de mejorar las medidas prác­
ticas, además de las más altas normas de nombramientos para redi­
mir un pasado empañado. En esencia, es mucho más probable que
la responsabilidad de la UNESCO de «promover la colaboración
entre las naciones mediante la educación, la ciencia y la cultura» la
asuman los impulsores de la globalizacíón: internet, los intercam­
bios de estudiantes, el turismo, la colaboración científica, las redes
de medios de comunicación y el capitalismo global. Aquí hay cam­
pos en los que las aportaciones de la ONU serán siempre sensible­
mente limitadas.
Eso mismo debe decirse del fomento de la sociedad civil inter­
nacional, analizado en el capítulo 7. Se trata de un elemento crucial,
tanto del presente como del futuro, porque sin él las Naciones Uni­
das serían un organismo débil y atrofiado, un lugar de reunión de los
gobiernos y nada más. Pero, aunque la ONU continúe siendo una
organización intergubemamental, también queda claro que sus po­
líticas se ejecutan mejor cuando actúa junto con otros organismos en
defensa del bien común: organizaciones de voluntarios, ONG, igle-

343
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

sías, empresas internacionales, activistas locales y medios de comuni­

cación mundiales. Son estas entidades las que están creando la socie­
dad civil internacional, y tanto si la organización mundial siguiera
existiendo como si dejara de existir por completo, es obvio que otros
actores (que abarcan desde estudiantes con becas Fulbrighc hasta la
Iglesia católica, IBM o The Econamist) continuarían desfilando a un
son bastante similar: aquel que promovía los vínculos entre la varia­
da multitud de los pueblos del mundo. Para muchos ciudadanos,
tanto en el Norte liberal como en el Sur con aspiraciones, las Na­
ciones Unidas representan la mejor esperanza para nuestro futuro
colectivo, pero ese futuro viene conformado también por agentes y
fuerzas muy alejadas de Nueva York y Ginebra.
Por último, ¿qué podemos decir de la Asamblea General? Des­
pués de todo, es la manifestación más próxima de que disponemos
del Parlamento de la Humanidad, pero su renqueo es evidente para
todos. Con la prohibición (en esencia) de debatir y decidir sobre
cuestiones de seguridad, mutilada en su cometido socioeconómico
por la lejanía de las instituciones de Bretton Woods y las organiza­
ciones intergubemamentales, limitada por el período de tiempo que
duran sus sesiones, abarrotada de comités» agobiada por el papeleo y
las prácticas burocráticas formales y lastrada por la necesidad de ser
representativa de sus 191 miembros (cuando ¡a mayoría de ellos re­
conocen que supone una merma para la eficacia), no es un órgano
eficaz ni afortunado de la ONU. Ninguna persona en sus cabales su­
geriría que fuera un candidato a la abolición, como suele decirse del
Consejo de Administración Fiduciaria o del ECOSOC, pero eso
nos devuelve sin más a la pregunta principal: ¿cómo puede conse­
guirse que la Asamblea General gane en eficacia y sea más respetada?
Quizá no se pueda. El escritor inglés del siglo xix Walter Bage-
hot distinguió entre las ramas «señoriales» del gobierno 0a reina, la
Cámara de los Lores) y las ramas «efectivas» del mismo (el gabinete,
la Cámara de los Comunes, la administración pública). No querría­
mos forzar demasiado esta analogía, pero cuando todos los otoños
leemos las declaraciones de nobles principios formuladas a lo largo
de dos semanas por parte de los líderes mundiales en la apertura de la
Asamblea General y luego las comparamos con la actividad cotidiana

344
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

del Consejo de Seguridad o del Banco Mundial, nos vienen a la

mente esos mismos adjetivos. Quizá la Asamblea General sea una es­
pecie de Cámara de los Lores mundial; una reunión de lores, ricos y
pobres, grandes y pequeños, con derecho heredado todos ellos a un
único voto como estados soberanos, dispuestos todos a pronunciar­
se sobre asuntos políticos, económicos y sociales, pero incapaces en
realidad de ejercer mucho poder.
Quiza sea demasiado cruel. La Comisión de Gobemanza Mun­
dial (1995) es un buen argumento sobre la relevancia de la Asamblea
General.13 Al fin y al cabo, tiene que aprobar el presupuesto anual de
la ONU, de modo que en ese sentido actúa de forma similar a la Cá­
mara de los Comunes original. Es el único foro auténtico de opinión
mundial; o, mejor dicho, de las opiniones de los gobiernos mundia­
les que tenemos. Sus resoluciones pueden carecer de continuidad
plena porque es un organismo de deliberación sin poder para tomar
decisiones vinculantes para los estados miembros, pero sus pronuncia­
mientos suelen ser un buen barómetro de la opinión internacional y
en muchos lugares se considera que tiene más legitimidad que el pro­
pio Consejo de Seguridad. Sus peticiones a la Secretaría para que ela­
bore informes sobre cuestiones apremiantes, al igual que su solicitud
de lo que acabaría convirtiéndose en el documento del secretario ge­
neral «Un programa de desarrollo» (1994), pueden tener consecuen­
cias institucionales y desencadenar quizá nuevas prácticas, reformas y
agencias que cubrirán determinadas necesidades. Es el único órgano
importante con capacidad de convocar conferencias internacionales
para abordar asuntos sociales, económicos y medioambientales de
primer orden que exigen atención mundial. La Asamblea es, por can­
to, un organismo con mucho poder de creación.
De modo que la verdadera pregunta es cómo se puede hacer que
sea más receptiva, más eficaz y que no parezca tanto una tertulia ante
una audiencia perpleja u hostil. Hay de hecho un asombroso núme­
ro de propuestas en el aire para la mejora de la Asamblea General. La
mayor parte de ellas comienza subrayando su función especial como
foro de debate mundial y defiende efusivamente las sesiones quince­
nales de septiembre de los jefes de Estado y ministros de Asuntos Ex­
teriores en Nueva York por considerarlas valiosas, vitales incluso

345
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

para el entendimiento internacional. Pero a continuación reconocen

de inmediato que los programas de la Asamblea son poco flexibles,
ineficaces y reiterativos; demasiados gobiernos impulsando políticas
que encajan mal en nuestras realidades del siglo xxi, aun cuando
en 1970 fueran atractivas. Los programas también deberían ser más
breves y los comités, más reducidos y con un cometido más limita­
do. Algunos de los seis comités principales podrían ser candidatos a
fusionarse o a ser directamente suprimidos. El primer medio siglo de
existencia de la organización mundial fue testigo de una expansión
constante de sus funciones, oficinas y administraciones; el segundo
medio siglo podría, con suerte, ser testigo de un mejor reconoci­
miento de dónde funcionan bien la Asamblea y sus elementos y
dónde no funcionan bien, además de identificar dónde podrían res­
ponder mejor a las necesidades más recientes de la humanidad.
Algunas de las demás propuestas para incrementar la eficacia y la
talla de la Asamblea General se mencionaron al principio de este ca­
pítulo. Es claramente necesario reorganizar el ECOSOC, y solo lo
pueden hacer los estados miembros en la Asamblea acordando redu­
cir el personal de su órgano hermano, hacer que sea menos sonám­
bulo y que delimite mejor su labor; o (lo cual es más improbable en
estos tiempos) crear otro órgano. Cuando el aprecio por el ECO­
SOC aumenta, también lo hace el de la propia Asamblea General. El
segundo conjunto de ideas, igualmente importante, afecta al fortale­
cimiento de la relación de la Asamblea con el Consejo de Seguridad.
Como ya existe el Comité Especial de Operaciones de Manteni­
miento de la Paz de la Asamblea General, ¿por qué no basarse en él
para crear mejores mecanismos de interacción entre los «órganos
centrales» (el Consejo de Seguridad y la Asamblea General)? Esta
consulta también podría producirse reforzando los poderes de enla­
ce del presidente de la Asamblea General, un cargo sin duda rotato­
rio; pero tiene mucho más sentido que la persona que ostenta ese
cargo sea capaz de sentarse tanto en sesiones ordinarias como de ur­
gencia del Consejo de Seguridad. Cualquier otra vinculación más
fuerte que pueda forjarse entre el presidente de la Asamblea y la Ofi­
cina del Secretario General de la ONU podría contribuir también a
engrasar los engranajes de una parte muy compleja de la maquinaria.

346
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

Por último, y no por ello menos importante, la Asamblea Ge­

neral debería revisar la cuestión de cómo se financia la ONU. Es
un lugar común que la mayoría de los gobiernos nacionales, las ad­
ministraciones municipales, los sistemas escolares, los sistemas de
pensiones, las universidades, los hospitales y demás instituciones so­
ciales andan escasos de dinero en estos tiempos; pero las Naciones
Unidas quizá sean únicas en el ritmo con el que se depositan cargas
sobre ellas, unido ello a su dificultad constitutiva para obtener nue­
vos ingresos. Esta brecha entre los fines y los medios se ha converti­
do desde hace mucho en algo lamentable, pero las posibles solucio­
nes también reciben réplicas amargas. Hace una década o más, la
idea de gravar con un pequeño impuesto las transacciones moneta­
rias internacionales íue muy popular; el argumento era que, como la
comunidad comercial planetaria dependía mas que otras de la esta­
bilidad mundial, no le importaría mucho esta minúscula contribución
especial a las arcas de la ONU. La idea se desplomó con rapidez, de­
rribada por los mismos conservadores estadounidenses que habían tor­
pedeado la propuesta de que hubiera un ejército de la ONU. Duda­
mos de que los propios banqueros internacionales tuvieran tiempo
de valorar esta propuesta antes de que feneciera; quizá la habrían
aceptado. Tal vez todavía valga la pena examinarla de nuevo, pues­
to que la idea era bastante modesta e incluía algunos mecanismos de
control rigurosos sobre el plan por parte de los estados miembros y
sus parlamentos. Y, en cualquier caso, la Asamblea va a tener que
volver a examinar los criterios de valoración anuales y las aportacio­
nes nacionales relativas a la luz de la transformación de los equili­
brios económicos globales. Es un momento apropiado para realizar
un análisis concienzudo de la financiación de la ONU.

Este capítulo ha tratado de responder a ese grito esencial de «¿Qué

hay que hacer?». La respuesta es que, por su propia naturaleza, la or­
ganización mundial es tan compleja y tan inmensa que sería absurdo
buscar una única receta para mejorar. Las reformas llegarán, o debe­
rían llegar, poco a poco. No hacer nada en absoluto es imposible,
dada la necesidad de la humanidad de mejorar la cooperación y la

347
 EL PRESENTE Y EL FUTURO

gobemanza; y tratar de modificar la Carta con enmiendas que alte­

ren de forma absoluta las relaciones de poder existentes no tendría
ninguna posibilidad de éxito. De modo que necesitamos una senda
intermedia que origine algunos cambios ahora y ofrezca posibilida­
des de que se produzcan más.
Esto debería ser incontrovertible. Dado el ingente número de
órganos principales, agencias, comisiones, organizaciones técnicas y
similares, y dada la complejidad de los programas de la ONU relati­
vos a la pacificación, los derechos humanos o el desarrollo, nadie
puede creer que reformar una parte de esta gigantesca maquinaría
resolverá todas las necesidades y problemas. Y, de hecho, sugerir
cambios en un área está prácticamente destinado a provocar una in­
sistencia en que las transformaciones son aún más importantes en
otras. Como hemos visto, mientras que algunos gobiernos se preo­
cupan al máximo por el deterioro medioambiental, a otros les in­
quieta principalmente el injusto equilibrio económico Norte-Sur.
Por consiguiente, si la comunidad mundial de naciones puede llegar
a un acuerdo sobre algún tipo de reformas de la ONU, estas tendrán
que llegar formando parte de un paquete. Esto no tiene por qué ser
la «gran operación» que algunos autores han exigido, sino que será
un acuerdo que afecte a muchos elementos. Todas las comisiones e
informes subrayan esta cuestión, y tiene mucho sentido.
La otra parte de esta argumentación también es cierta. No reali­
zar ningún cambio augura una creciente esterilidad de las Naciones
Unidas, excepto para sus organismos técnicos, pero las propuestas de
enmienda de la Carta que amenazan a quienes controlan los resortes
del poder no pueden llevarse a término bajo las actuales circunstan­
cias. El único modo de avanzar es mediante reformas inteligentes y
paulatinas, como aumentar el número de miembros del Consejo de
Seguridad, mejorar la eficacia operativa en todos los aspectos de la
pacificación y la imposición de la paz, abandonar el Consejo de Ad­
ministración Fiduciaria y el Comité de Estado Mayor (pero buscar
modos mejores de llevar a cabo las tareas que originalmente se les
encomendaron), reorganizar o suprimir el ECOSOC, mejorar la ac­
tuación de las agencias de derechos humanos, medio ambiente y
cultura, establecer una coordinación más estrecha con las institucio­

348
 LA PROMESA Y LA AMENAZA DEL SIGLO XXI

nes de Bretton Woods y demás organismos especializados, y some­

ter el funcionamiento y la estructura de la Asamblea General a una
puesta a punto generalizada. No es una mala relación de tareas. De
hecho, si los gobiernos que controlan la ONU adoptaran la mayor
parte de estas propuestas de reforma, o incluso si solo la mitad de
ellos lo hicieran efectivo, esta anquilosada pero valiosa organización
avanzaría en la dirección adecuada. Lentamente, pero con seguri­
dad, significaría mejorar y fortalecer ese taburete de tres patas hecho
de paz, desarrollo y democracia concebido hace sesenta anos por los
padres fundadores. Hay una necesidad apremiante de poner en mar­
cha cuanto antes estos cambios.
No obstante, es necesario decir una última palabra sobre este es­
fuerzo por mejorar la actuación de las Naciones Unidas en estos nu­
merosos e importantes campos. Si los acontecimientos de las déca­
das anteriores pueden servir de orientación para el futuro, entonces,
aun cuando las reformas se hagan siguiendo las líneas que acabamos
de proponer, deberíamos preparamos para tener sorpresas y sufrir
contratiempos, debidos a atroces errores de gobemanza, a horroro­
sas violaciones de los derechos humanos y a regímenes que no respe­
tarán las finalidades de la Carta e insistirán en actuar por su cuenta.
Este es un hecho incómodo, pero natural. No debería disuadimos
de responder lo mejor que podamos y emplear nuestro talento para
mejorar este registro siempre desigual para tratar de «preservar a las
generaciones venideras del flagelo de la guerra», «reafirmar la fe en
los derechos fundamentales del hombre» y fomentar «el progreso so­
cial y elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de
la libertad». El Preámbulo original de la Carta de las Naciones Uni­
das no se equivocaba?4
 Epílogo

Una vez más, Tennyson

y el Parlamento de la humanidad

Este estudio comenzaba citando aquellos famosos versos del poema de

Tennyson «Locksley Hall» que hablaban de un futuro «Parlamento
de la humanidad, Federación del mundo ... en el regazo de la ley uni­
versal». ¡Qué optimistas podían llegar a ser aquellos primeros victoria-
nos! Hoy día la lectura de ese poema y de otros similares produce una
sensación agridulce. ¿Acaso no comprendió Tennyson que la llegada
de las nuevas tecnologías y las atroces guerras mundiales (con bom­
bardeos aéreos incluidos), cuandoquiera que se produjera, no condu­
ciría a los pueblos hacia una paz universal sino hacia lo contrario, la
desconfianza, la carrera armamentista y los genocidios? ¿O que sus
ideas ilustradas ignoraban el hecho de que muchos seres humanos al­
bergaban un obstinado e instintivo desdén hacia un orden universal y
que preferirían el control nacional de la política, aun cuando los con­
dujeran una y otra vez a la guerra, el derramamiento de sangre y el
caos? ¿Pensó alguna vez que él era un cómodo habitante de una na­
ción que estaba colonizando de forma continua aproximadamente
una cuarta parte de la superficie del planeta, cuyos habitantes solo
veían ante sí un mundo hobbesiano de conquistas extranjeras y lucha
en lugar de una panorámica kantiana de paz perpetua? Y por último,
¿no se le ocurrió que la humanidad simplemente podría resistirse a los
dogmas liberales y utilitarios aun cuando, para su propia generación de
primeros Victorianos, las señales del progreso fueran prometedoras?
Sin duda, no en aquel momento. Era joven y optimista; y el
mundo, pensaba él, renacía de una época constreñida y anticuada

351
 EPÍLOGO

para ascender a tierras más elevadas, anchas y soleadas. Por tanto, re­
sulta irónico enterarse de que en 1886» medio siglo después de com­
poner aquellas estrofas optimistas que nos elevan, abjuró de ellas en
un amargo poema titulado «Locksley Hall Sixty Years After»
(«Locksley Hall sesenta anos después»).1 Una vez más, es feroz, apa­
sionado y estremecedor, pero en esta ocasión, pesimista. Para en­
tonces, cuando estaba próximo a cumplir ochenta años, Tennyson
vivía amargado y se había vuelto profundamente desconfiado ante
las costumbres de la vida moderna. El último de estos dos poemas
está escrito pensando en su nieto (aunque, con mucho tacto, dedi­
cado a su esposa), pero no es una misiva que a un joven le diera igual
recibir. En opinión de Tennyson, casi todo había salido mal. Euro­
pa había quedado dividida por las guerras de mediados de siglo en
Crimea, Italia y Alemania, y por el infame colonialismo. La expan­
siva economía mundial se había revolcado en la Gran Depresión
de 1873-1896. Las evidencias del continuo empobrecimiento de las
clases bajas debilitaban los sueños benthamitas que auguraban pros­
peridad a todo aquel que trabajara sin descanso. Las clases trabajadoras
se estaban organizando y exigían un nuevo orden sociopolítico. Los
irlandeses vivían en rebelión. Las creencias religiosas se debilitaban
con rapidez. El patrioterismo estaba en auge. El racionalismo esca­
paba por la ventana. La fina capa de civilización se desmigajaba. Por
tanto, el poema de Tennyson era un poema amargo, casi frenético:

¡Caos, Cosmos! ¡Cosmos, Caos! ¿Quién sabe cómo acabará todo?

¿Cuándo hubo un tiempo tan plagado de amenazas, de locura,

de mentiras escritas y proferidas?

De manera que los embriagadores sueños del Parlamento de la

Humanidad habían terminado. La Federación del mundo era un im­
posible. El progreso era una quimera, un sueño utópico. Podía uno
olvidarse de las Naciones Unidas del futuro.
La réplica surgió de una fuente excepcional. No fue otra que
William Ewart Gladstone, el mejor hombre de Estado de la Gran Bre­
taña decimonónica (y héroe de Woodrow Wilson), primer ministro

352
 TENNYSON Y EL PARLAMENTO DE LA HUMANIDAD

en cuatro ocasiones y provisionalmente retirado. De Gladstone ya

dijimos a principios del capítulo 1 que fue uno de los grandes pen­
sadores y actores liberales de su tiempo. El y Tennyson fueron dos
de los intelectuales políticamente comprometidos mas famosos del
siglo xix en el mundo occidental (ambos nacieron en 1809, el mis­
mo año que Abraham Lincoln, Edgar Alian Poe, Charles Darwin y
Félix Mendelssohn, lo cual los convierte a todos ellos en una mag­
nífica cosecha). Tennyson y Gladstone se habían matriculado y li­
cenciado el mismo año en el Eton College, la escuela privada más
elitista de Inglaterra, y luego pasaron a Oxford. Presumiblemente
empezaron a discrepar allí, aunque se tenían mucho afecto. Navega­
ban juntos en tomo a las islas escocesas y mantenían corresponden­
cia frecuente. Para el primer ministro fue un placer recomendar al
laureado poeta para que se le otorgara el título de lord; y la reina
aceptó.
Pero Gladstone no exhibía el menor atisbo del pesimismo de los
últimos tiempos de Tennyson. En un asombroso artículo publicado
en enero de 1887 en la respetada revista The Nineteenth Century, el
antiguo y futuro primer ministro se ocupó del poeta vivo más fa­
moso del país, tratándolo de tú a tú, aunque prodigando un lengua­
je maravillosamente generoso con su magnifico compañero de quinta.
Al volver la vista hacia el medio siglo de reinado de la reina Victo­
ria, y por tanto al propio «Locksley Hall», Gladstone sostenía una in­
terpretación distinta. Era cierto, aceptaba, que las esperanzas más
ambiciosas de los primeros liberales no se habían hecho realidad,
pero se habían producido progresos sustanciales en muchos frentes.
Gladstone rechaza por tanto la «sombría perspectiva» del poeta e in­
tenta dar lo que él denomina «alguna explicación de las proezas y la
dinámica de este último medio siglo». La relación es abrumadora, te­
diosa e impresionante al mismo tiempo. El porcentaje de niños es-
colarizados se había disparado, señalaba Gladstone, y los derechos de
las mujeres se habían ampliado, los salarios eran muchos más altos, el
vergonzoso Código Penal (las leyes sobre el juego, las leyes sobre la
herencia) había quedado a un lado, las medidas comerciales restric­
tivas como la Navigation Act (Ley de Navegación) habían desapare­
cido, las levas en la marina y el azote en el ejército habían sido abo-

353
 EPÍLOGO

lides, y el comercio se había multiplicado por cinco, mientras que la

criminalidad había descendido enormemente.
Gladstone es lo bastante elegante para no detenerse aquí, en la
lista de la compra de los logros Victorianos. Reconoce en qué as­
pectos no iban bien las cosas todavía (el deshilachado tejido social
de los marginados, la creciente dependencia del gasto público),
pero sigue convencido de que el balance es positivo. Se muestra de­
liberadamente reservado y comedido cuando se aproxima al final
de su breve tratado, y recuerda a sus lectores que, pese a todo el
progreso, todavía existen errores y contratiempos. Siempre, señala,
deberíamos esperar fracasos y reveses aun cuando el mundo avance.
Luego, en la última página de su artículo, Gladstone se anota un
triunfo citando un par de versos de su compañero de estudios:

Adelante, entonces, pero recordando cómo virará el curso

de los tiempos,
cómo se doblará y retorcerá sobre sí en más de un recodo del arroyo.

Por cada dos pasos adelante, afirmaba el hombre de estado, solía

darse un paso atrás. Pero, no obstante, por encima de todo el movi­
miento era hacia delante. El río fluía hacia el mar?

