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Análisis Jurisprudencial N° 1- SCP N° 976/2012
- IDENTIFICACIÓN DE LAS PARTES
En el conflicto de competencias y solución de controversias interpuesto por Alcides
Villagómez Ibáñez, Presidente y María Arias Sandoval de Paz, Secretaria General,
ambos de la Asamblea Legislativa Departamental del Gobierno Autónomo de Santa
Cruz, por considerar que sus competencias están siendo invadidas por la Cámara de
Diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
- SUMA DE LA PROBLEMÁTICA
En este conflicto de competencias y solución de controversias, la Asamblea Legislativa
Departamental del Gobierno Autónomo de Santa Cruz denunció que la Cámara de
Diputados se encuentra usurpando sus funciones en cuanto a la elaboración y
aprobación de ternas para la conformación del Tribunal Departamental Electoral de
Santa Cruz, debido a que la aludida Cámara determinó devolver las ternas propuestas
y sus antecedentes bajo causales no reconocidas por la Ley. Por lo que solicitaron se
declare la incompetencia de la Cámara de Diputados, dejando sin efecto la Resolución
Camaral 223/2010-2011, y por tanto se declare la competencia de las Asambleas
Legislativas Departamentales para realizar el proceso de selección de ternas de
vocales a fin de que la Cámara de Diputados de la Asamblea Nacional se remita a
elegir a los miembros del Tribunal Departamental Electoral a partir de dicha terna. El
Tribunal Constitucional Plurinacional declaró improcedente el recurso de nulidad,
señalando que no existe con propiedad conflicto de competencias, y que la parte
actora pretende un control de legalidad.
- SUSTENTO FUNDAMENTAL Y LEGAL DEL CONFLICTO COMPETENCIAL
III.2. Naturaleza jurídica y alcances de los conflictos de competencias
El art. 202 de la CPE, dentro de las atribuciones reconocidas al Tribunal Constitucional
Plurinacional, en su numeral 2, prevé la de conocer y resolver los conflictos de
competencias y atribuciones entre órganos del poder público; es decir, entre los
Órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, relacionada con lo que se conoce
como el principio de “separación de poderes”. En el num. 3 del citado artículo, se
señala “Los conflictos de competencias entre el gobierno plurinacional, las entidades
territoriales autónomas y descentralizadas, y entre éstas”. Estos conflictos de
competencias, derivan del nuevo modelo de Estado adoptado por el constituyente, en
cuanto a que Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho
Comunitario, descentralizado y con autonomías -art. 1 de la CPE-, lo que deriva o
mejor dicho, sustenta la organización territorial del Estado que reconoce la existencia
de entidades territoriales descentralizadas y autónomas. Las entidades territoriales
autónomas comprenden la autonomía departamental, regional y municipal, con sus
respectivos órganos ejecutivo y legislativo, deliberativo y fiscalizador, a los que se les
reconoce ciertos niveles de competencia, que en algunos casos resultan ser de
carácter exclusivo, en cuyo ejercicio precisamente pueden suscitarse esta clase de
conflictos de carácter competencial, cuya resolución corresponde al Tribunal
Constitucional Plurinacional en los casos en que un Órgano del Estado invada el
ámbito de competencia de otro, para determinar en definitiva, cuál de ellos ejerce
competencia legítima, conforme a lo previsto por la Constitución y/o la ley.
El reconocido tratadista boliviano José Antonio Rivera Santibañez señala que la acción
de conflictos de competencias, es un proceso que tiene por finalidad determinar qué
órgano del poder constituido es el titular de una competencia asignada por la
Constitución, en aquellos casos en los que, con motivo de emitir una disposición,
resolución o adoptar un acto, se genera un conflicto porque se entiende que uno de los
titulares de un órgano público invade el ámbito de competencia del otro.
Sobre los conflictos de competencia entre el gobierno plurinacional, las entidades
territoriales autónomas, y entre éstas; el mismo autor señala que, se refiere a aquellos
que surgen entre los órganos del gobierno central del Estado con los órganos de los
gobiernos de las entidades territoriales autónomas, o entre los órganos de éstas,
debido a que los órganos del gobierno de un nivel invaden las competencias
asignadas por la Constitución, las leyes, el Estatuto o Carta Orgánica correspondiente
de los órganos del gobierno de otro nivel territorial. Aclara que, de las previsiones del
art. 121 de la LTCP, ésta acción se activa para resolver aquellos conflictos que se
susciten entre los órganos del gobierno central del Estado y los órganos del gobierno
de las Entidades Territoriales Autónomas o entre los órganos del gobierno de estas
últimas, señalando como ejemplo, los casos en que el Órgano Legislativo
Departamental pueda invadir las competencias del Órgano Legislativo Plurinacional y
viceversa, como resulta ser el caso planteado, lo que destruye la afirmación de la
representante del otro órgano en conflicto y su apoderado, en sentido de que la
Cámara de Diputados al formar parte del Órgano Legislativo no puede ser parte del
gobierno plurinacional y por ende ser sujeto pasivo de la presente demanda.
