LA MINERIA EN EL PERU

2.1 Estratos de la minería Peruana

2.1.1 Gran Mineria

La gran minería abarca prácticamente todas las actividades de la industria minera que nuestra
legislación prevé en el articulo VI del titulo preliminar de la ley general de minería, tales
como cateo, prospección, exploración, labor general, beneficio, comercialización y trasporte
minero.

Se caracteriza por ser altamente mecanizada y por explotar yacimientos de clase mundial,
principalmente, a cielo abierto. La actividad que se realiza en la gran minería es con una
capacidad productiva mayor a 5000 toneladas métricas por dia (TM/d) (Haro, 2020)

LA MEDIANA MINERIA

Según el propio Ministerio de Energía y Minas, la mediana minería agrupa alrededor de 100
empresas que operan unidades mineras principalmente subterráneas. Este sector, si bien se
caracteriza por contar con un considerable grado de mecanización y adecuada infraestructura,
limita sus operaciones a la extracción y concentración de minerales, por lo que la fundicion y
la refinación principalmente están a cargo de empresas de la gran minería. (Haro, 2020)

El inciso I, del decreto supremo Nª. 002-EM-DGM, define al mediano productor minero de la
siguiente manera:

Se considera mediano productor al que se encuentra en producción dentro del rango

de 350 TM/día hasta 5000 TM/dia o su equivalente en capacidad de tratamiento en el caso de
titulares de concesiones de beneficio y/o refinación, tomando en cuenta todas las unidades de
producción y plantas de beneficios y/o refinación en el país del titular de actividades mineras.

Pequeña minería

La pequeña minería, según se desprende del vigente articulo 2 de la ley Nº. 27651, es la
actividad minera habitual de explotación y/o beneficio directo de sustancias metálicas y no
metálicas; ejercida a pequeña escala, llevadas a cabo por personas naturales o un conjunto de
ellas, o personas jurídicas, o por corporativas mineras o centrales de cooperativas mineras sin
proposito de lucro, dentro de los limites de extensión y capacidad instalada de producción y o
beneficio establecidos legalmente, utilizando métodos y/o equipos medianamente
tecnificados y el empleo de mano de obra local, con la finalidad de mejorar las condiciones de
vida de poblaciones aledañas.

Los limites legales de esta actividad son entre 1000 hasta 2000 hectáreas con una capacidad
productiva entre 25 y 350 TM/día.

Las personas que ejercen esta actividad minera, las ley las denomina pequeños productores
mineros. De acuerdo a la ley general de Minería N.º 27651 en su articulo 91 que fue
modificado por el decreto Nº. 1040 señala los requisitos para adquirir dicha condición son los
siguientes:

 en forma personal o como conjunto de personas naturales, o personas jurídicas

conformadas por personas naturales o cooperativas mineras o centrales cooperativas
mineras se dedican habitualmente a la explotación y o beneficio directo de minerales.
 Posean, por cualquier titulo, hasta 2000 hectáreas, entre denuncios, petitorios y
concesiones mineras
 Posean por cualquier titulo, una capacidad instalada de producción y/o beneficio no
mayor de 350 TM/d. En caso de minerales no metálicos y materiales de construcción
el limite máximo de capacidad instalada será de hasta 1200 TM/dia y en caso de
yacimientos metálicos tipo placer( lavaderos) será de 3000 m3 /dia.

Minería Artesanal

La llamada minería artesanal o a pequeña escala de oro es una actividad plenamente

reconocible en el país desde mediados de la década de 1980. Su proliferación se debe sobre
todo a una combinación de supervivencia y oportunidad, muy ligada a la creciente pobreza y a
la falta de oportunidades de empleo. Este tipo de minería explota exclusivamente oro, y se
encuentra en plena expansión debido a los altos precios de este metal.

A pesar de la amplia variedad de características de la amplia variedad de características de las

operaciones que conforman la minería artesanal, se puede llegar al consenso de que trata de
operaciones mineras de pequeña escala, que utilizan tecnologías rudimentarias, equipos
básicos e intensivas en mano de obra, y con poca exigencia en cuanto a salud, seguridad y
cuidado ambiental. (Manuel Glave, 2007)
Se realiza sobre 100 hasta 1000 hectáreas y/o con una capacidad productiva menor a
25TM/dia

Tradicionalmente, este tipo de actividad se ha concentrado en cuatro zonas: Madre de Dios,

sur medio (Ica, Arequipa y Ayacucho), Pataz (La Libertad) y Puno. Recientemente se han
identificado aglomeraciones de mineros artesanales en Yangas y Pucará, en la provincia de
Canta, departamento de Lima (Romero y otros 2005); en Cajabamba, en la provincia del
mismo nombre, departamento de Cajamarca (El Comercio 2007); y en Suyo, en la provincia
de Ayabaca, departamento de Piura (Factor tierra 2006), entre otros.