¿No podría argumentarse eso mismo acerca del sexagésimo aniver­

sario de la fundación de las Naciones Unidas? En estos tiempos es
demasiado fácil señalar los muchos fracasos de la organización mun­
dial, las horribles brechas entre, por una parte, el lenguaje de la Car­
ta de la ONU y la Declaración Universal y, por otra, el fracaso en la
protección de los más débiles y vulnerables de nuestras sociedades
y el vergonzoso y creciente abismo entre los ricos y los pobres de
todo el planeta. Muchos de esos fracasos se han analizado en los capí­
tulos anteriores. Otros errores los pregonan a diario nuestros medios
de comunicación, sobre todo aquellos a los que les disgusta la orga­
nización mundial y desean poner coto a sus funciones. Tanto si se
derivan de una pacificación demasiado ambiciosa, de una pobre ges­
tión financiera o de los solapamientos burocráticos, sus errores son

354
 TENNYSON Y EL PARLAMENTO DE LA HUMANIDAD

blancos fáciles para grupos que han acabado por temer la evolución
de la sociedad de acuerdo con planteamientos liberales y cosmopo­
litas. Luego están las críticas procedentes de la extrema izquierda,
que considera que las Naciones Unidas forman parte del aparato que
los privilegiados de la Tierra utilizan para mantener sometidas a las
masas. Dadas todas estas fobias, ¿cómo puede un organismo interna­
cional relativamente endeble satisfacer todas las demandas a las que
está sometido? Claramente, no puede.
Quizá los cínicos señalen que si la ONU está siendo atacada tan­
to por autores de la conservadora Fundación Herítage como por el
Partido Socialista de los Trabajadores, y que si los regímenes auto­
críticos repugnantes se defienden de ella, entonces debe de estar ha­
ciendo algo bien. Pero la mejor respuesta es la de cuño gladstonia-
no, y está compuesta de dos partes. La primera hace referencia a lo
que las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales han
conseguido desde 1945, y la segunda señala lo que podría conse­
guirse en el futuro si se dispone de una voluntad común. No hay
ninguna razón para ver con desesperanza el futuro de la organiza­
ción mundial. La verdadera cuestión es si los estados miembros re
conocerán que ganan más de lo que pierden fortaleciendo a las Na­
ciones Unidas para que desarrolle labores que, a título individual,
ellos no tienen posibilidad alguna de realizar.
Al final de cada uno de los seis capítulos centrales que confor­
man el núcleo de este libro se ha ofrecido un resumen de lo que se
ha logrado, y con demasiada frecuencia esos resúmenes se parecen
un poco, al menos ajuicio del autor, a un boletín de notas escolares:
«Se ha conseguido mucho, pero se puede mejorar». Basta echar un
vistazo, por ejemplo, a la historia de las operaciones de pacificación
de la ONU en la década de 1990, en la que ha habido algunos éxi­
tos reales y algunos desastres espantosos, para aceptar que el balance
es desigual. Por lo general, puede decirse que los mayores progresos
se han realizado en la promoción de los programas de derechos hu­
manos internacionales, la mejora de la situación de las mujeres y los
niños, la creciente cooperación sobre temas medioambientales y el
impulso dado a la sociedad civil, aunque en todas estas áreas ha ha­
bido retrocesos y el progreso no ha sido tan rápido como sus defen­

355
 EPÍLOGO

sores habrían esperado. Donde menos cambios se han producido es

en lo relativo al Consejo de Seguridad de la ONU, debido princi­
palmente a la ultracongelación de sus estructuras de voto; el Conse­
jo está sin duda trabajando en estos turbulentos días, pero sus resul­
tados continúan dependiendo muchísimo de si los cinco grandes
tienen ¡a voluntad de emprender una acción colectiva, lo cual no es
muy distinto en realidad de lo que sucedía en la década de 1950. Por
último, la valoración de la contribución de la organización mundial
al progreso económico del planeta y a la erradicación de la pobreza
generalizada siempre ha sido lo más difícil de realizar, puesto que en
esos casos, a diferencia del control y erradicación de determinadas
enfermedades por parte de las agencias de la ONU, la historia se
complica con la intervención de otras fuerzas, sobre todo los estalli­
dos de productividad y crecimiento regional, que quiza se expliquen
fundamentalmente por factores internos. Es mucho más Gcil vincu­
lar a la ONU con la erradicación de la polio en todo el mundo que
con el crecimiento económico de Singapur, razón por la cual los de­
fensores del organismo mundial propugnan centrarse en el primer
dato y sus críticos, en el segundo.
Sin embargo, para no repetir la simple enumeración de «aquí la
ONU lo hizo bien», el balance general esta claro: sin las acciones y
la existencia de la organización mundial, la humanidad estaría en
una situación mucho peor de lo que se encuentra en la actualidad,
pese a sus muchas imperfecciones. Estaría mucho más fragmentada,
y los países serían mucho menos comprensivos hacia los demás y
mucho menos capaces de emprender acciones colectivas ante crisis
graves. Aunque los críticos protestarán ante esta idea, ha nacido algo
que a Woodrow Wilson le gustaba denominar «opinión mundial», que
presiona a favor de la adopción de medidas colectivas para proble­
mas internacionales y que cree en el uso de los instrumentos inter­
nacionales, ya sea para garantizar la paz en Bosnia o para coordinar
la ayuda a países afectados por catástrofes naturales, como el tsunami
del océano Indico de diciembre de 2(X)4. Si el organismo interna­
cional no existiera, tendríamos que estar construyéndolo o, al me­
nos, construyendo algunos de sus elementos.
Así reza la defensa tradicional, mustia y liberal ante todas las crí­

356
 TENNYSON Y EL PARLAMENTO DE LA HUMANIDAD

ticas contra la organización mundial en sus primeros sesenta años.

Me parece una réplica demasiado débil.
Si queremos ofrecer una valoración más justa, debemos respon­
der a la pregunta fundamental: ¿qué posee hoy día el mundo gracias
a la Organización de las Naciones Unidas que no poseyera, pon­
gamos por caso, en 1942-1943, a mediados de la Segunda Guerra
Mundial? Cualquier otro criterio es secundario o supone una evasi­
va, como lo serían los esfuerzos por evitar algunas respuestas a ese
criterio básico. Veamos las siguientes:
Gracias a la ONU y a sus puntales infraestructurales, hemos crea­
do un organismo central en el que los gobiernos de todas las naciones,
sean grandes o pequeñas, pueden reunirse en asamblea, elaborar un
presupuesto común y crear mecanismos internacionales (a través de
la Asamblea General y del ECOSOC) para tratar de implantar unos
fines comunes a todos. Hemos creado el lugar de reunión de un con­
cejo mundial. Era, por supuesto, imperfecto, como sin duda lo fue la
discusión recogida en las tiras cómicas de Norman Rockwell. Lo
cierto es que la Asamblea existe y es observada por todo el mundo (y
muy respetada en muchos países), pese a que no existía en 1942.
Tenemos una Secretaría mundial para coordinar las necesidades
y peticiones de todos los estados miembros. La criticamos con de­
masiada frecuencia. Siempre la damos por supuesta. Pero ¿dónde es­
taba cuando se libraban las batallas de Midway y de Stalingrado?
Tenemos un organismo de seguridad mundial central y auto-
nombrado que puede reunirse a cualquier hora del día o de la noche
cuando se produce una nueva emergencia y una amenaza para el or­
den internacional. Es tan fuerte o tan débil como sus miembros per­
manentes deseen que sea. Al menos, las grandes potencias continúan
bajo su marco. En el mejor de los casos, pueden hacer grandes cosas.
Hemos creado mecanismos internacionales de alerta temprana,
valoración, respuesta y coordinación para cuando los estados se des-
miembran o se hunden; y estamos empezando a trabajar en serio en
el asunto de la reconstrucción de estados. ¿Quién pensó alguna vez
en estas cosas en la época de Mussolini?
Tenemos poderosos instrumentos económicos internacionales
enjuego que, en su dimensión negativa, pueden detectar, detener e

357
 EPÍLOGO

invertir una crisis económica de un estado miembro que pudiera

ocasionar graves efectos indirectos en otros lugares, sobre todo en sus
vecinos más vulnerables. No existia nada similar a esto cuando los
bancos del mundo empezaron a hundirse en la gran crisis de 1931.
¿Queremos realmente que nuestros volátiles sistemas fiscales y mo­
netarios actuales no dispongan de un FM1? Creo que no.
En términos más positivos, hemos creado millares de agencias y
mecanismos internacionales para ayudar a las economías de renta
baja y media en su esfuerzo por escapar de la trampa de la pobreza,
superar sus retos demográficos y medioambientales e incorporarse
plenamente a la comunidad de naciones prósperas, con el fin de que
disfruten del mercado mundial pero no sufran daños por su culpa.
Hemos creado un sinfin de organismos internacionales espléndi­
dos para responder a las necesidades de las mujeres y los niños del
mundo, sobre todo de los más pobres y los más discriminados. Las pri­
meras sufragistas y las sociedades victorianas de salvamento de niños
habrían quedado atónitas. No es una réplica justa decir que es necesa­
rio hacer mucho más y que todavía muchas mujeres y niños de la Tie­
rra quedan desalentadoramcntc rezagados. Lo cierto es que una im­
presionante combinación de organismos de la ONU en colaboración
con ONG, iglesias y fundaciones liberales han hecho muchísimo.
Basta preguntar a cualquiera de estas últimas cómo sería el mundo sin
UNICEF para que uno quede probablemente cariacontecido.
Hemos establecido un régimen internacional de derechos hu­
manos que, pese a todos sus horrorosos retrocesos, puede suponer el
avance concreto más relevante de nuestra mentalidad global, por
nuestro modo de pensar en los derechos de los demás, desde los
tiempos de las campañas contra la esclavitud. Cualesquiera que sean
las brutales amenazas a la libertad que se produzcan en el futuro, el
programa de derechos humanos no puede suprimirse después de las
épicas declaraciones de 1945 y 1948. Winston Smith, el héroe-co­
barde de George Orwell en su novela 1984t estaba equivocado.
Estamos creando de forma continua, aun sufriendo contratiempos
y con una oposición mezquina, un régimen de seguimiento interna­
cional para proteger nuestro entomo local, nacional y mundial, y para
proteger a las futuras generaciones de los daños demasiado obvios que

358
 TENNYSON Y EL PARLAMENTO DE LA HUMANIDAD

puede suponer la desatención de nuestros ecosistemas. ¿Puede soste­

ner cualquier persona inteligente que este cipo de progresos coopera­
tivos (o» mejor dicho, de estos esfuerzos para invertir el proceso de
deterioro) se pueden llevar a cabo sin agencias internacionales?
Paralelamente, junto a toda esta construcción institucional he­
mos sido testigos de la aparición de la idea de «sociedad civil inter­
nacional». Es vaga y muy discutida y está en continuo dinamismo, lo
cual probablemente sea bueno. Se ha desarrollado gracias a las pro­
fundas transformaciones tecnológicas, económicas, sociales e ideoló­
gicas del período posterior a 1945. Y no se ha hecho al margen de
las instituciones internacionales sino en consonancia con ellas, como
una labor integrada en una especie de segunda Ilustración. Critica el
sistema de las Naciones Unidas en muchos terrenos y camina junto
a ellas en otros.
¿Y quién es ese «nosotros»? Tiene que ser sin duda la ciudada­
nía mundial definida en el «Nosotros, los pueblos», los hombres,
mujeres y niños que habitan este mundo. Pero no es una masa
amorfa y anónima de cuerpos, aun cuando la mayoría de los seres
humanos vivan en condiciones muy humildes. También son los
muchos individuos que crearon y trabajaron en el marco de nues­
tras instituciones mundiales, los idealistas como Bunche, Urqu-
hart, Cassin, Eleanor Roosevelt, Wangari Maathai y Mary Robin-
son, que sabían que el mundo tenía que ser un lugar mejor de lo
que era antes de 1945. Eran decididamente optimistas, claro está.
Todos los que empujan grandes piedras ladera arriba lo son. Y lo
que todos ellos tenían en común era el reconocimiento de que, sin
instituciones, reglas y principios de actuación, nuestra torcida hu­
manidad no avanzaría.
No es este un cuento de color de rosa que caiga en la trampa de
creer que la organización internacional resuelve (y ha resuelto) to­
dos los problemas, las Naciones Unidas, o al menos sus principales
agentes, han cometido errores tremendos, desde su parálisis ante los
genocidios de Camboya y Ruanda hasta la connivencia o la perple­
jidad respecto del programa de petróleo por alimentos. Muchos ac­
tores tienen mucho por lo que disculparse, pero es difícil imaginar
cómo podría hacerlo la propia ONU, puesto que solo es tan fuerte

359
 EPÍLOGO

o un débil como sus elementos principales. Y todos sabemos que

determinados avances favorables del mundo, como la elevación de
los niveles de vida asiáticos, han tenido poco que ver con acciones
deliberadas de las Naciones Unidas, exceptuando quizá el grado en
el que ha proporcionado marcos de actuación en los que puedan flo­
recer el comercio y la inversión. Las formas en que la ONU y sus
muchos organismos han interactuado con tendencias globales desde
1945 nos ofrece un balance desigual, pero eso es lo importante. Si el
organismo mundial hubiera funcionado a la perfección, no estaría-
mos manteniendo debates interminables sobre su reforma. Pero a
quienes preguntan «¿qué han conseguido las Naciones Unidas?» se
les podría recomendar perfecUmente que se detuvieran y reflexio­
naran sobre la lista anterior.
Por tanto, no tenemos por qué repetir el mantra (que pronuncié
unas cuantas páginas atrás) de que «si no existiera una organización
mundial, tendríamos que inventarla». Existe. Pertenece a los gobier­
nos del mundo y, más remotamente, a sus pueblos. La especie hu­
mana la creó y la especie humana la ha heredado. Algunos de sus
elementos, por desgracia, han fracasado, y otros han actuado de for­
ma maravillosa, exactamente igual que les pasa a los seres humanos.
Pero desechar la actuación de la ONU, como hacen algunos de sus
críticos contemporáneos, es injusto. En realidad, es absurdo.
Aún hay más. El argumento más poderoso en favor de la validez
y fortalecimiento constante de las Naciones Unidas reside en el fu­
turo y en el grito de ayuda de la humanidad ya a principios de nues­
tro actual y convulso siglo. Si todo el planeta gozara de una situación
como, por ejemplo, la de los países escandinavos (paz, prosperidad,
igualdad de género y entre generaciones, respeto por el medio am­
biente y fin del sonido de los tambores de guerra), probablemente
necesitáramos tan solo servicios de asistencia técnica como los de la
Unión Internacional de Telecomunicaciones. Pero el mundo no es
un lugar tan feliz. Miles de millones de personas sufren la pobreza,
muchas de ellas hasta el final de sus desgraciadas vidas. Las presiones
demográficas aumentan; ¿podemos realmente ofrecer justicia y li­
bertad frente a la necesidad a una Tierra que a mediados del siglo xxi
quizá tenga nueve mil millones de personas, de las cuales tal vez un

360
 TENNYSON Y EL PARLAMENTO DE LA HUMANIDAD

tercio viva en la miseria y la desesperación? ¿Cómo gestionamos sin

ayuda multinacional nuestro impacto colectivo sobre el medio am­
biente, en el que asciende el nivel de los mares, se derriten los gla­
ciares y se producen trastornos climáticos a gran escala? ¿Cómo ges­
tionamos los trastornos fiscales y comerciales mundiales sin fortalecer
los actuales instrumentos de la ONU o crear otros nuevos? ¿Cómo
propugnamos la mejora de los derechos humanos y la sustitución de
dictaduras atroces si no es mediante llamamientos a la opinión pú­
blica, medidas de presión y sanciones del Consejo de Seguridad?
De modo que la única respuesta, hasta donde soy capaz de ima­
ginar, es intentándolo; enmendando los puntos débiles, convencien­
do a los gobiernos de que acepten los cambios, comprendiendo qué
funciona mejor y dónde la organización internacional tiene proble­
mas (o incluso no se implicara) y no cejando. De nada servirá en este
aspecto adoptar un enfoque realista terco. Tampoco la creencia idea­
lista excesivamente fantasiosa de que todo estará bien con solo traba­
jar codo con codo. El mundo necesita al mismo tiempo inteligencia
escéptica y perspectiva. Combinadas en la proporción adecuada,
como lo estuvieron entre 1942 y 1945, pueden obrar maravillas.

Así pues, Gladstone estaba en lo cierto, por lo que respecta tanto a

su época como a la nuestra. No cabe ver la historia de los últimos se­
senta anos como la de los reveses y fracasos sin fin del organismo
mundial. La Organización de las Naciones Unidas no es como la
enorme piedra que Sísifo trataba de empujar ladera arriba para verla
caer una y otra vez hasta el pie de la montaña; a veces ha resbalado,
pero solo durante un trecho. Cuando se tienen en cuenta todas sus
vertientes, la ONU ha supuesto grandes ventajas para nuestra gene­
ración, y también supondrá ventajas para la generación de nuestros
hijos y nuestros nietos gracias a la determinación ciudadana y la ge­
nerosidad de todos aquellos de nosotros que podamos contribuir a
mejorar su labor. Pero la piedra todavía está a mitad de camino en la
ladera, y es necesario mucho esfuerzo si queremos empujarla para
que llegue más arriba.
 Notas

Prefacio

1. Por consiguiente, es coherente con el informe elaborado por la

Universidad de Yale y la Fundación Ford y titulado «The United Nations
and Its Second Half-Cenrury: The Report of the Independent Working
Group on the Future of the United Nations» (Nueva York, 1995), que mis
colegas de Yale, los miembros del grupo de trabajo y yo redactamos hace
aproximadamente una década, y al que nos referiremos de vez en cuando
en el texto y en las notas posteriores. Pero la «voz» de un autor que traba­
je en solitario siempre difiere de la de los textos consensuados por un gru­
po y, además, en la última década han sucedido muchas cosas que ofrecen
motivos para la reflexión.

1. El tumultuoso avance hacia un nuevo orden

MUNDIAL, 1815-1945

1. La literatura dedicada a las primeras concepciones de una federación

mundial o mancomunidad del hombre es inmensa. El lector interesado po­
dría comenzar con la extravagante pero enérgica obra de W. Warren Wag-
ner The City of Man (Boston, 1963) y con The Politics of World Federalion,
de J. P. Baratta, en dos volúmenes (Westport, Connecdcut, 2004), vol. 1,
pp. 27-48.
2. El relato ya clasico sobre el cambio de actitud hacia la guerra y la
paz es el de P. W. Schroeder, The Transformation ofEnropean Politics, 1765-
1848 (Oxford, 1994).

363
 NOTAS

3. Sobre la evolución de los tratados (sobre todo, de los acuerdos de

La Haya y de los documentos anexos), véase G. Best, Human ity in Warfa-
re: The Modem History of the International Law of Armed Confita (Londres.
1983).
4. La cita procede del brillante libro dej. M. Keynes The Economic
Consecuentes of the Peace (escrito y publicado inmediatamente después de la
firma del tratado, en 1919; he utilizado la edición de New Brunswick,
N. J., 2003, pp. 11-12). (Hay trad. casi.: Las consecuencias económicas de la
paz. trad. de Juan Uña. Crítica, Barcelona, 1987, pp. 14-15.)
5. «Comerciantes y soldados» es mi traducción particular del titulo del
libro del economista político alemán Wemer Sombart Haendler und Helden
(Munich, 1915). La polémica obra de Sombart pretendía demostrar que la
Primera Guerra Mundial, la guerra angloalemana, fue inevitable porque los
valores guerreros y estoicos prusianos se oponían frontalmente a las políti­
cas mercan ti lis tas y avariciosas de los británicos.
6. Véase A. Marwick, Warfare and Social Chango in the Twentieth Cen-
tury: A Comparativo Study of Britain, Fronte, Germany, Russia and the United
States (Londres, 1974).
7. La cita de Inis Claude procede de las pp. 54-55 de su gran obra
Suwds into Ploughshares: The Problems and Progress of International Organiza­
rían; utilizo la *4. edición, con un prefacio nuevo (Nueva York, 1984).
Este es sin duda uno de los libros más serios que se hayan escrito sobre las
Naciones Unidas.
8. La cita procede de la p. 359 del libro de Zara Steiner The Lights
That Failed: European International History *19191933 (Oxford, 2005). El
resumen que hago de los logros y los puntos débiles de la Sociedad de Na­
ciones se basa en gran medida en esta importante obra reciente.
9. Alemania, Gran Bretaña e Italia rechazaban «al este de Locamo» una
garantía similar a la que Francia y Polonia deseaban para las fronteras del
este y sudeste de Alemania. Gustav Stresemann dijo que si firmaba seme­
jante acuerdo lo asesinarían. Austen Chamberlain afirmó que el corredor
polaco no valía los huesos de un granadero británico, una pésima aprecia­
ción dado lo sucedido en septiembre de 1939. El ejército británico recor­
dó al gabinete que no poseía regimientos para cumplir con los compromi­
sos de Locamo, el ejército francés empezó a erigir la línea Maginot, tras la
cual se apostarían cuando Hider emprendió camino hacia el Este, y Mus-
solini aguardaba su oportunidad.
10. Véase el sutil análisis de D. Reynolds en The Creation of the Angla
*

364
 NOTAS

American Alliance, 1937'1941 (Londres, 1981), sobre todo en sus primeros

capítulos.
11. El mejor estudio sobre este tema sigue siendo el de Amold Wol-
fers, Britain and Frunce Between ¡he Wars (Nueva York, 1940).
12. Me refiero a la fabulosa síntesis de Ludwig Dehio The Precarious
Balance: The Politia of Power in Europe, 1494-1945 (Londres, 1963).
13. Robert Cecil, A Grtal Experiment (Londres, 1941), passim. Véase
de nuevo Steiner, The Lights That Failed, caps. 12-14, y también la narra­
ción al uso de F. P. Walters, History of the Lcague of Nations, 2 vols. (Lon­
dres, 1952). (Hay erad, cast.: Historia de la Sociedad de Naciones, erad, de Fe­
derico Fernández de Castillejo, Tecnos, Madrid, 1971.)
14. Avenol fue un francés interesado en la cooperación económica y
social, pero claramente derechista acerca de la Guerra Civil española y la
expulsión de la URSS de la Sociedad de Naciones. Lester fue competente
y sensato, aunque resulte irónico que su anterior cargo hubiera sido el de
alto comisionado en Danzig, otra creación de Versalles que habían vuelto
irrelevante los acontecimientos internacionales de la década de 1930.
15. La primera edición se publicó en marzo de 1943; en julio de 1943
(la fecha de mi edición en rústica) se informaba de que se habían vendido
más de 1.200.000 ejemplares, lo cual lo convertía en el libro de venta más
rápida de su generación. Obsérvese, en la p. 174, el áspero comentario de
Willkie de que las declaraciones elegantes e idealistas, como el discurso
de «las cuatro libertades» y la Carta Atlántica, no tendrían ningún sencido
duradero a menos que se hicieran realidad sus intenciones. En los capítu­
los 1 y 2 de su libro Dumbarion Oaks: The Origins of the United Nations and
the Searchfor Postwar Security (Chapel Hill y Londres, 1990) R. C. Hilder-
brand se ocupa de estos primeros esbozos y reflexiones.
16. Los párrafos que siguen se basan en gran medida en los informes
intemos y en la correspondencia confidencia) del Foreign Office británico
entre 1943 y 1945, conservados en el Archivo Público Británico (PRO,
Public Record Office), particularmente los documentos políticos (FO371)
y los referentes a tratados (FO475). Los británicos consideraban que los de­
legados estadounidenses eran unos halcones, razón por la cual estos archi­
vos son can interesantes para obtener información tanto sobre la política es­
tadounidense como sobre las motivaciones del Imperio británico. Como
muestra, el lector interesado puede acudir a los documentos del PRO
FO371/vols. 35397 y 50723.
17. El papel de Vandenberg se detalla en diferentes lugares, pero la

365
 NOTAS

mejor fuente continúa siendo The Prívate Papcrs of Senator Vandenberg en

edición de A. H. Vandenberg, hijo yj. A. Morris (Boston, 1952). El capí­
tulo 11. sobre todo, muestra la insistencia de Vandenberg en que Estados
Unidos tuviera derecho a veto, unida a la preocupación por el hecho de
que los soviéticos abusaran de él.
18. Para conocer un ejemplo de esta presunción, véase el prefacio del
libro de A. J. P. Taylor The Course of Gemían History (Londres, 1945), en
cuya p. 7 de la edición de 1961 observa que «el hecho de que el pueblo
alemán acabara con Hitler ya no era un error, del mismo modo que no es
un accidente que un río desemboque en el mar», lo cual es básicamente
una reiteración de la p. 1 de la primera edición, en la que se dice que la his­
toria alemana es «una historia de extremos».
19. Deberíamos señalar que el artículo 2.7 termina con una disposi­
ción compensatoria: «Pero este principio no se opone a la aplicación de las
medidas coercitivas prescritas en el Capitulo Vlb. esto es, una resolución
coercitiva del Consejo de Seguridad. Aun asi, es la primera parte del ar­
tículo 2.7 la que se cita más a menudo, sobre todo por aquellos regímenes
más sensibles respecto a su soberanía y/o con mayores deseos de proteger
sus fechorías.
20. Se definen en el artículo 18.2 e incluyen la elección de miembros
no permanentes para el Consejo de Seguridad, la elección de los miem­
bros del ECOSOC y del Consejo de Administración Fiduciaria, etcétera.
21. He recurrido mucho a Claude, op. cit.t passim, y a la sutil obra de
Hilderbrand DwMÍMrtíW Oak$> passim. También me he basado en Act of
Creation: The Founding of the United Nations (Boulder, Colorado, 2003),
de Stephen C. Schlesinger, un buen relato desde la perspectiva estadouni­
dense. aunque no utiliza los documentos británicos inéditos, increíble­
mente interesantes. Otra exposición muy útil y sensata es la de Gary B.
Ostrower. The United Nations and the United States 1945-1995 (Nueva
York, 1998).
22. Donde mejor se expone el proceso de creación y posterior de­
saparición del Comité de Estado Mayor es en el artículo de Eric Grove
«UN Armed Forces and the Military Staff Committee», International Setu-
rity, 17, n.° 4 (primavera de 1993). passim.
23. Sobre los proyectos de bases, puertos y aeropuertos de la ONU.
véase la detallada correspondencia incluida en los documentos del Foreign
Office (PRO, FO371) de los años 1944-1945.
24. Sobre el papel de Bunche en las cuestiones del Consejo de Admi­

366
 NOTAS

nistración Fiduciaria, véase la obra de Brian Urquhart Ralph Bunche: An

American Ufe (Nueva York, 1993), caps. 9-10.
25. Esta puede ser la razón por la que algunos autores consideran que
la Carta está espantosamente encohetada y tiene numerosas limitaciones,
mientras que otros ensalzan su capacidad de adaptación. Schelsinger, op.
cit., pp. 284-285, señala que el historiador radica] Gabriel Kolko afirma que
«la nueva organización fracasó antes de empezar» porque era una artimaña
de las grandes potencias, egoístas, opinión esta muy extendida hoy día en
los países en vías de desarrollo; en cambio, sir Brian Urquhart afirma que
la Carta es «un documento asombrosamente práctico».
26. A. Deporte, Europe Betunen the Superpowers: The Enduring Batan­
ee (New Haven, 1986).
27. La alocución de Traman se reproduce como apéndice en el libro
de Schlesinger Acl of Creation; la cita exacta procede de la p. 294. Hílder-
brand apunta en Dumbarton Oaks el pesimismo de Kennan en la p. 250, y
el de Gladwyn Jebbs en la p. 257.
28. Sobre la cita de Eisenhower, véase Schlesinger, op. ciL, p. 287.

