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Date: 2019.02.21 COT
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

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RESOLUCIÓN Nº 000370-2019-SERVIR/TSC-Primera Sala
HERRERA VASQUEZ
Ricardo Javier FAU
20477906461 soft

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GOMEZ CASTRO Oscar
EXPEDIENTE : 494-2019-SERVIR/TSC
Enrique FAU
20477906461 soft IMPUGNANTE : ANA ESTELA PIMENTEL TORIBIO
ENTIDAD : SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE MIGRACIONES
RÉGIMEN : DECRETO LEGISLATIVO Nº 276
MATERIA : RÉGIMEN DISCIPLINARIO
DESTITUCIÓN

SUMILLA: Se declara Ia NULIDAD de la Resolución de Gerencia Nº 000007-2019-

GG/MIGRACIONES, del 11 de enero de 2019, emitida por la Gerencia General de la
Superintendencia Nacional de Migraciones; por haberse vulnerado los principios de
razonabilidad y proporcionalidad.

Lima, 21 de febrero de 2019

ANTECEDENTES

1. Mediante Resolución Directoral Nº 000004-2018-RH-MIGRACIONES, del 18 de

enero de 20181, y en mérito a lo expuesto en los Informes Nos 000578-2017-
STPAD-MIGRACIONES y 000002-2018-STPAD-MIGRACIONES2, del 13 de diciembre
de 2017 y 4 de enero de 2018, respectivamente, la Dirección General de la Oficina
de Recursos Humanos de la Superintendencia Nacional de Migraciones, en
adelante la Entidad, inició procedimiento administrativo disciplinario a la señora
ANA ESTELA PIMENTEL TORIBIO, en adelante la impugnante, por presuntamente
haber incurrido en la falta prevista en el literal c) del artículo 85º de la Ley Nº
30057, Ley del Servicio Civil3, al haber incumplido el literal b) del artículo 38º del
Reglamento Interno de Servidores Civiles, aprobado por Resolución de
Superintendencia Nº 0000304-2016-MIGRACIONES4. Al respecto, la Entidad

1
Notificada en el domicilio de la impugnante el 24 de enero de 2018.
2
Elaborados por la Secretaría Técnica de los Procedimiento Administrativos Disciplinarios de la Entidad.
3
Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil.
“Artículo 85º.- Faltas de carácter disciplinario
Son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión
temporal o con destitución, previo proceso administrativo:
(…)
c) El incurrir en acto de violencia, grave indisciplina o faltamiento de palabra en agravio de su superior
del personal jerárquico y de los compañeros de labor”.
4
Reglamento Interno de Servidores Civiles, aprobado por Resolución de Superintendencia Nº
0000304-2016-MIGRACIONES.
“Artículo 38º.- Deberes y Obligaciones de los Servidores:

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 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

precisó que la impugnante, el 10 de diciembre de 2017 (horas 01:59 a.m.) en

circunstancias en que prestaba servicios en el PCM-AIJCH (Puesto de Control
Migratorio del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez), ingresó sin autorización a
la Oficina Administrativa de la Jefa del PCM – AIJCH, la cual se encontraba con
llave por seguridad, procediendo a utilizar el equipo denominado “AIJCHADMSA”
con su usuario identificado como “apimentel”.

2. El 6 de febrero de 2018, la impugnante presentó su descargos conforme a los

siguientes fundamentos:

(i) Solicitó la llave a la Jefatura de LAP, porque en la oficina de la

administración se encuentran informes diarios en físico de los servicios, los
cuales tienen como anexos los partes de los vuelos atendidos durante el
servicio, por lo que era necesario y obligatorio que en el servicio entrante
se subsanen, corrijan y adjunten documentación faltante. En mérito a ello,
tenía que presentar el informe diario con toda la información debidamente
foliada y completa.
(ii) Desconocía que el ingreso y acceso a aquella oficina estaba prohibido,
debido a que la actual oficina de administración anteriormente funcionaba
como una Oficina de Supervisión.
(iii) No existe mérito para sancionarla por una conducta de naturaleza grave, y
mucho menos, imponerle sanción de destitución, al no haber quebrantado
la buena fe laboral.
(iv) No existe ninguna disposición que prohíba el acceso a la oficina de
administración, siendo el mismo Jefe de Seguridad quien facilitó el acceso
a la misma.
(v) No se ha especificado que documentación sensible existía en dicha oficina.
(vi) Luego de ingresar a la Oficina y anexar las declaraciones de los vuelos
diarios, pasó a utilizar el ordenador con su nombre y clave de acceso con la
finalidad de revisar algunos informes y terminar de redactar las propuestas
para el cambio de horario, conforme adjunta en copia en su escrito de
descargos.
(vii) En ningún momento trató de sorprender a la Entidad.
(viii) No tenía acceso a alguna máquina o ambiente para realizar sus labores,
siendo que la única área disponible era la Oficina de Administración, la cual
no tenía conocimiento de estar restringido su acceso.

Además de aquellas obligaciones contenidas en las disposiciones legales vigentes, el servidor de la

Superintendencia Nacional de Migraciones – MIGRACIONES, tiene obligación de a:
(…)
b) Cumplir con las responsabilidades y funciones que sean impartidas por sus superiores, observando
un comportamiento correcto durante la ejecución de sus labores”.

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 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

(ix) Solicita realizar el peritaje correspondiente a efectos de advertir los usos

que se le dieron al ordenador de dicha oficina el día 10 de diciembre de
2017.

3. El 11 de enero de 2019 se llevó a cabo la audiencia correspondiente a efectos de

que la impugnante haga uso de su derecho de defensa de forma oral, tal como se
advierte del Acta de Informe Oral correspondiente.

4. A través de la Resolución de Gerencia Nº 000007-2019-GG/MIGRACIONES, del 11

de enero de 20195, y considerando los argumentos expuestos en el Informe Nº
000407-2018-RH/MIGRACIONES, del 18 de diciembre de 2018, la Gerencia General
de la Entidad impuso al impugnante la sanción de destitución, al considerar
acreditada su responsabilidad en el hecho imputado en la Resolución Directoral Nº
00004-2018-RH-MIGRACIONES, configurándose así la falta tipificada en el literal c)
del artículo 85º de la Ley Nº 30057.

TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN

5. Con escrito presentado el 28 de enero de 2019, la impugnante interpuso recurso

de apelación contra la Resolución de Gerencia Nº 000007-2019-
GG/MIGRACIONES, del 11 de enero de 2019, conforme a los siguientes
fundamentos:

(i) La Entidad no cumplió con iniciar el procedimiento dentro de los cinco (5)
días previstos en la Resolución Directoral Nº 00155-2017-RH-
MIGRACIONES, la misma que dispuso aplicar la medida cautelar de
separación de sus funciones, teniendo en cuenta que la continuidad de sus
efectos está condicionado al inicio del procedimiento administrativo
disciplinario. Por tanto, en aplicación del literal b) del artículo 109º del
Reglamento de la Ley Nº 30057 correspondía que se cesaran los efectos de
la medida cautelar impuesta.
(ii) Existen contradicciones tanto en los Informes de Precalificación como en el
Informe Final respecto a la real fecha de prescripción del procedimiento,
no advirtiéndole los cambios en las fechas indicadas en tales documentos,
siendo que en el Informe de Precalificación Nº 00578-2017-STAPD-
MIGRACIONES, como en el Informe de Precalificación Nº 00002-2018-
STAPD-MIGRACIONES se precisa que la fecha de prescripción es el 12 de
diciembre de 2018, y en el Informe Nº 000185-2018-STPAD-MIGRACIONES,
se indica que la prescripción se materializaría el 24 de enero de 2019. Por

5
Notificada en el domicilio de la impugnante el 16 de enero de 2019.

3
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“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

tal motivo, asumió que la fecha de prescripción ocurrió el 12 de diciembre

de 2018.
(iii) Resulta extraño que mediante Informe Nº 00185-2018-STPAD-
MIGRACIONES del 12 de abril de 2018, se recomiende imponer la sanción
de suspensión por dos (2) meses sin goce de remuneraciones y mediante
Informe Nº 00407-2018-RH-MIGRACIONES, del 18 de diciembre de 2018, se
recomiende la sanción de destitución. Ello, afectaría la debida motivación
de los actos administrativos.
(iv) Su actuación se debió básicamente a una necesidad de servicio.
(v) Se han vulnerado los principios del debido procedimiento administrativo,
presunción de licitud, razonabilidad y proporcionalidad.
(vi) Solicita se conceda medida cautelar a fin de suspender la sanción impuesta.

6. Con Oficio Nº 000010-2019-STPAD/MIGRACIONES, la Entidad remitió al Tribunal

del Servicio Civil, en adelante el Tribunal, el recurso de apelación interpuesto por
la impugnante, así como los antecedentes que originaron la resolución
impugnada.

7. Mediante los Oficios Nos 001751 y 001752-2019-SERVIR/TSC el Tribunal informó al

impugnante y a la Entidad, respectivamente, la admisión del recurso de apelación.

ANÁLISIS

De la competencia del Tribunal del Servicio Civil

8. De conformidad con el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 10236, modificado

por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29951 -

6
Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil,
Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
“Artículo 17º.- Tribunal del Servicio Civil
El Tribunal del Servicio Civil - el Tribunal, en lo sucesivo - es un órgano integrante de la Autoridad que
tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema.
El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
Conoce recursos de apelación en materia de:
a) Acceso al servicio civil;
b) Pago de retribuciones;
c) Evaluación y progresión en la carrera;
d) Régimen disciplinario; y,
e) Terminación de la relación de trabajo.
El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones podrán ser impugnadas
únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contencioso administrativa.
Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, previa opinión favorable
de la Autoridad, se aprobarán las normas de procedimiento del Tribunal”.

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 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 20137, el Tribunal tiene
por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior
del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las materias:
acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario
y terminación de la relación de trabajo; siendo la última instancia administrativa.

9. Asimismo, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 23 de la Resolución

de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC8, precedente de observancia obligatoria
sobre competencia temporal, el Tribunal es competente para conocer en segunda
y última instancia administrativa los recursos de apelación que sean presentados
ante las entidades a partir del 15 de enero de 2010, siempre y cuando, versen
sobre las materias establecidas descritas en el numeral anterior.

10. Por tal razón, al ser el Tribunal el único órgano que resuelve la segunda y última
instancia administrativa en vía de apelación en las materias de acceso al servicio
civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de
la relación de trabajo, con la resolución del presente caso asume dicha
competencia, pudiendo ser sus resoluciones impugnadas solamente ante el Poder
Judicial.

11. En ese sentido, considerando que es deber de todo órgano decisor, en cautela del
debido procedimiento, resolver la controversia puesta a su conocimiento según el
mérito de lo actuado; y, habiéndose procedido a la admisión del recurso de
apelación y valoración de los documentos y actuaciones que obran en el
expediente, corresponde en esta etapa efectuar el análisis jurídico del recurso de
apelación.

De las autoridades competentes del procedimiento

12. De conformidad con el numeral 93.1 del artículo 93º del Reglamento General de la
Ley del Servicio Civil, la competencia para conducir el procedimiento
administrativo disciplinario y sancionar corresponde en primera instancia a:

7
Ley Nº 29951 - Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
“CENTÉSIMA TERCERA.- Deróguese el literal b) del artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, Decreto
Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de
Gestión de Recursos Humanos”.
8
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 17 de agosto de 2010.

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 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

(i) En el caso de la sanción de amonestación escrita, el jefe inmediato instruye y

sanciona, y el jefe de recursos humanos, o el que haga sus veces, oficializa
dicha sanción.
(ii) En el caso de la sanción de suspensión, el jefe inmediato es el órgano
instructor y el jefe de recursos humanos, o el que haga sus veces, es el órgano
sancionador y quien oficializa la sanción.
(iii) En el caso de la sanción de destitución, el jefe de recursos humanos es el
órgano instructor, y el titular de la Entidad es el órgano sancionador y quien
oficializa la sanción.

13. En el presente caso, teniendo en cuenta la sanción de destitución impuesta, se

advierte que el procedimiento iniciado contra la impugnante se instauró con
Resolución Directoral Nº 00004-2018-RH-MIGRACIONES, la cual fue emitida por la
Dirección General de la Oficina de Recursos Humanos de la Entidad. Asimismo, la
sanción de destitución fue impuesta con Resolución de Gerencia Nº 000007-2019-
GG/MIGRACIONES, emitida por la Gerencia General de la Entidad.

14. En consecuencia, esta Sala puede apreciar que el procedimiento se ha llevado a

cabo por las autoridades competentes de conformidad con la Ley del Servicio Civil
y su Reglamento General.

Sobre la falta imputada y los argumentos del recurso de apelación

15. Conforme se ha expuesto en los antecedentes de la presente resolución, la

impugnante ha sido destituida por haber incurrido en la falta prevista en el literal
c) del artículo 85º de la Ley Nº 30057, referida a la comisión de un acto de grave
indisciplina. Esto debido a que el 10 de diciembre de 2017 (horas 01:59 a.m.) en
circunstancias en que prestaba servicios en el PCM-AIJCH (Puesto de Control
Migratorio del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez), ingresó sin autorización a
la Oficina Administrativa de la Jefatura del PCM – AIJCH, la cual se encontraba con
llave por seguridad, procediendo a utilizar el equipo denominado “AIJCHADMSA”
con su usuario identificado como “apimentel”.

