DEMOCRACIA

RECUPERAR EL ESTADO PARA

FORTALECER LA DEMOCRACIA*
Ana María Be jarano**

Quizás resulte paradójico hablar de recupera­ ca Latina se ha concentrado en la considera­

ción o de fortalecimiento del Estado en una épo­ ción de los efectos que ha producido sobre
ca en que se ha hecho hegemónico el discurso del nuestras sociedades la implantación de un mo­
“Estado mínimo” y en la que abundan las ten­ delo de desarrollo orientado según el “paradig­
dencias que apuntan a superar el Estado-nación ma neoliberal”1. Después de una primera
como unidad central de la política. Es posible reacción anti-neoliberal, la mayoría de los
que la observación y la vivencia del caso colom­ analistas sociales del continente han termina­
biano -donde el colapso del Estado condujo a la do por aceptar la inevitabilidad de los cambios
larga noche “hobbesiana” de los ochenta—, hayan económicos, debido sobre todo al reconoci­
inclinado excesivamente la balanza en este en­ miento de la imposibilidad y, quizás también
sayo hacia la preocupación por reconstruir y for­ la indeseabilidad, de retornar al viejo esquema
talecer los rasgos básicos de un Estado moderno. descrito por Marcelo Cavarozzi bajo el nombre
Pese a ello, tal énfasis puede contribuir a corre­ de “matriz estado-céntrica”2.
gir el desequilibrio del reciente debate, caracte­
rizado por un fuerte tono anti-estatista. Segura­ El debate ha pasado entonces, del rechazo vis­
mente, la posición más sabia está ubicada a me­ ceral a cualquier reforma que implicase reduc­
dio camino entre estos dos sesgos. ción o desmonte del Estado desarrollista, a la
consideración de cuáles son las alternativas
posibles y deseables en el marco de una nueva
LA INEVITABLE NECESIDAD relación que necesariamente debe establecer­
DEL ESTADO se entre el Estado, la sociedad y el mercado en
América Latina3. Del ataque o defensa a ul­
La reflexión acerca de los procesos de cambio tranza de un supuesto Estado benefactor -que
ocurridos durante la última década en Améri­ en muchas ocasiones no resultó ser más que la

Ponencia presentada en la conferencia “Inequality and New Fomis of Popular Representation in Latin America”, ILAIS,
Columbia University, Nueva York, marzo 3-5 de 1994 y en el XVIII Congreso Internacional de LASA, Latin American Studies
Association, Atlanta, marzo 10-12 de 1994, gracias al apoyo financiero de Colciencias.
" Politóioga, profesora del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes e investigadora del CINEP.
1 Aunque persiste el debate sobre los alcances y los limites de tal modelo, es posible asumir cierto consenso respecto de la definición de
los oontenidos de la propuesta neoliberal, por lo menos en dos grandes lineas: La reducción del tamaño, el peso y las funciones del
Estado, sobre todo en lo que concierne a su papel de intervención y regulación económicas, por un lado; y, por el otro, la expansión del
alcance y de las funciones del mercado, tanto en la regulación de la economía, como en la provisión de algunos bienes públicos.
2 Marcelo Cavarozzi, ‘Más allá de las transiciones a la democracia en América Latina", en Iicvista de Estudios Políticos,
No. 74 (Nueva Epoca), Madrid, octubre-diciembre de 1991, pp. 85-111.
3 Ver Norbert Lechner, *E1 debate sobre estado y mercado’, en Revista Foro, No. 18, Santafé de Bogotá, septiembre de 1992, pp. 65-75.

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copia corporativista y distorsionada de los Es­ Pese a las tendencias globales que parecerían
tados de bienestar europeos-, se ha pasado al estar conduciendo hacia la transnacionaliza­
reconocimiento de sus enormes fallas y a la ción de las relaciones y los intercambios socia­
reconsideración del papel que el Estado pue­ les y a la creciente incapacidad del Estado
de y debe jugar en nuestro continente. Esta para regularlas, todavía no se vislumbra el ti­
evolución del debate resulta a todas luces sa­ po alternativo de organización política que
ludable ya que no sólo implica la superación pueda sustituir al Estado en el cumplimiento
de una fase de confrontación puramente de las funciones básicas que constituyen su ra­
ideológica, basada en los respectivos slo­ zón de ser y la razón de su permanencia. Para
gans pro-neoliberal versus anti-neoliberal, darle de nuevo la palabra a Mann,
sino que también implica que la discusión
haya pasado, gracias a la recuperación del
sólo existen tres bases alternativas para el orden: la
tema del Estado, de los ámbitos cerrados de
fuerza, el intercambio y la costumbre, y ninguna de
los especialistas en economía a ámbitos don­
ellas es suficiente en el largo plazo. [...] En el largo
de otras ciencias sociales también tienen mu­ plazo, para aglutinar a extraños o semi-extraños son
cho que decir y aportar. necesarias normas, generalmente dadas por su­
puestas, pero ejecutables. [...] ...La mayoría de las
Dicho esto vale la pena resaltar, como dato re­ sociedades parecen haber requerido que algunas
levante dentro de este reciente debate, el reco­ normas, particularmente aquellas relevantes para
nocimiento -a desgano por parte de los la protección de la vida y de la propiedad, sean esta­
defensores del Estado mínimo y entusiasta por blecidas de forma monopólica, y ésta ha sido la com­
parte de los defensores del Estado desarrollis- petencia del Estado. [...] ...La necesidad es la madre
ta- del papel protagónico que el Estado ha ju­ del poder del Estado5.
gado y debe continuar desempeñando en el
proceso de desarrollo de las sociedades lati­
Pese a que lo anterior pueda sonar a una nue­
noamericanas. Aunque la intemacionaliza-
va reificación del Estado como instancia su­
ción de las economías y las crecientes interde­
prema, el presente ensayo no pretende revivir
pendencias transnacionales en todos los ámbi­
tos (el cultural o el tecnológico, por ejemplo), ningún Leviatán. Se trata, ni más ni menos,
hayan llevado a muchos a revivir la utopía li­ de replantear el debate, después de una fuer­
beral del Estado mínimo e incluso la utopía te oleada de antiestatismo y de redefinir el
marxista de la desaparición gradual del Esta­ lugar que le corresponde al Estado dentro de
do y la aparición de la sociedad autorregulada, un contexto modificado por las nuevas condi­
difícilmente pueden borrar de un solo trazo la ciones tanto internas como externas en Amé­
historia de formación de las sociedades lati­ rica Latina.
noamericanas donde el Estado ha ocupado un
lugar preponderante. Recordemos, por lo pronto, que la situación de
dependencia estructural del Sur con respecto
Lo cual equivale a decir que hemos retornado, al Norte no ha dejado de existir como resultado
por otras vías quizás, al recurrente problema de las múltiples interdependencias señaladas
de la necesidad del Estado. Tal como afirma arriba, motivo por el cual queda intacta la con­
Michael Mann, “las únicas sociedades caren­ clusión de Faletto en cuanto a la influencia de
tes de Estado han sido primitivas. No existe la relación externa en el carácter del Estado
ninguna sociedad compleja, civilizada, donde latinoamericano. En sus propias palabras: “la
no exista un centro de autoridad encargado de propia condición dependiente de las econo­
crear normas de obligatorio cumplimiento”4. mías latinoamericanas ha significado que el

4 Michael Man.n, “The Autonomous Power of the State”, en Archives Européennes de Sociologie, Tomo XXV, No. 2, 1984,
pp. 185-213.
5 Ibidem, pp. 195-196.
RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 49

Estado haya tenido que asumir el objetivo del menor duda de que los Estados latinoamerica­
desarrollo”6. nos seguirán jugando un papel crucial en cada
una de ellas, si bien sustancialmente diferente
Por otra parte, los cambios recientemente in­ al que jugaron a lo largo del siglo XX.
troducidos en el modelo de desarrollo, lejos de
producir una mejor distribución de la riqueza,
han acentuado, por lo menos en el corto plazo, Pero... ¿qué tipo de Estado
los rasgos concentradores y excluyentes del es deseable construir y fortalecer?
crecimiento económico. Sin duda, como lo re­
saltan un reciente informe de The Econo­ Luego del reconocimiento de la necesidad del
mist7, así como las presiones de organizaciones Estado, debemos preguntamos por el tipo de
internacionales (el Banco Mundial, por ejemplo) Estado que sería deseable construir y fortale­
en el sentido de promover programas contra la cer. Es decir: ¿qué entendemos por Estado y
pobreza, la gran amenaza que se cierne sobre el por fortalecimiento del mismo? Con respecto a
futuro de la región ya no es la recesión o la hiper- la definición de Estado, si bien se reconoce el
inflación, sino la “cuestión social”. De allí que el aporte marxista en el sentido de haber desen­
Estado latinoamericano no pueda renunciar del
mascarado la no-neutralidad del Estado capi­
todo a su papel de correctivo de los grandes dese­
talista y su carácter de dominación de clase,
quilibrios sociales a través de su capacidad redis-
preferimos acoger para los fines de este ensayo
tributiva.
una definición neoweberiana del mismo, se­
Por último, las sociedades latinoamericanas gún la cual el aspecto organizativo del Estado
lejos de hacerse más homogéneas tienden a y su capacidad de control sobre el territorio y
hacerse cada vez más heterogéneas y comple­ la población adquieren especial relevancia8.
jas. Numerosos procesos de desarticulación y En consecuencia, concebimos al Estado como
articulación se producen no sólo alrededor de el conjunto diferenciado y permanente de ins­
conflictos redistributivos, sino alrededor de in­ tituciones (administrativas, burocráticas, le­
tereses y valores de diverso tipo (étnicos, reli­ gales, extractivas y coercitivas) enmarcadas
giosos, culturales). Frente a ello, y dada la en un territorio geográficamente delimitado -
débil constitución de sociedad civil en el conti­ al que generalmente se denomina sociedad-
nente, el Estado no puede, tampoco ahora, re­ dentro del cual logra ejercer el monopolio de la
nunciar a su papel de regulador del conflicto y creación de normas colectivas, gracias al res­
garante de la conformación de un orden social. paldo que le otorga el control monopólico de los
medios de violencia y coerción9.
Por esas razones, y aceptando que en las ac­
tuales circunstancias deben redefinirse los es­ Nótese respecto de esta definición que, si bien
pacios y las modalidades de acción del Estado realza el monopolio del uso de la fuerza como
en cada una de estas tres áreas -promoción del medio exclusivo del Estado y respaldo último
crecimiento, redistribución de sus beneficios y de sus acciones, el elemento funcional predo­
conformación de un orden social-, no cabe la minante de la definición no es el ejercicio de la

6 Enzo Faletto, “Especificidad del Estado en América Latina’, CEPAL, Comisión Económica para América Latina, LC/R.677,
16 de agosto de 1988. Ver también, del mismo autor, “La función del Estado en América Latina’, en Revista Foro, No. 23,
abril de 1994, Santafé de Bogotá, pp. 5-16.
7 “A survey of Latin America”, The Economist, Volume 329, Number 7837, November 13th-19th 1993.
8 Ver Max Weber, Economía y Sociedad, México, Fondo de Cultura Económica, 1977; y H.H. and C. Wright Mills (eds.)
From Max Weber: Essays in Sociology, New York, Oxford University Press, 1958.
9 Esta definición, de clara estirpe weberiana, ha sido construida fundamentalmente sobre la base de la conceptualización que
ofrecen: John A. Hall y G. John Ickenberry en su trabajo El Estado, Madrid, Alianza Editorial, 1993; y Michael Mann, op.
cit., p. 188. Recordemos que se trata de una definición conceptual en la forma de tipo-ideal y que, por lo tanto, buena parte
de la investigación sobre el Estado consiste en identificar las aproximaciones o desviaciones de los estados empíricamente
existentes con respecto al referente conceptual.
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fuerza sino el monopolio de la creación de nor­ sociedad civil y para implementar logística-
mas que comprometan al conjunto de la socie­ mente las decisiones políticas a todo lo largo
dad. Lo cual quiere decir que el Estado y las del territorio bajo su jurisdicción”13. Lo cual no
instituciones en que éste cristaliza, no adquie­ equivale a asociar, como se hace frecuente­
ren centralidad dentro del territorio única o mente, el fortalecimiento del Estado con un
primordialmente gracias al monopolio de la aumento de su capacidad de actuar arbitraria­
fuerza; éste es, ante todo, un instrumento para mente, por la fuerza, libre de constreñimientos
el cumplimiento de su finalidad esencial: el es­ constitucionales, lo que Mann denomina “po­
tablecimiento de un cierto orden interno. Ese der despótico del Estado”14. De tal suerte que
orden, tal como lo afirman O’Donnell y Mann, cuando nos referimos al fortalecimiento del
no es necesariamente igualitario, ni social­ Estado, esta expresión remite al aumento de
mente imparcial; por el contrario, sea cual sea la capacidad estatal para crear y sostener un
su signo ideológico, generalmente respalda y orden social, y no debe interpretarse en el sen­
ayuda a reproducir relaciones asimétricas de tido autoritario de la imposición de un orden
poder. “Pero, -argumenta O’Donnell-, es de to­ por la fuerza.
das formas un orden, en el sentido de que múl­
tiples relaciones sociales son llevadas a cabo Otra noción de uso común, equivocadamente
sobre la base de expectativas estables”10. asociada a un Estado fuerte, es la de un Estado
grande. La debilidad o fortaleza de un Estado
El proceso de fortalecimiento del Estado impli­ no están asociadas con su tamaño, sino con las
caría entonces, siguiendo la definición acuña­ características que han sido especificadas
da por Theda Skocpol11, un aumento simultá­ arriba. Durante la vigencia de la matriz esta­
neo de la autonomía y de la capacidad de las do-céntrica (1930-1970 aproximadamente),
organizaciones estatales. Por autonomía se por ejemplo, un buen número de Estados lati­
entiende la formulación independiente de ob­ noamericanos llegaron a ser grandes, más no
jetivos estatales que no reflejen automática­ fuertes. La crisis de la década pasada en Amé­
mente las demandas e intereses de ciertos rica Latina no fue solamente una crisis social
grupos o clases sociales. Por capacidad enten­ y económica; también tuvo como componente
demos la posibilidad real por parte del Estado una crisis del Estado, de los mecanismos que
de implementar tales objetivos, incluso, pero éste poseía para regular tanto el mercado co­
no necesariamente, en contra de poderosos gru­ mo la sociedad. De tal suerte que plantear el
pos sociales o en medio de circunstancias econó­ tema de la reforma del Estado como una mera
micas adversas. De estas dos dimensiones del reducción de su tamaño, resulta una simplici­
fortalecimiento estatal, es quizás la segunda la dad excesiva que no conduce a mayores avan­
que tiene aquí mayor relevancia. Tal como lo ces, sino más bien al debilitamiento del Estado
anotan Hall e Ickenberry, “la fortaleza del Esta­ en momentos en que su fortalecimiento resul­
do depende en gran medida de su capacidad pa­ ta crucial.
ra penetrar y organizar una sociedad”12.
En su lugar, debe plantearse la necesidad de
Se trata, por supuesto, de un aumento en lo redefinir su papel en relación con el mercado
que Michael Mann denomina el “poder in- (frente al cual debe retener o recuperar el con­
fraestructural” del Estado, es decir “la capaci­ trol de algunos de los procesos económicos cla­
dad del Estado para penetrar efectivamente la ves tales como la capacidad de redistribución),