2. El acertijo del Consejo de Seguridad

1. La exposición y justificación del veto soviético por parte de Van-

denberg se encuentra en Congressional Record: Señale, 19.° Congreso, 1.a se­
sión (vol. 92, 2/ parte), sobre todo en la p. 1.694, discurso de Vandenberg
del 27 de febrero de 1946. Su anterior defensa de la Carta de la ONU ante
el Senado afirmando que no suponía una amenaza para la soberanía esta­
dounidense se encuentra en ibid., *2. parte, pp. 6.981-6.985, una alocución
destacada del 29 de junio de 1945.
2. Anjali V. Patil reconstruye la secuencia de vetos en el Consejo de
Seguridad a partir de 1945, y durante casi medio siglo, en The UN Veto in
World Affairs 1946-1990: A Complete Record and Case Histories of the Seat-
rity CoundPs Veto (Sarasota, Florida, y Londres, 1992). Es preciso señalar
que Patil defiende el derecho a veto y argumenta contra la reforma o abo­
lición del mismo.
3. La expresión de H. G. Nicholas acerca del Comité de Estado Ma­
yor puede encontrarse en la p. 70 de su relevante obra The United Nations
as a Polilical Insdtuiion (Londres, 1959).
4. Las memorias de Brian Urquhart, A Ufe in Peace and War (Nueva

367
 NOTAS

York, 1987), sobre todo en sus capítulos IX a XVI, ofrecen una descrip­
ción de ese clima que casi quita la respiración y de los muchos asuntos que
se «apoderaron» del Consejo de Seguridad en aquellos caóticos anos.
5. United Nations, Divided World: The UN's Roles in International Reía-
tions, editado por A. Roberts y B. Kingsbury, 2.a edición (Oxford, 1993),
contiene dos sesudos capítulos sobre las funciones del secretario general,
escritos por Javier Pérez de Cuéllar (que fue secretario general entre 1982
y 1991), T. M. Franck y G. Nolte. El libro de Nicholas ofrece un comen­
tario elocuente y coherente tanto sobre Lie como sobre Hammankjóld
(cuya observación acerca de «llenar el vacío» en el discurso de aceptación
se cita en la p. 157). Las medidas de este último en las crisis de Suez, Hun­
gría, Líbano y Congo se recogen de forma admirable en el libro de Brian
Urquhan Hammarskjdld (Nueva York, 1994), en sus capítulos 7,8,10 y 15.
6. El papel de la ONU en la crisis cubana de los misiles se expone en
las memorias personales de U Thant, Jrom New York (Nueva York,
1978), pero está ampliamente confirmado en la literatura secundaría, lo
cual hace pensar en la limitación de sus funciones. Fue útil que existiera,
pero probablemente no fue vital.
7. La cita de T. M. Franck y G. Nolte procede de la p. 148 de su con­
tribución a United Nations, Divided World. El resto de ese capítulo contie­
ne una excelente investigación acerca de las diversas funciones de «media­
ción» del secretario general en las décadas de 1980 y 1990.
8. Las consecuencias del deshielo de la guerra fría a partir de 1987 se
analizan con mucho rigor en el ensayo de Brian Urquhart «The UN and In­
ternational Securicy After the Coid War», en Roberts y Kingsbury, eds.,
United Nations, Divided World. Véase también D. Reynolds, One World Di­
visible: A Global History Sinte 1945 (Nueva York, 2000), caps. 15-16.
9. Los conflictos y contratiempos a que hizo frente las Naciones Uni­
das a mediados de la década de 1990 se reflejan desde un punto de vista
personal en las sutiles memorias de Boutros Boutros-Ghali (aunque lleven
un título grandilocuente) Unvanquished: A UN-U.S. Saga (Nueva York,
1999), passim. [En español, «unvanquished» significa «invicto» (N. del TJ]
10. Los capítulos de Roberts y Kingsbury, eds., United Nations, Divi-
ded World, recogen con mucha inteligencia las diferentes ideas vigentes a
principios de la década de 1990 para mejorar la organización mundial. No
es posible explorar aquí la plétora de escritos dedicados a la reforma de la
ONU que acompañaron en 1995 al cincuenta aniversario de la organiza­
ción. El autor trató de hacerlo en Paul Kennedy y Bruce Russett. «Refor-

368
 NOTAS

ming the United Nations», Foreign Affairs, 75, n.° 5 (septiembre/octubre

de 1995), pp. 56-71, y, formando parte de una labor de equipo, en «The
United Nations in Its Second Half-Century». Otro análisis contemporá­
neo importante fue el de «Our Global Neighborhood: The Report on the
Commission on Global Govemance» (Nueva York, 1995).

3. Mantener la paz y declarar la guerra

1. He descubierto que la mejor introducción general que he encontra­

do sobre este tema es la de P. F. Diehl, International Peacekecping (Baltimore y
Londres, 1993), que contiene una breve y excelente bibliografía. Sus análisis
de las misiones de Suez y el Congo son difíciles de superar. También fue muy
útil la propia publicación de la ONU (por tanto, anónima) The Bine Helmets:
A Review of United Nations Peace-Keeping (Nueva York, 1990). El texto, un
tanto árido, queda compensado mediante unos excelentes y valiosos mapas
detallados. Pero nada llega a igualar a las memorias de Brian Urquhart, A Life
in Peace and War, caps. X-X1V, sobre las crisis de Suez y el Congo.
2. Una vez más, este análisis de las operaciones de pacificación de ¡a
ONU desde la década de 1960 hasta la de 1980 se basa en gran medida en
los detalles sobre las operaciones aportados por The Bine Helmets y en el sa­
gaz análisis de Diehl en International Peacekeeping. Diehl se revela particular­
mente acertado al distinguir entre «efectividad del alto el fuego» y «resolu­
ción del conflicto».
3. El repaso que hace Urquhart a las tensiones de Oriente Próximo se
encuentra en los caps. XVI-XIX y XXII de A Life in Peace and Wat.
4. Urquhart, op. dt., p. 256.
5. El apéndice III de The Bine Helmets contiene dos excelentes mapas
del despliegue de la misión de paz de la ONU en Chipre antes y después de
la invasión turca, y proporciona un muy buen relato de todo el episodio.
6. Para esta improvisada valoración de las misiones de paz de las déca­
das de 1980 y 1990 me he basado en el capiculo de S. Morphet «UN Pea-
cekeeping and Election-Monitoring», en Roberts y Kingsbury, eds., United
Nations, Divided World, así como en la espléndida obra de J. Boulden Peace
Enforcement: lite United Nations Experience in Congo, Somalia and Bosnia
(Westport, Connecticut, 2001). También me resultaron muy útiles los co­
mentarios incluidos en dos obras de una procedencia política extremada­
mente distinta: la de F. H. Fleicz Peacekeeping Fiascoes of the 1990$: Causes,

369
 NOTAS

Solutions, and 17.3. Interests (Westport, Connecticut, 2002), y la de T. Barry

y E. Leaver 77ir Next Fijiy Years: The United Nations and (he United States (Al-
buquerque, Nuevo México, 1996), Fleitz formula infinidad de motivos de
queja por prácticamente todo lo que hizo la administración Clinton, mien­
tras que Barry es extremadamente crítico con la conducta de Estados Uni­
dos, sobre todo con su unilateralismo y su desprecio del derecho internacio­
nal. Leer los dos a la vez es al mismo tiempo instructivo y una crónica de la
condición humana. Para consultar unas memorias personales estremecedoras
y muy importantes, véanse las del general canadiense Roméo Dallaire Shakc
Hands uñili the Devil: The Failure ofHumanity in Rttwtda (Toronto, 2003).
7. Como hemos señalado en el capítulo anterior. Boutros-Ghali pre­
senta una defensa razonable en sus memorias, Unvanquished, passim. En
todo caso no le habían repartido buenas cartas, pero pudo hacer muy poco
cuando la administración Clinton recurrió a él.
8. El informe en cuestión, «Human Security Report» (Oxford, 2005),
fue presentado en octubre de 2005, y su director era el profesor Andrew
Mack; véase www.humansecurityreport.info.
9. El informe de 1995 de la Universidad de Yale y la Fundación Ford
•The United Nations in les Second Half-Century» subrayaba en las pp. 20-
21 la auténtica necesidad de recibir un mandato preciso desde el primer
momento de cualquier resolución del Consejo de Seguridad, asi como el
articulo de la Carta bajo el cual se desarrolla una operación. El documen­
to de 1992 «Un programa de paz» también demandaba mayor claridad en
las misiones, como también hizo el Informe Brahimi de 2000. No se trata
de una propuesta poco razonable.

4. LOS PROGRAMAS ECONÓMICOS, EL NORTE Y EL SüR

1. El comentario de Dadzie acerca del diferente tono empleado en la

Carta para la paz y para el desarrollo aparece en su ensayo «The UN and
the Problem of Economic Development», en Roberts y Kingsbury, eds.,
United Nations, Divided World, p. 319.
2. Esta desalentadora afirmación acerca de la complejidad de la ONU
procede del primer e importante párrafo de la obra de T. Amold Refonning
the UN: Its Economic Role (Royal Institute of International Affairs, Discus-
sion Paper 57, Londres, 1955), p. 3.
3. El equilibrio de votos en las instituciones de Bretton Woods (en

370
 NOTAS

realidad, en todos los organismos de la ONU) se expone con detalle en el

United Nations Handbook (Nueva York, compilado y elaborado anualmente
por el Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio de Nueva Zelanda).
4. Las cifras comparativas de la ayuda total ofrecida por el Banco
Mundial y el Plan Marshall aparecen en la p. 68 del importante estudio de
Bruce Rich Mortgaging the Bank: The World Bank, Environmental Impoverish-
rnent and the Crisis of Developinent (Boston, 1993). Las pp. 70-71 de este
mismo libro se ocupan de la decisión del Banco Mundial de adoptar un ca­
rácter «apolítico».
5. Dadzie, op. cit., p. 299.
6. La cita de Lewis está recogida en la obra de D. Morawetz Twenty-
fwe Years of Economic Devclopment, 1950 to 1975 (Baltimore y Londres,
1977). (Hay trad. cast.: Veinticinco años de desarrollo económico, 1950 a 1975.
Tecnos, Madrid, 1979.)
7. Las estadísticas sobre las ratios de ingresos de los países ricos y po­
bres están tomadas de Rich, op. cit., p. 72, nota al pie.
8. La cita procede de nuevo de Dadzie, op. cit., p. 301; el autor ofrece
un lúcido análisis de la transición hacia esta nueva forma de pensar (el Nue­
vo Orden Económico Internacional) desde la década de 1960 en adelante.
9. La cita sobre la Revisión Global a Medio Plazo de marzo de 1995
procede de la p. 235 del United Nations Handbook. Solo media hora de lec­
tura de estas descripciones y detalles produce trastornos mentales graves.
10. Como suele suceder, Dadzie, op. cit., pp. 302-306, expone muy
bien y de forma muy sucinta el debilitamiento de la posición del Sur. El
enfoque de) FMI sobre los problemas financieros del Norte aflora con cla­
ridad en la obra de Michael D. Bordo The Bretton Woods International
System: An Historical OverView (National Bureau of Economic Research,
documento de trabajo n.° 4.033. Cambridge, Massachusetts, 1992); en ios
interminables volúmenes de ]a historia oficial del FMI {casi todos obra de
Margaret G. de Vries), The International Monetary Fund, 1945-1965, 3 vols.
(1969),... 1966-1971, 2 vols. (1976), y ... 1972-1978, 2 vols. (1985), pu­
blicados todos ellos por el propio FMI, Washington D. C., y en la magis­
tral obra de Harold James International Monetary Cooperation Since Bretton
Woods (Nueva York y Oxford, 1996), passim, que por su parte no exami­
na los problemas del Sur hasta el cap. 11.
11. Las cifras de la deuda de los países en vías de desarrollo proceden
de R. Fraser y C. Long, The World Financial System (2.a ed., Londres.
1992), p. 151.

371
 NOTAS

12. La crisis de la deuda mexicana y otras se detallan en James, op. dt.,

caps. 11-12 y 15, y en Margarec G. de Vries, 77ie ¡MF in a Changing World
1945-1985 (IMF, Washington 15. C., 1986). *4. parte. Los préstamos a
Europa del Este y Rusia aparecen en Fraser y Long, op. dt.
13. Para las críticas del FMI y el Banco Mundial, véase especialmente
Rich, op. dt., a lo largo de toda la obra; Barry, The Next Fifi? Years, cap. 6,
y John J. Gershman, Globalization and the Challenge of Govemanee (Center
for UN Refonn Educación, monografía n.° 16, Wayne, Nueva Jersey,
2000), que es una simple muestra de la abundante literatura de comenta­
rios negativos. James, op. dt., pp. 530 y ss., presenta un buen análisis de es­
tas críticas. Pero después pueden compararse con las numerosas críticas de
derechas que aparecen, por ejemplo, en D. Bandow y I. Vasquez, eds.,
Perpetuating Poverty: The World Bank, the IMF, and the Developing World (Wash­
ington D. C., 1994). Esto nos recuerda el proverbio chino que dice: «A
quien se sienta en medio de una carretera lo atropellan los coches que cir­
culan en ambos sentidos».
14. El ejemplo de Kenia procede del número de junio de 2001 de la
revista mensual del PNUD Cholees; el de Kirguizistán, del número de sep­
tiembre de 2001; para conocer más ejemplos, los lectores pueden consul­
tar la página web del PNUD. www.undp.org/focusarexs.
15. Quizá el más estricto de estos críticos en la última década haya
sido el economista galardonado con el Premio Nobel Joseph Sdglitz, so­
bre todo en su libro Globalization and ¡ts Discontents (Nueva York, 2002).
(Hay trad. casi.: El molestaren la globalización, trad. de Carlos Rodríguez
Braun, Taurus, Madrid, 2002.) Es particularmente violento con las polí­
ticas del FMI y muestra más empatia hacia el Banco Mundial, organis­
mo en el que ejerció de economista durante algún tiempo. Pero su tono
es muy mordaz.
16. Gershman, op. at., pp. 50-59, lanza un poderoso ataque contra la
OMC.

5. La cara más suave del cometido de la ONU

1. Ello queda patente en los capítulos IX y X de la Carta, aunque,

como se expone en la mayor parte del texto del párrafo siguiente, había,
como es lógico, algunos organismos especializados, como el Banco Mun­
dial, la Organización Mundial de la Salud y la Organización Internacional

372
 NOTAS

del Trabajo, que no habían sido creados por la Asamblea General y el

ECOSOC ni se les exigía responder ante estos organismos.
2. La mejor fuente de información sigue siendo el United Nations Hand-
bookt de carácter anual, publicado por el Ministerio de Asuntos Exteriores
y Comercio de Nueva Zelanda, en Wellington, Nueva Zelanda.
3. También he utilizado el United Nations Handbook para fechar la *crea
ción de los diversos organismos mencionados en el texto.
4. Urquhart, A Life in War and Peace, p. 96.
5. La cita procede de la p. 3 del capitulo introductorio de R. E. Asher
a The United Nations and Economic Social Coopera¡ion, obra de Asher et al.
(Brookings Instituóon, Washington D. C., 1957), una descripción enci­
clopédica de los primeros diez anos de la ONU.
6. La lamentable historia de la OOPS se recoge en ibid., pp. 65-70.
7. Las citas del resumen del informe de la Brookings Institution se en­
cuentran en la p. 532. El comentario sobre los problemas especiales de los
países en vías de desarrollo se encuentra en la p. 500.
8. La relación de conferencias aparece en la p. 5 de la obra de M. G.
Schechter, ed., United Nations-Sponsored World Conferences (Tokio y Nueva
York, 2001). Véase también el cap. 4, «UN World Conferences and Global
Challenges». de L. Emmerij, R. JoDy y T. J. Weiss, Ahead of the Curve?: UN
Ideas and Global Challenges (Bloomington, Indiana, 2001), una importante
obra temprana del Proyecto de Historia Intelectual de la ONU.
9. La especialista en cuestión es Patricia Bimie, «The UN and the En-
vironment», en Roberts y Kingsbury, eds., United Nations, Divided World.
La cita procede de la p. 327. Se trata de otro soberbio ensayo que expone
la cambiante estructuración de las ideas, instituciones y políticas de este
campo enormemente complejo y polémico. A lo largo de todo este libro
he venido utilizando la segunda edición, de 1993; es preciso señalar que la
primera, de 1988, no contenía este capítulo sobre la ONU y el medio am­
biente; un indicio, quiza, de la rapidez con la que han ido evolucionando
las ideas acerca de la relevancia de este tema.
10. Bimie, op. cit.t pp. 339-350, y Emmerij, Jolly y Weiss, op. cit.,
pp. 89-92, ofrecen ambos sendas exposiciones sucintas y muy adecuadas de
la Conferencia de Estocolmo de 1972.
11. Sobre las resoluciones y declaraciones de la Conferencia de Esto­
colmo, véase Bimie, op. cit.r especialmente la p. 349.
12. La cita procede del documento sobre la Cumbre de la Tierra «Re-
vised 23 May 1997», del Departamento de Información Pública de la

373
 NOTAS

ONU, en www.un.org/geninfo/bp/enviro.html. Para consultar algunas

valoraciones más francas de lo que sucedió en Río, véase Bimie, op. cit.,
pp. 366 y ss.; y el excelente ensayo de Thomas Yongo en Schechter, ed.,
United Nations-Sponsored World Conferences.
13. El comentario sobre el texto de la UNFCCC de Río procede del
articulo de Jo Elizabeth Butler y Aniket Ghai, publicado también en
Schechter, ed., op. dt., p. 157.
14. Quienes vuelen con British Airways, por ejemplo, estarán familia­
rizados con las bolsas de UN1CEF a través de las que se puede donar la cal­
derilla de moneda extranjera sobrante. Según la propia UN1CEF, el pro­
grama de British Airways «Change for Good» ha recaudado 21 millones de
libras esterlinas (unos 29 millones de dólares) desde 1994; véase www.uni-
cef org. u k/getti ngin volved/corporate/cfg-ba. h tm.
15. Este párrafo es un resumen de la hermosa descripción de la Cum­
bre Mundial sobre la Infancia que aparece en Emmerij, Jolly y Weiss, eds.,
op. cit.
16. Esta extensa cita procede del documento distribuido por la pro­
pia ONU acerca de la conferencia, que puede consultarse en www.un.org-
Zgeninfo/bp/woman2.html. El documento de seguimiento, www.un.-
org/gcninfobp/womcn4.html, cita ejemplos de su implantación en
diferentes países.
17. Véase el espeluznante articulo de Amartya Sen «More than 100
Million W ornen Are Missing», publicado en The New York Revino of Books
el 20 de diciembre de 1990.
18. El informe anual de Human Rights Watch puede consultarse en
www.hrw.org/wr2kl/women/women7.htnil.
19. Hay un buen resumen de la ruptura de Estados Unidos con la
UNESCO en Mark F. Imber, The USA, ¡LO, UNESCO and IAEA: Po-
litidzation and Withdrawal in the Spedalized Agencies (Basingstoke, 1989),
cap. 5, «The UNESCO Case». Véase también Harold K. Jacobson, «U.S.
Withdrawal froin UNESCO: Incident, Waming, or Prelude?», Policy
Science, 17, n.° 3 (verano de 1984), pp. 581-585.
20. Del regreso de Estados Unidos a la UNESCO se informó de di­
verso modo en The Guardian, The Washington Post y The New York Ti­
mes (todos ellos, en sus ejemplares del 13 de septiembre de 2002). El di­
rector general Koichiro Matsuura ya había mencionado en 2001 la ayuda
a la reconstrucción de Afganistán. El gobierno de Blair hizo volver al Rei­
no Unido a la organización en 1997.

374
 NOTAS

6. Promover los derechos humanos en el ámbito internacional

1. La idea de que los derechos humanos eran algo cuya aceptación se

remontaba a la Antigüedad queda refutada en E. Pagels, «Human Rights:
Legicimizing a Recent *Concept
, Ahmíiís of the American Academy of Politi-
cal and Social Science, 422 (marzo de 1979). También queda descartada en el
reciente y minucioso estudio de K. Sellan» The Rise and Rise of Human
Rights (Stroud, Glos., 2002), que se ocupa de mostrar cómo el marqués de
Condo re et, Thomas Paine y sus contemporáneos lo presentaron al menos
como un concepto discutible.
2. Hay un soberbio análisis de estas primeras reafirmaciones y campa­
ñas en Paul Gordon Lauren, The Evolution of International Human Rights (Fi-
iadelfia, 1998), una obra a la que este capítulo le resultó difícil resistirse.
3. El texto de la misma, así como los de otros documentos esenciales,
se recogen en la publicación oficial de la ONU The United Nations and Hu­
man Rights, 1945-1995 (Nueva York, 1995), una obra básica para este ca­
pítulo.
4. Estos párrafos sobre la Declaración Universal de 1948 guardan una
deuda profunda con Lauren, op. di., cap. 7, pero también apuntan a Sellan,
op. dt., cap. 1; a M. Glen Johnson yjanusz Symonides, The Universal Decla-
ration of Human Rights: A History of Its Creation and Implementation, 1948-
1998 (UNESCO, París, 1998), pp. 19-75; y a Johannes Morsink, The Uni­
versal Declaración of Human Rights: Origins, Drcfting and Intent (Filadelfia,
1999), passim, entre la abundante literatura sobre el tema. Hay ciertos de­
sacuerdos sobre el alcance del papel desempeñado por Cassin, pero ninguno
acerca de] legado intelectual que aportó al comité de redacción.
5. Se denomina «Pórtico de Cassin» porque en un dibujo estas cuatro
partes de la Declaración Universal se representan como cuatro columnas
clásicas, todas de igual tamaño (e importancia), que sustentan el conjunto
del edificio.
6. Las maniobras a puerta cerrada y las reservas se recogen exhaustiva­
mente en Morsink, op. dt., passim, y Lauren, op, dt., cap. 7.
7. La opinión de Lauren sobre la potencia a largo plazo de la Declara­
ción Universal se encuentra en Evolution of International Human Rights,
p. 239. El comentario de Tom J. Farer y Felice Gaer se encuentra en «The
UN and Human Rights: At the End of the Beginning», en Roberts y
Kingsbury, eds., United Nations, Divided World, p. 248.
8. Hay un buen resumen de la decisión de crear dos acuerdos en The

375
 NOTAS

l/niW Nations and Human Rights 1945-1995, pp. 42 y $s. Esta es también
una fuente inestimable para describir la maquinaria de «seguimiento».
9. Sobre el alcance mundial y el carácter heterogéneo de las protestas
de la década de 1960, véase de nuevo Suri, Power and Protest: Global Revo-
lution and the Rise of Déten te, passim.
10. Sobre las tragedias y holocaustos de esas décadas, véase Eric
Hobsbawm, Age of Extremes (Londres, 1994), 2.a parte (hay trad. cast.:
Historia del siglo xx, 1914-1991, trad. de Juan Fací, Jordi Ainaud y Car­
me Castells, Crítica, Barcelona, 2000) , y Reynolds. One World Divisible,
caps. 7-8 y 10, así como los primeros capítulos de la apasionada obra de
Samantha Power *A Problem fiotn Hell»>: America and the Age of Genodde
(Nueva York, 2002).
11. The Killing Fields, «Los campos de la muerte», fue el título original
de la película que, claro esta, se rodó posteriormente [en español, Los gritos
del silencio (N. del TJ]. La cita procede de Reynolds, op. dt., p. 361, que
a su vez cita a Karl D.Jackson, ed., Cambodia, 1975-1978: Rendezvous
with Death (Princeton, 1989). Para conocer otra reconstrucción verosímil,
véase Ben Kieman, The Pol Pot Regime: Race, Power, and Genodde in Cam­
bodia Under the Khmer Rouge, 1975-1979 (New Haven, Connecticut,
1996).
12. Sobre el proceso de Helsinki y la creación de Human Rights
Watch, véase de nuevo Sellan, The Rise and Rise of Human Rights; Lauren,
Evolution of International Human Rights, cap. 8 (muy bueno en lo referente
a la Comisión de Derechos Humanos de la ONU); Reynolds, One World
Divisible, y los capítulos correspondientes de W. Keylor, The Twentieth
Century World: An International History, 3.a edición (Nueva York, 1996).
13. «El corto siglo xx (1914-1991)» es el subtítulo del libro de Hobs-
bawm Historia del siglo xx, 1914-1991.
14. La descripción de la Conferencia de Viena procede de ClarenceJ.
Dias, «The United Nations World Conference on Human Rights: Eva­
luación, Monitoring, and Review», en Schechter, ed., United Nations-
Sponsored World Conferences, p. 31.
15. El texto figura en las pp. 448-469 de The United Nations and Hu­
man Rights, 1945-1995.
16. Las cicas (y gran parte de mi texto) sobre la valoración de la decla­
ración de Viena están tomadas de Dias, op. dt., sobre todo de las pp. 31-36,
un estudio extraordinario y muy mordaz. Véase también Farer y Gaer,
«The UN and Human Rights», p. 296, y Lauren, op. dt., pp. 273-274, que

376
 NOTAS

ofrecen una valoración bastante más optimista de las conclusiones de la

conferencia.
17. Dias, op. dt» passim, es también muy bueno para valorar los pro­
cedimientos de seguimiento, como también lo es la edición de 1993 de A
Global Agenda: Issues Befóte the 48th General Asscmbly of the United Nations
(Nueva York, 1993), parte V, «Human Rights and Social Issues», escrita
por Charles Norchi, pp. 213 y ss.
18 . Las estadísticas sobre los procesos de transición a la democracia en
África proceden de Reynolds, op. dt» p. 601. Reynolds también presenta
un adecuado y breve estudio sobre los conflictos de los Balcanes en las
pp. 621-624.
19. El articulo fundamental en este aspecto es el de James Rosenau,
«The Relocation of Authority in a Shrinking World», Comparativo Poli­
tice (abril de 1992), passim.
20. Léase simplemente, por ejemplo, el informe de Amnistía In­
ternacional del año 2001, que se publicó en Nueva York ese mismo
año.
21. Sobre las transformaciones políticas de América Centra) y otros lu­
gares durante la década de 1990, véase otra vez Reynolds, op. dt» cap. 16.
22. La cita procede de la p. 280 del sobresaliente libro de Lauren Evo­
lution of International Human Rights.