En las zonas mencionadas, este tipo de minería se convierte en la actividad económica

predominante y sostén de la economía local. Excepto en las diversas localidades de Madre de
Dios, en todas las demás han surgido poblados que conglomeran a los mineros y a sus
familias, lo que ha dado lugar al establecimiento de algunos servicios básicos como escuela y
centro de salud. Esto no quiere decir que su crecimiento sea desordenado y que haya una
ausencia de planificación en el desarrollo de estos poblados. En el caso de la zona de Madre
de Dios, los mineros suelen ir únicamente a trabajar y dejan a sus familias en sus lugares de
origen o se trasladan hacia poblaciones cercanas, como la ciudad de Madre de Dios. (Manuel
Glave, 2007)

Respecto a la importancia económica de la minería a pequeña escala, esta representa el 12%

de la producción nacional de oro, es decir, casi 21.000 kilogramos anuales. Este porcentaje se
ha mantenido estable durante toda la última década. Aunque no se tiene un estimado oficial
del número de mineros que se dedican a esta actividad, los estimados van desde las 20.000
personas hasta las 150.000; esta gran diferencia tendría que ver con la inclusión de personal a
tiempo parcial e incluso de mano de obra infantil.

Efectos negativo que acompañan a las operaciones de minería artesanal

Un efecto negativo que acompaña a las operaciones de minería artesanal o en pequeña escala
es su deficiente manejo ambiental. El uso intensivo de mercurio para amalgamar el oro, la
emanación de gases y la dispersión de partículas de mercurio durante su quema hacen que esta
actividad sea sumamente contaminante y que tenga grandes impactos sobre la salud pública.

Sin embargo, al ser también un bien económico de bajo costo y sin mayores reglas para su
comercialización a nivel mundial, es de masivo uso en la minería ilegal. Así, los relaves que
contienen mercurio se vierten, por lo general, en el suelo, ríos, arroyos, estanques y lagos, con
efectos sobre el degradado ambiente que pueden perdurar varias décadas.

Los esfuerzos públicos para detener la contaminación han estado centrados en la provisión de
retortas, herramientas que capturan los gases y las partículas de mercurio durante su quema.
Sin embargo, los avances han sido limitados debido a la poca adecuación de estas retortas a la
idiosincrasia y a las características del proceso productivo de los mineros. Recientemente, se
ha dado un incremento del uso de pozas de cianuración para el beneficio del oro. El impacto
radica en la pobre preparación de las pozas, que pueden generar filtraciones, y en la
disposición inadecuada de los relaves. (Manuel Glave, 2007)

Otro de los principales problemas que enfrenta la minería a pequeña escala es su escasa
formalización, lo que da paso a operaciones mineras muy inseguras, propensas a la
sobreexplotación de mano de obra y generadoras de pasivos ambientales muy severos. Por
otro lado, tal informalidad impide que el Estado regule el sector, que su producción se integre
a los circuitos formales de comercialización de metales y que pague sus respectivos
impuestos.

A pesar de que a partir de la segunda mitad de la década de 1990 el Ministerio de Energía y

Minas lanzó programas para formalizar a este sector, como el Proyecto Minería Artesanal y
Pequeña Minería (MAPEM) y el Proyecto Pequeña Minería y Minería Artesanal (PEMIN),
Poco se avanzó debido a que la solución requiere un enfoque integral. Al respecto, un estudio
de Barreto (2002) refiere que el proceso de formalización de la minería en pequeña escala
debe contemplar las dimensiones de acceso al crédito, legislación, fortalecimiento
institucional, gestión ambiental y tecnológica, gestión local y participativa, acceso a
información y transparencia, y mejora de condiciones de trabajo.

Mineria según la legalidad

Minería Ilegal

De acuerdo al decreto legislativo nº 1105 decreto legislativo que establece disposiciones para
el proceso de formalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal, la
establece en su articulo 2 a esta minería como:

actividad minera ejercida por persona, natural o jurídica, o grupo de personas

organizadas para ejercer dicha actividad, usando equipo maquinaria que no
corresponde a las características dela actividad minera que desarrolla (Pequeño
 Productor Minero o Productor Minero Artesanal) o sin cumplir con las exigencias de
las normas de carácter administrativo, técnico, social y medioambiental que rigen
dichas actividades, o que se realiza en zonas en las que esté prohibido su ejercicio. Sin
perjuicio de lo anterior, toda actividad minera ejercida en zonas en las que esté
prohibido el ejercicio de actividad minera, se considera ilegal. Esta definición
sustituye la definición de minería ilegal contenida en el Artículo 3º del Decreto
Legislativo Nº1100.