10 O’Donnell, Guillermo, “On the State, Various Crises and Problematic Democratizations”, (Preliminary Draft), Helen Kellogg
Institute for International Studies, University of Notre Dame and CEBRAP, March 1992, p. 2.
11 Theda Skocpol, ‘Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current Research’, en Peter Evans, Dietrich Ruesche-
meyer y Theda Skocpol, Bringing the State Back In, Cambridge, Cambridge University Press, 1985, p. 9.
12 Hall e Ickenberry, op. cit., p. 31.
13 Michael Mann, op. cit., p. 189.
14 Ibidem, p. 188.
RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 51

así como el fortalecimiento de su capacidad de lo menos dos secuencias o patrones de crisis,

regulación del conflicto político y social. El an­ los cuales a su vez determinan los énfasis y los
tónimo del Estado grande no es el Estado pe­ resultados de los procesos de reforma del Es­
queño. Es, según la definición de O’Donnell, tado. El primero de estos patrones tuvo sus
“un conjunto efectivo y menos pesado de or­ orígenes más inmediatos en la crisis económi­
ganizaciones, capaz de crear sólidas raíces pa­ ca, detrás de la cual subyacía el agotamiento
ra las reglas del juego democrático, de resolver del modelo político-económico predominante
en forma progresiva las principales cuestiones en el continente desde los años treinta. Esta
de equidad social, y de generar condiciones pa­ secuencia afectó principalmente a los grandes
ra tasas de crecimiento económicas apropia­ Estados desarrollistas, en particular a aque­
das con el fin de sostener los avances en las llos que comandaban las economías más gran­
áreas tanto de la democracia como de la equi­ des del continente (Brasil, México, Argentina,
dad social”15. El Estado deseable es, en suma, Venezuela y Chile). Tal secuencia o patrón, el
un Estado “liviano” pero eficaz. más comentado en la literatura sobre el tema,
ha obligado a una inaplazable reconsideración
Advirtamos, finalmente, que la reconstrucción
de las relaciones entre el Estado y el mercado.
y fortalecimiento del Estado es condición ne­
cesaria más no suficiente para la consolidación El segundo patrón no tuvo como motor una
de las democracias en América Latina. Quizá crisis económica, sino más bien una crisis po­
resulte apropiado señalar aquí que, pese a que lítica: el “colapso parcial del Estado” en los ca­
el énfasis de este ensayo está colocado en el sos colombiano y peruano18 son ilustrativos al
análisis del fenómeno estatal, se parte siem­ respecto. Aquí el énfasis es más político que
pre de la convicción de que la consolidación de económico, e implica como resultado vina re­
un régimen democrático sólo es posible en una
adecuación de las relaciones entre el Estado y
situación de “suma-positiva” entre Estado y
la sociedad civil, más urgente quizás que la
sociedad civil, donde tanto el Estado como la
reforma de sus relaciones con el mercado. Te­
sociedad civil se fortalezcan en forma paralela
mas como el cambio institucional, la democra­
y permanezcan en una relación de control re­
tización del Estado y del régimen, y el forta­
cíproco, pero también de cooperación mutua16.
lecimiento de la capacidad política del Estado,
De aquí en adelante, siempre que se argumen­
claramente relacionados con esta secuencia de
te a favor del fortalecimiento del Estado, debe
crisis, han sido en su mayoría descuidados por la
entenderse que tal fortalecimiento sólo es de­
literatura especializada sobre reforma estatal.
seable dado un fortalecimiento simultáneo de
la sociedad civil que le permita a ésta ejercer
un control permanente sobre aquel17. Un debate sesgado
El predominio del primer patrón ha generado
LA REFORMA DEL ESTADO una tendencia a equiparar la reforma del Es­
EN AMERICA LATINA tado latinoamericano con los procesos de re­
adecuación del aparato estatal tendientes a
Diferentes caminos condujeron a la crisis de poner en marcha políticas de ajuste estructu­
los Estados latinoamericanos durante la déca­ ral de sus economías y a reubicarse en un cam­
da de los ochenta. Entre ellos se destacan por biante sistema económico internacional. Por el

15 O’Donnell, op. cit., p. 6. (El subrayado es mío).

16 Ver Ana Mana Bejarano, "Democracia y sociedad civil: una introducción teórica’, en Análisis Político, No. 15, Bogotá,
enero a abril de 1992.
17 Desafortunadamente, por razones de espacio y del énfasis temático que me he impuesto a lo largo de este ejercicio, apenas
si será posible lanzar algunas hipótesis concernientes al deseable fortalecimiento de la sociedad civil.
18 Perú, quizás el más dramático de los casos latinoamericanos, parece haber combinado los dos patrones de crisis en forma
simultánea.
52 ANALISIS POLITICO No. 22, mayo-agosto de 1994

contrario, la reforma política del Estado ha es­ reformas al Estado, le imprime a éste último
tado prácticamente ausente de la reflexión tensiones y contradicciones innegables. Pero
académica reciente. Poco a poco, algunos aca­ también lo es que estos autores, al negarle
démicos han volcado su atención hacia la re­ cualquier virtud democratizadora al proceso
forma del Estado en lo referente a su capa­ de superación de la matriz estado-céntrica (en
cidad de regulación del conflicto redistributi- su doble dimensión económica y política), nie­
vo, en especial hacia las políticas diseñadas gan de paso la posibilidad de establecer puen­
para “cerrar la brecha social”. Por su carácter tes de contacto entre los procesos de moderni­
innovador, el Programa Nacional de Solidari­ zación económica-administrativa del Estado y
dad, Pronasol, en México, es quizás el progra­ la democratización de sus relaciones con la so­
ma de reformas de la política social más ciedad civil.
comentado en América Latina19. No obstante,
lo ocurrido en el mismo México (Chiapas) a La reforma del Estado es un proceso que se
partir del lo. de enero del presente año, deja construye a través del conflicto entre las élites
en claro que la cuestión no se reduce a un sim­ estatales y las fuerzas políticas y sociales que
ple problema de redistribución económica, si­ están por fuera de él. Por ello, las fallas, los
no que también implica el reto de redistribuir vacíos y las contradicciones que se advierten a
el poder social y político. Por eso creo necesaria su paso no pueden atribuirse únicamente a un
una aproximación a la reforma del Estado en proyecto modemizador y excluyente impuesto
toda su complejidad, evitando desligar las re­ “desde arriba” o “desde fuera”. También deben
formas que tienden a la redefinición del papel atribuirse a una sociedad civil débilmente
económico del Estado, de su reforma política, constituida que no logra apropiarse de las re­
como si éstas se sucedieran en planos parale­ formas para darle realidad al contenido demo-
los, sin ningún punto de contacto aparente. cratizador de las mismas.

El énfasis en los aspectos económicos, fiscales La interpretación sesgada de la reforma del

o administrativos de la transformación de los Estado también se evidencia en el hecho de
estados latinoamericanos, ha conducido a que que la mayor parte de esta literatura se haya
la mayor parte de los análisis sufran de una concentrado casi que exclusivamente en una
visión sesgada de la misma20. Esta lectura dis­ crítica de la reforma fiscal-administrativa del
torsionada del proceso de reforma del Estado Estado. Crítica que, por lo demás, se contenta
se resume en la siguiente afirmación: “El nue­ con señalar su carácter de imposición exógena,
vo ciclo histórico se caracteriza por la conjuga­ sin reconocer las necesidades endógenas que
ción de un proceso de democratización del condujeron a ella, y su carácter excluyente, sin
régimen político que tiende a ser políticamen­ señalar las potencialidades de inclusión y de
te incluyente y un proceso de modernización expansión de la sociedad civil presentes en la
del Estado que tiende a ser socialmente exclu­ misma. Paralelamente, se han descuidado
yente”21. Cierto es que el contexto dual o de otras áreas de reforma del Estado que contie­
doble transición -hacia el mercado y hacia la nen un potencial democratizador en la medida
democracia- en el que se inscribe el proceso de en que apuntan a la construcción de un Estado

19 Ver Kerianne Piester, “Inequality and the Welfare State in Latín America: tlie case of México”, ponencia presentada en la
Conferencia “Inequality and New Formsof Popular Representaron”, Institute of Latín American and Iberian Studies, ILAIS,
Columbia University, Nueva York, March 3-5, 1994.
20 Para hacer esta afirmación me baso en numerosos trabajos acerca del tema, algunos de los cuales se encuentran compilados
en Pedro Medellin Torres (compilador), La Reforma del Estado en América Latina, Bogotá, Fescol, 1989; y en el traba-
jo-síntesis de Femando Calderón y Mario Dos Santos, Hacia un nuevo orden estatal en América I.atina. Veinte tesis
socio-políticas y un corolario, Santiago de Chile, Fondo de Cultura Económica, Clacso, 1991, el cual contiene una síntesis
de tres años de investigación en 20 países latinoamericanos, con la participación de 80 equipos de investigación pertenen-
cientes a 95 centros miembros de Clacso.
21 Calderón y Dos Santos, Ibidem, pp. 19-20.
RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 53

capaz de sostener y dar vía a la consolidación miento de su capacidad de intervención y re­

de un régimen democrático. Por razones que gulación de la economía requiere de un Estado
explicaré más adelante, este ensayo se concen­ fuerte. Toda asignación de nuevas funciones al
tra precisamente en el análisis y la evaluación Estado presupone que éste logre recuperar,
de esas reformas, con el propósito no sólo de gracias a la capacidad de crear y sostener un
esclarecer el caso colombiano (en el que ellas orden social respaldado por el uso legítimo de
han sido predominantes), sino con el fin de re­ la fuerza, la centralidad característica de su
saltar que para los demás países de América condición estatal.
Latina la tarea también consiste en recrear y
fortalecer un Estado más liviano, pero demo­ No hay que olvidar, sin embargo, que la tarea
crático y eficaz. de reconstruir un Estado fuerte y eficaz se
plantea, por lo menos en lo que a América La­
Finalmente, el carácter sesgado, marcada­ tina respecta, dentro de un contexto en el que
mente ideológico y catastrofista de la lectura además del predominio de un modelo de desa­
que muchos cientistas sociales latinoamerica­ rrollo neoliberal, predomina la idea y la exi­
nos han hecho sobre la reforma del Estado, gencia real de la democratización, tanto de los
puede percibirse en la extrema polarización de regímenes políticos como de los Estados que
los escenarios futuros elaborados por Calde­ los sustentan. Con respecto al Estado, la exi­
rón y Dos Santos, los cuales van desde el “caos gencia de la democratización abarca por lo me­
societal”, hasta la situación “ideal”, caracteri­ nos dos dimensiones: la representatividad, es
zada por “una modernización concertada y ex­ decir, el acceso de fuerzas políticas y sociales
pansiva acompañada por un proceso de previamente excluidas del control del aparato
integración social simbólica y tendencialmen- estatal, así como la responsabilidad (accounta­
te material”22. La realidad es que a excepción bility) de ese Estado frente a la sociedad. Aquí
del Perú (el único caso que ejemplifica el esce­ reconocemos un punto de acuerdo con Calderón
nario del caos) y de Chile (el único que se acer­ y Dos Santos cuando afirman que:
ca al escenario ideal) todos los demás casos se
ajustan, con algunos matices y diferencias, a El logro de un Estado con mayor capacidad de acción
los escenarios intermedios; lo cual pone en evi­ y de regulación societal requiere un perfecciona­
dencia que el resultado del reajuste económico miento institucional de los sistemas de repre­
y de la reforma del Estado depende del forcejeo sentación política y social, orientado a incrementar
la incidencia de la representación en los sistemas de
entre las diversas fuerzas (estatales y no esta­
toma de decisiones y la responsabilidad de los acto­
tales) y que su impacto no está predetermina­ res políticos y sociales en las tareas globales. De otra
do de antemano. manera, rasgos seculares del Estado latinoamerica­
no, tales como su patrimonialismo, clientelismo, cor-
Hacia el fortalecimiento político porativismo pueden acentuarse [...] Se impone un
del Estado: mejor representación doble proceso de recreación institucional y de elimi­
nación de aquellos aparatos para funciones agota­
y mayor responsabilidad
das o imposibles de reproducir.
Si aceptamos que el Estado en América Latina
debe adecuarse para asumir nuevos retos co­ Hemos señalado que la crisis de los ochenta no
mo promover la consolidación de la democra­ fue solamente una crisis económica que exigió
cia, la equidad y la cohesión social, y el creci­ la redefinición de las relaciones Estado-econo-
miento económico, debemos también aceptar mía, sino también una crisis política, una cri­
que estas tres tareas presuponen un fortaleci­ sis de las formas establecidas de relación entre
miento del Estado. Incluso el redimensiona- el Estado y los ciudadanos. Esta crisis afectó,

22 Ver las tesis 17, 18, 19 y 20 en Femando Calderón y Míu-ío Dos Santos, Hacia un nuevo orden estatal en América
I^atina..., Ibidem, pp. 42-55.
54 ANALISIS POLITICO No. 22, mayo-agosto de 1994

ante todo, a la sociedad política. Esta ha sido corporativo? ¿Cómo evitar el peligro contrario,
definida, según Alfred Stepan, como el espacio es decir, la posibilidad de que un Estado en
o “arena dentro de la cual la comunidad polí­ retirada le deje el campo libre a la creciente
tica se organiza para la competencia con el fin fragmentación social y con ella a la creación de
de ganar control sobre el poder público y el representaciones segmentadas que sólo arti­
aparato del Estado”23, es decir, la instancia en­ culan a los sectores dominantes de la socie­
cargada de articular lo político y lo social, el dad? ¿Cómo evitar caer en lo que O’Donnell ha
terreno privilegiado de la representación. caracterizado como una “democracia delegati-
va”24, en la cual se establece una relación neo-
La crisis se evidenció no sólo en la deslegitima­ populista e inorgánica entre un líder y una
ción de las reglas que fijaban el terreno común sociedad civil desestructurada lo cual, pese a
de la controversia pública, sino también en la sus apariencias, es exactamente lo contrario
desestructuración de los actores que lo ocupa­ de la democracia?
ban. Entraron en crisis las formas más autori­
tarias de control vertical del Estado sobre los Al Estado le corresponde sin duda un papel prin­
ciudadanos, tal como lo atestiguan las crecien­ cipal en el establecimiento de las condiciones
tes demandas por la democratización de los para la recreación de ese terreno común, de ese
regímenes políticos desde México hasta la Pa­ espacio público donde sea posible articular re­
tagonia. Pero también entraron en crisis las presentaciones legítimas y democráticas. Esto
formas “modernas” de representación demo­ no sólo implica crear o transformar instituciones
crática, es decir, los partidos políticos, tanto de representativas, sino también crear los meca­
izquierda como de centro y de derecha, a lo nismos adecuados para que esa representación
largo y ancho del continente. Finalmente, sea efectiva, bien sea mediante la participación
tampoco han logrado escapar de ella los llama­ en la toma de decisiones estatales, o mediante
dos “nuevos movimientos sociales” los cuales, su control cuando se está por fuera de él. La
durante la década del setenta, se perfilaban representación sin mecanismos de control se
como la alternativa popular y democrática a convierte en mera delegación. Es cierto que
los supuestamente desuetos mecanismos par­ la apropiación y utilización efectiva de tales
tidistas. De tal manera que las sociedades la­ canales y mecanismos depende, en última
tinoamericanas se ven abocadas a redefinir la instancia, del fortalecimiento de la sociedad
naturaleza y el significado de esa que hemos civil. Pero su creación por parte del Estado
llamado sociedad política, a encontrar nuevas debe constituir un estímulo necesario para
formas de articular ese Estado reformado en lograr tal fortalecimiento. De lo contrario, en
su peso y sus funciones, con una sociedad civil ausencia de canales y de mecanismos que ga­
cada vez más compleja, y quizás también más ranticen la visibilidad y la eficacia de la rep­
dispersa y desarticulada. resentación, ¿la organización y la represen­
tación para qué?
Ahora bien: ¿qué papel le toca al Estado y qué
papel le atañe a la sociedad en la redefinición En un eventual juego de “suma positiva”, la
de esas formas de articulación? ¿Cómo evitar sociedad civil debe presionar por el desmonte
que la asignación de un papel protagónico al de los mecanismos autoritarios de control por
Estado en esta tarea conduzca a recrear for­ parte del Estado, pero a su vez debe crear me­
mas —seguramente renovadas y más sofistica­ diante un impulso endógeno y autónomo orga­
das— de control vertical de tipo clientelista o nizaciones capaces de apropiarse de las nuevas

23 Stepan, Alfred, Rethinking Military Politics. Brazil and the Southern Cone, Princeton, Princeton University Press,
1988, p. 4. He traducido el término “polity” por “comunidad política”, en ausencia de un mejor término que exprese cabalmente
en español su significado original.
24 Guillermo O’Donnell, “¿Democracia Delegativa?”, en Cuadernos del CLAEII, Revista Uruguaya de Ciencias Sociales, 2a.
serie, Año 17, No. 61, Montevideo, julio de 1992.
RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 55

instituciones democráticas en gestación. Es prevenir que el Estado se repliegue sobre sí

decir que la otra dimensión de la repre­ mismo y que se ahonde la distancia entre lo
sentación, en cuanto proceso activo y perma­ político y lo social y, finalmente, para impedir
nente de construcción de identidades sociales que ese vacío sea llenado por líderes neo-popu-
y políticas, le corresponde a la sociedad civil. listas de dudosas intenciones democráticas. De
De tal suerte que la crisis de la representación manera tal que si al Estado le corresponde crear
no debe atribuirse únicamente al agotamiento los espacios (canales y mecanismos) para la re­
de los mecanismos institucionales que posibi­ presentación, es a la sociedad a quien le corres­
litaban o impedían la transmisión mecánica de ponde llenar de contenido esos espacios, es decir,
un mandato entre el representado y el repre­ construir los actores.
sentante. Se trata también de una crisis de las
identidades que hasta hace unos años consti­ Ahora bien, con respecto a la construcción de
tuían los puntos de referencia de los indivi­ los actores, al Estado le cabe también una
duos y los grupos sociales: los sindicatos, las responsabilidad en tanto “promotor”, ya no
agremiaciones profesionales, los partidos de organizador directo, en la formación de inter­
izquierda, de centro y de derecha. locutores autónomos. En esto, le correspon­
den al menos dos funciones básicas: en
Tal como lo afirma Pierre Rosanvallon, pare­
primer lugar, debe garantizar las condicio­
cería como si “la sociedad misma se hubiera
nes mínimas de seguridad y de respeto de los
vuelto más ilegible. [...] La crisis de la repre­
derechos y las libertades civiles fundamen­
sentación política no remite solamente al
tales, que permitan la supervivencia física
mal funcionamiento del sistema político. [...]
de los ciudadanos y el ejercicio de la ciudada­
El malestar en la representación está sobre
nía en tanto condición de igualdad política
todo ligado a esa dimensión de opacidad. La
sociedad aparece más opaca, para aquel que irrenunciable26. Se trata, en pocas palabras,
es un actor y también para aquel que quiere de la recuperación del Estado de derecho. Lo
intervenir sobre ella”25. No cabe duda que cual no es una tarea simple cuando se trata de
uno de los rasgos más significativos de la cri­ restringir la acción de actores tanto estatales
sis de la política en América Latina es la ero­ como extra-estatales que atentan contra los
sión de las identidades colectivas. Recons­ derechos fundamentales de los ciudadanos,
truirlas es tarea de los propios actores socia­ empezando por su vida. En segundo lugar, de­
les. Dada la creciente complejidad de las so­ be proveer las condiciones mínimas de vida
ciedades latinoamericanas, es posible que que permitan la supervivencia individual y co­
tales identidades se reconstruyan a partir de lectiva en condiciones de no-exclusión. Es de­
parámetros distintos a los utilizados hasta cir, recuperar su capacidad redistributiva y
ahora, sobre bases más fluidas, informales y dirigirla sobre todo a contrarrestar la lógica de
transitorias. Pero es claro que se necesita ur­ exclusión que ha caracterizado los diversos
gentemente una labor de construcción de modelos de desarrollo económico en la región,
identidades para llenar el vacío dejado por -no sólo el modelo neoliberal-, pero que puede
los antiguos productores y portadores de verse acentuada al asignarle un mayor papel
identidades políticas y sociales y para evitar al mercado en la distribución de los beneficios
que ese vacío sea llenado por el Estado, para del crecimiento.