7. «Nosotros, los pueblos»: democracia, gobiernos

Y ACTORES NO GUBERNAMENTALES

1. Expuesto con gran sutileza en la obra de Inis Claude Swords into

Ploughshares, caps. 18-19.
2. Es interesante recordar que la Conferencia de San Francisco se ce­
lebró entre las de Yalta y Potsdam. Por supuesto, estas dos últimas tuvie­
ron una naturaleza, objeto y tono muy distintos del evento fundacional de
la ONU, pero la conjunción de estos tres grupos de negociaciones contri­
buye a explicar mejor por qué las grandes potencias estaban dispuestas a
permitir que la Carta especificara tanto sobre la Asamblea General. Las au­
ténticas decisiones, en su opinión, iban a tomarlas ellos mismos en otros lu­
gares.
3. Por ejemplo, nuestro informe de la Universidad de Yale y la Fun­
dación Ford «The United Nations in Its Second Half-Century» tenía

377
 NOTAS

muy poco que decir acerca de la Asamblea General. Era una desatención
habitual.
4. La alocución del presidente Lula da Silva fue pronunciada en la
58? sesión de la Asamblea General, el 23 de septiembre de 2003.
5. Véase de nuevo el documento «Our Global Neighborhood: The
Report of the Commission on Global Govemance». El énfasis en que no
propugnan un «gobierno mundial» se pone en la p. xvi. Suelen confundir­
se los dos conceptos. Empleo «gobemanza» para referirme a la existencia de
reglas y organizaciones internacionales respetadas por todas las partes, y
*«gobierno para significar de forma literal algún equivalente mundial de un
gobierno nacional, con sus correspondientes competencias.
6. Richard Falk y Andrew Strauss, «Toward Global Parliament». Fe­
rnán 80. n.° 1 (enero-febrero de 2001). pp. 212-220. La mejor ex­
posición de las poco realistas opiniones de George Monbiot se encuentra en
su reciente libro The Age of Consent: A Manifestó for a New Morid Order
(Londres. 2003), cap. 4. y en muchos de sus artículos publicados en The
Guardian, además de en sus diferentes entrevistas para la radio y la televisión.
Sin duda, no está solo. Cualquiera que utilice el motor de búsqueda de
Google encontrará 12.4(X) resultados al buscar «parlamento mundial»
(«world parliament»), incluida la página web www.worldparliament.gov.
netZconstitution.html. que anima a sus nuevos lectores a inscribirse y con­
vertirse en parlamentarios mundiales.
7. Sobre la agitación y las transformaciones sociales y culturales de la
década de 1960, véase de nuevo Suri. Power and Protest, passim.
8. Sobre la «personalidad internacional» de las ONG, véase el artículo
de Benjamín Cohén «Ofthe People. by the People, for the People», pp. 129-
137 de 77ie United Nations: Constitutional Developments, Growth and *Possibi
lities (Cambridge. Massachusetts, 1961). una perspectiva asombrosamente
optimista y utópica de la reunión de todos los pueblos. Está claro que al­
gunos observadores externos de la época entendieron las nobles palabras de
la Coarta de forma más literal que los diplomáticos que habían acuñado ese
lenguaje.
9. En el informe de Amnistía Internacional de 2004 (Nueva York,
2004) he echado un vistazo rápido a la «Lista de países» del año 2003 y solo
Costa Rica, Dinamarca, Islandia, Noruega, Países Bajos y Nueva Zelanda
no aparecen. Hasta Finlandia recibe un leve toque de atención.
10. He extraído esta información sobre Médicos Sin Fronteras de
www.doctorswithoutborders.org. Al igual que todas las demás ONG, MSF

378
 NOTAS

ha utilizado la revolución de las comunicaciones para crear su propia pági­

na web, que no solo difunde su mensaje sino que, probablemente, consigue
que los gobiernos que desconfían de ellos sean un tanto más prudentes an­
tes de actuar en su contra.
11. Tras los ataques de Afganistán, MSF redujo a su pesar su labor en
Pakistán debido a la inquietud porque los ataques se volvieran a producir.
Y el CICR no se ha sentido seguro para acudir a Irak, aunque actuó allí sin
haber sido atacado durante la guerra del Golfo. Así, tres pueblos muy nu­
merosos y muy pobres, que necesitan desesperadamente este tipo de labor
altruista e imparcial, sufren ahora los estragos del extremismo calculado.
(Véase el excelente artículo de Quencin Peel «A Humanitarian Crisis of
Conscience», Financial Times, 29 de enero de 2004, p. 13.)
12. Sobre la decisión de MSF de retirarse de Afganistán, véase el im­
portante artículo publicado por Sarah Left en The Guardian (Londres, 28
de julio de 2004).
13. Los detalles sobre Greenpeace proceden de su página web,
www.greenpeace.org; véase concretamente «Greenpeace Victo ríes», en
www. gre enp eace. org/in temational/ abo u t/ h isto ry.
14. Los dos ejemplos de colaboración del WRI están tomados de su
página web, www.wri.org, más concretamente de los dos anuncios que
aparecen en http://newsroom.wri.org/newsrelease_text.cfrnPNewsRelea
seID=292 e ID=293.
15. En todos estos casos he tomado la información de las páginas web
de las ONG (por tanto, con las consiguientes reservas sobre su objeti­
vidad): www.madre.org y, para la cita concreta, www.madre.org/mis
sion. html; www .equ ali cynow. org/ english/campaigns/ un/ u n_en. html para
el tema de la cooperación de Igualdad Ya con los organismos de la ONU,
y www.globalfundforwomen.org para las actividades del Fondo Global
para Mujeres.
16. Sobre Wangari Maathai y el GMB, véase www.greenbeltmove
ment.org. Se trata de una página web asombrosamente completa y sofisti­
cada, y muestra cómo los matones de Mois jamás tuvieron posibilidad al­
guna de aplastar este movimiento.
17. Como es habitual hoy día, estas agencias vinculadas a un credo
cuentan todas ellas con sus propias páginas web, como, por ejemplo,
www. c a tholi crelief. o rg.
18. Para esto me he basado en la obra de C. A. Mclntosh yj. L. Fin-
kle, «The Cairo Conference on Population and Development: A New Pa-

379
 NOTAS

radigm?», Population and Development Review, 21, n.° 2 (1995), pp. 223-
260; también enjasmin Abdullah, «The Holy See at United Nations Con­
ferences: Sute or Church?». Columbra Law Review, 96, n * 7 (noviembre
de 1996), pp. 1.835-1.875, este último un argumento para degradar la con­
dición especial del Vaticano. En mi opinión no esta del todo claro exacta­
mente con cuántos estados miembros de la ONU mantiene relaciones di­
plomáticas la Santa Sede, pero en un momento de la Conferencia de El
Cairo el Vaticano convocó a ciento veinte embajadores extranjeros resi­
dentes para hacerles llegar sus opiniones.
19. Los datos globales básicos sobre las donaciones de las fundaciones
estadounidenses proceden del Foundation Center, tanto de sus estudios
anuales recientes como de su página web, www.fdncenter.org. La informa­
ción sobre las fundaciones Ford y Gates procede de sus respectivas páginas
web, www.fordfound.org y www.gatesfound.ojg. Ambas organizaciones
son extremadamente prolijas e, inevitablemente, se felicitan a si mismas en
su función, pero los estudios sobre casos de los que informan constituyen los
fundamentos de este análisis. También existe un importante artículo, más
antiguo, de Peter D. Bell, «The Ford Foundation as a Transnacional Actor»,
en International Organization, 25, n.° 3 (verano de 1971), pp. 465-478.
20. En este aspecto me he basado enormemente en tres importantes
artículos de resumen: Peter Viggo Jakobsen, «National Interest, Humani-
tarianism or CNN: What Triggers UN Peace Enforcement After the Coid
War?», Journal of Peace Research, 33, n.° 2 (1996), pp. 205-215; Jakobsen,
«Focus of the CNN Effect Misses the Point», Journal of Peace Research, 37,
n.° 5 (2000), pp. 547-562, y jonathan Mermin, «Televisión News and
American Intervention in Somalia: The Myth of a Media Driven Foreign
Policy», Political Science Quarterly, 112, n.° 3 (1997), pp. 385-403.
21. La información sobre el BBC World Service procede de muchos
artículos de su informe anual correspondiente a los anos 2003-2004, que pue­
de consultarse en www.bbc.co.uk/worldservice/us/annual_review/2003. El
comentario de Krugman aparece en su columna «The China Syndrome»,
The New York Times, 13 de mayo de 2003.
22. No he sido capaz de encontrar un estudio que analice la totalidad
de las actividades que desarrollan los organismos de la ONU, las iglesias, las
ONG, las fundaciones y demás instancias en un único país como, por
ejemplo, Tanzania. Pero sería verdaderamente interesante disponer de él.
A efectos de convergencia, en la Conferencia Mundial de la ONU sobre
Población y Desarrollo celebrada en 1994 el personal de The Pew Chari-

380
 NOTAS

table Trusts no solo se mantuvo al unto de las sesiones y se relacionó con

las ONG presentes que estaban interesadas en cuestiones de población y
salud reproductiva, sino que también proporcionó información y argu­
mentos a los represenUntes de países en vías de desarrollo. Como ya hemos
señalado en el texto anterior, en el bando de enfrente se encontraban el
Vaticano y los gobiernos católicos que lo apoyaban.

8. La promesa y la amenaza del siglo xxi

1. Ello quizá quede más de manifiesto en el documento político de

Goldman Sachs «Dreaming with BR1CS: The Path to 2050» (Londres,
2003). (El acrónüno BRICS hace referencia a Brasil. Rusia, India y Chi­
na.) También queda así recogido en un informe de enero de 2005 elabo­
rado por el National Intelligence Committee estadounidense, «Mapping
the Global Future», que analiza los desplazamientos de poder que pueden
producirse a partir de ahora y hasta el año 2020, aunque mantiene un pru­
dente optimismo acerca de que Estados Unidos pueda mantener su venta­
ja; se puede comparar con un articulo proindio muy optimista de Arvind
Virmani, «Economic Performance, Power Potential and Global Gover-
nance: Towards a New Internationa] Orden (Documento de trabajo n? 150
del ICRIER, Nueva Delhi, 2004), que pronostica la aparición de un or­
den tripolar antes del año 2035: el formado por China, Estados Unidos e
India. No cabe duda de que el lugar donde se hizo público cada uno de los
respectivos informes y los diferentes horizontes temporales escogidos (2050,
2020, 2035) explican la diversidad de conclusiones. No se analizan dema­
siado las consecuencias de la existencia de un bloque económico europeo
sólido y plenamente integrado para el ano 2025 o 2050, lo cual podría al­
terar de manera muy significativa las jerarquías. Pero la conclusión funda­
mental persiste: que están produciéndose desplazamientos a gran escala del
poder global y, si acaso, acelerándose.
2. Sobre la letra de algunas de estas propuestas de reforma, véase de
nuevo «The United Nations in Ies Sccond Half-Century», «Our Global
Neighborhood» y el informe emitido por el Grupo de Alto Nivel sobre las
Amenazas, los Desafíos y el Cambio. Me referiré a estos tres informes a lo
largo de todo este capítulo.
3. Las recomendaciones del Grupo de Alto Nivel sobre la distribución de
los escaños del Consejo de Seguridad pueden encontrarse en las pp. 67-68.

381
 NOTAS

4. En cierta medida, esta idea se remonta al llamamiento del primer

secretario general. Trygve Lie, a que existiera una «Legión de la *
ONU en
la década de 1940, y puede considerarse incluso que va implícita en el ar­
tículo 43 de la propia Carta.
5. Es dar palos de ciego. Depende mucho de cómo se contabilizan las
cifras. Alguien del Ministerio de Defensa británico o francés podria apun­
tar, con razón, que envían tantas tropas a las actuales misiones de pacifica­
ción e imposición de la paz que sería difícil crear una fuerza independien­
te hasta que sus unidades regresaran a casa. Lo verdaderamente importante
no son las cifras, sino si el Consejo de Seguridad comprometería en una ac­
ción a parte de un ejército voluntario de la ONU sin consultar de nuevo a
los gobiernos y los parlamentos. Un ejército del tipo de la Legión Extran­
jera. al que los individuos solicitasen incorporarse, sería algo muy diferen­
te de contar, por ejemplo, aportaciones de la envergadura de un batallón
del ejército británico que se presentara voluntario para prestar servicios a la
ONU en cualquier lugar pero que continuara siendo una unidad británica
prestada al Consejo de Seguridad.
6. Capítulos Xl-Xlll; y véase mi comentario sobre ello en el capítulo 1
de este libro.
7. No he incluido la supresión del Capítulo XI, «Declaración relativa
a territorios no autónomos» (artículos 73-74), porque me parecía que par­
te de ese lenguaje podría rescatarse para contribuir a los esfuerzos de la or­
ganización mundial para ayudar a los estados colapsados.
8. Cooperación conjunta entre el Consejo de Seguridad y la Asamblea
General: véanse pp. 24-25 del informe Ford-Yale «The United Nations in
Its Second Half-Century». Los comentarios del Grupo de Alto Nivel sobre
una Comisión de Construcción de la Paz se encuentran en la p. 69.
9. Sin duda, sí que hubo asesoramiento del FMI al gobierno de Chi­
le, por ejemplo, pero sería mínimo en comparación con la implicación de
las instituciones de Bretton Woods en Africa, América Central o el Cari­
be y la Europa del Este.
10. Recordemos solo lo siguiente: entre los veinticuatro miembros de
la Junta de Gobernadores del Banco Mundial hay cinco que proceden
de países con el mayor número de acciones; el Directorio Ejecutivo del FMI
incluye en la actualidad a ocho de esos veinticuatro países (Estados Unidos,
Japón, Reino Unido, Alemania, Francia, Rusia, China y Arabia Saudí),
cuya cuota es más elevada. Quiza la OIT sea en este aspecto más equitati­
va: diez de los veintiocho miembros de gobierno de su junta corresponden

382
 NOTAS

a puestos no electivos que ostentan «estados de relevancia industrial funda­

mental», como Brasil, China, Francia, Alemania, India, Italia, Japón, la Fe­
deración Rusa. el Reino Unido y Estados Unidos; el BRICS ya ha llega­
do. Todos los datos proceden del libro United Nations Handbook, del
gobierno de Nueva Zelanda.
11. Sobre el ECOSOC y las comisiones y comités mencionados aquí,
véanse mas detalles en las pp. 116-121, 130-134 y 150-152 del United Na­
tions Handbook.
12. La crítica a la Comisión de Derechos Humanos de la ONU for­
mulada por el Grupo de Alto Nivel se encuentra en las pp. 74-75 de su in­
forme.
13. Sobre la «relevancia de la Asamblea General» y las posibles mejo­
ras» véanse «Our Global Neighborhood», pp. 241-250, el informe del Gru­
po de Alto Nivel, p. 65, y el informe Ford-Yale, pp. 42-43.
14. Aquí he parafraseado ligeramente las primeras líneas de la Carta.

Epílogo

1. «Locksley Hall Sixty Yean After» se encuentra en Adrián Day, ed.,

Alfreda Lord Tennyson: Selected Poems (Penguin, 2M3, ed. rev.), pp. 96-104.
La crítica de Gladstone se encuentra en «Locksley Hall and thejubilee»,
77ie Nineteenth Century, 119 (enero de 1887). El cincuenta aniversario de
la reina Victoria se produjo en la misma época que el lamento de Tenny­
son, del mismo modo, lógicamente, que la coronación de la reina se había
producido el mismo año que el poema originario. «Locksley Hall Sixty
Years After» era, en efecto, una crítica de los cincuenta años de victoría-
nismo liberal, y el ensayo de Gladstone era una defensa de ese período.
Hace muchos años, un colega mío de la Universidad de East Anglia, el
profesor R. T. Shannon, me presentó este extraordinario debate intelec­
tual (¿se puede alguien imaginar en estos tiempos a un presidente estadou­
nidense escribiendo de su puño y letra un largo artículo, por ejemplo, en
The Atlantic Monthly?) en su obra seminal The Crisis of Imperialistn, 1865-
1915 (St. Albans, Inglaterra, 1976), pp. 199-202.
No obstsnte, siempre ha habido cierto misterio acerca del título del poe­
ma posterior. Obviamente, se escribió y publicó cincuenta años después, no
sesenta. Algunos especialistas sugieren que Tennyson deseaba restar énfasis
a la relación irónica y cronológicamente exacta con su anterior obra y que

383
 NOTAS

para ello se sirvió del «sesenta años después». Al publicarlo justo antes del
cincuenta aniversario de la reina Victoria, celebrado en 1887, llamó mu­
chísimo la atención, como es lógico, sobre la idea de la inmensa brecha
existente entre las aspiraciones de principios de la era victoriana y sus pro­
pias preocupaciones de finales de ese período.
2. El fragmento de Gladstone puede encontrarse completo en Day,
op. cit., p. 342.
 Apéndice

Carta de las Naciones Unidas

Preámbulo

Capitulo 1 Propósitos y principios

Capiculo II Miembros
Capítulo III Organos
Capitulo IV La Asamblea General
Capítulo V El Consejo de Seguridad
Capítulo VI Arreglo pacífico de controversias
Capítulo Vil Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos
de la paz o actos de agresión
Capítulo VIII Acuerdos regionales
Capiculo IX Cooperación internacional económica y social
Capitulo X El Consejo Económico y Social
Capítulo XI Declaración relativa a territorios no autónomos
Capítulo XII Régimen internacional de administración fiduciaria
Capítulo XIII El Consejo de Administración Fiduciaria
Capítulo XIV La Corte Internacional de Justicia
Capítulo XV La Secretaría
Capítulo XVI Disposiciones varias
Capítulo XVII Acuerdos transitorios sobre seguridad
Capítulo XVIII Reformas
Capítulo XIX Ratificación y firma

387
 APÉNDICE

Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas resueltos

a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra que dos ve­
ces durante nuestra vida ha infligido a la Humanidad sufrimientos indeci­
bles,

a reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad

y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y
mujeres y de las naciones grandes y pequeñas,

a crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respe­

to a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del dere­
cho internacional,

a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un con­

cepto más amplio de la libertad,

Y con tales finalidades

a practicar la tolerancia y a convivir en paz como buenos vecinos,

a unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad in­

ternacionales,

a asegurar, mediante la aceptación de principios y la adopción de métodos,

que no se usara la fuerza armada sino en servicio del interés común, y

a emplear un mecanismo internacional para promover el progreso econó­

mico y social de todos los pueblos,

Hemos decidido unir nuestros esfuerzos para realizar

estos designios

Por lo tanto, nuestros respectivos Gobiernos, por medio de representantes

reunidos en la ciudad de San Francisco que han exhibido sus plenos pode­
res, encontrados en buena y debida forma, han convenido en la presente

388
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Carta de las Naciones Unidas, y por este acto establecen una organización
internacional que se denominará las Naciones Unidas.

Capítulo I. Propósitos y principios

Articulo l
Los propósitos de las Naciones Unidas son:
1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar
medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la
paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de
la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los prin­
cipios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de
controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir
a quebrantamientos de la paz;
2. Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el res­
peto a) principio de la igualdad de derechos y al de la libre determi­
nación de los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas para forta­
lecer la paz universal;
3. Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas
internacionales de carácter económico, social, cultural o humanita­
rio, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos
y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por
motivos de raza, sexo, idioma o religión; y
4. Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por al­
canzar estos propósitos comunes.

Artículo 2
Para la realización de los Propósitos consignados en el Artículo 1, la Organi­
zación y sus Miembros procederán de acuerdo con los siguientes Principios:
1. La Organización está basada en el principio de la igualdad soberana
de todos sus Miembros.
2. Los Miembros de la Organización, a fin de asegurarse los derechos y
beneficios inherentes a su condición de tales, cumplirán de buena fe
las obligaciones contraídas por ellos de conformidad con esta Carta.
3. Los Miembros de la Organización arreglarán sus controvenias inter­
nacionales por medios pacíficos de tal manera que no se pongan en
peligro ni la paz y la seguridad internacionales ni la justicia.

389
 APÉNDICE

4. Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales,

se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la
integridad territorial o la independencia política de cualquier Esta­
do, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las
Naciones Unidas.
5. Los Miembros de la Organización prestarán a esta coda clase de ayu­
da en cualquier acción que ejerza de conformidad con esta Carta, y
se abstendrán de dar ayuda a Estado alguno contra el cual la Orga­
nización estuviere ejerciendo acción preventiva o coercitiva.
6. La Organización hará que los Estados que no son Miembros de las
Naciones Unidas se conduzcan de acuerdo con estos Principios en
la medida que sea necesaria para mantener la paz y la seguridad in­
ternacionales.
7. Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas
a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción
interna de los Estados, ni obligará a los Miembros a someter dichos
asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la presente Cana;
pero este principio no se opone a la aplicación de las medidas coer­
citivas prescritas en el Capítulo Vil.

Capítulo II. Miembros

Artículo 3
Son Miembros originarios de las Naciones Unidas los Estados que habien­
do participado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organiza­
ción Internacional celebrada en San Francisco, o que habiendo firmado
previamente la Declaración de las Naciones Unidas de 1 de enero de 1942,
suscriban esta Carta y la ratifiquen de conformidad con el Artículo 110.

Articulo 4
1. Podrán ser Miembros de las Naciones Unidas todos los demás Esta­
dos amantes de la paz que acepten las obligaciones consignadas en
esta Carta, y que, ajuicio de la Organización, estén capacitados para
cumplir dichas obligaciones y se hallen dispuestos a hacerlo.
2. La admisión de tales Estados como Miembros de las Naciones Uni­
das se efectuará por decisión de la Asamblea General a recomenda­
ción del Consejo de Seguridad.

390
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Artículo 5
Todo Miembro de las Naciones Unidas que haya sido objeto de acción
preventiva o coercitiva por parte del Consejo de Seguridad podrá ser sus­
pendido por la Asamblea General, a recomendación del Consejo de Segu­
ridad, del ejercicio de los derechos y privilegios inherentes a su calidad de
Miembro. El ejercicio de tales derechos y privilegios podrá ser restituido
por el Consejo de Seguridad.

Artículo 6
Todo Miembro de las Naciones Unidas que haya violado repetidamente los
Principios contenidos en esta Carta podrá ser expulsado de la Organización
por la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad.

Capítulo III. Órganos

Artículo 7
1. Se establecen como órganos principales de las Naciones Unidas: una
Asamblea General, un Consejo de Seguridad, un Consejo Econó­
mico y Social, un Consejo de Administración Fiduciaria, una Cor­
te Internacional de Justicia y una Secretaría.
2. Se podran establecer, de acuerdo con las disposiciones de la presen­
te Carca, los órganos subsidiarios que se estimen necesarios.

Artículo 8
La Organización no establecerá restricciones en cuanto a la elegibilidad
de hombres y mujeres para participar en condiciones de igualdad y en
cualquier carácter en las funciones de sus órganos principales y subsidia­
rios.