16. Al respecto, es pertinente señalar que la falta prevista en el literal c) del artículo
85º de la Ley Nº 30057, precisa un elemento objetivo, vinculado con la conducta
de los imputados, que se materializa con alguno de los siguientes actos:

a) Acto de violencia: implica cualquier tipo de agresión física propinada por el

servidor civil (violencia física).
b) Grave indisciplina: supone la falta de disciplina, es decir, aquellas conductas
que van en contra de la buena convivencia social.

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 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

Cabe indicar que no cualquier indisciplina configurará esta falta, sino

únicamente aquella que califique como grave, por esta razón es necesario
determinar si el acto califica como leve o grave, analizando las circunstancias
que rodean el acto, para así determinar si se incurre en la falta descrita.
c) Faltamiento de palabra: implica cualquier tipo de agresión verbal o escrita
del servidor civil, que presupone una afectación de carácter moral (violencia
moral), tales como los insultos o injurias.

17. Ahora bien, en lo que atañe al presente caso, cabe añadir que la grave indisciplina
se debe apreciar a partir de conductas que alteren el orden interno de la empresa,
rompiendo en cierta forma con la armonía o el modo habitual en que se llevan a
cabo las labores en la empresa, por lo que la grave indisciplina usualmente se
verifica dentro del centro de labores9. En ese orden de ideas, cualquier acto que
altere el orden o rompan de forma grave el usual desarrollo y armonía de la
Entidad, devendría en grave indisciplina. Los hechos que dieron origen al
procedimiento administrativo en análisis se sustentaron en que la impugnante, sin
la autorización correspondiente (y luego de pedir la llave maestra al personal de
seguridad de LAP10), ingresó a la oficina de administración de la Jefatura de la
PCM-AIJCH, la cual contendría información sensible, utilizando un ordenador de
dichas instalaciones con su usuario personal.

18. Por tanto, teniendo en consideración que la impugnante ingresó a unas

instalaciones sin la autorización correspondiente, dentro de la cual se encontraba
información sensible de la Entidad (información migratoria), utilizando, además,
un ordenador que se situaba en la misma, esta Sala estima que la impugnante
cometió un acto de grave indisciplina teniendo en cuenta las circunstancias en las
cuáles se suscitaron los hechos. Ahora bien, la comisión de la referida falta queda
acreditada con los siguientes medios probatorios:

(i) Informe Nº 000651-2017-SM-MM-A-MIGRACIONES, del 12 de diciembre de

2017, a través del cual la Jefatura del PCM-AIJCH informó a la Sub Gerencia
de Movimiento Migratorio de la Entidad sobre los hechos acontecidos el
día 10 de diciembre de 2017, relacionados al ingreso de la impugnante a la
oficina administrativa de la Jefatura del PCM-AICCH ubicada en el recinto
de salidas internacionales, así como la utilización del equipo AIJCHADMSA,
indicándose lo siguiente:

9
TOYAMA MIYAGUSUKU, Jorge. El Despido Disciplinario en el Perú. En: Ius la revista Nº 38, página 147.
Disponible en: http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/viewFile/12196/12761
Consulta: 14/02/2019.
10
Lima Airport Partner es la empresa operadora de aeropuertos en el Perú.

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“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

“2.3 Al hacer las averiguaciones de la información brindada, la suscrita

solicito mediante correo a los supervisores de LAP (dutty free), si la noche
del Sábado 09 a Domingo 10 (turno 23:00 a 07:00), la Supervisora ANA
PIMENTEL TORIBIO, solicitó la apertura de una puerta de las oficinas
administrativas de Migraciones en recinto de salidas internacionales,
dando respuesta el Jefe de Relaciones Extra-Institucionales de LAP, que “(…)
efectivamente en la fecha que indicas la Sra. Pimentel solicito el apoyo de
la llave maestra para abrir uno de los ambientes en Migraciones Salidas
(…)”.
2.4 No obstante, la suscrita solicitó al Operador Informático del PCM-AIJCH,
la verificación de la hora y día del inicio de sesión del usuario apimentel, la
misma que según reporte informático, dicho usuario ingreso a horas 01:59
a.m., en la PC AIJCHADMSA, dicha PC es la que se encuentra en la oficina
administrativa donde la señora ANA PIMENTEL TORIBIO, ingreso sin
consentimiento de la suscrita”.

(ii) Correo electrónico, del 11 de diciembre de 2017, en donde el Jefe de

Relaciones Interinstitucionales de LAP advierte que, efectivamente, la
impugnante solicitó la llave maestra para abrir la oficina de la Jefa del PCM-
AIJCH, ubicada en los ambientes de Migraciones – Salidas.

(iii) Memorando Nº 0036-2017-SM-MM-A-MIGRACIONES, del 28 de diciembre

de 2017, en el cual la Jefatura del PCM-AIJCH precisó que la oficina a la cual
ingresó la impugnante se encontraba abierta desde las 8:30 a 17:00 horas,
horario en el cual podrían ingresar supervisores y otro tipo de servidores
para hacer consultas u otros trámites. Asimismo, indicó que la oficina de
administración queda cerrada con llave una vez que salen los asistentes y
la secretaria, pues se guardan documentos sensibles. Finalmente reiteró
que la impugnante no contaba con la autorización para ingresar a las
referidas instalaciones, indicándose textualmente lo siguiente:

“La Oficina Administrativa donde la servidora ingresó pertenece a esta

jefatura ya que ahí están dos asistentes administrativos y la secretaria de la
jefatura. Este ambiente está abierto durante las 8:30 a 17:30 (horario
administrativo que puede ser extendido), donde pueden ingresar, en el día,
los supervisores, coordinadores e inspectores migratorios, para consultas o
trámites de licencias, descansos, etc. Una vez que se retiran los asistentes
administrativos y la secretaria, esa puerta de cierra con llave, puesto que
tenemos documentos sensibles en esa área.
(…)
En el hecho suscitado el día 10 de Diciembre (según informe N° 651-2017-
SM-MM-A-MIGRACIONES), fue que la servidora en mención solicitó al jefe

8
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“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

de seguridad de LAP de turno (noche) aperturar la Oficina Administrativa

con la llave maestra SIN consultar previamente a la jefatura del Puesto de
Control Migratorio si podía hacerlo. No había justificación para que ella
ingrese a la Oficina Administrativa en horas de la noche y menor cuando se
encontraba esta oficina cerrada con llave”.

(iv) Tanto en los descargos como en el recurso de apelación sometido a

conocimiento, la impugnante reconoce haber entrado a las instalaciones
de la oficina de administración, por lo que no existe una negación respecto
a la comisión de la conducta infractora.

19. Por tanto, de la revisión de la documentación adjunta en el presente expediente,

se advierte la configuración de la falta tipificada en el literal c) del artículo 85º de
la Ley Nº 30057, quedando acreditada la comisión de la conducta infractora
imputada.