25 'Un entretien avec Pierre Rosanvallon”, en Le Monde, Mardi 14 décembre, 1993, p. 2. Ver también, del mismo autor, ‘La
Representación Difícil. Reflexiones sobre el caso francés”, en Mario R. Dos Santos (Coordinador), ¿Qué queda de la repre­
sentación política?, Caracas, Editorial Nueva Sociedad, Clacso, 1992.
26 Esta función básica, normalmente dada por supuesta, se olvida con frecuencia. Como veremos más adelante, en el caso
colombiano resulta crucial que el Estado asuma como prioritario su cumplimiento. En otros países de América Latina, donde
no sólo persisten altos niveles de violencia política (Perú, Centro América y quizás también México) sino crecientes niveles
de violencia social (Brasil), resulta fundamental que el Estado asuma la protección de la vida y los derechos de los ciudadanos.
56 ANALISIS POLITICO No. 22, mayo-agosto de 1994

LA REFORMA POLITICA tanto su capacidad de representación como su

DEL ESTADO COLOMBIANO responsabilidad frente a la sociedad) y aque­
llas que tienden hacia un fortalecimiento de su
Si bien Colombia no escapa a las tendencias capacidad de monopolizar tanto la justicia co­
regionales de apertura e intemacionalización mo su respaldo último, el uso legítimo de la
de su economía y, por consiguiente, el Estado fuerza. Dos razones principales me llevaron a
colombiano no puede evitar la necesaria re­ concentrar la reflexión en estas dos áreas.
adecuación de sus funciones frente a tales cir­
cunstancias, no por ello resulta menos cierto En primer lugar la constatación de que la in­
que esa dimensión de la reforma estatal ocupa troducción de un modelo neoliberal de desarro­
en nuestro país un lugar secundario frente a llo y los concomitantes cambios en el aparato
las dimensiones más estrictamente políticas del Estado, no han producido impactos tan
de la misma. Con ésto no se pretende descono­ drásticos en nuestro país como los observados
cer el impacto que, en el mediano o largo plazo, en otros casos latinoamericanos, como México
puede producir la adecuación del aparato ins­ o Venezuela29. Varios argumentos contribuyen
titucional a las exigencias de un nuevo modelo a sustentar tal afirmación. Uno de ellos tiene
de desarrollo económico. Como en muchos que ver con el modelo “mixto” de desarrollo que
otros casos latinoamericanos, Colombia se ha prevaleció en Colombia durante las últimas
embarcado en un proceso de reformas que décadas, el cual facilitó una transición menos
apuntan a aumentar la eficiencia administra­ traumática hacia el modelo de apertura. El
tiva, a eliminar, disminuir o reformular los otro está relacionado con la adopción tardía y
mecanismos de intervención y regulación es­ moderada de las medidas de estabilización y
tatal de la economía, a promover la competen­ ajuste estructural, modalidad que fue posible
cia tanto interna como externa, así como a gracias a que Colombia logró evitar lo peor de
ampliar la autonomía del mercado y por ende la crisis económica de los ochenta. Pero sobre
del sector privado27. Reformas que no son para todo, tal conclusión se sustenta en el reconoci­
nada desdeñables y sobre las cuales, de hecho, miento de que el Estado colombiano nunca lo­
se ha producido una cantidad apreciable de gró constituirse en un Estado desarrollista o
reflexión académica28. benefactor, al estilo de otros estados latinoa­
mericanos. Nuestro Estado ha sido histórica­
Pese a su relevancia, he optado por concentrar mente débil, pequeño y pobre30. Esta consta­
esta sección en las reformas de índole estricta­ tación nos obliga a relativizar, para el caso co­
mente política, es decir, en las reformas que lombiano, el impacto de las políticas que a lo
apuntan a democratizar el Estado (a fortalecer largo y ancho de la región latinoamericana han

27 Véase, en particular, el paquete de 62 decretos de Reforma Administrativa expedidos por el Gobierno Nacional en diciembre
de 1992, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el Artículo Transitorio 20 de la Constitución.
28 Al respecto ver: Consuelo Corredor, “La estrategia de modernización del Estado en Colombia”, (inédito), Bogotá, Universidad
Nacional, Facultad de Ciencias Económicas, CID, 1993; José Antonio Ocampo, “Reforma del Estado y desarrollo económico
y social en Colombia”, en Análisis Político No. 17, septiembre a diciembre de 1992; y Luis Javier Orjuela, “Los cambios en
las estructuras de formulación de políticas públicas”, (inédito), Bogotá, Universidad de los Andes, 1993.
29 Un desarrollo más amplio de este argumento puede encontrarse en Ana María Bejarano, “Neoliberalismo y fragmentación
política: desafíos al proceso de democratización en Colombia”, en Espacio Abierto. Cuaderno Venezolano de Sociología,
Año 2, No. 3, julio-diciembre 1993; Andrés López llega a conclusiones similares en su trabajo “El cambio de modelo de
desarrollo de la economía colombiana”, en Análisis Político, No. 21, enero a abril de 1994. Ver además: Salomón Kalma-
novitz, “El modelo económico colombiano”, Bogotá, (mimeo), 1992; y Gabriel Misas, “De la industrialización sustitutiva a la
apertura: el reflejo de profundas mutaciones en la economía colombiana”, (mimeo), Universidad Nacional, Facultad de
Ciencias Económicas, CID, 1994.
30 Al respecto, ver las cifras y el análisis que presenta Francisco Leal Buitrago en su trabajo, “El estado colombiano: ¿crisis de
modernización o modernización incompleta?”, en Jorge Orlando Meló (coordinador), Colombia Hoy. Perspectivas hacia
el siglo XXI, Bogotá, Siglo XXI Editores, decimocuarta edición, 1991. Véanse también las cifras comparativas presentadas
en el-artículo de Rubén Sánchez y Yolanda Marín, “Redefinición del Estado y privatización del sector público”, en Política
Colombiana, Revista de la Contraloría General de la República de Colombia, Volumen II Número 2, 1992, pp. 49-51.
RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 57

tendido hacia la disminución del tamaño, el reforma constitucional que fracasaron sucesi­
peso y la capacidad de intervención estatales. vamente33. Pese a su contenido claramente bi­
partidista y excluyente, resulta importante
La segunda razón tiene que ver con el grado señalar que desde entonces se advertía en el ex­
de debilitamiento, destrucción y decadencia ceso de centralismo, la debilidad del aparato de
del Estado colombiano, el cual fue mucho más justicia y la escasa representatividad y operati-
dramático que en la mayoría de los países la­ vidad del Congreso, algunas de las principales
tinoamericanos, quizás con las excepciones del fallas del Estado colombiano34. De hecho, es fácil
Perú y de casi toda Centroamérica. La magni­
constatar cómo, a partir del Frente Nacional,
tud de la crisis política por la que atravesó Co­
mientras se fortalecieron algunos aparatos del
lombia al finalizar la década de los ochenta, se
Estado (notablemente el aparato militar y el
expresó a través de la multiplicación de la vio­
aparato tecnocràtico de formulación de política
lencia en sus diversas formas. Tal crisis tuvo
económica), tanto el aparato de justicia como los
por lo menos tres componentes: en primer lu­
órganos representativos (el Congreso, las Asam­
gar una disminución acelerada de la capacidad
del Estado para imponer y sustentar un orden bleas y los Concejos) perdieron facultades, auto­
colectivo, lo que algunos han calificado como nomía y capacidad de acción.
un “colapso parcial del Estado”31; en segundo
En la década de los ochenta, la agudización del
lugar, un cuestionamiento generalizado de las
enfrentamiento con las guerrillas y el fracaso de
reglas, procedimientos e instituciones que re­
una estrategia basada primordialmente en la
gían el juego político desde el Frente Nacional,
lo que muchos han llamado una crisis de legi­ represión, promovida durante el gobierno Tur­
timidad del régimen de “democracia restringi­ bay, produjeron un giro en la concepción de las
da”32; y, finalmente, un profundo debilitamiento élites estatales con respecto al conflicto armado
de la sociedad civil, ocasionado por múltiples y a las modalidades de su solución. La estrategia
factores y catalizado sin duda por los índices de inaugurada por la administración Betancur
violencia observados a lo largo de la década. Por (1982-86), fundada en el reconocimiento oficial
ello, tanto el fortalecimiento político del Estado, del carácter interno y político del conflicto ar­
como la redefinición de sus relaciones con la so­ mado, puso de nuevo en el tapete la necesidad
ciedad, es decir la reforma del régimen, se im­ de una reforma política. Este gobierno puso su
pusieron como prioridad central en la agenda de acento en la apertura y democratización del
reforma estatal en Colombia. régimen, como corolario de las negociaciones
emprendidas con los grupos guerrilleros. Las
Una breve historia de la reforma principales reformas en este sentido se logra­
ron en tomo a la elección popular de alcaldes,
Desde finales de los años setenta, los gobiernos la descentralización administrativa y fiscal, y
liberales de López Michelsen (1974-78) y Turbay el fortalecimiento del nivel municipal de la ad­
Ayala (1978-82) propiciaron tímidos intentos de ministración pública35.

31 Para retomar la expresión utilizada por Paul Oquist en su libro, Violence, Conflict and Politics in Colombia, New York,
Academic Press, 1980.
32 Ver Francisco Leal Buitrago y León Zaniosc (editores), Al Filo dol Caos. Crisis política en la Colombia de los años 80,
Bogotá, Tercer Mundo Editores - IEPRI, 1990.
33 Me refiero explícitamente a los proyectos de reforma constitucional de la Administración López Michelsen en 1977 y de la
administración Turbay Ayala en 1979.
34 Ambos proyectos de reforma constitucional incluían la administración de justicia. Adicionalmente, el de López incluía la
necesidad de reformar el ordenamiento territorial, y el de Turbay incluía la reforma del Congreso. Ver: John Dugas, *La
Constitución Política de 1991: ¿un pacto político viable?”, en John Dugas (compilador), La Constitución de 1991: ¿un pacto
político viable?, Bogotá, Universidad de los Andes - Fondo Editorial CEREC, 1993, p. 19.
35 Ver Pilar Gaitán Pavía y Carlos Moreno Ospina, Poder local. Real idad y utopía de la descentral ización en Colombia,
Bogotá, IEPRI - Tercer Mundo Editores, 1992.
58 ANALISIS POLITICO No. 22, mayo-agosto de 1994

Sin embargo, al cuestionar la ya tradicional calada terrorista de 1989-90 momento en el

autonomía de los militares en cuanto al mane­ cual puede hablarse de un “colapso parcial” del
jo del orden público y pretender su subordina­ Estado en Colombia.
ción al poder civil, la política gubernamental
produjo fisuras en el aparato militar, dando El gobierno Barco llevó a cabo tres intentos por
lugar a que un sector del mismo decidiera re­ introducir una reforma constitucional de fon­
nunciar abiertamente al monopolio del uso de do. La primera iniciativa fue la más heterodo­
la fuerza mediante la creación de grupos para- xa y consistió en la posibilidad de convocar un
militares y escuadrones de la muerte. De hecho, plebiscito para derogar el artículo 13 del Ple­
ese monopolio ya venía siendo disputado por la biscito de 1957, el cual prohibía la reforma de
guerrilla y ejercido por fuera de los límites lega­ la Constitución por una vía distinta a la legis­
les, en parte gracias al Estado de Sitio perma­ lativa. La segunda fue un intento de revivir el
nente, particularmente bajo el Estatuto de Frente Nacional mediante un acuerdo entre
Seguridad promulgado por el gobierno Turbay. las cúpulas de los dos partidos tradicionales,
llamado “Acuerdo de la Casa de Nariño”, el
Aquí comienza una etapa de debilitamiento cual fue suspendido por decisión del Consejo
del aparato coercitivo del Estado que se vería de Estado. La tercera y última iniciativa con­
acelerada por la intrusión del narcotráfico en sistió en retomar a las vías constitucionales
la escena política. La irrupción del narcotráfi­ que fijaban como única posibilidad de reforma
co no sólo dividió al Estado alrededor de la es­ su trámite en el Congreso a lo largo de dos
trategia a seguir para combatirlo, sino que vueltas legislativas36. Las tres iniciativas fra­
además lo debilitó mediante la corrupción, el casaron, pero dejaron en el ambiente la convic­
amedrentamiento y el asesinato sistemático ción de que una solución definitiva a la crisis
de sus funcionarios. En lo referente al aparato política nacional debía necesariamente pasar
militar, el narcotráfico contribuyó a su corrup­ por una profunda reforma de la “vieja”37 Cons­
ción, así como a acelerar la pérdida del mono­ titución de 1886.
polio de la fuerza, además de acentuar las
tendencias a actuar por fuera de los límites La Asamblea Nacional Constituyente:
legales. En cuanto al aparato de justicia, la un buen comienzo
corrupción, la amenaza y el asesinato de jueces
y magistrados se sumaron a su histórica debi­ El primer aspecto a resaltar con respecto al
lidad y desbordamiento, para producir un de­ proceso constituyente de 1991 es el procedi­
rrumbe casi total. Por otra parte, el narco­ miento en extremo heterodoxo utilizado para
tráfico logró penetrar también los órganos re­ ponerlo en marcha. Agotados los procedimien­
presentativos del Estado: Congreso, Asam­ tos “normales”, incluyendo los tradicionales
bleas y Concejos. En suma, la década de los acuerdos “por arriba” entre las élites biparti­
ochenta constituyó un período de creciente de­ distas, la convocatoria y conformación de la
terioro y debilitamiento de la autonomía y la Constituyente pasaron a convertirse en asun­
capacidad estatales, el cual culminó en la es­ to de debate nacional. Fue un movimiento es-

