Omar-Pinzon-TESIS-DE-AGRARIO 33695 0
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Aldayr OrtegaOmar-Pinzon-TESIS-DE-AGRARIO 33695 0
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Aldayr OrtegaUNIVERSIDAD DE PANAMÁ
CENTRO REGIONAL UNIVERSITARIO DE COCLÉ
VICERRECTORÍA DE INVESTIGACIÓN Y POSTGRADO
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
MAESTRIA EN DERECHO PROCESAL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LAS ADJUDICACIONES DE TIERRA
ANTE LA AUTORIDAD NACIONAL DE ADMINISTRACIÒN DE TIERRA (ANATI) EN
LA PROVINCIA DE COCLÉ DURANTE EL PERÌODO (2013 – 2017)
OMAR PINZON
C.I.P.: 2-135-25
(CE-PT -327-10-252-01-17-02)
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE
MAGISTER EN DERECHO PROCESAL
PANAMÁ REPÚBLICA DE PANAMÁ
2019
i
DEDICATORIA
A toda mi familia: mi madre, a mi padre y a mis hijos, quienes siempre me han motivado a
estudiar y me han dado todo el apoyo que he necesitado.
A mis hermanos y hermanas, quienes han participado en mis luchas para seguir adelante.
A mis amistades y compañeros (as), que siempre me han aconsejado durante mi vida como
estudiante y me han tenido presente en sus corazones y pensamientos.
ii
AGRADECIMIENTO
A Dios Todopoderoso, Quien Ha Guiado mis pasos en llevar a cabo esta tarea;
A todas aquellas amadas personas, quienes son mis padres por su dedicación y cuidado durante toda
mi vida, a mis hijos por su eterno amor;
A mis compañeros, con quienes he compartido las luchas y regocijo y quienes me han
ayudado de diferentes maneras; y
A todas aquellas personas quienes me han ayudado a alcanzar mi meta, la cual es terminar
mi carrera de maestría en Derecho Procesal.
Estoy muy agradecido.
iii
INDICE GENERAL
DEDICATORIA………………………………………………………………………………………………………………….…………..ii
AGRADECIMIENTO…………………………………………………………………………………………………………….……….iii
INDICE GENERAL.............................................................................................................................. iv
RESUMEN ............................................................................................................................................ vii
CAPITULO I ..........................................................................................................................................1
CAPITULO II.........................................................................................................................................8
2.1. MARCO DE REFERENCIA .................................................................................................9
2.2. MARCO DE ANTECEDENTES ...........................................................................................9
2.3. MARCO CONCEPTUAL ............................................................................................................9
2.4. MARCO TEÓRICO………………………………………………………………………………………………………….9
2.4.1. EL PROCESO AGRARIO EN PANAMÁ ..................................................... ………..…..10
2.4.1.1. CONCEPTO Y NATURALEZA DEL PROCESO AGRARIO ............................ 15
2.4.1.2. CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO AGRARIO............................................ 17
2.4.1.3. LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO AGRARIO ............ 19
2.4.1.4. REQUISITOS PARA ADJUDICACIÓN DE TIERRAS ANTE LA ANATI COMO
PARTE DEL PROCESO AGRARIO ....................................................................... 21
2.4.2. EVOLUCIÓN DEL DERECHO AGRARIO PANAMEÑO ......................................... 36
2.4.2.1. DERECHO COMPARADO CON LATINOAMÉRICA ........................................ 38
2.4.2.2. LA ESTRUCTURA Y DESARROLLO DE LOS PROCEDIMIENTOS ......... 48
2.4.2.3. FUENTES DE LOS PROCESOS DE ADJUDICACIONES CONVENCIONALES
SEGÚN LA LEY 37 DE 1962. ................................................................................... 60
2.4.3. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LAS ADJUDICACIONES DE TIERRAS
EN LOS PROCESOS CONVENCIONALES. .............................................................. 61
2.4.3.1. CONCEPTO Y NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN
LAS ADJUDICACIONES CONVENCIONALES. ......................................... 61
2.4.3.2. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN BASE A LA OPOSICIÓN EN LAS
ADJUDICACIONES
CONVENCIONALES………………………………………………………………………….62
2.4.3.4. PROCESOS DE OPOSICIÓN FRENTE A LAS ADJUDICACIONES
CONVENCIONALES. ............................................................................................... 65
2.4.3.5. LA POSESIÓN EN LAS ADJUDICACIONES CONVENCIONALES. ............... 67
2.4.3.6. MODOS DE ADQUIRIR LA POSESIÓN .............................................................. 69
iv
2.4.4. LA CONCILIACIÓN Y LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO AGRARIO
PANAMEÑO .................................................................................................................... 71
2.4.4.1. EL PROCEDIMIENTO JUDICIAL ANTE LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA CON
LA LEY 55. ................................................................................................................. 71
2.4.4.2. RELACIÓN ENTRE LA LEY 37 DE 1962 Y LA LEY 55 DEL 2011. ............... .73
CAPITULO III .................................................................................................................................... 72
3.2. DEFINICIÓN OPERACIONAL DE LA VARIABLE ............................................................ 74
CAPITULO IV .................................................................................................................................... 77
4.1. PRESENTACIÓN Y ANALISIS DE RESULTADOS .............................................................. 78
4.2. ANALISIS DE DATOS DE JURISPRUDENCIA .................................................................... 79
CONCLUSIÓN .................................................................................................................................. 130
RECOMENDACIONES ................................................................................................................... 133
PROPUESTA..................................................................................................................................... 135
BIBLIOGRAFIA E INFOGRAFIA ................................................................................................ 156
ANEXOS ............................................................................................................................................ 159
v
ÍNDICE DE TABLA
TABLA 1: DEFINICIÓN OPERACIONAL DE LA VARIABLE ............................................... 74
TABLA 2: FICHA TÉCNICA DE ANALISIS JURISPRUDENCIAL PARA RECOLECTAR LOS
DATOS DE INVESTIGACIÓN....................................................................................................... 84
TABLA 3: FICHA DE ANALISIS JURISPRUDENCIAL PARA RECOLECTAR LOS DATOS DE
INVESTIGACIÓN ............................................................................................................................ 89
TABLA 4: FICHA DE ANALISIS JURISPRUDENCIAL PARA RECOLECTAR LOS DATOS DE
INVESTIGACIÓN .......................................................................................................................... 100
TABLA 5: FICHA DE ANALISIS JURISPRUDENCIAL ......................................................... 106
TABLA 6: FICHA DE ANALISIS JURISPRUDENCIAL PARA RECOLECTAR LOS DATOS DE
INVESTIGACIÓN .......................................................................................................................... 129
vi
RESUMEN
En la actualidad el Desarrollo Agrario ha venido a formar parte de la estructura socio-
económica y política del Estado, especialmente es el medio de producción que permite a los
trabajadores desarrollarse económicamente. Por lo tanto, la importancia y trascendencia del
problema en el Procedimiento Administrativo en las Adjudicaciones de Tierra, ante la Autoridad
Nacional de Administración de Tierra (ANATI) en la Provincia de Coclé durante el perìodo (2013
– 2017), es vital
Por último, todo el contenido de la presente Tesis obedece al esfuerzo y perseverancia
intelectual personal, en el ámbito científico y metodológico, que aborda un estudio teórico y
empírico, en lo que se refiere a los bienes, al derecho a la propiedad y al derecho agrario. Por lo
tanto, en este trabajo se está planteando una propuesta, para que se dé a conocer el Procedimiento
Administrativo en las Adjudicaciones de Tierra ante la Autoridad Nacional Administraciòn de
Tierra (ANATI) en la Provincia de Coclé durante el período (2013 – 2017).
Palabras Clave: Procedimiento administrativo, adjudicaciones, tierra.
vii
ABSTRACT
At present, the Agrarian Development has become part of the socio-economic and political
structure of the State; especially it is the means of production that allows workers to develop
economically. Therefore, the importance and transcendence of the problem in the Administrative
Procedure in the Land Awards before the National Land Authority “Autoridad Nacional de
Administraciòn de Tierra” (ANATI) in the Province of Coclé during the Period (2013 - 2017).
Finally, all the content of this Thesis is due to the effort and personal intellectual
perseverance, in the scientific and methodological scope, which deals with a theoretical and
empirical study, in what refers to the property, the right of property and the agrarian right.
Therefore, in this work a proposal is being done, so that the Administrative Procedure in Land
Adjudications before the National Land Authority “Autoridad Nacional de Tierra” (ANATI) in the
Province of Coclé during the Period from 2013 to 2017 should be known.
Clue Words: Administrative Procedure, Adjudications, land.
INTRODUCCIÓN
viii
Este trabajo está realizado sobre “Procedimiento Administrativo en las Adjudicaciones
de Tierra ante la Autoridad Nacional de Administraciòn de Tierra (ANATI) en la Provincia
de Coclé durante el Perìodo (2013 – 2017)”, el que ha contribuido a que se dé a conocer como
una guía los procedimientos, y las instancias a seguir en las adjudicaciones de tierras, al igual que
conocer, las leyes, decretos, resoluciones, que regulan los procesos en las adjudicaciones de tierras.
Con la Ley No. 55 del 23 de mayo de 2011, se elimina la jurisdicción administrativa, agraria
y civil que estaban establecidas en la Ley No. 37 de 1962 o Ley de Reforma agraria, abriendo así
bases sólidas en el ámbito sustantivo y con un sistema procesal que corresponde a la evolución del
derecho procesal.
El presente siglo ha sido pródigo en programas de distribución de tierras por parte del Estado
a los campesinos, ya sea en forma individual o asociados en cooperativas u otras formas de
organización.
Esos repartos de tierra asumen dos modalidades fundamentales, la colonización y la
reforma agraria. Por la primera se entiende como la distribución originada en la apertura de nuevas
tierras al cultivo, cosa que pueden hacer los países con amplias zonas aún inexplotadas, o en la
adquisición voluntaria de los terrenos a asignar. En efecto los objetivos
ix
de la reforma agraria, y de la redistribución de tierra en general, son a juicio del escritor;
políticos, económicos y sociales.
La adjudicación de tierras puede ser analizada desde el punto de vista económico, tomando
en consideración el tamaño de las parcelas, el número de adjudicatarios que se desea asentar, las
cualidades que deben reunir los mismos y la prioridad que se establezca entre ellos. También puede
ser enfocada con criterios jurídicos, a la luz de los cuales se deben dilucidar fundamentalmente dos
aspectos: la naturaleza de la adjudicación y los derechos y obligaciones de las partes.
Se puede manifestar, que el objetivo principal de éste es dejar una fuente de información a
futuros estudios que se realicen sobre adjudicación de tierras y sus procedimientos, porque el mismo
constituye un avance en cuanto a procedimiento se refiere.
Este tipo de trabajo contribuye grandemente a enriquecer los conocimientos técnicos de
investigación profesional, y de los estudiantes de derecho en general. Ésta; de tipo documental,
cualitativa, de estudio de casos donde se determinará como población de estudio cinco
Jurisprudencias de la Corte Suprema de Justicia de la República de Panamá, seleccionadas de
doscientas analizadas dentro del período del 2013 al 2017 en la Provincia de Coclé, las cuales se
plasmarán en fichas Ténicas Jurisprudenciales.
x
CAPITULO I
ASPECTOS GENERALES
1
1.1. ANTECEDENTES DEL PROBLEMA
Desde que el hombre descubrió que la tierra suele tener un valor como forma de poder
muy alto, determinar quién tiene qué derechos sobre ella y garantizarlos revierte especial
importancia. La regularización de la tenencia de la tierra puede traer diversos beneficios
económicos (como incrementos en la inversión, el acceso al crédito y la productividad), en
tanto que puede aumentar la seguridad sobre la misma. Pero también es un insumo para la
conformación de un sistema eficiente y completo de administración de tierras. Un sistema
con esas características puede tener beneficios que van más allá de la seguridad sobre la
tenencia de la tierra e incluyen la reducción de fricciones en el mercado de tierras y mejoras
en la recaudación de impuestos y en el ordenamiento territorial.
Todo proceso orientado a garantizar la regularización y tenencia de la tierra en
Panamá pasa necesariamente por abordar aspectos sustanciales de un proceso más amplio
conocido como la cuestión agraria y las prevalecientes relaciones de propiedad tanto en el
espacio rural como en el urbano. En America Latina este amplio proceso dirigido a mejorar
la distribución de la tierra transitò por algunos enfoques que lejos de constituir alternativas
igualmente distintas encaminadas a garantizar una forma de redistribución más justa de la
tierra en cantidad y calidad suficientes para los productores agrícolas sobre todo de los
pequeños, constituyen en la mayoría de los casos variantes superficiales de la profunda
desigualdad estructural heredada desde los tiempos de la colonización española. La
expresión jurídica de esta estructura tenencia permite visualizar un modelo de relación de
propiedad que reproduce pobreza e inequidad”. (Fondo Internacional de Desarrollo
Agrícola, 2011, pág. 12).
2
Este tema de estudio referente a las adjudicaciones de tierras es actual. Los conflictos
por la titulación de tierras y los debates sobre los derechos posesorios son de vieja data en
este país. En la última década se han aprobado cinco leyes relacionadas con el tema de tierras,
dos reglamentaciones y al menos tres intentos de modificaciones. Con ese escenario, los
panameños han sido testigos de adjudicaciones controvertidas, no solo por los personajes
involucrados casi siempre allegados al poder, sino porque el Estado nada ha ganado.
El sistema actual de administración de tierras de la República de Panamá se
caracteriza por un marco institucional y legal complejo e ineficiente y por procedimientos
lentos e inadecuados de regularización de tierras. Diferentes instrumentos legales establecen
competencias y jurisdicción de distintas entidades públicas que carecen de mecanismos de
coordinación y de intercambio de información.
El resultado ha sido la generación de requisitos y procedimientos diferentes para
resolver problemas similares sin embargo los ciudadanos no tienen certeza acerca de que
procedimientos seguir para garantizar sus derechos de propiedad.
3
1.2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ACTUAL
El tema Procedimiento Administrativo en las Adjudicaciones de Tierra ante la
Autoridad Nacional de Administraciòn de Tierra (ANATI) en la Provincia de Coclé durante
el Perìodo (2013 – 2017); se ha constituido como un tema de debate de importancia, ya que
este proceso es un medio valioso de defensa que la ley pone al alcance
de las personas que se involucran en procesos agrarios como la adjudicación de tierra;
pues la finalidad de ella es la de guiar u orientar la acción del que quiere adjudicar.
En materia procesal las adjudicaciones de tierras cobran importancia en la medida en
que se pueden invocar en procesos agrarios en la tramitación; la decisión de impugnación en
el que se presentan algunos cuestionamientos dignos de tomar en cuenta. Este estudio busca
conocer el Procedimiento Administrativo en las Adjudicaciones de Tierra ante la Autoridad
Nacional de Administraciòn de Tierra (ANATI) en la Provincia de Coclé durante el Perìodo
(2013 -2017). Ya que muchos profesionales del derecho desconocen algunos procedimientos
en cuanto a adjudicación de tierras y por tal motivo, dilatan el proceso, lo cual sale más
costoso al usuario/ demandante. Tal vez, por orgullo o por falta de humildad no preguntan
a los de más experiencia o en el peor de los casos creen que lo que hacen es lo correcto, pero
al darle seguimiento al proceso se percatan que algo va mal y es así, cuando buscan
orientación. Es de humanos equivocarse, pero el que pregunta más se equivoca menos. El
conocimiento de los procedimientos, al igual que saber qué ley o leyes; artículo o artículos
aplicar en una situación dada son la piedra angular del profesional del derecho.
¿Cuáles son las fallas más frecuentes en la aplicación del Procedimiento Administrativo
en las Adjudicaciones de Tierra ante la Autoridad Nacional de Administraciòn de Tierra
(ANATI) en la Provincia de Coclé durante el Perìodo (2013 -2017)?
4
1.3. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO
El contenido que se genere con este estudio servirá para guiar u orientar a los
profesionales del derecho dándoles a conocer de manera efectiva el Procedimiento
Administrativo en las Adjudicaciones de Tierra ante la Autoridad Nacional de
Administraciòn de Tierra (ANATI) en la Provincia de Coclé durante el Perìodo (2013 -2017),
para que así puedan mejorar y agilizar sus trámites, en caso de que tengan alguna duda.
Además, permite medir los esfuerzos que se han hecho en cuanto a dar seguridad jurídica a
los moradores sobre sus tierras o propiedades.
Los profesionales del derecho deben contar con el conocimiento cabal sobre los
aspectos procesales más sobresalientes en el proceso de regularización, titulación
convencional, y la evaluación de impacto sobre sus beneficiarios. De allí el interés en la
investigación que se propone.
El Derecho Agrario es objeto de una ciencia jurídica nueva. Su enseñanza no había
sido tomada en cuenta hasta hace poco prácticamente por ningún centro de enseñanza
superior; y en la actualidad todavía muchos no la incluyen en sus planes de estudio. Nada
tiene, pues, de extraño, que muchos abogados al servicio del sector público agrícola no hayan
cursado nunca Derecho Agrario o lo hayan tomado de manera muy generalizada.
Pero sucede además que, en algunos centros de enseñanza, la materia no cubre
suficientemente los aspectos puramente jurídicos. Con el nombre de Derecho Agrario suelen
impartirse nociones económicas, históricas, sociológicas o políticas, que, si bien son valioso
aporte a la cultura general del futuro abogado, si bien tienen la virtud de despertar o avivar
su sensibilidad social, no contribuyen en la medida necesaria a darle la formación jurídica
que necesitará, para la creación de las normas jurídicas agrarias.
5
1.4.OBJETIVOS GENERALES Y ESPECÍFICOS:
1.4.1. OBJETIVOS GENERALES
Evidenciar las fallas más frecuentes en la aplicación del Procedimiento
Administrativo en las Adjudicaciones de Tierra ante la Autoridad Nacional de
Administraciòn Tierra (ANATI) en la Provincia de Coclé durante el Perìodo (2013
-2017)..
Presentar una propuesta de manual de procedimiento para las Adjudicaciones de
Tierra ante la Autoridad Nacional de Administraciòn de Tierra (ANATI) en la
Provincia de Coclé.
.
1.4.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Identificar el Fundamento de Ley en el Procedimiento Administrativo en las
Adjudicaciones de Tierra ante la Autoridad Nacional de Administraciòn Tierra (ANATI)
en la Provincia de Coclé durante el Perìodo (2013 -2017).
Clasificar de manera efectiva y expedita los trámites en el Procedimiento
Administrativo en las Adjudicaciones de Tierra ante la autoridad Nacional de
Administraciòn de Tierra (ANATI), para que el trámite sea rapido y eficiente.
Determinar lo que involucra los Procedimientos Administrativo en las
Adjudicaciones de Tierra ante la Autoridad Nacional Administraciòn de Tierra (ANATI)
en la Provincia de Coclé, de Oposición, en cuanto a las adjudicaciones de tierras, para
que el trámite sea expedito y efectivo.
Detallar el planteamiento, fundamento y aplicación de la norma a través de las diferentes
instancias procesales en el Procedimiento Administrativo en las Adjudicaciones de Tierra ante
la Autoridad Nacional de Administraciòn de Tierra (ANATI) en la Provincia de Coclé.
6
1.5. ALCANCES Y DELIMITACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN.
Esta investigación está circunscrita a la Provincia de Coclé. Y su estudio descriptivo
se centrará en el Procedimiento Administrativo en las Adjudicaciones de Tierra ante la
Autoridad Nacional de Administraciòn de Tierra (ANATI) en la Provincia de Coclé. La
mayor limitante en esta investigación es la disponibilidad de tiempo para recabar
documentación a profundidad, en cuanto a los aspectos más sobresalientes en el
Procedimiento Administrativo en las Adjudicaciones de Tierra ante la Autoridad Nacional
de Administraciòn de Tierra (ANATI) en la Provincia de Coclé. A través de una Ficha
Técnica de Analisis Jurisprudencial se recolectarán los resultados y serán plasmados en el
Capítulo Cuarto de esta Investigación. Además, otra limitación encontrada fue en el nivel
bibliográfico. El investigador consciente de las limitaciones en la adquisición de datos
bibliográficos, recurrirá a revistas, manuales, informes, libros, y trabajos relacionados a los
procedimientos en las adjudicaciones de tierras, con el fin de producir y ofrecer este trabajo
de investigación que pueda servir de referencia a todos y todas las personas que se involucren
con el referido tema.
1.6. HIPÓTESIS DE INVESTIGACIÓN:
Las fallas más frecuentes en la aplicación del Procedimiento Administrativo en las
Adjudicaciones de Tierra ante la Autoridad Nacional de Administraciòn de Tierra (ANATI)
en la Provincia de Coclé durante el Perìodo (2013 -2017). han sido la aplicación de normas
en el fondo de los procesos, por lo tanto, no se conceden o se dan parcialmente, e igualmente
no se aplica procedimentalmente la Ley 37 de 1962.
7
CAPITULO II
MARCO DE REFERENCIA
8
2.1. MARCO DE REFERENCIA
2.2. MARCO DE ANTECEDENTES
La tierra en la historia del hombre ha tenido y tiene una connotación poderosa para
los individuos y grupos de una sociedad. La lucha por la tierra y por el derecho de usarla y
las necesidades de las relaciones del hombre con la tierra, son hechos característicos que se
repiten a lo largo de la historia de la humanidad. Se quiere puntualizar que hay muy pocos
estudios sobre el tema bajo investigación y se hará referencias sobre los que guardan relación.
2.3. MARCO CONCEPTUAL
Los conceptos más sobresalientes y de uso reiterado en materia de los procesos de oposición
se darán a conocer.
2.4. MARCO TEÓRICO
La decisión de llevar a cabo una investigación de esta índole se deriva como resultado de la
ansiedad, por conocer los aspectos más sobresalientes en el Procedimiento Administrativo en las
Adjudicaciones de Tierra ante la Autoridad Nacional Administraciòn de Tierra (ANATI) en la
Provincia de Coclé durante el Perìodo (2013 -2017). El objetivo primordial es hacer un análisis
adecuado en algunos problemas que confrontan los profesionales del derecho al momento de tramitar
o ventilar una adjudicación de tierra, como es el caso de las oposiciones. Puede decirse que, en los
años recién pasados, más o menos en el Perìodo (2013 -2017), cuando se trataba de dar tal legislación,
era imprescindible la asistencia técnica stricto sensu; lo que más urgía era ayuda en la tarea de legislar.
Pero en los momentos actuales, el codo de la atención debe trasladarse de la creación, a la aplicación
y mejoramiento de las leyes, es decir, a la capacitación y perfeccionamiento.
9
2.4.1. EL PROCESO AGRARIO EN PANAMÁ
Desde 1999, a través de una Consultoría con el Programa Nacional de Administración
de Tierras (PRONAT) se elabora un borrador de ley de jurisdicción agraria y ambiental.
Lamentablemente se estancó su discusión en el Parlamento Panameño. En el 2005, la Corte
Suprema de Justicia en conjunto con PRONAT, revisa la propuesta original y presentan un
borrador de ley de jurisdicción agraria y agroambiental, preservando los principios procesales
agrarios, así como la simplificación y celeridad de los trámites judiciales. El tema de los
tribunales indígenas, propuesto en la versión original se excluye de la nueva propuesta. Es
dentro de este estado de cosas, que se avanza en la elaboración de la parte sustantiva agraria,
a fin de engarzar todos estos aspectos y presentar una ley agraria sustantiva y procesal. Esto
es lo que hoy estamos presentando en este importante conclave académico del Comité
Americano de Derecho Agrario. Han sido muchos los esfuerzos, talleres, congresos, sueños
frustrados, pero todos con una actitud de esperanza inclaudicable, sobre las prioridades del
Derecho Agrario, en este contexto de mundialización, productos transgénicos,
biocombustible, tratados de libre comercio y afectación a los procesos ambientales esenciales
tales como los sistemas agrarios y los sistemas boscosos entre otros. El proceso agrario se
presenta una vez más como un imperativo de la justicia agraria y por ello la importancia de
su materialización en el ordenamiento jurídico panameño. En la estructura del proceso
agrario se destacan los principios procesales agrarios como el principio de itinerancia, cuyo
no cumplimiento provoca la nulidad del proceso. La introducción de la defensa técnica
agraria constituye otro avance, ya que, en la práctica legal panameña, la defensoría pública
no asume los casos agrarios.
Los procesos: Los procesos contenciosos: Se ventilarán y decidirán en proceso oral
10
todo asunto contencioso que no esté sometido a trámite especial en esta Ley (Artículo 64).
Regla general: En la oralidad se ha establecido la audiencia preliminar y la Audiencia de
fondo, de manera que, en un término no mayor de tres meses, podamos tener una resolución
de fondo que resuelva el conflicto agrario.
Los procesos especiales: Se han identificado varios procesos especiales entre ellos, la
expropiación agraria y agroambiental, el deslinde y amojonamiento, la inspección ocular de
medidas y linderos en predio agrario, de la solicitud de comprobación de la posesión en
materia sucesoria. Se excluyó el proceso especial de la propiedad colectiva indígena por la
comisión de la Corte, pero esperamos retomar el tema.
Las soluciones alternativas de resolución de conflicto, tales como la conciliación
extrajudicial y la mediación, conforman aspectos cruciales del proceso agrario, tanto previas,
como dentro del proceso.
Las medidas provisionales, las cuales ya han sido abordadas, up supra, constituyen
aspectos novedosos de una propuesta jurisdiccional, que sea instrumento de defensa de la
actividad agraria y de los recursos naturales. (Tristán, 2012).
Con la Ley No. 55 del 23 de mayo de 2011, se elimina la jurisdicción administrativa
agraria y civil que estaban establecidas en la Ley No. 37 de 1962 o Ley de Reforma agraria,
abriendo así bases sólidas en el ámbito sustantivo y con un sistema procesal que corresponde
a la evolución del derecho procesal.
El presente siglo ha sido pródigo en programas de distribución de tierras por parte del estado a los
campesinos, ya sea en forma individual o asociados en cooperativas u otras formas de organización.
Esos repartos de tierra asumen dos modalidades fundamentales, la colonización y la reforma
11
agraria. Por la primera entiendo la distribución originada en la apertura de nuevas tierras al
cultivo, cosa que pueden hacer los países con amplias zonas aún inexplotadas, o en la
adquisición voluntaria de los terrenos a asignar.
En efecto los objetivos de la reforma agraria, y de la redistribución de tierra en
general, son a mi juicio político, económico y social. El objetivo político es favorecer la
democracia, el económico contribuir al desarrollo y el social dignificar al campesino.
La adjudicación de tierras puede ser analizada desde el punto de vista económico,
tomando en consideración el tamaño de las parcelas, el número de adjudicatarios que se desea
asentar, las cualidades deben reunir los mismos y la prioridad que se establezca entre ellos.
También puede ser enfocada con criterios jurídicos, a la luz de los cuales se deben dilucidar
fundamentalmente dos aspectos: la naturaleza de la adjudicación y los derechos y
obligaciones de las partes.
Según Santander (2012), Luego de diez años de esfuerzos de construcción jurídica en
la formulación de un proyecto de Código Agrario, parece que nos acercamos a las
probabilidades de su aprobación, tanto por el Parlamento Nacional, como por la sociedad
panameña.
En 1999 en el marco de una Consultoría con el Programa Nacional de Administración
de Tierras, se generó una propuesta de jurisdicción agraria y ambiental. Pensamos en ese
momento, que era más conveniente aprobar el texto procesal, recogiendo las experiencias de
Costa Rica, Colombia y otros países latinoamericanos, que intentar presentar un documento
completo sustantivo y procesal. Era obvio, que el debate de una ley sustantiva agraria
provocaría un debate infértil de tal magnitud, que terminaría enterrando los deseos de un
12
instrumento jurídico agrario, que sirviera de base para la justicia agraria. Hemos estado
convencidos que tanto la doctrina internacional, como la jurisprudencia, podían servir de
acicate a una construcción judicial de los derechos sustantivos agrarios, amén de resaltar, que
la Constitución de Panamá contiene una de las normativas más avanzadas de América Latina
en materia agraria y ambiental.
En el período de 2000 a 2005, las barreras, tropiezos e intereses económicos y
políticos en la dirección de favorecer o desfavorecer el proyecto de jurisdicción agraria,
fueron suficientes para impedir su aprobación parlamentaria. Sin embargo, en el 2005 el
Programa Nacional de Administración de Tierras y la Corte Suprema de Justicia,
desempolvan el proyecto original, lo someten a una revisión importante y presentan una
nueva propuesta, esta vez legitimada por el compromiso de la Corte Suprema de Justicia. Por
otra parte, la comisión especial de la Corte Suprema de Justicia consideró que se avanzara en
una propuesta de ley sustantiva, lo que impulsa la realización de una consultoría en esa
dirección.
13
Luego de elaborar el documento base como estructura preliminar de un nuevo código
agrario panameño, hemos arribado a una propuesta de ley sustantiva y procesal, que nos
permite tener un instrumento de trabajo para perfeccionarlo y avanzar hacia su aprobación
por el Parlamento panameño, ya sea de manera global o de forma parcial por etapas.
En este trabajo, están presentes los aportes claros de los operadores del Derecho de la
comisión especial de la Corte Suprema de Justicia, así como las reflexiones de nuestros
colegas y consultores del Programa Nacional de Administración de tierras e independientes.
De igual forma, las ideas y con consideraciones de nuestros amigos juristas de América
Latina entre los cuales podemos mencionar a la Dra. María Victoria, Dra. Nancy Malanos,
Dr. Guillermo Figallo y el Dr. Ricardo Zeledón.
14
2.4.1.1. CONCEPTO Y NATURALEZA DEL PROCESO AGRARIO
La agricultura ha desempeñado un papel importante para la humanidad en todas las
épocas, pero el gran progreso alcanzado por algunas sociedades modernas con base en la
industria, había hecho concentrar en ésta la atención de quienes se proponían impulsar el
desarrollo de un país. En las últimas décadas, el crecimiento de la población acompañado de
mayores niveles de vida (y por tanto de consumo) en fuentes sectores de dicha población,
había exigido un aumento en la disponibilidad de recursos agrícolas, tanto alimento como
materias primas, dando origen a una progresiva tecnificación y complejidad de la agricultura,
reclamando en consecuencia más atención para la misma. En los años recientes, la sequía y
las malas cosechas produjeron un efecto de shock: el mundo advirtió que aun cuando el
desbalance entre población y producción agropecuaria ha existido en toda la historia, se había
llegado a un punto de ruptura en que un desajuste por el lado de la última implicaba ya no
sólo la crónica desnutrición que por siempre ha sufrido algunas zonas del mundo, sino muerte
por inanición o grandes hambrunas en los países no desarrollados, junto con escasez y precios
altísimos en los desarrollados. La producción agrícola ha tomado ahora caracteres de
primerísima prioridad. No se la ve como una especie de complemento de la industrialización
para alcanzar el desarrollo, sino como punto de partida. Es más, aumentar la producción
agrícola representa para muchos pueblos no ya la alternativa de acelerar o no el desarrollo,
sino la disyuntiva de subsistir o morir. Para prosperar, la agricultura necesita de capital, de
técnica, de toda una serie de medidas y actividades que se encuadran en las ciencias
económicas, en la agronomía, en la sociología, etc. Pero también precisa de un amplio marco
legislativo, cuyas imperfecciones pueden estorbar o incluso volver nugatorios los esfuerzos
realizados en pro del desarrollo.
15
La cuestión no estriba en buscar una definición formal uniforme, decíamos, sino en
individualizar los caracteres esenciales del Derecho Agrario, en hallar aquellas notas que le
son propias y hacen de él un cuerpo jurídico diverso. No todos están de acuerdo en que tal
búsqueda sea posible. Para algunos autores, o carece de sentido tratar de hallar un concepto
de Derecho Agrario por la sencilla razón de que éste no existe como rama jurídica autónoma
o al menos no es posible dar un concepto de validez general, ya que están diversa la
legislación de un lugar a otro que "puede considerarse que hay tantos derechos agrarios como
países, pero si bien es verdad que la legislación puede ser diferente de un país a otro, no es
menos cierto que ella tiende a uniformarse en sistemas cuya homogeneidad tiene origen en
la tradición histórico-cultural común, en la vecindad geográfica y, sobre todo, en la similar
organización política, económica y social. Entre sistema y sistema, además, tiende a existir
una recíproca influencia, máxime cuando a través de convenios internacionales se procura
conscientemente uniformar las normas, o cuando por efecto de la asistencia técnica de los
organismos internacionales, para los problemas semejantes que afrontan países diversos se
proponen soluciones jurídicas similares.
El contenido que se genere con este estudio servirá para guiar u orientar a los
profesionales del derecho dándoles a conocer Procedimiento Administrativo en las
Adjudicaciones de Tierra ante la Autoridad Nacional de tierra (ANATI) en la Provincia de
Coclé durante el Perìodo (2013 -2017), para que así puedan mejorar y agilizar sus trámites,
en caso de que tengan alguna duda. Además, permite medir los esfuerzos que se han hecho
en cuanto a dar seguridad jurídica a los moradores sobre sus tierras o propiedades.
16
Los profesionales del derecho deben contar con el conocimiento cabal sobre el
Procedimiento Administrativo en las Adjudicaciones de Tierra ante la Autoridad Nacional
de tierra (ANATI) en la Provincia de Coclé durante el Perìodo (2013 -2017). De allí el
interés en la investigación que se propone.
2.4.1.2. CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO AGRARIO
El contexto actual de la problemática agraria se centra en las siguientes ideas
principales.
1. La concentración de la tierra en haciendas muchos destinados a la agro exportación
(café, azúcar, ganado) y la existencia de gran cantidad de terrenos destinados a surtir el
mercado interno y a la sobrevivencia de los trabajadores estacionales que se constituyen
en mano de obra disponible para las grandes fincas durante las distintas épocas de
cosecha.
2. La existencia marginal y poco reconocida y apoyada de tierras comunales que si bien no
tienen un peso significativo en el contexto de las políticas agrarias del país en ellas se ha
iniciado un vigoroso proceso de reivindicación y revalorización como reducto de
resistencia y sobre vivencia de los pueblos indígenas. Sumado a ello la importancia
estratégica adquirida a partir de la experiencia de conservación de bosques comunales y
fuentes de agua.