III.3. Contexto constitucional y legal inherente a la problemática planteada
A los efectos de resolver el presente caso, corresponde el análisis de las siguientes
disposiciones constitucionales y legales: Constitución Política del Estado “Artículo 206
(…) V. Las Asambleas Legislativas Departamentales o Consejos Departamentales
seleccionarán por dos tercios de votos de sus miembros presentes, una terna por cada
uno de los vocales de los Tribunales Departamentales Electorales. De estas ternas la
Cámara de Diputados elegirá a los miembros de los Tribunales Departamentales
Electorales, por dos tercios de votos de los miembros presentes, garantizando que al
menos uno de sus miembros sea perteneciente a las naciones y pueblos indígenas
originarios campesinos del Departamento”
Ley del Órgano Electoral Plurinacional Artículo 33. (RÉGIMEN DE DESIGNACIÓN). La
designación de Vocales de los Tribunales Electorales Departamentales se sujetará al
siguiente régimen: 1. La Presidenta o el Presidente del Estado Plurinacional designa a
una o un (1) Vocal en cada Tribunal Electoral Departamental. 2. Las Asambleas
Departamentales seleccionarán por dos tercios (23) de votos de sus miembros
presentes una terna para cada uno de los cuatro (4) cargos electos, garantizando la
equidad de género y la plurinacionalidad. 3. La Cámara de Diputados, de entre las
ternas remitidas por las Asambleas Departamentales, designará por dos tercios (23)
de votos de sus miembros presentes a los Vocales de los Tribunales Electorales
Departamentales, garantizando la equidad de género y la plurinacionalidad. 4. Si la
forma en la que se han confeccionado las ternas no permite cumplir las condiciones de
equidad de género y plurinacionalidad, la Cámara de Diputados devolverá la terna a la
respectiva Asamblea Departamental para que se subsane el error en el plazo de cinco
(5) días calendario. 5. La convocatoria pública y la calificación de capacidad y méritos
en las respectivas Asambleas Departamentales para la conformación de ternas de
postulantes, constituyen las bases de la designación por la Cámara de Diputados. 6.
La Cámara de Diputados, antes de la convocatoria, emitirá un Reglamento que
establezca los criterios, parámetros y procedimientos de evaluación y designación
según capacidad y mérito de los postulantes, para la preselección y conformación de
las ternas de postulantes. Las Asambleas Departamentales difundirán ampliamente
este Reglamento en cada departamento. 7. La calificación de capacidad y méritos en
las Asambleas Departamentales tiene como objetivo exclusivo la conformación de las
ternas y no implica una calificación cuantitativa. Los tres postulantes habilitados en
cada terna tienen igual posibilidad de ser elegidos, sin ningún tipo de distinción, como
Vocales del respectivo Tribunal Electoral Departamental por la Cámara de Diputados.
(...)”
- Sustento Doctrinal
El concepto de representación es uno de los más complejos y controvertidos del pensamiento
político moderno. Su enmarañada genealogía está estrechamente vinculada con la
transformación radical de las estructuras políticas del ancien régime y, por lo tanto, con el
nacimiento de las instituciones democráticas modernas en las sociedades occidentales: el
parlamento, el sufragio universal y los partidos políticos. Ese proceso histórico produjo no
solamente un cambio social estructural, también provocó un desplazamiento semántico en el
vocabulario político: la palabra representación dejó de significar “volver presente”, su
antiguo uso de origen latino, para privilegiar una connotación explícitamente política que
designa el “actuar para otros”1.
- SUSTENTO JURISPRUDENCIAL
El precedente constitucional es: “FJ.III.2. "ésta acción se activa para resolver
aquellos conflictos que se susciten entre los órganos del gobierno central del Estado y
los órganos del gobierno de las Entidades Territoriales Autónomas o entre los órganos
del gobierno de estas últimas, señalando como ejemplo, los casos en que el Órgano
Legislativo Departamental pueda invadir las competencias del Órgano Legislativo
Plurinacional y viceversa, como resulta ser el caso planteado, lo que destruye la
afirmación de la representante del otro órgano en conflicto y su apoderado, en sentido
de que la Cámara de Diputados al formar parte del Órgano Legislativo no puede ser
parte del gobierno plurinacional y por ende ser sujeto pasivo de la presente demanda".