36 Sobre las visicitudes de los intentos de reforma durante la Administración Barco ver; Hernando Valencia Villa, “De las guerras
constitucionales en Colombia, capitulo LXVIII: un informe sobre la reforma Barco’, en Análisis Político, No. 6 enero a abril
de 1989.
37 La que, a juicio de muchos, no era tan “vieja”, pues a lo largo del siglo había sufrido más de 100 reformas (Jean Michel
Blanquer). La inadecuación de la Constitución de 1886 quizás no radique en su “vejez”, sino en la rigidez introducida por los
límites fijados en cuanto a los mecanismos utilizables para su reforma y adaptación, los cuales le otorgaban un papel
preponderante al Congreso, organismo poco propenso a modificar unas reglas del juego institucional que beneficiaban abier­
tamente a sus integrantes. A juicio de otros (Daniel Pécaut), la “vejez” de la Constitución del 86 radicaba sobre todo en su
“atraso” cultural, es decir, en su incapacidad de ir al ritmo de la modernización cultural de la sociedad colombiana. Ver:
Taller-conferencia “Colombia dos años después de la Constitución”, organizado por el Institute des Hautes Etudes de l’Ame-
rique Latine, París, 17 de diciembre de 1993.
RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 59

tudiantil, liderado por universitarios de clases acuerdo incluía la fijación de límites no sólo en
medias y altas, el que “a pesar de su desarti­ cuanto a la integración de la Asamblea, sino
culación, promovió con éxito la idea de intro­ particularmente en cuanto al temario de dis­
ducir profundas reformas a la carta política cusión susceptible de ser tratado por la misma.
por la vía extraordinaria de una asamblea na­
cional constituyente”38. Su esfuerzo se concre­ En un acto de independencia de la rama judi­
tó en la inclusión de la “séptima papeleta” en cial frente al Ejecutivo, que a su vez respondió
las elecciones legislativas de marzo de 1990. a las presiones ejercidas por parte de múltiples
En las elecciones presidenciales de mayo la sectores de la sociedad civil, la Corte Suprema
iniciativa se hizo “oficial”, mediante la inclu­ de Justicia -encargada de la revisión de cons-
sión de una especie de plebiscito a favor de la titucionalidad del decreto-, profirió un sor­
Asamblea, el cual rindió un resultado a favor prendente fallo41 mediante el cual declaró
del 86.6% de los votantes39. constitucional la convocatoria de la Asamblea
y simultáneamente derogó aquellas partes del
Con base en tal resultado, el presidente electo decreto que le imponían límites. Este fallo,
Cesar Gaviria recurrió de nuevo al pacto polí­ abiertamente político y contrario a la norma
tico entre los partidos para acordar la convo­ constitucional, le abrió definitivamente las
catoria, conformación y temario de la asamblea. puertas a una reforma amplia de la carta po­
Este compromiso tuvo una novedad con respecto lítica por vías democráticas.
a los anteriores: en él, además de los dos partidos
tradicionales, se incluyeron dos movimientos En las elecciones del 9 de diciembre de 1990 se
representantivos, aunque débiles y desorgani­ integró la primera Asamblea Constituyente
zados, de dos corrientes políticas diferentes al elegida mediante voto popular en la historia
bipartidismo tradicional: la izquierda, repre­ de Colombia. Tanto el mecanismo de la cir­
sentada por la naciente Alianza Democrática cunscripción nacional, como la abstención pro­
M-19 (AD M-19) y la derecha, representada ducida por la escasa movilización de las
por el Movimiento de Salvación Nacional maquinarias clientelistas, le otorgaron un alto
(MSN)40. El pacto adquirió fuerza de ley me­ margen de incidencia al voto de opinión. De tal
diante la promulgación de un decreto de Esta­ suerte, la Asamblea resultó ser un cuerpo in­
do de Sitio (Decreto 1926 del 24 de agosto de tegrado por una multitud de minorías donde
1990). Pese a su carácter incluyente, este ninguna fuerza, por numerosa que pareciera,
acuerdo partidista se ceñía en lo fundamental logró imponer un proyecto político unilateral
a las reglas históricas del quehacer político en y excluyente42.
Colombia: se trataba de un pacto “por lo alto”,
que hacía uso de mecanismos autoritarios (un Si bien el Partido Liberal contó con una alta
decreto de Estado de Sitio) con el fin de abrir proporción de delegatarios (24), el porcentaje
las compuertas de la democratización pero en del voto que ellos significaban (33.3%) aunado
forma controlada desde arriba. En efecto, el a la tradicional atomización y dispersión de

38 John Dugas, “La Constitución Política de 1991...', op. cit., p. 23. Pese a su papel de catalizador, debe quedar claro que el
movimiento estudiantil no fue el primero, ni el único, en lanzar la iniciativa constituyente.
39 Registraduría Nacional del Estado Civil, Estadísticas Electorales 1990, Tomo I, p. 16, citado en Ibidem, p. 23.
40 La Alianza Democrática M-19 surgió en marzo de 1990 luego de la reincorporación del movimiento guerrillero M-19 a la vida
civil, en alianza con otras corrientes dispersas de izquierda. El Movimiento de Salvación Nacional, aunque liderado por un
reconocido líder del Partido Conservador (Alvaro Gómez), representó un intento por aglutinar a sectores de derecha, provi-
nientes de ambos partidos tradicionales, en un movimiento político independiente.
41 El 9 de octubre de 1990.
42 Esta opinión es compartida por el análisis tanto de un observador externo al proceso (Dugas), como del Consejero Presidencial
para el Desarrollo Constitucional (Cepeda) quien estuvo al lado del Presidente en su intento por influir en el debate de la
Asamblea. Ver; John Dugas, “El Desarrollo de la Asamblea Nacional Constituyente”, en John Dugas (Compilador), la
Constitución de 1991..., op. cit.; Manuel José Cepeda, La Constituyente por Dentro. Mitos y Realidades, Bogotá,
Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, 1993.
60 ANALISIS POLITICO No. 22, mayo-agosto de 1994

sus miembros, significó una disminución de su La composición misma de la Asamblea Nacio­

poder relativo en la Asamblea43. Por su parte nal Constituyente significó un viraje histórico
el Partido Social Conservador sólo alcanzó a en cuanto a la representación política en Co­
elegir cinco delegatarios a la Asamblea, es de­ lombia. Por vez primera, no fueron los partidos
cir un 7% de sus integrantes. Adicionalmente, tradicionales los que monopolizaron la capaci­
dos listas de conservadores independientes dad de decisión respecto del futuro político de
lograron elegir cuatro miembros de la Asam­ los colombianos. En general, la coalición histó­
blea (5.5%), evidenciando una vez más la rica bipartidista no operó en la Asamblea
enorme fragmentación de los partidos tradi­ Constituyente. Por vez primera también, tu­
cionales. Por el contrario, el Movimiento de vieron acceso a un órgano decisorio de prime-
Salvación Nacional logró llevar once repre­ rísima importancia, tanto los movimientos de
sentantes a la misma (15.3%), con lo cual pa­ izquierda, como algunas minorías sociales se­
reció confirmar la constitución de un movi­ cularmente excluidas del debate nacional. Fi­
miento de derecha independiente frente a los nalmente, el hecho de que ninguna fuerza
partidos tradicionales. política lograra el control absoluto sobre esta
Asamblea, dio lugar a que se generalizara en­
La mayor sorpresa, sin embargo, la dio la
tre los movimientos y partidos allí presentes
Alianza Democrática M-19. Conformada pocos
una dinámica de negociación, alianzas y coali­
meses antes, la AD M-19 obtuvo un 26.4% de
ciones cambiantes, poco usual entre quienes
los delegatarios (19), cifra hasta entonces im­
se consideraban hasta entonces enemigos irre­
pensable para un tercer partido en Colombia,
conciliables.
mucho menos para un movimiento que se recla­
ma de izquierda. La izquierda tradicional (el
Al respecto fueron notables los siguientes
Partido Comunista y la Unión Patriótica) man­
tres hechos: en primer lugar, la presidencia
tuvo sus bajos niveles históricos de votación
colegiada de la Asamblea fue compartida por
(2.7%) y llevó 2 delegatarios a la Asamblea.
el Partido Liberal, el MSN y la AD M-19; en
La segunda gran sorpresa fue el acceso de las segundo lugar, el MSN y la AD M-19, adver­
minorías étnicas y religiosas a esta trascen­ sarios ideológicos, constituyeron una alianza
dental asamblea. El movimiento indígena ob­ transitoria para fijar los procedimientos in­
tuvo dos curules (2.7%) por votación y otra con ternos y el reparto del poder dentro de la
voz pero sin voto como consecuencia de la rein­ Asamblea, lo cual les otorgó un alto margen
corporación del grupo guerrillero indígena, de maniobra. Finalmente, el Partido Liberal,
Quintín Lame. La Unión Cristiana, conforma­ el MSN y la AD M-19 participaron en el
da por grupos de cristianos no católicos, logró acuerdo que facilitó una de las decisiones
también elegir dos representantes a la Asam­ más trascendentales de la Asamblea: la revo­
blea (2.7%). Por su parte, el movimiento estu­ catoria del mandato del Congreso elegido en
diantil eligió a un representante, es decir que 1990 y la convocatoria a nuevas elecciones
contaba con el 1.4% del voto. Finalmente, los legislativas en octubre de 1991. Esto en
grupos guerrilleros que acababan de culminar cuanto a las heterodoxas alianzas que le die­
un proceso de negociación y reincorporación ron visibilidad a los tres bloques más impor­
con el gobierno Gaviria (el Ejército Popular de tantes de la Asamblea. Pero también se
Liberación y el Partido Revolucionario de los evidenció una gran capacidad de negociación
Trabajadores) obtuvieron tres puestos en la y de alianzas por parte de los grupos religio­
Asamblea (dos para el EPL y uno para el PRT), sos y étnicos quienes, pese a estar en franca
con voz pero sin voto. minoría, lograron la aprobación de cambios

43 Puesto que 1a Asamblea estaba conformada por 72 delegatarios, la votación por mayoría absoluta requería de un mínimo de
37 votos.
RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 61

sustanciales en lo que a sus intereses más in­ flicto armado continúe vigente. En opinión de
mediatos se refiere44. Marco Palacios, la mayor diferencia entre esta
nueva constitución y las que la precedieron re­
El debate de la Asamblea Nacional Constitu­ side en que, mientras las anteriores fueron el
yente, concentró la atención nacional durante resultado de guerras civiles -donde el vence­
los cinco meses de sesiones dándole una lec­ dor imponía su proyecto a los vencidos—, la
ción civilizadora a los enemigos de la toleran­ Constitución del 91 fue más bien el fruto de
cia, el pluralismo y la democracia. No obstan­ una improvisación, de la necesidad de salirle
te, la Asamblea Nacional Constituyente y su al paso a las circunstancias y de una coalición
resultado, la nueva carta política de 1991, no poco ortodoxa y muy inestable45. Quizá en eso
constituyeron el gran “pacto de paz”, el “armis­ residan sus grandes virtudes, pero también su
ticio”, o el gran “pacto social” entre los colom­ mayor debilidad.
bianos. En cuanto a lo primero, no hay que
olvidar que muchas de las fuerzas trabadas en Tampoco puede calificarse a la Constitución
conflicto durante la década de los ochenta (co­ del 91 como un “gran pacto social”. No sólo
mo las FARC, el ELN y los grupos paramilita- quedaron excluidos de ella significativos sec­
res), inmersas en la confrontación armada, no tores sociales carentes de representación (co­
podían, ni deseaban, tener presencia en la mo el campesinado, los marginales urbanos o
Asamblea. Por otra parte, es cierto que la pe­ las minorías negras), sino que los movimientos
netración del narcotráfico a través de numero­ y partidos allí presentes no poseen una verda­
sos grupos políticos y su capacidad de dera capacidad de representación más allá de
intimidación armada influyeron en la declara­ la puramente electoral. Ni los partidos tradi­
ción de la inconstitucionalidad de la extradi­ cionales, bien es sabido, ni las nuevas fuerzas
ción de colombianos. Sin embargo, los grupos políticas allí presentes, -a excepción de los
de traficantes organizados, pese a su enorme representantes indígenas-, tienen vínculos or­
importancia como actores del drama político gánicos y permanentes con organizaciones sig­
nacional, debieron permanecer por fuera del nificativas de la sociedad civil. Ni siquiera la
acuerdo dada su condición ilegal. Por fuera tam­ AD M-19, pese a caracterizarse como la nueva
bién quedaron los militares, en servicio activo y izquierda colombiana, ha logrado convertirse
en retiro, y la Asamblea evitó modificar sustan­ en la expresión política de diversos movimien­
cialmente su papel en la política colombiana. tos sociales. Quizá la precariedad misma del
movimiento social haya impedido la constitu­
En ausencia de un armisticio previo entre los ción de un partido o movimiento de izquierda
actores armados, resulta demasiado optimista popular y representativo. Pero también debe
calificar a la Constitución de 1991 como un quedar claro que dentro de la AD M-19 se im­
“pacto de paz” entre los colombianos; es prefe­ puso, desde muy temprano, un modelo elitista
rible aceptarla como lo que es: un pacto políti­ y caudillista de conducción política “desde
co, entre algunos partidos y movimientos, arriba”, que optó por imitar lo peor de los par­
tendiente a promover una salida del impasse tidos tradicionales sin esforzarse por construir
en el que había caído la política colombiana vínculos orgánicos con la base social. De allí,
durante la década anterior. Por eso no debe otra de las grandes debilidades de la nueva
sorprendernos que, a pesar de su promulga­ Constitución: la ausencia de una fuerza orga­
ción y su progresiva implementación, el con­ nizada en la sociedad civil capaz de impulsar

44 Notables, a este respecto, resultan la eliminación de la tutela de la Iglesia católica, presente en el anterior preámbulo de la
Constitución y las normas tendientes a promover y respetar la autonomía de la población indígena. Con respecto a la
multiplicidad y movilidad de alianzas y coaliciones originadas en tomo a tenias específicos, ver: John Dugas, ‘El desarrollo
de la Asamblea...’, op. cit. y Manuel José Cepeda, La Constituyente por dentro..., op. cit.
45 Intervención del profesor Marco Palacios en el taller-conferencia ‘Colombia dos años después de la Constitución’, IHEAL,
París, 17 de diciembre de 1991.
62 ANALISIS POLITICO No. 22, mayo-agosto de 1994

la reglamentación democrática de la nueva que escuchar a quienes debían formularlos”47.

carta y de controlar las amenazas de contra­ Más grave aún: el proyecto de izquierda en
rreforma agenciadas desde la clase política Colombia se militarizó desde muy temprano.
tradicional. Los grupos guerrilleros opacaron rápidamente
los intentos de constitución de una izquierda
De todos modos, y pese a sus limitaciones, la legal y civilista. Con esto contribuyeron a ce­
Asamblea Nacional Constituyente, en cuanto rrar los espacios de representación política de
“pacto político” entre fuerzas heterodoxas e los sectores populares. Pero además subordi­
inestables, logró su cometido principal: la eli­ naron al movimiento social, lo involucraron en
minación de los obstáculos más visibles para la lógica de la confrontación armada y termi­
una democratización del régimen, la profundi­ naron por sacrificar las posibilidades de cons­
zaron de los rasgos de democracia repre­ trucción de espacios de representación social.
sentativa previamente existentes y la creación
de nuevas instituciones democráticas. Y éste, La Asamblea Constituyente procuró desmon­
como lo afirma Gold-Biss, no es un logro de poca tar algunos de los mecanismos que posibilita­
monta, dadas las limitaciones reales de la polí­ ban la manipulación de la representación por
tica colombiana: “la renuencia continua de las parte de los partidos tradicionales, así como
élites a ceder el poder político formal; la incapa­ crear mecanismos que dieran lugar a la cons­
cidad de la oposición, tanto de las guerrillas co­ trucción de una representación más transpa­
mo de aquellos que trataron de funcionar dentro rente. Por otra parte, la presencia en la
del sistema como catalizadores del cambio, para Asamblea de un número importante de ex­
producir un proyecto político alternativo; la vio­ guerrilleros reincorporados, dejaba en claro el
lencia endémica, casi agónica, de la criminali­ rechazo de los delegatarios a la vía armada, así
dad menor y común; y la brutalidad organizada como su voluntad de recuperar espacios para
de las organizaciones paramilitares y de los es­ la construcción de nuevas formas de repre­
cuadrones de la muerte [...] relacionados con y sentación sin la intermediación de las armas.
financiados por la droga”46.
El desmonte definitivo del régimen frentena-
La Constitución de 1991: cionalista constituye, sin lugar a dudas, uno
hacia un Estado más representativo de los logros más significativos de la nueva
y más responsable Constitución. La heterogeneidad de las fuer­
zas presentes en la Constituyente y la ausen­
Los controles e impedimentos a la participa­ cia de un control mayoritario por parte de los
ción y la representación popular en Colombia partidos tradicionales sobre ella, produjo el re­
han sido múltiples: por parte del Estado y de sultado largamente buscado de eliminar los
los partidos tradicionales que han monopo­ mecanismos formales mediante los cuales los
lizado su control, se ha hecho uso sistemático partidos Liberal y Conservador mantenían el
de la represión, de la cooptación de la dirigen­ monopolio de la representación política en Co­
cia social y del clientelismo, el cual, a diferen­ lombia. Así, por ejemplo, se eliminó el parágra­
cia de la solución corporativista, no crea fo del artículo 120 que otorgaba participación
sujetos sociales sino que los atomiza. Por su “adecuada y equitativa” al segundo partido en
parte, la izquierda no ha sido inocente. Repi­ la repartición de los ministerios, las goberna­
tiendo vicios conocidos en todo el continente, ciones, las alcaldías y los demás cargos de la
la izquierda legal ha tendido a “constituir o a administración. También se eliminaron las
crear los supuestos intereses sociales, antes disposiciones que garantizaban la paridad de