Al respecto se realiza en espacios prohibidos como las riberas de los ríos, lagunas, cabeceras
de cuenca y las zonas de amortiguamiento de áreas naturales protegidas.

Minería Informal:

De acuerdo al decreto legislativo nº 1105 decreto legislativo que establece disposiciones para
el proceso de formalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal, la
establece en su articulo 2 numeral 2 como:

Actividad minera que es realizada usando equipo y maquinaria que no corresponda las
características de la actividad minera que desarrolla(Pequeño Productor Minero o
Productor Minero Artesanal)o sin cumplir con las exigencias de las normas de carácter
administrativo, técnico, social y medioambiental que rigen dichas actividades, en
zonas no prohibidas para la actividad minera y por persona, natural o jurídica, o grupo
de personas organizadas para ejercer dicha actividad que hayan iniciado un proceso de
formalización conforme se establece en el presente dispositivo.

Diferencia entre la minería informal y la minería ilegal

Si bien tanto la minería informal como la minería ilegal trabajan al margen de la ley y sin
cumplir con los requisitos que esta establece para dicha actividad extractiva, ambas operan sin
concesión ni permiso del estado. Las diferencias según, Iván Manuel Haro Bocanegra
conforme al articulado mencionado son :

 La minería ilegal esta sujeta a la persecución y a la erradicación y la minería informal

esta sujeta a la formalización, y acogerse a la ley con el apoyo del estado
 En función del lugar donde se ejerce dicha actividad, según se lleve a cabo en una
zona prohibida corresponderá a la minería ilegal, y si es una zona no prohibida a la
minería informal.
  Para la minería informal la persona o grupo de personas se tienen que encontrar
inscritas en el registro integral de formalización minera en cambio en la minería
ilegal , no inicia un proceso de formalización.

Minería formal

Es considerada según el articulo 2, numeral 2.1 del Decreto Legislativo Nº. 1336, como la
Actividad ejercida por persona, natural o jurídica, que cuenta con autorización de inicio o
reinicio de actividades de exploración, explotación y/o beneficio de minerales y/o título de
concesión de beneficio emitida por la autoridad competente, es decir por la Dirección
Regional de Energía y Minas, o la que haga sus veces , dentro del ámbito de su competencia,
previo informe técnico favorable, del ministerio de energía y minas.

En otras palabras, el minero formal es aquel que cumple con todos los requisitos y
autorizaciones y permisos que establece la normativa minera, de acuerdo con la naturaleza y
localización de las actividades que desarrollara, así cuenta con el correspondiente permiso
ambiental, el certificado de operación minera, los permisos de uso de terreno superficial y de
uso del agua, además presenta su declaración anual consolidada y el reporte del estadística
Minera (ESTAMIN) y aporta al estado a través del canon minero (Haro, 2020)

Por otro lado en un contexto generalizado de informalidad, alimentado por la escasa presencia
estatal en muchas partes del país, esta se reproduce también en una de las actividades
extractivas más importantes del país: la minería. Esta actividad, de larga tradición histórica en
Perú, ha estado presente por siglos en su forma artesanal, pero ha estallado en las últimas
décadas debido, entre otros, a los altos niveles de pobreza en algunos sectores de la población
y al incremento de la demanda de oro y otros minerales a nivel internacional. Cuando a ello
se le agrega la debilidad institucional del Estado y su incapacidad de control y fiscalización,
se configura el escenario perfecto para la proliferación de la gran cantidad de mineros ilegales
e informales que operan, al menos, en 21 de las 25 regiones del país, aunque los últimos
reportes del Sistema Nacional de Información Ambiental señalan su presencia en todas las
regiones.

Las reformas de liberalización económica y desregulación de la actividad minera de la década

de los 90, orientadas a atraer capitales, simplificaron y flexibilizaron los requisitos para el
otorgamiento de concesiones, dando inicio a una etapa de expansión productiva y de
inversiones a lo largo y ancho del territorio peruano. Sin embargo, ya antes de esta explosión
territorial; que devino en numerosos conflictos con las poblaciones cercanas a las operaciones
mineras, la mayor parte de oro peruano se producía de manera informal, bajo lo que las
estadísticas del Ministerio de Energía y Minas denominaron “producción aluvial y lavaderos”,
a falta de una regulación normativa. Recién en el 2002 se incorpora a la Minería Artesanal y a
Pequeña Escala (MAPE) en el marco legal minero, en un intento por regular la proliferación
descontrolada de esta actividad.