Capítulo IV. La Asamblea General

Composición

Artículo 9
1. La Asamblea General estará integrada por todos los Miembros de las
Naciones Unidas.

391
 APÉNDICE

2. Ningún miembro podrá tener más de cinco representantes en la

Asamblea General.

Funciones y poderes

Artículo 10
La Asamblea General podra discutir cualesquiera asuntos o cuestiones den­
tro de los limites de esta Carta o que se peñeran a los poderes y funciones
de cualquiera de los órganos creados por esta Carta, y salvo lo dispuesto en
el Artículo 12 podrá hacer recomendaciones sobre tales asuntos o cuestio­
nes a los Miembros de las Naciones Unidas o al Consejo de Seguridad o a
este y a aquellos.

Artículo 11
1. La Asamblea General podrá considerar los principios generales de la
cooperación en el mantenimiento de la paz y la segundad interna­
cionales, incluso los principios que rigen el desarme y la regulación
de los armamentos, y podrá también hacer recomendaciones res­
pecto de tales principios a los Miembros o al Consejo de Seguridad
o a este y a aquellos.
2. La Asamblea General podrá discutir toda cuestión relativa al mante­
nimiento de la paz y la seguridad internacionales que presente a su
consideración cualquier Miembro de las Naciones Unidas o el Con­
sejo de Seguridad, o que un Estado que no es Miembro de las Na­
ciones Unidas presente de conformidad con el Articulo 35, párrafo 2,
y salvo lo dispuesto en el Artículo 12, podrá hacer recomendaciones
acerca de tales cuestiones al Estado o Estados interesados o al Con­
sejo de Seguridad o a este y a aquellos. Toda cuestión de esta na­
turaleza con respecto a la cual se requiera acción será referida al
Consejo de Seguridad por la Asamblea General antes o después de
discutirla.
3. La Asamblea General podrá llamar la atención del Consejo de Se­
guridad hacia situaciones susceptibles de poner en peligro la paz y la
seguridad internacionales.
4. Los poderes de la Asamblea General enumerados en este Artículo
no limitarán el alcance general del Artículo 10.

392
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Artículo 12
1. Mientras el Consejo de Segundad esté desempeñando las funcio­
nes que le asigna esta Cana con respecto a una controversia o si­
tuación, la Asamblea General no hará recomendación alguna sobre
tal controversia o situación, a no ser que lo solicite el Consejo de
Seguridad.
2. El Secretario General, con el consentimiento del Consejo de Se­
guridad, informará a la Asamblea General, en cada periodo de se­
siones, sobre codo asunto relativo al mantenimiento de la paz y la
seguridad internacionales que estuviere tratando el Consejo de Se­
guridad, e informará asimismo a la Asamblea General, o a los
Miembros de las Naciones Unidas si la Asamblea no estuviere reu­
nida, tan pronto como el Consejo de Seguridad cese de tratar di­
chos asuntos.

Artículo 13
1. La Asamblea General promoverá estudios y hará recomendaciones
para los Enes siguientes:
a) fomentar la cooperación internacional en el campo político e
impulsar el desarrollo progresivo del derecho internacional y su
codificación;
b) fomentar la cooperación internacional en materias de carácter
económico, social, cultural, educativo y sanitario y ayudar a ha­
cer efectivos ios derechos humanos y las libertades fundamentales
de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma
o religión.
2. Los demás poderes, responsabilidades y funciones de la Asamblea Ge­
neral con relación a los asuntos que se mencionan en el inciso b) del
párrafo 1 precedente quedan enumerados en los Capítulos ¡X y X.

Artículo 14
Salvo lo dispuesto en el Artículo 12, la Asamblea General podrá recomen­
dar medidas para el arreglo pacífico de cualesquiera situaciones, sea cual
fuere su origen, que ajuicio de la Asamblea puedan peijudicar el bienestar
general o las relaciones amistosas entre naciones, incluso las situaciones re­
sultantes de una violación de las disposiciones de esta Carta que enuncian
los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas.

393
 APÉNDICE

Artículo 15
1. La Asamblea General recibirá y considerará informes anuales y espe­
ciales del Consejo de Seguridad. Estos informes comprenderán una
relación de las medidas que el Consejo de Seguridad haya decidido
aplicar o haya aplicado para mantener la paz y la seguridad interna­
cionales.
2. La Asamblea General recibirá y considerará informes de los demás
órganos de las Naciones Unidas.

Artículo 16
La Asamblea General desempeñará, con respecto al régimen internacional
de administración fiduciaria, las funciones que se le atribuyen conforme a
los Capítulos XII y XIIl, incluso la aprobación de los acuerdos de admi­
nistración fiduciaria de zonas no designadas como estratégicas.

Articulo 17
1. La Asamblea General examinará y aprobara el presupuesto de la Or­
ganización.
2. Los miembros sufragarán los gastos de la Organización en la pro­
porción que determine la Asamblea General.
3. La Asamblea General considerará y aprobará los arreglos financieros
y presupuestarios que se celebren con los organismos especializados
de que trata el Artículo 57 y examinará los presupuestos administra­
tivos de tales organismos especializados con el fin de hacer reco­
mendaciones a los organismos correspondientes.

Votación

Artículo 18
1. Cada Miembro de la Asamblea General tendrá un voto.
2. Las decisiones de la Asamblea General en cuestiones importantes se
tomarán por el voto de una mayoría de dos tercios de los miembros
presentes y votantes. Estas cuestiones comprenderán: las recomen­
daciones relativas al mantenimiento de la paz y la seguridad inter­
nacionales, la elección de los miembros no permanentes del Con­
sejo de Seguridad, la elección de los miembros del Consejo
Económico y Social, la elección de los miembros del Consejo de
Administración Fiduciaria de conformidad con el inciso r), párrafo 1,

394
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

del Artículo 86, la admisión de nuevos Miembros a las Naciones

Unidas, la suspensión de los derechos y privilegios de los Miem­
bros, la expulsión de Miembros, las cuestiones relativas al funcio­
namiento del régimen de administración fiduciaria y las cuestiones
presupuestarias.
3. Las decisiones sobre otras cuestiones, incluso la determinación de
categorías adicionales de cuestiones que deban resolverse por mayo­
ría de dos tercios, se tomarán por la mayoría de los miembros pre­
sentes y votantes.

Artículo 19
El Miembro de las Naciones Unidas que esté en mora en el pago de sus
cuotas financieras para los gastos de la Organización, no tendrá voto en la
Asamblea General cuando la suma adeudada sea igual o superior al total de
las cuotas adeudadas por los dos años anteriores completos. La Asamblea
General podra, sin embargo, permitir que dicho Miembro vote si llegare a
la conclusión de que la mora se debe a circunstancias ajenas a la voluntad
de dicho Miembro.

Procedimiento

Artículo 20
La Asamblea General se reunirá anualmente en sesiones ordinarias y,
cada vez que las circunstancias lo exijan, en sesiones extraordinarias. El
Secretario General convocará a sesiones extraordinarias a solicitud del
Consejo de Seguridad o de la mayoría de los Miembros de las Naciones
Unidas.

Artículo 21
La Asamblea General dictará su propio reglamento y elegirá su Presidente
para cada período de sesiones.

Artículo 22
La Asamblea General podrá establecer los organismos subsidiarios que esti­
me necesarios para el desempeño de sus funciones.

395
 APÉNDICE

Capitulo V. El Consejo de Seguridad

Composición

Articula 23
1. El Consejo de Seguridad se compondrá de quince miembros de las
Naciones Unidas. La República de China, Francia, la Unión de
las Repúblicas Socialistas Soviéticas, el Reino Unido de la Gran
Bretaña e Irlanda del Norte y los Estados Unidos de América, serán
miembros permanentes del Consejo de Seguridad. La Asamblea Ge­
neral elegirá otros diez Miembros de las Naciones Unidas que serán
miembros no permanentes del Consejo de Seguridad, prestando es­
pecial atención, en primer término, a la contribución de los Miem­
bros de las Naciones Unidas al mantenimiento de la paz y la seguri­
dad internacionales y a los demás propósitos de la Organización,
como también a una distribución geográfica equitativa.
2. Los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad serán ele­
gidos por un período de dos años. En la primera elección de los
miembros no permanentes que se celebre después de haberse au­
mentado de once a quince el número de miembros del Consejo de
Seguridad, dos de los cuatro miembros nuevos serán elegidos por un
periodo de un año. Los miembros salientes no serán reelegibles para
el período subsiguiente.
3. Cada miembro del Consejo de Seguridad tendrá un representante.

Funciones y poderes

A níatía 24
1. A fin de asegurar acción rápida y eficaz por parte de las Naciones Uni­
das, sus Miembros confieren al Consejo de Seguridad la responsabi­
lidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales, y
reconocen que el Consejo de Seguridad actúa en nombre de ellos al
desempeñar las funciones que le impone aquella responsabilidad.
2. En el desempeño de estas funciones, el Consejo de Seguridad pro­
cederá de acuerdo con los Propósitos y Principios de las Naciones
Unidas. Los poderes otorgados al Consejo de Seguridad para el de­
sempeño de dichas funciones quedan definidos en los Capítulos VI,
VIL VHIyXII.

396
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

3. El Consejo de Seguridad presentara a la Asamblea General para su

consideración informes anuales y, cuando fuere necesario, informes
especiales.

Artículo 25
Los Miembros de las Naciones Unidas convienen en aceptar y cumplir las
decisiones del Consejo de Seguridad de acuerdo con esta Carta.

Artículo 26
A fin de promover el establecimiento y mantenimiento de la paz y la se­
guridad internacionales con la menor desviación posible de los recursos
humanos y económicos del mundo hacia los armamentos, el Consejo de
Seguridad tendrá a su cargo, con la ayuda del Comité de Estado Mayor a
que se refiere el Artículo 47, la elaboración de planes que se someterán
a los Miembros de las Naciones Unidas para el establecimiento de un sis­
tema de regulación de los armamentos.

Votación

Artículo 21
1. Cada miembro del Consejo de Seguridad tendrá un voto.
2. Las decisiones del Consejo de Seguridad sobre cuestiones de proce­
dimiento serán tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros.
3. Las decisiones del Consejo de Seguridad sobre todas las demás cues­
tiones serán tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros, in­
cluso los votos afirmativos de todos los miembros permanentes; pero
en las decisiones tomadas en virtud del Capitulo VI y del párrafo 3
del Artículo 52, la parte en una controversia se abstendrá de votar.

Procedimiento

Artículo 28
1. El Consejo de Seguridad será organizado de modo que pueda fun­
cionar continuamente. Con tal fin» cada miembro del Consejo de
Seguridad tendrá en todo momento su representante en la sede de la
Organización.
2. El Consejo de Seguridad celebrará reuniones periódicas en las cua­
les cada uno de sus miembros podrá, si lo desea, hacerse representar

397
 APÉNDICE

por un miembro de su Gobierno o por otro representante especial­

mente designado.
3. El Consejo de Seguridad podrá celebrar reuniones en cualesquiera
lugares, fuera de la sede de la Organización, que juzgue más apro­
piados para facilitar sus labores.

Jrrícwfo 29
El Consejo de Seguridad podrá establecer los organismos subsidiarios que
estime necesarios para el desempeño de sus funciones.

Artículo 30
El Consejo de Seguridad dictará su propio reglamento, el cual establecerá
el método de elegir su Presidente.

Artículo 31
Cualquier Miembro de las Naciones Unidas que no sea miembro del
Consejo de Seguridad podrá participar sin derecho a voto en la discu­
sión de roda cuestión llevada ante el Consejo de Seguridad cuando este
considere que los intereses de ese Miembro están afectados de manera
especial.

Artículo 32
El Miembro de las Naciones Unidas que no tenga asiento en el Consejo de
Seguridad o el Estado que no sea Miembro de las Naciones Unidas, si fue­
re parte en una controversia que esté considerando el Consejo de Seguri­
dad. será invitado a participar sin derecho a voto en las discusiones relativas
a dicha controversia. El Consejo de Seguridad establecerá las condiciones
que estime justas para la participación de los Estados que no sean Miembros
de las Naciones Unidas.

Capítulo VI: Arreglo pacifico de controversias

Artículo 33
1. Las partes en una controversia cuya continuación sea susceptible de
poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad interna­
cionales tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la nego­
ciación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje,

398
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

el arreglo judicial, el recuno a organismos o acuerdos regionales u

otros medios pacíficos de su elección.
2. El Consejo de Seguridad, si lo estimare necesario, instará a las panes
a que arreglen sus controversias por dichos medios.

Artículo 34
El Consejo de Seguridad podrá investigar toda controversia, o coda situa­
ción susceptible de conducir a fricción internacional o dar origen a una
controversia, a fin de determinar si la prolongación de tal controversia o si­
tuación puede poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales.

Articulo 35
1. Todo Miembro de las Naciones Unidas podrá llevar cualquier contro­
versia, o cualquier situación de la naturaleza expresada en el Artículo
34, a la atención del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General.
2. Un Estado que no es Miembro de las Naciones Unidas podra llevar
a la atención del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General
toda controversia en que sea parte, si acepta de antemano, en lo re­
lativo a la controversia, las obligaciones de arreglo pacífico estable­
cidas en esta Carta.
3. El procedimiento que siga la Asamblea Genera] con respecto a asun­
tos que le sean presentados de acuerdo con este Artículo quedará su­
jeto a las disposiciones de los Artículos 11 y 12.

Artículo 36
1. El Consejo de Seguridad podrá, en cualquier estado en que se en­
cuentre una controversia de la naturaleza de que trata el Artículo 33
o una situación de índole semejante, recomendar los procedimien­
tos o métodos de ajuste que sean apropiados.
2. £1 Consejo de Seguridad deberá tomar en consideración todo pro­
cedimiento que las panes hayan adoptado para el arreglo de la con­
troversia.
3. Al hacer recomendaciones de acuerdo con este Artículo, el Conse­
jo de Seguridad deberá tomar también en consideración que las
controversias de orden jurídico, por regla general, deben ser some­
tidas por las partes a la Corte Internacional de Justicia, de conformi­
dad con las disposiciones del Estatuto de la Corte.

399
 APÉNDICE

XíTÍcm/o 37
1. Si las partes en una controversia de la naturaleza definida en el Ar­
tículo 33 no lograren arreglarla por los medios indicados en dicho
Articulo, la someterán al Consejo de Seguridad.
2. Si el Consejo de Seguridad estimare que la continuación de la
controversia es realmente susceptible de poner en peligro el man­
tenimiento de la paz y la seguridad internacionales, el Consejo
decidirá si ha de proceder de conformidad con el Artículo 36 o si
ha de recomendar los términos de arreglo que considere apropiados.

Artículo 38
Sin peijuicio de lo dispuesto en los Artículos 33 a 37, el Consejo de
Seguridad podrá, si asi lo solicitan todas las partes en una controversia,
hacerles recomendaciones a efecto de que se llegue a un arreglo pacífico.

Capitulo VIL Acción en caso de amenazas a la paz,

QUEBRANTAMIENTOS DE LA PAZ O ACTOS DE AGRESIÓN

Artículo 39
El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la
paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomendacio­
nes o decidirá qué medidas serán tomadas de conformidad con los Ar­
tículos 41 y 42 para mantener o restablecer la paz y la seguridad interna­
cionales.

Artículo 40
& fin de evitar que la situación se agrave, el Consejo de Seguridad, antes
de hacer las recomendaciones o decidir las medidas de que trata el Ar­
tículo 39, podrá instar a las partes interesadas a que cumplan con las me­
didas provisionales que juzgue necesarias o aconsejables. Dichas medidas
provisionales no peijudicarán los derechos, las reclamaciones o la posi­
ción de las panes interesadas. El Consejo de Seguridad tomará debida
nota del incumplimiento de dichas medidas provisionales.

Artículo 41
El Consejo de Seguridad podrá decidir qué medidas que no impliquen el
uso de la fuerza armada han de emplearse para hacer efectivas sus decisio­

400
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

nes, y podrá insur a los Miembros de las Naciones Unidas a que apliquen
dichas medidas, que podrán comprender la interrupción total o parcial de
las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas,
aereas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros medios de comunica
*
ción, así como la ruptura de relaciones diplomáticas.

Artículo 42
Si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas de que trata el Articu­
lo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por
medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para
mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción
podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecuta­
das por fuerzas aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones
Unidas.

Artículo 43
1. Todos los Miembros de las Naciones Unidas, con el fin de contri­
buir al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, se
comprometen a poner a disposición del Consejo de Seguridad,
cuando este lo solicite, y de conformidad con un convenio especial
o con convenios especiales, las fuerzas armadas, la ayuda y las facili­
dades, incluso el derecho de paso, que sean necesarias para el pro­
pósito de mantener la paz y la seguridad internacionales.
2. Dicho convenio o convenios fijarán el número y clase de las fuer­
zas, su grado de preparación y su ubicación general, como tam­
bién la naturaleza de las facilidades y de la ayuda que habrán de
darse.
3. El convenio o convenios serán negociados a iniciativa del Consejo
de Seguridad tan pronto como sea posible; serán concertados entre
el Consejo de Seguridad y Miembros individuales o entre el Con­
sejo de Seguridad y grupos de Miembros, y estarán sujetos a ratifi­
cación por los Estados signatarios de acuerdo con sus respectivos
procedimientos constitucionales.

Artículo 44
Cuando el Consejo de Seguridad haya decidido hacer uso de la fuerza, an­
tes de requerir a un Miembro que no esté representado en él a que provea
fuerzas armadas en cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud

401
 APÉNDICE

del Artículo 43, invitará a dicho Miembro, si este así lo deseare, a partici­
par en las decisiones del Consejo de Seguridad relativas al empleo de con­
tingentes de fuerzas armadas de dicho Miembro.

Artículo 45
A fin de que la Organización pueda tomar medidas militares urgentes, sus
Miembros mantendrán contingentes de fuerzas aéreas nacionales inmedia­
tamente disponibles para la ejecución combinada de una acción coercitiva
internacional. La potencia y el grado de preparación de estos contingentes
y los planes para su acción combinada serán determinados, dentro de los lí­
mites establecidos en el convenio o convenios especiales de que trata el Ar­
ticulo 43, por el Consejo de Segundad con la ayuda del Comité de Estado
Mayor.

Artículo 46
Los planes para el empleo de la fuerza annada serán hechos por el Conse­
jo de Seguridad con la ayuda del Comité de Estado Mayor.

Artículo 47
1. Se establecerá un Comité de Estado Mayor para asesorar y asistir al
Consejo de Seguridad en todas las cuestiones relativas a las necesi­
dades militares del Consejo para el mantenimiento de la paz y la se­
guridad internacionales, al empleo y comando de las fuerzas pues­
tas a su disposición, a la regulación de los armamentos y al posible
desarme.
2. El Comité de Estado Mayor estará integrado por los Jefes de Esta­
do Mayor de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad
o sus representantes. Todo Miembro de las Naciones Unidas que
no esté permanentemente representado en el Comité será invita­
do por este a asociarse a sus labores cuando el desempeño eficien­
te de las funciones del Comité requiera la participación de dicho
Miembro.
3. El Comité de Estado Mayor tendrá a su cargo, bajo la autoridad
del Consejo de Seguridad, la dirección estratégica de todas las
fuerzas armadas puestas a disposición del Consejo. Las cuestiones
relativas al comando de dichas fuerzas serán resueltas posterior­
mente.
4. El Comité de Estado Mayor, con autorización del Consejo de Se­

402
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

guridad y después de consultar con los organismos regionales apro­

piados, podrá establecer subcomités regionales.

Articula 48
1. La acción requerida para llevar a cabo las decisiones del Consejo de
Seguridad para el mantenimiento de la paz y la seguridad interna­
cionales será ejercida por todos los Miembros de las Naciones Uni­
das o por algunos de ellos, según lo determine el Consejo de Segu­
ridad.
2. Dichas decisiones serán llevadas a cabo por los Miembros de las Na­
ciones Unidas directamente y mediante su acción en los organismos
internacionales apropiados de que formen parte.

Artículo 49
Los Miembros de las Naciones Unidas deberán prestarse ayuda mutua para
llevar a cabo las medidas dispuestas por el Consejo de Seguridad.

Artículo 50
Si el Consejo de Seguridad tomare medidas preventivas o coercitivas
contra un Estado, cualquier otro Estado, sea o no Miembro de las
Naciones Unidas, que confrontare problemas económicos especiales
originados por la ejecución de dichas medidas, tendrá el derecho de
consultar al Consejo de Seguridad acerca de la solución de esos pro­
blemas.

Artículo 51
Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de
legitima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra
un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Se­
guridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la
seguridad internacionales. Las medidas tomadas por los Miembros en ejer­
cicio del derecho de legítima defensa serán comunicadas inmediatamen­
te al Consejo de Seguridad, y no afectarán en manera alguna la autoridad
y responsabilidad del Consejo conforme a la presente Carta para ejercer
en cualquier momento la acción que estime necesaria con el En de man­
tener o restablecer la paz y la seguridad internacionales.

403
 APÉNDICE

Capitulo VIII. Acuerdos regionales

Artículo 52
t. Ninguna disposición de esta Carta se opone a la existencia de acuer­
dos u organismos regionales cuyo fin sea entender en los asuntos re­
lativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y
susceptibles de acción regional, siempre que dichos acuerdos u or­
ganismos, y sus actividades, sean compatibles con los Propósitos y
Principios de las Naciones Unidas.
2. Los Miembros de las Naciones Unidas que sean partes en dichos
acuerdos o que constituyan dichos organismos, harán todos los es­
fuerzos posibles para lograr el arreglo pacífico de las controversias de
carácter local por medio de tales acuerdos u organismos regionales
antes de someterlas al Consejo de Seguridad.
3. El Consejo de Seguridad promoverá el desarrollo del arreglo pacífi­
co de las controversias de carácter local por medio de dichos acuer­
dos u organismos regionales, procediendo, bien a iniciativa de los
Estados interesados, bien a instancia del Consejo de Seguridad.
4. Este Articulo no afecta en manera alguna a la aplicación de los Ar­
tículos 34 y 35.

Articulo 53
1. El Consejo de Seguridad utilizará dichos acuerdos u organismos
regionales, si a ello hubiere lugar, para aplicar medidas coercitivas
bajo su autoridad. Sin embargo, no se aplicarán medidas coerciti­
vas en virtud de acuerdos regionales o por organismos regionales
sin autorización del Consejo de Seguridad» salvo que contra Esta­
dos enemigos, según se les define en el párrafo 2 de este Artículo,
se tomen las medidas dispuestas en virtud del Artículo 107 o en
acuerdos regionales dirigidos contra la renovación de una política
de agresión de parte de dichos Estados, hasta tanto que a solicitud
de los gobiernos interesados quede a caigo de la Organización la
responsabilidad de prevenir nuevas agresiones de parte de aquellos
Estados.
2. El término «Estados enemigos» empleado en el párrafo 1 de este
Artículo se aplica a todo Estado que durante la Segunda Guerra
Mundial haya sido enemigo de cualquiera de los signatarios de esta
Carta.

404
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Artículo 54
Se deberá mantener en todo tiempo al Consejo de Seguridad plenamente
informado de las actividades emprendidas o proyectadas de conformidad
con acuerdos regionales o por organismos regionales con el propósito de
mantener la paz y la seguridad internacionales.

Capítulo IX. Cooperación internacional económica y social

Articulo 55
Con el propósito de crear las condiciones de estabilidad y bienestar nece­
sarias para las relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones, basadas en
el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determi­
nación de los pueblos, la Organización promoverá:

a) niveles de vida mas elevados, trabajo permanente para todos, y condi­

ciones de progreso y desarrollo económico y social;
b) la solución de problemas internacionales de carácter económico, social
y sanitario, y de otros problemas conexos; y la cooperación internacio­
nal en el orden cultural y educativo; y
c) el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamen­
tales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o
religión, y la efectividad de tales derechos y libertades.

Artículo 56
Todos los Miembros se comprometen a tomar medidas conjunta o separa­
damente, en cooperación con la Organización, para la realización de los
propósitos consignados en el Articulo 55.

Artículo 57
1. Los distintos organismos especializados establecidos por acuerdos
intergubemamentales. que tengan amplias atribuciones internacio­
nales definidas en sus estatutos, y relativas a materias de carácter eco­
nómico, social, cultura], educativo, sanitario, y otras conexas, serán
vinculados con la Organización de acuerdo con las disposiciones del
Articulo 63.
2. Tales organismos especializados así vinculados con la Organización
se denominarán en adelante «los organismos especializados».

405
 APÉNDICE

Articula 58
La Organización hará recomendaciones con el objeto de coordinar las nor­
mas de acción y las actividades de ios organismos especializados.

Articula 59
La Organización iniciara, cuando hubiere lugar, negociaciones entre los
Estados interesados para crear los nuevos organismos especializados que
fueren necesarios para la realización de los propósitos enunciados en el Ar­
ticulo 55.