3. La lucha siempre activa por el acceso a la tierra de miles de campesinos. La pobreza,
los bajos salarios y la falta de oportunidades de indígenas y campesinos.
4. La permanente y creciente conflictividad sobre los derechos relativos a la tierra producto
del despojo histórico y de los abusos en contra de la posesión individual o colectiva de
la misma.
17
5. La inseguridad jurídica y la falta de una ubicación precisa en el espacio de las tierras en
el territorio nacional. La problemática agraria implica diversos aspectos de la situación
socioeconómica y territorial del país es decir dado la estructura económica social de la
República, lo agrario necesariamente atraviesa distintos ámbitos y niveles que son
absolutamente necesarios considerar. En ese contexto debemos tomar en cuenta el
ámbito laboral, el ámbito tecnológico y de capacitación de la seguridad social; en el
campo las formas de contratación agraria y las formas de utilización y aprovechamiento
de los recursos naturales, así como el Impacto de la actividad agrícola en el medio
ambiente.
6. Por otro lado, es necesario advertir que la problemática de la tenencia de la tierra en
Panamá implica también el problema de la migración hacia los centros urbanos y la
desordenada y precaria ubicación de asentamientos humanos con especial énfasis en la
ciudad capital. Este elemento si bien es resultado de la problemática en el campo y de
otros factores es importante tomar en cuenta el proceso de análisis y de conformación de
propuestas que permitan ir buscando soluciones sostenibles en el país (Molina, 2000).
18
2.4.1.3. LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO AGRARIO
Este es un tema crucial, que define el rumbo a partir de una brújula que nos permitirá
avanzar en esa relación de justicia agraria y derechos humanos, pues coloca el acento en la
tutela de la actividad agraria, pero dentro de un contexto de protección ambiental y seguridad
alimentaria.
En tal sentido se destacan: el principio de la función social, económica y ambiental; el de la
utilización y distribución racional de la tierra; el de la planificación integrativa del sector
público y del sector privado; el del productor no propietario frente al propietario no
productor; el de la actividad agraria sostenible, sustentable y saludable.
Los juzgados agrarios y agroambientales podrán, a solicitud de parte interesada o a
través de una acción popular, tomar las medidas provisionales, urgentes y necesarias para
proteger la actividad agraria y los recursos naturales, cuando éstos se encuentren amenazados
de ser deteriorados o destruidos. Las medidas provisionales son de dos clases: preliminares
y cautelares; y pueden adoptarse prejudicialmente o durante el proceso. (Artículo 352).
Las medidas dictadas por los juzgados agrarios y agroambientales serán adoptadas luego
de realizarse un reconocimiento judicial del área, producto de los daños a la producción
agraria o al ambiente. De conformidad con esta evaluación directa, el juez agrario y
agroambiental tomará las medidas que estime conveniente para salvaguardar la actividad
agraria y el ambiente, durante el tiempo que sea necesario y en función de las investigaciones
y acciones judiciales que se desarrollen para dilucidar estos conflictos agrarios y
ambientales. (Artículo 353)
La resolución que emita el juzgado agrario y agroambiental ordenando las medidas
preliminares en defensa de la producción agraria y el ambiente, podrá ser impugnada a través
19
del recurso de apelación en el efecto devolutivo ante el Tribunal Superior Agrario y
Agroambiental. Están legitimadas para este recurso aquellas personas naturales o jurídicas
que acrediten estar afectadas por las medidas preliminares. (Artículo 354)
Se establecen como medidas cautelares las contempladas en el Código Judicial, Libro
II, Título II. Será discrecional del juez la fijación de caución para la práctica de una medida
preliminar o cautelar, en caso de procesos de índole ambiental o agrario. Todos estos
principios, tal como lo plantea Carnelluti, son principios que están dentro del mismo derecho
escrito constitucional y constituyen su espíritu, o la esencia de la ley. Estos principios tienen
una función creativa e interpretativa, pues permiten dimensionar la tutela del bien jurídico
en cuestión. (Artículo 355) - (Alvarenga, 1975).
20
2.4.1.4. REQUISITOS PARA ADJUDICACIÓN DE TIERRAS ANTE LA ANATI
COMO PARTE DEL PROCESO AGRARIO
Mediante la Ley N° 59 de 8 de octubre de 2010, se crea la Autoridad Nacional de
Administración de Tierras, identificada con las siglas ANATI, que unifica las competencias
de varias instituciones públicas y que se constituye como única entidad competente del
Estado para regular y asegurar el cumplimiento y aplicación de las políticas, leyes y
reglamentos en materia de tierras y para recomendar la adopción de políticas nacionales
relativas a estas materias o bienes.
Pasos para Obtener un Título de Propiedad en ANATI con el Método Convencional
Requisitos para abrir una Solicitud de derecho posesorio
Fotocopia de cédula
2 timbres de B/ 1.00
Documento que sustente que el terreno le pertenece al peticionario
6 fotografías del terreno
Pasos para Obtener un Título de Propiedad
Abrir la solicitud
Entregar fotocopia de plano
Visto bueno
Inspección
Aprobación del plano
Publicación de edicto (periódico, Corregiduría/ Casa de Justicia y Paz, ANATI)
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(Análisis del expediente)
Revisión por el encargado del expediente, funcionario sustanciador.
TRAMITES DE TITULACION EN PRONAT
Proceso de Adjudicación de Terrenos Rurales en Derechos Posesorios de Forma Masiva
Notificación de Titulación de Oficio
Notificación de Mensura y Designación de Representante
Levantamiento de Ficha Catastral
Mensura del Terreno
Exposición Pública
Aprobación de plano
Publicación de Edictos
Confección de resolución
Registro Público
Fundamento Legal: Ley 24 del 5 de Julio de 2006, que declaran de orden público y de
interés social las actividades de regularización y titulación masiva de tierras que ejecuta
el Estado.
Pasos según La Ley 24 de 2006
1. Actos Preparatorios
2. Divulgación Comunitaria
3. Notificaciones Iniciales
4. Levantamiento Catastral
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5. Exposición pública
6. Calificación Técnica
7. Consulta a Instituciones
8. Aprobación de Plano
9. Revisión de Expedientes
10. Publicación de Edictos
11. Adjudicación
12. Inscripción en Registro Público
Requisitos:
1. Notificarse de la fecha de mensura
2. Firmar la Ficha catastral de adjudicación (Solicitud de Adjudicación)
3. Si es Persona Jurídica, deberá Presentar:
a. Certificación de su Existencia y Vigencia;
b. Copia de Cédula de representante legal;
c. Acta del Órgano de Gobierno Autorizando Trámite;
d. Pacto Social Constitutivo y Enmiendas (de Haberlas);
e. Paz y Salvo de MEF, y Constancia de Pago de Tasa Única.
4. Si es Persona Natural, deberá Presentar:
a. Copia de Cédula del Solicitante.
5. Confirmar sus Datos durante la Exposición Pública
6. Aportar pruebas de la Posesión Agraria, Forestal o Vivienda Campesina;
Cualquier otra Posesión no Agraria.
23
7. El Terreno no debe Ubicarse en Área protegida, Territorio Indígena, Firma
privada, Área de Concesión Administrativa, Terreno Asignado en Uso y
Administración, etc.
LEGALIZACIÓN Y TITULACIÓN DE DERECHOS POSESORIOS
Pasos para el procedimiento de titulación de derechos posesorios
Divulgación
Notificación de mensura
Levantamiento de Ficha Catastral
Exposición Pública
Aprobación de plano
Publicación de Edictos
Confección de resolución
Registro Público
Entrega de Titulo (ANATI)
Divulgación
Una vez declarada la zona de regularización y titulación masiva de tierra se procederá
a la divulgación general y específica de los objetivos de la regularización masiva, informando
los procedimientos que deben cumplir los beneficiarios para obtener su título de propiedad.
24
De la Notificación de Mensura como uno de los requisitos principales en
legalización y titulación de derechos posesorios
Se notificará la fecha fijada para la inspección y mensura de los predios por parte del
equipo de campo. Para ello se generará un formulario con las opciones, en los casos de tierra
de propiedad o administrada por la ANATI; el plazo; y los efectos de la notificación.
En caso de poseedores renuentes a la notificación se dejará constancia mediante
formulario respectivo que firmará un testigo y el notificador. De tratarse de poseedores
beneficiarios o colindantes de paraderos desconocidos o paraderos conocidos pero ausentes,
se hará la notificación mediante la fijación de EDICTO por cinco días hábiles fijados en la
alcaldía o Corregiduría del lugar/ Casa de Justicia y Paz.
Con el formulario de notificación de los trabajos de mensura se dará inicio a la
foliación de cada uno de los expedientes.
El poseedor beneficiario tendrá 30 días calendarios, a partir de la notificación del
inicio del proceso de adjudicación para decidir sobre la opción de titulación a la cual desea
acogerse.
Ficha Catastral
La ficha catastral estará enumerada y contendrá como mínimo los siguientes datos:
a) Ubicación geográfica (provincia, distrito y lugar)
b) Generales del predio (número de predio, número de mapa, superficie del predio,
tiempo de ocupación, uso de la tierra, servicios públicos, tipos de construcción,
topografía, cercas externas, hidrografía, apertura de trochas, vías de accesos).
25
c) Generales del poseedor beneficiario (nombre, cédula, nacionalidad, estado civil, sexo,
edad, residencia actual, ocupación principal, número de dependientes).
d) Linderos generales (nombre y números de cédulas de los colindantes)
e) Estatus jurídico (si posee título de propiedad, detalles del título)
f) Nombre y firma (empadronador, técnico que practica la mensura, inspector de campo
y del solicitante)
Con los datos de la ficha catastral, los equipos de campo iniciaran la fase de definición
completa de los límites de los predios apoyándose en fotografías aéreas, ortofotos geo
referenciadas, GPS, estaciones totales y cualquier otra técnica de levantamiento catastral que
genere datos para calcular coordenadas georeferenciadas, según sea necesario y de acuerdo
con los parámetros de precisión que establecen las normas vigentes.
Culminado el proceso de medición del predio el poseedor beneficiario y sus
colindantes firmaran la ficha catastral manifestando su conformidad con los datos levantados.
Cuando el poseedor no pueda firmar o no sepa firmar deberá estampar su huella
dactilar y se hará firmar a un testigo.
Exposición Pública
Tiene como objetivo proporcionar a los ocupantes la información recabada en campo,
informar al respecto de los requisitos que deben cumplir para obtener su título de propiedad,
las alternativas de pago que ofrece la legislación vigente y llevar a cabo las correcciones o
cambios que sean necesarios antes de expedir el título de propiedad.
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Durante la exposición pública cualquier interesado podrá tener acceso a los
levantamientos realizados y presentar las reclamaciones que considere necesarias en forma
oral y escrita.
Una vez recibida la información se revisará antes de proceder a tramitar dichas
adjudicaciones.
Aprobación de plano
Se procederá a gestionar la aprobación de los planos generados. La revisión y aprobación de
planos, en cuanto a servidumbre y predios, por parte de las diversas instancias competentes
para estos efectos, se basará en la realidad física encontrada, siempre y cuando los lotes
cuenten con sus debidos accesos, no estén en riesgo.
Cuando se trate de servidumbre de veredas en asentamientos carentes de las
infraestructuras básicas de servicios públicos, se considera el ancho mínimo de 8.00 metros
con una longitud máxima de 200.00 metros lineales. Se establecerán anchos mínimos de
5.00 metros con una longitud máxima de 60.00 metros lineales como una situación de hecho.
Publicación de Edictos
Se fijará el edicto por 5 días hábiles consecutivos en la oficina regional y en la
Alcaldía o Corregiduría/Casa de Justicia y Paz, lugar donde se ejerce la posesión.
De fijado el edicto, la entidad adjudicadora lo publicará durante un día en un diario
de circulación nacional.
El contenido del edicto para los fines precitados, deberá contener las generales del
poseedor, las generales del predio y los nombres de los colindantes.
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Confección de resolución de adjudicación
Se adjudicará el predio ocupado mediante resolución de adjudicación que será
firmada por el funcionario facultado de la entidad adjudicadora.
El funcionario designado certificará en calidad de secretario(a), la autenticidad de la
firma del funcionario facultado de la entidad adjudicadora. Una copia autenticada de la
resolución pertinente servirá de base para la inscripción en la sección de propiedad del
Registro Público.
Requisitos de la Ley 80 de 31 de diciembre de 2009: Reconoce Derechos posesorios y
Regula la Titulación en las zonas costeras y el territorio insular con el fin de garantizar
su aprovechamiento óptimo y dicta otras dispociones.
1- Memorial dirigido a ANATI
2- Persona Jurídica.
A- Poder Notariado a un abogado.
B- Certificación de la Sociedad.
C- Acta de la junta Directiva.
D- Fotocopia de cédula del representante legal.
E- Certificación de la persona autorizada por Ley que determine el control del
vehículo corporativo.
3- Persona Natural:
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A- Petición personal.
B- Presentado a través de un abogado mediante poder notariado.
C- Fotocopia de cédula.
4- Plano original y 5 copias.
5- Acreditar el derecho posesorio:
Ocupación pacífica e ininterrumpida por más de 5 años
SEGREGACION Y VENTA DE LOTE DE TERRENO MUNICIPAL
Segregación.
Elaboración del Plano a Segregar, inspección de Ingenieria municipal para que se
otorgue el certificado de posesión del terreno, y pagar los B/ 10.00, y asi optener el VoBo.
Del Municipio correspondiente; VoBo. Previo del MIVIOT (por el acceso al lote); VoBo.
(MOP, ANAM O IDAAN), si colinda con servidumbre pluvial. Aprobación del
Plano en CATASTRO.
Sello final del MIVIOT.
Paz y Salvo.
Pago de Impuesto.
Confección de Escritura Pública.
Inscripción en Registro Público.
DE LOS REGISTRO DE PLANOS
En Las Administraciones Regionales.
Según la Resolución 428 del 15 de octubre de 2008.
29
“Por la cual se modifica la resolución Nª209 del 6 de abril de 2005 que reglamenta la revisión
y registro de planos de agrimensura en la dirección de catastro y se dictan otras disposiciones
relacionadas con las mensuras catastrales.
De las Actualizaciones de Escrituras Públicas de Inmuebles
Este servicio tiene como propósito actualizar la base de datos catastral mediante el registro
de los movimientos o cambios de las propiedades, que han sido inscritas en el Registro
Público, cuyo otro propósito es el determinar el valor catastral.
De la Actualización de inscripción por declaración de demolición o declaración de
mejoras
Esta situación se da cuando se realiza demoliciones (totales o parciales) en el inmueble o
cuando se realizan mejoras en el mismo, actividades éstas que afectan el valor del
inmueble en uno u otro sentido.
De la Actualización de Resto Libre de la Finca
Este servicio tiene como propósito actualizar las áreas segregadas de las fincas madres,
sean éstas fincas corrientes o fincas incorporadas al Régimen de Propiedad Horizontal,
junto con sus valores, superficie y fecha legal de la inscripción.
De la Certificación de Valor Catastral
Este servicio tiene como propósito certificar el valor catastral del bien inmueble en el que
conste el valor del terreno, valor de las mejoras (de existir las mismas) y superficie, así
como fecha de inscripción legal y ubicación.
De los Avalúos Generales
Comprenden todo el territorio nacional, una provincia, un distrito.
De los Avalúos Parciales
Comprenden una parte del territorio nacional, un corregimiento, un barrio o sector que
30
cambien su valor por:
La ejecución de alguna obra pública o privada.
Variación en los valores del mercado.
Variación de valores por inundaciones, terremotos, u otros actos de la naturaleza;
incendios o derrumbes; entre otros.
De los Avalúos Específicos
Se realizan sólo a un inmueble: Causas para realizar avalúo específico.
Por levantar construcciones o introducir mejoras permanentes.
Por haber el inmueble desmejorado o perdido su valor.
Por demoler o eliminar las construcciones o mejoras permanentes.
Por segregar o dividir parte del inmueble.
Por haber aumentado su valor.
Otros.
Todos estos avalúos pueden referirse a inmuebles:
Inscritos en El Registro Público
Inmuebles sujetos al Régimen de Propiedad Horizontal
Inmuebles con permiso de ocupación.
Terrenos con mejoras adjudicados mediante patrimonio familiar.
Sobre terrenos con ocupación de hecho.
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DIRECCIÓN NACIONAL DE INFORMACIÓN CATASTRAL Y AVALÚOS
Pasos según la Ley 49 de 2009.
1. Solicitud
2. Revisión de documentos
3. Evaluación de Informes de Avalúo
4. Aprobación de Informes de Avalúo
5. Resolución de Nuevos Valores
6. Notificación de la Resolución
7. Actualización de Nuevos Valores
REQUISITOS:
Si es Persona Natural
1. Solicitud de Avalúo en Memorial Simple
2. Fotocopia de Cédula del Propietario
3. Declaración Jurada del propietario
4. Declaración jurada Notariada del Propietario.
5. Certificado de la Finca (Vigencia 90 días).
6. Avalúo Original firmado por empresa o Profesional Idóneo.
7. Paz y Salvo del Bien Inmueble.
Si es Persona Jurídica:
1. Poder Notariado a un Abogado idóneo
2. Memorial de Solicitud de Avalúo Voluntario.
3. Declaración Jurada Notariada de la Persona Jurídica.
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4. Certificado de la Finca (Vigencia de 90 días)
5. Fotocopia de Cédula de representante Legal.
6. Acta de Junta Directiva autorizando Avalúo Voluntario.
7. Avalúo Original firmado por Empresa o Profesional Idóneo
8. Paz y Salvo del Bien Inmueble
Fundamento legal: Ley 49 de 17 de septiembre de 2009. (Reforma El Código Fiscal y
adopta otras medidas)
Avalúos Voluntarios
Aplicable a través de avalúos generales, parciales o específicos, siempre que el
inmueble se encuentre al día en el pago de impuesto de inmueble.
Fundamento legal: Ley 49 de 17 de septiembre de 2009. (Reforma El Código Fiscal y
adopta otras medidas) art. 766 A.
Según la Dirección Nacional de Titulación y Regularización es Importante seguir los
siguientes pasos con la Ley 37 de 1962
1. Solicitud del Interesado
2. Firma de Hoja de colindancia
3. Inspección Ocular
4. Mensura y revisión de Plano
5. Aprobación de Plano
6. Publicación de edictos
7. Pago de Tierra
8. Adjudicación
9. Inscripción en registro Público
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REQUISITOS:
Llenar Formulario de Solicitud.
Si es persona Jurídica, deberá presentar:
a). Certificación de su existencia y Vigencia
b). Copia de Cédula de representante Legal;
c). Acta del Órgano de Gobierno autorizando Trámite;
d). Pacto Social Constitutivo y Enmiendas (de haberlas);
e) Paz y Salvo del MEF, y Constancia de pago de Tasa Única.
Si es Persona Natural, deberá presentar:
a). Copia de Cédula del Solicitante.
b). Original de Plano y tres Copias, e Informe del Agrimensor.
c). Pruebas de la Posesión Agraria, Forestal o Vivienda Campesina. Si posee otras Tierras,
deben Cumplir con la Función Social.
d). El Terreno no debe ubicarse en área Protegida, Territorio Indígena, Finca privada, Área
de Concesión administrativa, Terreno Asignado en uso y Administración, etc.
Pasos según la Resolución 210 de 6 de Abril de 2009:
1. Solicitud
2. Análisis Técnico Previo
3. Inspección Ocular
4. Informe de Inspección
5. Resolución de Nuevos Valores
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6. Notificación Personal
7. Se eleva a Escritura Pública
8. Inscripción en Registro Público
9. Actualización de Nuevo Valor
Documentos generales:
1. Solicitud al Administrador general de ANATI
2. Copia de plano de demolición y/o nuevas mejoras aprobado por las autoridades y
croquis de ubicación.
3. Descripción de la Demolición y/o nuevas mejoras
4. Valor monetario asignado
5. Copia de escritura Pública del Título de Propiedad
6. Copia de permiso de demolición por los bomberos
7. Copia de Permiso de Obras y Construcciones
8. Copia del Permiso de ocupación (Caso de Mejoras)
9. Fotos de demolición y/o Nuevas Mejoras Existentes
10. Copia de Recibo de Pago para Inspección Ocular
11. Certificado de la Finca (con vigencia de 90 días)
Si es persona Jurídica:
1. Poder Notariado (Salvo si lo Presenta Personalmente a la ANATI) a un abogado
idóneo o Firma de Abogados
2. Certificado de Existencia y Vigencia de Sociedad (Con Vigencia de 90 Días)
3. Fotocopia de Cédula de representante Legal o de Persona designada.
4. Fiel Copia Secretarial del Acta de Junta Directiva que Autoriza la Tramitación
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Si es Persona Natural:
1. Si lo desea puede Asistirse de un Abogado idóneo o Firma de Abogados, para lo
que requiere Poder Notariado (Salvo si lo presentara personalmente a la ANATI).
2. Copia de su Cédula de Identidad Personal Vigente.
2.4.2. EVOLUCIÓN DEL DERECHO AGRARIO PANAMEÑO
Tradicionalmente en Panamá el Derecho Agrario se ha asimilado a las funciones de
la Reforma Agraria, es decir, al reparto de tierras y solución de controversias entre poseedores
de tierras rurales. Esta confusión que viene dada básicamente debido al perfil público y la
proyección directa de la Dirección Nacional de Reforma Agraria en las comunidades
campesinas, alcanza incluso a los juristas de nuestro país debido, entre otras razones, a la
deformación de la disciplina a nivel universitario y la orientación marcadamente civilista-
privatista de la enseñanza del derecho en nuestras universidades.
El concepto de propiedad privada como base de todo el sistema jurídico provoca
incluso hoy en día, más de 40 años después de iniciada la Reforma Agraria, rechazo profundo
a los métodos de ésta institución de parte de quienes ignoran que, si bien el Estado reconoce
la propiedad privada, también constitucionalmente ha establecido que ésta “implica
obligaciones para su dueño por razón de la función social que debe llenar.
Es así como aún hoy en día, nuestros juristas no comprenden, por ejemplo, por qué
es importante que la sucesión de las tierras con aptitud agraria, de acuerdo con las normas de
la Reforma Agraria, se haga tomando en cuenta un orden de prelación distinto al utilizado
para la sucesión ordinaria y dando prioridad a quienes puedan dar continuidad a la actividad.
36
Lamentablemente la cátedra universitaria de Derecho Agrario que en nuestra
universidad estatal se reduce a un solo semestre y dictada casi en su totalidad por profesores
no especialistas en derecho agrario no contribuye a eliminar la confusión pues incluso los
manuales la fomentan limitándose al estudio de las normas contenidas en el mal llamado
Código Agrario que en realidad es una ley de Reforma Agraria. No obstante, la confusión
indicada, lo cierto es que la Dirección Nacional de Reforma Agraria ha jugado un papel
importante en el desarrollo de algunos principios del Derecho Agrario como, por ejemplo:
1. El de priorizar al poseedor-productor por encima de otros solicitantes no poseedores
a la hora de decidir a quién adjudicar un lote de terreno baldío nacional o patrimonial
con fines agrarios;
2. Falta de doctrina nacional;
3. Eliminación de cátedras universitarias;
La confusión apuntada entre Derecho Agrario y reforma agraria se agrava aún más
por la carencia de doctrina nacional suficiente y producida por especialistas en la materia.
Esta carencia, que en realidad afecta a todas las ramas del derecho en Panamá por la falta de
incentivos a los juristas para la producción de obras nacionales a bajo costo, resulta aún más
grave cuando nos referimos a lo agrario que es una rama del derecho poco conocida y por
ende incomprendida. Esta incomprensión se hace palpable ante la eliminación por parte de
algunas universidades privadas de la cátedra de derecho agrario en los planes de estudio que,
buscando modernidad, sacrifican los cimientos del derecho en general; pues, al interpretar lo
agrario como “reforma agraria”, concluyen que esta es una disciplina pasada de moda,
anticuada o innecesaria. Este mismo criterio ha influido para que las cátedras de agrario sean
reemplazadas o compartidas con cátedras de derecho ambiental, reduciendo aún más el
37
tiempo útil para nutrir a los estudiantes de lo que realmente es el derecho agrario. Si bien es
cierto, lo ambiental permea todo el derecho y las disciplinas, no es menos cierto que lo agrario
requiere un estudio profundo e individualizado que permita su desarrollo sin que se le
confunda con temas ambientales que no necesariamente tienen naturaleza agraria. (Tristán,
2012, p. 3).
2.4.2.1. DERECHO COMPARADO CON LATINOAMÉRICA
En comparación con nuestros hermanos Latino Americanos, en cuanto a la Ley
agraria, tiene gran beligerancia con el derecho agrario en nuestro país.
La Cuestión Agraria a partir de 1980
Durante los años 1980, casi todos los países adoptaron nuevas pautas jerárquicas
respecto al mercado, y propiciaron la reducción de la intervención del Estado, la eliminación
de los subsidios y las protecciones, el libre comercio y los ajustes macroeconómicos. Los
efectos de las medidas macroeconómicas, las transformaciones institucionales y las
prioridades programáticas se hicieron sentir en el sector agrario. En las políticas de desarrollo
se incorporaron los asuntos de género, de sostenibilidad ambiental, de diversidad biológica,
y de protección de las comunidades autóctonas y sus culturas. Se otorgó especial prioridad a
la seguridad alimentaria, a la lucha contra el hambre y a los programas de reducción de la
pobreza. La disminución del peso del sector agrícola en el producto interno y en el empleo
de los países; la progresiva sustitución en la producción agrícola de la tierra y la mano de
obra por el capital y la tecnología; la importancia creciente de las relaciones intersectoriales
y de la cadena agroalimentaria; y la dinámica de las relaciones ciudad-campo fueron
38
elementos que en los años de auge de los procesos reformistas habían estado ausentes o
escasamente presentes y que ahora terminaron siendo objeto de enfoques novedosos.
Conflictos por la tierra
A pesar de los esfuerzos realizados en el marco de la reforma y de los programas de
desarrollo rural, la carencia de tierras, que afectaba a cientos de miles de familias campesinas,
la inseguridad de la propiedad de la tierra y la indefinición de sus linderos, la violación de
los derechos humanos y territoriales de los indígenas, la contaminación y creciente escasez
de los recursos hídricos, la destrucción de bosques y selvas y, sobre todo, la extrema pobreza
de gran parte de la población rural han generado conflictos frecuentes y a veces violentos,
como en México, Nicaragua, Guatemala y Chile. Entretanto, los procesos de colonización e
invasión de tierras en las zonas bajas de los países andinos y en las planicies y selvas
amazónicas se intensificaron perjudicando a las comunidades indígenas y los recursos
naturales.
A pesar del establecimiento de zonas de protección, en muchos países el medio
ambiente ha sufrido deterioros importantes. Por sus dimensiones geográficas, el Brasil es el
país donde los daños han sido más relevantes; pero en otros países tropicales y andinos la
situación es igualmente alarmante. En varios países, la producción de cultivos ilícitos ha
tenido como efecto la contaminación y la destrucción del medio ambiente.
Muchos beneficiarios de las reformas han carecido de acceso al crédito, a la
tecnología y al mercado, y han debido explotar tierras de bajo potencial productivo.
Estos campesinos han conocido el sesgo anti agrícola de unas políticas económicas
pro-urbanas e industrialistas; y han padecido la falta de incentivos para realizar inversiones
39
y dificultades para ahorrar y acumular. La eliminación de servicios antes prestados por el
Estado, así como la supresión de las medidas de protección comercial, tuvo un impacto
negativo en el ingreso.
Políticas adoptadas
La mayoría de los países de América Latina ha mantenido vigentes sus leyes de
reforma agraria, y han sometido a revisión algunas de estas leyes. Nicaragua y El Salvador
adoptaron leyes de reforma agraria en 1979 y en 1980, respectivamente. El Brasil, cuya ley
de reforma agraria había quedado casi en letra muerta, intensificó la ejecución de la reforma
a partir de 1985. A finales de 2001, Venezuela promulgó una nueva ley agraria que sustituyó
a la ley de 1960, hasta entonces en vigor.
Actividades de Reforma Agraria
La Reforma Agraria de El Salvador de 1980 fue inicialmente una de las reformas no
socialistas más amplias. En vísperas de la guerra civil, el 20 por ciento de las tierras habían
sido entregadas; la población beneficiada fue del 10 por ciento. La fase I de la reforma
convirtió las haciendas en cooperativas campesinas; y la fase III (la fase II no se llegó a
ejecutar) convirtió a los arrendatarios en propietarios.
Actualmente, los Acuerdos de Paz contemplan entregas de tierras a unas 75, 000
personas, pero quedan aún más de 255, 000 personas en situación incierta respecto a la
propiedad de la tierra. En el ámbito del Programa de transferencia de tierras, que fue fruto de
los acuerdos, se creó el Banco de Tierras, que operó con relativa eficacia a pesar de sus
limitados recursos, pero sufrió las consecuencias de las alzas de precios de la tierra.
40
En El Salvador y en Nicaragua los grandes propietarios no desearon vender sus
tierras. En ambos países tanto la inflación que se registró después de los conflictos civiles
como las remesas de dinero de emigrantes han hecho aumentar los precios de la tierra.
En 1979, tras los conflictos civiles, el gobierno sandinista de Nicaragua lanzó una
reforma agraria radical, pero mantuvo la producción comercial, especialmente la de
exportación. A partir de 1983, el Gobierno favoreció las explotaciones individuales, quitando
el apoyo que había dado a las explotaciones colectivas y a las cooperativas durante las
insurrecciones armadas. Actualmente el Gobierno enfrenta problemas graves debidos a la
inseguridad de la tenencia. Como un 70 por ciento de la tierra confiscada no había sido
oportunamente legalizada, los beneficiarios no han podido obtener documentos de propiedad.
La mayor parte de las entregas fueron de tierras de explotación colectiva, y la propiedad ha
estado sujeta a una rotación poco selectiva. Tras la derrota electoral del gobierno sandinista,
se aprobó la restitución de unas 2,200 propiedades a sus antiguos propietarios sin que se
considerasen los derechos de los beneficiarios. La deuda agraria contraída a consecuencia de
las expropiaciones de tierras ha sido demasiado elevada para que el Estado pudiese saldarla
mediante recursos fiscales. Las poblaciones indígenas han presentado reclamaciones por
entregas e invasiones de terrenos en las que tradicionalmente habían vivido. Por otra parte,
los Acuerdos de Paz han obligado al Gobierno a entregar tierras a ex combatientes.
41
En el Brasil, la reforma agraria de los años 1960 tuvo un alcance limitado, y puso
énfasis en una colonización dirigida. A partir de 1985, finalizada la dictadura militar, se
procedió a una intensa actividad expropiatoria que en cinco años abarcó 4,7 millones de
hectáreas, y al asentamiento de 115,000 familias. Las expropiaciones se redujeron
sensiblemente hacia 1992, pero su ritmo volvió a aumentar en 1993/94, cuando otros 1,6
millones de hectáreas fueron expropiados; las familias asentadas fueron 365, 000. Según el
Instituto de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) del Brasil, en 1994; 350,836 familias
habían sido asentadas, incluidos los beneficiarios de la colonización. En 1995, un nuevo
gobierno, que tuvo que hacer frente desde sus comienzos al recrudecimiento de los conflictos
por la tierra, lanzó un programa de reforma agraria concebido como una política para reducir
la pobreza, establecer fincas familiares, incrementar el nivel de utilización de la tierra
agrícola, crear oportunidades de empleo rural y reducir la violencia en las zonas rurales. La
reforma contempló dos tipos de intervención simultánea: la expropiación y distribución de
tierras; y el acceso a la tierra por conducto del mercado. Entre 1995 y 2002, el número de
familias asentadas fue de 608,655 con un máximo anual en 1998 de 101,940 familias. El
índice de concentración de Gini descendió de 0,857 en 1994 a 0,809 en 2002. La superficie
promedio de dotación por familia asentada varió entre un máximo de 48 ha. en 1995 y un
mínimo de 27 ha. en 2000.
42
En Venezuela, la nueva ley agraria o Ley de Tierras dio al Estado amplia potestad
sobre las tierras agrícolas, incluyendo la explotación, el sistema productivo y la
productividad. La Ley restringió el alcance y autonomía de las entregas, facilitó las
expropiaciones e incluso la confiscación de la propiedad privada independientemente de que
en las tierras confiscadas la actividad productiva se ejerciera a pleno ritmo cuando, a juicio
de las autoridades, no se cumplía con la condición de asegurar la autosuficiencia alimentaria.
(Invocando el concepto de autosuficiencia alimentaria se daba así una interpretación
equivocada a la función social de la propiedad al excluirse de la producción agrícola las
actividades agrícolas distintas de la producción de alimentos.) La Ley eliminó ciertas
instituciones de protección del campesino y del indígena, como la Ley de Tribunales y
Procedimientos Agrarios y la Procuraduría Agraria, y creó nuevas instituciones de
administración centralizadas poco definidas. Como consecuencia de su opacidad y de las
insuficiencias reglamentarias, la Ley resultó poco eficaz y contribuyó a generar una notoria
inseguridad jurídica en materia de tenencia de la tierra.
Seguridad de la tenencia de la tierra
La seguridad jurídica de la tenencia de la tierra se ha visto comprometida en casi todos
los países debido a que los programas de catastros, titulación y registro de propiedades
agrarias, a pesar de haber recibido apoyo financiero y técnico de donantes multilaterales y de
gobiernos amigos, fueron implantados tardíamente y resultaron insuficientes.
En México, la reforma constitucional que liberalizaba la propiedad de la tierra agraria
fue complementada con el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de
Solares (PROCEDE); este programa pretendía facilitar el registro de las propiedades y la
43
entrega de títulos. En el Brasil, el número de familias que habían recibido títulos de
propiedad entre 1995 y 1999 fue muy pequeño. En los países de América Central, el catastro
y el registro de la propiedad han resultado problemáticos, y tan sólo Costa Rica ha conseguido
implantar un sistema de registro moderno, pero el registro catastral en este país todavía es
incompleto
En muchos casos de reformas agrarias, el Estado ha seguido manteniendo la
propiedad de tierras objeto de afectación o ha seguido tutelando su utilización. Esta política
se ha considerado un obstáculo al desarrollo de las explotaciones, ya que una vinculación
estable del productor y su familia con la tierra es fundamental para la obtención de créditos
y para las inversiones en la explotación, así como para el cuidado y conservación de los
recursos naturales. También, es importante para la familia campesina la constitución de un
patrimonio familiar que incluya activos fijos (tierra, cultivos permanentes e instalaciones).