Sin embargo, a la fecha, la pandemia de la informalidad e ilegalidad nos persigue: al menos

25 millones de hectáreas del Perú tienen presencia de MAPE no formal, de las cuales la
mayor producción se centra en la Amazonía (en específico, en Madre de Dios), impactando,
incluso, sobre cuerpos de agua o Áreas Naturales Protegidas. Esto ha significado la
convulsión de muchos territorios de forma violenta, de la mano con otras formas de crimen
organizado, como trata de personas o sicariato. (Pacheco, 2020)

Marco legal de la pequeña minería y minería artesanal

Desde el 2002 hasta la actualidad se han emitido diversas disposiciones normativas orientadas
a regular las actividades de la MAPE, mismas que pueden clasificarse en tres etapas
marcadas:

1. Incorporación normativa

La Ley General de Minería (1992) no incorporó un régimen jurídico especial para la MAPE,
sino que regulaba el “régimen general” (mediana y gran minería). -El primer intento en
instituir un régimen legal para la MAPE fue durante el gobierno de Alejandro Toledo, en el
2002, al promulgarse la Ley 27651, Ley de Formalización de la Pequeña Minería y la Minería
Artesanal, y su reglamento, los cuales crearon las figuras del pequeño productor minero
(PPM) y productor minero artesanal (PMA). Estas categorías han ido variando con los años, y
su configuración actual es la siguiente:

Clasificación Extensión de la Capacidad Entidad competente

concesión productiva
Pequeño Productor Hasta 2000 ha Hasta 350 TDM Dirección Regional
Minero de Energía y Minas
(GORE)
Productor Minero Hasta 1000 ha Hasta 25 TDM Dirección Regional
Artesanal de Energía y Minas
(GORE)
Hasta este momento, las tres principales deficiencias fueron que:

 no se distinguió entre minería aluvial (de río, predominante en la zona de selva) y

filoniana (de socavón, predominante en la zona andina);
 no se hizo una distinción clara entre informalidad e ilegalidad de hecho, no hay
mención expresa para determinar la ilegalidad de la actividad
 no hubo una verdadera asistencia técnica y presupuestal como soporte a la
transferencia de competencias a los gobiernos regionales. La Ley fue útil para tener,
en cierta medida, criterios de clasificación, pero no supuso ningún avance o impulso
de formalización a la MAPE, con lo que esta actividad siguió proliferándose sin
control. (Pacheco, 2020)

Durante el gobierno de Alan García se creó el Ministerio del Ambiente, bajo la dirección
de Antonio Brack Egg. En el 2009, a través de la Resolución Ministerial 239-2009-
MINAM, se organizó el Grupo de Trabajo Multisectorial para el ordenamiento minero en
Madre de Dios, y en el 2010 el Ejecutivo publicó el Decreto de Urgencia 012-2010, que
declara de necesidad pública e interés nacional el ordenamiento de la minería aurífera en
el departamento (región) de Madre de Dios, “a fin de garantizar la salud de la población,
la seguridad de las personas, la recaudación tributaria, la conservación del patrimonio
natural y el desarrollo de actividades económicas sostenibles”. (Rivero & Díaz, 2012)

Con este decreto se delimitaron zonas en las que se podía realizar la actividad,
quedando excluidas todas las demás. Un año después se aprobó el Plan Nacional para la
Formalización Minera Artesanal, con objetivos de formalización y promoción de la
MAPE hasta 2016. (Wiener, 2019 , p. 24)

2. Regulación normativa y respuestas represivas

A finales de 2011, durante el gobierno de Ollanta Humala, el Poder Legislativo le delega

al Ejecutivo la facultad de legislar en materia ambiental. A partir de entonces, el gobierno
emitió una serie de Decretos Legislativos articulados entre sí orientados a la formalización
minera.

Decreto Legislativo Sumilla

DL 1099 (02/2012) Para el ejercicio de actividades no basta
con la concesión minera sino que se
 requiere la autorización de inicio de
operación minera (Puno).
DL 1100 (02/2012) Se considerará como ilegal la actividad
minera que no cuente con autorización de
inicio/reinicio de operación minera
(nacional). Se proscribe cierta maquinaria,
especialmente en lugares prohibidos.
DL 1101 (02/2012) Establece medidas para el fortalecimiento
de la fiscalización ambiental como
mecanismo de lucha contra la minería
ilegal (establece infracciones, multas y
competencias)
DL 1102 (02/2012) Incorpora al Código Penal los delitos de
minería ilegal (tipo base, formas
agravadas, financiamiento, obstaculización
de la fiscalización administrativa, actos
preparatorios, responsabilidad de
funcionario público)
DL 1103 (03/2012) Establece medidas de control y
fiscalización en la distribución, transporte
y comercialización de Insumos
Químicos que puedan ser utilizados en la
Minería Ilegal
DL 1105 (04/2012) Establece los pasos para la formalización
de la MAPE y distingue entre minería
informal e ilegal, modificando la
definición del DL 1100. Constituye el
Instrumento de Gestión Ambiental
Correctivo (IGAC) y crea el Fondo para el
Proceso de Formalización de las
Actividades de Pequeña Minería y Minería
Artesanal.
DL 1106 (04/2012) Establece una nueva normatividad para los
crímenes de lavados de activos y otros
 crímenes relacionados con la minería
ilegal y crimen organizado
DL 1107 (04/2012) Establece medidas de control y
fiscalización en la distribución, transporte
y comercialización de maquinarias y
equipos que puedan ser utilizados en la
Minería Ilegal, así como del producto
obtenido