46 Michael Gold-Biss, ‘Colombia: Understanding Recent Democratic Transformations in a Violent Polity", en Latin American
Research Review, Volume 28, Number 1, 1993, p. 218.
47 Romeo Grompone, “La representación política en la transición democrática peruana’, en Mario Dos Santos (coord.), ¿Que
queda de la representación..., op. cit., p. 89.
RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 63

los partidos Liberal y Conservador en los altos bre asuntos de interés de la comunidad a tra­
tribunales de justicia y en otros organismos de vés de referendos y consultas populares, y ele­
control como el Consejo Nacional Electoral. gir representantes en las juntas de las empre­
Igualmente significativo, en el plano simbóli­ sas que prestan servicios públicos dentro de la
co, es el hecho de que se haya eliminado la entidad territorial respectiva52. Todos estos
mención a los partidos tradicionales en el mecanismos, pero sobre todo, el cabildo abierto
preámbulo de la Constitución. Pero más im­ y la revocatoria del mandato de gobernadores
portantes aún que la eliminación de estos me­ y alcaldes, deberán ejercer un impacto consid­
canismos formales de control, resulta la erable sobre la revitalización de lo local y lo
creación y modificación de instituciones con el regional como espacios privilegiados de la par­
fin de posibilitar una más “adecuada y equita­ ticipación y la representación.
tiva” representación de los colombianos en el
aparato del Estado. También se produjo una significativa reforma
de las bases de representación territorial al
Ampliación y reestructuración otorgarle a los antiguos territorios nacionales
del terreno de la representación48 (intendencias y comisarías) la calidad de de­
partamentos en igualdad de condiciones. Esto
En el nivel de la representación territorial, y no sólo les concede la autonomía y las faculta­
culminando el proceso de descentralización des propias de los departamentos, sino que les
iniciado durante la administración Betan- otorga el estatus de circunscripción territorial
49
cur , se aprobó la elección directa de los go­ para elegir gobernadores, así como dos repre­
bernadores y se les asignaron nuevas funcio­ sentantes por derecho propio en la Cámara ba­
nes50. En el nivel local no sólo se ratificó la ja53. Finalmente, se dio paso a un proceso de
elección popular de los alcaldes, sino que se dio reordenamiento territorial (todavía en curso)
paso a una ampliación de los espacios de re­ gracias al cual la profundización de la descen­
presentación mediante la consagración consti­ tralización político-administrativa llega hasta
tucional de las Juntas Administradoras Loca­ el nivel de considerar la creación de provin­
les, la ampliación de sus funciones y la obliga­ cias, regiones y entidades territoriales indíge­
ción de elegir a todos sus miembros mediante nas, con un alto grado de autonomía54.
votación popular51.
En lo relativo a la representación a nivel na­
Cabe además resaltar las disposiciones me­ cional, deben resaltarse dos cambios sustan­
diante las cuales se consagran nuevas formas ciales en la conformación del principal órgano
de participación en los distintos niveles terri­ representativo del Estado colombiano: en pri­
toriales. Los habitantes de las diversas entida­ mer lugar, se aprobó la elección por circuns­
des territoriales podrán presentar proyectos cripción nacional para el Senado55, la cual
de ordenanza, acuerdo o resolución, decidir so­ puede favorecer la representación de las mino-

48 Las siguientes reflexiones se apoyan en el documento preparado por Pilar Gaitán y Ana María Bejarano, “Posibilidades y
limites de la Participación Política en Colombia’, (inédito), presentado a la Consejería Presidencial para la Modernización
del Estado, Bogotá, junio de 1994.
49 El proceso de descentralización es multidimensional y no se reduce, por supuesto, a la elección directa de los mandatarios
departamentales y municipales. Su importancia como componente central de la reforma del Estado colombiano y los múltiples
efectos que ha desencadenado en las diversas dimensiones ha sido tratado a profundidad por varios autores. Entre ellos vale
la pena destacar el trabajo de Pilar Gaitán Pavía y Carlos Moreno Ospina, Poder local. Realidad y utopia de la descen­
tralización ..., op. cit.
50 Artículos 303 y 305 de In CN.
51 Artículos 314 y 318 de la CN.
52 Artículos 105, 106, 297, 307, 319, 321, y 326 de la CN.
53 Artículos 176, 309, 322 y 327 de la CN.
54 Artículo 287 de la CN.
55 Artículo 171 de la CN.
64 ANALISIS POLITICO No. 22, mayo-agosto de 1994

rías políticas y de los nuevos movimientos que Ley 70 de 1993 reglamentó la circunscripción
emergen en el nivel regional, en detrimento electoral especial para las comunidades ne­
del predominio territorial de los caciques bi­ gras, quienes tendrán derecho a dos escaños
partidistas tradicionales. Durante las eleccio­ en la Cámara a partir de 199459. El Constitu­
nes para el primer Congreso post-constituyente, yente previo además, mediante el artículo
llevadas a cabo en octubre de 1991, se pusieron transitorio 12, mecanismos para facilitar el ac­
en evidencia los efectos positivos de la norma en ceso a los órganos representativos del Estado,
ese sentido: el 18 por ciento de las curules del de representantes de los movimientos guerri­
Senado fueron ocupadas por representantes de lleros que se encuentren en proceso de nego­
movimientos externos a los partidos tradiciona­ ciación con el gobierno. En suma, las nuevas
les, lo cual no es nada despreciable dada la his­ circunscripciones electorales, en particular las
toria de control bipartidista sobre el parlamento especiales, amplían considerablemente el es­
colombiano56. Lo sucedido en las elecciones le­ pacio de la representación, al permitir el acce­
gislativas de marzo de 1994, en las cuales se so a los órganos representativos de nuevos
restableció el predominio bipartidista en el Con­ actores políticos y sociales previamente exclui­
greso, no desvirtúa el carácter amplio y demo­ dos de la arena política legal.
crático de la figura de la circunscripción
nacional. Simplemente confirma la enorme ca­ En cuanto a la posibilidad de influir en el de­
pacidad de movilización electoral que conser­ bate legislativo, la Constitución otorga a los
van los partidos tradicionales a pesar de su ciudadanos la posibilidad de presentar proyec­
enorme fragmentación interna y la incapaci­ tos de ley o de acto legislativo, con lo cual no
dad demostrada por las terceras fuerzas, en sólo se devuelve el poder de crear normas al
este caso la AD M-19, para convertirse en una constituyente primario, sino que además se
alternativa real al bipartidismo colombiano. contribuye a revitalizar la dinámica parla­
mentaria60. También se devuelve a los ciuda­
En segundo lugar debe notarse la creación de danos la posibilidad de convocar un referendo
las circunscripciones especiales en Senado y para derogar las leyes aprobadas por el Congre­
Cámara como nuevos espacios políticos para so, así como la de solicitar que se sometan a re­
garantizar la representación de las minorías. ferendo las reformas constitucionales que se
En el Senado se creó la “circunscripción nacio­ refieran a los derechos fundamentales y a sus
nal especial” para elegir un número adicional garantías, a los procedimientos de participación
de dos senadores para representar a las comu­ popular o al funcionamiento del Congreso61.
nidades indígenas57. En la Cámara de Repre­
sentantes, pese a que se mantuvieron las Reformas adicionales al Congreso hacen espe­
circunscripciones territoriales, la norma cons­ rar que ese órgano, además de hacerse más
titucional dejó las puertas abiertas para que el representativo, pueda ocupar un lugar más
Congreso creara una “circunscripción especial significativo dentro del aparato del Estado. La
para asegurar la participación [...] de los gru­ Asamblea Constituyente se preocupó por co­
pos étnicos y de las minorías políticas y de los rregir el desequilibrio entre el poder Ejecutivo
colombianos residentes en el exterior”58. La y el poder Legislativo, de manera que, sin eli-

56 Ver Luis Alberto Restrepo (Director), Síntesis’93. Anuario social, político y económico de Colombia, Bogotá, Tercer
Mundo Editores - Instituto de Estudios Políticos UN, 1993, página 223.
57 Artículo 171 de la CN.
58 Artículo 176 de la CN.
59 Cabe destacar aquí que, pese a no estar representados ni en la Asamblea Nacional Constituyente ni en el Congreso, algunas
organizaciones de las minorías negras realizaron un intensa labor de “lobbying”, esfuerzo en el que fueron respaldados por
los representantes de las minorías indígenas.
60 Artículos 40, 103, 154 y 155 de la CN. Gracias a este mecanismo, la Fundación País Libre, con el apoyo de un millón de firmas,
presentó y logró la aprobación en el Congreso de una ley contra el delito del secuestro.
61 Artículos 170 y 377 de la CN.
RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 65

minar del todo el presidencialismo caracterís­ de las anteriores modificaciones. Para “lim­
tico del régimen político colombiano, se le res­ piar” la imagen de un Congreso en decadencia,
tituyeran al segundo mayores capacidades de era además necesario instituir estrictos meca­
decisión y de control sobre el primero. En otras nismos de control que evitaran la reproducción
palabras, se hicieron esfuerzos por revertir la de los vicios más protuberantes del Congreso:
tendencia hacia la acción autónoma del Ejecu­ la corrupción y el clientelismo.
tivo en desmedro de los órganos de repre­
sentación política. En este sentido son nota­ Como acto simbólico que pretendía borrar de
bles las normas que limitan el papel legislador un trazo las viejas prácticas y conformar un
del Ejecutivo mediante facultades extraordi­ poder Legislativo totalmente nuevo, la Asam­
narias, la prohibición al mismo de expedir có­ blea Nacional Constituyente decidió cerrar el
digos y el otorgamiento al Congreso de la Congreso, revocar el mandato de los congresis­
capacidad de modificar los decretos-leyes ex­ tas elegidos en 1990 y convocar a nuevas elec­
pedidos por el Gobierno. La nueva Carta afir­ ciones para fines de 1991. El nuevo Congreso
ma como competencia exclusiva del Congreso elegido en 1991 no llegó a colmar las optimis­
la creación de las leyes Estatutarias y Orgáni­ tas expectativas de una “renovación total”. Pe­
cas, ejes del desarrollo de la nueva constitu­ ro tampoco es cierto que en su nueva confor­
ción, y prohíbe su expedición por parte del mación hayan estado presentes, en la misma
Presidente bajo facultades extraordinarias62. magnitud, todos los personajes y todos los vi­
Además se le restituyen al Congreso algunos cios que lo caracterizaban anteriormente. Por
poderes en materia presupuestal63, así como un lado, se produjo un margen relativo de re­
de intervención frente al Ejecutivo durante los novación, el cual fue señalado arriba66. Este se
estados de excepción64. Finalmente, la mayor tradujo en resultados tangibles, como la revi-
innovación en cuanto al control político que el talización del debate acerca de las políticas im-
Congreso puede ejercer sobre el Ejecutivo, está plementadas por el Ejecutivo. En cuanto a la
contenida en el mecanismo de la moción de labor legislativa, se aceleró la aprobación de
censura contra los ministros del gabinete65. normas que afectan directamente a las mino­
rías (v. gr. la Ley de Negritudes o Ley 70 de
En síntesis, una serie de medidas tendientes 1993, y la Ley Estatutaria de Libertad Religio­
a restituirle un papel central al Congreso en sa y de Cultos), y se aprobaron leyes funda­
la vida política, forman parte del objetivo de mentales para el desarrollo de la nueva carta
hacer efectiva la representación de la sociedad política. Además de la ley estatutaria que re­
en el Estado. Sin un Congreso verdaderamen­ glamenta la libertad religiosa, fueron aproba­
te deliberativo, con capacidad real de legislar das otras cinco leyes estatutarias de gran
autónomamente y de controlar al Ejecutivo, no relevancia para el desarrollo constitucional: la
valdría la pena la ampliación y mejoramiento ley de estados de excepción; la ley de mecanis­
de los canales de representación que garanti­ mos de participación ciudadana; la ley de par­
cen una más adecuada conformación del mis­ tidos y movimientos políticos, la cual contem­
mo. Pero la superación de la crisis del órgano pla además el estatuto de la oposición; la ley
legislativo no era viable a partir únicamente de voto programático; y la ley electoral67.

62 Artículo 150 de la CN.

63 Artículos 345-354 de la CN.
64 Artículos 212-215 de la CN.
65 Artículo 135 de la CN.
66 Pese a que el porcentaje de renovación de los Representantes a la Cámara fue menor con respecto al del Senado, allí también
se puede percibir una cierta oxigenación de la representación política. Un total de 19 representantes, es decir el 12% de la
Cámara, estuvo conformada por fuerzas totalmente externas al bipartidismo. Ver Luis Alberto Restrepo (director), Sínte-
sis’93..., op. cit.
67 Aunque está aún pendiente un estudio a fondo del primer Congreso post-constituyente, considero apresurados los juicios que
aseguran que éste se comportó en forma idéntica a los anteriores. Como resultado final, pasados dos años y medio desde su
66 ANALISIS POLITICO No. 22, mayo-agosto de 1994

Por otra parte, la imposición de ciertas restric­ ciones que otorgaban el monopolio de la repre­
ciones, cuyo objetivo de largo plazo consiste en sentación a los partidos tradicionales, sino que
modificar los comportamientos parlamenta­ reconoció expresamente el derecho que todo
rios, ha empezado a producir ya algunos efec­ ciudadano tiene de “constituir partidos, movi­
tos. En primer lugar, las suplencias en los mientos y agrupaciones políticas sin limita­
cargos de elección popular en corporaciones ción alguna, formar parte de ellos libremente
públicas quedaron eliminadas, con lo cual los y difundir sus ideas y programas”71. Si bien la
congresistas perdieron un instrumento para balanza de los recursos sigue inclinándose en
“pactar componendas electorales, eludir res­ forma preponderante hacia los partidos tradi­
ponsabilidades y compartir las prebendas re­ cionales, la introducción de la financiación es­
sultantes de ocupar una curul en el Con­ tatal de las campañas políticas y el acceso
greso”68. Adicionalmente, se eliminaron los igualitario a los medios de comunicación del
“auxilios parlamentarios” símbolo por exce­ Estado para los partidos y movimientos con per­
lencia del clientelismo practicado mediante la sonería jurídica72, atestiguan un intento por de­
privatización de los recursos del Estado y se mocratizar los medios para acceder al poder.
restringieron los recursos dedicados al “turis­
mo parlamentario”. Pero quizás el mejor ins­ El vacío más protuberante que se advierte en
trumento para reformar el quehacer político la carta con respecto a los partidos, es el hecho
de los congresistas sea el nuevo régimen de de que la Asamblea se haya abstenido de exigir
inhabilidades, incompatibilidades y conflicto el sometimiento de su estructura interna a
de intereses69 cuya aplicación condujo a la pér­ principios democráticos, exigencia que sí se in­
dida de la investidura de ocho congresistas ele­ cluye en la Constitución para otras organiza­
gidos en 1991. Con estas y otras medidas, como ciones sociales tales como los gremios, los
la separación del calendario electoral70, la sindicatos, los colegios profesionales, las orga­
Asamblea Constituyente pretendió debilitar las nizaciones deportivas y las de consumidores y
prácticas corruptas de la clase política tradicio­ usuarios73. Es cierto que tal democratización,
nal y desanudar las redes clientelistas que se lejos de imponerse por fuerza constitucional,
tejen desde el plano local hasta el nacional. Sin constituye parte del cambio que debe darse,
embargo, medidas como la creación de un ver­ gradualmente, en las formas de hacer política
dadero “servicio civil”, el mejor antídoto contra en Colombia. Nótese por ejemplo que, en au­
la clientelización del Estado, no fueron aproba­ sencia de una norma constitucional en tal sen­
das, de tal suerte que el Estado colombiano per­ tido, el Partido Liberal ha adoptado la
manece en gran medida “privatizado”. consulta popular para elegir candidato presi­
dencial como una forma de resolver sus con­
En lo que concierne a los partidos políticos, la troversias internas. Sin embargo, la ausencia
nueva Constitución no sólo eliminó las restric­ de una disposición tendiente a la democratiza-

elección, el Congreso aprobó 3 actos legislativos y 138 leyes entre las cuales, además de las anotadas arriba, se destacan: la
que estableció la organización de la Defensoría del Pueblo; la ley de orden público; la Ley 100 de 1993 o de Seguridad Social;
los estatutos de Contratación Administrativa y de servicios públicos domiciliarios; las leyes general de educación y de
educación superior; la ley eléctrica; la ley de regalías; la ley agraria; las modificaciones al Código Pénal y al Código de
Procedimiento Penal; el Estatuto Carcelario y Penitenciario; la aprobación de la Convención de Viena sobre narcotráfico; y
la ley de Reforma a la Policía o Ley 62 de 1993.
68 Artículo 261 de la CN. La cita es de Elizabeth Ungar, ‘La Reforma al Congreso: ¿Realidad o Utopía?’, en John Dugas
(compilador), La Constituyente de 1991..., op. cit., p. 183.
69 Artículos 179 a 187 de la CN.
70 Artículo 262 de la CN.
71 Artículos 40 (numeral 3) y 170 de la CN.
72 Artículos 109 y 111 de la CN.
73 L* prohibición de exigirle cualquier tipo de organización interna a los partidos y movimientos políticos esté contenida en el
artículo 108. Las exigencias planteadas con respecto a otras organizaciones sociales están contenidas en los artículos 39, 26,
52 y 78 de la CN.
RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 67