No obstante, una vinculación estable no implica necesariamente la «plena propiedad», puesto
que los activos pueden conseguirse mediante derechos de tenencia y uso de la tierra de largo
plazo heredable, negociable, legalmente garantizados, e invulnerables a decisiones
administrativas.
Estímulos al Mercado de Tierra
La reforma constitucional de México de 1992 amplió los derechos sobre la propiedad
de la tierra agrícola; y autorizó a los ejidatarios a vender, alquilar y usar como colateral su
posesión ejidal y decidir el destino de la tierra de propiedad común tras la aprobación de la
asamblea ejidal. En virtud de esta reforma, las empresas privadas mexicanas han podido
adquirir tierras cuyas extensiones han sido fijadas por el Gobierno según los cultivos a que
44
estarían destinadas. La reforma permitió la asociación de ejidatarios con empresarios
privados. Los lotes asignados en las poblaciones ejidales a vivienda han sido declarados
propiedad privada del beneficiario. El propósito ha sido crear un mercado de tierras activo,
promover la utilización eficiente de los recursos y estimular las inversiones agrícolas.
Los programas de apoyo al mercado de la tierra agrícola patrocinados por el Banco
Mundial en varios países de América Latina no han parecido responder hasta ahora a las
expectativas iniciales, ni por el número de las operaciones a que han dado lugar, ni por las
superficies objeto de transacción, ni por la calidad de las tierras. En estos programas, los
beneficiarios han recibido subsidios y créditos para la adquisición de la propiedad.
En Ecuador, Colombia y Brasil, los programas piloto han puesto de manifiesto graves
problemas de implementación: las ventajas de unos menores costos, tiempos más breves de
aplicación y menor burocracia no han resultado evidentes. Los campesinos sin tierra no han
podido pagar el valor de mercado de las tierras. Un estudio de caso realizado en el Brasil
concluyó que los precios de mercado promedios de las tierras eran más elevados que los
precios que tenían las tierras en el ámbito de la reforma conducida por el Estado; que la
mayoría de las operaciones de compra habían sido compras de tierras marginales, y que las
transacciones no habían estado libres de intervencionismo del Estado y de manipulaciones
de las elites. Se mencionó además la escasa capacidad de los grupos de beneficiarios de
negociar las compras y de manejar eficientemente las explotaciones, y su dificultad para
obtener créditos de inversión. (Dorne, 1974).
En Colombia, para fomentar la compra directa de tierras por los campesinos, se
introdujo mediante la ley de 1994 un subsidio equivalente al 70 por ciento del precio de
45
compra de la tierra. Con un eventual crédito especial que cubriría el restante 30 por ciento,
se pretendía disminuir la intervención del Estado. Se preveían normas acerca del tamaño de
la explotación y una estructura institucional descentralizada. Además, se contemplaba un
subsidio de compra adicional del 5 al 10 por ciento con objeto de promover la organización
de cooperativas en apoyo de la producción y de la comercialización. Entre 1995 y 1999, el
programa tuvo que afrontar diversos obstáculos burocráticos, administrativos y jurídicos. El
precio de compra de la tierra ha estado por encima del precio de mercado; el número de
predios que han ingresado al Fondo Nacional Agrario ha disminuido; el número de familias
beneficiarias ha disminuido respecto al período anterior equivalente, y las inversiones se han
reducido. En razón de estos problemas, el programa ha estado sujeto a revisión y ajuste.
(Vallejo, M. 1996. p.p. 943-1022)
En Guatemala, el Programa Fundación Centroamericana por la Iniciativa del Sector
Privado (FUNDACEN), que cuenta con el apoyo de la Agencia para el Desarrollo
Internacional (USAID) para fomentar el mercado de tierras, ha logrado redistribuir tierras,
pero ha tropezado con limitaciones debidas a burocracia, retrasos y carencia de fondos. Los
precios negociados han sido más altos que los precios de mercado, y muchos beneficiarios
no han podido obtener ingresos suficientes para pagar sus deudas. Esta experiencia muestra
que además del financiamiento para la compra, el mercado de la tierra agrícola necesita
procedimientos de registro modernos, eficientes y de bajo costo; una tasa impositiva
adecuada que penalice la tenencia de tierra ociosa; la eliminación de incentivos a la
detentación de tierras confines de evasión fiscal o de obtención de subsidios; el
establecimiento de mecanismos de valorización que se ajusten a la renta potencial de la tierra;
46
un número de beneficiarios capaces de generar una demanda comercial efectiva, y la
existencia de intermediarios y mecanismos financieros adecuados.
Importancia de la Ley Agraria en Costa Rica: La Ley de Jurisdicción Agraria de 1982,
fue un instrumento que nació viejo, por cuanto sus disposiciones que estaban contenidas en
un Proyecto de Ley de Ordenamiento Agrario redactado en 1976. Si bien aspiraba a constituir
un proceso distinto, inspirado en el proceso laboral, en realidad los resultados no fueron los
esperados.
En efecto, la aplicación de la Ley por los jueces civilistas, antes de 1988, y el uso de la
escritura en todas las etapas del proceso, hicieron que la justicia agraria se asemejara mucho
a la civil. Fue a partir de 1988, con la creación de los Tribunales Agrarios que se le dio una
aplicación adecuada a sus principios, pero aun así los tribunales encontraron grandes
limitaciones para lograr una justicia agraria pronta y cumplida.
Por eso el Proyecto de Ley de Jurisdicción Agraria y Ambiental no solo le da respuesta a los
problemas procesales existentes, sino que es más ambiciosa, pues se ajusta a las grandes
tendencias procesales modernas
47
2.4.2.2. LA ESTRUCTURA Y DESARROLLO DE LOS PROCEDIMIENTOS
En la elaboración del marco regulatorio es importante señalar, que los insumos de
esta propuesta corresponden a las reflexiones, ideas y respuestas de los Talleres agrarios
realizados en diversas zonas del País, y donde productores, funcionarios del sector público
agrario y agroambiental, organizaciones no gubernamentales, magistrados y jueces del
Órgano Judicial, así como académicos en un gran debate constructivo, aportaron un universo
de problemas, líneas de solución y necesidades, que sirven de base para la elaboración del
Código agrario, como parte de la modernización de la agricultura y el ordenamiento
territorial del País.
En tal sentido exponemos la columna vertebral de nuestra ley agraria, realidad
normativa que supera la debilidad de la ley 37 de 1962, ley de Reforma Agraria que no
estableció la parte procesal especial o jurisdicción especializada. Con las políticas de la
Alianza para el Progreso y los acuerdos de Punta del Este es que las autoridades panameñas
inician la elaboración de un cuerpo de leyes con la finalidad de modificar al sector
agropecuario mediante la ley No 37 de 1962 se aprobó el Código Agrario el cual entrò en
vigencia en marzo de 1963 cuyas funciones estaban dirigidas a planear y desarrollar la
distribución equitativa de la propiedad y tenencia de la tierra y su explotación racional (ley
No 37 de 1962).
La implementación del Código Agrario implicó un conjunto de reglamentaciones en
las que se definieron aspectos importantes como:
a. El reconocimiento del derecho a la propiedad privada de la tierra para toda persona
jurídica o natural las cuales tienen derecho al uso de su tierra, goce o disposición plena
sin más limitantes que las que impone la función social que cumple la tierra.
48
b. El reconocimiento de la función social de la tierra en las siguientes condiciones:
Cuando se encontrasen cultivadas con pastos y ocupadas por ganado vacuno o
caballar en una proporción no menor de un animal por cada dos hectáreas de tierra.
Cuando mantuvieran cultivadas o sembradas por lo menos las dos terceras partes
del terreno.
Cuando se mantuviera sembrada o bajo cultivo con árboles maderables aptos para
ser procesados industrialmente por lo menos dos terceras partes de la tierra.
c. Pero también el desconocimiento de la función social de la tierra, el marco de las
siguientes condiciones.
La tenencia o existencia de tierras incultas u ociosas
La tenencia de tierras bajo cultivo indirecto o basado en la explotación del trabajo del
hombre tales como la aparcería o el arrendamiento cuya excepción solo era posible
cuando el arrendamiento fuera temporal por razones de interés social urgente y
debidamente justificado. La existencia de ocupantes precarios en tierras de propiedad
privada entre otras.
Acerca del Ordenamiento Institucional los Aspectos Jurídicos y la Seguridad de los
Derechos sobre la Tierra. Los roles institucionales y las funciones relacionadas a la
administración polìtica de adjudicación y recuperación de tierras nacionales es uno de los
sectores complejos de la gestión pública. Los factores son múltiples, pero para los fines del
análisis legal se enumeran solo tres en la naturaleza de rango constitucional de algunas de
las disposiciones reflejadas de forma incompleta o muy genérica en legislación secundaria
en el régimen Agrario, la multiplicidad de instituciones con jurisdicción y competencia
parcial sobre cierto tipo de tierras de acuerdo con el rol (marco de su competencia), además
49
de la falta de implementación de una política nacional de administración nacional de tierras.
En virtud de la situación antes mencionada cuyos orígenes data de vanas décadas
surge PRONAT como un reconocimiento a la urgencia de poner orden a la educación de
administración territorial. Veamos los componentes del análisis y algunos aspectos y
comentarios logrados y de los retos que quedan por determinar.
El rol del Registro Público es ser un medio de constitución y de transmisión del
dominio de los bienes inmuebles y de otros derechos reales constituidos en ellos, dar
publicidad a los actos y contratos que le imponen gravámenes o limitaciones al dominio de
los mismos bienes. Para el fin anterior su función de inscripción y publicidad es
fundamental con jurisdicción nacional, autonomía y propio fundamento legal. El rol y
funciones del Registro Público en lo que concierne a propiedad están definidos y regulados
con afinidad a la naturaleza de su objetivo.
La gestión del Instituto Geográfico Nacional Tommy Guardia puede ser mejor
aprovechada, no solo en coordinación directa con Catastro, sino para otros fines nacionales
siendo el MEF el coordinador de la mayoría de los programas de infraestructura nacional
que requiere financiamiento internacional. Debe considerarse una mejor coordinación
institucional, aunque obviamente habrá que hacer la revisión a fin de evitar redundancias.
Siendo un instituto especializado debe mantener la coordinación en el plano nacional e
internacional con otras dependencias que realizan labores afines participar y representar al
Gobierno Nacional como Organismo Oficial del Estado en todo lo referente a Geografía,
Cartografía, Geodesia, Foto Fragmentada, Levantamientos Hidrográficos y Sistema de
Información Geográfico.
Las funciones de control, asignación y arrendamiento de tierras se entremezclan en
las instituciones principalmente la Dirección de Catastro y la Dirección de Reforma Agraria,
50
igual existe confusión con la autoridad para dirimir controversias en relación a las tierras
del Estado (la recuperación de tierras del Estado aparece como función de Catastro de
Reforma Agraria y es un bien patrimonial que según las condiciones también cae en la
competencia de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial) y los referentes a linderos o
límites. En teoría Catastro tiene jurisdicción sobre todas las tierras patrimoniales del Estado
excepto las dedicadas a la agricultura; Reforma Agraria, sin embargo; aunque, su rol
principal es el desarrollo agropecuario de tierras y garantizar el bienestar derivado, contiene
algunas funciones que no califican o especifican el tipo de tierras sobre las cuales tiene
facultades pudiendo crear un conflicto en la interpretación. Un problema más profundo es
el trasfondo de gran parte de la descripción de las funciones prácticamente de definición de
políticas públicas de erradicación de la pobreza más que una norma de ejecución de
administración y gestión pública. Esta deficiencia tendrá que ser objeto de un análisis más
integral con respecto a la orientación estatal que quiera darse al sector.
Esta complejidad normativa y administrativa es parte de los aspectos que están
resolviendo la nueva Autoridad Nacional de Administración de Tierra (ANATI) en la cual
se intenta concentrar con la participación de todas las autoridades competentes todos los
elementos derivados de la gestión de control de tierras nacionales y redefinir las prioridades
y asignación de funciones, sería la nueva institución que aglutina y ordena la administración
de tierras en el ámbito nacional. Consideramos que esta iniciativa es necesaria y urgente y
entendemos que hay avances sustantivos en esa dirección con esto se espera contar con
mecanismos eficientes para imprimir mayor capacidad de respuesta para las poblaciones en
las zonas rurales urbanas e inversionistas que esperan por respuestas y soluciones más
expeditas y transparentes. En tal sentido, aunque de la revisión legal se concluye que sería
necesaria una revisión de funciones que sea conforme con la definición de palmeras
51
gubernamentales sobre la gestión de administrar y adjudicar tierras nacionales e iniciar una
modificación legislativa parcial, aislada y paralela a los trabajos que adelanta PRONAT.
Cabe señalar que dentro de la estructura del Ministerio de Gobierno y Justicia existe
la Dirección Nacional de Política Indígena, es reciente su reconocimiento legal aunque es
una institución de muchos años de funcionamiento no es hasta el 7 de noviembre de 2007
que se crea según la Resolución N° 583 R 267 de 7 de noviembre de 2007 dentro del
engranaje funcional y especifico del Ministerio de Gobierno y Justicia, que antes era
Instituto Indigenista y de Antropología derogado mediante la ley No. 10 de 7 de marzo de
1997 por lo que a esa fecha no existía ninguna regulación que le daba sustento jurídico.
La Dirección Nacional de Política Indígena (antes indigenista) es la entidad encargada
de asuntos indígenas en Panamá. Facilita la coordinación con las autoridades tradicionales
de los pueblos indígenas de Panamá. Coadyuva también en el control de calidad de los
estudios teóricos que se realicen en los territorios indígenas y brinda seguimiento a las
delimitaciones, demarcaciones y señalizaciones en territorios indígenas.
La Dirección Nacional de Política Indígena realiza esfuerzos importantes en las mesas
de dialogo que se efectúan en los territorios indígenas. Es necesario hacer mención que
durante el año 2008 el Gobierno Nacional creo la comisión de alto nivel para atender los
problemas de los pueblos indígenas de Panamá, mediante el Decreto Ejecutivo N 287 de 11
de julio de 2008. En su segundo considerando se lee, que las comarcas y territorios
ocupados por los pueblos indígenas confrontan conflictos relacionados con la invasión por
parte de los colonos de las tierras delimitadas dentro de las comarcas, las que ancestralmente
han sido y son ocupadas por comunidades indígenas. Por lo que decreta en su artículo 1.
Crease una comisión de alto nivel con carácter permanente para atender a los pueblos
indígenas y preparar propuestas de solución a sus necesidades, conflictos y demandas, así
52
como procurar la seguridad de sus territorios y el desarrollo de sus pueblos. En el Artículo
2 dice: La comisión promoverá la formulación de planes de desarrollo para las comarcas y
para los territorios indígenas con globos de propiedad colectiva de tierras con equidad,
pertinencia cultural y desarrollo humano.
La comisión de alto nivel será aliada de PRONAT para analizar las situaciones
conflictivas que se originen en las áreas indígenas. Adicionalmente en la zona de ejecución
del proyecto se han identificado otras iniciativas o programas en marcha que pueden ser
complementarios a las acciones que el proyecto se propone ejecutar. Se pretende contar con
ellas para trabajar y crear sinergias para evitar contradicciones o duplicación de acciones;
por ello, será necesario acrecentar los mecanismos de comunicación, coordinación y
planificación conjunta. Asimismo, con los resultados del PRONAT, las municipalidades e
incluso el Congreso Indígena se pueden ver beneficiados en vista de que los servicios de
Administración y Titulación de tierras en las áreas rurales contribuyen con una serie de
insumos para realizar los Planes de ordenamiento territorial en la reconversión agro
productiva posibilitando a muchos predios rurales pobres a recibir créditos y a la posibilidad
de anexarse a programas de conservación de suelos a largo plazo.
53
El PRONAT en Panamá
A continuación, se presenta la información referente al Programa Nacional de
Titulación de Tierras (PRONAT)
Antecedentes
Según el Decreto Ejecutivo IBID, El Programas Nacional de Administración de
Tierras (PRONAT) es el resultado del acuerdo de préstamo 7045/PAN suscrito entre el
Gobierno de la República de Panamá y el Banco de Reconstrucción y Fomento (BIRF) por
un monto de 587 millones de dólares.
El Programa consta de dos Proyectos identificados conforme la procedencia de
fondos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BIRF)
respectivamente; ambos con objetivos y metas similares, pero ejecutados
administrativamente en formas distintas. Los instrumentos para la cristalización del
PRONAT — BIRF están expresados en tres componentes de políticas de tierra, marco legal
e institucional, servicios de regularización de tierras, consolidación de áreas protegidas y
territorios indígenas, que desde las Unidades Técnicas Operativas (UTO) realizan el trabajo
de campo.
El programa fue reformulado el 17 de octubre de 2005 con la aprobación del Consejo
Superior aprobado por el Directorio del Banco Mundial el 11 de marzo de 2006 y
enmendado formalmente el 29 de junio de 2006.
54
Marco Legal
Mediante el Decreto Ejecutivo No 124 de 12 de septiembre de 2001 se establece la
estructura del Programa Nacional de Administración de Tierras y se asignan funciones
sustentadas en el contrato de préstamo 7045 PAN suscrito entre la República de Panamá y
el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) el cual establece como
objetivos específicos
a) Promover el acceso equitativo a las tierras y mejorar la seguridad jurídica de la
tenencia proveyendo servicios de administración.
b) Aumentar la conservación de los recursos naturales a través de la consolidación del
Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y los pueblos indígenas
c) Facilitar el acceso al crédito y la inversión predial favoreciendo el crecimiento
económico del país.
55
VISIÓN - MISIÒN Y OBJETIVOS DE PRONAT
La visión de PRONAT consiste en el establecimiento de un sistema registral legal
accesible y moderno alimentado por procesos agiles; cuyo costo de transacción sea 50%
menos del costo actual en todas sus etapas fortaleciendo la seguridad jurídica y elevando la
calidad de vida de los beneficiarios (World Bank).
La misión por su parte está dirigida a modernizar el sistema de servicios y
administración de tierras incluyendo las áreas protegidas y los territorios indígenas
priorizados. A partir de marzo de 2006 el PRONAT enfrenta un proceso de reestructuración
y reasignación de fondos por categorías de gastos a partir del cual se inicia un amplio
programa de regularización y titulación masiva en la República, el cual se sustenta en la Ley
N 24 de 5 de julio de 2006, con el objetivo fundamental de responder a la necesidad de
fortalecer los logros alcanzados hasta ese momento en materia de regularización, titulación
y ampliar la cobertura del programa.
ENTIDADES EJECUTORAS
Las entidades que participan en el Programa Nacional de Administración de Tierras son
MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS (MEF) a través de la Dirección de
Catastro y Bienes Patrimoniales (DCBP)
MINISTERIO DE DESARROLLO AGROPECUARIO (MIDA) a través de la
Dirección de Reforma Agraria (DINRA)
MINISTERIO DE GOBIERNO Y JUSTICIA (MGJ) a través de la Dirección
Nacional de Política Indigenista (DNPI)
AUTORIDAD NACIONAL DEL AMBIENTE (ANAM) a través de la Dirección
56
Nacional de Patrimonio Natural
REGISTRO PUBLICO DE PANAMA
MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS (MOP) a través del Instituto Nacional
Tommy Guardia
MARCO LEGAL
Mediante la Ley N° 59 de 8 de octubre de 2010, se crea la Autoridad Nacional de
Administración de Tierras, identificada con las siglas ANATI, que unifica las competencias
de varias instituciones públicas y que se constituye como única entidad competente del
Estado para regular y asegurar el cumplimiento y aplicación de las políticas, leyes y
reglamentos en materia de tierras y para recomendar la adopción de políticas nacionales
relativas a estas materias o bienes.
Ley 59 de 2010 – ANATI
57
ESTRUCTURA ORGÁNICA
LA ANATI TENDRÁ LA SIGUIENTE ESTRUCTURA ORGÁNICA:
1. Órganos superiores de dirección:
a. Consejo Nacional de Tierras.
b. Administración General.
2. Órgano de coordinación:
a. Secretaría General.
3. Órganos operativos:
a. Dirección Nacional de Titulación y Regularización.
b. Dirección Nacional de Información Catastral y Avalúos.
c. Dirección Nacional de Políticas Legales y Asesoría
Jurídica.
d. Dirección Nacional de Tierras Indígenas y Bienes
Municipales.
e. Direcciones administrativas regionales.
4. El Instituto Geográfico Nacional Tommy Guardia.
Según www.anati.gob.pa/mquienessomos/mantecedentes (2014), La ANATI,
aglutina a la Dirección Nacional de Catastro, a la Dirección Nacional de Reforma Agraria,
al PRONAT y al Instituto Geográfico Nacional Tommy Guardia, tiene entre sus funciones
facilitar y reducir el tiempo en los procedimientos para la obtención de los títulos de
propiedad, así como las delimitaciones de las comarcas.
Esta nueva autoridad, además agilizará el procedimiento de reconocimiento y
titulación de los derechos posesorios en todo el territorio nacional; coadyuvará con las
autoridades indígenas en el establecimiento de las políticas de tierras y mediará en disputas
58
relacionadas con estas.
También, generará riquezas y mejorará la calidad de vida de todos los panameños, en
especial de aquellos que por años han esperado ser propietarios de sus terrenos; y a su vez
garantizará el respeto a los derechos de propiedad y posesión sobre la tierra o bienes
inmuebles en todo el territorio nacional.
Esta nueva entidad beneficiará a los panameños humildes, ya que el solo hecho de contar
con sus títulos de propiedad les facilitará la fundación de empresas familiares agrarias.
Igualmente, ANATI coordinará con la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), la
defensa de las áreas protegidas y la preservación del medio ambiente en el país.
En tanto que con el Órgano Judicial supervisará la creación de tribunales de mediación y
arbitraje para solucionar los conflictos de tierras; conjuntamente con el Banco Hipotecario
Nacional, trabajará en titulaciones masivas de lotes y apartamentos. ANATI coordinará y
colaborará con los municipios el traspaso de tierras estatales.
59
2.4.2.3. FUENTES DE LOS PROCESOS DE ADJUDICACIONES
CONVENCIONALES SEGÚN LA LEY 37 DE 1962.
Las fuentes del Derecho agrario en el Código Agrario Panameño constituyen un
aspecto novedoso del Derecho Agrario panameño. El paso cualitativo de avanzar de una
Ley de reforma agraria a un Código Agrario, donde se establecen derechos sustantivos
agrarios, crea las condiciones para partir de un sistema legal, donde las fuentes materiales
adquiere un papel preponderante. Siguiendo la doctrina prevalente de las fuentes del derecho
Agrario, éstas se desdoblan en fuentes formales constituidas por el Código Agrario, y las
fuentes materiales, las cuales se corresponden al hecho técnico de la actividad agraria, así
como la parte axiológica conformada por los valores (derechos humanos). Ésta realidad
normativa y conceptual desarrollada en el Código, va a significar un escenario relevante
para un profundo desarrollo doctrinal y jurisprudencial del Derecho Agrario panameño.
Por ello, la fuerza creadora del Derecho Agrario panameño se distancia de los criterios
clásicos del Derecho Civil, donde la costumbre y los principios generales del derecho son
fuentes accesorias y muchas veces sin mayor impacto en el desarrollo y defensa del propio
derecho sustantivo civil (ley 37 de 1962).
60
2.4.3. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LAS ADJUDICACIONES DE
TIERRAS EN LOS PROCESOS CONVENCIONALES.
La fase administrativa en el marco del proceso agrario y ambiental cumple una
función de reducción y filtración de los casos que lleguen a los tribunales Agrarios y
Ambientales; pero fundamentalmente cumplen la función de encontrar formas, mecanismos
y métodos alternativos de resolver conflictos y asuntos sin tener que llegar a una sentencia.
Dentro de sus funciones está también la de esclarecer los casos lo más cercano a la verdad
posible y aportar la mayor cantidad de información de tal manera que si el caso llega a los
órganos jurisdiccionales, éstos ya contaran con una buena cantidad de elementos de juicio e
información para profundizar en la solución del mismo, es decir, la fase administrativa juega
un papel de seleccionador de los casos más graves y complejos así como de aquellos que
aumentan una sentencia por razones legales o que en los mismos ha sido imposible llegar a
una conciliación.
2.4.3.1. CONCEPTO Y NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO EN LAS ADJUDICACIONES
CONVENCIONALES.
El eje central sobre el cual gravita el nuevo Código Agrario de Panamá, contenido en
la Ley 55 de 2011, es la actividad agraria, definida en el artículo 11 como aquella que se
realiza en desarrollo del ciclo biológico, vegetal o animal, ligado directa o indirectamente
con el aprovechamiento de los recursos naturales y que se resuelve en la producción,
transformación, industrialización y comercialización de productos agrarios.
Al leer este concepto, debe comprenderse que todo aquel que siembre, coseche o engorde
animal, ya sea para consumo personal o familiar, o para su venta, está realizando una
61
actividad agraria, puesto que está ejecutando el hecho técnico que identifica y caracteriza
al Derecho Agrario: ‘el desarrollo del ciclo biológico vegetal o animal.
Quizás lo más interesante de la definición de la actividad agraria, es que no limita o
restringe su consideración legal únicamente a la persona que desarrolle ‘el ciclo biológico
vegetal o animal’, sino que lo extiende a la persona, natural o jurídica, que se dedique
también a la transformación, industrialización o comercialización de los frutos de la
ejecución de este ciclo biológico vegetal o animal.
El investigador Está convencido de que el nuevo Código Agrario de Panamá lleva
implícito una invitación para que todos miremos con entusiasmo la inversión en el sector
agrario, lo cual debe propiciar más alimentos para todos, a un menor costo (Ley 55 de
2011).
2.4.3.2. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN BASE A LA OPOSICIÓN EN
LAS ADJUDICACIONES CONVENCIONALES.
Agotamiento de la Vía Administrativa y Traslado Obligatorio a la Vía Judicial. En
todo caso agrario y ambiental será necesario agotar los procedimientos establecidos en la
Procuraduría Agraria y Ambiental como la instancia administrativa obligatoria luego el
caso pasará a la vía judicial con base en la competencia de los órganos jurisdiccionales
agrarios y ambientales. La Procuraduría Agraria y ambiental deberá establecer tres tipos
de proceso: el procedimiento administrativo común, el procedimiento de conciliación y
el procedimiento de arbitraje. El resultado del primero, si no hubiere consenso pasará
obligatoriamente a ventilarse en la vía judicial, mientras que del segundo y del tercero
sus resultados solo pasaran a la vía judicial en caso sea necesaria la ejecutoria para su
cumplimiento. Es importante señalar que la anterior propuesta tiene que ir ligada a las
62
normas sustantivas que tiene como finalidad dar al sector agropecuario una gama de
figuras jurídicas que le permitan tener convicción desde diferentes ángulos regulando
tanto lo que se refiere a los derechos ostentados en la propiedad y posesión sobre la
tenencia de la tierra como la creación de nuevas formas de asociación y de contrataciones
basadas en principios que impulsen la productividad y el desarrollo del sector.
2.4.3.3 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ANTE LA AUTORIDAD
NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS.
Dentro del tema que nos ocupa, ya que en sus artículos se instituyen
procedimientos administrativos para tanto para la delimitación de áreas adjudicables a los
Municipios (artículo 14) como para la corrección de inscripciones en el Registro Público
(artículo 25), rectificación de linderos y medidas (artículo 34) así como deslinde (artículo 35),
los que constituyen en la actualidad una concreción de la “confirmación” de los tiempos
coloniales. (Ley 63 de 1973)
Cuando la posesión es transferida a título oneroso o gratuito (Numeral 2 do. Del
artículo 446 del Código Civil), no constituye pérdida de una posesión sino transmisión de la
posesión, se da una sucesividad jurídica posesoria en manos del nuevo poseedor. Aquí hay
una subrogación de los efectos y del tiempo del poseedor cedente al poseedor adquiriente y
se le computa el tiempo de la posesión del primero con el posterior del adquiriente (art. 1697)
(ley 59 de 2010 artículo 80).
La pérdida involuntaria es la que procede de hechos o circunstancias que privan al
poseedor de la detentación de la cosa, haya o no un nuevo poseedor, como ocurre por ejemplo
cuando se pierde o se destruye la cosa en forma total, o cuando queda fuera del comercio o
63
cuando un tercero lo priva o lo desposee; situaciones en las cuales se dan consecuencias
totalmente ajenas a la voluntad del poseedor.
El tema de la clasificación del derecho en ramas o en troncos comunes es motivo de
discusión y opiniones diferentes en especial si tomamos en cuenta la corriente que lo divide
en dos grandes categorías el Derecho Privado y el Derecho Público, ya que el primero trata
de las relaciones jurídicas de los particulares o el Estado como entidad particular en tanto
que el derecho público regula las relaciones entre los Estados o del Estado con los
particulares en su carácter de ente soberano. Otras corrientes niegan esta subdivisión entre
público y privado, pero introducen otra el Derecho Agrario tiene una clasificación básica al
igual que otras ramas del derecho, la misma consiste en dividirlo en dos grandes ramas:
Derecho Agrario Sustantivo o Material y el Derecho Agrario Adjetivo o Procesal. En
Panamá ha habido poco desarrollo en ambas ramas, ya que elementos como la doctrina,
jurisprudencia y método de investigación han sido poco estudiados en el país. Es más, nos
atrevemos asegurar que no existe jurisprudencia agraria. En relación al Derecho Procesal
Agrario, la práctica forense lo sitúa en el ámbito administrativo, ya que no existen procesos
relacionados con la tenencia de la tierra de naturaleza agraria sino civilista. Existen otras
clasificaciones de Derecho Agrario que lo vinculan con el Derecho Agrario Laboral y el
Derecho Agrario Administrativo, sin embargo, para el caso de Panamá estas disciplinas no
tienen ningún desarrollo ni autonomía
En materia de Derecho Ambiental el nivel de desarrollo también es todavía incipiente
debido a la normativa material y la procesal en la práctica.
64
2.4.3.4. PROCESOS DE OPOSICIÓN FRENTE A LAS ADJUDICACIONES
CONVENCIONALES.
Otro de los casos que tramitan en los Juzgados Civiles (especialidad Agraria) y no
menos importantes es el de las oposiciones a las adjudicaciones a globos de tierra iniciados
en PRONAT o en el Departamento de Adjudicación de tierra en Reforma Agraria regidos
estos por el artículo 131 del Código Agrario en donde establece que los mismos serán
admisibles en los siguientes casos: 1. Cuando el opositor alegare tener derecho posesorio; 2.
Cuando el opositor alegare haber presentado una petición anterior sobre el mismo terreno o
parte de èl, cuándo el opositor alegare título de dominio o arrendamiento sobre el mismo
terreno o parte de èl; 3. Cuándo se reclame el reconocimiento de una servidumbre constituida
a favor de otro predio, siempre que la servidumbre no aparezca reconocida en el expediente
y; 4. Cuando se alegare que la solicitud de adjudicación comprende tierras inadjudicables.
Surge aquí el conflicto sobre la función social del derecho real y es que en los procesos de
oposición se requiere como en todo tipo de proceso que el demandante mediante los predios
pruebe o acredite la posesión, es decir, la tenencia y disfrute del bien en forma real y efectiva
sobre el lote de terreno objeto de controversia y que quien solicita la adjudicación no la tiene
y es que para mantener la posesión, se necesitan el corpus y el animus elementos
indispensables para acreditar la posesión. Así como también tener el derecho real de un año
para ejercer la posesión sobre la cosa que se reclama. Estos derechos posesorios que se
encuentran en conflictos pueden tratarse de tierras estatales en donde la solicitud se presenta
en Reforma Agraria en cambio cuando los conflictos de oposición surgen en los ejidos
municipales las solicitudes son tramitadas en los respectivos municipios, es decir, que ambos
trámites son administrativos.
65
El artículo 131 del Código Agrario establece y regula los supuestos en donde la
persona alega tal oposición. Solo serán admisibles en los casos siguientes:
Cuando el opositor alegare tener derecho de posesión:
1. Cuando el opositor alegare haber presentado una petición anterior sobre el mismo
terreno o parte de él;
2. Cuando el opositor alegare título de dominio o de arrendamiento sobre el mismo
terreno o parte de èl;
3. Cuando se reclame el reconocimiento de una servidumbre constituida a favor de otro
predio siempre que la servidumbre no aparezca reconocida en el expediente y;
4. Cuando se alegare que la solicitud de adjudicación comprende tierras inadjudicables.
Si la oposición no se enmarca dentro de los supuestos anteriormente descritos, la
oposición no procede y debe ser negada por el Juzgado Civil (especialidad agraria)
ya que una vez anunciada la oposición es el Juzgado
5. Civil (agrario) quien tiene que ver si la oposición procede o no; en el caso de que la
oposición proceda entonces el Juzgado Civil (agrario) le dará el trámite procesal
correspondiente. Una vez que el proceso entra al Juzgado Civil (Agrario) se le dará
el traslado al opositor (el que anuncia la oposición en Reforma Agraria) para que
comparezca al Tribunal y una vez que se notifica personalmente de la providencia
que acoge la oposición, para que en un término de quince (15) dìas formalice la
demanda de oposición. Estos días son para el opositor considerado días habiles. La
tramitación que se encuentra regulada en el artículo 135 del Código Agrario y Código
Judicial. Cabe resaltar en este punto que en el Juzgado Civil (Agrario) estos artículos
son los que más se utilizan y que tienen utilidad para lo que corresponde a la
66
tramitación con respecto a los procesos de oposición a la adjudicación de tierras
anunciadas en Reforma Agraria.
2.4.3.5. LA POSESIÓN EN LAS ADJUDICACIONES CONVENCIONALES.
El Código Civil Panameño contiene en su libro segundo el tema de la propiedad, su
dominio, posesión, uso y goce. En tal sentido el artículo 337 señala que la propiedad es el
derecho de gozar y disponer de una cosa sin más limitaciones que las establecidas por la ley.