Uno de los principales aspectos a destacarse de este periodo es la tipificación de la minería

ilegal en el Código Penal (DL 1102) y el establecimiento de una distinción normativa
entre minería informal e ilegal (DL 1105). Finalmente, se erige como principal elemento
diferenciador el ejercicio de la actividad en zonas no permitidas; de modo que cuando la
actividad se da en zonas no prohibidas y el minero ha iniciado un proceso de
formalización, es considerada como informal.

Asimismo, estos decretos crearon un procedimiento de formalización para la MAPE

alternativo al de la Ley 27651 y su Reglamento, a través del cual los mineros podían
solicitar su formalización y seguir operando al mismo tiempo. Este procedimiento
extraordinario, aparentemente simplificado, requería según el Decreto legislativo nº 1105
los siguientes pasos:

1. la presentación de una Declaración de Compromiso para ingresar en el Registro

Nacional de Declaraciones de Compromisos (RNDC) y el cumplimiento de 5
etapas posteriores, todas ellas preclusivas:
2. acreditación de titularidad, contrato de cesión, acuerdo o contrato de explotación
sobre la concesión minera;
3. acreditación de propiedad o autorización de uso del terreno superficial;
4. aprobación del instrumento de gestión ambiental correctivo;
5. certificado de inexistencia de restos arqueológicos en el área; y
6. autorización para el inicio/reinicio de actividades de exploración, explotación o
beneficio de minerales.

Además se establecía que una vez presentada la Declaración de Compromisos, deben cumplir
con acreditar aquellos requisitos necesarios para culminar su formalización, entendiéndose
que cada paso es un requisito del anterior ,sin perjuicio de que algunos pudieran tramitarse de
manera simultánea.

Y desde la presentación de la Declaración de Compromisos hasta la expedición de la

Autorización para Inicio/Reinicio de Actividades de Exploración, Explotación y/o Beneficio
de Minerales, el sujeto de formalización deberá contar con un Certificado de Capacitación
emitido por el Gobierno Regional, que acredite la capacitación básica requerida para el
ejercicio de la actividad minera materia de formalización. Esta capacitación la realizará el
Gobierno Regional en coordinación con el Ministerio de Energía y Minas y bajo los
lineamientos establecidos por este último

Hasta ese momento, la fecha límite para cumplir con este proceso era el 14 de abril de 2014.
Sin embargo, en ese momento la agenda parecía estar más centrada en combatir la minería
ilegal a través de operativos policiales e interdicciones, bajo la dirección del entonces Alto
Comisionado para la Formalización e Interdicción de la Minería y Remediación Ambiental,
Daniel Urresti, y no tanto en efectivizar el paquete normativo aprobado, por lo que hubo un
escaso nivel de aplicación de las mismas. (Pacheco, 2020)

Ante ello, se aprobó el Decreto Supremo 029-2014-PCM como estrategia de saneamiento que,
sin decirlo abiertamente, modificó el plazo final extendiéndolo hasta 2016. Sin embargo,
llegado el 2016, menos del 1% de las Declaraciones de Compromiso presentadas inicialmente
lograron culminar la formalización final.

3. Reforma y nueva estrategia

El gobierno de Pedro Pablo Kuzcynski aprobó una nueva serie de decretos legislativos que
complementaron y modificaron el marco normativo previamente detallado. En octubre,
incorporó, mediante el DL 1244, a la minería ilegal como una forma de crimen organizado,
con lo que las penas pueden llegar hasta los 15 años de cárcel.

Ese mismo año se realizaron cambios importantes al marco legal existente. A través del DL
1293, se creó el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), a cargo de la
Dirección General de Formalización Minera del MINEM y que tiene por objeto identificar los
sujetos comprendidos dentro del proceso de formalización minera integral.; y en noviembre
de 2017 se emite el DS 038-2017-EM, el cual aprueba el Instrumento de Gestión Ambiental
para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal
(IGAFOM), con un aspecto Preventivo y otro Correctivo. Este último instrumento de gestión
ambiental es aplicable a los mineros informales con inscripción vigente en el registro, y es
requisito indispensable para el proceso de formalización. Es decir, en esta etapa se abrió
nuevamente el registro de formalización, exonerando de responsabilidad penal a aquellos
mineros que no se hubieran acogido al proceso antes y recién lo hicieran a través del
REINFO. Al tener la posibilidad de seguir ejerciendo actividad durante el trámite, muchos
mineros reactivaron laborales.