Sobre los demás argumentos de la impugnante

20. En su escrito de apelación, la impugnante sostiene que la Entidad no cumplió con

iniciar el procedimiento dentro de los cinco (5) días previstos en la Resolución
Directoral Nº 00155-2017-RH-MIGRACIONES, del 26 de diciembre de 2017, la
misma que dispuso aplicar la medida cautelar de separación de sus funciones,
teniendo en cuenta que la continuidad de sus efectos está condicionado al inicio
del procedimiento administrativo disciplinario. Por tanto, en aplicación del literal
b) del artículo 109º del Reglamento de la Ley Nº 30057 correspondía que se
cesaran los efectos de la medida cautelar impuesta.

21. Sobre el particular, si bien se aprecia que la Entidad no cumplió con iniciar el
procedimiento administrativo en el plazo de cinco (5) días previstos en la
disposición anteriormente citada, ello conllevaría únicamente al establecimiento
de responsabilidades sobre las autoridades que no cumplieron con acatar los
plazos previstos y disponer el cese de los efectos de la medida cautelar impuesta,
hecho que en ningún modo vicia la tramitación del presente procedimiento
administrativo referido a la verificación de la comisión de la falta que le fuese
imputada al impugnante, a través de los actos administrativos contenidos en la
Resolución Directoral Nº 000004-2018-RH-MIGRACIONES y la Resolución de
Gerencia Nº 000007-2019-GG/MIGRACIONES.

22. En relación a las contradicciones respecto a las fechas de prescripción indicadas en

los Informes de Precalificación y el Informe Final, cabe indicar que de la revisión de
la documentación correspondiente no se advierte contradicción alguna pues las

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“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

fechas de prescripción contenida en dicha documentación obedecen a plazos de

prescripción distintos, acogidos por la Ley Nº 30057 y su Reglamento. En efecto, el
segundo párrafo del artículo 94º de la Ley Nº 30057 establece que, “(…) La
autoridad administrativa resuelve en un plazo de treinta (30) días hábiles. Si la
complejidad del procedimiento ameritase un mayor plazo, la autoridad
administrativa debe motivar debidamente la dilación. En todo caso, entre el inicio
del procedimiento administrativo disciplinario y la emisión de la resolución no
puede transcurrir un plazo mayor a un (1) año”.

23. Cabe acotar que conforme al precedente administrativo de observancia

obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERIVR/TSC11,
una vez iniciado el procedimiento administrativo disciplinario el plazo
prescriptorio de un (1) año debe computarse hasta la emisión de la resolución que
resuelve imponer la sanción o archivar el procedimiento.

24. En ese sentido, se aprecia que la Ley del Servicio Civil contempla un plazo de
prescripción de tres (3) años desde el momento en que se cometió la falta, y el
plazo de un (1) año contabilizado desde que la Oficina de Recursos Humanos de la
entidad, o la que haga sus veces, tome conocimiento de la falta. Asimismo,
establece otro plazo de prescripción, relacionado a la tramitación del
procedimiento administrativo disciplinario, en el cual se precisa que no debe
transcurrir más de un (1) año entre el inicio del procedimiento administrativo12
hasta la imposición de la sanción correspondiente.

25. En ese orden de ideas, tanto en el Informe Nº 000578-2017-STPAD-MIGRACIONES,

del 13 de diciembre de 2017, y el Informe Nº 000002-2018-STPAD-MIGRACIONES,
del 4 de enero de 2018, emitidos por la Secretaría Técnica de los Procedimientos
Administrativos Disciplinarios de la Entidad, se precisó que la fecha de prescripción
era el 12 de diciembre de 2018, toda vez que la Oficina de Recursos Humanos
tomó conocimiento de la conducta infractora el 12 de diciembre de 2017. Por
tanto, dicho plazo de prescripción se encuentra referido al término de un (1) año
desde que la Oficina de Recursos Humanos toma de conocimiento de la falta.

11
Publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 27 de noviembre de 2016.
12
Cabe indicar que la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC establece en el numeral 10.2 sobre
“Prescripción del PAD” que “entre la notificación de la resolución o del acto de inicio del PAD y la
notificación de la resolución que impone la sanción o determina el archivamiento del procedimiento
no debe transcurrir más de un (1) año calendario”. Ello, toda vez que el inicio del procedimiento
administrativo disciplinario se computa desde la notificación al servidor de la comunicación que
determina el inicio del procedimiento, conforme a lo señalado en el literal a) del artículo 6º del
Reglamento General de la Ley Nº 30057.

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 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

26. Por otro lado, si bien en el Informe Nº 00185-2018-STPAD-MIGRACIONES, del 12

de abril de 2018, el órgano instructor indicó que el plazo de prescripción vencía el
24 de enero de 2019, este se refirió al plazo de duración del procedimiento, esto
es, al término referido entre la instauración del mismo (24 de enero de 2018 –
fecha de notificación de la Resolución Directoral Nº 000004-2018-RH-
MIGRACIONES) y la sanción correspondiente. Por tales consideraciones, esta Sala
estima que no existe contradicción entre las fechas de prescripción antes citadas.

27. En referencia a las contradicciones referidas a las recomendaciones de imposición

de medidas disciplinarias de destitución y suspensión, esta Sala debe indicar que
los informes emitidos dentro de un procedimiento no son vinculantes, a no ser
que se precise lo contrario13, con lo cual la discordancias entre los mismos no
ameritan la generación de un vicio que acarree la nulidad de todo el
procedimiento al no ser actos administrativos que generen consecuencias o
efectos jurídicos en los administrados.

28. En relación al argumento de la impugnante referido a que ingresó a la oficina de

administración de la PCM-AIJCH por una necesidad de servicio, cabe indicar que, la
impugnante tenía conocimiento de que dicha oficina estaba cerrada con llave, con
lo cual, se entiende que fuera del horario habitual de trabajo no está permitido el
ingreso, aun así optó por ingresar a dicho ambiente y usar un ordenador de tales
instalaciones, sin la correspondiente autorización. Al respecto, se entiende que la
impugnante, en todo caso, debió informar (previo a la culminación de sus labores)
sobre la necesidad de ingresar a dichos ambientes, o en todo caso tomar las
previsiones suficientes en el horario correspondiente para realizar los informes
respectivos propios de su labor, recopilando la información que necesite y no
esperar al cierre de la oficina de administración para completar la documentación
faltante.

29. En consecuencia, y como se ha analizado en los numerales precedentes, se

advierte que la Entidad ha cumplido con acreditar la comisión de la falta imputada
al impugnante. Por lo tanto, existe convicción fundamentada razonablemente
sobre la comisión de los hechos que originaron la sanción impuesta. En ese
sentido, los argumentos presentados por la impugnante no pueden enervar su

13
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS
“Artículo 182º. - Presunción de la calidad de los informes
182.1 Los informes administrativos pueden ser obligatorios o facultativos y vinculantes o no
vinculantes.
182.2 Los dictámenes e informes se presumirán facultativos y no vinculantes, con las excepciones de
ley”.

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“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

responsabilidad.