ción interna de los partidos es, por lo menos, en lo social, como en lo político76. La Constitu­
incongruente con los principios que inspiran ción consagra el respeto a la diversidad étnica,
la nueva carta constitucional. lingüística y cultural, así como la igualdad de
todas las culturas que conviven en el territo­
Por último, debe señalarse el reconocimiento rio77. El reconocimiento a las comunidades ét­
constitucional de la existencia y legitimidad de nicas no se limita, sin embargo, únicamente a
la oposición, así como la inclusión de una serie los ámbitos de lo cultural, lingüístico o territo­
de derechos que deben garantizar el ejercicio rial, sino que además incluye la dimensión de
de la misma74. Por supuesto que no podemos lo político. Los territorios indígenas estarán
caer en un ingenuo “fetichismo legal”, es decir gobernados por consejos conformados y regla­
en la práctica de creer en los efectos automá­ mentados según los usos y costumbres de sus
ticos de la ley. Un camino largo resta por reco­ comunidades. Las autoridades de los pueblos
rrer antes de modificar sustancialmente el
indígenas podrán ejercer funciones jurisdic­
sistema bipartidista que ha dominado en Co­
cionales dentro de su ámbito territorial, de
lombia a lo largo de siglo y medio, o de trans­
conformidad con sus propias normas y proce­
formar sustancialmente sus prácticas políticas.
dimientos. A nivel nacional, como se señaló
Creemos, sin embargo, que en comparación con
arriba, las comunidades indígenas y negras
las normas anteriores y, en la medida en que la
contarán con una representación permanente
norma constitucional posea alguna capacidad
en el Senado y la Cámara78. Por otra parte, el
de modificar y moldear la práctica política real,
artículo transitorio 55, desenrollado mediante
las puertas han quedado abiertas para la inclu­
sión de nuevos actores y nuevas prácticas en el la Ley 70 de 1993, le reconoció a las comuni­
sistema político colombiano. dades negras el derecho a la propiedad colec­
tiva, y creó mecanismos para la protección de
En cuanto a la representación social, la nueva su identidad cultural y sus derechos.
Constitución garantiza los derechos de libre
expresión, reunión, manifestación y asocia­ En lo que tiene que ver con las minorías reli­
ción de los ciudadanos, los cuales constituyen giosas, a más de consagrar el derecho a la libre
precondiciones básicas para una participación expresión, la Constitución garantiza la liber­
libre, pluralista, organizada y democrática75. tad de conciencia79 y el artículo 19 garantiza
Adicionalmente, el artículo 103 hace mención explícitamente la libertad de cultos.
explícita de la obligación del Estado de promo­
ver la existencia de organizaciones sociales ca­ Aparte de una eficaz labor de negociación y
paces de constituirse en espacios instituciona­ alianzas por parte de los representantes de las
lizados de mediación y representación. Pese a minorías en la Asamblea Constituyente, los lo­
ello, no se observan a lo largo de la Constitución, gros en este sentido, en especial los que tienen
ni en los desarrollos legislativos posteriores, es­ que ver con la comunidad indígena, deben en­
fuerzos tendientes a plasmaren reglamentaciones tenderse también como el resultado de déca­
realistas y viables las mencionadas intenciones. das de lucha de una población indígena que
pese a ser minoritaria, logró resistir tanto los
Especial mención merece el reconocimiento ataques de la represión como las tentaciones
constitucional de los grupos étnicos (comuni­ de la cooptación y del clientelismo, y terminó
dades indígenas y negras) como actores capa­ por perfilarse como el más auténtico y durade­
ces de asumir su propia representación, tanto ro de los “nuevos” movimientos sociales en Co-

74 Artículo 112 de la CN.

75 Artículos 20, 37, 38 y 107 de la CN.
76 Ver en particular los artículos 63, 68, 171, 176, 246, 286, 329, 310 y 330, así como el articulo transitorio 55 de la CN.
77 Artículos 7, 10, 68 y 70 de la CN.
78 Artículos 171, 246 y 330 de la CN.
79 Artículo 18 de la CN.
68 ANALISIS POLITICO No. 22, mayo-agosto de 1994

lombia80. La experiencia de la representación ligiosa, lingüística y cultural, y la igualdad de

indígena en la Asamblea Constituyente mere­ todas las culturas que conviven en el territorio
ce resaltarse por varias razones: en primer lu­ [...], le resta espacio a las tradicionales actitu­
gar, porque demuestra que la representación des de intolerancia basadas en las visiones ho-
(social y/o política) no es una concesión que se mogeneizantes de la sociedad, y estimula el
otorga desde las altas esferas del Estado, sino reconocimiento de la pluralidad constitutiva
que se gana partiendo desde las bases de la de la Colombia contemporánea”81.
sociedad civil. En segundo lugar, por que des­
mitificó las interpretaciones comunes según Para terminar esta sección, es preciso resaltar
las cuales la exclusión, la pobreza, la margina- como uno de los grandes avances de la Consti­
lidad o la represión sistemática son obstáculos tución, la ampliación de las formas de partici­
insalvables para lograr conformar nuevas for­ pación política más allá del ámbito de lo
mas de representación popular. Los indígenas puramente electoral. La Constitución amplía
constituyen una minoría excluida, marginada los derechos de los ciudadanos a participar en
y sistemáticamente reprimida. Ello no obstó, la “conformación,ejercicio y control del poder
sin embargo, para que conformaran uno de los político”82. Esta disposición se cristaliza en
movimientos sociales más activos, coherentes una amplia gama de novedosos mecanismos de
y duraderos de las últimas décadas en el país. participación como el plebiscito, el referendo,
Por el contrario, muchas de sus carencias, en la consulta popular, la iniciativa legislativa, la
especial la carencia de tierra, sumadas al pro­ revocatoria del mandato y el cabildo abierto83.
ceso de recuperación de una identidad perdi­ La novedad consiste no solamente en la am­
da, actuaron como motores en la construcción pliación del repertorio de oportunidades para
del movimiento. En tercer lugar, el movimien­ participar, sino en el hecho de que buena parte de
to indígena ha mostrado cómo, a pesar de que ellas constituyen mecanismos de participación
existen algunas tensiones innegables, las fun­ directa en el proceso de toma de decisiones y en
ciones de representación social y de repre­ el control y fiscalización de la gestión pública.
sentación política no son necesariamente
excluyentes. Por el contrario, sólo una repre­ La institucionalización del control
sentación social construida sobre bases sólidas ciudadano sobre el Estado
puede constituirse en la plataforma de lanza­
miento y el sustento de una representación po­ La democratización del Estado no se agota en
lítica eficaz. la ampliación de la participación o el perfeccio­
namiento de los mecanismos que permiten
Además, cabe destacar la lección que tanto los una representación más transparente. Tam­
indígenas como los cristianos (no católicos) le bién es necesario crear y fortalecer los meca­
dieron a la sociedad colombiana: en su lucha nismos de control sobre el aparato del Estado,
por el “derecho a la diferencia”, han contribui­ de manera que la representación no se convier­
do simbólica y efectivamente a la construcción ta en simple delegación sin nexos de responsa­
de una sociedad culturalmente más abierta, bilidad por parte de los elegidos.
más pluralista y tolerante. En buena parte
gracias a su aporte, la Constitución de 1991 “al Con este propósito, la Constitución fortaleció
consagrar el respeto a la diversidad étnica, re­ los mecanismos internos (horizontales) de con-

80 Para una historia del movimiento indígena colombiano ver: Christian Gros, Colombia indígena. Identidad cultural y
cambio social, Bogotá, Fondo Editorial CEREC, 1991.
81 Fabio López de la Roche, “Tradiciones de cultura política en el siglo XX”, en Miguel Eduardo Cárdenas (compilador), Moder­
nidad y Sociedad Política en Colombia, Bogotá, FESCOL - Ediciones Foro Nacional por Colombia -IEPRI, 1993, p. 159.
82 Artículo 40 de la CN.
83 Artículos 103,104, 105 y 106 de la CN. Su reglamentación se concretó en la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación
Ciudadana.
RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 69

trol del Estado, mediante la asignación de nue­ les (tutela) como colectivos (acciones popula­
vas y más precisas funciones a la Procuraduría res), no sólo apunta a redistribuir el poder po­
y la Contraloría, la creación de la figura del lítico en favor de la población, sino que
Defensor de Pueblo y la creación transitoria de constituye una salvaguardia en contra de
la polémica figura del Veedor del Tesoro. En lo eventuales abusos por parte del Estado.
que concierne al Consejo Nacional Electoral,
la nueva normatividad reitera su autonomía, La eficacia real de esos mecanismos depende,
además de ampliar y dinamizar sus funciones. en verdad, de la capacidad que tenga la socie­
dad civil de apropiárselos y actuar con base en
Más importante aún, en este sentido, resulta ellos. Esto requiere, por supuesto, que las or­
la creación de mecanismos de control “de abajo ganizaciones de la sociedad civil superen el ca­
hacia arriba”, los cuales contribuyen a valori­ rácter disperso y episódico que las ha carac­
zar el control público, societal sobre el Estado. terizado recientemente y se constituyan en
De ahora en adelante los representantes debe­ agentes permanentes de control sobre la ges­
rán actuar bajo la premisa de que sus repre­ tión del Estado para garantizar la responsabi­
sentados son capaces de seguir su gestión, lidad de la representación. De nuevo, la
evaluarla, introducir nuevos elementos y mo­ creación de mecanismos mediante la norma
dificar otros. En esta perspectiva, es preciso constitucional es condición necesaria pero no
resaltar el artículo 133, el cual establece que suficiente para la democratización del Estado.
“el elegido es responsable políticamente ante Se requiere igualmente, el fortalecimiento y la
la sociedad y frente a sus electores del cumpli­ autonomía de la sociedad civil.
miento de las funciones propias de su investi­
dura”, creando un nexo de responsabilidad En síntesis, la Constitución de 1991 constitu­
hasta ahora ausente entre el elegido y sus elec­ yó, sin duda, un esfuerzo serio de democrati­
tores. Ese nexo se hace efectivo a través de zación del régimen y del Estado colombianos,
novedosos mecanismos de control como el voto al ampliar y reestructurar los canales de acce­
programático y la revocatoria del mandato. so ciudadano al proceso de toma de decisiones
Este último sólo fue aprobado para los gober­ estatales, pero sobre todo, al crear mecanis­
nadores y alcaldes, lo cual dejó a las corpora­ mos que permitan una labor permanente de
ciones de elección popular por fuera del control control y fiscalización de la sociedad sobre el
ciudadano. Sin embargo, el artículo 184 deja Estado, condición sine qua non de la demo­
abierta la posibilidad de que cualquier ciuda­ cracia. Después de su promulgación quedó de­
dano solicite ante el Consejo de Estado la pér­ finitivamente enterrado el argumento, esgri­
dida de la investidura para los congresistas. mido por muchos, que estigmatizaba al régi­
En cuanto al ejercicio de la función administra­ men político por su carácter “restringido” o “li­
tiva y su necesaria fiscalización, el artículo 270 mitado”. De esta manera, el trabajo de la
obliga al legislador a organizar las formas y los Asamblea Nacional Constituyente dio paso a
sistemas de participación ciudadana que permi­ la solución de la crisis política por lo menos en
tan vigilar la gestión pública en los diferentes una de sus dimensiones: la que exigía la demo­
niveles administrativos y sus resultados. cratización del régimen político. Sin embargo,
luego del replanteamiento de las reglas del
Por último, resulta crucial señalar los meca­ juego político, quedó al descubierto un proble­
nismos consagrados constitucionalmente para ma más hondo y quizás más difícil de resolver:
asegurar la protección y aplicación de los de­ la profunda debilidad de la sociedad civil y el
rechos individuales y colectivos84. El hecho de enorme déficit en cuanto a la capacidad del
que existan mecanismos eficaces de protección Estado para respaldar y poner en marcha las
y aplicación de los derechos, tanto individua­ reformas constitucionales.

84 Artículos 86, 87 y 88 de la CN.

70 ANALISIS POLITICO No. 22, mayo-agosto de 1994

La recuperación del monopolio nos de una multiplicidad de actores armados,

de la justicia y del uso legítimo colectivos e individuales. Ante semejante si­
de la fuerza: pilares tuación, difícilmente podría argumentarse
del fortalecimiento del Estado que el Estado colombiano esté cerca siquiera
de reclamar para sí, con algún grado de efi­
Pese a que pueda parecer lejana la relación
cacia, el monopolio del uso de los medios de
entre las posibilidades de democratización y el
coerción.
fortalecimiento del Estado (en el sentido de
recuperar el monopolio de la justicia y del uso Varios estudios recientes argumentan que es­
de la fuerza), la conexión entre los dos temas ta “inflación” de violencia no puede atribuirse,
resulta obvia si se tiene en cuenta que la ciu­ ni siquiera en un alto porcentaje (alrededor de
dadanía, la participación y la representación
un 15%), a causas estrictamente políticas89.
dependen no sólo de la “efectividad de una No obstante, cualquiera que sean sus motiva­
compleja red de relaciones legales”, sino tam­
ciones, los 140,000 homicidios producidos du­
bién de “organizaciones estatales dispuestas a
rante la última década en el país dejan al
y capaces de hacer valer los derechos afirma­
descubierto la innegable incapacidad del Esta­
dos en las leyes pertinentes”85.
do colombiano para cumplir con la primera y
El Estado colombiano, al comenzar la adminis­ más básica de las funciones atribuidas a cual­
tración Gaviria, se encontraba lejos de poder quier Estado moderno: la protección de sus
desplegar tal capacidad. No en vano Colombia ciudadanos y la garantía de un orden social
ha merecido ser calificado como el país más que permita la convivencia pacífica entre
violento de América Latina. Algunos datos sir­ ellos. Si el Estado colombiano no puede ga­
ven para sustentar tal calificación. Entre 1978 rantizarle a los ciudadanos el derecho esen­
y 1992 la cifra de muertes violentas en el país cial a la vida, difícilmente podría esperarse
se multiplicó por cuatro. En 1978, partimos de de él que cumpla funciones como las de ga­
una base de 7.000 homicidios anuales, cifra rantizar otros derechos, o promover las con­
que aumentó progresivamente hasta llegar a diciones para la participación o represen­
28.237 homicidios durante 1992, es decir, nue­ tación de sus ciudadanos.
ve veces la tasa de homicidios en los Estados
Unidos86. Actualmente -dice un informe gu­ Por estas razones, coincidimos plenamente
bernamental—, ‘‘la principal causa de muerte con Iván Orozco cuando afirma que “el Estado
en Colombia corresponde al ataque con armas colombiano debe enfrentar, en la hora presen­
de fuego”87. Según cifras reveladas por el Mi­ te, problemas funcionales de construcción de
nisterio de Defensa, en Colombia circulan 3,5 aparato de Estado, propios del siglo XVII, en
millones de armas, de las cuales más de dos un contexto de legitimidad liberal-humanita­
millones son ilegales88 y permanecen en ma­ ria y democrático-participativa, propio de las

85 O’Donnell, “On the State, Various Crises...’, op. cit., p. 13.

86 La siguiente comparación puede ser ilustrativa al respecto: En 1991 hubo 25.000 asesinatos en Estados Unidos, país con una
población aproximada de 250 millones de habitantes; en Colombia, un país de aproximadamente 30 millones de habitantes,
durante el mismo año, hubo 26.000 asesinatos. Las cifras han sido extraídas de un informe del DAÑE y Policía Nacional
citado por Darío Restrepo Vélez, “Delincuencia al por mayor’, en Cambio 10 Colombia, Ne 22, 8 de noviembre de 1993 y
del informe “A Survey of Latin America’, aparecido en The Economist, Volume 329, Number 7837, November 13th-19th,
1993.
87 Presidencia de la República, “Seguridad para la Gente. Segunda fase de la Estrategia Nacional contra la Violencia’, Bogotá,
Consejería Presidencial para la Defensa y la Seguridad Nacional, octubre de 1993, p. 16.
88 Citado en Darío Restrepo Vélez, 'Cartucheras abajo*, en Cambio 10 Colombia, N5 30, enero 3-10 de 1994.
89 Según la Comisión Andina de Juristas (Seccional Colombiana) el promedio diario asciende a 10 personas muertas en actos
de violencia de carácter político. Las cifras presentadas por las organizaciones no gubernamentales coinciden con las del
Consejero Presidencial para los Derechos Humanos en atribuirle un porcentaje cercano al 15% a este tipo de violencia. Ver,
Amnistía Internacional, Violencia Política en Colombia: mito y realidad, Madrid, Editorial Amnistía Internacional,
EDAI, marzo de 1994.
RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 71

postrimerías del siglo XX”90. Allí reside justa­ ciudadanos, e insiste en el fortalecimiento de
mente el dilema particular de la reforma del la justicia como pilar fundamental, subsisten
Estado en Colombia, dilema que comparte con en ella algunos elementos de la confusión en­
algunos países de la región -particularmente tre guerra y política que ha caracterizado los
con el Perú, El Salvador, Guatemala, Nicara­ modelos de seguridad del Estado colombiano.
gua y quizás ahora, después de Chiapas, con Tales elementos, aparte de señalar el peso que
México. El dilema, de cómo monopolizar la jus­ todavía tienen algunos de los sectores más au­
ticia y los medios de coerción, respetando y pro­ toritarios del Estado en el diseño de las políti­
moviendo simultáneamente los derechos ciuda­ cas de orden público, evidencian las dificul­
danos en su más amplia acepción, se puede sin­ tades de emprender un esfuerzo de construc­
tetizar en pocas palabras: de cómo responder a ción de Estado en medio de un contexto mar­
la doble exigencia de construir un Estado fuerte cado por el conflicto armado.
y moderno, pero a la vez democrático.
A continuación se reseñan las cuatro principa­
les vertientes alrededor de las cuales ha girado
La estrategia del gobierno Gaviria la política de fortalecimiento del Estado colom­
biano. La mayoría de las medidas tomadas en
La administración Gaviria (1990-94) se distin­
este sentido han sido el producto de la acción
gue de las inmediatamente anteriores en el
del Ejecutivo, más que desarrollos del texto
propósito de diseñar en forma explícita una
constitucional, el cual resultó extremadamen­
política de seguridad91, la cual ha tendido ha­
te limitado en lo que a estos asuntos se refiere.
cia la construcción del aparato de Estado como
Admitiendo que persisten enormes vacíos en
monopolio legítimo y eficaz de la justicia y del
muchos campos, así como disposiciones auto­
uso de la fuerza. Que este gobierno se haya
ritarias que en ocasiones contradicen el propó­
propuesto diseñar una política explícita en tal
sito democratizador de la Constitución, debe
sentido no es mera coincidencia. Tal propósito
tenerse en cuenta que los efectos de estas po­
surge como resultado del “colapso parcial del
líticas, en tanto tienden hacia la construcción
Estado” sufrido entre mediados de 1989 y
del Estado, sólo pueden esperarse en el media­
1990, luego del cual las élites estatales com­
no o largo plazo.
prendieron que la salida a la crisis nacional no
se reducía a una serie de reformas parciales y
que la consolidación del régimen implicaba un El fortalecimiento
serio fortalecimiento del Estado. del aparato de Justicia
Según Orozco, el proyecto gubernamental de A decir verdad, antes que fortalecerlo, al apa­
Gaviria ha querido situarse como un modelo rato de Justicia colombiano había que recons­
de equilibrio entre eficiencia y legitimidad, en truirlo de nuevo. Al acumulado histórico de
un punto intermedio “entre el modelo autori­ procesos sin resolución, producto del secular
tario de construcción de la nación desde el Es­ abandono de la administración de justicia, vi­
tado y el modelo libertario de construcción no a sumarse el aumento dramático de las ta­
-democrático-participativa- del Estado desde sas de criminalidad causado en parte por el
la nación”92. De hecho, aunque la estrategia impacto del narcotráfico, para conducir final­
resulta novedosa en cuanto amplía la noción mente al colapso del aparato judicial, especial­
de seguridad, para incluir en ella no sólo la mente de la rama penal. Algunas cifras
seguridad del Estado sino también la de los pueden resultar ilustrativas al respecto: un in-