Para que los mineros se acojan a este nuevo proceso, se buscó corregir algunos errores
anteriores: se simplificaron los requisitos y, advertida la dificultad de negociación entre el
minero y el propietario del terreno, también se establecieron incentivos a los titulares de las
concesiones; se otorgó un derecho de preferencia a los mineros; y se dio competencia
completa a los gobiernos regionales para la autorización de inicio/reinicio de actividades.
(Pacheco, 2020)

Actualmente, el REINFO sigue abierto y, de acuerdo a la última extensión de plazo hecha por
el MINEM, lo seguirá estando hasta el 2022 (considerando la modificación de fechas por el
Estado de Emergencia actual).

Con el gobierno de Vizcarra, se publica el DL 1451, con el que la interdicción contra la

minería ilegal comprende también la identificación, proceso y sanción a quienes financien y
organicen tales acciones criminales

2.3 EL ROL DEL ESTADO EN LA MINERIA

5.1 El rol del Estado en la promoción de la actividad minera

El Estado, en el sector minero, es el órgano concedente, normativo y promotor. Bajo este rol
y compromisos, el Estado reconoce la importancia que tienen las actividades mineras para la
economía nacional, y tiene clara la necesidad de la sostenibilidad económica y social de ellas,
además de una política activa de promoción del sector minero así como de un conjunto de
políticas adecuadas que aseguren la mitigación de impactos ambientales y sociales generados
por el desarrollo de la actividad.

5.2 Los tres equilibrios deseados

El Estado fomenta la prevención y mitigación del impacto socio-ambiental para alcanzar tres
equilibrios deseados: económico, social, y ambiental.
En síntesis, el Estado busca en su legislación el desarrollo del sector minero pero a la vez se
preocupa porque éste sea responsable laboral, social y ambientalmente, para que el
crecimiento sea sostenido (es decir, de largo plazo con desarrollo de capital físico, humano,
social e intangible) y sustentable (es decir, con cuidado del medio ambiente de manera que el
crecimiento de corto y largo plazo no implique afectar el bienestar de las generaciones
actuales y futuras).

El primer equilibrio es el económico se encuentra en la importancia del sector minero en la

caja fiscal así como para el crecimiento económico es evidente46. En este sentido, busca que
el crecimiento económico sea un crecimiento sostenido, de largo plazo, que contribuya a la
mejora en la distribución del ingreso y la riqueza.

El segundo y tercer equilibrio son el social y ambiental. Para cumplir con este objetivo se han
delineado tres líneas de acción :

 Responsabilidad en las relaciones laborales (es decir, un sector que mantenga una
relación social de trabajo formal y en cumplimiento con la legislación laboral).
 Responsabilidad en las relaciones con la comunidad (es decir, un sector empresarial
minero con responsabilidad social que genere facilidades para el desarrollo del capital
humano y social en las comunidades donde opera y por ende, genere un efecto
expansivo de largo plazo en las regiones).
 Responsabilidad en las relaciones con el medio ambiente (es decir, un sector que
mitigue los impactos ambientales y cumpla con los lineamientos de su reglamento de
seguridad e higiene minera que se planteen).

5.3 La promoción del sector minero

Concesiones productivas

Un objetivo básico de la Ley General de Minería es la inversión en exploración y el desarrollo

de proyectos en las áreas concedidas. Para ello, a través del marco normativo de promoción
del sector minero, el Estado desalienta la tenencia de concesiones con fines especulativos. En
ese sentido, el Estado, ha introducido penalidades para los derechos mineros vigentes
improductivos (que no tengan producción y por ende no rindan frutos económicos)
considerando el costo de oportunidad de no otorgarlo a otro concesionario.

Estabilidad normativa
Como parte importante de la promoción de la inversión en la década del 90, el Estado tuvo
como política minera acelerar el proceso de privatización del sector, garantizando a los
inversionistas la más plena estabilidad y seguridad jurídica, cambiaria y tributaria. Esta
promoción a la privatización así como la Inversión Extranjera Directa (IED) ejercida durante
esos años, tuvo efectos expansivos en el capital físico del sector.

En la actualidad, el Estado mantiene la política minera de la década del 90 toda vez que
cumple los contratos pactados que otorgan a varias empresas del sector estabilidad en materia
tributaria, administrativa y cambiaria. Como parte de estos acuerdos dichas empresas se
encuentran protegidas frente a alteraciones en el marco legal que algún gobierno decida
realizar durante el periodo del contrato. Asimismo, el Estado alienta la reinversión de
utilidades en todas las actividades mineras, reafirmando su compromiso con el sector.