Sobre los principios del debido procedimiento, debida motivación, presunción de

licitud, razonabilidad y proporcionalidad

30. La impugnante en su escrito de apelación, alegó la vulneración a los principios de

debido procedimiento, debida motivación, presunción de licitud, razonabilidad y
proporcionalidad.

31. Sobre el particular, cabe precisar que la potestad sancionadora de la

Administración Pública es el poder jurídico que permite castigar a los
administrados cuando éstos lesionan determinados bienes jurídicos reconocidos
por el marco constitucional y legal vigente, a efectos de incentivar el respeto y
cumplimiento del ordenamiento jurídico y desincentivar la realización de
infracciones. El procedimiento sancionador en general, establece una serie de
pautas mínimas comunes para que todas las entidades administrativas con
competencia para la aplicación de sanciones a los administrados la ejerzan de
manera previsible y no arbitraria. En ese sentido, el artículo 248º del Texto Único
Ordenado de la Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS,
en adelante TUO de la Ley Nº 27444, establece cuáles son los principios de la
potestad sancionadora administrativa.

32. En tal sentido, conforme a lo argumentado por la impugnante en su recurso de

apelación, esta Sala considera necesario analizar si se han vulnerado los principios
antes referidos.

A. Sobre el principio de debido procedimiento

33. Sobre el particular, el TUO de la Ley Nº 27444 establece como principio del
procedimiento administrativo, entre otros, el debido procedimiento14, por el cual

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Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
TÍTULO PRELIMINAR
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin
perjuicio dela vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías
implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo
enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los
cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a
producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión

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“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

los administrados tienen derecho a la defensa (exponer sus argumentos, ofrecer y

producir pruebas), y a una decisión debidamente motivada y fundamentada.

34. Por su parte, el numeral 3 del artículo 139º de la Constitución Política del Perú
establece, como principio de la función jurisdiccional, la observancia del debido
proceso y la tutela jurisdiccional. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha
señalado que estos principios “(...) no sólo se limitan a las formalidades propias de
un procedimiento judicial, sino que se extiende a los procedimientos
administrativos sancionatorios. En efecto, el debido proceso está concebido como el
cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que
deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos,
incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de
defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda
afectarlos (…)”15.

35. En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional manifiesta que “(...) en reiterada

jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el derecho reconocido en
la referida disposición “(...) no sólo tiene una dimensión, por así decirlo, "judicial",
sino que se extiende también a sede "administrativa" y, en general, como la Corte
Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, a "cualquier órgano del
Estado que ejerza funciones de carácter materia/mente jurisdiccional (el que) tiene
la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso
legal, en los términos del artículo 8º de la Convención Americana (... ).16

36. Al respecto, se puede observar que, en el presente caso, analizados los hechos y
realizada la revisión de la documentación que obra en el expediente administrativo
conforme a lo señalado en los numerales 15 a 29 de la presente resolución, la
Entidad ha cumplido con acreditar la comisión de la falta imputada al impugnante.

37. En ese orden de ideas, corresponde señalar que, a lo largo del presente
procedimiento, la impugnante hizo ejercicio de todos los derechos y garantías
inherentes al debido procedimiento, vale decir, que, en el presente caso, se le
garantizó su derecho a exponer sus argumentos de defensa, a ofrecer sus medios
probatorios y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. Vale acotar,
además, que en el presente procedimiento se cumplió con notificarle los hechos

motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a

impugnar las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho
Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible
con el régimen administrativo.”
15
Fundamento 3 de la sentencia emitida en el expediente Nº 2659-2003-AA/TC
16
Fundamento 3 de la sentencia emitida en el expediente Nº 2659-2003-AA/TC

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“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

imputados y se le otorgó el plazo de ley para que presente sus descargos,

cumpliendo con el principio de debido procedimiento, de legalidad y derecho de
defensa.

B. Sobre la debida motivación de los actos administrativos

38. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional, ha señalado que la debida

motivación forma parte del contenido esencial del debido procedimiento
administrativo en los siguientes términos:

“El derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 139, inciso 3, de la

Constitución (…) es una garantía que, si bien tiene su ámbito natural en sede
judicial, también es aplicable en el ámbito de los procedimientos administrativos
sancionatorios. En ese sentido, el debido proceso -y los derechos que lo conforman,
p. ej. el derecho de defensa y la debida motivación de las resoluciones
administrativas- resultan aplicables al interior de la actividad institucional de
cualquier persona jurídica. (…)”17.

39. Por consiguiente, la debida motivación, en proporción al contenido y conforme al

ordenamiento jurídico, constituye un requisito de validez del acto administrativo18
que se sustenta en la necesidad de permitir apreciar su grado de legitimidad y
limitar la arbitrariedad en la actuación pública19; por lo que la motivación deberá
ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados
relevantes del caso específico20, tal como se desprende del numeral 4 del artículo
3º y del numeral 1 del artículo 6º del TUO de la Ley Nº 27444.

17
Fundamento 3 de la sentencia emitida en el expediente Nº 5514-2005-PA/TC.
18
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
“Artículo 3º.- Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
(…)
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y
conforme al ordenamiento jurídico”.
19
MORÓN URBINA, Juan, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta
Jurídica, Octava Edición. 2009, p. 157.
20
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
“Artículo 6º.- Motivación del acto administrativo
6.1 La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos
probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con
referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.
(…)”.

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40. Por su parte, el numeral 5.4 del artículo 5º del TUO de la Ley Nº 27444 21 establece
que el contenido del acto administrativo deberá comprender todas las cuestiones
de hecho y derecho planteadas por los administrados. Al respecto, la
administración debe pronunciarse no solo sobre lo planteado en la petición inicial,
sino también sobre otros aspectos que hayan surgido durante la tramitación del
expediente22; asimismo, contraviene al ordenamiento que la instancia decisoria no
se pronuncie sobre algunas pretensiones o evidencias fundamentales aportadas en
el procedimiento23.

41. El incumplimiento del deber de motivación del acto administrativo comprende dos
supuestos principales: la carencia absoluta de motivación y la existencia de una
motivación insuficiente o parcial. En el segundo caso, por tratarse de un vicio no
trascendente, prevalece la conservación del acto a la que hace referencia el
artículo 14º del TUO de la Ley Nº 2744424. En el primero, al no encontrarse dentro
del supuesto de conservación antes indicado, el efecto es la nulidad de pleno
derecho del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 2
del Artículo 10º del referido TUO de la Ley Nº 2744425.

21
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
“Artículo 5º.- Objeto o contenido del acto administrativo
(…)
5.4 El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los
administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por éstos que hayan sido apreciadas de oficio,
siempre que otorgue posibilidad de exponer su posición al administrado y, en su caso, aporten las
pruebas a su favor”.
22
MORÓN URBINA, Juan Carlos, “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”.
Novena Edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2011, p. 152.
23
Ibídem.
24
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
“Artículo 14º.- Conservación del acto
14.1. Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea
trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia
autoridad emisora.
14.2. Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
(…)
14.2.2. El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial;”.
25
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
“Artículo 10º.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los
supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14;”.