El concepto de un derecho propietario privado absoluto y sagrado donde el principio de la
función no existía y cuando aparece en la normativa constitucional y agraria era un principio
que imponía limites externos a la propiedad y no en razón de su naturaleza. Por otra parte, la
posesión sobre la propiedad era y ha sido una posesión civil frente al instituto de la posesión
agraria.
Todo ese punto de vista de la propiedad ha generado una cultura donde la propiedad
ha estado inmersa en criterio antieconómico abuso del derecho, destrucción del recurso
natural, cultura de potrero, criterio de ruralidad de la actividad agraria etc.; es decir, no se ha
incorporado un punto de vista donde el Derecho Agrario redimensiona la propiedad y la
coloca en la perspectiva del desarrollo. Como quiera que la inclinación parte entre otros
factores por la preponderancia de la economía de servicios y comercial por los altos índices
de concentración de la tierra y finalmente por una atrasada doctrina jurídica sobre estas
situaciones.
La inexistencia de una ley agraria sustantiva que establezca un régimen de propiedad
agraria distinguiéndola de la propiedad civil y mercantil trae como consecuencia que en la
interpretación, aplicación e integración de la ley en materia agraria se recurra a la
supletoriedad y aplicación por analogía del Derecho Común a dicha materia. En tal sentido
67
los institutos civiles de propiedad, posesión, tenencia, uso, usucapión, copropiedad,
servidumbre, arrendamiento, prenda agraria, sucesión hereditaria, comunidad de tierras,
titulación y registro, quiebra de empresas agrícolas o forestales etc., se aplican a situaciones,
sujetos, procesos y procedimientos que por su naturaleza y características sociales vinculadas
a la producción agropecuaria o forestal son propios del régimen agrario y deberán ser
regulados por el Derecho Agrario; existe un conjunto de fenómenos y hechos jurídicos que
son valorados y resueltos en la sede civil desnaturalizando toda la temática agraria y
profundizando las deficiencias de la Ley 37 de 1962. Estos casos son llevados a los
procedimientos civiles donde lo único importante es la titularidad formal o registral, sin
consideraciones a la propiedad y su función social. De igual forma procedimientos
administrativos de policía intervienen en la problemática agraria agravando más el conflicto.
Estos procesos civiles de oposición son largos, costosos y con criterios doctrinales
desvinculados del derecho agrario y ambiental que requieren una urgente respuesta de la
jurisdicción especializada agraria y ambiental, ya que es lo que se discute con instituto de
Derecho Agrario (posesión agraria, contrato de arrendamiento agrario, servidumbres
agrarias). El Código Civil en consecuencia es el cuerpo legal fundante complementario y
supletorio del régimen agrario y del derecho y la legislación agraria en Panamá. Este cuerpo
normativo aumenta una reforma integral que actualice y modernice el sistema jurídico
nacional en lo que en la materia de derecho común le corresponde.
Ante la ausencia de normas sustantivas y adjetivas acorde a los procesos agrarios las
figuras jurídicas se encuentran en el Código Judicial para la aplicación de las normas
procedimentales, las cuales son aplicadas en los Juzgados Civiles entre ellas se mencionan:
de la Propiedad, de la ocupación, del deslinde y amojonamiento, de la comunidad de bienes,
68
de la Posesión, de las servidumbres, de la reivindicación, de los derechos hereditarios
(relacionado con herencia de tierra) entre otros.
2.4.3.6. MODOS DE ADQUIRIR LA POSESIÓN
Los modos de adquirir la posesión son de dos clases: ordinarios y derivativos.
Adquisición originaria de la posesión: indica aquella manera unilateral en virtud de la cual
una persona adquiere la posesión respecto de una cosa. En este tipo de posesión no existe
causa de transmisión de la posesión respecto al poseedor, por lo contrario, él se presenta en
cuanto a la posesión de la cosa, como si la misma hubiese nacido por primera vez, no existe
un antecedente que sirva de causa o vía de transmisión de la posesión de modo que ésta tiene
lugar en virtud de un acto unilateral que produce la adquisición, allí se presenta por la sola
intervención de la voluntad del adquiriente (es decir del poseedor) igual como ocurre en
la caza y pesca, como modalidades de ocupación (adquisición originaria).
El Código Civil se refiere a este tópico en el Título VII, Capítulo I del Libro II bajo
la denominación de “De la Posesión”. El tema de la posesión, es de aquellos del Derecho
Civil que ha provocado las más encontradas discusiones doctrinales desde antaño hasta
nuestros tiempos; es como dice IHERING “el juguete que el hada del derecho ha puesto en
la cuna de la doctrina”. La posesión como hecho, presenta tantos laberintos que los
estudiosos del derecho incursionan insensatamente en su estudio, tratando de escudriñar su
sentido, alcance y propósito. (Vallet de Goytiralo.1973. Pág.22)
1. La posesión es un estado de hecho con efectos jurídicos, por lo que el ordenamiento
jurídico le brinda protección.
2. Depende de la congruencia de dos elementos muy importantes, esenciales como el
Corpus y el Animus los cuales son independientes.
69
3. El Animus Domini es un elemento primordial de la posesión porque involucra la idea
de detentación de una cosa a título de dueño (como si fuese), que le permite conservarla
y disfrutarla
4. El Corpus es el poder que tiene la persona sobre la cosa, sin requerir su tenencia
material, basta con que sea posible ejecutar hechos o actos que pongan de manifiesto la
dominación que se tiene sobre la cosa de forma expedita, directa e independiente.
5. El Animus Domini como voluntad concreta de poseer el objeto de forma exclusiva, de
ser amo y señor de la cosa; esa voluntad que concurre en la posesión demanda una
“especial voluntad: ejercer la propiedad, lo que se traduce en no reconocer a nadie màs
un derecho superior”
6. El Animus Domini se presume por lo que quien tiene una cosa se le presume suya
7. Las cosas pueden poseerse en nombre propio o de otro.
8. La posesión derivada es la que tiene el precarista, acreedor prendario, depositario de un
bien secuestrado o cualquier persona que sin poseer con animus domini la ley le proteja.
70
2.4.4. LA CONCILIACIÓN Y LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO
AGRARIO PANAMEÑO
Sin duda son una herramienta importante para resolver los conflictos agrarios, desde
la negociación en la que sin intervenir ninguna otra persona que no sean las partes, estas se
ponen de acuerdo para resolver una controversia o para prevenirla evitando llegar a un
proceso judicial. La mediación cuando las partes requieren la ayuda de una tercera persona
llamada mediador, para llegar a un acuerdo que evite la confrontación judicial; la
conciliación extrajudicial, así como la judicial, cuando al ponerse de acuerdo las partes a
instancia de una tercera persona, celebran un convenio de transacción resolviendo una
controversia, ya sea fuera de juicio o dentro de éste. El arbitraje, en que las partes acuerdan
poner la solución del conflicto en la decisión de una tercera persona denominada árbitro,
quien mediante un laudo resuelve darle la razón a una de las partes con base a las pruebas
que estas le presenten.
2.4.4.1. EL PROCEDIMIENTO JUDICIAL ANTE LOS TRIBUNALES DE
JUSTICIA CON LA LEY 55.
El eje central sobre el cual gravita el nuevo Código Agrario de Panamá, contenido en
la Ley 55 de 2011, es la actividad agraria, definida en el artículo 11 como ‘aquella que se
realiza en desarrollo del ciclo biológico, vegetal o animal, ligado directa o indirectamente
con el aprovechamiento de los recursos naturales y que se resuelve en la producción,
transformación, industrialización y comercialización de productos agrarios’.
Al leer este concepto, debe comprenderse que todo aquel que siembre, coseche o
engorde animal, ya sea para consumo personal o familiar, o para su venta, está realizando
71
una actividad agraria, puesto que está ejecutando el hecho técnico que identifica y caracteriza
al Derecho Agrario: ‘el desarrollo del ciclo biológico vegetal o animal’.
Quizás lo más interesante de la definición de la actividad agraria, es que no limita o
restringe su consideración legal únicamente a la persona que desarrolle ‘el ciclo biológico
vegetal o animal’, sino que lo extiende a la persona, natural o jurídica, que se dedique también
a la transformación, industrialización o comercialización de los frutos de la ejecución de este
ciclo biológico vegetal o animal.
En mi opinión, la amplia concepción legalmente establecida para la actividad agraria,
pretende proteger en toda su extensión la cadena alimenticia, al incluir desde el sujeto que
produce hasta el que vende al consumidor final, permitiéndose en el artículo 12 del nuevo
Código Agrario, de manera expresa y categórica, que la actividad agraria pueda realizarse
tanto en el campo como en la ciudad.
Tal es la prestancia que la actividad agraria tiene para el nuevo Código Agrario, que
se instituye como el ‘bien jurídico que tutela el Código’; es decir, que más que ser una Ley
que nace solo para amparar productores, va más allá, al proteger a la actividad agraria misma,
consecuente con la doctrina agrarista, que establece como objeto o núcleo del Derecho
Agrario a la actividad agraria.
Estoy convencido de que el nuevo Código Agrario de Panamá lleva implícito una
invitación para que todos miremos con entusiasmo la inversión en el sector agrario, lo cual
debe propiciar más alimentos para todos, a un menor costo. Por ello afirmo que ‘Panamá ha
desarrollado una nueva legislación agraria, que tutelando derechos individuales de quienes
se dedican al agro, le brinda beneficios colectivos a todos los ciudadanos que viven en nuestro
72
país (Ley 55 de 2011).
2.4.4.2. RELACIÓN ENTRE LA LEY 37 DE 1962 Y LA LEY 55 DEL 2011.
La ley 37 de 1962 era una ley que no atendía las necesidades jurídicas que requería el
hombre del campo, sino que sólo se preocupaba por el uso de la tierra y su distribución,
descuidando que la legislación agraria, por mandato constitucional, debía propender al
desarrollo integral del sector agropecuario.
A diferencia de la nueva ley, el nuevo Código Agrario de Panamá sí regula aspectos
fundamentales para el desarrollo integral de quienes se dedican al sector agrario, como lo son
la actividad agraria, las empresas agrarias, la propiedad agraria, la posesión agraria e incluso
tipifica diversos tipos de contratos agrarios comunes entre nuestros productores, todo esto
sumado a la creación legal de una jurisdicción agraria, especializada y rápida para atender
las controversias que surjan entre aquellos que estén involucrados en el desenvolvimiento de
la actividad agraria. Así lo expresa con claridad el artículo 1 del nuevo Código Agrario,
cuando señala que "Este Código tiene como fundamento regular la actividad agraria, las
empresas y los contratos agrarios.
Bajo la vigencia de la Constitución política de 1946 y la influencia del programa de
la “Alianza para el Progreso” lanzado por el presidente de los Estados Unidos en 1961, se
adopta en Panamá el Código Agrario. Cabe señalar que la Constitución mencionada,
incorpora en su texto el concepto de “función social de la propiedad”, el que se incluirá en el
Código Agrario e incidirá considerablemente en los mecanismos de expropiación que
consagra el mencionado Código.
73
La Ley 55 de 2011,” por la cual se adopta el Còdigo Agrario de la Repùblica de
Panamà”, complementa, la Ley 37 de 1962, “por la cual se aprueba el Còdigo Agrario de la
Repùblica de Panamà” y regula nuevas materias no contempladas por este último, cuyo título
es reemplazado por el siguiente: "Que regula la Reforma Agraria y dicta otras disposiciones".
El Código Agrario acogido por la ley 55 de 2011, que adopta el procedimiento judicial regula,
en su Libro Primero, las materias que se exponen a continuación: la propiedad y la actividad
agraria, las empresas y sociedades agrarias de transformación, los contratos agrarios
(arrendamiento agrario, aparcería o mediería, pastoreo y pastaje), la contratación con el sector
público agrario e instituciones privadas de crédito y seguro (contratos de crédito y seguro
agrario), la integración vertical de la agricultura (contratos de agroindustria y agro
comercialización), la sucesión de bienes agrarios, la posesión agraria, la prescripción
adquisitiva de dominio de predio agrario, y la empresa familiar agraria. El Libro Segundo se
refiere a la jurisdicción agraria y regula lo referente a los principios procesales del sistema,
la organización de la jurisdicción, las partes, las pruebas, los métodos alternos de resolución
de conflictos, las medidas provisionales y los procesos agrarios.
74
CAPITULO III
MARCO METODOLÓGICO
72
3.1.TIPO Y DISEÑO DE INVESTIGACIÓN
La presente investigación se enmarca dentro de los diseños no experimentales, ya que
no hay manipulación de las variables en estudio.
El diseño investigativo cualitativo se enmarca en un estudio de casos jurídicos, por
cuanto el propósito es aplicar de manera pura, el método analítico jurídico, consistente en
descomponer, el problema del Procedimiento Administrativo en las Adjudicaciones de Tierra
Ante la Autoridad Nacional de Administración Tierra (ANATI) en la Provincia de Coclé,
durante el Perìodo (2013 -2017).
Esta investigación es cualitativa de estudio de casos. Bernal, citando a Cáceres
Hernández, et. al. (1995), la investigación documental depende fundamentalmente de la
información que se obtiene o se consulta en documentos, entendiendo por éstos todo material
al que se puede acudir como fuente de referencia, sin que se altere su naturaleza o sentido,
los cuales aportan información o dan testimonio de una realidad o un acontecimiento.
Para Bernal las principales fuentes documentales son: documentos escritos (libros,
periódicos, revistas, actas notariales, tratados, conferencias escritas, sentencias de la Corte
Suprema de Justicia de Panamá, etc.), documentos fílmicos (películas, diapositivas, etc.), y
documentos grabados (discos, cintas, casetes, disquetes, etc.).
El tipo de investigacion que se desarrolla es cualitativa, y tiene como objeto el estudio
de casos en el Procedimiento Administrativo en las Adjudicaciones de Tierra ante la
Autoridad Nacional de Administración Tierra (ANATI) en la Provincia de Coclé durante el
Perìodo (2013 -2017). En este tipo de trabajo se utilizará como complemento; una técnica de
fichaje ‘Técnico Jurisprudencial’.
73
3.2. DEFINICIÓN OPERACIONAL DE LA VARIABLE
TABLA 1: DEFINICIÓN OPERACIONAL DE LA VARIABLE
Variable Definición Conceptual Definición Indicadores
Operacional
Adjudicaciones de La adjudicación tiene un Se trata de establecer las Procedimiento
Tierras sabor más jurídico ab initio. pautas en la
En efecto, la Real adjudicación de tierra Adjudicación
Academia afirma que mediante un
adjudicar es "Declarar que procedimiento Tierras
una cosa corresponde a una determinado
persona o conferírsela en coherentemente. Según
satisfacción de algún los derechos previos de
derecho". Es decir, la las personas.
adjudicación requiere la
existencia de un derecho
previo, en virtud del cual se
le atribuye una cosa a una
persona.
.(http://dej.rae.es/#/entry-
id/E152500- Diccionario
del español jurídico Real
Academia Española-2016 )
3.3. POBLACIÓN Y MUESTRA
El estudio se realizó en cinco, de doscientas Jurisprudencias analizadas, relacionadas
con el tema de estudio, que fueron resueltas por la Corte Suprema de Justicia de la República
de Panamá. Por tratarse de un número reducido de casos no se aplicará muestreo, sino sólo
un estudio de casos.
3.4. CRITERIOS DE INCLUSION Y EXCLUSIÓN
Se hizo una determinación de cinco jurisprudencias representativas mediante la
selección de apreciación juridica de analisis, relacionadas con el tema de estudio y dentro del
Perìodo (2013 -2017), ubicándolos a través de las acciones de Nulidad, de Plena Jurisdicción
y de Acción de Amparos. Las demás fueron excluidas, ya que no reunian las expectativas de
investigación. Estas fueron propuestas y resueltas ante la Sala Tercera de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de la República de Panamá. Resultando
74
fallos interferidos en la Provincia de Coclé.
3.5 PROCEDIMIENTOS E INSTRUMENTO DE RECOLECCIÓN DE DATOS
Como técnica de recolección de la información se utilizó el fichaje de la información
jurisprudencial, lo cual es un recurso disponible para obtener información, consistente en
seleccionar y almacenar la referencia de todas las fuentes en las que se crea que hay
posibilidad de encontrar datos utilizables, la cual puede hacerse en libros, leyes, fallos o
jurisprudencias, revistas especializadas, etc.
Para la recolección de datos se utilizó una Ficha Técnica de Analisis Jurisprudencial
que se presenta mediante un cuadro que consta de doce aspectos de Datos jurídicos, seguido
de doce indicadores jurídicos, doce apreciaciones de analisis jurídicos indicando Sí o No
dentro de un recuadro, y un comentario final de opinión personal sobre el Fallo de la Corte
Suprema de Justicia de la República de Panamá.
Para evidenciar la validez del contenido, se recurrió a un panel de jueces quienes
hicieron observaciones y /o acotaciones, las cuales se tomaron en cuenta para que la Ficha
de Analisis Jurisprudencial fuese completa, precisa y concisa.
3.6. PLAN DE ANALISIS DE INFORMACIÓN
Según Bernal (2010), la investigación cualitativa documental consiste en un análisis
de la información escrita sobre un determinado tema, con el propósito de establecer
relaciones, diferencias, etapas, posturas o estado actual del conocimiento respecto al tema
objeto de estudio.
La principal técnica que se utilizó en este estudio de casos jurídicos fue el fichaje
jurisprudencial. Igualmente, se realizó un análisis de la información escrita sobre un
determinado tema, con el propósito de establecer relaciones, diferencias, etapas, posturas o
75
estado actual del conocimiento respecto al tema de estudio. Para que este estudio fuera
factible, veraz, de calidad, objetivo y confiable, se aplicó una metodología consistente en la
observación, estudio de casos, análisis de contenidos de textos (teorías, doctrinas,
normatividad, legislación, constitución y otros) y la valoración de una gama de información
recopilada, la cual servirá de lectura, comprensión e interpretación de los documentos
escritos, que sirvieron de fuentes primarias y secundarias para el desarrollo de esta
investigación.
Una vez analizadas e interpretadas las sentencias de la Corte Suprema de Justicia; se
procedió a la tabulacion de las mismas, en unas fichas técnicas jurisprudenciales. Se procedió
a vaciar los datos tabulados en fichas de analisis jurisprudencial.
La fuente de la información que se emplea para la realización del presente estudio de
casos jurídicos, lo constituyen los fallos dictados y resueltos por la Corte Suprema de Justicia
de Panamá, correspondientes a Amparos de Garantías Constitucionales, Acción de Plena
Jurisdicción y Acción de Nulidad, durante el lustro comprendido entre el año 2013 al 2017,
específicamente proveniente de la Provincia de Coclé.
76
CAPITULO IV
77
4.1. PRESENTACIÓN Y ANALISIS DE RESULTADOS
El proceso de convertir los fenómenos observados en datos científicos, para que a
Méndez (2001), citando a Tamayo y Tamayo, señale que el análisis de datos “es partir de
ellos para que se puedan obtener conclusiones válidas.” (p.220).
En cuanto a los resultados que fueron arrojados por el proceso de recolección de datos, a
través de fichas técnicas jurisprudenciales, se representaron en tablas, los cuales
posteriormente fueron analizados y utilizados para ser plasmados en el Capítulo Cuarto de
esta investigación.
Los procedimientos de observación, análisis y síntesis fueron los que permitieron
realizar ésta investigación propuesta, auxiliado de técnicas de acopio teórico como el fichaje
técnico jurisprudencial como técnicas de acopio empírico. La investigación se concretó en
consultas obtenidas de los archivos de la Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera de lo
Contencioso Administrativo, de La República de Panamá, relacionado al Procedimiento
Administrativo en Las Adjudicaciones de tierras, previo muestreo jurisprudencial; la
operativización partió de la determinación de variables e indicadores. Los resultados de la
investigación analítica Jurisprudencial se presentan, en forma discursiva con deducciones
derivadas del análisis de los criterios y datos concretos, que sirvieron para la verificación de
objetivos y contrastación de hipótesis y para arribar a conclusiones y recomendaciones, y
finalmente para plantear la propuesta de un Manual de Procedimiento en las Adjudicaciones
de Tierras en La Autoridad Nacional de Administración de Tierras, evitando de ésta forma
la desorientacion o desconocimiento de los Procedimientos en las Adjudicaciones de Tierras
en nuestro país.
78
4.2. ANALISIS DE DATOS DE JURISPRUDENCIA
No. 1
DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN,
INTERPUESTA POR EL LICENCIADO JAVIER TAPIA MIRANDA, ACTUANDO
EN REPRESENTACIÓN DE GREGORIA SÁNCHEZ, MARÍA GIL Y LUIS
SANTANA, PARA QUE SE DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA RESOLUCIÓN N
D.N 133-07 DE 31 DE MAYO DE 2007, DICTADA POR LA DIRECCIÓN NACIONAL
DE REFORMA AGRARIA, EL ACTO CONFIRMATORIO Y PARA QUE SE
HAGAN OTRAS DECLARACIONES.PONENTE: LUIS RAMÓN FÁBREGA S
PANAMÁ, DOS (2) DE ENERO DE DOS MIL QUINCE (2015).
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Luis Ramón Fábrega Sánchez
Fecha: 02 de enero de 2015
Materia: Acción contenciosa administrativa
Plena Jurisdicción
Expediente: 825-10
VISTOS:
El Licenciado Javier Tapia Miranda, actuando en representación de Gregoria
Sánchez, María Gil y Luis Santana, ha presentado Demanda Contencioso Administrativa de
Plena Jurisdicción, a fin de que se declare nula, por ilegal, la Resolución N°D.N 133-07 de
31 de mayo de 2007, dictada por la Dirección Nacional de Reforma Agraria, el acto
confirmatorio y para que se hagan otras declaraciones.
79
SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
Al entrar a verificar si la demanda cumple con los requisitos propios de admisibilidad,
se advierte que la parte actora, en el mismo libelo, ha solicitado la suspensión provisional de
la Resolución N°D.N 133-07 de 31 de mayo de 2007, dictada por la Dirección Nacional de
Reforma Agraria, mediante la cual negó la oposición promovida por Gregoria Sánchez,
María Gil y Luis Santana, en contra de los trámites de adjudicación respecto al expediente
contentivo de la solicitud N°2-1094-06 de 4 de octubre de 2006, que se refiere al terreno
ubicado en la localidad de La Mata, Corregimiento Río Hato, Distrito de Antón, Provincia
de Coclé; y autoriza al asentamiento campesino de La Mata, a través de su representante
legal, a que continúe con los trámites de adjudicación peticionado.
El petente fundamenta su solicitud argumentando que, de continuarse con el trámite
de la adjudicación, los habitantes de La Mata, correrían el peligro de quedarse sin la posesión
de la tierra, la cual han venido cultivando y manteniendo desde hace más de veinte años,
además que perderían inmediatamente sus sustentos, ya que cultivan las tierras para subsistir
y llevar alimentos a sus hogares y cubrir modestamente sus necesidades básicas. Agrega, que,
de continuarse con el trámite de la adjudicación y posterior titulación, se estaría vulnerando
el debido proceso legal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Es oportuno señalar prima facie que de conformidad con el artículo 73 de la Ley 135
de 1943, la suspensión provisional del acto administrativo es una medida discrecional que
puede adoptar esta Superioridad, si a su juicio, ello es necesaria para evitar un perjuicio
notoriamente grave, apoyándose en los principios fumus boni iuris y periculum in mora.
80
Además, que ha sido criterio de esta Sala que quien pida una medida cautelar no solo debe
limitarse a expresar el perjuicio ocasionado o a ocasionarse con el acto administrativo, sino
que además debe probar tales daños o perjuicios.
Partiendo de esa línea de análisis, la Sala Tercera observa que la petición de
suspensión provisional del acto demandado gira en torno al hecho que la Dirección Nacional
de Reforma Agraria, negó la solicitud de oposición presentada por los señores Gregoria
Sánchez, María Gil y Luis Santana, dentro del proceso de adjudicación de tierra que el
asentamiento campesino La Mata solicitó respecto a un terreno de aproximadamente setenta
hectáreas, ubicado en el Corregimiento de Río Hato, Distrito de Antón, Provincia de Panamá.
Con respecto al fumus boni iuris, es decir, la apariencia de buen derecho, esta Sala
advierte que efectivamente se vislumbra, prima facie, un actuar irregular por parte de la
Dirección Nacional de Reforma Agraria, cuando niega la solicitud de oposición presentada
por los demandantes en este proceso. Ello es así por cuanto el artículo 133 del Código Agrario
el procedimiento a seguir cuando se presente una oposición a la adjudicación de tierra,
veamos:
"Artículo 133. Las oposiciones a las solicitudes deben anunciarse desde la presentación de la
solicitud original hasta el último día del periodo de 15 días a que se refiere el Artículo 108
de este Código.
Una vez presentada se suspenderá el curso de la solicitud y se remitirá el proceso al
juez de Circuito o al Tribunal Superior de Justicia, según el caso, donde estuviere ubicado el
terreno, para que sustancie la acción, la cual será tramitada de acuerdo con el procedimiento
correspondiente al juicio ordinario.
81
El anuncio a que se alude en este artículo podrá efectuarse mediante memorial
dirigido al Funcionario Provincial de la Comisión de Reforma Agraria respectivo o por
diligencia que deberá suscribir el interesado ante “el funcionario mencionado".
Como puede observarse, las solicitudes de oposición a la adjudicación de tierra,
conlleva un trámite especial que inicia desde el momento de su presentación, y que implica
que el funcionario de Reforma Agraria a cargo del proceso de adjudicación, debe suspender
el trámite de dicho proceso y remitirlo a la jurisdicción civil, para que sea ésta quien resuelva
la solicitud de oposición presentada.
En el caso que nos ocupa, se aprecia que el funcionario de Reforma Agraria resolvió
la solicitud de oposición a la adjudicación de tierra, es decir, sin remitirla a la autoridad que,
por Ley, tiene la competencia para resolver la misma.
Por las consideraciones anteriores, y en vista que definitivamente de mantenerse
surtiendo sus efectos el acto demandado, puede conllevar graves perjuicios a los
demandantes. De manera que esta Superioridad estima conveniente suspender el acto
demandado hasta que se resuelva la legalidad o ilegalidad del mismo, análisis que se hará
con detenimiento al resolverse el fondo del presente proceso.
Por último, debemos señalar que la anterior consideración, en modo alguno,
constituye un criterio final o determinante para el pronunciamiento de fondo, toda vez que
aquél girará en torno a la legalidad o ilegalidad del acto impugnado, una vez cumplidos los
trámites procesales que conlleva la interposición de una demanda contencioso-
administrativa.
82
PARTE RESOLUTIVA
En mérito de todo lo expuesto, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, SUSPENDE
PROVISIONALMENTE los efectos de la Resolución N°D.N 133-07 de 31 de mayo de
2007, dictada por la Dirección Nacional de Reforma Agraria, mediante la cual negó la
oposición promovida por Gregoria Sánchez, María Gil y Luis Santana, en contra de los
trámites de adjudicación respecto al expediente contentivo de la solicitud N°2-1094-06 de 4
de octubre de 2006, que se refiere al terreno ubicado en la localidad de La Mata,
Corregimiento Río Hato, Distrito de Antón, Provincia de Coclé; y autoriza al asentamiento
campesino de La Mata, a través de su representante legal, a que continúe con los trámites de
adjudicación peticionado.
Notifíquese,
LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ
ABEL AUGUSTO ZAMORANO -- VICTOR L. BENAVIDES P.
KATIA ROSAS (Secretaria)
83
TABLA 2: FICHA TÉCNICA DE ANALISIS JURISPRUDENCIAL PARA RECOLECTAR LOS DATOS DE
INVESTIGACIÓN
INDICADOR APRECIACIÓN
DATOS JURÍDICOS SI NO COMENTARIOS
JURÍDICO ANALÍTICA JURÍDICA
PERSONA NATURAL
PERSONA JURIDICA
DE PLENA
I.IDENTIFICACIÓN
STATUS *
DELA
DE NULIDAD
JURISPRUDENCIA
La Ley 37 de 1962 en su
ACCIÓN DE AMPÁRO Articulo 133, Consideró
II. HECHOS ANALISIS ES RELEVANTE que debe ser tomado en
JURÍDICOS FÁCTICO cuenta en todo momento,
III. ASPECTO CAPACIDAD ES CONSIDERADO es un requisito prima
JURIDICO JURIDICA facie, que no se debe
SUJETO obviar por ser una Ley de
STATUS ACTIVO Vieja data, más aun en la
IV. PARTES DEL
SUJETO actualidad con la Ley 55
PROCESO JURÍDICO
PASIVO de 2011, la cual
ES VIABLE (por el simplifica los requisitos
V. PROBLEMA CAPACIDAD de adjudicaciones de
Accionante)
JURIDICO DE EJERCICIO diferentes tipos.
VI. TESIS CAPACIDAD
SE PLANTEA
JURÍDICA(por la FÁCTICA
Corte)
VII. NORMAS
ES VIABLE
JURÍDICA(del CAPACIDAD
accionante) JURÍDICA
ES SISTEMÁTICO
MOTIVACIÓN
VIII. MÉTODO
DISPOSITIVA
UTILIZADO POR LA EXEGÉTICO(interpretación
CORTE crítica y Personal de un Texto)
CAPACIDAD
IX. DEFERENCIAS
DE ANALISIS SE ACOGE
DE LA CORTE
JURÍDICO
CAPACIDAD
X. SALVAMENTO DE DE EJERCICIO
VOTO (DE HUBO
INTERPRETACI
ÓN PERSONAL)
XI. APORTES POR MOTIVACIÓN
HUBO
LA CORTE JURÍDICA
MOTIVACIÓN
JURÍDICA
MOTIVACIÓN
PROBATORIA
XII. ASPECTOS
MOTIVACIÓN
CONCLUIDOS POR HUBO
FÁCTICA
LA CORTE
MOTIVACIÓN
DISPOSITIVA
(QUE IMPONE
SU CRITERIO)
85
No. 2
DEMANDA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA DE PLENA
JURISDICCIÓN INTERPUESTA POR EL LICENCIADO RODIS MARTÍNEZ, EN
REPRESENTACIÓN DE JUAN CARLOS PINZÓN FERNÁNDEZ, PARA QUE SE
DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA PROVIDENCIA N 004-10 DE 20 DE ENERO
DE 2010, EMITIDA POR LA DIRECCIÓN NACIONAL DE REFORMA AGRARIA
DEL MINISTERIO DE DESARROLLO AGROPECUARIO, EL ACTO
CONFIRMATORIO, Y SE HAGAN OTRAS DECLARACIONES. PONENTE: ABEL
AUGUSTO ZAMORANO PANAMÁ, CUATRO (4) DE MAYO DE DOS MIL
DIECISÉIS (2016).
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Abel Augusto Zamorano
Fecha: 04 de mayo de 2016
Materia: Acción contenciosa administrativa
Plena Jurisdicción
Expediente: 116-13
VISTOS:
El Procurador de la Administración sustentó ante el resto de los Magistrados que
integran la Sala Tercera de la Corte Suprema, recurso de apelación contra la Resolución de
23 de octubre de 2014, proferida por el Magistrado Sustanciador, que admitió la demanda
contencioso-administrativa de plena jurisdicción interpuesta por el licenciado Rodis
Martínez, en representación del señor JUAN CARLOS PINZÓN FERNÁNDEZ, para que
se declare nula, por ilegal, la Providencia N° 004-10 de 20 de enero de 2010, emitida por la
86
Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, el acto
confirmatorio, y para que se hagan otras declaraciones.
El representante del Ministerio Público solicita se revoque el auto apelado, en virtud
de que la demanda incoada no se dirige contra un acto definitivo que decida directa o
indirectamente en el fondo del asunto, de modo que le ponga término o haga imposible su
continuación.
Una vez analizados los argumentos expuestos con anterioridad, y revisadas las
constancias procesales, quienes suscriben estiman que le asiste razón al recurrente en base a
las consideraciones que detallamos en las líneas siguientes.
Esta Superioridad observa que la parte actora en su libelo de demanda solicita se declare la
ilegalidad de una providencia mediante la cual se anula una solicitud de adjudicación, se
niega otra solicitud de anulación de adjudicación, presentadas ambas sobres dos globos de
terreno ubicados en la comunidad Juan Bran, Corregimiento de El Cristo, Distrito de
Aguadulce, Provincia de Coclé, y se ordena continuar con los trámites de la solicitud de
adjudicación N° 4-204-91 de 10 de junio de 1991, a nombre del señor Felícito Fernández
Cruz.
Ahora bien, el resto de los Magistrados se percatan que el acto administrativo
demandado no constituye un acto definitivo que ponga término a un procedimiento o trámite,
tal como lo exige el artículo 42 de la Ley N° 135 de 1943, modificada por la Ley N° 33 de
1946, que establece lo siguiente:
87
"Artículo 42. Para ocurrir en demanda ante el Tribunal de lo Contencioso-
Administrativo es necesario que se haya agotado la vía gubernativa, lo que se entenderá
cuando los actos o resoluciones respectivos no son susceptibles de ninguno de los
recursos establecidos en los artículos 33, 38, 39 y 41 o se han decidido, ya se trate de
actos o resoluciones definitivas, o de providencias de trámite, si estas últimas deciden
directa o indirectamente el fondo del asunto, de modo que le pongan término o hagan
imposible su continuación". (Lo resaltado es de la Sala)
En ese sentido, de una lectura del acto administrativo impugnado, se desprende que la
mencionada Providencia N° 004-10 de 20 de enero de 2010, emitida por la Dirección
Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, efectivamente
constituye un acto preparatorio o de mero trámite, pues la misma decide una cuestión
incidental referente a una solicitud de anulación de adjudicación presentada dentro del
proceso administrativo principal de adjudicación de un terreno, y dispone continuar con el
trámite del mismo, el cual culminará con la decisión final que aprobará o no la adjudicación
del globo de terreno ubicado en la comunidad Juan Bran, Corregimiento de El Cristo, Distrito
de Aguadulce, Provincia de Coclé, adjudicación que vendría a constituir el acto definitivo
susceptible de impugnación ante esta Sala.