Política minera

En la actualidad, el objetivo primordial de la política minera peruana es otorgar concesiones

mineras. Los esfuerzos del Estado para cumplir con este objetivo se centran en cuidar que la
explotación se lleve a cabo respetando el medio ambiente y en crear condiciones para el
progreso del sector, garantizando un marco normativo estable y armonioso para las empresas
y la sociedad.

Los lineamientos de la Política Minera son:

 Desarrollar nuevos proyectos en áreas concedidas.

 Promover la filosofía empresarial responsable (laboral-socialambiental).
 Alentar la reinversión de utilidades en procesos con alto valor agregado.
 Promover el desarrollo y la explotación racional de los recursos.
 Promover la inversión y producción a cargo de la empresa privada.

5.4 Actores del Estado en el sector minero

5.4.1 Ministerio de Energía y Minas (MINEM)

El Ministerio de Energía y Minas (MINEM) es el ente rector del sector minero en el Perú.
Según se cita en el “Anuario Minero 2004”, documento elaborado por el MINEM, “el
Ministerio de Energía y Minas… es la autoridad del Estado Peruano que en representación de
la Nación, actúa como organismo regulador, planificador y supervisor de las actividades
minero energéticas, y tiene la función de velar por el desarrollo integral de las mismas,…”
La función de supervisión en materia de medio ambiente, seguridad e higiene minera, ha sido
recientemente asignada a OSINERGMIN

5.4.2 Consejo de Minería (CM)

De acuerdo con el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, la jurisdicción

administrativa en asuntos mineros, en su más alto nivel dentro de la Administración Pública,
corresponde al Consejo de Minería.

El Consejo de Minería resuelve en última instancia todos los asuntos mineros que son materia
de resoluciones por parte de la primera instancia administrativa

Contra lo resuelto por el Consejo de Minería no procede recurso alguno en la vía

administrativa, pero a solicitud de parte, formulada dentro de siete días de notificada la
resolución, podrá corregirse cualquier error material o numérico o ampliarse el fallo sobre
puntos omitidos. Asimismo, procede la interposición de Acción Contencioso Administrativa,
contra lo resuelto por el Consejo de Minería ante el Poder Judicial dentro de los 3 meses
siguientes a la notificación de la Resolución emitida.

5.4.2.2 Funciones

Ante un asunto minero que ha sido materia de resolución por parte de la primera instancia
administrativa; de acuerdo a lo establecido en la Ley, las funciones del Consejo de Minería
como órgano jurisdiccional son:

 Resolver en última instancia los recursos de revisión y nulidad.

 Absolver las consultas del caso a los órganos del Sector Público Nacional.
 Uniformar la jurisprudencia administrativa minera.
 Resolver los recursos de Queja Procesal por denegatoria del recurso de revisión.
 Resolver sobre los Daños y Perjuicios que se reclamen en la vía administrativa en
materia minera.
 Proponer al Ministro de Energía y Minas los aranceles mineros.

5.4.3 Dirección General de Minería (DGM)

5.4.3.1 Generalidades
La Dirección General de Minería (DGM) es la Unidad de Línea del Ministerio de Energía y
Minas, que depende directamente del Despacho del Viceministro de Minas, encargada de
Normar, Fiscalizar y Promover las actividades mineras cautelando el uso racional de los
recursos mineros en armonía con el medio ambiente.

5.4.3.2 Funciones

De acuerdo al Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería, la Dirección

General de Minería (DGM) tiene las siguientes funciones:

 Otorgar el título de las concesiones.

 Aprobar el programa de inversiones con plazos de ejecución.
 Aprobar el estudio de factibilidad – técnico económico.
 Proponer los modelos de contrato de adhesión
 Velar por el cumplimiento de los contratos de estabilidad tributaria.
 Aprobar los proyectos de ubicación, diseño y funcionamiento de las concesiones
(explotación y beneficio).
 Proponer Normas de Bienestar, Seguridad, e Higiene Minera.
 Imponer sanciones y multas a los titulares de los derechos mineros que incumplan con
sus obligaciones o infrinjan las disposiciones señaladas en la Ley, su Reglamento y el
Código del Medio Ambiente.
 Calificar a los titulares de actividades mineras en pequeños, medianos o grandes,
según la legislación vigente.
 Emitir opinión sobre la procedencia de solicitud para la paralización y reducción de la
actividad minera, en los procedimientos que se interpongan ante la autoridad de
trabajo.