Artículo 60
La responsabilidad por el desempeño de las funciones de la Organización
señaladas en este Capítulo corresponderá a la Asamblea Genera! y. bajo la
autoridad de esta, al Consejo Económico y Social, que dispondrá a este
efecto de las facultades expresadas en el Capitulo X.

Capitulo X. El Consejo Económico y Social

Composición

Articula 6!
1. El Consejo Económico y Social estará integrado por cincuenta y
cuatro Miembros de las Naciones Unidas elegidos por la Asamblea
General.
2. Salvo lo prescrito en el párrafo 3, dieciocho miembros del Consejo
Económico y Social serán elegidos cada año por un periodo de tres
anos. Los miembros salientes serán reelegibles para el período subsi­
guiente.
3. En la primera elección que se celebre después de haberse aumenta­
do de veintisiete a cincuenta y cuatro el número de miembros del
Social además de los miembros que se eli­
Consejo Económico y *
jan para sustituir a los nueve miembros cuyo mandato expire al fi­
nal de ese año, se elegirán veintisiete miembros más. El mandato de
nueve de estos veintisiete miembros adicionales así elegidos expira­
rá al cabo de un año y el de otros nueve miembros una vez trans­
años conforme a las disposiciones que dicte la Asam­
curridos dos *
blea General.

406
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

4. Cada miembro del Consejo Económico y Social tendrá un repre­

sentante.

Funciones y poderes

Artículo 62
1. El Consejo Económico y Social podra hacer o iniciar estudios e in­
formes con respecto a asuntos internacionales de carácter económi­
co, social, cultural, educativo y sanitario, y otros asuntos conexos, y
hacer recomendaciones sobre tales asuntos a la Asamblea General, a
los Miembros de las Naciones Unidas y a los organismos especiali­
zados interesados.
2. El Consejo Económico y Social podrá hacer recomendaciones con
el objeto de promover el respeto a los derechos humanos y a las li­
bertades fundamentales de todos, y la efectividad de tales derechos y
libertades.
3. El Consejo Económico y Social podra formular proyectos de con­
vención con respecto a cuestiones de su competencia para someter­
los a la Asamblea General.
4. El Consejo Económico y Social podrá convocar, conforme a las re­
glas que prescriba la Organización, conferencias internacionales so­
bre asuntos de su competencia.

Articulo 63
1. El Consejo Económico y Social podrá concertar con cualquiera
de los organismos especializados de que trata el Articulo 57,
acuerdos por medio de los cuales se establezcan las condiciones en
que dichos organismos habrán de vincularse con la Organización.
Tales acuerdos estarán sujetos a la aprobación de la Asamblea Ge­
neral.
2. El Consejo Económico y Social podrá coordinar las actividades de
los organismos especializados mediante consultas con ellos y hacién­
doles recomendaciones, como también mediante recomendacio­
nes a la Asamblea General y a los Miembros de las Naciones
Unidas.

407
 APÉNDICE

Articule 64
1. El Consejo Económico y Social podrá tomar las medidas apropiadas
para obtener informes periódicos de los organismos especializados.
También podra hacer arreglos con los Miembros de las Naciones
Unidas y con los organismos especializados para obtener informes
con respecto a las medidas tomadas para hacer efectivas sus propias
recomendaciones y las que haga la Asamblea General acerca de ma­
terias de la competencia del Consejo.
2. El Consejo Económico y Social podrá comunicar a la Asamblea Ge­
neral sus observaciones sobre dichos informes.

Articulo 65
El Consejo Económico y Social podrá suministrar información al Consejo
de Seguridad y deberá darle la ayuda que este le solicite.

Articulo 66
1. El Consejo Económico y Social desempeñará las fondones que cai­
gan dentro de su competencia en relación con el cumplimiento de
las recomendaciones de la Asamblea General.
2. El Consejo Económico y Social podrá prestar, con aprobación de la
Asamblea General, los servicios que le soliciten los Miembros de las
Naciones Unidas y los organismos especializados.
3. El Consejo Económico y Social desempeñará las demás funciones
prescritas en otras partes de esta Carta o que le asignare la Asamblea
General.

Votación

Articulo 67
1. Cada miembro del Consejo Económico y Social tendrá un voto.
2. Las decisiones del Consejo Económico y Social se tomarán por la
mayoría de los miembros presentes y votantes.

Procedimiento

Artículo 68
El Consejo Económico y Social establecerá comisiones de orden eco­
nómico y social y para la promoción de los derechos humanos, asi

408
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

como las demás comisiones necesarias para el desempeño de sus fun­

ciones.

Articulo 69
El Consejo Económico y Social invitará a cualquier Miembro de las Na­
ciones Unidas a participar, sin derecho a voto, en sus deliberaciones sobre
cualquier asunto de particular interés para dicho Miembro.

Articulo 70
El Consejo Económico y Social podrá hacer arreglos para que represen­
tantes de los organismos especializados participen, sin derecho a voto, en
sus deliberaciones y en las de las comisiones que establezca, y para que sus
propios representantes participen en las deliberaciones de aquellos orga­
nismos.

Articulo 71
El Consejo Económico y Social podrá hacer arreglos adecuados para cele­
brar consultas con organizaciones no gubernamentales que se ocupen en
asuntos de la competencia del Consejo. Podrán hacerse dichos arreglos con
organizaciones internacionales y, si a ello hubiere lugar, con organizacio-
nes nacionales, previa consulta con el respectivo Miembro de las Naciones
Unidas.

Artículo 72
1. El Consejo Económico y Social dictará su propio reglamento, el
cual establecerá el método de elegir su Presidente.
2. El Consejo Económico y Social se reunirá cuando sea necesario de
acuerdo con su reglamento, el cual incluirá disposiciones para la con­
vocación a sesiones cuando lo solicite una mayoría de sus miembros.

Capitulo XI. Declaración relativa a territorios no autónomos

Artículo 73
Los Miembros de las Naciones Unidas que tengan o asuman la responsa­
bilidad de administrar territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado toda­
vía la plenitud del gobierno propio, reconocen el principio de que los in­
tereses de los habitantes de esos territorios están por encima de todo.

409
 APÉNDICE

aceptan como un encargo sagrado la obligación de promover en codo lo

posible, dentro del sistema de paz y de seguridad internacionales estable­
cido por esta Carta, el bienestar de los habitantes de esos territorios, y asi­
mismo se obligan:

a) a asegurar, con el debido respeto a la cultura de los pueblos respectivos,

su adelanto político, económico, social y educativo, el justo tratamien­
to de dichos pueblos y su protección contra todo abuso;
b) a desarrollar el gobierno propio, a tener debidamente en cuenta las as­
piraciones políticas de los pueblos, y a ayudarlos en el desenvolvimien­
to progresivo de sus libres instituciones políticas, de acuerdo con las cir­
cunstancias especiales de cada territorio, de sus pueblos y de sus distintos
grados de adelanto;
c) a promover la paz y la seguridad internacionales;
d) a promover medidas constructivas de desarrollo, estimular la investiga­
ción, y cooperar unos con otros y, cuando y donde fuere el caso, con
organismos internacionales especializados, para conseguir la realización
práctica de los propósitos de carácter social, económico y científico ex­
presados en este Artículo; y
e) a transmitir regularmente al Secretario General, a título informativo y
dentro de los límites que la seguridad y consideraciones de orden cons­
titucional requieran, la información estadística y de cualquier otra natu­
raleza técnica que verse sobre las condiciones económicas, sociales y
educativas de los territorios por los cuales son respectivamente respon­
sables, que no sean de los territorios a que se refieren los Capítulos XII
y XIII de esta Carta.

Artículo 74
Los Miembros de las Naciones Unidas convienen igualmente en que su
política con respecto a los territorios a que se refiere este Capitulo, no me­
nos que con respecto a sus territorios metropolitanos, deberá fundarse en
el principio general de la buena vecindad, teniendo debidamente en cuen­
ta los intereses y el bienestar del resto del mundo en cuestiones de carácter
social, económico y comercial.

410
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Capítulo XII. REGIMEN INTERNACIONAL

DE ADMINISTRACIÓN FIDUCIARIA

Articule 75
La Organización establecerá bajo su autoridad un régimen internacional de
administración fiduciaria para la administración y vigilancia de los territo­
rios que puedan colocarse bajo dicho régimen en virtud de acuerdos espe­
ciales posteriores. A dichos territorios se les denominará «territorios fidei­
cometidos
.
*

Articulo 76
Los objetivos básicos del régimen de administración fiduciaria, de acuerdó
con los Propósitos de las Naciones Unidas enunciados en el Artículo I de
esta Carta, serán:

a) fomentar la paz y la seguridad internacionales;

b) promover el adelanto político, económico, social y educativo de los
habitantes de los territorios fideicometidos, y su desarrollo progresivo
hacia el gobierno propio o la independencia, teniéndose en cuenta las
circunstancias particulares de cada territorio y de sus pueblos y los de­
seos libremente expresados de los pueblos interesados, y según se dis­
pusiere en cada acuerdo sobre administración fiduciaria;
c) promover el respeto a los derechos humanos y a las libertades funda­
mentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idio­
ma o religión, asi como el reconocimiento de la interdependencia de los
pueblos del mundo; y
d) asegurar tratamiento igual para todos los Miembros de las Naciones
Unidas y sus nacionales en materias de carácter social, económico y co­
mercial. así como tratamiento igual para dichos nacionales en la admi­
nistración de la justicia, sin peijuicio de la realización de los objetivos
arriba expuestos y con sujeción a las disposiciones del Artículo 80.

Artículo 77
1. El régimen de administración fiduciaria se aplicará a los territorios
de las siguientes categorías que se colocaren bajo dicho régimen por
medio de los correspondientes acuerdos:

a) territorios actualmente bajo mandato;

411
 APÉNDICE

b) territorios que, como resultado de la Segunda Guerra Mundial,

fueren segregados de Estados enemigos, y
r) territorios voluntariamente colocados bajo este régimen por los
Estados responsables de su administración.

2. Sera objeto de acuerdo posterior el determinar cuáles territorios de

las categorías anteriormente mencionadas serán colocados bajo el
régimen de administración fiduciaria y en que condiciones.

/Irtícwfo 78
El régimen de administración fiduciaria no se aplicará a territorios que
hayan adquirido la calidad de Miembros de las Naciones Unidas, cuyas
rebelones entre sí se basarán en el respeto al principio de la igualdad so­
berana.

Articula 79
Los términos de la administración fiduciaria para cada territorio que haya
de colocarse bajo el régimen expresado, y cualquier modificación o refor­
ma, deberán ser acordados por los Estados directamente interesados, inclu­
so la potencia mandataria en el caso de territorios bajo mandato de un
Miembro de las Naciones Unidas, y serán aprobados según se dispone en
los Artículos 83 y 85.

Articula 80
1. Salvo lo que se conviniere en los acuerdos especiales sobre adminis­
tración fiduciaria concertados de conformidad con los Artículos 77,
79 y 81 y mediante los cuales se coloque cada territorio bajo el ré­
gimen de administración fiduciaria, y hasta tanto se concierten tales
acuerdos, ninguna disposición de este Capítulo sera interpretada en
el sentido de que modifica en manera alguna los derechos de cua­
lesquiera Estados o pueblos, o los términos de los instrumentos in­
ternacionales vigentes en que sean partes Miembros de las Naciones
Unidas.
2. El párrafo 1 de este Artículo no será interpretado en el sentido de
que da motivo para demorar o diferir la negociación y celebra­
ción de acuerdos para aplicar el régimen de administración fidu­
ciaria a territorios bajo mandato y otros territorios, conforme al
Articulo 77.

412
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Artículo 81
El acuerdo sobre administración fiduciaria contendrá en cada caso las con­
diciones en que se administrará el territorio fideicometido, y designará la
autoridad que ha de ejercer la administración. Dicha autoridad, que en lo
sucesivo se denominará la «autoridad administradora», podrá ser uno o más
Estados o la misma Organización.

Artículo 82
Podrán designarse en cualquier acuerdo sobre administración fiduciaria,
una o varias zonas estratégicas que comprendan parte o la totalidad del
territorio fideicometido a que se refiera el acuerdo, sin perjuicio de los
acuerdos especiales celebrados con arreglo al Artículo 43.

Artículo 83
1. Todas las funciones de las Naciones Unidas relativas a zonas estraté­
gicas, incluso la de aprobar los términos de los acuerdos sobre admi­
nistración fiduciaria y de las modificaciones o reformas de los mis­
mos» serán ejercidas por el Consejo de Seguridad.
2. Los objetivos básicos enunciados en el Artículo 76 serán aplicables a
la población de cada zona estratégica.
3. Salvo las disposiciones de los acuerdos sobre administración fiducia­
ria y sin peijuicio de las exigencias de la seguridad, el Consejo de
Seguridad aprovechará la ayuda del Consejo de Administración Fi­
duciaria para desempeñar, en las zonas estratégicas, aquellas funcio­
nes de la Organización relativas a materias políticas, económicas, so­
ciales y educativas que correspondan al régimen de administración
fiduciaria.

Artículo 84
La autoridad administradora tendrá el deber de velar por que el territo­
rio fideicometido contribuya al mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales. Con tal fin. la autoridad administradora podrá hacer uso
de las fuerzas voluntarias, de las facilidades y de la ayuda del citado te­
rritorio, a efecto de cumplir con las obligaciones por ella contraídas a
este respecto ante el Consejo de Seguridad, como también para la de­
fensa local y el mantenimiento de la ley y del orden dentro del territo­
rio fideicometido.

413
 APENDICE

Artículo 85
1. Las funciones de la Organización en lo que respecta a los acuerdos
sobre administración fiduciaria relativos a todas las zonas no desig­
nadas como estratégicas, incluso la de aprobar los términos de los
acuerdos y las modificaciones o reformas de los mismos serán ejer­
cidas por la Asamblea General.
2. El Consejo de Administración Fiduciaria, bajo la autoridad de la
Asamblea General, ayudará a esta en el desempeño de las funciones
aquí enumeradas.

Capitulo XIII. El Consejo de Administración Fiduciaria

Composición

Artículo 86
1. El Consejo de Administración Fiduciaria estará integrado por los si­
guientes Miembros de las Naciones Unidas:
a) los Miembros que administren territorios fideicometidos;
fe) los Miembros mencionados por su nombre en el Artículo 23 que
no estén administrando territorios fideicometidos; y
c) tantos otros Miembros elegidos por períodos de tres años por la
Asamblea General cuantos sean necesarios para asegurar que el
número total de miembros del Consejo de Administración Fi­
duciaria se divida por igual entre los Miembros de las Naciones
Unidas administradores de tales territorios y los no administra­
dores.
2. Cada miembro del Consejo de Administración Fiduciaria designará
a una persona especialmente calificada para que lo represente en el
Consejo.

Funciones y poderes

Artículo 87
En el desempeño de sus funciones, la Asamblea General y. bajo su autori­
dad, el Consejo de Administración Fiduciaria podrán:

414
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

a) considerar informes que les haya rendido la autoridad administradora;

b) aceptar peticiones y examinarlas en consulta con la autoridad adminis­
tradora;
c) disponer visitas periódicas a los territorios fideicometidos en fechas con­
venidas con la autoridad administradora; y
d) tomar estas y otras medidas de conformidad con los términos de los
acuerdos sobre administración fiduciaria.

Articulo 88
El Consejo de Administración Fiduciaria formulará un cuestionario so­
bre el adelanto político, económico, social y educativo de los habitantes
de cada territorio fideicometido; y la autoridad administradora de cada
territorio fideicometido dentro de la competencia de la Asamblea Ge­
neral, rendirá a esta un informe anual sobre la base de dicho cuestio­
nario.

Votación

Artículo 89
1. Cada miembro del Consejo de Administración Fiduciaria tendrá un
voto.
2. Las decisiones del Consejo de Administración Fiduciaria serán to­
madas por el voto de la mayoría de los miembros presentes y vo­
tantes.

Procedimiento

Articulo 90
1. El Consejo de Administración Fiduciaria dictará su propio regla­
mento, el cual establecerá el método de elegir su Presidente.
2. El Consejo de Administración Fiduciaria se reunirá cuando sea
necesario, según su reglamento. Este contendrá disposiciones so­
bre convocación del Consejo a solicitud de la mayoría de sus miem­
bros.

Artículo 91
El Consejo de Administración Fiduciaria, cuando lo estime conveniente,
se valdrá de la ayuda del Consejo Económico y Social y de la de los orga­

415
 APÉNDICE

nismos especializados con respecto a los asuntos de la respectiva compe­

tencia de los mismos.

Capiculo XIV. La Corte Internacional de Justicia

Artículo 92
La Corte Internacional de Justicia será el órgano judicial principal de las
Naciones Unidas; funcionara de conformidad con el Estatuto anexo, que
está basado en el de la Corte Permanente de justicia Internacional, y que for­
ma parte integrante de esta Carta.

Artículo 93
1. Todos los Miembros de las Naciones Unidas son ipso jacto partes en
el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia.
2. Un Estado que no sea Miembro de las Naciones Unidas podrá
llegar a ser parte en el Estatuto de la Corte Internacional de Jus­
ticia, de acuerdo con las condiciones que determine en cada caso
la Asamblea General a recomendación del Consejo de Segu­
ridad.

Articulo 94
1. Cada Miembro de las Naciones Unidas se compromete a cumplir la
decisión de la Corte Internacional de Justicia en todo litigio en que
sea parte.
2. Si una de las partes en un litigio dejare de cumplir las obligaciones
que le imponga un fallo de la Corte, la otra parte podra recurrir al
Consejo de Seguridad, el cual podra, si lo cree necesario, hacer re­
comendaciones o dictar medidas con el objeto de que se lleve a
efecto la ejecución del fallo.

Artículo 95
Ninguna de las disposiciones de esta Carta impedirá a los Miembros de las
Naciones Unidas encomendar la solución de sus diferencias a otros tribu­
nales en virtud de acuerdos ya existentes o que puedan concertarse en el
futuro.

416
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Artículo 96
1. La Asamblea Genera) o el Consejo de Seguridad podrán solicitar de
la Corte Internacional de Justicia que emita una opinión consultiva
sobre cualquier cuestión jurídica.
2. Los otros óiganos de las Naciones Unidas y los organismos especia­
lizados que en cualquier momento sean autorizados para ello por la
Asamblea General, podrán igualmente solicitar de la Corte opinio­
nes consultivas sobre cuestiones jurídicas que suijan dentro de la es­
fera de sus actividades.

Capítulo XV. La Secretaría

Artículo 97
La Secretaría se compondrá de un Secretario General y del personal que
requiera la Organización. El Secretario General será nombrado por la
Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad. El Secre­
tario General será el más alto funcionario administrativo de la Organiza­
ción.

Artículo 98
El Secretario General actuará como tal en todas las sesiones de la Asamblea
General, del Consejo de Seguridad, del Consejo Económico y Social y del
Consejo de Administración Fiduciaria, y desempeñará las demás funciones
que le encomienden dichos órganos. El Secretario General rendirá a la
Asamblea General un informe anual sobre las actividades de la Organiza­
ción.

Artículo 99
El Secretario General podrá llamar la atención del Consejo de Seguridad
hacia cualquier asunto que en su opinión pueda poner en peligro el man­
tenimiento de la paz y la seguridad internacionales.

Artículo 100
1. En el cumplimiento de sus deberes, el Secretario General y el per­
sonal de la Secretaría no solicitarán ni recibirán instrucciones de
ningún gobierno ni de ninguna autoridad ajena a la Organización, y
se abstendrán de actuar en forma alguna que sea incompatible con

417
 APÉNDICE

su condición de funcionarios internacionales responsables única­

mente ante la Organización.
2. Cada uno de los Miembros de las Naciones Unidas se compro­
mete a respetar el carácter exclusivamente internacional de las
funciones del Secretario General y del personal de la Secretaria, y
a no tratar de influir sobre ellos en el desempeño de sus funcio­
nes,

Artículo 101
1. El personal de la Secretaría será nombrado por el Secretario General
de acuerdo con las reglas establecidas por la Asamblea General.
2. Se asignara permanentemente personal adecuado al Consejo Eco­
nómico y Social, al Consejo de Administración Fiduciaria y, según
se requiera, a otros órganos de las Naciones Unidas. Este personal
formará parte de la Secretaría.
3. La consideración primordial que se tendrá en cuenta al nombrar el
persona] de la Secretaría y al determinar las condiciones del servicio,
es la necesidad de asegurar el más alto grado de eficiencia, compe­
tencia e integridad. Se dará debida consideración también a la im­
portancia de contratar el personal en forma de que haya la más am­
plia representación geográfica posible.

Capitulo XVI. Disposiciones varias

Artículo 102
1, Todo tratado y todo acuerdo internacional concertados por cuales­
quiera Miembros de las Naciones Unidas después de entrar en vigor
esta Carta, serán registrados en la Secretaría y publicados por esta a
la mayor brevedad posible.
2. Ninguna de las partes en un tratado o acuerdo internacional que no
haya sido registrado conforme a las disposiciones del párrafo 1 de
este Artículo, podrá invocar dicho tratado o acuerdo ante órgano al­
guno de las Naciones Unidas.

Articulo 103
En caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los Miembros de
las Naciones Unidas en virtud de la presente Carta y sus obligaciones con­

418
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

traídas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las

obligaciones impuestas por la presente Carta.

Artículo 104
La Organización gozará, en el territorio de cada uno de sus Miembros, de
la capacidad jurídica que sea necesaria para el ejercicio de sus funciones
y la realización de sus propósitos.

Artículo 105
1. La Organización gozará, en el territorio de cada uno de sus Miem­
bros, de los privilegios e inmunidades necesarios para la realización
de sus propósitos.
2. Los representantes de los Miembros de la Organización y los fun­
cionarios de esta, gozarán asimismo de los privilegios e inmunidades
necesarios para desempeñar con independencia sus funciones en re­
lación con la Organización.
3. La Asamblea General podrá hacer recomendaciones con el objeto
de determinar los pormenores de la aplicación de los párrafos 1 y
2 de este Artículo, o proponer convenciones a los Miembros de las
Naciones Unidas con el mismo objeto.

Capítulo XVII. Acuerdos transitorios sobre seguridad

Articulo 106
Mientras entran en vigor los convenios especiales previstos en el Artículo
43, que ajuicio del Consejo de Seguridad lo capaciten para ejercer las
atribuciones a que se refiere el Artículo 42, las partes en la Declaración de
las Cuatro Potencias firmada en Moscú el 30 de octubre de 1943, y Fran­
cia, deberán, conforme a las disposiciones del párrafo 5 de esa Declara­
ción, celebrar consultas entre sí, y cuando a ello hubiere lugar, con otros
miembros de la Organización, a fin de acordar en nombre de esta la ac­
ción conjunta que fuere necesaria para mantener la paz y la seguridad in­
ternacionales.

Artículo 107
Ninguna de las disposiciones de esta Carta invalidará o impedirá cual­
quier acción ejercida o autorizada como resultado de la Segunda Guerra

419
 APÉNDICE

Mundial con respecto a un Estado enemigo de cualquiera de los signata­

rios de esta Carta durante la citada guerra, por los gobiernos responsables
de dicha acción.

Capítulo XVIII. Reformas

Artículo 108
Las reformas a la presente Carta entrarán en vigor para todos los Miembros
de las Naciones Unidas cuando hayan sido adoptadas por el voto de las dos
terceras partes de los miembros de la Asamblea General y rarificadas, de
conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales, por las
dos terceras partes de los Miembros de las Naciones Unidas, incluyendo a
todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad.

Artículo 109
1. Se podrá celebrar una Conferencia General de los Miembros de las
Naciones Unidas con el propósito de revisar esta Carta, en la fecha
y lugar que se determinen por el voto de las dos terceras partes de
los miembros de la Asamblea General y por el voto de cualesquiera
nueve miembros del Consejo de Seguridad. Cada Miembro de las
Naciones Unidas tendrá un voto en la Conferencia.
2. Toda modificación de esta Carta recomendada por el voto de las dos
terceras partes de la Conferencia entrará en vigor al ser ratificada de
acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales, por las
dos terceras partes de los Miembros de las Naciones Unidas, inclu­
yendo a todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad.
3. Si no se hubiere celebrado tal Conferencia antes de la decima reu­
nión anual de la Asamblea General después de entrar en vigor esta
Carta, la proposición de convocar tal Conferencia será puesta en la
agenda de dicha reunión de la Asamblea General, y la Conferencia
será celebrada si así lo decidieren la mayoría de los miembros de la
Asamblea General y siete miembros cualesquiera del Consejo de
Seguridad.