En virtud de lo anteriormente expuesto, el resto de la Sala estima que la demanda
contencioso-administrativa de plena jurisdicción incoada por el señor JUAN CARLOS
PINZÓN FERNÁNDEZ, a través de apoderado judicial, no puede ser admitida, pues la
misma no cumple con los requisitos exigidos por la Ley Nº 135 de 1943, modificada por la
Ley Nº 33 de 1946.
88
En mérito de lo expuesto, el resto de los Magistrados que integran la Sala Tercera de
la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la
Ley, PREVIA REVOCATORIA de la Resolución de 23 de octubre de 2014, NO
ADMITEN la demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción interpuesta por el
señor JUAN CARLOS PINZÓN FERNÁNDEZ, a través de apoderado judicial, para que
se declare nula, por ilegal, la Providencia N° 004-10 de 20 de enero de 2010, emitida por la
Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario.
FUNDAMENTO DE DERECHO: Artículo 42 de la Ley N° 135 de 1943, modificada por
la Ley N° 33 de 1946.
Notifíquese,
ABEL AUGUSTO ZAMORANO
CECILIO CEDALISE RIQUELME
KATIA ROSAS (Secretaria)
89
TABLA 3: FICHA DE ANALISIS JURISPRUDENCIAL PARA RECOLECTAR LOS DATOS DE
INVESTIGACIÓN
DATOS INDICADOR APRECIACIÓN SI NO COMENTARIOS
JURÍDICOS JURÍDICO ANALÍTICA JURÍDICA
STATUS PERSONA NATURAL
I.IDENTIFICACIÓN PERSONA JURIDICA Se considera que
DELA DE PLENA el trámite que se
JURISPRUDENCIA
DE NULIDAD
realiza en la
esfera
ACCIÓN DE AMPÁRO administrativa
cumplió con las
II. HECHOS ANALISIS ES RELEVANTE Normas legales
JURÍDICOS FÁCTICO
III. ASPECTO CAPACIDAD ES CONSIDERADO correspondientes,
JURIDICO JURIDICA sin embargo,
SUJETO parece que hay un
IV. PARTES DEL STATUS ACTIVO vacio jurídico de
PROCESO
JURÍDICO conocimiento de
SUJETO la diferencia que
PASIVO encierra la
conceptualización
de terminologia
V. PROBLEMA CAPACIDAD DE ES VIABLE (por el
JURIDICO EJERCICIO Accionante) juridica en cuanto
VI. TESIS CAPACIDAD SE PLANTEA a resolución,
JURÍDICA (por la FÁCTICA providencia y
Corte) resueltos emitidos
VII. NORMAS CAPACIDAD ES VIABLE
JURÍDICA(del JURÍDICA por el ente
accionante) administrativo.
VIII. MÉTODO MOTIVACIÓN ES SISTEMÁTICO
UTILIZADO POR DISPOSITIVA EXEGÉTICO(interpretación
LA CORTE crítica y Personal de un
Texto)
IX. DEFERENCIAS CAPACIDAD DE SE ACOGE
DE LA CORTE EJERCICIO
CAPACIDAD
JURÍDICA
X. SALVAMENTO CAPACIDAD DE HUBO
DE VOTO INTERPRETACIÓN
PERSONAL
XI. APORTES POR MOTIVACIÓN HUBO
LA CORTE JURÍDICA
XII. ASPECTOS MOTIVACIÓN HUBO
CONCLUIDOS POR JURÍDICA
LA CORTE MOTIVACIÓN
PROBATORIA
MOTIVACIÓN
FÁCTICA
MOTIVACIÓN
DISPOSITIVA
(QUE IMPONE SU
CRITERIO)
MOTIVACIÓN
PROBATORIA
89
No. 3
ACCIÓN DE AMPARO DE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES
INTERPUESTO POR EL LICENCIADO MANUEL E. SÁNCHEZ, EN
REPRESENTACIÓN DE NICANOR CASTILLO, EN CONTRA DE LA
RESOLUCIÓN PROVEÍDO NO.004-2-13 DE 25 DE FEBRERO DE 2013, DICTADA
POR LA DIRECCIÓN TITULACIÓN Y REGULARIZACIÓN. PONENTE: HARRY
A. DÍAZ. PANAMÁ, VEINTISIETE (27) DE AGOSTO DE DOS MIL TRECE (2013).
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Pleno
Ponente: Harry Alberto Díaz González
Fecha: miércoles, 27 de agosto de 2013
Materia: Amparo de Garantías Constitucionales
Primera instancia
Expediente: 470-13
VISTOS:
Conoce el Pleno de la Corte Suprema de Justicia de la Acción de Amparo de Garantías
Constitucionales interpuesta por el licenciado Manuel E. Sánchez, en representación de
Nicanor Castillo Castillo, contra la resolución Administrativa denominada Proveído No. 004-
2-13 de 25 de febrero de 2013, dictada por la Dirección Nacional de Titulación y
Regularización de Tierras.
Por lo que encontrarnos en la fase de admisibilidad, procede esta Corporación de
Justicia a verificar el libelo contentivo de la iniciativa constitucional con el fin de determinar
si cumple con los requisitos constitucionales, legales y jurisprudenciales.
90
En primer lugar, se observa que la demanda no fue dirigida al Honorable Magistrado
Presidente de la Corte, sino a los Honorables Magistrados de la Corte Suprema de Justicia
(fs.3), con lo cual se incumple lo dispuesto en el artículo 101 del Código Judicial.
El libelo cumple con los requisitos comunes de toda demanda, los cuales se
encuentran contemplados en el artículo 665 del Código Judicial.
Con respecto a los requisitos especiales para la admisión de las demandas de amparo,
los cuales se encuentran estipulados en el artículo 2619 del Código Judicial, tenemos que:
Se hace mención expresa de la orden impugnada, es decir, la resolución
Administrativa denominada Proveído No. 004-2-13 de 25 de febrero de 2013, dictada por la
Dirección Nacional de Titulación y Regularización (A.N.A.T.I), mediante la cual se ordena
cumplir con la resolución No. D.N. 214-99 fechada 9 de julio de 1999, la cual fue confirmada
por el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, mediante Resolución No. 349-99 fechada 11
de octubre de 1999 y por ende darle cumplimiento al estudio tenencial realizado en campo el
cual consta a fojas 379-381. (fs.7).
De igual manera cumple con la identificación del servidor público, funcionario,
institución o corporación que impartió la orden. En este caso, la Dirección Nacional de
Titulación y Regularización, Despacho Director Nacional.
91
LOS HECHOS DE LA DEMANDA
Respecto a los hechos en que se funda la pretensión, se observa que el accionante ha
expuesto cuatro puntos, no obstante, ha omitido explicar la forma en que, a su juicio, dichos
hechos llegan a lesionar la norma Constitucional. (fs. 10-11).
En ese orden se tiene que el proponente alude al hecho, que el señor Director de la
Antigua Reforma Agraria, mediante resolución No. N-214-99 de 9 de julio de 1999, ordenó
la división del Globo de Terreno Nacional ocupado por el señor Nicanor Castillo con la
señora María Castillo de Arcía, entendiéndose que es la porción sobre la cual existía
evidencia de su ocupación. (fs. 10)
Explica el amparista que la orden de división tenía como finalidad la titulación y
adjudicación del área ocupada por las partes, por lo cual se solicitó la práctica de un estudio
tenencial por parte de los funcionarios del Departamento de Catastro de la antigua Reforma
Agraria, con el fin de verificar los signos visibles de una evidente ocupación, como se había
ordenado en la resolución, pero los resultados de ese estudio no demuestran, ni comprueban
la evidente ocupación de las partes, sino que el mismo se reduce a demarcar las áreas de
terreno que se pretenden titular, sin indicar las razones o motivos que se tomaron en cuenta
para darle a la señora Matilde de Arcía "3 Has" y al señor Nicanor Castillo 4559 metros
cuadrados. (fs. 10).
Agrega el peticionante que el citado estudio no contempló los signos evidentes de
ocupación del señor Nicanor Castillo, como se indican en la diligencia de inspección
efectuada por el Juzgado Municipal del Distrito de Olá, ni en la efectuada por el Corregidor
del Distrito de La Pava, por lo cual estima se configura una violación al debido proceso,
92
puesto la decisión tomada por el Director de A.N.A.T.I, deja de lado la orden administrativa
debidamente ejecutoriada, referente a que la división debe fundarse en la ocupación evidente
ejercida por el demandante sobre la totalidad del globo de terreno objeto de la reclamación
agraria, entrando en contradicción con la resolución No. N-214-99 de 9 de julio de 1999. (fs.
10)
En la sección correspondiente a las garantías fundamentales consideradas infringidas
y el concepto en que lo han sido, el accionante transcribe el contenido del artículo 32 de la
Constitución Política de la República, esgrimiendo como concepto de infracción la violación
directa por omisión de la citada norma, ya que al ordenarse el cumplimiento del estudio
tenencial ofrecido por el ingeniero Luis Nieto, se incumple con el requisito constitucional
que exige el cumplimiento de los trámites legales indicados en la resolución No. N-214-99
de 9 de julio de 1999. (fs. 9)
CONSIDERACIONES DEL PLENO
Se observa que la orden censurada en sede de Amparo de Garantías Constitucionales,
consiste en el Proveído No. 004-2-13 de 25 de febrero de 2013, dictado por la Dirección
Nacional de Titulación y Regularización - Despacho del Director Nacional, por medio de la
cual se ordena cumplir con la resolución No. D.N.-214-99, fechada 9 de julio de 1999,
confirmada por el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, mediante Resolución No. 349-99
fechada 11 de octubre de 1999, y por ende darle cumplimiento al estudio Tenencial realizado
en campo el cual consta a fojas 379-381. (fs.22)
93
En ese orden tenemos que la resolución en estudio, es la repuesta a la objeción
presentada por el licenciado Manuel E. Sánchez en nombre de Nicanor Castillo, contra el
resultado del Estudio Tenencial No. DNET. M.022-12 fechado 14 de agosto de 2012,
realizado por Departamento de Estudios Tenenciales. En dicha objeción el licenciado Manuel
Sánchez solicita se realice un nuevo estudio tenencial que cumpla con los requisitos mínimos
señalados en la ley, verificando en campo que persona o personas ocupan y trabajan
realmente la tierra.
No obstante, la decisión de la Dirección Nacional de Titulación y Regularización ante
la objeción planteada fue la siguiente:
"En atención a lo expuesto, debe cumplirse con la resolución No. D.N.-214-99,
fechada 9 de julio de 1999, la cual fue confirmada por el Ministerio de Desarrollo
Agropecuario, mediante resolución No. 349-99 fechada 11 de octubre de 1999, y
por ende darle cumplimiento al estudio tenencial realizado en campo el cual consta
a fojas 379-381. (fs. 22)
La resolución identificada como No. D.N.-214-99 de 9 de julio de 1999, a la cual se
ordena darle cumplimiento es aquella por la cual se resolvió un conflicto agrario suscitado
entre Nicanor Castillo y María De Gracia Castillo, en la cual el Director Nacional del
Ministerio de Desarrollo Agropecuario resolvió lo siguiente:
"PRIMERO: Ordenar la división de la parcela en disputa a que se refiere la parte
motiva de la presente resolución, correspondiendo a María De Gracia Castillo una
parte del terreno y a Nicanor Castillo una cuota parte, entendiéndose que es la
porción sobre el cual exista evidencia de su ocupación.
94
SEGUNDO: Autorizar a María De Gracía Castillo y a Nicanor Castillo para que
inicien, según el caso y continúen los trámites de adjudicación sobre sus respectivas
porciones de terrenos.
TERCERO: Facultar a la oficina de Reforma Agraria de la Región 4 Provincia de
Coclé, para que efectúe la división ordenada.
CUARTO: Advertir a las partes que contra la presente Resolución proceden los
recursos administrativos de Reconsideración y Apelación ante el Director Nacional
de Reforma Agraria o ante el señor Ministro de Desarrollo Agropecuario,
respectivamente, los cuales deberán interponerse dentro de los cinco (5) días
siguientes a la notificación personal o dentro de los cinco (5) días de fijación del
Edicto, si hubiere lugar a ello." (fs. 18-19)
Contra la anterior resolución se presentó recurso de reconsideración siendo resuelto
mediante resolución No. D.N. 349-99 de 11 de octubre de 1999, la cual dispuso:
"PRIMERO: Confirmar como en efecto se confirma en todas sus partes la
Resolución No. DN-214-99 del 9 de julio de 1999..." (fs. 20-21)
Una revisión de los hechos que fundamentan la demanda permiten colegir, que lo que
pretende el amparista es que se realice una revisión o valoración de los elementos ponderados
en el estudio tenencial realizado por el ingeniero Luis Nieto técnico del Departamento de
Catastro de la antigua reforma agraria, pues a su criterio dicho estudio tenencial no consigna
los signos visibles de una verdadera y efectiva ocupación tales como cultivos, cercas y
construcciones por parte del señor Nicanor Castillo, hecho éste (ocupación efectiva) que se
ordenó verificar en la resolución de No. N-214-99 de 9 de julio de 1999, todo lo cual denota
95
que los funcionarios encargados no se presentaron al terreno en debate, pues de haber
concurrido se hubiesen percatado de la ocupación, como en efecto lo hicieron el Corregidor
de La Pava y el Juez Municipal de Olá, por lo cual peticionó se realizara un nuevo estudio
tenencial sobre el terreno.
El amparista ha invocado como infringido el artículo 32 de la Constitución Política
en concepto de omisión, ya que al ordenarse el cumplimiento del estudio tenencial ofrecido
por el ingeniero Luis Nieto a la licenciada Vanessa Muñoz, quien a su vez lo remite a la
Dirección Nacional de la Antigua Reforma Agraria, "se incumple con el requisito
constitucional que exige el cumplimiento de los trámites legales indicados en la resolución
No. N-214-99 de 9 de julio de 1999."
Lo antes dicho permite constatar que lo reclamado vendría a ser una infracción de
legalidad y no infracción a una norma constitucional como lo exige el artículo 2615 del
Código Judicial, lo que hace a la acción de amparo manifiestamente improcedente en los
términos del artículo 2620 del Código Judicial. Así se observa que el accionante sostiene que
se ha incumplido con el requisito constitucional que exige el cumplimiento de los trámites
legales indicados en la resolución No. N-214-99 de 9 de julio de 1999, no obstante, su dicho
no encuentra respaldo con las constancias del proceso de lo cual se denota, que la resolución
que se cuestiona vía de amparo, corresponde en efecto al cumplimiento de otra resolución
debidamente ejecutoriada.
En ese sentido resaltamos que una vez se resuelve el proceso principal, es decir, el
conflicto agrario suscitado entre Nicanor Castillo y María De Gracia Castillo, el Director
Nacional del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, ordenó la división de la parcela en
96
disputa, otorgando a María De Gracia Castillo una parte del terreno y a Nicanor Castillo una
cuota parte, entendiéndose por ésta la porción sobre la cual exista evidencia de ocupación,
para lo cual facultó a la oficina de Reforma Agraria para que efectúe la división ordenada.
En ese orden es que se realiza el estudio tenencial identificado como DNET. M.022-12
fechado de 14 de agosto de 2012 suscrito por el Departamento de Estudios Tenenciales, el
cual al ser puesto en conocimiento de las partes fue objetado por el licenciado Manuel
Castillo, al discrepar sobre la forma en que fue distribuido el terreno entre las dos partes en
litigio.
Lo antes dicho permite corroborar que el proveído atacado corresponde al resultado
de la objeción planteada por el licenciado Manuel Sánchez en el sentido de que se dejara sin
efecto el estudio tenencial realizado y se efectuara uno nuevo; no obstante, todo lo contrario,
se reiteró dar cumplimiento a lo resuelto con anterioridad y en consecuencia actuar de
conformidad con el estudio tenencial efectuado por el Departamento de Estudios
Tenenciales.
Entrar en consideraciones valorativas o probatorias sobre el porque del resultado del
estudio tenencial que dispuso la parte del terreno que le corresponde a cada parte de la
controversia, no compete a este Tribunal Constitucional, quien sólo para el caso en concreto
se ha limitado a verificar el cumplimiento del debido proceso y que cada parte haya tenido la
oportunidad de hacer valer sus peticiones y objeciones, como en efecto se verifica y se
permitió.
Lo anterior lo sostenemos en razón de que al ser resuelta la controversia principal
mediante resolución No. D.N.-214-99 de 9 de julio de 1999 en la cual el Director Nacional
97
del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, dispuso la división del terreno entre las dos
partes, de igual manera se facultó en ella a la oficina de Reforma Agraria para que efectuara
la citada división. Tal como se verifica en su oportunidad procesal el licenciado Manuel
Sánchez presentó reconsideración contra la anterior resolución, la cual fue confirmada por el
Director Nacional del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, en resolución No. D.N. 394-
99 de 11 de octubre de 1999.
De igual manera se observa que al conocer el resultado del estudio tenencial sobre el
terreno en disputa, presentó objeción al mismo, por lo cual se emitió el proveído No.004-2-
13 de 25 de febrero de 2013, el cual es el objeto de la presente demanda; no obstante como
se ha dicho el mismo corresponde al pronunciamiento realizado por la autoridad competente
Dirección Nacional de Titulación y Regularización de Tierras, ante una objeción planteada
por el licenciado Manuel Sánchez proponente de la presente acción, ante su discorfomidad
con parte del terreno dada a su representado Nicanor Castillo.
Bajo esta concepción, es oportuno citar lo que, en sentencia de amparo constitucional,
proferida por la Corte Suprema de Justicia el 14 de agosto de 1996, se dejó plasmado en
aquella oportunidad:
"El recurso de amparo tiene carácter subsidiario y no es una tercera instancia judicial
revisora de las decisiones judiciales, de manera que las cuestiones de estricta legalidad
ordinaria, resultan ajenas al amparo constitucional. Por ello mismo, es un proceso
constitucional sustantivo e independiente de la vía judicial ordinaria seguida con carácter
previo, que no se configura como un recurso jurisdiccional equivalente a cualesquiera otros
previstos por el ordenamiento...".
98
Del extracto antes citado se puede entender de modo sencillo, la imposibilidad de
acudir a este mecanismo cuando el asunto es de mera legalidad, pues, la causa que la origina
no trasciende al campo constitucional; además la vulneración del debido proceso prospera en
aquellos casos en que los trámites esenciales del proceso hayan sido pretermitidos,
produciéndose indefensión, caso frente al cual no nos encontramos. Así las cosas, procede
la no admisión del presente amparo.
PARTE RESOLUTIVA
Por las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de Justicia, PLENO,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ADMITE
la Acción de Amparo de Garantías Constitucionales, promovida por el licenciado Manuel E.
Sánchez, en representación de Nicanor Castillo Castillo, contra la resolución administrativa
denominada Proveído No. 004-2-13 de 25 de febrero de 2013, dictada por la Dirección
Nacional de Titulación y Reguralización de Tierras, (ANATI).
Notifíquese y Devuélvase,
HARRY ALBERTO DÍAZ GONZÁLEZ
LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ (Con Salvamento de Voto) -- JERÓNIMO
MEJÍA E. -- HARLEY J. MITCHELL D. -- ALEJANDRO MONCADA LUNA --
OYDÉN ORTEGA DURÁN -- JOSÉ EDUARDO AYU PRADO CANALS -- VICTOR
L. BENAVIDES P. -- HERNÁN A. DE LEÓN BATISTA
YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria General)
99
TABLA 4: FICHA DE ANALISIS JURISPRUDENCIAL PARA RECOLECTAR LOS DATOS DE
INVESTIGACIÓN
DATOS INDICADOR APRECIACIÓN SI NO COMENTARIOS
JURÍDICOS JURÍDICO ANALÍTICA JURÍDICA
Se considera que la tesis planteada
I.IDENTIFICACIÓ STATUS PERSONA NATURAL
N DELA PERSONA JURIDICA por la Corte determina que las
JURISPRUDENCIA DE PLENA actuaciones procedimentales
DE NULIDAD correspondientes de las
ACCIÓN DE AMPÁRO resoluciones impugnadas fueron
II. HECHOS ANALISIS ES RELEVANTE debidamente inculcadas a través
JURÍDICOS FÁCTICO
III. ASPECTO CAPACIDAD ES CONSIDERADO del procedimiento que estipula la
JURIDICO JURIDICA Ley 37 de 1962.
CAPACIDAD DE SUJETO Inculcadas legalmente llevadas a
IV. PARTES DEL EJERCICIO ACTIVO cabo por los funcionarios
PROCESO SUJETO
JURÍDICO PASIVO
mencionados en primera instancia.
V. PROBLEMA CAPACIDAD DE ES VIABLE (por el
JURIDICO EJERCICIO Accionante)
VI. TESIS CAPACIDAD SE PLANTEA
JURÍDICA (por la FÁCTICA
Corte)
VII. NORMAS CAPACIDAD ES VIABLE
JURÍDICA(del JURÍDICA
accionante)
VIII. MÉTODO ES SISTEMÁTICO
UTILIZADO POR MOTIVACIÓN EXEGÉTICO(interpretació
LA CORTE DISPOSITIVA n crítica y Personal de un
Texto)
IX. CAPACIDAD DE SE ACOGE
DEFERENCIAS DE EJERCICIO
LA CORTE CAPACIDAD
JURÍDICA
X. SALVAMENTO CAPACIDAD DE HUBO
DE VOTO INTERPRETACIÓ
N PERSONAL
XI. APORTES POR MOTIVACIÓN HUBO
LA CORTE JURÍDICA
XII. ASPECTOS MOTIVACIÓN HUBO
CONCLUIDOS POR JURÍDICA
LA CORTE MOTIVACIÓN
PROBATORIA
MOTIVACIÓN
FÁCTICA
MOTIVACIÓN
DISPOSITIVA
(QUE IMPONE SU
CRITERIO)
MOTIVACIÓN
PROBATORIA
No. 4
AMPARO DE GARANTIAS CONSTITUCIONALES PRESENTADO POR EL
LICENCIADO TOMÁS VEGA CADENA, EN NOMBRE Y REPRESENTACIÓN
DEL SEÑOR JOHN ALMILLATEGUI, CONTRA LA PROVIDENCIA NO. 178 DE
11 DE OCTUBRE DE 2016, DICTADA POR LA DIRECCIÓN NACIONAL DE
TITULACIÓN Y REGULARIZACIÓN DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE
ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS (ANATI). PONENTE: CECILIO CEDALISE
RIQUELME. PANAMÁ, CATORCE (14) DE FEBRERO DE DOS MIL DIECISIETE
(2017). -
100
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Pleno
Ponente: Cecilio A. Cedalise Riquelme
Fecha: 14 de febrero de 2017
Materia: Amparo de Garantías Constitucionales
Primera instancia
Expediente: 1129-16
VISTOS:
Conoce el Pleno de la Corte Suprema de Justicia de la Acción de Amparo de Garantías
Constitucionales promovida por el licenciado Tomás Vega Cadena, en su condición de
apoderado judicial del señor JOHN ALMILLATEGUI, contra la Providencia No. 178 de 11
de octubre de 2016, emitida por la Dirección Nacional de Titulación y Regularización de la
Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI).
I.- ACTO IMPUGNADO.
El acto atacado por vía de amparo, consiste en la Providencia No. 178 de 11 de octubre
de 2016, emitida por la Dirección Nacional de Titulación y Regularización de la Autoridad
Nacional de Administración de Tierras (ANATI), mediante la cual se dispuso lo siguiente:
RESUELVE:
PRIMERO: Téngase al Licenciado Tomás Vega Cadena, como apoderado judicial
del señor JOHN ALMILLATEGUI RACEY.
SEGUNDO: Téngase al Lcdo. JORGE ISAAC ORTEGA CRUZ, como abogado
principal y a los Licenciados AMADO SAMUDIO BARRANTES y ROBERTO OTERO
101
SPARKS, como abogados sustitutos, para que actúen en nombre y representación del
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS.
TERCERO: SE ORDENA CORRER TRASLADO DEL INCIDENTE DE
PREVIO Y ESPECIAL PRONUNCIAMIENTO Y DE NULIDAD, presentado por el
Licdo. JORGE ISAAC ORTEGA CRUZ, en representación del MINISTERIO DE
ECONOMÍA Y FINANZAS dentro de la solicitud de adjudicación y titulación basada en
la Ley 80 de 31 de diciembre de 2009 promovida por el señor JOHN ALMILLATEGUI,
contenida en el expediente DNTR-362-2015, de dos globos de terreno: Globo A con una
cabida superficiaria de 5,863.57 mts2 y Globo B con una cabida superficiaria de 1,173.11
mts2, ambas a segregar de la finca No. 5837, Tomo 564, Folio 264, propiedad de la Nación,
localizadas en Farallón, Corregimiento de Río Hato, Distrito de Antón, Provincia de Coclé,
al Lcdo. TOMAS VEGA CADENA, apoderado judicial del señor JOHN ABEL
ALMILLATEGUI RACEY, por el término de tres (3) días hábiles una vez notificada la
respectiva providencia, para que formule sus objeciones que crea necesario.
FUNDAMENTO DE DERECHO: Ley 80 de 31 de diciembre de 2009, artículo 107,
108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115 116 y 117 de la Ley 38 de 31 de julio de 2000.
II.- DE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO.
Con el objeto de decidir sobre la admisibilidad de esta iniciativa constitucional, se
procede a examinar si el libelo de amparo cumple con los requisitos de procedibilidad
establecidos por la Ley y la jurisprudencia para la admisión de este tipo de demandas.
En tal sentido, observa esta Colegiatura que la iniciativa constitucional que nos ocupa,
cumple con los requisitos formales mínimos comunes a toda demanda que establece el
102
artículo 665 del Código Judicial. No obstante, en cuanto a los hechos que dan origen a la
pretensión, los derechos fundamentales que se estiman infringidos y el concepto de la
infracción, no ocurre lo mismo.
En este sentido, advierte esta Superioridad que, si bien la norma constitucional que se
considera violentada es el artículo 32 de la Carta Magna, al desarrollar el concepto de la
infracción, se comprueba que evidentemente la pretensión tiene matices de ilegalidad y no
de violación de derechos fundamentales, pues la intención del amparista es que se examinen
las razones de orden legal, por las cuales se dictó la resolución impugnada. Tanto es así, que
en la demanda el amparista basa sus argumentos para justificar la acción de amparo señalando
que la actuación de la autoridad demandada viola el debido proceso y afecta de manera
directa el derecho de su representado, ya que se trata de impedir la compra a la Nación, sin
ninguna causa legal. Agrega que, la argumentación del Ministerio de Economía y Finanzas,
al señalar que el trámite es nulo porque se le tenía que notificar a ellos, por ser custodios de
los bienes de la Nación, estima es improcedente y fuera de lugar.
Sigue señalando, que la ANATI no debió permitir que el Ministerio de Economía y
Finanzas actuara en el expediente, de allí que, estima que la orden atacada debe ser revocada
y consecuentemente, ordenarle a la autoridad que continúe con el trámite de compra a la
Nación, a favor de JOHN ALMILLATEGUI.
Por otro lado, cita como normas infringidas los artículos 619 del Código Judicial, y
el artículo 113, último párrafo de la Ley 38 de 2000. De esto se concluye, que lo que cuestiona
el accionante es la interpretación que hace la autoridad demandada de ciertas normas legales
y la valoración de hechos; circunstancias que conducen a concluir que no existe el concepto
103
de infracción del artículo 32 constitucional. Ello es así pues, ni las constancias procesales ni
los cargos que le formula el amparista a los actos recurridos, permiten a esta Superioridad
ubicar la controversia en el plano de infracciones a los derechos y garantías fundamentales.
Y es que, precisamente, el traslado de todo incidente es un trámite considerado esencial por
la ley; y en el caso en estudio, al correrle traslado del incidente de previo y especial
pronunciamiento y de nulidad presentado por el Ministerio de Economía y Finanzas, al hoy
amparista, se cumple con el debido proceso, toda vez que dentro del término señalado, de
tres días hábiles, deberá formular sus objeciones (tal como en efecto lo hizo). Tema que
deberá ser atendido por la autoridad demandada y no por el Tribunal de Amparo.
Este Pleno, en reiteradas ocasiones ha expresado que la acción de Amparo de
Garantías Constitucionales, se ha establecido con el propósito fundamental de proteger a las
personas contra actos u órdenes arbitrarias emanadas de la autoridad, que violen directamente
sus garantías constitucionales, y no como un mecanismo o instancia adicional intraprocesal;
en consecuencia, sólo es viable cuando se aprecie de manera ostensible, que la resolución
censurada o atacada se encuentra desprovista de sustento legal, y constituye una posible
violación de derechos fundamentales protegidos por la Constitución Política y otros
instrumentos de Derechos Humanos.
Dentro de este contexto, es importante resaltar que la utilización del amparo como
medio para verificar la valoración probatoria o que la interpretación de la ley por parte del
juez ordinario haya sido correcta es posible, de manera excepcional, en aquellos casos en los
que se ha violado un derecho o garantía fundamental por razón de una sentencia arbitraria o
por una sentencia en la que exista falta de motivación o que se haya realizado una motivación
insuficiente o deficiente argumentación (Cfr. Sentencia de 21 de noviembre de 2011) o
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cuando se trate de una sentencia en la que se aprecie una evidente mala valoración o no
apreciación de algún medio probatorio trascendental para la decisión (Cfr. Sentencia de 4 de
julio de 2012) o cuando se trate de una sentencia en la que se ha cometido un grave error al
interpretar o aplicar la ley, siempre que, se reitera, se afecte con una de dichas sentencias un
derecho o garantía fundamental (Cfr. Sentencia de 5 de septiembre de 2012), sin embargo,
en el presente caso no se aprecian las excepciones que hacen idónea la promoción de esta
acción constitucional.
Por ello, lo que corresponde es no admitir la acción de amparo de derechos
fundamentales promovida, a lo que procede de inmediato.
En virtud de lo antes expuesto, la Corte Suprema, PLENO, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ADMITE la acción de amparo de
garantías constitucionales interpuesta por el licenciado Tomás Vega Cadena, en su condición
de apoderado judicial del señor JOHN ALMILLATEGUI contra la Providencia No. 178 de
11 de octubre de 2016, emitida por la Dirección Nacional de Titulación y Regularización de
la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI).
Notifíquese. –
CECILIO A. CEDALISE RIQUELME
105
SECUNDINO MENDIETA -- HARRY ALBERTO DÍAZ GONZÁLEZ -- LUIS
RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ -- JERÓNIMO MEJÍA E. -- OYDÉN ORTEGA
DURÁN -- ANGELA RUSSO DE CEDEÑO -- ABEL AUGUSTO ZAMORANO --
JOSÉ EDUARDO AYU PRADO CANALS
YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria General)
TABLA 5: FICHA DE ANALISIS JURISPRUDENCIAL
DATOS INDICADOR JURÍDICO APRECIACIÓN SI NO COMENTARIOS
JURÍDICOS ANALÍTICA JURÍDICA
STATUS PERSONA NATURAL Se considera, que
I.IDENTIFICACIÓN
es influyente para
DELA
PERSONA JURIDICA poder accionar a
JURISPRUDENCIA
la corte suprema
DE PLENA de Justicia
determinar y
DE NULIDAD plantear un
analisis jurídico
ACCIÓN DE AMPÁRO de interpretación
de lo que se
II. HECHOS ANALISIS FÁCTICO ES RELEVANTE
JURÍDICOS pretende en los
III. ASPECTO CAPACIDAD JURIDICA ES CONSIDERADO aspectos fácticos
JURIDICO de ilegalidad o
SUJETO que viola las
IV. PARTES DEL STATUS ACTIVO
PROCESO
garantias
JURÍDICO fundamentales;
SUJETO
sin embargo, debe
PASIVO
conocerce la
V. PROBLEMA CAPACIDAD DE EJERCICIO ES VIABLE (por el diferencia entre el
JURIDICO Accionante) contexto y
CAPACIDAD FÁCTICA SE PLANTEA conceptualización
VI. TESIS
JURÍDICA(por la de ilegalidad y
Corte) vulneralidad de
VII. NORMAS CAPACIDAD JURÍDICA ES VIABLE las garantias
JURÍDICAS (del fundamentales.
accionante)
VIII. MÉTODO MOTIVACIÓN DISPOSITIVA ES SISTEMÁTICO
UTILIZADO POR
LA CORTE
EXEGÉTICO(interpretación
crítica y Personal de un
Texto)
IX. DEFERENCIAS CAPACIDAD DE ANALISIS SE ACOGE
DE LA CORTE JURÍDICO
X. SALVAMENTO CAPACIDAD DE EJERCICIO (DE HUBO
DE VOTO INTERPRETACIÓN PERSONAL)
XI. APORTES POR MOTIVACIÓN JURÍDICA HUBO
LA CORTE
XII. ASPECTOS MOTIVACIÓN JURÍDICA HUBO
CONCLUIDOS POR MOTIVACIÓN PROBATORIA
LA CORTE MOTIVACIÓN FÁCTICA
MOTIVACIÓN DISPOSITIVA
(QUE IMPONE SU CRITERIO)
No. 5
106
DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD INTERPUESTA
POR EL LICENCIADO OMAR ARMANDO WILLIAMS JIMENEZ, EN
REPRESENTACIÓN DE ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL SISTEMA DE RIEGO DE
LAJAS, PARA QUE SE DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA RESOLUCIÓN N D.N.2-2623
DEL 17 DE DICIEMBRE DE 2007, EMITIDA POR LA DIRECCIÓN NACIONAL DE
REFORMA AGRARIA DEL MINISTERIO DE DESARROLLO
AGROPECUARIO.PONENTE: LUIS RAMÓN FÁBREGA S. PANAMÁ, CUATRO (4) DE
FEBRERO DE DOS MIL CATORCE (2014).
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Luis Ramón Fábrega Sánchez
Fecha: martes, 04 de febrero de 2014
Materia: Acción contenciosa administrativa
Nulidad
Expediente: 894-10
VISTOS:
El Licenciado Omar Armando Willliams, actuando en nombre y representación de la Asociación de
Usuarios del Sistema de Riegos Lajas, ha interpuesto demanda contencioso administrativa de nulidad
para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No.D.N. 2-2623 de 17 de diciembre de 2007,
expedida por la Dirección Nacional de Reforma Agraria.
I. EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
Mediante la Resolución No.D.N. 2-2623 de 17 de diciembre de 2007, emitida por la Dirección
Nacional de Reforma Agraria, se resolvió lo siguiente:"...