15
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42. Corresponde, entonces, determinar en cuál de las categorías reseñadas se

encuadra la motivación que sustenta el acto administrativo impugnado.

43. Al respecto, es necesario considerar que la exigencia de motivación de las

resoluciones administrativas ha sido materia de pronunciamiento expreso del
Tribunal Constitucional, que ha precisado su finalidad esencial del siguiente modo:

“La motivación supone la exteriorización obligatoria de las razones que sirven de

sustento a una resolución de la Administración, siendo un mecanismo que permite
apreciar su grado de legitimidad y limitar la arbitrariedad de su actuación”26.
44. Con relación a ello, el Tribunal Constitucional precisa que, aunque la motivación del
acto administrativo “puede generarse previamente a la decisión -mediante los
informes o dictámenes correspondientes- o concurrente con la resolución, esto es,
puede elaborarse simultáneamente con la decisión”, deberá quedar de todos
modos consignada en la resolución a través de la “incorporación expresa”, de las
razones de la entidad que aplica la sanción o de la “aceptación íntegra y exclusiva”
de dictámenes o informes previos emitidos por sus instancias consultivas27.

45. En el presente caso, se advierte que con Resolución Directoral Nº 000004-2018-RH-

MIGRACIONES, del 18 de enero de 2018, con el cual se instauró procedimiento
administrativo disciplinario contra la impugnante, se emitió detallando los hechos
por los cuales se le iniciaba el procedimiento así como las normas que habría
infringido, cumpliendo con garantizar adecuadamente el derecho de defensa de la
impugnante, dado que desde este momento se encontraba en posibilidad de
conocer los cargos imputados por la Entidad.

46. Asimismo, con Resolución de Gerencia Nº 000007-2019-GG/MIGRACIONES, del 11

de enero de 2019, se le impuso la sanción de destitución, al haberse acreditado las
imputaciones efectuadas en la resolución de instauración, de acuerdo a la
documentación analizada y a los elementos probatorios consignados en el
presente expediente.

47. En ese sentido, se advierte que no se han vulnerado la debida motivación y el

debido procedimiento en cuanto a la acreditación de la comisión de la conducta
infractora, puesto que la Entidad ha identificado los hechos y ha realizado las
imputaciones de acuerdo a los mismos, motivando su decisión de imponerle la
sanción sobre la base de la documentación analizada en el procedimiento,
conforme se aprecia en los antecedentes de la presente resolución.

26
Fundamento 9 de la sentencia recaída en el expediente Nº 4289-2004-AA/TC.
27
Todas las referencias al Fundamento 10 de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 4289-2004-AA/TC.

16
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“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

C. Sobre la presunción de licitud

48. Asimismo, también se advierte de los fundamentos de la impugnante que la

Entidad habría desnaturalizado el principio de presunción de inocencia del
accionante, al pretender que pruebe la no responsabilidad del cargo imputado,
cuando no ha sido debidamente comprobado. Sobre el particular, el Tribunal
Constitucional ha señalado con relación al principio de presunción de inocencia 28 lo
siguiente:

“(…) el principio de presunción de inocencia se despliega transversalmente sobre

todas las garantías que conforman el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Y,
mediante él, se garantiza que ningún justiciable pueda ser condenado o declarado
responsable de un acto antijurídico fundado en apreciaciones arbitrarias o
subjetivas, o en medios de prueba, en cuya valoración existen dudas razonables
sobre la culpabilidad del sancionado. El contenido esencial del derecho a la
presunción de inocencia, de este modo, termina convirtiéndose en un límite al
principio de libre apreciación de la prueba por parte del juez, puesto que dispone la
exigencia de un mínimo de suficiencia probatoria para declarar la culpabilidad,
más allá de toda duda razonable”.

49. De lo expuesto se concluye que toda persona tiene derecho a la presunción de su

inocencia, hasta que se demuestre lo contrario. Es decir, ninguna persona puede
ser sancionada sin la existencia de pruebas que generen convicción sobre la
responsabilidad que se le atribuye; por lo que no puede ser sancionado sobre la
base de meros indicios, presunciones o sospechas.

50. En el presente caso, conforme se ha señalado precedentemente, ha quedado

plenamente acreditada la comisión de la falta imputada relativa al literal c) del
artículo 85º de la Ley Nº 30057, por el cual fue sancionado la impugnante; razón
por la cual este cuerpo Colegiado concluye que no existe una vulneración a su
derecho de presunción de inocencia, debiéndose desestimar en este extremo dicho
argumento.

D. Respecto a la proporcionalidad de la sanción

51. El Tribunal Constitucional ha señalado que la potestad administrativa disciplinaria

“(…) está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución,
los principios constitucionales y, en particular de la observancia de los derechos
fundamentos. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de la Administración
en la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto

28
Fundamento 2 de la sentencia recaída en el expediente Nº 1172-2003-HC/TC.

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“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos

fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legalidad,
razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo
conforman”29.

52. Con relación a la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción, es pertinente

precisar que dichos principios se encuentran establecidos en el artículo 200º de la
Constitución Política del Perú30, señalando el Tribunal Constitucional respecto a los
mismos que “(…) el principio de razonabilidad parece sugerir una valoración
respecto del resultado del razonamiento del juzgado expresado en su decisión,
mientras que el procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del
principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios: de adecuación, de
necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación (…)”31.

53. De modo que los principios de razonabilidad y proporcionalidad constituyen un

límite a la potestad sancionadora del empleador que garantiza que la medida
disciplinaria impuesta guarde correspondencia con los hechos, lo que implica que
la entidad luego de que haya comprobado objetivamente la comisión de la falta
imputada deba elegir la sanción a imponer valorando elementos como la gravedad
de la falta imputada, los antecedentes del trabajador, el cargo desempeñado, entre
otros, de modo que la sanción resulte menos gravosa para la impugnante.

54. Bajo estas premisas, observamos que en el régimen disciplinario de la Ley Nº

30057, el artículo 91º prescribe lo siguiente:

“Los actos de la Administración Pública que impongan sanciones disciplinarias

deben estar debidamente motivados de modo expreso y claro, identificando la
relación entre los hechos y las faltas, y los criterios para la determinación de la
sanción establecidos en la presente Ley.
La sanción corresponde a la magnitud de las faltas, según su menor o mayor
gravedad. Su aplicación no es necesariamente correlativa ni automática. En cada
caso la entidad pública debe contemplar no sólo la naturaleza de la infracción sino
también los antecedentes del servidor”. (El subrayado es nuestro)

29
Fundamento 6 de la sentencia emitida en el expediente Nº 1003-98-AA/TC.
30
Constitución Política del Perú de 1993
“Artículo 200º.- Son garantías constitucionales:
(…)
Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o
suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del
acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de
sitio”.
31
Fundamento 15 de la sentencia emitida en el expediente Nº 02192-2004-PA/TC.