En esta sentencia constitucional no se hace referencia a ningún precedente
constitucional, debido a que de acuerdo a la clasificación que se da a las sentencias,
esta se constituiría en FUNDADORA, debido a que se menciona en las siguientes
resoluciones:
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1137/2016-S2 Sucre, 7 de
noviembre de 2016.
- RATIO DECIDENDI
FJ.III.4. " (...) se establece que en el caso de autos, no existe con propiedad conflicto
de competencias; por cuanto, conforme a los términos en que ha sido interpuesto el
pretendido conflicto de competencias por la Asamblea Legislativa Departamental de
ésta invoca el art. 206.V de la CPE, que establece que para la conformación de los
Tribunales Departamentales Electorales, las Asambleas Legislativas Departamentales
seleccionarán por dos tercios de votos de sus miembros presentes, una terna para
cada uno de los vocales, definiendo así como potestad o competencia de las
Asambleas Legislativas Departamentales, la selección de ternas, previsión
constitucional que ha sido desarrollada por los arts. 33 y 34 de la LOEP, precisando el
num. 2 del art. 33 de dicha Ley, que para la designación de vocales de los Tribunales
Departamentales Electorales, las Asambleas Departamentales seleccionarán por dos
tercios (2/3) de votos de sus miembros presentes una terna para cada uno de los
1
Komadina, J. (2016). Paradojas de la representación política en Bolivia. L’Âge d’or. Images
dans le monde ibérique et ibéricoaméricain, (9).
cuatro (4) cargos electos, asumiendo que el quinto es designado por el Presidente o
Presidenta del Estado Plurinacional, conforme al num. 1 del mismo artículo; previsión
constitucional y legal, que en el caso en análisis ha sido cumplida a cabalidad al
interior de la Asamblea Legislativa Departamental del Gobierno Autónomo de Santa
Cruz, que precisamente en el ejercicio de dicha competencia, ha elaborado y
aprobado cuatro ternas (fs. 4), mismas que fueron remitidas a la Cámara de Diputados
para la siguiente fase del proceso cual es la elección, sin que durante el anteriormente
referido proceso de selección, la Cámara de Diputados haya interferido en modo
alguno, menos invadido o usurpado competencias de la Asamblea Legislativa
Departamental de Santa Cruz, pues está claro y así ha sido reconocido expresamente
por las partes involucradas en el conflicto suscitado, que a la una le corresponde la
selección y a la otra la elección, quedando como única discrepancia, el hecho de que
dichas ternas hayan sido devueltas por la Cámara de Diputados, lo que a juicio de la
referida Asamblea Legislativa Departamental, no corresponde, sino únicamente en los
casos de inobservancia de las condiciones de equidad de género y plurinacionalidad
previstas en el art. 33.4 de la LOEP; o que según los representantes de la Cámara de
Diputados, sí es posible hacerlo, aplicando el principio de “ampliar lo favorable y
restringir lo odioso” en los casos de inobservancia del principio de legalidad o cuando
existan irregularidades en el proceso, aspecto que corresponde ser dirimido,
dilucidado o resuelto por vía de control de legalidad a través de los mecanismos
correspondientes y no así mediante control competencial, como se pretende, pues
está claro en la especie, que ambas partes reconocen cuál es su competencia en el
proceso de conformación de los Tribunales Departamentales Electorales, de acuerdo a
lo establecido por los arts. 206.V de la CPE; y 33 y 34 de la LOEP, todo lo cual
determina la improcedencia del presente conflicto de competencias suscitado".
- OBITER DICTUM
En el caso de autos, de acuerdo a lo afirmado por el Presidente y la Secretaria
General de la Asamblea Legislativa Departamental del Gobierno Autónomo de Santa
Cruz, así como de los antecedentes que cursan en obrados, se establece que dicha
Asamblea, de conformidad a lo establecido por el art. 33.2 de la LOEP, elaboró y
aprobó cuatro ternas para la conformación del Tribunal Departamental Electoral de
Santa Cruz, que fueron remitidas a la Cámara de Diputados para la consiguiente
elección de los vocales componentes de dicho Tribunal Departamental Electoral;
instancia que siguiendo las recomendaciones de su Comisión de Constitución,
Legislación y Sistema Electoral, por Resolución Camaral 223/2010-2011, determinó
devolver toda la documentación y antecedentes remitidos, entre otras, por la Asamblea
Legislativa Departamental del Gobierno Autónomo de Santa Cruz, para que a la
brevedad posible realicen un nuevo proceso de convocatoria, evaluación de méritos y
conformación de ternas, en aplicación de los arts. 33 y 34 de la LOEP.