90 Iván Orozco Abad, “La política de seguridad y la política criminal durante la administración Gaviria”, (inédito), Bogotá,
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, 1993, p. 1.
91 Ver Presidencia de la República, “Estrategia Nacional contra la Violencia”, mayo de 1991; y Presidencia de la República,
“Seguridad para la Gente...”, op. cit.
92 Orozco, “La política de seguridad...’, op. cit., pp. 2 y 3.
72 ANALISIS POLITICO No. 22, mayo-agosto de 1994

ventario reciente de expedientes en los despa­ sobre todo, de su separación e independencia

chos judiciales del país registró un total de definitiva frente a los organismos de seguri­
1.397.800 casos pendientes en junio de 198293. dad. Pese a algunas fallas que se han hecho
En relación con los delitos de lesiones perso­ notorias en los dos años de funcionamiento de
nales intencionales y culposas, el mismo estu­ la Fiscalía General, esta institución ha tenido
dio encontró que, del total de denuncias, sólo un impacto considerable, no sólo en la agiliza-
el 4.2% fueron calificadas y sólo fueron llama­ ción de los procesos judiciales, sino sobre todo
dos a juicio el 2.9%. El porcentaje de senten­ en términos simbólicos: la eficacia de su labor
cias, con relación a la totalidad de las denun­ ha llevado a los incrédulos colombianos a vol­
cias presentadas, fue tan sólo del 1.4%94. El ver a confiar en la aplicación de la ley.
hecho de que un país con los índices de violen­
cia anotados arriba, no pueda sentenciar ni También fue creada la Corte Constitucional
siquiera al 2% de los culpables de tales delitos, encargada del control y la interpretación cons­
es un indicador del nivel de incapacidad de­ titucional. Esta nueva Corte debe producir un
mostrado por el Estado para regular el conflic­ cambio sustancial al flexibilizar la interpreta­
to en la sociedad. Ante su incapacidad, no debe ción de la Carta, para hacerla más adaptable
sorprendemos que en los últimos años se haya al contexto cambiante de la sociedad colombia­
expandido en forma dramática la esfera de la na. Pero más allá de esa eventual flexibilidad,
justicia privada en Colombia, la cual va desde su importancia política reside en el control que
la contratación de “sicarios” adolescentes, has­ ella puede ejercer sobre el Ejecutivo, sobre to­
ta la conformación de verdaderos ejércitos pa- do en lo que atañe a los decretos expedidos bajo
ramilitares. “conmoción interior”95. La Corte también pue­
de jugar un papel significativo de control sobre
La Asamblea Constituyente produjo impor­ la labor legislativa, como de hecho lo ha demos­
tantes reformas dirigidas a restituirle un pa­ trado a través de la revisión constitucional de
pel estratégico al poder judicial en Colombia. las leyes estatutarias aprobadas hasta ahora.
Entre ellas cabe destacar la creación de las Finalmente, la Corte Constitucional ha cum­
siguientes instituciones: en primer lugar está plido un papel crucial en la defensa de los de­
el Consejo Superior de la Judicatura, el cual rechos fundamentales de los ciudadanos
dota al poder judicial de la autonomía admi­ mediante la revisión y el desarrollo de la nueva
nistrativa y presupuestal necesarias para ga­ figura de la “tutela”. La acción de tutela, junto
rantizar su independencia y la eficiencia de su con la creación de la Defensoría del Pueblo,
gestión. En segundo lugar, quizás el cambio constituyen dos de las figuras más sobresa­
más significativo en materia penal se produjo lientes creadas con el objeto de defender los
al sustituir el antiguo sistema inquisitivo por derechos constitucionales de los colombianos.
el acusatorio, cuyo corolario fue la creación de Adicionalmente, se ha procurado acercar la
la Fiscalía General de la Nación. Esta nueva justicia a la comunidad mediante la creación
institución se encarga ahora de los procesos de de espacios extra-judiciales de resolución de
investigación e instrucción de los delitos, lo conflictos entre los ciudadanos.
cual ha implicado la centralización y subordi­
nación, bajo su mando, de todos los organismos Estos cambios normativos han ido acompaña­
que antes cumplían funciones de policía judi­ dos de un esfuerzo por fortalecer logísticamen-
cial. Esta necesaria centralización, sin embar­ te a la Justicia mediante la asignación de un
go, debería ir acompañada por un esfuerzo de mayor presupuesto para su funcionamiento, el
tecnificación del equipo de policía judicial, y aumento de los salarios de los jueces, la mejora

93 Instituto SER de Investigación, Justicia Penal, Juicio y Reforma, Bogotá, FESCOL, 1983; citado en Jaime Giraldo Angel,
“La Refoi-ma Constitucional de la Justicia', en John Dugas (comp.), La Constitución de 1991..., op. cit., p.104.
94 Ibidem, p. 106.
95 Figura que reemplazó al antiguo Estado de Sitio. Cf. Articulo 213 de la CN.
RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 73

de sus condiciones de seguridad y la tecnifica- las altas tasas de criminalidad sigue siendo
ción del aparato. Como consecuencia, entre evidente. Si bien es cierto que se ha reforzado
1990 y 1993, los recursos públicos asignados la capacidad del Estado frente al crimen orga­
al sector de la justicia han sido incrementados nizado, sobre todo frente al narcotráfico, la jus­
en un 105 por ciento en términos reales96. Adi­ ticia ordinaria continua en un estado grave de
cionalmente, los decretos expedidos por el go­ abandono y desprestigio. Con el agravante de
bierno en diciembre de 1992, dentro del que la justicia secreta o de orden público intro­
paquete bautizado con el nombre de “Moderni­ duce serios limitantes para la aplicación y pro­
zación del Estado”, demuestran que el Ejecutivo tección de los derechos humanos. A los altos
ha insistido en su estrategia de fortalecer la jus­ niveles de criminalidad deben sumarse los al­
ticia. Uno de los pocos ministerios que resultó tísimos niveles de impunidad que persisten,
fortalecido durante esta reforma fue el de Justi­ sobre todo cuando se trata del juzgamiento de
cia. En particular, se fortalecieron las funciones agentes del Estado que han cometido delitos
de investigación socio-jurídica, planeación, coo­ dentro y fuera del servicio. La persistencia del
peración internacional, el sistema de prisiones fuero militar, que también cubre a la policía, y
y los mecanismos de prevención criminal y de de los mecanismos de juzgamiento utilizados
arreglo prejudicial de conflictos97. por los tribunales militares, contribuyen en un
alto grado a mantener la impunidad. Y como
Adicionalmente, cabe anotar que se le ha asig­
bien lo dice el reciente informe de Amnistía
nado un papel creciente a la justicia en el cam­
Internacional, “cuando prevalece la impuni­
po de la erradicación de las organizaciones
dad, se desmorona el imperio de la ley en la
armadas que combaten al Estado y afectan a
sociedad”98.
la población civil. La Fiscalía General de la
Nación ha jugado un papel primordial en la
“política de sometimiento a la justicia” diseña­ La recuperación del monopolio
da por el gobierno Gaviria con el fin de obtener del uso legítimo de la fuerza
la rendición y confesión de personas vincula­
das al tráfico de drogas. Esta política, pese a Recuperar el monopolio de los medios de coer­
haber sido seriamente cuestionada tanto na­ ción en Colombia es un objetivo de largo plazo,
cional como internacionalmente, ha rendido que implica diversas tareas complementarias.
algunos frutos por lo menos en lo concerniente En primer lugar, implica la desarticulación, la
a desvertebrar las redes terroristas del narco­ neutralización y, en lo posible, la erradicación
tráfico. Igualmente, la Fiscalía debe encargar­ de las organizaciones armadas que le disputan
se de investigar e instruir los procesos contra al Estado ese monopolio. Se trata, por supues­
los guerrilleros detenidos desde 1991. En un to, de la guerrilla y de las organizaciones de­
país acostumbrado a la tortura, las desaparicio­ dicadas al narcotráfico, pero también de las
nes, las masacres y las ejecuciones extra-juicio, organizaciones paramilitares y escuadrones
el hecho de que el aparato de Justicia asuma un de la muerte. En segundo lugar, se trata de
papel predominante, por encima del aparato mi­ obtener un control sobre los 3.5 millones de
litar, no deja de ser un signo saludable. armas que se encuentran en manos de los ci­
viles y que contribuyen a engrosar los altos
Pese a estos avances, deben señalarse varios niveles de homicidios en el país.
problemas persistentes, relacionados con la
administración de justicia: por un lado, pese a Frente a los actores armados organizados, da­
los esfuerzos tendientes a su fortalecimiento, da su variada naturaleza, el Estado ha debido
el desbordamiento del aparato de justicia por diseñar diversas estrategias paralelas. Con

90 Presidencia de la República, "Seguridad para la Gente...”, op. cit., p. 43.

97 Ver decretos 2157, 2158, 2159, 2160 y 2161 de 1992.
98 Amnistía Internacional, Violencia política en Colombia..., op. cit., p. 11.
74 ANALISIS POLITICO No. 22, mayo-agosto de 1994

respecto a la guerrilla, dado su carácter fun­ ción. Con respecto a la guerrilla, el aumento
damentalmente político, las últimas tres ad­ de las actividades extorsivas, del secuestro y
ministraciones (1982-1994) han propiciado un la creciente vinculación de algunos frentes con
proceso de negociación y reincorporación que la producción y el tráfico de drogas, inducen a
ha producido frutos evidentes con la reincor­ pensar que allí también se ha producido un
poración de cinco organizaciones guerrilleras crecimiento significativo de los medios para fi­
a lo largo de los últimos cuatro años. nanciar la guerra.

Sin embargo, las conversaciones de paz que se En relación con el narcotráfico, el Estado tam­
llevaban a cabo con la Coordinadora Guerrille­ bién ha combinado la “mano tendida” y el “pul­
ra Simón Bolívar (conformada hoy por las so firme”. La estrategia de la mano tendida se
FARC, el ELN y un grupo disidente del EPL) expresó en la voluntad de la Asamblea Nacio­
fracasaron a mediados de 1992. Frente a ellas, nal Constituyente de prohibir, por mandato
el gobierno ha diseñado una política llamada constitucional, la extradición de colombianos.
de “guerra integral”, la cual ha implicado un Adicionalmente, el gobierno Gaviria diseñó y
fortalecimiento creciente de las fuerzas mili­ puso en marcha, desde 1990, la “política de
tares, tanto en pie de fuerza, como en equipo sometimiento a la justicia”, la cual otorga ga­
para el combate. Se han creado brigadas mó­
rantías judiciales para aquellos narcotrafican-
viles mediante la incorporación de 23,000 sol­
tes que decidan entregarse a la justicia y
dados profesionales y se ha fortalecido su
confesar sus delitos. Sin duda este ha sido un
capacidad operativa mediante la compra de
esfuerzo acertado en procura de desmilitarizar
helicópteros y medios de patrullaje marítimo
el problema de las drogas y de fortalecer la
y fluvial. Como consecuencia, según informe
capacidad judicial para combatirlo.
del gobierno, entre 1990 y 1993 los recursos
públicos asignados al sector defensa han debi­
Sin embargo, aquí también el Estado colom­
do incrementarse en un 60%. Para sostener la
biano ha enfrentado actores que se niegan a
estrategia, el gasto en fuerza pública deberá
aceptar las vías pacíficas de reincorporación a
pasar del 2.8% del PIB en 1993, al 4% en los
la vida civil. Después de su fuga de “La Cate­
próximos diez años".
dral”, la lucha contra Pablo Escobar se convir­
Los mayores compromisos del Estado en ma­ tió en objetivo prioritario del Estado. Escobar
teria de seguridad y de defensa van claramen­ no sólo era el jefe del cartel de Medellín, un
te en contravía de otras áreas de acción hombre que por su capacidad de corrupción e
estatal, en particular del gasto social. Sin em­ intimidación fue capaz de burlar el cerco del
bargo, dada la prioridad asignada a la recupe­ Estado colombiano durante año y medio. Por
ración del monopolio de la fuerza, sería sobre todo, Pablo Escobar era el símbolo de la
ingenuo creer que tal objetivo pueda llevarse enorme ineptitud del Estado colombiano, de la
a cabo sin incrementar el gasto militar, sobre impotencia del Estado frente al crimen orga­
todo tratándose de una situación en la cual nizado. Por eso, la muerte de Pablo Escobar en
numerosos actores, no sólo la guerrilla, le dis­ enfrentamiento con el Bloque de Búsqueda
putan al Estado el control de los medios de constituyó un triunfo simbólico para el Estado
coerción. Por otra parte, no puede olvidarse el colombiano. Nadie es tan optimista como para
hecho de que los actores que desafían al Esta­ creer que con la muerte de Escobar vayan a
do también han fortalecido su capacidad mili­ desaparecer las redes colombianas de tráfico
tar y de financiamiento en los últimos años. de drogas. Pero su muerte contribuye a afir­
Con respecto al narcotráfico, no cabe duda mar la convicción de que el Estado puede más
acerca de su infinita capacidad de financia­ que el más poderoso de los criminales.

99 Presidencia de la República, “Seguridad para la Gente...”, op. cit., pp. 30 y 44.

RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 75

Frente a otras organizaciones armadas se han El hecho más importante a este respecto es,
producido algunos logros, en especial en lo re­ sin duda, el nombramiento, por vez primera en
lacionado con la desmovilización de las mili­ casi cuarenta años, de un Ministro de Defensa
cias populares de Medellín, labor en la cual civil. El hecho de que un civil se haya encarga­
tuvo papel importante la Consejería Presiden­ do de los asuntos de defensa derrumba un mito
cial para Medellín creada durante el gobierno largamente sostenido en Colombia, según el
Gaviria. Por el contrario, los avances han sido cual sólo los militares podían ocuparse de los
escasos en lo concerniente a los grupos para- asuntos de seguridad y defensa. Se derrumbó
militares: éstos no sólo siguen actuando en sobre todo el dique que mantenía aislados a los
múltiples regiones del país, sino que lo hacen, civiles del debate y la injerencia en los asuntos
en muchos casos, bajo el manto de impunidad militares, dique que a su vez posibilitaba la
que les otorga la protección de las fuerzas ar­ autonomía militar en el manejo del orden pú­
madas estatales. blico. Finalmente, el hecho de que los militares
hayan aceptado el nombramiento de Rafael
Finalmente, con respecto al control de la enor­
Pardo como Ministro de Defensa constituyó
me cantidad de armas que circulan por el te­
otro enorme gran triunfo real y simbólico para
rritorio nacional, el gobierno con base en
el gobierno civil. Por otra parte, se nombró a
facultadas otorgadas por el Congreso100, ha
un civil en la dirección del Departamento Ad­
puesto en marcha una serie de medidas que
ministrativo de Seguridad, DAS, con lo cual se
combinan el decomiso y la legalización, con la
entrega voluntaria de armas. Además expidió comenzó a revertir la tendencia a la militari­
el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada zación de los aparatos de seguridad y se forta­
mediante Decreto No. 356 del 11 de febrero de leció la dirección civil en asuntos de defensa y
1994. Estas disposiciones no detendrán, como seguridad.
por “arte de magia”, los crecientes niveles de
El Ejecutivo ha buscado consolidar la forma­
violencia. Sin embargo, es importante señalar
el hecho de que el Estado haya asumido como ción de un aparato civil de conducción de los
propia la tarea de controlar la circulación de asuntos militares y de seguridad, con el fin de
armas en el país. ejercer un verdadero liderazgo en estas mate­
rias. En primer lugar, se creó la Consejería
Presidencial para la Defensa y la Seguridad
La subordinación de los militares Nacional, un aparato civil para-ministerial,
al poder civil que cumple con el objetivo de asesorar al Pre­
Un fortalecimiento del aparato coercitivo del sidente en materias como el diseño de la Es­
Estado, sin un fortalecimiento paralelo de la trategia Nacional contra la Violencia. El
capacidad de subordinar lo militar a lo civil, Consejero Presidencial para la Defensa y la
estaría lejos de constituirse en un soporte de Seguridad Nacional sirve a su vez como Secre­
la democracia. El Estado colombiano ha avan­ tario del recién creado Consejo Superior de Se­
zado en este aspecto, sobre todo en los últimos guridad y Defensa Nacional, el cual centraliza
tres años. Resulta importante señalar que la las funciones que anteriormente cumplían dos
iniciativa en esta materia la ha tenido el Eje­ consejos diferentes (el Consejo Nacional de Se­
cutivo, y que la mayor parte de las reformas guridad y el Consejo Superior de Defensa Na­
llevadas a cabo en este sentido, se hicieron fue­ cional). La composición de este nuevo y único
ra del ámbito de la Asamblea Nacional Cons­ Consejo, revela un predominio claro de los fun­
tituyente. cionarios civiles sobre los militares.