18
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“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

55. De esta manera, la norma en mención exige que la sanción a imponer

necesariamente guarde proporcionalidad con la falta imputada. Para tal efecto, en
el artículo 87º de la misma norma se precisan las condiciones que deben evaluarse
para determinar la sanción a imponer, siendo las siguientes:

“a) Grave afectación a los intereses generales o a los bienes jurídicamente

protegidos por el Estado.
b) Ocultar la comisión de la falta o impedir su descubrimiento.
c) El grado de jerarquía y especialidad del servidor civil que comete la falta,
entendiendo que cuanto mayor sea la jerarquía de la autoridad y más
especializadas sus funciones, en relación con las faltas, mayor es su deber de
conocerlas y apreciarlas debidamente.
d) Las circunstancias en que se comete la infracción.
e) La concurrencia de varias faltas.
f) La participación de uno o más servidores en la comisión de la falta o faltas.
g) La reincidencia en la comisión de la falta.
h) La continuidad en la comisión de la falta.
i) El beneficio ilícitamente obtenido, de ser el caso”.

56. La razón de establecer parámetros claros para la determinación de una sanción,

como los indicados en el referido artículo 87º se vincula con el reconocimiento del
principio de interdicción de arbitrariedad, el cual constituye una máxima de
derecho dentro de un Estado Constitucional que, en una de sus diversas aristas,
impide a los poderes públicos cometer actos carentes de razonabilidad, que
afecten el derecho de los particulares. Así también lo ha entendido el Tribunal
Constitucional cuando precisó que “Al reconocerse en los artículos 3º y 43º de la
Constitución Política del Perú el Estado Social y Democrático de Derecho, se ha
incorporado el principio de interdicción o prohibición de todo poder ejercido en
forma arbitraria e injusta. Este principio tiene un doble significado: (i) en un sentido
clásico y genérico, la arbitrariedad aparece como el reverso de la justicia y el
derecho; (ii) en un sentido moderno y concreto, la arbitrariedad aparece como lo
carente de fundamentación objetiva, lo incongruente y contradictorio con la
realidad que ha de servir de base a toda decisión. Es decir, como aquello
desprendido o ajeno a toda razón de explicarlo”32.

57. En el presente caso, de la lectura de la Resolución de Gerencia Nº 000007-2019-

GG/MIGRACIONES, se aprecia que si bien la Entidad evaluó los hechos que bordean
el caso concreto conforme a las pautas previstas en el artículo 87º de la Ley Nº
30057, sin embargo, esta Sala considera que el análisis efectuado por la Entidad es

32
Fundamento 12 de la sentencia emitida en el expediente Nº 03167-2010-PA/TC

19
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“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

errado y vulnera los principios de razonabilidad y proporcionalidad en cuanto a la

determinación de la sanción impuesta.

58. En principio, si bien la Entidad expresamente señaló en el acápite “graduación de la

sanción” de la resolución impugnada que, “para la determinación de la sanción se
ha tenido en cuenta lo establecido en la Ley Nº 30057 Ley del Servicio Civil, artículo
87º”, se advierte que las pautas evaluadas no condicen con los criterios que se
encuentra invocando, de modo que no ha analizado las circunstancia fácticas
dentro de los parámetros que establece la Ley Nº 30057 para la determinación de
la sanción.

59. Dicho esto, corresponde entonces que analicemos cada una de las condiciones
establecidas en el artículo 87 de la Ley N 30057:

a) Grave afectación a los intereses generales o a los bienes jurídicamente

protegidos por el Estado: La Entidad precisó que “La servidora con su conducta
ha afectado gravemente la disciplina y el orden interno de Migraciones,
debido a que ha demostrado un nulo respeto hacia su jefa inmediata al
ingresar a la Oficina Administrativa asignada a esta, y utilizar un equipo de
cómputo de la referida oficina, sin la autorización correspondiente, teniendo
con ello la posibilidad de acceder a información que le concernía custodiar
(..).”

Respecto a dicho punto, se aprecia que la Entidad considera que el hecho de

que la impugnante haya entrado sin permiso a unas instalaciones cerradas
(usando un ordenador) ya significaría por sí misma una grave afectación a los
intereses generales o a las bienes jurídicamente protegidos por el Estado,
afirmación con la cual esta Sala no está conforme, toda vez que para que se
configure dicha condición correspondía que se determine cuál esa grave
afectación a los intereses generales o a los bienes jurídicamente protegidos
por el Estado, que se habría ocasionado como consecuencia de las conductas
que se le imputan a la impugnante, lo cual no se advierte que haya sido
precisado por la Entidad. En efecto, el órgano sancionador no ha demostrado
de forma concreta qué intereses se han visto afectados (producidos en la
realidad) o que daño se ha materializado con el actuar de la impugnante, más
aún si no se ha evidenciado que ésta haya manipulado o interactuado con
información sensible de la Entidad (no advirtiéndose tampoco que tipo de
información delicada se habría puesto en peligro).

b) Ocultar la comisión de la falta o impedir su descubrimiento: No se observa

esta condición.

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 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

c) El grado de jerarquía y especialidad del servidor civil que comete la falta: En

este aspecto, la Entidad ha considerado la condición de abogada, el cargo de
la impugnante y los más de veinticinco (25) años de experiencia en el sector
público. Sobre el particular, cabe precisar que dicha incorporación si bien no
es un eximente de responsabilidad, tampoco resulta ser una agravante.

d) Las circunstancias en que se comete la infracción: No se observa esta

condición.

e) La concurrencia de varias faltas: No se observa esta condición.

f) La participación de uno o más servidores en la comisión de la falta o faltas: No

se observa esta condición.

g) La reincidencia en la comisión de la falta: La Entidad señala que la reincidencia

no se configura.

h) La continuidad en la comisión de la falta: La Entidad señala que dicha

condición no se configura.

i) El beneficio ilícitamente obtenido, de ser el caso: Al respecto, no se ha

advertido en el presente caso cual sería el beneficio ilícito obtenido, hecho
que no sido tomado en cuenta por la Entidad al momento de graduar la
imposición de la sanción de destitución.

60. Sobre el particular, esta Sala considera que si bien se encuentra acreditada la falta
imputada, conforme a los considerandos expuestos en párrafos precedentes, la
Entidad no ha motivado y acreditado debidamente la materialización de alguna
afectación a los intereses del Estado, léase perjuicio económico, moral, o de otra
índole, así como tampoco el beneficio ilícito obtenido con la conducta infractora.