La determinación de la Cámara de Diputados, contenida en la Resolución Camaral
223/2010-2011, fue rechazada por la Asamblea Legislativa Departamental del
Gobierno Autónomo de Santa Cruz, denunciando una presunta invasión de
competencias en que habría incurrido dicha Cámara, puesto que según alegan, de
acuerdo a lo establecido por el art. 206.V de la CPE, respecto a la conformación de los
Tribunales Departamentales Electorales, la primera fase de selección de las ternas
para vocales, recae en las Asambleas Legislativas Departamentales; y la segunda, de
elección de los citados vocales en la Cámara de Diputados, de ternas elaboradas por
dichas Asambleas, pretendiendo ejercer atribuciones de selección, cuando
simplemente le corresponde la elección, siendo así que la única causal por la cual la
Cámara de Diputados puede devolver las ternas a las Asambleas Legislativas
Departamentales, es por no cumplir las condiciones de equidad de género y
plurinacionalidad, conforme a lo establecido por el art. 33.4 de la LOEP.
El Informe de la Comisión en el que se sustenta la Resolución de la Cámara de
Diputados, para devolver toda la documentación y antecedentes remitidos por la
Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, se sustenta básicamente, en que
la Ley 040 en su Disposición Final Única deroga los parágrafos III y VI de la
Disposición Transitoria Segunda de la LOEP, lo que a su juicio invalidaría los primeros
procesos de convocatoria pública y preselección de postulantes, ya que las
convocatorias realizadas en virtud de dichas disposiciones quedaron jurídicamente
inválidas, por lo que las Asambleas Legislativas Departamentales, tenían la obligación
de proceder a una nueva convocatoria pública, como condición básica para el
desarrollo de un nuevo proceso de selección de ternas. Asimismo, dicha Comisión,
haciendo alusión al principio de legalidad, justificó su facultad de devolución de
documentos, señalando que si bien de conformidad al art. 33.4 de la LOEP, sólo se
establecen dos causales para devolución de ternas a las Asambleas, no es menos
cierto que por analogía puede ser utilizado el principio de 'ampliar lo favorable y
restringir lo odioso' para solicitar la complementación o enmienda de otros errores u
omisiones que se hayan detectado en el cumplimiento de requisitos de los postulantes
(fs. 16).
Refiriéndose puntualmente a las ternas remitidas por la Asamblea Legislativa
Departamental de Santa Cruz, la Comisión establece que no se ha cumplido el
“requisito esencial de legalidad”; por cuanto, dicha Asamblea, contra toda previsión
normativa, “ha incluido discrecionalmente a la lista de precalificados a los postulantes
precalificados de la convocatoria de fecha 15 de julio de 2010, extremo que
contraviene flagrantemente el artículo 5, párrafo segundo, de la Ley 040” (sic),
concluyendo que el informe de evaluación no se ajusta a derecho por contravenir la
disposición antes citada. Asimismo, se señala que en la Comisión se han recibido
denuncias de irregularidades en la sesión de elección de ternas de la Asamblea
Legislativa Departamental de Santa Cruz, rechazos a la conformación de ternas y un
recurso de revocatoria e impugnación (fs. 18 a 20), concluyendo al respecto que la
sesión de 30 de octubre de 2010, en que se aprobaron las ternas, “tiene serios
cuestionamientos tanto a su convocatoria como a su realización misma” (fs. 20 a 23).
Por último, la Comisión en sus conclusiones y recomendaciones, reitera que la
Asamblea Legislativa Departamental del Gobierno Autónomo de Santa Cruz, no ha
cumplido el principio de legalidad, por lo que corresponde devolver la documentación y
antecedentes, además recomienda se remitan antecedentes al Ministerio Público para
la investigación de las denuncias sobre supuestas irregularidades en el proceso (fs.
32).
- DECISUM
POR TANTO El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Plena; en virtud a la
autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y
el art. 12.4 de la LTCP, resuelve declarar IMPROCEDENTE el conflicto de
competencias y controversias suscitado entre la Asamblea Legislativa Departamental
del Gobierno Autónomo de Santa Cruz y la Cámara de Diputados de la Asamblea
Legislativa Plurinacional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional. No
intervienen las Magistradas, Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños, Dra. Neldy
Virginia Andrade Martínez, y Dra. Mirtha Camacho Quiroga, todas por ser de voto
disidente.
- CONCLUSIONES (CRITERIO PROPIO DE LA PAREJA)
El conflicto de competencias y solución de controversias no se activa para resolver
conflictos entre la Asamblea Legislativa Nacional y la Asamblea Legislativa
Departamental de Santa Cruz, respecto a la denuncia de usurpación para la
elaboración y aprobación de ternas en la conformación del Tribunal Departamental
Electoral de Santa Cruz, por constituirse un caso de control de legalidad.