100 Ver; Ley 61 de agosto 12 de 1993, "por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para
dictar normas sobre armas, municiones y explosivos, y para reglamentar la vigilancia y seguridad privadas’.
76 ANALISIS POLITICO No. 22, mayo-agosto de 1994

Adicionalmente, se creó la Unidad de Se­ La eliminación de la confusión

guridad y Justicia en el Departamento Na­ entre militares y policía
cional de Planeación. Esta nueva unidad,
además de someter el gasto militar al es­ Otro de los rasgos característicos de la situa­
crutinio de los civiles, debe contribuir a ción colombiana ha sido la tendencia a confun­
consolidar en el país una práctica de pla­ dir entre el “adentro” y el “afuera” de las
neamiento de la seguridad, que permita di­ funciones coercitivas del Estado, es decir entre
señar políticas estatales de largo plazo, y las funciones policiales de prevención y regu­
no sólo cortoplacistas medidas de emergen­ lación del orden interno, y las funciones mili­
cia. Allí también se están formando, paula­ tares de defensa del territorio contra la
tinamente, civiles capaces de asumir en el agresión externa. Tal confusión se expresa en
el tratamiento militar de temas policivos, en
futuro la conducción política de las tareas
el uso de la policía para la ejecución de funcio­
militares. En un país acostumbrado a la
nes militares y, ante todo, en la subordinación
ignorancia de los civiles sobre todo aquello
de la policía nacional al Ministerio de Defensa.
que tuviera que ver con lo militar, la capa­
El crecimiento de la delincuencia organizada,
citación de los civiles en estas materias
especialmente el narcotráfico, ha influido no­
constituye un paso fundamental hacia la
toriamente en la creciente militarización de la
“civilización” de los militares, y la “desmi­
policía. Por otra parte, la persistencia del con­
litarización” de la política.
flicto armado con la guerrilla ha distorsionado
Algunas nuevas instituciones tales como la notablemente las funciones militares que de­
berían cumplir las fuerzas armadas, en parti­
Consejería Presidencial para los Derechos Hu­
cular el Ejército.
manos y la Defensoría del Pueblo, así como el
fortalecimiento de los poderes de la Procura­
La nueva carta política avanzó tímidamente
duría en materia de investigación y sanción, en este aspecto al diferenciar las funciones de
han apuntado hacia la contención de las viola­ una y otra fuerza. El artículo 217, referente a
ciones a los derechos humanos por parte de las Fuerzas Militares dice así: “La Nación ten­
agentes estatales. Sin embargo, es preciso re­ drá para su defensa unas Fuerzas Militares
conocer que ésta es una de las áreas en la que permanentes constituidas por el Ejército, la
menos avances se han logrado. Pese a la retó­ Armada y la Fuerza Aérea. Las Fuerzas Mili­
rica oficial, las fuerzas de seguridad del Estado tares tendrán como finalidad primordial la de­
siguen atentando en forma alarmante contra fensa de la soberanía, la independencia, la
los derechos fundamentales de los colombia­ integridad del territorio nacional y del orden
nos, tanto en el campo como en las ciudades101. constitucional”. Esta última función (defender
Pese a las acusaciones provenientes de orga­ el orden constitucional), sin embargo, deja
nismos del mismo Estado, como la Procuradu­ abiertas las puertas para la recreación de la
ría, el fuero militar y los mecanismos de ambigüedad. Con respecto a la Policía, el ar­
juzgamiento de las fuerzas armadas siguen tículo 218 resulta más claro: “La Policía Nacio­
garantizando un alto nivel de impunidad. Ante nal es un cuerpo armado permanente de natu­
la ausencia de un reconocimiento oficial de es­ raleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin pri­
ta situación y mientras persista la falta de vo­ mordial es el mantenimiento de las condicio­
luntad política para ponerle fin, la recupera­ nes necesarias para el ejercicio de los derechos
ción del monopolio legítimo de la fuerza se­ y libertades públicas, y para asegurar que los
guirá estando en entredicho. habitantes de Colombia convivan en paz”.

101 Ver Americas Watch, La violencia continúa. Asesinatos políticos y reforma institucional en Colombia, Bogotá,
Tercer Mundo Editores - CEI - IEPRI, 1993; Amnistía Internacional, Violencia política en Colombia..., op.cit.; y Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, Derechos Humanos en Colombia. Segundo Informe de la Comisión Intera­
mericana de Derechos Humanos, Bogotá, Comisión Andina de Juristas, Seccional Colombiana, abril de 1994.
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Difícilmente podía esperarse que esta modifi­ mas de bienestar para los agentes y sus fa­
cación constitucional promoviera cambios sus­ milias. Además tiende a una especialización
tanciales al respecto. Fue más bien el despres­ funcional del cuerpo de policía que deberá
tigio creciente de las Fuerzas Armadas, en una redundar en el mejoramiento de su capaci­
coyuntura que puso el acento sobre la violación dad operativa. La parte más relevante de la
de los derechos humanos, lo que obligó al go­ reforma está dirigida a fortalecer los meca­
bierno a iniciar una reestructuración de las nismos de control externo e interno sobre el
mismas. El gobierno decidió reestructurar funcionamiento de la actividad policial. La
únicamente la Policía Nacional, quizá por ser mayor innovación en este sentido consiste en
la institución más duramente criticada por la la Creación del Sistema de Participación
ciudadanía, pero sobre todo por que en mo­ Ciudadana en asuntos de Policía y en la crea­
mentos en que se adelanta una “guerra inte­ ción de un Comisionado Civil para la Policía
gral” contra la guerrilla, la reestructuración Nacional, encargado de vigilar que la insti­
de las Fuerzas Militares dificultaría la rela­ tución se ciña estrictamente al mandato
ción entre éstas y el gobierno civil. El gobierno constitucional.
conformó dos comisiones consultivas, una in­
terna y otra externa, para discutir la reforma Pese a estos logros, persiste todavía cierta con­
de la Policía. En la interna tuvieron presencia fusión, puesto que la Policía permaneció su­
los altos mandos de la institución, oficiales, su­ bordinada al Ministerio de Defensa, subordi­
boficiales, agentes y funcionarios de la Procu­ nación que el Gobierno defendió argumentan­
raduría Delegada para la Policía Nacional. La do que era preciso mantener la unidad de man­
segunda fue quizás la más novedosa, no sólo do. Adicionalmente, la confusión persiste
por su composición (allí estuvieron presentes porque gracias a la reestructuración interna
parlamentarios, dirigentes gremiales, diri­ se creó un cuerpo especial de carabineros o po­
gentes sindicales y campesinos, e incluso un licía rural, que debe recibir entrenamiento mi­
sociólogo, profesor universitario), sino sobre litar y que tendrá como función la protección
todo porque constituyó el primer precedente de comunidades rurales asediadas por la gue­
de consulta abierta por parte del Estado, a di­ rrilla y otros actores armados. Además, se
versas fuerzas de la sociedad, sobre asuntos de mantuvo la inclusión de la policía bajo el fue­
seguridad. Con base en los informes presenta­ ro militar y el juzgamiento de delitos come­
dos por ambas comisiones, el Gobierno presen­ tidos por sus agentes en manos de los tribu­
tó ante el Congreso un proyecto de ley para la nales militares. Frente al mantenimiento de
reforma de la policía, el cual fue aprobado a tales ambigüedades, cabe plantearse la hipó­
mediados de 1993102. tesis de que ellas responden a un proyecto
autoritario de fortalecimiento del Estado.
La reforma de la policía, tal como quedó plas­ Pero también cabe reconocer la realidad, so­
mada en la Ley, confirma la decisión de hacer bre la que hemos insistido, de que en un con­
de la policía un cuerpo de naturaleza civil, con texto de conflicto armado interno, los es­
fines preventivos, a diferencia de las Fuerzas fuerzos conducentes a la “civilización de la
Militares. Por otra parte, apunta a fortalecer política”, y el retorno de las Fuerzas Milita­
la institución mediante el aumento del perso­ res a sus funciones constitucionales, se ven
nal, sobre todo en los niveles de mando; la ca­ severamente distorsionados.
lificación de las exigencias tanto para el
reclutamiento como para la formación de sus Con respecto al Ejército no ha habido una ini­
miembros; y finalmente, mediante el aumento ciativa gubernamental que se compare con las
de las remuneraciones salariales y los progra­ reformas iniciadas en la Policía. Lo cual consti-

102 Ley 62 de agosto 12 de 1993. Sobre los alcances y limitaciones de la respectiva reforma, ver Alvaro Camacho Guizado, “La reforma
de la policía: realidades inmediatas y objetivos estratégicos’, en Análisis Político, No. 19, mayo a agosto de 1993. El articulo
tiene el valor de documento testimonial ya que su autor participó en la Comisión externa consultiva para la reforma.
78 ANALISIS POLITICO No. 22, mayo-agosto de 1994

tuye un reconocimiento tácito de las dificulta­ democráticos sobre el Estado, tuvieron su pun­
des para restructurar, en un sentido democrá­ to culminante en la Asamblea Constituyente
tico, el aparato militar de un Estado que no reunida en 1991. La nueva Constitución con­
ha superado la posiblidad de la guerra inter­ tribuyó a la creación de nuevos mecanismos de
na. Es probable que transcurran varios años acceso a los aparatos del Estado, mecanismos
antes de que en Colombia desaparezcan, bien de refrendación y control de las decisiones es­
sea a través de la negociación o de la derrota tatales, mecanismos de control sobre la ges­
militar, los actores que mantienen vigente el tión de funcionarios elegidos, así como nove­
conflicto armado. Mientras tanto, y pese a los dosas formas para defender los derechos fun­
avances reseñados hasta aquí, es difícil ima­ damentales de la ciudadanía. En síntesis, pue­
ginar una resolución democrática de la cues­ de afirmarse que en 1991, se dio paso a una
tión militar. democratización del régimen político y del Es­
tado colombianos.
Un largo camino por andar...
Sin embargo, la solución a la crisis no sólo ra­
A diferencia de la mayoría de los países de dica en la democratización del aparato estatal
América Latina, en el caso colombiano no re­ y del régimen, sino que también depende del
sulta tan claro que un proceso de agotamiento fortalecimiento de un Estado precario y débil,
y crisis del modelo desarrollista hubiera sido incapaz de cumplir con sus funciones más ele­
motor principal de la reforma del Estado. Aun­ mentales. La construcción de un Estado fuerte
que la economía comenzaba a mostrar signos es condición sine qua non de la estabilidad
recesivos, la crisis de los ochenta nunca fue tan de un régimen democrático como el que se es­
profunda como en el resto de la región y no boza en la Constitución de 1991, y quizás la
alcanzó una gravedad tal como para propiciar única alternativa para superar el conflicto ar­
drásticos cambios desde dentro. Más bien, al mado interno. Varias reformas del Estado co­
finalizar la década, se dio un tránsito gradual lombiano apuntan en este sentido: el fortale­
hacia una economía más abierta y por consi­ cimiento de la justicia, la recuperación del mo­
guiente se inició la adecuación del aparato ins­ nopolio de la fuerza, la subordinación de los
titucional que la regula, siguiendo los linea- militares a los civiles, y la diferenciación entre
mientos de las transformaciones en el sistema las funciones policiales y militares. Se trata
internacional. Así, los cambios que buscan indudablemente de reformas de largo plazo.
adecuar la estructura del Estado a las necesi­ Pero además, es preciso resaltar que todavía
dades de un nuevo modelo de desarrollo cons­ no se emprenden esfuerzos decididos contra la
tituyen el aspecto más tardío y menos dramá­ violación de los derechos humanos por parte
tico de la reforma. de las fuerzas estatales. Sin esta condición, di­
fícilmente puede afirmarse que el fortaleci­
Por el contrario, la reforma política del Estado miento del Estado pueda redundar en el
no sólo fue anterior, sino que ha resultado mu­ fortalecimiento de la democracia.
cho más profunda. Para comienzos de la déca­
da de los ochenta, los niveles de conflicto Otro vacío protuberante en cuanto a la refor­
alcanzados en Colombia reflejaban la crisis de ma del Estado colombiano, es el notable rezago
legitimidad del régimen y la creciente debili­ en el cual se encuentra respecto de la “cuestión
dad del Estado. De tal suerte que las reformas social”. Nuestro Estado nunca ha detentado,
tendientes al fortalecimiento del Estado y a la como el mexicano o el uruguayo, amplios po­
democratización de sus relaciones con los ciu­ deres de intervención para paliar los efectos
dadanos asumieron un carácter prioritario en de la desigualdad social. Tampoco ahora se ha
Colombia como parte del esfuerzo por darle dado un esfuerzo explícito por parte de las éli­
una salida democrática a la crisis política na­ tes estatales para rediseñar nuevas funciones
cional. Las reformas tendientes a ampliar la y fortalecer la capacidad redistributiva y de
participación, la representación y los controles regulación social del Estado. Pese a la retórica
RECUPERAR EL ESTADO... ANA MARIA BEJARANO 79

oficial103 y a algunos esfuerzos novedosos en riales que hacen posible el ejercicio real de la
este sentido104, el rediseño y fortalecimiento de ciudadanía.
la política social continúan ocupando una baja
prioridad en la agenda del Estado colombiano. He querido reiterar, sin embargo, que a dife­
Sin desdeñar los avances políticos reseñados rencia de otros países, la reforma del Estado
arriba, no podemos olvidar que una enorme en Colombia ha representado un triple desa­
carga de pobreza y de miseria, es decir, de ex­ fío: puesto que incluye no solamente la exigen­
clusión social, se cierne sobre las posibilidades cia de democratizar el Estado y de adecuarlo
de participación y representación de los colom­ a las condiciones tanto internas como externas
bianos. Tampoco debemos olvidar que al Esta­
de un nuevo modelo de desarrollo, sino además
do colombiano le corresponde, tanto como a sus
la recuperación de la capacidad del Estado pa­
pares latinoamericanos, un papel protagónico
ra crear y sostener un orden social donde sea
en la regulación de los desequilibrios sociales
vía su función redistributiva. Por lo tanto, no posible la supervivencia y la convivencia pací­
quisiera argumentar en favor de una prioridad fica de los ciudadanos. La prioridad asignada
secuencial en cuanto a las obligaciones estata­ dentro del proceso de reforma del Estado co­
les, ni dar por entendido que el Estado puede lombiano a la recuperación del monopolio de
proteger a los ciudadanos (mediante el ejerci­ la justicia y de la fuerza, quizá sea el resultado
cio eficaz de la prevención o de la represión) de una necesidad histórica: primero hay que
haciendo caso omiso de las condiciones mate­ tener Estado para luego poder reformarlo.

103 Véase por ejemplo el Plan de Desarrollo Nacional presentado por el Gobierno Gavina bajo el sugestivo título de La Revolu­
ción Pacífica. Plan de Desarrollo Económico y Social 1990-1994, Santafé de Bogotá, Presidencia de la República,
Departamento Nacional de Planeación, 1991.
104 Me refiero específicamente al Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) -creado durante la administración Betancur (1982-86),
fortalecido durante el gobierno Barco (1986-90) y posteriormente debilitado durante la administración Gaviria (1990-94)- el
cual combinaba objetivos de seguridad (fortalecimiento de la presencia estatal) con objetivos dirigidos a mejorar la calidad
de vida y la participación ciudadana en regiones azotadas por la violencia.