RESUELVE:
1°. Adjudicar definitivamente a título oneroso a RAMIRO ANTONIO JAEN JAEN, de generales
expresadas, dos (2) globos de terrenos baldíos, ubicado en el Corregimiento CABECERA, Distrito
de PENONOMÉ, Provincia de COCLÉ, según Plano No.206-01-10677 del 17 de agosto de 2007,
aprobado por la Dirección Nacional de Reforma Agraria, las cuales se describen así: GLOBO A:
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Tiene una superficie de CIENTO TREINTA Y CUATRO HECTAREAS MAS CINCO MIL
VEINTIDOS METROS CUADRADOS CON TREINTA Y CUATRO HECTAREAS MAS
CINCO MIL VEINTIDOS METROS CUADRADOS CON TREINTA Y CUATRO
DECÍMETROS CUADRADOS (134Hás+5022.34M2), comprendida dentro de los siguientes
linderos generales.
NORTE: AGROGANADERA GIVET S. A.
SUR: BENILA DIAZ DE CONTE Y RUBEN LOPEZ
ESTE: SERVIDUMBRE EXISTENTE A PENONOME Y BENEDICTO GONZÁLEZ.
OESTE: CARRETERA PANAMERICANA A COCLE Y A PENONOME.
GLOBO B: Tiene una superficie de DOS HECTAREAS MAS OCHO MIL NOVECIENTOS
OCHENTA Y TRES METROS CUADRADOS CON SESENTA DECÍMETROS
CUADRADOS (2Há.+8983.60M2), comprendida dentro de los siguientes linderos generales.
NORTE: BENILA DIAZ DE CONTE
SUR: JORGE LUIS QUIROS PONCE
ESTE: BENILA DIAZ DE CONTE
OESTE: CARRETERA PANAMERICANA A COCLE Y PENONOMÉ.
El valor del Globo A, es de OCHOCIENTOS DIEZ BALBOAS (B/.810.00), y del Globo B, es de
DIECIOCHO BALBOAS (B/.18.00), o sea un total de los dos Globos de OCHOCIENTOS
VEINTIOCHO BALBOAS (B/.828.00), suma que pagó El Comprador, según consta en el
expediente.
3. Esta adjudicación queda sujeta a las restricciones legales del Código Agrario, Código
Administrativo, Ley 1 del 3 de febrero de 1994, Ley 41 del 1 de julio de 1998 de la Autoridad
Nacional del Ambiente, Decretó de Gabinete 35 del 6 de febrero de 1969 y demás disposiciones que
le sean aplicable.
4.-Se advierte a el comprador que está en la obligación de dejar una distancia de SIETE METROS
CON CINCUENTA CENTÍMETROS (7.50MTS), por lo menos desde la cerca de la parcela de
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terreno adjudicada hasta el eje de LA SERVIDUMBRE EXISTENTE A PENONOMÉ, con el cual
colinda por el lado ESTE del Globo A. y una distancia de VEINTICINCO METROS (25.00mts),
por lo menos desde la cerca de la parcela de terreno adjudicada hasta el eje de LA CARRETERA
PANAMERICANA A COCLE Y A PENONOME, con el cual colinda por el laso OESTE del
Globo A y del Globo B.
5.- El Comprador RAMIRO ANTONIO JAEN JAEN, autoriza al MINISTERIO DE
DESARROLLO AGROPECUARIO para que utilice la porción de tierra donde se desarrolla el
PROYECTO DE RIEGO DE LAJAS. Una vez culminado el Proyecto de Riego el comprador se
reserva el derecho de uso del mismo.
6.- El Comprador, RAMIRO ANTONIO JAEN JAEN, acepta la venta que se le hace por medio de
esta Resolución, en los términos expresados....".
II. FUNDAMENTO DE LA DEMANDA
A fojas 4 a la 48 del dossier, se encuentra la demanda contencioso administrativa de nulidad,
interpuesta por el Licenciado Omar Armando Williams, en representación de la Asociación de
Usuarios del Sistema de Riego Lajas, mediante la cual se solicita la nulidad, por ilegal, de la
Resolución No.D.N.2-2623 de 17 de diciembre de 2007, emitida por la Dirección Nacional de
Reforma Agraria.
Dicha demanda ha señalado como infringidas por el acto acusado, las siguientes normas legales:
Ley 38 de 31 de julio de 2000.
"Artículo 38. Cuando las entidades públicas deban resolver una serie numerosa de expedientes
homogeneos establecerán un procedimiento sumario de gestión mediante formularios impresos y
otros documentos que permitan el rápido despacho de los asuntos, y podrán utilizarse, cuando sean
idénticos los motivos y fundamentos de las resoluciones, tipos o series de éstas, siempre que se
109
exponga la motivación básica de la decisión, no se lesione la garantía del debido proceso legal y el
libre ejercicio de la abogacía.".
"Artículo 47. Se prohíbe establecer requisitos o trámites que no se encuentren previstos en las
disposiciones legales y en los reglamentos dictados para su debida ejecución. Constituye falta
disciplinaria la violación de este precepto y será responsable de ésta el Jefe o la Jefa del Despacho
respectivo.".
"Artículo 67. Todos los términos de días y horas que se señalen en los procesos administrativos,
comprenderán solamente los hábiles, a menos que una norma especial disponga lo contrario y así se
consigne en la resolución respectiva.
Los términos de meses y de años se ajustarán al calendario común. Los términos de horas transcurrirán
desde la siguiente de aquélla en que se notificó a la persona interesada; los de días, desde el siguiente
a aquel en que se produjo dicha notificación.".
Ley 37 de 1962.
"Artículo 30. Mientras se realicen los estudios agrológicos necesarios, en cada región, para efectuar
una clasificación científica de los suelos, se entiende que la propiedad privada cumple su función
social cuando: a. Cultivada en pastos, se ocupe con ganado vacuno o caballar en una proporción no
menor de un animal por cada dos (2) hectáreas de terreno.b. Se siembre y mantenga bajo cultivo, por
lo menos, las dos terceras (2/3) partes de su extensión.c. Se siembre y mantenga bajo cultivo, por lo
menos las dos terceras (2/3) partes de su extensión, con árboles para la extracción de madera para ser
procesada industrialmente. d. Se conviertan en áreas urbanas, conforme a las disposiciones legales
vigentes.".
110
"Artículo 53. Para ejercer el derecho de solicitar una parcela de tierra a título gratuito será necesario:
1. Ser mayor de edad, o estar emancipado o habilitado de edad o ser jefe de familia;
2. Que el peticionario no posea tierras o las que poseyere no fueren suficientes, a juicio de la
Comisión de Reforma Agraria, para obtener ingresos razonables de la explotación de la tierra; y
3. Que el solicitante se obligue a trabajar la parcela personalmente o con sus familiares dentro del
segundo grado de consanguinidad o de afinidad.".
"Artículo 114. La Comisión de Reforma Agraria, tomando en cuenta la cantidad de tierras de
propiedad del solicitante, fijará los precios de venta de las tierras estatales que venda mediante los
reglamentos de clasificación de tierras que adopte, pero el precio de venta a título oneroso no podrá
ser menor de seis balboas (B/.6.00) por hectáreas, valor que servirá de base para la expropiación por
incumplimiento de la función social de la propiedad.".
"Artículo 59. La Comisión de Reforma Agraria tratará de adjudicar tierras en el mismo lugar donde
reside el peticionario, pero si esto no fuere posible se hará la adjudicación preferiblemente en las áreas
más cercanas al lugar de residencia.".
"Artículo 61. La comisión de Reforma Agraria adjudicará una sola parcela a cada beneficiario. Sin
embargo, podrá adjudicar una extensión adicional de tierra si el interesado comprueba: a) Que tiene
una familia numerosa que depende de él;b) Que la parcela original no le da el rendimiento económico
suficiente para garantizar el mejoramiento económico progresivo de la familia; y c) Que la parcela
original está siendo explotada racionalmente.
Parágrafo: En caso de adjudicaciones adicionales y cuando no hayan tierras contiguas disponibles, el
beneficiario debe estar dispuesto a trasladarse mediante arreglos especiales con la Comisión de
Reforma Agraria a la nueva parcela cuya extensión y características le garanticen el desarrollo de una
unidad de explotación económica adecuada.".
111
"Artículo 63. Las adjudicaciones en propiedad a título gratuito u oneroso, en forma provisional o
definitiva.
Se exceptúan de esta reglas las adjudicaciones para áreas destinadas a fines de utilidad pública, ejidos
municipales y las de tierras destinadas a la enseñanza de la agricultura, las cuales se harán sólo en
forma definitiva.".
"Artículo 64. La Adjudicación de tierras estatales en propiedad, se hará definitiva cuando la extensión
solicitada no exceda de cincuenta (50) hectáreas.".
"Artículo 67. La adjudicación provisional se convertirá en definitiva cuando el adjudicatario
compruebe que la tierra adjudicada está cumpliendo adecuadamente su función social de acuerdo con
el artículo 30 de este Código.".
"Artículo 99. En caso de colindantes ausentes desconocidos o de paradero ignorado se hará la
notificación mediante fijación de edictos por cinco (5) días en la Alcaldía y Corregimiento del lugar.".
Decreto 55 del 13 de junio de 1973.
"Artículo 16. No puede imponerse servidumbre de acueducto para objetos de interés privado sobre
construcciones o edificios, a menos que la importancia de la obra le justifique, a juicio del Consejo
Consultivo de Recursos Hidráulicos y mediante Resolución refrendada por el Ministro.".
Ley 35 de 22 de septiembre de 1966.
"Artículo 2. Son bienes de dominio público del Estado, de aprovechamiento libre y común son
sujeción a lo previsto en este decreto ley, todas las aguas fluviales, lacustres, marítimas, subterráneas
y atmosféricas, comprendidas dentro del territorio nacional continental e insular, el subsuelo, la
plataforma y el espacio aéreo de la República.".
112
En ese sentido, dentro de los conceptos de las infracciones brindados por la demandante, se
encuentran los siguientes:
"...la Directora Nacional de la Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario, LIC.
NADIA MORENO, motivando y pretendiendo cumplir con formalidades externas de legalidad
desarrollo (sic) y ejecuto (sic) un acto para el cual no tenía (sic) competencia y con un fin diferente
al cual la normas del derecho agrario destinaban el bien al uso colectivo de producción agropecuaria,
como fundamentación de uso social de la tierra. Es evidente que al darle un ropaje de una transacción
de adjudicación de parcela social de la actividad agraria que tienda a beneficiar a las familias de mas
bajos recursos económicos de allí el irrisorio precio de B/.6.00 por hectáreas, cuando ella sabía como
funcionaria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario con funciones de Directora Nacional de la
Reforma Agraria, que esas tierras estaban directamente afectadas como servidumbre de agua la
Sistema de Riego de Lajas, para el beneficio de más de 300 familias que conforman la Asociación de
Usuarios del Sistema de Riego de Lajas."."...
Este proceder incurre en una falsa motivación, que produce la ilegalidad del acto, pues como motivo
o causa del acto administrativo, que se trata de un bien privado que cumple la función social. Es decir
los hechos anteriores y exteriores al acto sustentan una realidad distinta, las tierras adjudicadas recaen
sobre un patrimonio de la Nación, las cuales fueron destinadas para la construcción del Sistema de
Riego de Lajas, el cual tiene como único fin beneficiar a las más de 300 familias que se dedican a la
agricultura de subsistencia y que viven en el área, bajo el Régimen tutelar de la reforma agraria.".
"...
La realidad de la condición de RAMIRO ANTONIO JAÉN JAÉN, (reside fuera del área de
la adjudicación de la tierra, reside en el Distrito de Antón, no trabaja la tierra, se dedica a la mecánica,
el mismo declaró que es su actividad laboral a la que se dedica), no se subsume a los presupuestos
prefijados en la Ley y el precio de venta de seis balboas por hectárea como base para la adjudicación,
113
motiva falsamente lo que es inexistencia de motivo legales, pues la norma hace relación a un proceso
de expropiación y no a una adjudicación a título oneroso a favor del productor solicitante, el espíritu
de esta norma no es mas que restringir o inhibir a los especuladores terratenientes...".
"...al contravenir la prescripción de adjudicar en el mismo lugar donde reside el peticionario lo que
descalifica el móvil que sustento de la Resolución impugnada ya que el propio peticionario le señaló
en la solicitud que su lugar de cabecera queda establecida en el Corregimiento de Antón y no como
exige la norma...".
"..., al proferir un acto de adjudicación de manera definitiva de esas tierras, las cuales eran del
conocimiento de la Directora Nacional de la Reforma Agraria de ese entonces Lic. Nadia Moreno, y
del resto del personal que las tierras de la nación, que fueron destinadas para la construcción del
Sistema de Riego de Lajas, que su único fin público es el beneficiar a los miembros de la Asociación
de Usuarios del Sistema de riego de Lajas...".
"..., al proferir un acto de adjudicación que excede el área de 50 hectáreas establecida en este artículo,
en cuyo caso no debería hacerse en forma definitiva toda vez que cuando se trate de
la adjudicación definitiva no procede cuando se excede las 50 hectáreas y por ley existe la restricción
de hacer cumplir la función social...".
"El proceso de enajenación no cumplió con las garantías de conocimiento y publicidad para oponer y
hacer valer las reservas y objeciones de las transacciones inconsulta de venta de la parcela que afecta
en su condición de sirviente a la servidumbre que el Sistema de Riego de lajas tenía como garantía
para oponer sus legítimas pretensiones de acceder al agua...".
"...la Directora Nacional de la Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA)
NIDIA MORENO, no podía ADJUDICARLAS como tierras BALDIAS, porque ese hecho no es
cierto, esas tierras estaban siendo ocupadas y trabajadas por el Propio Estado desde 1970, y que fue
la administración del señor Guillermo Endara Galimani, el que decidió paralizar el bombeo de agua
114
del sistema, desde el Río Zaratí al reservorio (LAGO) de agua, se mantuvo con agua durante todo
ese período en que no se bombeó agua, sin embargo, el mismo siguió abasteciendo a los campesinos
de Lajas de agua lo que le permitió que siguieran cultivando, hasta que en 1994, la administración del
señor ERNESTO PEREZ GONZALEZ BALLADARES decidiera la activación del bombeo de
agua nuevamente desde el Río Zaratí, el cual fija una suma de dinero para indemnizar a las fincas que
de una u otra forma eran afectadas por la existencia del sistema de riego y que a la fecha de la
presentación de esta demanda no se ha indemnizado a nadie...".
III. INFORME DE CONDUCTA DEL FUNCIONARIO DEMANDADO
A fojas 215 a las 217, se encuentra el informe de conducta rendido por parte de la Dirección Nacional
de Reforma Agraria, en el cual se expresa lo siguiente:"...
SEGUNDO: Una vez admitida la solicitud de adjudicación, el Funcionario sustanciador autorizó a
que se realizara la diligencia de inspección ocular, ordenó la apertura de trocha y emitió hoja de
colindantes, requisitos iniciales a que hacen referencia los artículos 96, 97, 98, 99 y 100 del Código
Agrario.
TERCERO: A fojas cinco (5) del expediente, se observa nota del Funcionario Sustanciador de
Reforma Agraria de la Región 4, Coclé, dirigida al Departamento Jurídico-Nivel Central, con la
finalidad de que se emitiese opinión en cuanto a las viabilidades o no de la titulación de 30 hectáreas
del lago, o si solamente se debía titular 101 has + 8212.10 m2.
CUARTO: El Departamento Jurídico-Nivel Central, mediante Nota NDJ-NC-185-07 de 18 de mayo
de 2007, resolvió la consulta del Funcionario Sustanciador de la R-4, Coclé, de la siguiente manera:
"Salvo mejor criterio y mientras no exista alguna acción contraria, es factible
la adjudicación condicionada, o sea, que quede establecido el Derecho de que el Proyecto de Riego
de Las Lajas, pueda usufructuar un área de 131 Has. + 8212.10 M2, especificando en el plano las
115
características de dicha área y que en el evento de que el proyecto deje de funcionar se le cancelará
el usufructo, por lo que será necesario que el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, extienda una
Resolución a fin de levantar en el Registro Público la marginal respectiva.".
QUINTO: De los trámites reglamentarios exigidos en el Proceso de Titulación, es menester destacar
la diligencia de Inspección Ocular, la cual se llevó a cabo el día 12 de julio de 2007, y cuya acta
respectiva reveló, entre otros aspectos, que el terreno es de uso agrícola y está sembrado de árboles
maderables, pastos mejorados y que existe una parcela dedicada a la siembra de hortalizas y pastos
naturales; que el terreno tiene una topografía plana en un 50% y el 50% restante es ondulado y que
no existe corriente de agua superficial. Además, se señala que al momento de la inspección no hubo
oposición ni quejas de terceros, que no había trabajadores de otros agricultores, que son tierras
adjudicables y que cumplen con la función social.
SEXTO: cumpliendo lo señalado en el punto Segundo de este escrito, y en base al artículo 102 del
Código Agrario, se autorizó al peticionario a que realizara la mensura y preparara el croquis o plano
del terreno, el cual fue levantado por un agrimensor particular. De esta manera, el peticionario
presentó ante la oficina Regional de Coclé, un plano con sus respectivos cálculos y hoja de mensura,
el cual fue remitido al Departamento de Mensura y Demarcación de Tierras para la revisión técnica,
el cual fue aprobado, quedando identificado con el No.206-01-10677 de 17 de agosto de 2007, con
una superficie de 137 has+4005.94 mts2.
SEPTIMO: Siguiendo con el debido proceso, y en base al artículo 108 del Código Agrario, se
publicaron los Edictos tanto en un periódico de circulación nacional, la Gaceta Oficial, Corregiduría
del lugar y en los estrados de la Oficina Regional de Reforma Agraria de Coclé, todo lo cual consta
dentro del expediente de adjudicación de RAMIRO ANTONIO JAEN JAEN.
116
OCTAVO: Concluida las etapas del proceso de adjudicación y sin que se presentara oposición alguna
por parte de terceros, la Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo
Agropecuario, procedió a efectuar la adjudicación solicitada, mediante la Resolución No.D.N.2-2623
de 17 de diciembre de 2007....".
IV. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA POR EL TERCERO AFECTADO
Por su parte, la firma Rivera, Bolivar y Castañedas, actuando en nombre y representación de Ramiro
Antonio Jaén Jaén, ha presentado contestación a la demanda contencioso administrativa de nulidad
presentada manifestando no estar de acuerdo con las pretensiones de la parte actora, por ser
infundadas al carecer de todo fundamento jurídico y fáctico.
Dentro de los argumentos de la contestación, tenemos los siguientes:"...
QUINTO: Nuestro mandante adquirió, mediante contrato de compraventa los derechos posesorios
de una serie de fincas colindantes, dentro de los cuales se encontraba el Lago del Proyecto de Lajas,
el cual correspondía a fincas tituladas de la familia Conte, de manera que adquirió una propiedad
sobre ese Lago (ver contrato de fecha 13 de diciembre de 2005, suscrito entre FUNDACIÓN SAN
ESTEBAN y RAMIRO JAEN JAEN).
Específicamente el área que correspondía al lago y las cuales fueron tituladas a nuestro mandante solo
corresponden a 12 hectáreas + 0126.01 mts, las cuales corresponden a la Finca 43230.
Las otras dieciocho hectáreas de terreno del lago, pertenecían a la señora BENILDA DIAZ DE
CONTE y fueron adquiridas por la sociedad Los Potrillos, S.A. Esta finca le ha pertenecido a la
familia CONTE por más de 50 años (ver declaración de la señora BENILDA DE CONTE). No
obstante lo anterior, al momento en que se hace la adjudicación definitivamente a nuestro mandante
mediante la Resolución DN-2-2623 se hace constar expresamente lo siguiente:
117
"5. El comprador RAMIRO ANTONIO JAEN JAEN, autoriza al MINISTERIO DE
DESARROLLO AGROPECUARIO para que utilice la porción de tierra donde se desarrolla el
PROYECTO DE RIEGO DE LAJAS. Una vez culminado el Proyecto de riego el comprador se
reserva el derecho de uso del mismo.".
"...
DECIMO: En el expediente de la Dirección Nacional de Reforma Agraria, consta el Acta de
inspección ocular de la adjudicación y por lo tanto, se puede comprobar el cumplimiento de todos los
pasos para esta adjudicación, y en consecuencia el Acto Administrativo objeto de esta demanda, es
plenamente legal.
Esto es así y lo podemos probar plenamente con una serie de pruebas testimoniales, periciales
documentales que hemos obtenido y autenticado del proceso penal que se tramita en la Fiscalía
Primera del Circuito de Coclé promovido por la Asociación de Usuarios del Sistema de Riego de
Lajas en contra del señor RAMIRO JAÉN, mediante Querella Penal presentada el día 22 de octubre
de 2009, las cuales guardan relación a los mismos hechos y que aportamos al presente memorial; tal
es el caso de la copia autenticada de la nota de fecha 3 de mayo de 2007, donde el señor José Ernesto
De La Guardia, Funcionario Sustanciador de Reforma Agraria de Coclé, le solicita a la Licenciada
Rosela Pimentel, Asesora Legal del MIDA Región 2 de Veraguas, antes de adjudicarles los globos
de terrenos al señor Jaén, que le certifique si las 30 hectáreas del lago donde el MIDA financió el
proyecto y su respectiva servidumbre, es adjudicables o no a particulares (en esa nota hace ver que
tiene pleno conocimiento de que las 30 hectáreas del lago pertenecen al proyecto del MIDA)."...
Consta copia autenticada de la declaración jurada del señor JAVIER CASTRO RANGEL el día 14
de diciembre de 2010, ante la Fiscalía Primera de Coclé quien indica que laboró por 20 años de
servicios en el MIDA como Inspector de Tierras. Que la finca donde se ubica el lago que se le
adjudicó a RAMIRO JAEN, una parte era derechos posesorios y otra titulada, las cuales las adquirió
118
de la familia CONTE mediante un documento privado. Señala además que cuando se estaba dando
el proceso de adjudicación, durante la inspección se percata que el señor Carlos Aguilar le estaba
realizando una mejora costosa al lago en cuanto a sus canales. Agrega que al momento de
la adjudicación se cumplió con los requisitos exigidos por la ley y que cumplía con la función que
ameritaba, ya que habían siembros de árboles maderables, pastos mejorados, cultivo de hortalizas;
que eran terrenos adjudicables y que no hubo oposición ni quejas durante el trámite a pesar de que se
hicieron las notificaciones a sus colindantes y se publicaron los edictos correspondientes. También
hace la observación de que al momento de la inspección el lago no estaba funcionando."."...
DUODECIMO: Nuestro mandante le ha brindado la función social para la cual le fueron adjudicados
los dos globos de terreno, eso se puede corroborar con los testimonios de los señores LUIS
AGUSTIN CONTE LIAO y BENEDICTO GONZÁLEZ,...".
A lo largo de las argumentaciones brindadas en la contestación, la representación judicial del tercero
afectado fundamenta la legalidad de la adjudicación dada a su mandante, la cual se encuentra
contenida en el acto demandado de ilegal.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN
A fojas 528 a la 536 del dossier, se encuentra el concepto emitido por la Procuraduría de la
Administración, a través de la Vista No.121 de 24 de febrero de 2012, en la cual solicita a la Sala
Tercera se sirva declarar que es ilegal la Resolución D.N. 2-2623 del 17 de diciembre de 2007, emitida
por la Dirección Nacional de Reforma Agraria del Ministerio de Desarrollo Agropecuario.
Estima el Procurador de la Administración que la Dirección Nacional de Reforma Agraria del
Ministerio de Desarrollo Agropecuario al proferir el acto objeto de reparo, procedió a adjudicar de
manera definitiva a Ramiro Antonio Jaén Jaén 134 hectáreas con 5022.34 metros cuadrados,
vulnerando con ello el sentido de las normas transcritas, ya que por tratarse de
una adjudicación superior a las 50 hectáreas, la misma debió realizarse de manera provisional, de
119
forma tal que luego que se verificara el cumplimiento de los requisitos relativos al cumplimiento de
la función social de la tierra, según los plazos establecidos en los artículos 64 y 67 de la Ley 37 de
1962, ésta se pudiera transformar en una adjudicación definitiva.
VI. DECISIÓN DE LA SALA
Expuesto lo anterior y encontrándose el proceso en estado de decidir, procede esta Sala Tercera de lo
Contencioso Administrativo, a resolver la litis planteada.
En ese orden de ideas, el acto demandado lo constituye la Resolución No. D.N. 2-2623 de 17 de
diciembre de 2007, emitido por la Dirección Nacional de Reforma Agraria, la cual resuelve lo
siguiente:".
RESUELVE:
1°. Adjudicar definitivamente a título oneroso a RAMIRO ANTONIO JAEN JAEN, de generales
expresadas, dos (2) globos de terrenos baldíos, ubicados en el Corregimiento CABECERA, Distrito
de PENONOMÉ, Provincia de COCLÉ, según Plano No.206-01-10677 del 17 de agosto de 2007,
aprobado por la Dirección Nacional de Reforma Agraria, las cuales se describen así: GLOBO A:
Tiene una superficie de CIENTO TREINTA Y CUATRO HECTAREAS MAS CINCO MIL
VEINTIDOS METROS CUADRADOS CON TREINTA Y CUATRO HECTAREAS MAS
CINCO MIL VEINTIDOS METROS CUADRADOS CON TREINTA Y CUATRO
DECÍMETROS CUADRADOS (134Hás+5022.34M2), comprendida dentro de los siguientes
linderos generales.
NORTE: AGROGANADERA GIVET S.A.
SUR: BENILA DIAZ DE CONTE Y RUBEN LOPEZ
ESTE: SERVIDUMBRE EXISTENTE A PENONOME Y BENEDICTO GONZÁLEZ.
OESTE: CARRETERA PANAMERICANA A COCLE Y A PENONOME.
120
GLOBO B: Tiene una superficie de DOS HECTAREA MAS OCHO MIL NOVECIENTOS
OCHENTA Y TRES METROS CUADRADOS CON SESENTA DECÍMETROS
CUADRADOS (2Há.+8983.60M2), comprendida dentro de los siguientes linderos generales.
NORTE: BENILA DIAZ DE CONTE
SUR: JORGE LUIS QUIROS PONCE
ESTE: BENILA DIAZ DE CONTE
OESTE: CARRETERA PANAMERICANA A COCLE Y PENONOMÉ.
El valor del Globo A, es de OCHOCIENTOS DIEZ BALBOAS (B/.810.00), y del Globo B, es de
DIECIOCHO BALBOAS (B/.18.00), o sea un total de los dos Globos de OCHOCIENTOS
VEINTIOCHO BALBOAS (B/.828.00), suma que pagó El Comprador, según consta en el
expediente.
3.- Esta adjudicación queda sujeta a las restricciones legales del Código Agrario, Código
Administrativo, Ley 1 del 3 de febrero de 1994, Ley 41 del 1 de julio de 1998 de la Autoridad
Nacional del Ambiente, Decretó de Gabinete 35 del 6 de febrero de 1969 y demás disposiciones que
le sean aplicable.
4.-Se advierte a el comprador que está en la obligación de dejar una distancia de SIETE METROS
CON CINCUENTA CENTÍMETROS (7.50MTS), por lo menos desde la cerca de la parcela de
terreno adjudicada hasta el eje de LA SERVIDUMBRE EXISTENTE A PENONOMÉ, con el cual
colinda por el lado ESTE del Globo A. y una distancia de VEINTICINCO METROS (25.00mts),
por lo menos desde la cerca de la parcela de terreno adjudicada hasta el eje de LA CARRETERA
PANAMERICANA A COCLE Y A PENONOME, con el cual colinda por el laso OESTE del
Globo A y del Globo B.
5.- El Comprador RAMIRO ANTONIO JAEN JAEN, autoriza al MINISTERIO DE
DESARROLLO AGROPECUARIO para que utilice la porción de tierra donde se desarrolla el
PROYECTO DE RIEGO DE LAJAS. Unas vez culminado el Proyecto de Riego el comprador se
reserva el derecho de uso del mismo.
121
6.- El Comprador, RAMIRO ANTONIO JAEN JAEN, acepta la venta que se le hace por medio de
esta Resolución, en los términos expresados.
Como normas legales violadas, las representaciones judiciales de la Asociación de Usuarios del
Sistema de Riego Lajas, invocó los artículos 36, 47, 67 de la Ley 38 de 2000, artículos 30, 53, 59, 61,
63, 64, 67, 99, 114 de la ley 37 de 1962, y los artículos 16 del Decreto No.55 de 13 de junio de 1973,
y 2 del Decreto Ley No.35 de 22 de septiembre de 1966.
Al proceso se incorporó como prueba el expediente de adjudicación, llevado en la Dirección Nacional
de Reforma Agraria, que nace de la solicitud de adjudicación a título oneroso efectuada por el señor
Ramiro Jaén, cedulado 2-60-975. Dicha solicitud se puede observar a fojas 1 del dossier
administrativo, en la misma se solicita se adjudique a título oneroso de una parcela de tierra estatal
adjudicables, de una superficie de 131 Has. + 8,212.10, ubicada en la localidad de El Lago,
corregimiento cabecera, distrito de Penonomé, comprendido dentro de los siguientes linderos:
NORTE: Servidumbre a Penonomé, SUR: Benila Díaz De Conte-Rubén López, ESTE: Servidumbre
Benedicto González, OESTE: Carretera Panamericana-Agroganadera Givet, S.A.
Dicha solicitud fue presentada a la Dirección Nacional de Reforma Agraria, Penonomé, el día 14 de
diciembre de 2006, e inmediatamente ese mismo día el funcionario sustanciador de la Dirección
Nacional de Reforma Agraria en la Región 4, vista la solicitud de adjudicación a título oneroso
autoriza a abrir lo más pronto posible, las trochas correspondientes, señalando de inmediato el señor
Ramiro González, que ya estaban abiertas las trochas, ver foja 3 del dossier administrativo.
Luego se llevan acabo una serie de trámites, correspondientes a la solicitud de adjudicación a título
oneroso solicitada por el señor Ramiro González. Dentro de dichos trámites llama la atención la nota
NDJ-NC-185-07, remitida por la Licenciada Rosela Pimentel, al Funcionario Sustanciador del
Departamento de Reforma Agraria, Región 4, Coclé, José Ernesto Guardia, en virtud de la consulta
que este último le efectuara.
122
En dicha nota, se le comunica al funcionario sustanciador de la Reforma Agraria, que: "...mientras no
exista alguna acción contraria, es factible la adjudicación, condicionada, o sea, que quede establecido
el Derecho de que el Proyecto de Riego de Las Lajas, pueda usufructuar un área de 131 Has. + 8212.10
M2, especificando en el plano las características de dicha área y que en el evento de que el proyecto
deje de funcionar se le cancelará el usufructo, por lo que será necesario que el Ministerio de Desarrollo
Agropecuario, extienda una Resolución a fin de levantar en el Registro Público la marginal
respectiva.".
Como vemos, en la nota anterior se avaló una adjudicación condicionada, sin embargo, en la
Resolución No.D.N. 2-2623, de fecha 17 de diciembre de 2007, la Dirección Nacional de Reforma
Agraria da la adjudicación, sin establecer específicamente cada una de las condiciones descritas en el
párrafo superior. En ese sentido, solo se deja establecido que, "El comprador RAMIRO ANTONIO
JAEN JAEN, autoriza al MINISTERIO DE DESARROLLO AGROPECUARIO para que utilice
la porción de tierra donde se desarrolla el PROYECTO DE RIEGO DE LAJAS. Una vez culminado
el Proyecto de Riego el comprador se reserva el derecho de uso del mismo.".
Visto lo anterior se puede concluir que la condición para la adjudicación establecida por el
departamento legal de la Reforma Agraria, difiere de lo que se plasmó en el acto de adjudicación, es
decir, no fue cumplida a satisfacción.
Esta falta de cumplimiento de los requisitos previamente establecidos para la adjudicación, hacen que
la misma resultase defectuosa, pues tal como lo señaló en su momento la funcionaria de Reforma
Agraria, solo era procedente de forma condicionada, y de conformidad con las exigencias referidas
por la funcionaria.
Por otra parte, este Tribunal en vista de que en el presente caso se ve involucrada una inversión estatal,
como lo es el Sistema de Riego de Lajas, emitió el auto de fecha 27 de febrero de 2013, a fin de que
se determinara si dicho sistema de riego se encontraba ubicado dentro de los terrenos adjudicados al
123
señor Ramiro Antonio Jaén Jaén, mediante la Resolución No.D.N. 2-2623 de 17 de diciembre de
2007, si dichos terrenos eran adjudicables o no, qué uso se le ha dado a los mismos, y si se ha afectado
el sistema de riego de lajas.
En ese sentido, el perito designado en su informe visible a fojas 658 a la 660 del dossier, concluye
que: "...dentro de los terrenos adjudicados al Sr. Ramiro Antonio Jaén Jaén, según la Resolución
No.DN 2-2623 del 17 de diciembre de 2007, en el globo A se encuentran la mayor parte de la
superficie utilizada como Lago Reservorio, Compuertas de entrada y salida de agua, muros y caminos.
Las estructuras originales fueron hechas antes que se otorgara el título sobre los terrenos y datan de
más de 20 años, dichas obras fueron ejecutadas con fondos del Estado Panameño.".
Como se puede constatar, los terrenos adjudicados, (globo A), involucran el lago reservorio,
compuertas de entrada, salida de aguas, muros y caminos, que sirven al sistema de riego de lajas.
Que tal como lo estableciese el Decreto Ejecutivo No.78 de 17 de julio de 2003, "el proyecto de
rehabilitación del sistema de riego de uso público de lajas en la provincia de Coclé, pretende poner
en marcha un sistema de riego para pequeños productores de la región; medida esta que coadyuvará
a reducir los niveles de desempleo en el área, así como tambien garantizará una mejor productividad,
promoviendo un mejor aprovechamiento de la tierra por medio del abastecimiento seguro, eficiente
y oportuno del agua para el desarrollo de actividades agrícolas, que se traduzcan en la obtención
oportuna de cosechas en cantidad y calidad exigidas en el mercado, beneficiando así, a más de 1215
personas, 246 productores en un radio de 1000 hectáreas.".