5.4.4 Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM)

5.4.4.1 Generalidades

La Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAAM) del Ministerio de Energía y Minas

es un órgano técnico, normativo y de promoción, dependiente jerárquicamente del
Viceministerio de Minas.

Como órgano técnico, tiene como función asesorar a la Alta Dirección del Ministerio de
Energía y Minas sobre asuntos ambientales. Como parte de esta función, asesora a la Alta
Dirección en asuntos referidos a las relaciones que surgen entre empresas del sector y la
sociedad civil. Adicionalmente, como órgano normativo y de promoción, su objetivo es
promover la ejecución y promulgación de normas para limitar o evitar la contaminación
ambiental originada por las actividades minero – energéticas.

La normativa ambiental del Sector Energía y Minas, cuenta con tres instrumentos principales
de gestión ambiental, uno de ellos es el referido a los Estudios de Impacto Ambiental (EIA)
los cuales están relacionados con proyectos nuevos, los Programas de Adecuación y Manejo
Ambiental (PAMA), relacionados a las operaciones que venían operando con anterioridad a la
publicación de los reglamentos ambientales, y la Auditoria Ambiental, orientada a ejercer un
adecuado control y fiscalización en el cumplimiento de los compromisos ambientales
asumidos por las empresas con el Estado.

5.4.4.2 Funciones

De acuerdo a lo establecido en la normatividad vigente, las funciones de la DGAA son las

siguientes:

 Proponer la política y normativa de conservación y protección del ambiente.

 Aprobar las normas técnicas para la regulación de dicha normativa.
 Normar la evaluación de impactos ambientales y sociales.
 Calificar y autorizar a instituciones para que elaboren Estudios de Impacto Ambiental
(EIA).
 Evaluar, aprobar o desaprobar Estudios de Impacto Ambiental (EIA), Estudios de
Impacto Ambiental Preliminar (EIAP); Evaluaciones Ambientales (EA), Planes de
Cierre o Abandono y sus modificatorias, así como cualquier cambio a los Programas
de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA).
 Asesorar a la Alta Dirección de asuntos ambientales y en temas referidos a las
relaciones de las empresas con la sociedad civil que resulten involucradas en las
actividades del Sector de Energía y Minas.
 Mantener actualizados los registros relacionados a los asuntos ambientales.

Estructura del MINEM. Sub Sector Minería

MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS (MINEM)

En relación con sus funciones como ente rector del sector minero, el MINEM cuenta
con las siguientes áreas de gestión: Consejo de Minería (CM) Dirección General de
Minería (DGM) Dirección de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM) Dirección de
Fiscalización Minera (DFM), El Instituto Geológico Minero y
Metalúrgico(INGEMMET
Consejo de Dirección Dirección de Dirección de El Instituto
Minería (CM) General de Asuntos Fiscalización Geológico
Minería Ambientales Minera Minero y
(DGM) Mineros (DFM) Metalúrgico
(DGAAM) (INGEMMET)
-Uniformiza la Norma y -Propone la -Opina y Actualiza los
jurisprudencia fiscaliza el política, las dictamina mapas de la
administrativa del sector en el normas sobre: Carta
sector. uso racional técnicas y 1. Los Geológica
-Propone de los legales contratos de Nacional, y
disposiciones recursos relacionadas estabilidad realiza el
legales y mineros. con la jurídica inventario de
administrativas -Otorga el conservación 2. El recursos
para el título de las y protección incumplimiento mineros,
perfeccionamient concesiones del medio de los titulares -Otorga los
o y mejor ---Propone los ambiente en el de derechos títulos de
aplicación de la contratos de sector. mineros concesiones
legislación adhesión -Norma la 3. Los mineras y
minera. (estabilidad) evaluación de programas de mantiene la
-Resuelve sobre los impactos vivienda, salud, documentación
daños y perjuicios -Aprueba el ambientales, bienestar y del catastro.
reclamados en la estudio de promueve el seguridad - Difunde la
vía factibilidad uso racional minera. información
administrativa. técnico– de los -Califica a los geológica y
económico recursos titulares extiende copias
naturales y mineros en los de las
aprueba los estratos de concesiones a
EIA y PAMA. producción los interesados.
pertinentes.
 Referencias:

Referencias
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Tomo 60.

Manuel Glave, K. J. (2007). La minería peruana: lo que sabemos y lo que aún nos falta saber. Lima:
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Pacheco, L. L. (1 de junio de 2020). Minería Artesanal y a Pequeña Escala en el Perú: la formalización

que nunca llega. DAR opina, Noticias .

Rivero, R., & Díaz, A. (2012). La problemática minera y la experiencia del consultorio jurídico gratuito
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Wiener, R. L. (2019). Manual sobre la Formalización de la Minería en Pequeña Escala. Lima:

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