420
 CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS

Capiculo XIX. Ratificación y firma

Articulo 110
1. La presente Carta será ratificada por los Estados signatarios de acuer­
do con sus respectivos procedimientos constitucionales.
2. Las ratificaciones serán entregadas para su depósito al Gobierno de
los Estados Unidos de América, el cual notificara cada depósito a to­
dos los Estados signatarios así como al Secretario General de la Or­
ganización cuando haya sido designado.
3. La presente Carta entrará en vigor tan pronto como hayan sido de­
positadas las ratificaciones de la República de China, Francia, la
Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas, el Reino Unido de
la Gran Bretaña e Irlanda del Norte y los Estados Unidos de Amé­
rica, y por la mayoría de los demás Estados signatarios. Acto segui­
do se dejará constancia de las ratificaciones depositadas en un proto­
colo que extenderá el Gobierno de los Estados Unidos de América,
y del cual transmitirá copias a todos los Estados signatarios.
4. Los Estados signatarios de esta Carta que la ratifiquen después de
que haya entrado en vigor adquirirán la calidad de miembros origi­
narios de las Naciones Unidas en la fecha del depósito de sus res­
pectivas ratificaciones.

Articulo 111
La presente Carta, cuyos textos en chino, francés, ruso, inglés y español son
igualmente auténticos, será depositada en los archivos del Gobierno de los
Estados Unidos de América. Dicho Gobierno enviará copias debidamente
certificadas de la misma a los Gobiernos de los demás Estados signatarios.

En fe de lo cual los Representantes de los Gobiernos de las Naciones

Unidas han suscrito esta Carta.

Firmada en la ciudad de San Francisco, a los veintiséis días del mes de ju­
nio de mil novecientos cuarenta y cinco.
 índice alfabético

Abisinia, crisis de. 41, 50, 69 crisis en, 102, 103, 108, 121,
Abjasia. 298 176, 217, 223, 227
Abrams, Ellíott, 247 cuestiones de derechos huma­
Abu Ghraib, prisión militar, 265 nos, 249, 258, 261-262
ACNUDH (Alto Comisionado de las ONU y. 86, 124, 133. 162, 198,
Naciones Unidas para los Derechos 220
Humanos). 251, 257, 259, 264. Agencia Católica de Desarrollo Exte­
282,251.257,259,260,264.282 rior (CAFOD), 283. 291
ACNUR (Alto Comisionado de las Agencia Central de Inteligencia
Naciones Unidas para los Refu­ (CIA). 295, 320
giados). 164. 200 Agencia de las Naciones Unidas para
Acuerdo General sobre Aranceles y los Refugiados de Palestina en
Comercio (GATT), 164. 188 Oriente Próximo (UNRWA), 92
Afganistán Agencia de Protección Medioam­
BBC World Service en, 300 biental de Estados Unidos, 215
colapso del estado, 311 Agencia Estadounidense para el De­
imposición de paz en, 131, 153, sarrollo Internacional (USAID),
328,329 287. 295
Médicos Sin Fronteras y, 284 Agencia Sueca de Desarrollo Interna­
proceso de construcción del es­ cional, 287
tado. 112,322 Aideed, Muhammad Farrah, general
talábanos y, 109, 261 somalí. 136. 144
Unión Soviética y, 98. 132 Albania, 38. 248
violaciones de derechos huma­ Alemania
nos, 257, 261,284 antes del comienzo de la Segun­
África da Guerra Mundial. 51
avances en, 225, 258, 299 como contribuyente al presu­
colonialismo en. 32, 116. 201, puesto de la ONU, 105
238, 245 Conferencia de Munich (1938), 52

423
 ÍNDICE ALFABÉTICO

cuestiones de refugiados, 200 Arias, Óscar, 262

invasión de Polonia, 53 Arushi, acuerdo de (1993), 143
unificación de, 250 Asamblea General de la ONU
y el Consejo de Seguridad, 317- aumento de su eficacia, 344-347
318 Comité Especia) de Operaciones de
y la Sociedad de Naciones, 37, Mantenimiento de la Paz, 346
39, 40-42, 44, 48, 50-51 Declaración sobre el Estableci­
Alemania, República Democrática miento de un Nuevo Orden
de, 210, 250 Internacional, 173
All-India School of Hygiene and Pu­ discusiones sobre su creación, 62
blic Health, 295 en la Carta de la ONU, 64-65,
América Centra), 131,133, 261,262, 268-269, 391-395
292 frente al Consejo de Seguridad,
América Latina 65-66, 87-88, 120, 270, 272-
crisis en, 176, 223 273
cuestiones de derechos huma­ opinión de la Comisión de Go-
nos, 244, 249 bemanza Mundial sobre la,
MADRE, organización, 288, 274, 345
289 papel en la historia de la ONU,
medios de comunicación en, 268-274
301 preponderancia de países de
opinión sobre el desarrollo de los Africa, Asia y América Latina,
gobiernos de, 212 86, 124
y la ONU, 86, 121, 124, 198, primera sesión, 80
220, 325 primeras tentativas de pacifica­
y la Sociedad de Naciones, 42 ción, 117-122
America Watch, 249 Resolución 998 de la, 119-120
American Friends Service Commit- y asuntos «blandos», 272
tee, 291 Asia
Amigos de la Tierra, 211 avances en, 180, 299
Amnistía Internacional, 244, 247, colonialismo y, 238
248, 262, 264, 281-283, 293, crisis en, 176, 223
336, 342 opinión sobre el desarrollo de los
Angola, 86, 98, 131, 133, 244, 298 gobiernos de, 212, 252
Annan, Kofi, secretario general de la y la ONU, 86, 124, 198, 220
ONU. 107, 108, 149, 264 Asia Watch, 249
Anti-Defamation League, 291 Asociación Estadounidense de Abo­
Año Internacional de los Derechos gados, 277
Humanos, 247 Associated Press (AP), agencia, 320
Arabia Saudí, 223, 225, 238 Australia, 44, 121, 151, 263, 264,
Arap Moi, Daniel, 289 269, 328
Argelia, 124 Austria, 43, 52, 83, 85, 126
Argentina, 44, 100, 244, 262, 316 AnsMist de, 52

424
 ÍNDICE ALFABÉTICO

Avenol. Joseph. secretario general de Brahimi (2000), Informe, 150

la Sociedad de Naciones. 54 Brasil, 101, 105, 178, 182, 188. 203
asunto del escaño permanente en
el Consejo de Seguridad. 105-
Bagehot, Walter, 344 106, 269. 325
Bagram, prisión militar de, 26S bosque tropical y, 212, 216. 217
Baker. Plan. 178. 181 crecimiento económico de, 309.
Balcanes, conflicto de los. 33 311,337
Banco Africano de Desarrollo. 186 cuestiones de derechos huma­
Banco de Desarrollo Asiático. 287 nos. 244, 262
Banco de Inglaterra, 46 cuestiones medioambientales.
Banco de Pagos Internacionales, 178 213,215. 216.217, 342
Banco Internacional de Reconstruc­ industrialización de. 215
ción y Fomento (BIRF), 61 papel en las operaciones de paci­
Banco Mundial, 61. 63, 159-162, ficación, 121
164-167, 169, 171. 175. 179, préstamos del FMI para la devo­
182-190, 192, 223. 225, 256, lución de la deuda, 178, 182
275, 290, 295, 302, 321. 334, Bretton Woods, Conferencia de, 61,
335» 337.345 62, 66. 159, 161-162, 170. 175,
BBC. 229. 300 179-180, 187, 188, 193-194,
BBC World Service, 297, 299-302 198, 199, 207. 270. 303, 312,
Belfasc, «domingo sangriento» en, 247 332. 333-334, 337,344. 349
Bélgica, 37-38, 39, 53, 58 Breznev, Leónidas, 247
Benenson. Peter, abogado, 281 Brookings Institución» 201.202, 208,
Bentham, Jeremy, 31 232
Berlín, crisis de, 197 Brundtland, informe. 215
Berlín, muro de, 250 Budapest, protestas en (1956), 244,
Bemadotte, conde Folke, 118 250
Bielotrusía. 341 Bulgaria. 53
Bismarck, Otto von, 21. 33, 71. 137 Bunche. Ralph, 75, 95, 118, 196,
Blair, Tony, 111.299 359
Bohemia, 53 Burundi. 104,144. 259, 298
Borah, William, senador, 46 Bush, George Herbert Walker, 99.
Bosnia, 104, 133, 152, 263, 311 138, 217, 250, 259
Bosnia-He reegovina, 131 Bush, George Walker. 154, 231
bosques tropicales, 212. 214-215,
217
Botswana. 258 Cachemira, conflicto de. 108, 129,
Bourgeois. León, 35 244, 298
Boutros-Ghali. Bou tros, secretario CAFOD, véase Agencia Católica de
general de la ONU, 86, 95. 107, Desarrollo Exterior
136, 140, 149, 181, 246, 255, calentamiento global, 342
298 Cámara de los Comunes británica, 65

425
 INDICE ALFABETICO

Camboya, 85. 102. 124. 131. 134, China

144. 149. 244-245, 246. 259, abstenciones en el Consejo de
264, 359 Seguridad, 98
Camp David, acuerdos de, 126, 126 al final de la Segunda Guerra
Canadá, 121. 125, 204, 217, 248. Mundial, 56
273, 323 como miembro permanente del
Carson. Racheh Primavera silenciosa
* Consejo de Seguridad. 83, 86,
209 99
Carta Atlántica, 234 crecimiento económico de, 180,
Carta de la ONU 309, 334, 335, 337
como proclamación del Parla­ cuestiones de derechos huma
mento de la humanidad, 64. nos, 244, 247. 248. 249, 252,
166 254, 261, 263, 271,272
consideraciones de tiempo de güe­ cuestiones medioambientales,
ña sobre seguridad militar y eco­ 215, 216, 217, 310, 342
nómica internacional, 55-62 industrialización de, 215, 217,
creación de la, 63, 78-79 310
enmienda, 78, 313, 317-318, medios de comunicación en,
319. 340. 347. 348 300
Preámbulo, 55, 63. 349, 388 República Popular China frente
texto completo, 387-421 a China nacionalista, 88-89
y derechos humanos, 234-235 uso de internet. 301
y ONGs, 266-267, 277-278 y Camboya. 124
Cárter, Jimmy, presidente, 247 y la creación del Consejo de Ad­
cascos azules. 91. 101, 114, 119. 121. ministración Fiduciaria, 75
323, 327 Chipre, 92, 121. 128, 153
véase también pacificación, opera­ ChurchiU, Winston, 51, 54-56, 72.
ciones de 73, 75, 146, 234
Cassin, René, abogado. 196, 236, Cisjordania. 229. 261. 272
240, 359 Claude, Inís. 35
Catholic Relief Services, 291, 302 Clemenceau, Georges, 44. 45
Caude, Inís, historiador, 35 Clinton, administración. 135-136,
CBS, 229 138, 149, 259
Cecil, lord Robert, 35. 49» 53 CNN. 205» 297-299, 300, 303
Ceilán, 85 Cobden, Richard. 31,47
Centro de Transporte Sustencable Colombia, 37. 121
(EMBARQ). 287 colonialismo
Chad. 329 en la época de la creación de la
Chamberlain, Neville, 41, 42. 50, 53 ONU, 74. 115-116
Checa. República, 262 perspectiva general. 32
Chechenia. 261, 284. 291 y África, 32, 116, 201, 238. 245
Checoslovaquia, 37. 42. 52, 53, 58 y desarrollo económico, 161,
Chile, 43, 246. 334 163

426
 ÍNDICE ALFABÉTICO

Comisión de Construcción de la Paz. Comité Especial de Operaciones de

332 Mantenimiento de la Paz. 346
Comisión de Derechos Humanos de Comité Interinsritucional de la Mu­
la ONU. 240. 245. 247, 256, jer y la Igualdad entre los Sexos,
340 194
Comisión de Desarrollo Social, 198 Comité Internacional de la Cruz
Comisión de Estadística, 197-198, Roja (CIRC), 31, 281-284
240 Comité Judío Americano, 291
Comisión de Estupefacientes, 196, Comité para la Eliminación de la
240. 339 Discriminación Racial. 242
Comisión de Gobemanza Mundial, Comité para la Protección de los Pe­
274. 345 riodistas. 279
Comisión de Juristas Colombianos, Commonwealth, 121, 214, 300,
297 324-325
Comisión de la Condición Jurídica y Comte, Auguste, 31
Social de la Mujer, 339 Concierto de Europa, 30, 35, 83
Comisión de la Verdad, 292 Confederación de Industrias Indias.
Comisión de las Naciones Unidas so­ 287
bre la Condición de la Mujer, Conferencia de las Naciones Unidas
240 sobre Comercio y Desarrollo
Comisión del Opio, 37 (UNCTAD), 171-172
Comisión Económica para Africa Conferencia de la ONU sobre Me­
(CEPA), 163 dio Ambiente y Desarrollo, en
Comisión Económica para América Rao (1992), 205, 213, 215-217,
Latina (CEPAL), 163, 172 224. 255
Comisión Económica para Europa Conferencia de las Naciones Unidas
(CEPE). 163 sobre el Medio Humano, Esto-
Comisión Económica y Social para colmo, 1972 (UNCHE), 203,
Asia y el Pacífico (CESPAP). 211-214
163 Conferencia de Seguridad y Coope­
Comisión para el Desarrollo Social ración Europea (CSCE), 248
(CSD), 195 Conferencia Internacional sobre De­
Comisión para el Estudio de la Orga­ rechos Humanos. Teherán
nización de la Paz. 54 (1968),
Comisión sobre Población y Desa­ Conferencia Mundial sobre Ciencia
rrollo, 195 y Tecnología para el Desarrollo
Comité de Expertos sobre el Trans­ (Viena. 1970), 204
porte de Mercancías Peligrosas. Conferencia Mundial sobre Dere­
339 chos Humanos, Viena (1993),
Comité de las Naciones Unidas para 204, 251
la Eliminación de todas las For­ Conferencia Mundial sobre la Ali­
mas de Discriminación contra la mentación (1974), en Roma.
Mujer (CEDAW), 225. 226 206

427
 ÍNDICE ALFABÉTICO

Conferencia Mundial sobre las Muje­ oficina del secretario general

res, Ciudad de México (1975), como personal del, 77-78
206 opinión de la Comisión de Go-
Conferencia sobre Mujer y Desarro­ bemanza Mundial sobre el. 274
llo, Beijing (1995), 204, 224 papel de la abstención en el,
Confucio, 29 98-99
Congo. 88. 91-92, 102, 108. 114, papel en la reconstrucción de es­
121-122, 127, 139. 146, 149, tados colapsados, 332
150, 153 papel en las guerras árabe-israe­
Congo-Katanga, guerra de secesión líes, 124-128
del, 119 primera sesión, 80
Congreso de Administración Fidu­ primeras tentativas de pacifica­
ciaria, 64, 74, 75, 77, 260, 275 ción, 117-122
Congreso de la ONU sobre Preven­ Resolución 836 del, 141
ción del Delito y Trato del De­ texto de la Carta, 396-398
lincuente, 242 transformación de su función, 98
Congreso Judío americano, 291 y la guerra de Estados Unidos
Consejo de Administración Fiducia­ contra Irak, 110-111, 154
ria, 313. 330-331, 344, 348 y la guerra del Golfo, 98-99,
Consejo de Derechos Humanos de la 101, 131
ONU. 253 y la invasión de Kuwait por Irak.
Consejo de la Mujer de la Casa Blan­ 131
ca, 225 y las acciones militares de Esta­
Consejo de Seguridad de la ONU dos Unidos, 109-110
acertijo del, 83-113 y UNPROFOR, 139-142
debate sobre la modificación de Consejo de Seguridad Económica de
las condiciones de ingreso y la ONU, 275, 338
los poderes del, 313-319 Consejo Económico y Social (ECO­
derecho a voto en, 67, 83-92, SOC). 64, 73, 75-77, 158-160,
104- 106,124,270,313,314-318 164,166,171,180, 186, 188,
después de la guerra fría, 106, 193, 194, 196, 197-198, 206,
130-136 211, 225, 227, 237, 240, 242,
discusiones sobre su composi­ 256, 271, 275, 279-280. 291.
ción, 62 313, 331, 334, 338-339-341,
durante la guerra fría, 84-91, 344, 346, 348. 357
120, 245 Consejo Estadounidense de Obispos
en la Carta de la ONU, 64-70, Católicos, 292
396-398 Consejo Mundial de la Alimentación
frente a la Asamblea General, (WFC), 206
65-66, 88» 120, 269, 273 Convención Internacional sobre la
miembros permanentes, 83-92, Eliminación de todas las Formas
105- 106, 123-124, 245, 269, de Discriminación Racial (1965),
311, 318, 324 240

428
 ÍNDICE ALFABÉTICO

Convención Marco de las Naciones Dayton, Acuerdos de Paz de, 142

Unidas sobre el Cambio Climá­ Declaración Universal de los Dere­
tico (UNFCCC), 217 chos Humanos, 62, 235, 238,
Convención sobre el Cambio Climá­ 242, 243, 281
tico, 215 Declaración y Programa de Acción
Convención sobre el Estatuto de los de Viena (VDPA), 251-252,
Refugiados (1951), 240 257-259
Convención sobre la Eliminación de Dehio, Ludwig, 43
todas las Formas de Discrimina­ Deng Xiaoping, 180
ción contra la Mujer, 222 derechos de las mujeres y los niños,
Convención sobre los Derechos del 195, 219-227, 288
Niño, 252, 255 Dias, Clarence, 254
Convención sobre los Derechos Po­ Dinamarca, 53, 57, 214, 241, 315
líticos de la Mujer (1952), 240 Djibuti, 258
Cooper, Duff, 51 Du Bois, W. E. B., 235, 237
Cordier, Andrew, 95 Dulles.John Foster. secretario de Es­
Corea, guerra de, 89, 99, 109-110, tado. 90
131.197, 200, 228
Corea del Norte, 86, 88, 122, 129,
261 Ebadi, Shirin, abogada iraní, 300
Corea del Sur, 88, 180 ECOMOG (fuerzas de pacificación
Corte Internacional de Justicia de La de Africa occidental en Liberia),
Haya. 64, 68. 73, 76-77, 272- 151
273 ECOSOC, víase Consejo Económi­
Cosca de Marfil. 154 co y Social
Costa Rica, 57, 175, 262 ECOWAS, grupo de estados de Áfri­
Crimea, 352 ca occidental, 327
Croacia, 131,258 Egipto, 42, 90, 92,168, 203
Cuatro Libertades, discurso de las, Ehriich, Paul: 77ie Pvpulaiivn Bontb,
55, 234 210
Cuba. 98. 248, 341 Eisenhower. Dwight D., presidente,
crisis de los misiles, 111 80,162
Cumbre Mundial sobre la In&ncia Emiratos Árabes Unidos, 174
(1990), 204, 220 Eritrea, 258
esclavitud, legislación contra la. 30
Eslovenia, 258
Dadzie, Kenneth, 158 España, 83,115, 247, 309
Dahomey, 180 Estados Unidos
Dallaire, Roméo, 145-146 a) final de la Segunda Guerra
Dante Alighieri, 29 Mundial, 56-58
Danzig, ciudad libre de, 37 antes del comienzo de la Segun­
Darfur, 190, 283. 292 da Guerra Mundial, 51
Dawes, Plan, 40 como miembro permanente del

429
 ÍNDICE ALFABÉTICO

Consejo de Seguridad, 83, 86, FNUAP. 186

92 Fondo de Desarrollo de las Naciones
Congreso de, 104, 149 Unidas para la Mujer (UNI-
consideraciones de tiempo de FEM), 194. 206. 222
guerra sobre seguridad militar Fondo de las Naciones Unidas para
y económica internacional, 56, las Emergencias Internacionales
57-58 relativas a los Niños, 195
Constitución, 234, 236 Fondo Especial de la ONU, 171
déficit fiscal y comercial, 336 Fondo Global para las Mujeres.
Departamento de Estado, 75, 144 288
oposición a las Naciones Unidas, Fondo Internacional de Desarrollo
106, 108. 323, 347 Agrícola (F1DA), 206
y el Acta Final de Helsinki, 248 Fondo Monetario Internacional
y el calentamiento global. 342 (FMl), 61, 159. 159, 161-162,
y la Conferencia de Munich 164, 166, 169, 177-179. 182-
(1938), 52 184, 187-188, 192, 275, 290.
y la creación del Consejo de Ad­ 334, 337, 358
ministración Fiduciaria, 76 Fox News. 300
y la guerra de Irak, 110—111, Francia
154, 300, 325 al final de la Segunda Guerra
y la guerra de Vietnani. 124 Mundial, 56
y la guerra del Golfo. 98-99, antes del comienzo de la Segun­
MI, 131 da Guerra Mundial, 51
y la Sociedad de Naciones, 35, como miembro permanente del
41, 43, 44. 47 Consejo de Seguridad, 83, 85,
y Líbano. 126, 127 105, 124
y los tratados ajenos a la Socie­ como potencia colonial. 115,116
dad de Naciones, 39 consideraciones de tiempo de
y UNPROFOR. 139 guerra sobre seguridad militar
estoicos, 29 y económica internacional, 56,
Etiopía, 49, 58, 150 57-58
Exxon, 192 en la antigua Yugoslavia, 141
en Líbano, 127
en Ruanda, 145
Falk, Richard, 275 papel en las operaciones de paci­
The Endangcred Planet, 210 ficación, 121
Farer, TomJ.. profesor, 239 preocupaciones económicas, 181
Felipe 11, rey de España, 43 pruebas nucleares en el Pacífico,
FENU II. 125, 126 97, 286
FENUOS. 125. 128 y Costa de Marfil, 153-154
Fidji, 121 y Greenpeace, 286
Finlandia, 37. 41, 43, 54, 56. 57, 85, y la Conferencia de Munich
126, 210 (1938), 52

430
 ÍNDICE ALFABÉTICO

y la creación del Consejo de Ad­ GANUPT (Grupo de Asistencia de

ministración Fiduciaria, 76 las Naciones Unidas para el Pe­
y la Segunda Guerra Mundial, ríodo de Transición), 12
53 Gaulle, Charles de, general, 72
y la Sociedad de Naciones, 35. Gaza, franja de, 92. 95, 119. 229,
39,41.43, 47-51 261,279, 281
y los tratados ajenos a la Socie­ Geinayel. Amin, presidente libanes,
dad de Naciones. 39 127
Franck, T. M., profesor, 96 Georgia, 131
Franco, Francisco, general, 244 Gerardi, Juan, obispo, 292
Franklin, Benjamín, 335 n. Ghana, 121, 126, 163,300
Freedom House, en Nueva York, Gladstone, William, primer ministro
262 británico, 31, 166, 234, 352-
Fuerza de Emergencia de la ONU 354. 361
(FENU), 94, 119, 120, 121 Godrej Grecn Business Centre, 287
Fuerza de Pacificación Internacional Gocbbels, Joseph. 299
(UNF1CYP), 128-129 Gorbachov, Mijail, 98
Fuerza de Reacción Rápida (RRF), Gran Bretaña
141 al final de la Segunda Guerra
Fuerza Multinacional (MNF). 125, Mundial, 56, 58
127 antes del comienzo de la Segun­
Fuerza Multinacional de Paz y Ob­ da Guerra Mundial, 51
servadores (MFO), 126 colonialismo y» 33, 42, 74, 115,
Fundación Camegie, 173, 205» 294 116
Fundación Ford, 146, 205, 248. 294, como miembro permanente del
295-297. 313 Consejo de Seguridad, 83, 85,
Fundación Gates, 295-296, 302, 303 105, 124
Fundación Godrej, 287 consideraciones de tiempo de
Fundación Hericage, 355 guerra sobre seguridad militar
Fundación Krupp, 297 y económica internacional, 56,
Fundación MacArthur, 205 57-58
Fundación Pew. 205 derechos humanos en el Ulster,
Fundación Rockefeiler, 173, 205, 244
294, 295, 302 en la antigua Yugoslavia, 141
Fundación Sasakawa, 297 en Sierra Leona. 151, 153, 263,
Fundación Shell. 287 328
fundaciones filantrópicas, 293-296, países de la Commonwealth
302 como cedentes de fueras de
pacificación. 121. 325
papel en las operaciones de paci­
G-77, grupo de los. 166. 171, 174 ficación, 128, 129
Gaer, Felice, profesor, 239 y la Conferencia de Munich
Garnbia. 258 (1938), 52