Del análisis de lo plasmado podemos determinar que el sistema de riego de lajas fue construido con
fondos estatales, que dicho sistema de riego es de uso público, teniendo como función el
abastecimiento seguro, eficiente y oportuno de agua, para el desarrollo de los cultivos y la obtención
de cosechas en cantidad, calidad y oportunidad requeridas para los productores del Sector de Las
Lajas.
124
Basados en lo anterior, podemos determinar que el sistema de riego de lajas es de uso público, por lo
cual mal podía darse en adjudicación, tal como se hizo mediante la Resolución No.DN 2-2623 del 17
de diciembre de 2007, emitida por la Dirección Nacional de Reforma Agraria.
En ese sentido, el Decreto Ley 35 de 22 de septiembre de 1966, establece en su artículo 22, que: "todo
proyecto de riego del Estado es de utilidad pública.".
En esa misma línea, el artículo 2 del referido decreto ley, norma denunciada por el demandante,
establece que: "son bienes de dominio público del Estado, de aprovechamiento libre y común con
sujeción a lo previsto en este decreto ley, todas las aguas fluviales, lacustres, marítimas, subterraneas
y atmosféricas, comprendidas dentro del territorio nacional continental e insular, el subsuelo, la
plataforma continental submarina, el mar territorial y el espacio aéreo de la República.".
Siendo este lago y sistemas de riegos, bienes de dominio público, además de una inversión estatal,
mal podían ser adjudicados los terrenos que los contenían, máxime cuando se perjudica a cientos de
personas, campesinos y familias.
Para mayor entendimiento, citaremos lo que se define como bienes de dominio público.
Bienes de dominio público: la inembargabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de dominio
público deriva de su inalienabilidad, esto es, el atributo que impide que se desvirtúe el destino público
de tales bienes; por consiguiente, un particular jamás podrá adquirir la propiedad de estos, ni aún por
prescripción.
Es el conjunto de cosas afectadas al uso directo de la colectividad referida a una entidad
administrativa, y que no son susceptibles, por tanto, de apropiación privada". (BIELSA, Rafael.
Derecho Administrativo, 5ª edición, Tomo III, Editorial De Palma, Buenos Aires, 1956, p. 385).
Como vemos, la definición de un bien de dominio público es clara al disponer que la propiedad de
estos no puede ser adquirida por particulares.
125
De esta misma forma, nuestra Carta Magna establece taxativamente en su artículo 258 que pertenecen
al Estado y son de uso público y, por consiguiente, no pueden ser objeto de apropiación privada:
1. El mar territorial y las aguas lacustres y fluviales, las playas y riberas de las mismas y de los ríos
navegables y los puertos y esteros. Todos estos bienes son de aprovechamiento libre y común,
sujetos a la reglamentación que establezca la Ley.
2. Las tierras y las aguas destinadas a servicios públicos y a toda clase de comunicaciones.
3. Las tierras y las aguas destinadas o que el Estado destine a servicios públicos de irrigación, de
producción hidroeléctrica, de desagües y de acueductos.
Al respecto de los bienes de dominio público, la Sala Tercera en sentencia de fecha 26 de noviembre
de 2008, expresó lo siguiente:
Como se ha visto, la sociedad actora sustenta su supuesto derecho de uso y disfrute de la servidumbre
pública, indicando que así lo establece el Contrato N°609-98. Esto es una interpretación equivocada
que no se ajusta a la legalidad del Contrato, porque la aplicación del mismo no puede violentar normas
de orden público de los bienes de destino público establecidos en nuestro ordenamiento jurídico, por
ser un principio constitucional la inadjudicabilidad de los bienes de dominio público; por tanto,
FUERTE AMADOR RESORT & MARINA, S. A. no es titular de los bienes bajo escrutinio. En
este sentido, esta Magistratura ha señalado en Sentencia de 2 de enero de 1997 que "(...)...las vías
públicas son consideradas bienes de uso público....son bienes de uso común cuya característica
intrínseca es la de que no son enajenables, además de ser imprescriptibles...(...)" y por otra parte de
la misma Sentencia, advierte que "(...)...Carácter de ser bienes de dominio público, y por ende, no
pueden ser objeto de apropiación privada..(...)"(el resaltado es nuestro).
Expresado lo anterior, ha quedado de manifiesto la ilegalidad de la Resolución No.D.N. 2-2623 de
17 de diciembre de 2007, emitida por la Dirección Nacional de Reforma Agraria, ya que se le
126
concedió una adjudicación definitiva a título oneroso al señor Ramiro Antonio Jaén Jaén, sobre un
globo de terreno de más de 130 hectáreas, cuya adjudicación se dio sobre bienes de dominio público,
es decir el sistema de riego de lajas, lo cual logra infringir el artículo 2 de la Ley 35 de 1966,
denunciado como violado en la demanda.
Está comprobada violación del artículo 2 de la Ley 35 de 1966, además de provocar la nulidad por
ilegal del acto demandado, releva al Tribunal de continuar con el estudio de las demás normas
denunciadas, ya que basta que un acto administrativo violente una norma legal para ser declarado
nulo.
Ahora bien, la resolución demandada adjudica dos globos de terrenos, uno denominado globo A y
otro globo B, siendo el primero al que nos hemos referido y que cuenta con una extensión de ciento
treinta y cuatro hectáreas más cinco mil veintidós metros cuadrados con treinta y cuatro decímetros
cuadrados (134Hás+5022.34M2), el cual está dentro de los siguientes linderos: "NORTE:
AGROGANADERA GIVET S.A., SUR: BENILA DIAZ DE CONTE Y RUBEN LOPEZ,
ESTE: SERVIDUMBRE EXISTENTE A PENONOMÉ Y BENEDICTO GONZÁLEZ,
OESTE: CARRETERA PANAMERICANA A COCLÉ Y A PENONOMÉ; mientras tanto, el
globo B. solo tiene una superficie de dos hectáreas más ocho mil novecientos ochenta y tres metros
cuadrados (2Há.+8983.60M2), localizada en los siguientes linderos: "NORTE: BENILA DIEZ DE
CONTE, SUR: JORGE LUIS QUIROS PONCE, ESTE: BENILA DIAZ DE CONTE, OESTE:
CARRETERA PANAMERICANA A COCLE Y PENONOMÉ.". Señalando el perito del
Tribunal, que el globo b se encuentra fuera del perímetro de influencia al sistema de riego, por tanto
no afectándose bienes de dominio público.
Siendo esto así, la ilegalidad en la adjudicación definitiva solo perjudica al globo A, definido en el
párrafo superior, y no así al globo B, ya que este último no afecta el sistema de riego de lajas, que
como se ha establecido es un bien de dominio público realizado con fondos estatales, siendo que el
referido globo b, solo cuenta con un poco más de dos hectáreas.
127
Realizadas las anteriores aportaciones lo que corresponde en derecho es declarar la nulidad de la
Resolución No. D.N. 2-2623 de 17 de diciembre de 2007, emitida por la Dirección Nacional de
Reforma Agraria, únicamente en lo que respecta a la adjudicación definitiva del Globo A.
VII. PARTE RESOLUTIVA
Por lo que antecede, la Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo,
administrando justicia en nombre de la República y por Autoridad de la Ley, DECLARA QUE ES
NULA, POR ILEGAL, la Resolución No.D.N. 2-2623 de 17 de diciembre de 2007, emitida por la
Dirección Nacional de Reforma Agraria, en lo que respecta a la adjudicación definitiva a título
oneroso a Ramiro Antonio Jaén Jaén, del GLOBO A: que tiene una superficie de CIENTO
TREINTA Y CUATRO HECTAREAS MAS CINCO MIL VEINTIDOS METROS
CUADRADOS CON TREINTA Y CUATRO HECTAREAS MAS CINCO MIL VEINTIDOS
METROS CUADRADOS CON TREINTA Y CUATRO DECÍMETROS CUADRADOS
(134Hás+5022.34M2), comprendida dentro de los siguientes linderos generales.
NORTE: AGROGANADERA GIVET S.A.
SUR: BENILA DIAZ DE CONTE Y RUBEN LOPEZ
ESTE: SERVIDUMBRE EXISTENTE A PENONOME Y BENEDICTO GONZÁLEZ.
OESTE: CARRETERA PANAMERICANA A COCLE Y A PENONOME.
En cuanto a lo demás la declara legal.
Notifíquese,
LUIS RAMÓN FÁBREGA SÁNCHEZ
ABEL AUGUSTO ZAMORANO -- VICTOR L. BENAVIDES P.
KATIA ROSAS (Secretaria)
TABLA 6: FICHA DE ANALISIS JURISPRUDENCIAL PARA RECOLECTAR LOS DATOS DE
INVESTIGACIÓN
DATOS INDICADOR APRECIACIÓN SI N COMENTARIOS
JURÍDICOS JURÍDICO ANALÍTICA JURÍDICA O
128
STATUS PERSONA NATURAL
I.IDENTIFICACIÓ Considero que se
N DELA
PERSONA JURIDICA irrumpió normas de
JURISPRUDENCIA
orden público y que era
DE PLENA
inadjudicable las
mismas, ya que se
DE NULIDAD adjudicó más de lo que
establece la ley. La
ACCIÓN DE AMPÁRO resolución demandada
adjudica dos globos de
II. HECHOS ANALISIS ES RELEVANTE terrenos
JURÍDICOS FÁCTICO
III. ASPECTO CAPACIDAD ES CONSIDERADO
Siendo esto así, la
JURIDICO JURIDICA ilegalidad en
SUJETO la adjudicación definitiv
IV. PARTES DEL STATUS ACTIVO a solo perjudica a un
PROCESO
JURÍDICO
globo de terreno, y no así
SUJETO al otro globo.
PASIVO
V. PROBLEMA CAPACIDAD DE ES VIABLE (por el
JURIDICO EJERCICIO Accionante)
CAPACIDAD
VI. TESIS FÁCTICA SE PLANTEA
JURÍDICA(por la
Corte)
VII. NORMAS CAPACIDAD ES VIABLE
JURÍDICA(del JURÍDICA
accionante)
VIII. MÉTODO MOTIVACIÓN ES SISTEMÁTICO
UTILIZADO POR DISPOSITIVA
LA CORTE
EXEGÉTICO(interpretació
n crítica y Personal de un
Texto)
IX. DEFERENCIAS CAPACIDAD DE SE ACOGE
DE LA CORTE ANALISIS
JURÍDICO
X. SALVAMENTO CAPACIDAD DE HUBO
DE VOTO EJERCICIO (DE
INTERPRETACIÓ
N PERSONAL)
XI. APORTES POR MOTIVACIÓN HUBO
LA CORTE JURÍDICA
X XII. ASPECTOS MOTIVACIÓN HUBO
CONCLUIDOS POR JURÍDICA
LA CORTE MOTIVACIÓN
PROBATORIA
MOTIVACIÓN
FÁCTICA
MOTIVACIÓN
DISPOSITIVA
(QUE IMPONE SU
CRITERIO)
129
CONCLUSIÓN
A continuación se presentan las conclusiones más relevantes en relación con la
investigación sobre el Procedimiento Administrativo en las Adjudicaciones de Tierra
ante la Autoridad Nacional de Administración de Tierra (ANATI) en la Provincia
de Coclé durante el Período (2013 -2017).
El Programa Nacional de Administración de Tierras (PRONAT) es un programa
gubernamental de legalización de la propiedad inicialmente focalizado hacia los sectores
rurales pobres del país y de acuerdo a estudios previos la legalizacion ha contribuido en una
reducción de la inseguridad jurídica de los predios en la mayoria de los casos.
La adquisición de un globo de propiedad le brinda a los beneficiarios seguridad y les
ha permitido mejorar la situación socioeconómica; pero con poco o ningun acceso a
asistencia técnica agropecuaria.
Los beneficiarios no tienen conocimiento de como utilizar el título para hacer
negocios propios y hay casos en otras regiones del país que las personas venden los terrenos
a inversionistas, pero en esta zona investigada, se observa que no estan deseosos de vender
los terrenos, ya que es un medio de subsistencia.
El impacto del programa de titulación en el desarrollo social de la comunidad es
excelente y el impacto en el desarrollo económico es bueno. Además, consideran que en
términos generales el impacto ha sido positivo.
Estudios similares en otros paìses confirman que la titulación de tierras ha tenido un
impacto positivo en la autoestima de una familia que ahora siente y sabe que tiene un capital
para participar en una economía capitalista y que ese capital le sirve de respaldo para
cualquiera necesidad que se les presente.
130
El derecho de prueba tiene carácter fundamental en Panamá y su fuente es la
jurisprudencia constitucional emanada del Pleno de la Corte Suprema de Justicia,
principalmente en la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo.
El contenido esencial del derecho de probar en Panamá lo integra el derecho al
aseguramiento y preconstitución de pruebas, derecho a proponer y presentar pruebas, derecho
a objetar y oponerse a las pruebas, propuestas por la contraparte, derecho a la admisión de
las pruebas, derecho a la práctica de las pruebas y derecho a la valoración de las pruebas.
El sistema actual de administración de tierras de la República de Panamá se
caracteriza por un marco institucional y legal complejo e ineficiente y por procedimientos
lentos e inadecuados de regularización de tierras. Diferentes instrumentos legales establecen
competencias y jurisdicción de distintas entidades públicas que carecen de mecanismos, de
coordinación y de intercambio de información. El resultado ha sido la generación de
requisitos y procedimientos diferentes para resolver problemas similares, sin embargo, los
ciudadanos no tienen certeza acerca de que procedimientos seguir para garantizar sus
derechos de propiedad.
La titulación de tierras es uno de los elementos fundamentales para hacer posible la
consideración, conforme a las ideas económicas liberales, de la tierra como una mercancía
con base en su “valor en cambio”, contrario a la consideración de su “valor en uso”. Por tal
razón, todas las normas expedidas a partir del Código Fiscal de 1917 tienden a facilitar la
titulación, a fin de incorporar la tierra al sistema económico imperante.
131
La consideración de la tierra con base en su valor en cambio surge fundada en la
naciente economía capitalista propia de las ciudades europeas de la Edad Media y a la
necesidad de inversión del capital acumulado. Por ello la mayor resistencia a la misma se
produce en áreas rurales, que conciben la tierra como un instrumento para la subsistencia.
El derecho Agrario es una ramificación del derecho social cuyos principios e
instituciones se encargan de regular las relaciones socio-jurídicas resultantes de la actividad
agraria, que, en Panamá, a pesar de ser agrícola, no ha sido objeto de estudios y reformas
profundas, que permitan actualizarlo de acuerdo a las realidades sociales vigentes.
La propiedad en nuestro país es un derecho reconocido y garantizado
constitucionalmente por el Estado, siempre que ésta propicie el incremento y la redistribución
de la riqueza y que permita a la población, acceder a los beneficios del desarrollo; es decir,
cuando cumple su función social.
132
RECOMENDACIONES
Basado en los datos recopilados por medio de Fichas Técnicas Jurisprudenciales y la
revisión de la literatura sobre los aspectos administrativos de la adjudicación de tierras en los
procesos masivos y convencionales en la Provincia de Coclé. Despúes de presentar las
conclusiones de este estudio se procede a realizar una serie de recomendaciones que se
consideran necesarias;
Que el gobierno y las instituciones financieras conjuguen esfuerzos para facilitar el
acceso a créditos y la inversión predial asegurando la consolidación de las áreas protegidas
y la integridad de los terrenos indígenas o comarcales
Que la Autondad Nacional del Ambiente (ANAM) o Ministerio de Ambiente brinde
asistencia técnica porque estos programas traen impactos ambientales a raiz de las
variaciones en el uso de la tierra y los efectos resultantes en la base de recursos especialmente
los bosques y zonas verdes los cambios en el uso de agroquímicos y la adopción e inversión
en prácticas de conservación de suelos y otras utilidades de los mismos.
Que el gobierno establezca una mejor coordinación que facilite la conexión directa y
rápida entre las titulaciones registrales del Registro Público y los mapas aprobados por
Catastro, lo que plantea una serie de problemas con los títulos como la doble inscripción, la
superposición e indeterminación de límites
Que el programa de titulación de tierras continúe con su objetivo de promover el
acceso equitativo a las tierras y mejorar la seguridad jurídica de la tenencia proveyendo
servicios de administración en todo el país, pero que además brinde servicio de orientación a
profesionales del derecho que tienen poca experiencia o ninguna en este tipo de
133
procedimientos.
Que el gobierno impulse la aprobación de un moderno Código Agrario que sea un
instrumento para los productores, para la seguridad alimentaria, para la protección al
ambiente y el desarrollo nacional.
Que el PRONAT establezca convenios con el Instituto Nacional de Desarrollo
Humano (INADEH), para que se les capacite con seminarios con orientación de
procedimientos en las adjudicaciones de tierras.
Que se realicen conferencias en universidades y otras instituciones y se publiquen
artículos en los diversos medios de comunicación en donde se muestren los Impactos
positivos que tiene el saber seguir los canales adecuados y expeditos en los procedimientos
de adjudicación de tierras tanto en procesos masivos como convencionales.
Que el gobierno establezca una mejor coordinación que facilite la conexión directa y
rápida entre los profesionales del derecho y las instancias que corresponden con todo lo
concerniente a adjudicación de tierras.
Que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de desarrollo Agropecuario, y sus
organismos dependientes coordine e impulse programas masivos de capacitación a la
ciudadanía en general.
Se debe investigar más sobre los procedimientos que se llevan a cabo en las diferentes
instancias para adjudicación de tierras.
134
PROPUESTA
PROPUESTA PARA HACER UN MANUAL DE PROCEDIMIENTO EN LAS
ADJUDICACIONES DE TIERRAS EN LA ANATI (PARA EL SOLICITANTE Y/O
REPRESENTANTE LEGAL)
1. INTRODUCCIÓN
2. UTILIDAD
3. CONFORMACIÓN DEL MANUAL
4. FUENTES DE INFORMACIÓN
5. PREPARACIÓN DEL PROYECTO
6. BIBLIOGRAFÍA
1. INTRODUCCIÓN: Un manual de procedimientos es el documento que contiene la
descripción de actividades que deben seguirse en la realización de las funciones de una
unidad administrativa, o de dos o más de ellas. El manual incluye además los puestos o
unidades administrativas que intervienen precisando su responsabilidad y participación.
Suelen contener información y ejemplos de formularios, autorizaciones o documentos
necesarios, máquinas o equipo de oficina a utilizar y cualquier otro dato que pueda auxiliar
al correcto desarrollo de las actividades dentro de la institución administrativa. En él se
encuentra registrada y transmitida sin distorsión la información básica referente al
funcionamiento de todas las Unidad Administrativa de Adjudicación de Tierra, facilita las
labores de auditoria, la evaluación y control interno y su vigilancia, la conciencia en los
empleados y en sus jefes de que el trabajo se está realizando o no adecuadamente.
2. UTILIDAD: Permite conocer el funcionamiento interno por lo que respecta a
descripción de tareas, ubicación, requerimientos y a los puestos responsables de su
ejecución. Auxilian en la inducción del puesto y al adiestramiento y capacitación del
personal, ya que describen en forma detallada las actividades de cada puesto. Sirve para
135
el análisis o revisión de los procedimientos de un sistema. Interviene en la consulta de
todo el personal. Que se desee emprender tareas de simplificación de trabajo como análisis
de tiempos, delegación de autoridad, etc. Para establecer un sistema de información o bien
modificar el ya existente. Para uniformar y controlar el cumplimiento de las rutinas de
trabajo y evitar su alteración arbitraria. Determina en forma más sencilla las
responsabilidades por fallas o errores. Facilita las labores de auditoria, evaluación del
control interno y su evaluación. Aumenta la eficiencia de los empleados, indicándoles lo
que deben hacer y cómo deben hacerlo. Ayuda a la coordinación de actividades y evitar
duplicidades. Construye una base para el análisis posterior del trabajo y el mejoramiento
de los sistemas, procedimientos y métodos.
3. CONFORMACIÓN DEL MANUAL
A) IDENTIFICACIÓN
Este documento debe incorporar la siguiente información:
Logotipo de la Institución.
Nombre oficial de la Institución.
Denominación y extensión. De corresponder a una unidad en particular debe
anotarse el nombre de la misma.
Lugar y fecha de elaboración.
Número de revisión (en su caso).
Unidades responsables de su elaboración, revisión y/o autorización.
Clave de la forma. En primer término, las siglas de la Institución, en segundo lugar,
las siglas de la unidad administrativa donde se utiliza la forma y, por último, el número
de la forma. Entre las siglas y el número debe colocarse un guión o diagonal.
136
B) ÍNDICE O CONTENIDO
Relación de los capítulos y páginas correspondientes que forman parte del documento.
C) PRÒLOGO Y/O INTRODUCCIÓN: Exposición sobre el documento, su contenido,
objeto, áreas de aplicación e importancia de su revisión y actualización. Puede incluir
un mensaje de la máxima autoridad de las áreas comprendidas en el manual.
D) OBJETIVOS DE LOS PROCEDIMIENTOS: Explicación del propósito que se
pretende cumplir con los procedimientos. Los objetivos son uniformar y controlar el
cumplimiento de las rutinas de trabajo y evitar su alteración arbitraria; simplificar la
responsabilidad por fallas o errores; facilitar las labores de auditoria; la evaluación del
control interno y su vigilancia; que tanto los empleados como sus jefes conozcan si el
trabajo se está realizando adecuadamente; reducir los costos al aumentar la eficiencia
general, además de otras ventajas adicionales.
E) ÁREAS DE APLICACIÓN Y/O ALCANCE DE LOS PROCEDIMIENTOS:
Esfera de acción que cubren los procedimientos. Dentro de la administración pública
nacional los procedimientos han sido clasificados, atendiendo al ámbito de aplicación y
a sus alcances, en: procedimientos macroadministrativos y procedimientos
mesoadministrativos o sectoriales.
F) RESPONSABLES: Unidades administrativas y/o puestos que intervienen en los
procedimientos en cualquiera de sus fases.
G) POLÍTICAS O NORMAS DE OPERACIÓN En esta sección se incluyen los
criterios o lineamientos generales de acción que se determinan en forma explícita para
facilitar la cobertura de responsabilidad de las distintas instancias que participarán en los
procedimientos. Además, deberán contemplarse todas las normas de operación que
137
precisan las situaciones alterativas que pudiesen presentarse en la operación de los
procedimientos. A continuación, se mencionan algunos lineamientos que deben
considerarse en su planteamiento:
Se definirán perfectamente las políticas y/o normas que circunscriben el marco
general de actuación del personal, a efecto de que éste no incurra en fallas.
Los lineamientos se elaborarán claros y concisamente, a fin de que sean comprendidos
incluso por personas no familiarizadas con los aspectos administrativos o con el
procedimiento mismo.
Deberán ser lo suficientemente explícitas para evitar la continua consulta a los niveles
jerárquicos superiores.
H) CONCEPTO (S): Palabras o términos de carácter técnico que se emplean en el
procedimiento, las cuales, por su significado o grado de especialización requieren de
mayor información o ampliación de su significado, para hacer más accesible al usuario la
consulta del manual.
I) PROCEDIMIENTO (descripción de las operaciones): Presentación por escrito, en
forma narrativa y secuencial, de cada una de las operaciones que se realizan en un
procedimiento, explicando en qué consisten, cuándo, cómo, dónde, con qué, y en cuánto
tiempo se hacen, señalando los responsables de llevarlas a cabo. Cuando la descripción
del procedimiento es general, y por lo mismo comprende varias áreas, debe anotarse la
unidad administrativa que tiene a su cargo cada operación. Si se trata de una descripción
detallada dentro de una unidad administrativa, tiene que indicarse el puesto responsable
de cada operación. Es conveniente codificar las operaciones para simplificar su
comprensión e identificación, aun en los casos de varias opciones en una misma operación.
138
J) FORMULARIOS IMPRESOS. Formas impresas que se utilizan en un procedimiento,
las cuales se intercalan dentro del mismo o se adjuntan como apéndices. En la descripción
de las operaciones que impliquen su uso, debe hacerse referencia específica de éstas,
empleando para ello números indicadores que permitan asociarlas en forma concreta.
También se pueden adicionar instructivos para su llenado.
K) DIAGRAMAS DE FLUJO. Representación gráfica de la sucesión en la cual se
realizan las operaciones de un procedimiento y/o el recorrido de formas o materiales, en
donde se muestran las unidades administrativas (procedimiento general), o los puestos que
intervienen (procedimiento detallado), en cada operación descrita. Además, suelen hacer
mención del equipo o recursos utilizados en cada caso. Los diagramas representados en
forma sencilla y accesible en el manual, brinda una descripción clara de las operaciones,
lo que facilita su comprensión. Para este efecto, es aconsejable el empleo de símbolos y/o
gráficos simplificados.
L) GLOSARIO DE TÉRMINOS. Lista de conceptos de carácter técnico relacionados
con el contenido y técnicas de elaboración de los manuales de procedimientos, que sirven
de apoyo para su uso o consulta. Procedimiento general para la elaboración de manuales
administrativos DISEÑO DEL PROYECTO. La tarea de preparar manuales
administrativos requiere de mucha precisión, toda vez que los datos tienen que asentarse
con la mayor exactitud posible para no generar confusión en la interpretación de su
contenido por parte de quien los consulta. Es por ello que se debe poner mucha atención
en todas y cada una de sus etapas de integración, delineando un proyecto en el que se
consiguen todos los requerimientos, fases y procedimientos que fundamentan la ejecución
del trabajo. A) RESPONSABLES Para iniciar los trabajos que conducen a la integración
139
de un manual, es indispensable prever que no queda diluida la responsabilidad de la
conducción de las acciones en diversas personas, sino que debe designarse a un
coordinador, auxiliado por un equipo técnico, al que se le debe encomendar la conducción
del proyecto en sus fases de diseño, implantación y actualización. De esta manera se logra
homogeneidad en el contenido y presentación de la información. Por lo que respecta a las
características del equipo técnico, es conveniente que sea personal con un buen manejo de
las relaciones humanas y que conozca a la organización en lo que concierne a sus
objetivos, estructura, funciones y personal. Para este tipo de trabajo, una Institución puede
nombrar a la persona que tenga los conocimientos y la experiencia necesarios para llevarlo
a cabo. Por la naturaleza de sus funciones puede encargarlo al titular de la unidad de
mejoramiento administrativo (en caso de contar con este mecanismo). Asimismo, puede
contratar los servicios de consultores externos.
B) DELIMITACIÓN DEL UNIVERSO DE ESTUDIO Los responsables de efectuar
los manuales administrativos de una organización tienen que definir y delimitar su
universo de trabajo para estar en posibilidad de actuar en él; para ello, deben realizar:
ESTUDIO PRELIMINAR Este paso es indispensable para conocer en forma global las
funciones y actividades que se realizan en el área o áreas donde se va a actuar. Con base
en él se puede definir la estrategia global para el levantamiento de información,
identificando las fuentes de la misma, actividades por realizar, magnitud y alcances del
proyecto, instrumentos requeridos para el trabajo y en general, prever las acciones y
estimar los recursos necesarios para efectuar el estudio.
140
4. FUENTES DE INFORMACIÓN Referencia de las instituciones, áreas de trabajo,
documentos, personas y mecanismos de información de donde se pueden obtener datos
para la investigación. Entre las más representativas se pueden mencionar: *Instituciones:
-Organizaciones que trabajan coordinadamente o forman parte del mismo grupo o sector
de la que es objeto de estudio. -Instituciones líderes en el mismo campo de trabajo. -
Instituciones normativas que dictan lineamientos de carácter obligatorio. -Organizaciones
que prestan servicios o suministran insumos necesarios para el funcionamiento de la
organización que se estudia. *Archivos de la organización: -General. -De las áreas de
estudio. *Directivos y empleados: -Personal del nivel directivo que maneja información
valiosa, ya que conocen si el conjunto de archivos responde a la realidad. -Personal
operativo cuyas opiniones y comentarios son de gran ayuda, puesto que ellos tienen a su
cargo las actividades rutinarias, por lo que pueden detectar limitaciones o divergencias en
relación con otros puntos de vista o contenido de documentos. *Áreas de trabajo: -Niveles
de la organización que reflejan las condiciones reales de funcionamiento, medios y
personal. *Clientes y/ o usuarios: Receptores de los servicios que genera la Institución.
*Mecanismos de información: Recursos computacionales que permiten el acceso a
información interna o externa a la organización que sirven como soporte al estudio.
5. PREPARACIÓN DEL PROYECTO Recabados los elementos preliminares para
llevar a cabo el manual, se debe preparar el documento de partida para concretarlo, el cual
debe quedar integrado por: *Propuesta técnica, (que debe de incluir): -Antecedentes:
recuento de todos los manuales o esfuerzos análogos preparados con anterioridad. -
Naturaleza: tipo de manual que se pretende realizar. -Justificación: demostración de la
necesidad de efectuarlo en función de las ventajas que ello reportará a la institución.
141
Objetivos: logros que se pretenden alcanzar. -Acciones: iniciativas o actividades
necesarias para su consecución. -Resultados: beneficios que se esperan obtener en cuanto
a mejorar el funcionamiento de la institución, sus servicios, clima institucional y
relaciones con el entorno. -Alcance: área de aplicación que cubre el estudio en términos
de ubicación en la estructura orgánica y/ o territorial. -Recursos: requerimientos humanos,
materiales y tecnológicos necesarios para desarrollarlo. -Costo: estimación global y
específica de recursos financieros que demanda su ejecución. -Estrategia: ruta
fundamental necesaria para orientar los recursos de acción y asignación de recursos. -
Información complementaria: material e investigaciones que pueden servir como
elementos de apoyo. c) PROGRAMA DE TRABAJO -Identificación: nombre del
manual. -Responsable(s): unidad o grupo que tendrá a su cargo la implantación del
manual. -Área(s): universo bajo estudio. -Clave: número progresivo de las actividades
estimadas. -Actividades: pasos específicos que tienen que darse para captar la
información. -Fases: definición del orden secuencial para realizar las actividades. -
Calendario: fechas asignadas para el inicio y terminación de cada fase. -Representación
gráfica: descripción del programa en cuadros e imágenes. -Formato: presentación y
resguardo del programa de trabajo. -Reportes de avance: seguimiento de las acciones. -
Periodicidad: espacio de tiempo dispuesto para informar avances. B) PRESENTACIÓN
DEL PROYECTO A LAS AUTORIDADES COMPETENTES a)
PARTICIPANTES Para depurar el contenido del proyecto, afinar sus parámetros y
determinar su viabilidad operativa, es recomendable presentarlo a: *Área (s) que
intervendrá directamente en su aplicación, por lo cual tienen la obligación de conocer el
proyecto en forma detallada. *Áreas afectadas por la implantación del proyecto, ya que
tendrán que cambiar o adecuarse. *Área responsable del manejo de los recursos
142
económicos, para cuantificar el costo del proyecto en forma más específica. b)
RESPONSABLE DE SU AUTORIZACIÓN, Asimismo, el proyecto debe presentarse
al titular de la institución o de la unidad administrativa responsable de su ejecución, para
su aprobación. Una vez autorizado, el responsable debe hacer del conocimiento de todos
los niveles jerárquicos la intención que tiene la institución de elaborar el manual,
resaltando los beneficios que de este esfuerzo se obtendrán, a fin de que todos brinden
su apoyo durante el desarrollo del trabajo. Sin este requisito, la labor de integración del
manual se vería seriamente dificultada. C) CAPTACIÓN DE LA INFORMACIÓN
Como primer paso de esta etapa se debe obtener una lista del personal que va a participar
en el levantamiento de la misma, considerando la magnitud y especificaciones del trabajo.
a) Capacitación del personal. Una vez integrado el grupo de trabajo, se debe capacitar, no
sólo en lo que respecta al manejo de medios de investigación que se utilizarán para el
levantamiento de la información, sino también en todo el proceso que se seguirá para
preparar el manual. Por ello, se debe dar a conocer a los participantes el objetivo que se
persigue, así como los métodos de trabajo adoptados, calendarización de actividades,
documentos que se emplearán. (Cuestionarios, formatos, etcétera), responsables del
proyecto, unidades administrativas involucradas, inventario de información a captar y
distribución del trabajo a cada persona.
143
Cuando el grupo de trabajo sea numeroso, puede resultar conveniente formar subgrupos,
coordinados cada uno por un responsable, quien debe encargarse de revisar y homogeneizar
la información. Es recomendable efectuar un estudio en un área piloto, para luego comparar
y evaluar los resultados obtenidos. b) Levantamiento de la información. Los esfuerzos de
recopilación deben enfocarse en el registro de hechos que permitan conocer y analizar
información específica y verdaderamente útil para el manual, pues de lo contrario se puede
incurrir en interpretaciones erróneas, lo cual genera retraso y desperdicio de recursos.
Asimismo, debe aplicarse un criterio de discriminación, basado en el objetivo del estudio, y
proceder continuamente a su revisión y evaluación para mantener una línea de acción
uniforme. Esta actividad exige mantener una relación constante con las fuentes internas
emisoras de la información, así como con las áreas u organizaciones con otra ubicación física.
Para recabar la información en forma ágil y ordenada se puede utilizar alguna o una
combinación de las siguientes técnicas de recopilación: Investigación documental: Esta
técnica permite la selección y análisis de aquellos escritos que contienen datos de interés
relacionados con el manual. Para ello se estudian documentos tales como bases jurídico-
administrativas, diarios oficiales, actas de reuniones, circulares, oficios y todos aquellos que
contengan información relevante para el estudio. Consulta a sistemas de información Acceso
a sistemas computacionales que contienen información y recursos de apoyo para estructurar
el manual. Este mecanismo permite recabar información interna y/o de sistemas externos a
la organización enlazados a través de redes.