61. Al respecto, cabe señalar que la destitución constituye una medida disciplinaria de
última ratio, en los procedimientos administrativos disciplinarios, salvo en los
supuestos en que la falta revista de tal gravedad que haga insostenible el
mantenimiento del vínculo laboral. Asimismo, debe tenerse en cuenta que dicha
medida disciplinaria constituye una restricción definitiva a la fuente de ingresos de
la impugnante con la subsecuente inhabilitación para mantener un vínculo laboral
con el Estado, por lo que su imposición debe estar debidamente fundamentada.

21
 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

62. Conforme a lo expuesto, este cuerpo Colegiado estima que se ha vulnerado los
principios de proporcionalidad y razonabilidad, por lo que la resolución impugnada
se encuentra inmersa en la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo
10º del TUO de la Ley Nº 2744433, a fin de que la Entidad emita un nuevo
pronunciamiento teniendo en consideración los principios antes señalados, a fin de
garantizar el debido procedimiento administrativo, imponiendo una sanción que
guarde real proporción con la gravedad de la conducta infractora.

63. Corresponde, entonces, que se retrotraiga el procedimiento administrativo para

que la Entidad subsane en el más breve plazo los vicios advertidos por este
Tribunal; no debiendo olvidar que sus autoridades serán responsables si la
potestad sancionadora prescribe por el incumplimiento de los plazos previstos en
la ley.

Sobre la medida cautelar solicitada por el impugnante

64. La emisión de medidas cautelares tiene como fundamento la necesidad de

garantizar el derecho de “tutela judicial efectiva” y en la necesidad de evitar
perjuicios graves, tanto para el Estado como para los ciudadanos, mientras no
exista sentencia o decisión definitiva en el proceso o procedimiento34.

65. El TUO de la Ley Nº 27444, establece en su artículo 157º la posibilidad de que

dentro de un procedimiento administrativo a su cargo, la autoridad administrativa
dicte medidas cautelares con la finalidad de asegurar el cumplimiento y eficacia de
sus decisiones35, facultad que posee el Tribunal conforme al artículo 17º de su

33
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS
“Artículo 10º.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias”.
34
GAMBIER, Beltrán y ZUBIAUR, Carlos A., Medidas Cautelares contra la Administración: Fundamentos,
Presupuestos, en Revista de Derecho Público Nos 57-58, 1994, pp. 40-41.
35
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General,
aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
“Artículo 157º.- Medidas cautelares
157.1 Iniciado el procedimiento, la autoridad competente mediante decisión motivada y con
elementos de juicio suficientes puede adoptar, provisoriamente bajo su responsabilidad, las medidas
cautelares establecidas en esta Ley u otras disposiciones jurídicas aplicables, mediante decisión
fundamentada, si hubiera posibilidad de que sin su adopción se arriesga la eficacia de la resolución a
emitir”.

22
 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

Reglamento36, siempre y cuando el pedido cumpla con los requisitos y

procedimientos establecidos en el mencionado TUO.

66. Conforme al artículo 611º del Código Procesal Civil37, aplicable supletoriamente,
para que la medida cautelar pueda ser emitida no basta solamente el pedido de la
parte interesada, sino que deben concurrir tres requisitos:

a) La verosimilitud en el derecho (fumus boni iuris);

b) Peligro en la demora (periculum in mora); y,
c) La razonabilidad de la medida solicitada para garantizar la eficacia de la
decisión.

En caso faltase alguno de estos requisitos no sería factible que la autoridad

administrativa pudiera dictar una medida cautelar.

67. Respecto al primer requisito, el administrado debe haber acreditado la apariencia

del derecho o interés, lo cual es diferente a la certeza de la pretensión que puede
ser o no declarada en el procedimiento que emita la autoridad administrativa
dentro del procedimiento. El segundo requisito está referido al posible daño grave
o irreparable que se pudiera ocasionar, ante un supuesto retraso por parte de la
administración en la emisión de la decisión, evitando que en caso esta sea
favorable no pueda ser cumplida. Finalmente, en atención al tercer elemento, la
medida cautelar que solicita el administrado debe guardar relación con su
pretensión principal, es decir, debe existir una conexión lógico-jurídica entre el
derecho o materia respecto a la cual se está solicitando tutela efectiva a la
administración y la medida cautelar planteada.

36
Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM,
modificado por el Decreto Supremo Nº 135-2013-PCM y por la Segunda Disposición Complementaria
Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM
“Artículo 17º.- Plazos de interposición del recurso de apelación (…)
Su interposición no suspende la ejecución de la decisión que se desea impugnar, salvo medida cautelar
del Tribunal.”
37
Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aprobado por Resolución Ministerial Nº 010-93-JUS
“Artículo 611º.- Contenido de la decisión cautelar
El juez, atendiendo a la naturaleza de la pretensión principal y a fin de lograr la eficacia de la decisión
definitiva, dicta medida cautelar en la forma solicitada o en la que considere adecuada, siempre que,
de lo expuesto y la prueba presentada por el demandante, aprecie:
1. La verosimilitud del derecho invocado.
2. La necesidad de la emisión de una decisión preventiva por constituir peligro la demora del proceso o
por cualquier otra razón justificable.
3. La razonabilidad de la medida para garantizar la eficacia de la pretensión”.

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 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

68. En el presente caso la impugnante ha solicitado en su recurso de apelación se le

otorgue medida cautelar administrativa de suspensión de la ejecución de la
sanción.

69. Sin embargo, considerando que la finalidad de las medidas cautelares es garantizar
el cumplimiento de la decisión final emitida por la autoridad administrativa dentro
de un procedimiento, y encontrándose esta Sala emitiendo pronunciamiento
sobre el recurso de apelación interpuesto por el impugnante, determinándose,
entro otros, que la conducta infractora se encuentra suficientemente acreditada,
resulta innecesario emitir pronunciamiento respecto a la solicitud de medida
cautelar efectuada.

En ejercicio de las facultades previstas en el artículo 17º del Decreto Legislativo

Nº 1023, la Primera Sala del Tribunal del Servicio Civil;

RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar la NULIDAD de la Resolución de Gerencia Nº 000007-2019-

GG/MIGRACIONES, del 11 de enero de 2019, emitida por la Gerencia General de la
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE MIGRACIONES, por haberse vulnerado los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.

SEGUNDO.- Disponer que se retrotraiga el procedimiento al momento previo a la

emisión de la Resolución de Gerencia Nº 000007-2019-GG/MIGRACIONES, del 11 de
enero de 2019 y, que la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE MIGRACIONES subsane en
el más breve plazo los vicios advertidos, teniendo en consideración para tal efecto los
criterios señalados en la presente resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución a la señora ANA ESTELA PIMENTEL TORIBIO

y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE MIGRACIONES, para su cumplimiento y fines
pertinentes.

CUARTO.- Devolver el expediente a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE

MIGRACIONES, debiendo la Entidad considerar lo señalado en el artículo 11º del Texto
Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.

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“Año de la Lucha contra la Corrupción y la Impunidad”

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el Portal Institucional

(www.servir.gob.pe).

Regístrese, comuníquese y publíquese

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