431
 ÍNDICE ALFABÉTICO

y la creación del Consejo de Ad­ Guatemala, 292

ministración Fiduciaria, 76 Guayana, 97
y la provincia otomana de Mo- Guerra del Golfo, 89, 109, 110, 118,
sul, 38 131
y la Segunda Guerra Mundial, guerra fría
52-53 capacidad de respuesta de la
y la Sociedad de Naciones, 35, ONU tras la. 130-136
39.41. 43. 47-51 fin de la, 250-251
y los tratados ajenos a la Socie­ impacto sobre el Consejo de Se­
dad de Naciones, 39 guridad, 84-92, 105, 120, 244
grandes potencias impacto sobre las políticas socia­
a lo largo de la historia, 83 les y culturales de la ONU, 197
antes de la Sociedad de Nacio­ y cuestiones de ayuda de la
nes, 30-33 ONU, 177
como miembros permanentes del Guerra Mundial, Primera, 23» 33-34,
Consejo de Seguridad, 83-85 36, 49, 309
consideraciones de tiempo de batalla del Somme. 34
guerra sobre seguridad militar y Guerra Mundial, Segunda, 57, 197,
económica internacional, 54-62 325
planificación de una nueva orga­ Operación Barbarroja, 72
nización mundial después de Pearl Harbor, ataque sobre, 72
la guerra, 62-80 Guinea, 327
tratados ajenos a la Sociedad de
Naciones. 38-39
y ECOSOC, 75-76 Habsburgo, imperio de los. 30. 32,
y la Conferencia de Munich 34
(1938), 52 Haití, 101-102. 131,321,322
y la creación de la Carta de la Hamas. 261
ONU. 78-79 Hammarckjóld, Dag. secretario gene­
y violaciones de derechos huma­ ral de la ONU, 94. 119, 120.
nos, 115 122, 148
véase también Alemania; Estados Havel, Václav, 248, 250, 278
Unidos; Francia; Gran Bretaña; Haya, Conferencia de Paz de La, 31,
Italia; Japón; Unión Soviética 76
Grecia. 53, 85. 115, 117, 214, 247, Heláis, Jesse, senador. 106
315 Helsinki. Acta Final de, 248-249
Green Belt Movement (GBM), 289- Hezbolá, 261
290 Hitler. Adolf, 41, 48, 49-53, 99, 245
Greenpeace, 211, 278, 285-286, 288 Hoare-Laval, Pacto (1935), 50
Grupo de Alto Nivel sobre las Ame­ Hohenzollem, dinastía, 34
nazas, los Desafios y el Cambio, Holocausto, 236, 244
313 Hong Kong. 180, 334
Guantánamo, prisión militar de, 265 House, Edward, coronel, 35

432
 ÍNDICE ALFABÉTICO

Hull, Cordell, 73 y los derechos humanos en Ca­

Human Rights Watch, 226, 248, chemira, 244
249, 253,264, 342 Indonesia, 180, 217, 309, 310
Human Security Centre, 152 Instituto Internacional de Investiga­
Hungría, 179, 262; crisis de, 90, 94, ciones y Capacitación para la
197 Promoción de la Mujer (INS-
Hussein, Saddam, 99,101, 108, 110- TRAW), 194, 206. 222, 225
111, 132, 154,330 Instituto para los Recursos Mundiales
(WRl). 287
Irak
IFOR (Fuerzas de Estabilización), cobertura de la guerra por parte
142, 153 de medios de comunicación es­
Iglesia católica, 292, 344 tadounidenses, 300
Igualdad Ya, 288 guerra contra Estados Unidos,
Ilustración, 30, 234 111, 154
India, 91, 100, 105, 108. 121 invasión de Kuwait, 99, 131,
antes del comienzo de la Segun­ 273
da Guerra Mundial, 51 oposición estadounidense a la
como colonia, 42 participación militar de la
como democracia, 175 ONU. 325-326
Confederación de Industrias In­ papel del Consejo de Seguridad
dias, 287 en la decisión de la ONU de
contienda con Pakistán. 116, derrocar a Saddam Hussein.
117, 200 111
crecimiento económico de, 309, reconstrucción de. 322
311, 334, 336, 337 y la guerra del golfo. 99, 100,
cuestión del escaño permanente 118. 131
en el Consejo de Seguridad, y la Sociedad de Naciones, 38
105-106, 269, 318, 325 véase también Hussein. Saddam
cuestiones medioambientales, Irant 131
215, 216. 217, 310 Irlanda, 85, 115, 121, 126
Fundación Ford en, 295 Israel
industrialización de, 215, 310 acuerdos egipcio-israelíes, 125-
medios de comunicación en, 126
300 guerras árabe-israelíes, 91, 118—
papel en las operaciones de paci­ 119, 121, 125-126
ficación, 121 y el poder de veto de Estados
programas sociales y culturales, Unidos en el Consejo de Se­
193 guridad, 86, 92
uso de internet en, 301 y Líbano, 127
y calentamiento global, 342 y los palestinos, 261, 272
y los derechos de las mujeres, y UNESCO, 229
225 Italia

433
 ÍNDICE ALFABÉTICO

antes del comienzo de la Segun­ KFOR, tropas de la. 140

da Guerra Mundial, 50 Kioto, protocolo de (1997), 217, 343
invasión de Etiopía, 49 Kirguizistán, 187
papel en las operaciones de paci­ Kirkpatrick, Jeane, 247
ficación, 121 Kissinger, Henry, 248
y Abisinia, 41» 50, 69 Klerk, F. W. de, 126. 250
y la Sociedad de Naciones, 35, Kosovo. 102, 140. 150. 225, 259,
39, 41.44. 48, 49, 50 298
y los tratados ajenos a la Socie­ Krugman, Paul, 300
dad de Naciones, 39 kurdos. 279, 329
Kuwait, 99, 131, 174, 273

Jakobsen, Viggo, 298

Jamaica. 121 Laos, 85
Japón Lauren, Paul Gordon, 239, 265
como contribuyente al presu­ Lawyers’ ADiance for Women
puesto de la ONU, 105 (LAW), 288
crecimiento económico de, 180 Lenin, Vladimir llich Ulianov, 29
en la Segunda Guerra Mundial. Lester, Sean, secretario general de la
54 Sociedad de Naciones, 54
invasión de China, 51 Letonia. 38
invasión de Manchuria, 41, 48 Leverhulme, Frundación, 297
y la Conferencia de Munich Lewis, W. Arthur, 165, 196
(1938), 52-53 Teoría del desarrollo económico. 165
y la Sociedad de Naciones, 35, Ley de Aire Limpio británica (1956),
39, 40, 43, 44, 47, 48, 49 209
y los tratados ajenos de la Socie­ Líbano. 39, 84, 121
dad de Naciones, 39 Liberia, 151, 225, 263,286, 298,327
Jebb, Gladwyn, 80 Libia, 49, 85
jemeres rojos, 134, 245, 246-247 libre comercio, 30. 31, 47
Johnson, Lyndon 13.. administración, Lie, Trygve. secretario general de la
247 ONU, 94
Jordania, 85, 201 Lloyd George, David, 44, 45
Jruschov, Nikita, 168 Luftwaffe. 51, 72
Luis XIV, rey de Francia. 43
Lula da Silva, Luiz Inicio, 270
Kant, Imnianuel, 62, 166 Lumumba, Patrice, 92, 122
La paz perpetua. 29-30 Lytton, Informe. 48
Katanga, 122-123, 129
Kenia, 290
Kennan, George, 80 M'Bow, Amadou-Mahtar, 230
Kennedy, administración, 173 Maastricht, tratado de. 336
Keynes,John Maynard, 31, 177, 335 Maathai, Wangari, 289-290, 304, 359

434
 ÍNDICE ALFABÉTICO

Macedonia, 131, 326 Movimiento Federalista Mundial, 277

MADRE, organización internacional Mozambique. 102, 131, 132. 174,
de mujeres, 288-289 214, 244, 248, 264, 291
Malasia, 180, 216, 252, 260 Munich, conferencia de (1938), 51,
Malvinas, guerra de las, 1(X) 52
Manehuria, crisis de, 41,48. 49, 58 Mussolini, Benito. 41, 48, 49. 50-51,
Mándela, Ndson, 250, 262, 278 53. 357
Mao Zedong, 244, 272 Myanmar, pobreza en, 190, 257
Marina Real británica, 51,299
Marshall, George, general, 325
Marshal!, Plan, 161 NAFTA, 288
Marx, Karl, 304 Nagomo-Karabaj, 298
Mauricio, 258 Namibia, 98, 131, 132, 153, 261.
McCarthy, Joseph, 94 263, 264, 267
Meadows, Dennis: Los límites del crecí- Nanking, expolio de, 51
miento. 210 Napoleón Bonaparte, 30, 43
Media Luna Roja, 281 Nasser, Gama) Abdel, 119-120
Médicos Sin Fronteras (MSF), 278, National Geograplñc, 214
283-274. 303 Nicaragua, 86, 288
medioambientales, cuestiones Ni cholas, profesor, 87
en Brasil, 213,215,216,217,342 Nigeria. 121, 174, 263
en China, 215, 216, 217, 310, nivelación del terreno de juego, defi­
342 nición de. 181
en India, 215, 216, 217, 310 Nkrumah, Kwame, líder de Ghana,
Greenpeace y, 211, 278, 285- 168
287 Nolte, G., profesor, 96
panorámica general, 207-219 Noruega, 38
y la reforma de la ONU. 310 Nueva Zelanda, 43» 48, 57, 97. 121,
medios de comunicación, 297-303 214, 273
México. 105,178, 181, 182, 269
Microsoft, 192, 296
Mili, John Stuart, 31 Objetivos de Desarrollo del Milenio
Mitterand, Fran^ois, presidente, 181 de la ONU» 289
Mogadiscio, 110, 150 Omán, 225
Molotov, Vyacheslav, 157 11 de septiembre, ataques del, 108
Monbiot, George. 275 ONUC (Misión de la ONU en el
Montenegro, 131 Congo), 122
Montreal, potocolo de (1987), 217, ONUMOZ (Operación de las Na­
343 ciones Unidas en Mozambique),
Mosul, antigua provincia otomana 132
de, 38 ONURC (Operación de la ONU
Movimiento de Países No Alineados, para el Restablecimiento de la
251 Confianza en Croacia), 142

435
 ÍNDICE ALFABÉTICO

ONUSOM (Operación de las Na­ momento más bajo de, 146-147

ciones Unidas en Somalia)» 131, problemas de financiación. 102-
135-136 103, 147, 347
ONUVEN (Operación para Nicara­ programas sociales y culturales,
gua), 133 192-232
ONUVT víase Organismo de las Na­ quincuagésimo aniversario, 246
ciones Unidas para la Vigilancia restos emergentes, 101-113
de la Tregua resumen de su actuación general,
Operación Barbarroja, 72 356-359
Organismo de las Naciones Unidas «rostro duro» frente a «rostro
para la Vigilancia de la Tregua blando», 192-232
(ONUVT). 117. 128, 130 sede de sus organismos, 194
Organismo de Obras Públicas y So­ supervisión de elecciones, 97,
corro de las Naciones Unidas 132-133, 263
para los Refugiados de Palestina texto de la Carta. 387-421
en el Cercano Oriente (OOPS), véase también Asamblea General;
201 Cana de la ONU; Consejo de
Organización de las Naciones Unidas Seguridad; Consejo Económi­
para la Agricultura y la Alimen­ co y Social
tación (FAO), 163, 196, 199- Organización de Países Exportadores
200 de Petróleo (OPEP), 174
Organización de las Naciones Unidas Organización del Tratado del Atlán­
para la Educación, la Ciencia y la tico Norte (OTAN), 126, 138,
Cultura (UNESCO), 186. 195 140-142, 177,219
Organización de Naciones Unidas Organización Internacional del Tra­
acreditación de ONGs ante, bajo (OIT), 37, 159, 163, 196,
279-280 203, 242, 337
como taburete de tres patas, 62- Organización Marítima Internacio­
63,349 nal, 286
concesión del Premio Nobel de Organización Mundial de la Salud,
la Paz. 130 194, 196, 302, 339
conferencias, 203-207 Organización Mundial del Comercio
cuestiones de reforma, 307-349 (OMC), 188-189, 275. 337
Departamento de Información Organización para la Cooperación y el
Pública, 215, 280 Desarrollo Económico (OCDE),
Departamento de Mantenimien­ 176-177, 180
to de la Paz, 131, 147, 149, Organización para la Liberación de
320, 327-328 Palestina (OLP), 127
discusiones sobre su composi­ Organización para la Seguridad y
ción. 62-80 Cooperación Europea (OSCE).
impacto del Tercer Mundo so­ 138, 140
bre el desarrollo de sus políti­ Organización para la Unidad Africa­
cas, 165-172 na, 143

436
 ÍNDICE ALFABÉTICO

organizaciones no gubernamentales primeros esfuerzos de la ONU,

(ONG) 117-122
acreditación, 278-280 problema de sobrecarga de, 147
panorámica general, 276-280 y la crisis de Suez, 90-91
papel en la «sociedad civil glo­ Pacto de Varsovia, 126, 168, 177,
bal», 276-296, 301-304 179, 200, 244, 248, 263, 278
y ECOSOC, 76, 277, 279-280 Pacto Internacional de Derechos
y la Carta de la ONU, 76, 266- Económicos, Sociales y Cultura­
267, 277 les (1966), 241, 255
Oriente Próximo Paine, Thomas: Los dmchos del hom­
derechos de las mujeres en, 223 bre, 234
guerra del Golfo, 99, 101, 118, Países Bajos, 43, 53, 121, 141, 204,
131 324
guerras árabes-israelíes, 91, 118- Pakistán, 108, 116, 121, 129, 131,
119,121,125-126 310, 315
primeras operaciones de pacifi­ Palestina, 108, 129, 199
cación, 119-120 Palmerston, Henry, 71
representante especial de la Panamá, canal de, 86
ONU en, 118 Papua Occidental, 92
y colonialismo, 32, 42 Paraguay, 244
y el poder de veto de Estados Partido del Pueblo Camboyano, 134
Unidos en el Consejo de Se­ Partido Nazi, 49
guridad, 86 Pennt William, abate de St. Pierre,
y la Primera Guerra Mundial, 34 29-30
Orwell, George: 1984, 358 «Proyecto de paz perpetua en
Oslo, acuerdos de (1993), 261 Europa», 29
otomano, Imperio, 137 petróleo, impacto del, 176, 222
OXFAM, 283 «petróleo por alimentos», 112
Polisario, movimiento del, 95
Polonia, 38.42,53.121,125,179,262
pacificación, operaciones de invasión alemana de, 53, 54
ausencia de mención específica en Portsmouth, Tratado de (1905), 32
la Carta de la ONU, 114-116 Portugal, 85, 247
autorización del Consejo de Se­ Potsdam, Conferencia de, 60
guridad, 69-70 Powell, Colín, secretario de Estado,
avances de finales de la década de 292, 299
1990, 149-150 Pradesh, Andhra, 287
cuestiones de reforma, 319-332 Praga, Primavera de, 244, 245, 249,
frente a imposición de paz, 103, 250, 278
107, 136 Programa de Investigación Sudafrica­
incremento después de la guerra no (SARP), 297
ftía» 130-131 Programa de las Naciones Unidas
opciones de las, 129-130 para el Desarrollo (PNUD), 171,

437
 ÍNDICE ALFABÉTICO

173, 184, 186, 187, 190, 223. Roosevelt, Theodore W.. 32

225, 226. 231, 256. 271, 302, Rostropovich, Mscislav, 247
321.335 Rothschild, familia de banqueros, 33
Programa de las Naciones Unidas Ruanda, 102, 104, 131, 132, 134,
para el Medio Ambiente (PNU- 136, 143-144, 147-150, 152,
MA), 186, 194, 213, 218, 339 259, 261. 298-299, 322, 359
Prusia, 83 Rumania, 53
Rusia, 43, 83, 146, 188

Qaeda, al-, 108-109, 112

Qin, dinastía, 83
Sadac. Anwar, presidente egipcio,
Quaker Relicf Services, 291, 303
126
Sahara Occidental, 131
Sajarov, Andrei, 247
Rainbów Warrior, buque de Green­
Sala zar, Antonio de Oliveira, 244
peace, 286
Reagan, Ronald, 127, 179, 216,222, Salvador. El, 131, 132, 246, 257,
249 292, 294
reforma estructural, definición, 181 San Francisco, Conferencia de (1945),
refugiados. 199-201 36, 63. 80. 87, 120, 146, 266.
Reglas Mínimas de la ONU para el 312
Tratamiento de los Reclusos Sankoh, Foday, 151
(1955), 240 Sarre, ocupación del. 52
religión, y ONGs, 291-293 Schechter, Michacl. 204
Renania. ocupación alemana de, 50, Seattle, reunión de la OMC en
52, 99 (1999), 189
Reuters, agencia, 229, 320 Secretaría General de la ONU
Revolución bolchevique, 34 cualidades exigidas, 341
Rhodesia, 86, 95, 121, 244, 272 División Fiduciaria de la, 75
Ricardo, David, 31 durante la doble crisis de Suez y
Río, Cumbre de la Tierra en, véase Hungría, 94
Conferencia de la ONU sobre
en la Carca de la ONU, 77-78,
Medio Ambiente y Desarrollo
417-418
(1992)
papel cuando los miembros del
Robinson, Mary. 257, 359
Consejo de Seguridad discre­
Rockwell, Norman, 357
pan, 93
romano, Imperio, 83
primeros secretarios generales,
Romanov, dinastía, 34
Romero, Oscar, arzobispo, 249, 292 93-96

Roosevelt. Eleanor, 235, 237, 246, transformación de su función,

264 92-97
Roosevelt, Franklin Delano, 41, 54- y la Asamblea General, 272
55, 146, 234, 325 véase también Annan; Boutros-

438
 ÍNDICE ALFABÉTICO

Ghali; Hammarskjold; Lie; 48. 53. 54. 56, 63, 72, 89, 146,
Thant; Waldheim 157. 161. 168. 238, 245, 249
Senado de Estados Unidos, 41.58, 84 Steiner, Zara, 38
Senegal, 227, 258 Stem, grupo, 118
Serbia, 102, 131. 139. 142. 259 Scrauss, Andrew, 275
Sharon. Ariel. 272 Strong. Mauricc. 211
Shattuck, John. 298 Sudáfnca, 121. 132. 183. 238, 257.
sida, 296. 302, 304, 310 263,315,316
Sierra Leona. 108. 149. 150-151, aparihcid, 126. 243, 244, 262. 272,
154. 225. 263. 281. 299. 327, 296
328,330 Sudán. 112, 225, 259, 261, 265, 271,
Silesia. Alta. 38 298, 299, 341
Silicon Valley, 185 Suecia, 43, 91, 126, 210, 241, 265,
Singapur. 180, 185, 252, 273. 317, 273, 309
334, 356 Suez, crisis de. 85, 88, 90, 94, 119
Siria. 39, 84 Suiza. 115. 293
Sistema Globalmente Armonizado de Summers, Lany, 223
Clasificación y Etiquetado de Pro­
ductos Químicos. 339
Smith, Adam, 31» 166, 335 Taft. Roben, senador. 175
Smuts. Jean. 35, 53 Tailandia, 180, 260
Sociedad de Naciones Taiwan. 92. 180, 279
historia anterior de la gobeman- Taylor. Charles. 151
za universa], 29-36 Tennyson. 35. 64. 208, 274, 353
ideas posteriores a la Segunda •Locksley Hall». 31. 351-353
Guerra Mundial sobre la, 57 terrorismo internacional, 108-110, 258-
origen, 35-36 259,310-311
papel del Concierto de Europa, Thant, U, secretario general de la
35 ONU, 95, 96
razones de su fracaso. 40-54 Thatcher, Margaret, 179, 216, 222
y la Segunda Guerra Mundial, Tiananmen, plaza de, 247
51-54 Tíbec, supresión de libertades en, 245,
y los avances en la cooperación 246. 279
internacional, 37-39 Timor Oriental, 107, 150-151, 263-
Solzhenitsyn, Aleksandr, 247 264,322. 326, 328
Somalia. 101-102. 104, 131, 132. Tito.Josip Broa, 137
133, 134. 138, 139. 142, 149, TocquevíJIe. Alexis de. 56
227, 259, 298. 311 Toynbee, Amold, 29
Speth, Gustav. 190 Transparencia Internacional, 336
Srebrenica. matanza de. 143, 259 Tratado de Prohibición Completa de
Stalin. losif Vissarionovic Dzugasvili, los Ensayos Nucleares (1996), 286

439
 ÍNDICE ALFABÉTICO

Tribuna] Permanente de Arbitraje» 76 UNIMOG (Grupo de Observadores

Tradeau, Pierre, 222 Militares de las Naciones Unidas
Traman, Harry S.» 80,162 Para el Irán y el Irak), 132
Doctrina, 238 Unión Europea, 138, 315, 342
Tucídides. 21 Unión Internacional de Telecomuni­
Turquía, 247 caciones, 360
Unión Postal Universal (UPU), 31,
159, 164, 196
Ucrania. 217, 262 Unión pro Paz, resolución. 88, 94
Uganda, 143 Unión Soviética
Ulster. 244 al final de la Segunda Guerra
UNAMIR (Misión de Asistencia de las Mundial, 56-58
Naciones Unidas a Ruanda). 131, ampliación de su participación en
143,144 la ONU, 168
UNAMSIL (Misión de la ONU en antes del comienzo de la Segunda
Sierra Leona), 151 Guerra Mundial, 51
UNAVEM (Misión de Verificación de consideraciones de tiempo de
las Naciones Unidas en Angola), guerra sobre seguridad militar y
133 económica internacional, 56-58
UNCTAD (Conferencia de las Nacio­ cuestiones de derechos humanos,
nes Unidas sobre Comercio y 244, 245, 247
Desarrollo), 176, 180, 189, 207 desintegración de. 250
UNESCO. 166. 186. 202. 227-232, y Afganistán, 98
294, 343 y la Conferencia de Munich
UNFCCC (Convención Marco de las (1938), 52
Naciones Unidas sobre el Cambio y la creación del Consejo de Ad­
Climático), 217 ministración Fiduciaria, 84-86
UNFICYP (Fuerza de las Naciones y ¡a Segunda Guerra Mundial, 54
Unidas para el Mantenimiento de y la Sociedad de Naciones, 40-41,
la Paz en Chipre). 327 43, 44, 48, 50-51, 54
UNGOMAP (Misión de Buenos Ofi­ UNITA, partido» 133
cios en las Naciones Unidas en Af­ UNITAF (Fuerza de Tareas Unifica­
ganistán y Pakistán), 132 da), 135
UN1CEF, 164, 186, 192, 199-200, Universidad de las Naciones Unidas. 206
220-221, 227, 231, 256, 302, 358 UNMIK (Misión de las Naciones Uni­
UN1FEM (Fondo de Desarrollo de las das en Kosovo), 140
Naciones Unidas para la Mujer), UNMOGIP (Grupo de Observadores
222,225 Militares de las Naciones Unidas
UNIFIL (Fuerza Provisional de las Na­ en la India y el Pakistán), 327
ciones Unidas en Líbano), 125- UNPA (Áreas Protegidas de las Nacio­
127. 128, 327 nes Unidas). 141

440
 ÍNDICE ALFABÉTICO

UNPREDEP (Fuerza de Despliegue VPDA, véase Declaración y Programa

Preventivo de las Naciones Uni­ de Acción de Viena
das), 140
UNPROFOR (Fuerza de Protección
de las Naciones Unidas), 138» Waldheim, Kurt, secretario general de
139-142 la ONU, 95
UNRRA (Administración de las Na­ Walesa, Lech, 278
ciones Unidas de Socorro y Re­ Wall Street, quiebra de, 46
construcción). 199, 200 Wells, H. G.. 29. 236
UNRWA (Agencia de las Naciones Westfalia, 274
Unidas para los Refugiados de Pa­ Wilberforce. Willíam. 234
lestina en Oriente Próximo), 92 Willkie. Wendell: Un ifiundt, 54, 274
UNTAC (Autoridad Provisional de las Wílson, Woodrow, 35» 41. 44, 45, 53.
Naciones Unidas en Camboya), 62. 166, 234, 352. 356
131, 134 Wolfensohn, James. 190
Urquhart, Brian. 95, 106. 127, 128, World Wildlife Fund, 211, 218, 278
148, 196. 233 n.. 359
Uruguay, 214
Yale, Universidad de. 146,313
Yalta, Conferencia de, 60, 248
Vandenberg, Arthur. senador. 56-57, Yasira, cadena al-, 301
84 Ycats, William Buder, 47
Vaticano, 224, 293 Yeltsin, Boris, 284
Venezuela, 97, 174 Yemen, 180, 254
Versalles, Conferencia de Paz de. 35, Young, Plan. 40
38. 48 Yugoslavia. 38, 42, 53, 101, 132, 134,
Víetnam, guerra del, 34. 96, 110, 111, 136, 142, 144-145. 149
124,173, 243. 247 desintegración de. 137, 258
Vtetnam del Sur, 85
Vishinsky, Andrei. comisario soviético,
84-85 Zaire, 145
Voice of America, 300, 303 Zimbabue, 258,294, 341
ESTE LIBRO HA SIDO IMPRESO
EN LOS TALLERES DE
LITOGRAFÍA S.I.A.G.S.A.
RAMÓN CASAS 2
B ADALON A (BARCELONA)