144
Encuesta: Este método implica la realización de entrevistas personales con base en una guía
de preguntas elaborada con anticipación. También se puede utilizar un cuestionario, a fin de
que las entrevistas tengan un contenido homogéneo. Esta técnica se considera de gran utilidad
para reunir información preliminar al análisis o para efecto de plantear cambios o
modificaciones a la estructura actual de la información. La encuesta puede realizarse en
forma individual o reuniendo a directivos y empleados de una misma área o que intervienen
en la misma clase de tareas. También, se puede recabar información de clientes y/o usuarios,
prestadores de servicios y proveedores que interactúan con la organización. Los cuestionarios
que se utilizan en la encuesta, y que sirven para obtener la información deseada, están
constituidos por series de preguntas escritas, predefinidas, secuenciadas y separadas por
capítulos o temática específicos. Este medio permite ahorrar recursos y tiempo; sin embargo,
la calidad de la información que se obtiene depende de su estructuración y forma de
presentación. En términos generales, todo cuestionario debe expresar el motivo de su
preparación, procurar que las preguntas sean claras y concisas, con un orden lógico,
redacción comprensible, facilidad de respuesta y evitar demasiadas preguntas. Asi mismo, se
puede incluir un instructivo de llenado para indicar cómo contestarlo. La entrevista consiste
básicamente en celebrar reuniones individuales o grupales en las cuales se cuestiona
orientadamente a los participantes para obtener información. Este medio es posiblemente el
más usado y el que puede brindar información más completa y precisa, puesto que el
entrevistador, al tener contacto con el entrevistado, además de obtener respuestas, puede
percibir actitudes y recibir comentarios. Para que una entrevista se desarrolle positivamente,
es conveniente observar estos aspectos: Tener claro el objetivo: para cubrir este aspecto, se
recomienda preparar previamente un cuestionario o guía de entrevista que contenga los
principales puntos que se desea captar. Esta guía puede operar a manera de marco de trabajo
145
para que, al término de la misma, se pueda verificar si se ha obtenido la información
requerida. Establecer anticipadamente la distribución del trabajo: esta etapa consiste en
asignar responsabilidades y determinar las áreas a investigar.
Concretar previamente la cita: es importante que el entrevistado esté preparado para
proporcionar la información con el tiempo y tranquilidad necesarios para disminuir el margen
de error y evitar interrupciones. Clasificar la información que se obtenga: esta fase implica
diferenciar la situación real de la relativa a sugerencias para mejorarla, procurando no
confundir ambos aspectos. Para apoyar y/o agilizar la captura de información se puede
emplear el muestreo, que es una técnica estadística auxiliar que sirve para colegir
información acerca del universo que se investiga, a partir del estudio parcial del mismo.
Cuando el universo de estudio es de gran magnitud, pero la información sea homogénea en
virtud de normas de operación y requisitos uniformes, se establece la posibilidad de conocer
sus características, sin necesidad de encuestar o investigar a todas las unidades, ni de
entrevistar a cada uno de los empleados. Existen tablas de muestreo que, de acuerdo con las
características y volumen de la información, establecen cuál es la mínima cantidad de
información representativa del todo -muestra- que es necesario recabar para que los
resultados que se obtengan a partir de ésta tengan validez. Observación directa. Este recurso
puede ser empleado por los técnicos o analistas en el área física donde se desarrolla el trabajo
de la institución. A partir del análisis de la información recabada se deben sostener pláticas
con algunas de las personas que prestan sus servicios en estas áreas para complementarla o
afinarla. Otra forma consiste en que el jefe del área de trabajo realice la observación directa,
comente y discuta algunos de los puntos con sus subordinados y presente los resultados de
su análisis al investigador. La ventaja de este procedimiento radica en que, debido a la
146
familiaridad entre jefe y subordinados, la información puede ser más completa, pero habrá
ocasiones en que los resultados no serán los deseados, debido a inhibiciones o problemas
internos, o que pueda plantearse una situación que no corresponde a la realidad operativa. D)
Integración de la información. Una vez que se cuenta con la información de las áreas
involucradas en el estudio, se debe ordenar y sistematizar los datos a efecto de poder preparar
su análisis. a) Cómo clasificar la información. Para facilitar la tarea de integración, es
recomendable que la información obtenida se vaya accesando a equipos de cómputo para
salvaguardarla y facilitar su manejo.
En forma paralela deben abrirse carpetas con apartados específicos con los documentos
fuente del estudio, en las que se debe compendiar la información por área, sistema,
procedimiento, equipos, políticas, etcétera. Es conveniente que los documentos que se
recaben contengan el visto bueno de la persona que suministra la información. También, es
recomendable que conforme se recaben datos sobre algún aspecto, se concentren en un
documento de trabajo que pueda servir de memoria en el diseño posterior del proyecto. b)
ÁREAS PARA AGRUPAR LA INFORMACIÒN Antecedentes. Se debe tomar en cuenta
la reglamentación jurídico-administrativa que regula la realización del trabajo, como se ha
atendido por parte de las unidades responsables de hacerlo y qué efecto ha tenido sobre otras
unidades, organizaciones, clientes y/o usuarios. También, es oportuno, en su caso, considerar
la evolución o desarrollo de las estructuras organizacionales anteriores y los resultados que
se obtuvieron, lo cual permite contar con un marco de referencia histórico para comprender
mejor la situación actual.
147
E) ANÁLISIS DE LA INFORMACIÒN En esta etapa se debe realizar un estudio o examen
crítico de cada uno de los elementos de información o grupos de datos que se integraron con
el propósito de conocer su naturaleza, características y comportamiento, sin perder de vista
su relación, interdependencia o interacción interna y con el ambiente, para obtener un
diagnóstico que refleje la realidad operativa.
Después de obtener respuestas claras y precisas para cada una de las preguntas anteriores, las
mismas deben someterse, a su vez, a un nuevo interrogatorio planteando la pregunta ¿por
qué? Las nuevas respuestas que se obtengan darán la pauta para formular el manual y las
medidas de mejoramiento administrativo. a) TÉCNICAS DE APOYO PARA EL
ANÀLISIS. En esta fase comprende los recursos técnicos que se emplean para estudiar la
información obtenida con el fin de conocerla en forma detallada para determinar alternativas
de acción específicas que permitan derivar soluciones óptimas para lograr los resultados
deseados. Las técnicas de análisis que se pueden utilizar en esta fase están directamente
relacionadas con el origen del proyecto, así como con la información técnica del líder o
responsable en función del tipo de manual, factibilidad para su aplicación, disponibilidad de
tiempo, asignación de recursos y nivel técnico del grupo de trabajo. Este tipo de instrumentos
se puede utilizar como respaldo para el proyecto o en sentido inverso, a raíz de la
implantación de un proceso de cambio organizacional que debe culminar con la edición de
un manual administrativo.
F) PREPARACIÓN DEL PROYECTO DEL MANUAL. Una vez que se cuenta con toda
la información del manual se procederá a integrarlo; para tal actividad se requiere convocar
a todos los participes de la presentación del manual, para revisión del contenido y
presentación de cada apartado. a) VALIDACIÓN: La información verificada de cada área o
148
unidad administrativa deberá presentarse a la persona entrevistada para que firme de
conformidad en un espacio específico para este objetivo; debe verificar que la información
esté completa y comprensible. b) ESTRUCTURACIÒN: Una vez que se reune la
información revisada y firmada por cada área, los involucrados en la presentación del manual
deben reunirse para compaginar e integrar el proyecto final del manual.
G) FORMULACIÓN DE RECOMENDACIONES: Para seleccionar las recomendaciones
más viables, se toma en cuenta su costo, recursos necesarios para aplicarlas y sus ventajas y
limitaciones. a) TIPOS DE RECOMENDACIONES De mantenimiento: preservación
general de la misma estructura orgánica, funciones, sistemas, procedimientos, personal y
formas. De eliminación: supresión de sistemas, reemplazo de formas, registros e informes,
eliminación total o parcial de procedimientos, bajas de personal, desaparición de áreas o
unidades administrativas, etc. De adición: introducción de un nuevo sistema, incremento del
número de operaciones en determinado procedimiento, aumento de personal o programas,
etc. De combinación: intercalar el orden de aplicación de programas de trabajo, combinar el
orden de las operaciones de un procedimiento, compaginar la utilización de formas de uso
generalizado con nuevas formas, etc. DE FUSIÓN: agrupación de áreas, unidades
administrativas o personas bajo un mismo mando, unificación de formas, registros e
informes, etc. De modificación: cambios en los procedimientos o las operaciones,
reubicación física de personal, equipo o instalaciones, redistribución de cargas de trabajo,
modificación de formas, registros, informes y programas, etc. De simplificación: reducción
de pasos de un procedimiento, introducción de mejoras en los métodos de trabajo,
simplificación de formas, reportes, registros, programas, etc. DE INTERCAMBIO:
redireccionamiento de funciones, procedimientos, recursos, personal o flujo del trabajo entre
149
áreas u organizaciones del mismo grupo o sector. b) ELABORACIÓN DEL INFORME
Para entregar los resultados del estudio es necesario redactar un informe, en el que además
de exponer las razones que llevaron a obtenerlos, incorpore la información estratégica del
proyecto que le permita a la alta dirección la toma de decisiones oportuna y correcta. El
informe consta de los siguientes elementos, generalmente: Introducción: es el resumen del
propósito, enfoque, limitaciones y el plan de trabajo. Parte principal o cuerpo: sección donde
se anotan los hechos, argumentos y justificaciones. Conclusiones y recomendaciones.
Apéndices o anexos: inclusión de gráficas, cuadros y demás instrumentos de análisis
administrativo que se consideren elementos auxiliares para apoyar la propuesta y
recomendaciones.
H) PRESENTACIÓN DEL MANUAL PARA SU APROBACIÓN Una vez que el manual
ha quedado debidamente estructurado, el encargado del proyecto debe someterlo a las
instancias procedentes para su aprobación; convocará a su grupo de trabajo para la última
revisión de la documentación que se presentará. a) A los niveles directivos: Es recomendable
que esta presentación parta en un documento síntesis derivado del informe, cuya extensión
no sea mayor a treinta cuartillas, para que, en caso de ser analizado, requiera de un mínimo
de tiempo que deje un lapso adicional para explicaciones, así como para intercambio de
opiniones. Si el tiempo de que se dispone es muy breve, el documento síntesis puede ser
entregado a las autoridades correspondientes y hacer la presentación del manual
exclusivamente con el apoyo de equipos de cómputo, láminas o audiovisuales, donde se
destaquen los elementos más relevantes para el proceso de toma de decisiones. El documento
síntesis puede subdividirse en el siguiente capitulado:
150
• INTRODUCCIÓN: breve descripción de las causas que generaron la necesidad de
preparar el manual, los mecanismos de coordinación y participación de empleados para su
desarrollo, así como los propósitos y explicación general acerca de su contenido.
• ANÁLISIS: DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL: exposición de la génesis y
desarrollo de la organización, es decir, los cambios, sucesos y vicisitudes de mayor relevancia
que ha afrontado en forma total o parcial y que influyeron en la decisión de preparar el
manual.
• DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL: definición de las causas y/o problemas
que originaron el estudio y que justifican los cambios o modificaciones que se proponen en
el manual.
• PROPUESTAS DE MEJORAMIENTO: presentación de alternativas de acción para la
organización, ventajas y desventajas que pueden derivarse, implicaciones de los cambios, así
como los resultados que se espera obtener con el manual.
• ESTRATEGIA DE IMPLANTACIÓN: explicación de los pasos sucesivos o etapas
previstas para poner en práctica el manual y las medidas de mejoramiento administrativo
derivadas de él. Asimismo, la forma en que se efectuarían los cambios previendo los factores
sobresalientes de actuación de las áreas, unidades, mecanismos y funcionarios involucrados
en el esfuerzo.
• SEGUIMIENTO, CONTROL Y EVALUACIÓN: Precisión de los mecanismos de
información, proceso de control y evaluación, así como los criterios y medidas que podrían
tomarse en cada caso.
151
Al Órgano de Gobierno. De acuerdo con la normatividad vigente y/o a las políticas dictadas
por el titular de la organización, una vez que el manual propuesto ha sido revisado y analizado
por los niveles superiores, debe presentarse ante el consejo de administración o su
equivalente para su aprobación definitiva. c) A OTROS NIVELES JERÀRQUICOS. La
exposición a los niveles departamentales, de oficina o de área, también puede basarse en el
documento síntesis, pero tratando siempre de hacerlo en la forma más accesible posible para
facilitar su comprensión. Asimismo, servirá para fortalecer el compromiso entre todas las
partes involucradas, elemento fundamental para el posterior seguimiento y evaluación de las
actividades.
I) REPRODUCCIÓN DEL MANUAL: Una vez que el grupo responsable de la elaboración
del manual haya recabado e integrado las observaciones surgidas en los diferentes niveles de
decisión, debe coordinarse con la unidad o área que maneja los recursos económicos para
que éste sea reproducido para su distribución e implantación. Para este efecto, el líder del
proyecto debe suministrar los parámetros técnicos para el diseño de la impresión.
J) IMPLANTACIÓN DEL MANUAL: La implantación del manual representa el momento
crucial para traducir en forma tangible las propuestas y recomendaciones en acciones
específicas para elevar la productividad, mejorar la coordinación, agilizar el trabajo y
homogeneizar el conocimiento de la dinámica y componentes organizacionales. a)
MÉTODOS DE IMPLANTACIÓN La selección de método para implantar administrativos
está estrechadamente relacionada con elementos de estructura tales como: Tipo de manual,
Cobertura, Recursos asignados, Nivel técnico del personal, Clima organizacional, Entorno.
En función de estas variables, las alternativas para implantarlos son:
152
• Método instantáneo. Generalmente es el más utilizado, ya que la decisión de preparar
manuales administrativos-en la mayoría de los casos- proviene de los más altos niveles de la
estructura de una organización, lo cual les confiere una naturaleza o validez casi obligatoria.
También se adopta cuando la organización es nueva, si no se involucra a un número amplio
de unidades administrativas, si es relativamente sencillo, si no implica un gran volumen de
funciones, sistemas u operaciones, o si en la organización existe una sólida infraestructura
administrativa.
• Método del proyecto piloto. Esta forma de implantación implica aplicar el contenido del
manual en sólo una parte de la organización, con la finalidad de medir los resultados que ello
genera.
El beneficio que pueda aportar radica en que permite realizar cambios en una escala reducida,
llevando a cabo cuantas pruebas sean necesarias para determinar la viabilidad de la propuesta.
Una probable desventaja de este método es que no siempre es posible asegurar que lo que es
valido para los proyectos piloto se destinan recursos y una atención especial que no puede a
toda la organización. -Método de implantación en paralelo. Cuando se trata de manuales de
amplia cobertura, que implican el manejo de mucha información o de carácter estratégico,
un volumen considerable de recursos o para garantizar la seguridad de todo un sistema de
trabajo, se emplea este método que implica la operación simultanea, por un periodo
determinado, tanto del ambiente de trabajo o condiciones tradicionales como las que se van
a implantar. Esto permite efectuar cambios sin crear problemas, ya que las nuevas
condiciones accionan libremente antes de que se suspendan las anteriores.
153
• Método de implantación parcial o por aproximaciones sucesivas. Este método, de gran
utilidad para implantar manuales que implican modificaciones sustanciales a la operativa
normal, consiste en seleccionar parte de su contenido o de áreas específicas para introducir
los cambios sin causar grandes alteraciones, y dar el siguiente paso solo cuando se haya
consolidado el anterior, lo que permite un cambio gradual y controlado.
• Combinación de métodos. Es el empleo de màs de un método para implantar un manual en
función de los requerimientos técnicos de su contenido.
b) ACCIONES DE IMPLANTACIÓN DEL MANUAL Para dar a conocer el manual es
conveniente definir un programa para su presentación y que, con base en las acciones que
para este efecto se establezcan, se proceda a celebrar pláticas, seminarios, foros de decisión
y cualquier otro tipo de evento de esta naturaleza. También se pueden llevar a cabo reuniones
de sensibilización, por medio de las cuales se puede incrementar la confianza y colaboración
del personal, ya que a través de ellas se les comunican los objetivos propuestos y las bondades
que de ello puede resultar.
En forma paralela se deben emprender campañas de difusión mediante revistas, boletines,
folletos, paneles y cualquier otro recurso de información que refuerce la aceptación,
particularmente cuando las medidas del mejoramiento puedan afectar a una organización en
forma radical o a nivel grupal o sectorial. K) REVISIÓN Y ACTUALIZACIÒN
• La utilidad de los manuales administrativos radica en la veracidad de la información que
contienen, por lo que se hace necesario mantenerlos permanentemente actualizados por
medio de revisiones periódicas. Para ello es conveniente:
154
• Evaluar en forma sistemática las medidas de mejoramiento administrativo derivadas de la
implantación del manual, así como los cambios operativos que se realicen en la organización.
• Establecer en calendario para la actualización del manual
• Designar un responsable para la atención de esta función.
a) MECANISMOS DE INFORMACIÓN Son aquellos que se ponen en práctica con
la finalidad de establecer los flujos adecuados para que la información administrativa,
tanto de implantación de mejoras como respuestas a desviaciones, pueda llegar con
agilidad y claridad a las áreas y niveles que las necesiten. Para ese efecto, se debe
aprovechar la infraestructura instalada, utilizando servicios del grupo técnico
responsable de la elaboración del manual. Una vez definidos los parámetros para
evaluar el comportamiento del manual, operativamente, la organización debe efectuar
el seguimiento de las acciones por conducto de la(s) unidad(es) responsable(s) de su
aplicación, apoyadas por una comisión, grupo o subgrupo designado para ese
propósito.
155
BIBLIOGRAFIA E INFOGRAFIA
ALVARENGA, I., (1975) El Concepto del Derecho Agrario. Derecho Agrario Universidad
de El Salvador.
CABANELLAS, G., (2003) Diccionario Jurídico Elemental, Editorial Heliasta, Buenos
Aires, Pág. 160.
CONSEJO EDITORIAL. (2102). Universidad de Panamá. Artículo recibido el día 15 de
agosto y Aprobado el día 10 septiembre. Investigador Jurídico. Julio-diciembre.
Decreto Ejecutivo 223 de 2010 - QUE REGLAMENTA LA LEY 72 DE 2008.
Decreto Ejecutivo 228 de 2006 - QUE REGLAMENTA LA LEY 24 DE 5 DE JULIO DE
2006.
Decreto Ejecutivo 45 de 2010 - QUE REGLAMENTA LA LEY 80 DE 31 DE
DICIEMBRE DE 2009 Y MODIFICA EL DECRETO EJECUTIVO 228 DE
2006.
Decreto Ejecutivo 85 de 2006 - QUE REGLAMENTA LA LEY No. 2 DE 7 DE ENERO
DE 2006.
DORNER, P. (1974). La Reforma Agraria en América Latina, Editorial Diana, Edición
Primera, México.
FONDO INTERNACIONAL DE DESARROLLO AGRÍCOLA, (2011), pág. 12
HERNANDEZ, R.; FERNÁNDEZ, C. y Baptista P. (2006). Metodología de la
Investigación IV Edición Editorial McGraw Hill México850 págs.
Ley 2 de 2006 - QUE REGULA LAS CONCESIONES PARA LA INVERSION
TURISTICA Y LA ENAJENACION DE TERRITORIO INSULAR PARA
FINES DE SU APROVECHAMIENTO TURISTICO.
156
Ley 24 de 2006 - QUE DECLARA DE ORDEN PUBLICO Y DE INTERES SOCIAL
LAS ACTIVIDADES DE REGULACION Y TITULACION MASIVA DE
TIERRAS.
Ley 55 de 2011 - QUE ADOPTA EL CODIGO AGRARIO DE LA REPUBLICA DE
PANAMA.
Ley 59 de 2010 - QUE CREA LA AUTORIDAD NACIONAL DE ADMINISTRACION
DE TIERRAS.
Ley 72 de 2008 - QUE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA
ADJUDICACION DE LA PROPIEDAD COLECTIVA DE TIERRA DE LOS
PUEBLOS INDIGENAS QUE NO ESTAN DENTRO DE LAS COMARCAS.
Ley 80 de 2009 - QUE RECONOCE DERECHOS POSESORIOS Y REGULA LA
TITULACION EN LAS ZONAS COSTERAS Y EL TERRITORIO INSULAR.
MOLINA, Javier. Titulación de Tierras Agrícolas y su Relación con la Política Agraria y el
Desarrollo Rural, la Experiencia del Programa PROSEGUIR en El Salvador. El
Salvador. 2000 pag 3
NORMATIVAS: www.anati.gob.pa/mnormativas
PARDO NÚÑEZ, J. (1994). “Seguridad del tráfico inmobiliario y circulación del capital”
en Revista Crítica de Derecho Inmobiliario N° 623., Madrid. P.p. 1551-1562.
Práctica. Panapo de Venezuela.
SABINO, C. (2002). El proyecto de la Investigación una Instrucción Teórico-
SANTANDER, Tristán D. (2012). Apuntes de Derecho Agrario. Segunda Edición. Universal
Books. Panamá, República de Panamá.
SANTOS J., (1995). Derecho Agrario, Editorial Universidad de Guayaquil, , Pág. 21.
SERNA VALLEJO, M. (1996). La formación histórica del régimen hipotecario francés o
mixto. En: Revista Crítica de Derecho Inmobiliario N° 634 p.p. 943-1022
157
SOUSA LENNOX, J. (1996). Derecho Agrario y Ecológico. Universidad de Panamá.
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. 238 p.p.
VALLET DE GOYTIRALO. J. B. (1973). Estudios sobre Derecho de Cosas. Editorial
Montecoroso, S.A., Madrid, España. Pág.22)
VAN EPS D., Juan O. (2012). Derecho Agrario: Algunos Antecedentes Normativos de La
Autoridad nacional de Administración de Tierras (ANATI). BOLETÍN DE
INFORMACIONES JURIDICAS Nº 48. EDITORES ACADÉMICOS:
VIRGILIO LUQUE C. Director del Centro de Investigación Jurídica: BELQUIS
CECILIA SÁEZ NIETO. Directora del Boletín de Informaciones Jurídicas.
INFOGRAFIA
ANATI. ((2014) Tìtulo. Quienes Somos.
(Vease…www.anati.gob.pa/mquienessomos/mantecedentes)
ALVARADO, VELLOSO, ADOLFO (2014) PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONATORIO (vease - www. biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/836/29.pdf.)
CERVANTES, VILLALTA, EDGAR. (2018) Boletin Informativo: Programa de formación
a distancia para personas técnicas judiciales. Programa de ... Dirección: Costa Rica,
Heredia, San Joaquín de Flores, Ciudad Judicial. HEREDIA, COSTA RICA (Vease-
www.poderjudicial.go.cr/escuelajudicial/documentos/revs_juds/revista%2099/pdf/ar
t_03.pdf
SANTANDER, TRISTÀN (2007). V Congreso Americano de Derecho Agrario,
organizado por el Comitè Americano de Derecho Agrario, titulado “Derecho
agrario, justicia agraria y seguridad alimentaria para los pueblos por la Paz”,
Guatemala, 1, 2 y 3 de agosto del. Donoso (Panamá) (Vease -
www.estuderecho.com/documentos/derechoagrario/panama.html.
158
ANEXOS
ANEXO A.
PASOS PARA OBTENER UN TITULO DE PROPIEDAD EN ANATI
METODO CONVECIONAL
REQUISITOS PARA ABRIR UNA SOLICITUD DE DERECHO POSESORIO
FOTOCOPIA DE CEDULA
2 TIMBRE DE B/ 1.00
DOCUMENTO QUE SUTENTE QUE EL TERRENO LE PERTENCE AL
PETICIONARIO
6 FOTOGRAFIAS DEL TERRENO
PASOS PARA OBTENER UN TITULO DE PROPIEDAD
ABRIR LA SOLICITUD
ENTREGAR FOTOCOPIA DE PLANO
VISTO BUENO
INSPECCION
APROBACION DEL PLANO
PUBLICACION DE EDICTO (PERIODICO, CORREGIDURIA, ANATI)
(ANALISIS DEL EXPEDIENTE)
REVISION DEL ENCARGADO DEL EXPEDIENTE - FUNCIONARIO
SUSTANCIADOR.
159
QUE ES UN DERECHO POSESORIO?
La Resolución Nº. Cra -321 – 11 de mayo de 1970, resolvió entre otros puntos lo siguiente:
Toda solicitud de adjudicación de tierras, presentada a la Comisión de AUTORIDAD
NACIONAL DE ADMINISTRACIÒN DE TIERRA, que se paralice por más de seis meses
por falta de gestión del interesado se declara caducada de oficio, se archivara el expediente y
el terreno pedido podrá ser adjudicado a otro que de acuerdo con la ley lo solicite.
TRAMITES DE TITULACION EN PRONAT
PROCESO DE ADJUDICACIÓN DE TERRENOS RURALES EN
DERECHOS POSESORIOS DE FORMA MASIVA
Notificación de Titulación de Oficio
Notificación de Mensura y Designación de Representante
Levantamiento de Ficha Catastral
Mensura del Terreno
Exposición Pública
Aprobación de plano
Publicación de Edictos
Confección de resolución
Registro Público
Fundamento Legal: Ley 24 del 5 de Julio de 2006, que declaran de orden público y
de interés social las actividades de regularización y titulación masiva de tierras que ejecuta
el Estado.
160
LEGALIZACIÓN Y TITULACIÓN DE DERECHOS POSESORIOS
Pasos para el procedimiento de titulación de derechos posesorios
Divulgación
Notificación de mensura
Levantamiento de Ficha Catastral
Exposición Pública
Aprobación de plano
Publicación de Edictos
Confección de resolución
Registro Público
Entrega de Titulo (ANATI)
Divulgación
Una vez declarada la zona de regularización y titulación masiva de tierra se procederá
a la divulgación general y específica de los objetivos de la regularización masiva, informando
los procedimientos que deben cumplir los beneficiarios para obtener su título de propiedad.
Notificación de Mensura
Se notificará la fecha fijada para la inspección y mensura de los predios por parte del
equipo de campo. Para ello se generará un formulario con las opciones, en los casos de tierra
de propiedad o administrada por la ANATI; el plazo; y los efectos de la notificación.
En caso de poseedores renuentes a la notificación se dejará constancia mediante
formulario respectivo que firmará un testigo y el notificador. De tratarse de poseedores
161
beneficiarios o colindantes de paraderos desconocidos o paraderos conocidos pero ausentes,
se hará la notificación mediante la fijación de EDICTO por cinco días hábiles fijados en la
alcaldía o Corregiduría del lugar.
Con el formulario de notificación de los trabajos de mensura se dará inicio a la
foliación de cada uno de los expedientes.
El poseedor beneficiario tendrá 30 días calendarios, a partir de la notificación del
inicio del proceso de adjudicación para decidir sobre la opción de titulación a la cual desea
acogerse.
Ficha Catastral
La ficha catastral estará enumerada y contendrá como mínimo los siguientes datos:
a) a) Ubicación geográfica (provincia, distrito y lugar)
b) Generales del predio (número de predio, número de mapa, superficie del predio,
tiempo de ocupación, uso de la tierra, servicios públicos, tipos de construcción,
topografía, cercas externas, hidrografía, apertura de trochas, vías de accesos).
c) Generales del poseedor beneficiario (nombre, cédula, nacionalidad, estado civil, sexo,
edad, residencia actual, ocupación principal, número de dependientes).
d) Linderos generales (nombre y números de cédulas de los colindantes)
e) Estatus jurídico (si posee título de propiedad, detalles del título)
f) Nombre y firma (empadronador, técnico que practica la mensura, inspector de campo
y del solicitante)
162
Con los datos de la ficha catastral, los equipos de campo iniciaran la fase de definición
completa de los límites de los predios apoyándose en fotografías aéreas, ortofotos
georeferenciadas, gps, estaciones totales y cualquier otra técnica de levantamiento catastral
que genere datos para calcular coordenadas georeferenciadas, según sea necesario y de
acuerdo con los parámetros de precisión que establecen las normas vigentes.
Culminado el proceso de medición del predio el poseedor beneficiario y sus colindantes
firmaran la ficha catastral manifestando su conformidad con los datos levantados.
Cuando el poseedor no pueda firmar o no sepa firmar deberá estampar su huella dactilar y se
hará firmar a un testigo.
Exposición Pública
Tiene como objetivo proporcionar a los ocupantes la información recabada en campo,
informar al respecto de los requisitos que deben cumplir para obtener su título de propiedad,
las alternativas de pago que ofrece la legislación vigente y llevar a cabo las correcciones o
cambios que sean necesarios antes de expedir el título de propiedad.
Durante la exposición pública cualquier interesado podrá tener acceso a los
levantamientos realizados y presentar las reclamaciones que considere necesarias en forma
oral y escrita.
Una vez recibida la información se revisará antes de preceder a tramitar dichas
adjudicaciones.
163
Aprobación de plano
Se procederá a gestionar la aprobación de los planos generados. La revisión y
aprobación de planos, en cuanto a servidumbre y predios, por parte de las diversas instancias
competentes para estos efectos, se basará en la realidad física encontrada, siempre y cuando
los lotes cuenten con sus debidos accesos, no estén en riesgo.
Cuando se trate de servidumbre de veredas en asentamientos carentes de las
infraestructuras básicas de servicios públicos, se considera el ancho mínimo de 8.00 metros
con una longitud máxima de 200.00 metros lineales. Se establecerán anchos mínimos de
5.00 metros con una longitud máxima de 60.00 metros lineales como una situación de hecho.
Publicación de Edictos
Se fijará el edicto por 5 días hábiles consecutivos en la oficina regional y en la
Alcaldía o Corregiduría lugar donde se ejerce la posesión.
De fijado el edicto, la entidad adjudicadora lo publicará durante un día en un diario
de circulación nacional.
El contenido del edicto para los fines precitados, deberá contener las generales del
poseedor, las generales del predio y los nombres de los colindantes.
Confección de resolución de adjudicación
Se adjudicara el predio ocupado mediante resolución de adjudicación que será
firmada por el funcionario facultado de la entidad adjudicadora.
164
El funcionario designado certificará en calidad de secretario(a), la autenticidad de la
firma del funcionario facultado de la entidad adjudicadora. Una copia autenticada de la
resolución pertinente servirá de base para la inscripción en la sección de propiedad del
Registro Público.
ANEXO B.
TRAMITES QUE SE REALIZAN EN CATASTRO ANATI-COCLÉ
TITULACIÓN EN LAS ZONAS COSTERAS Y EL TERRITORIO INSULAR
LEY 80
De 31 de diciembre de 2009
Que reconoce derechos posesorios y regula la titulación en las zonas costeras y el
territorio insular con el fin de garantizar su aprovechamiento óptimo y dicta otras
disposiciones.
165
ANEXO C.
APROBACIÓN DE PLANOS
REGISTRO DE PLANOS SEGÚN SU PROPÓSITO.
REGISTRO DE PLANOS
En Las Administraciones Regionales.
Resolución 428 del15 de octubre de 2008.
“Por la cual se modifica la resolución Nª209 del 6 de abril de 2005 que reglamenta la
revisión y registro de planos de agrimensura en la dirección de catastro y se dictan otras
disposiciones relacionadas con las mensuras catastrales.
Gaceta Oficial del lunes 17 de noviembre de 2008
166
Planos de segregaciones de fincas particulares.
167
Planos de segregaciones de fincas Municipales.
Planos de Compra a la Nación.
168
Formato de presentación de los planos destinados a la titulación en la antigua Reforma
Agraria.
Resolución DN-097 de agosto de 1992
“Por la cual se establece normas para la ejecución de mensuras y se señala pautas para
la confección de planos destinados a hacer gestiones ante la Dirección Nacional de Reforma
Agraria del MINISTERIO DE DESARROLLO AGROPECUARIO”
ANEXO D.
AVALÚOS Y CONSERVACIÓN CATASTRAL
SERVICIO: Actualizaciones de escrituras públicas de inmuebles
Este servicio tiene como propósito actualizar la base de datos catastral mediante el
registro de los movimientos o cambios de las propiedades, que han sido inscritas en El
Registro Público, cuyo otro propósito es el determinar el valor catastral.
169
SERVICIO: Actualización de inscripción por declaración de demolición o declaración
de mejoras
Esta situación se da cuando se realiza demoliciones (totales o parciales) en el
inmueble o cuando se realizan mejoras en el mismo, actividades éstas que afectan el valor
del inmueble en uno u otro sentido.
Actualización de Resto Libre de la Finca
Este servicio tiene como propósito actualizar las áreas segregadas de la fincas madres,
sean éstas fincas corrientes o fincas incorporadas al Régimen de Propiedad Horizontal, junto
con sus valores, superficie y fecha legal de la inscripción.
Certificación de Valor Catastral
Este servicio tiene como propósito certificar el valor catastral del bien inmueble en el
que conste el valor del terreno, valor de las mejoras (de existir las mismas) y superficie, así
como fecha de inscripción legal y ubicación.
Avalúos Generales: comprenden todo el territorio nacional, una provincia, un distrito.
Avalúos Parciales
Comprenden una parte del territorio nacional, un corregimiento, un barrio o sector
que cambien su valor por:
La ejecución de alguna obra pública o privada.
170
Variación en los valores del mercado.Variación de valores por inundaciones,
terremotos, u otros actos de la naturaleza; incendios o derrumbes; entre otros.
Avalúos Específicos
Se realizan sólo a un inmueble.
Causas para realizar avalúo específico:
Por levantar construcciones o introducir mejoras permanentes.
Por haber el inmueble desmejorado o perdido su valor.
Por demoler o eliminar las construcciones o mejoras permanentes.
Por segregar o dividir parte del inmueble.
Por haber aumentado su valor.
Otros.
Todos estos avalúos pueden referirse a inmuebles:
Inscritos en El Registro Público
Inmuebles sujetos al Régimen de Propiedad Horizontal
Inmuebles con permiso de ocupación.
Terrenos con mejoras adjudicados mediante de patrimonio familiar.
Sobre terrenos con ocupación de hecho.
Fundamento legal: Ley 49 de 17 de septiembre de 2009. (Reforma El Código Fiscal y
adopta otras medidas)
Avalúos Voluntarios
171
Aplicable a través de avalúos generales, parciales o específicos, siempre que el
inmueble se encuentre al día en el pago de impuesto de inmueble.
Fundamento legal: Ley 49 de 17 de septiembre de 2009. (Reforma El Código
Fiscal y adopta otras medidas) art. 766 A.
ANEXO E.
UNIVERSIDAD DE PANAMÁ
CENTRO REGIONAL UNIVERSITARIO DE COCLÉ
VICERRECTORÍA DE INVESTIGACIÓN Y POSTGRADO
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
MAESTRIA EN DERECHO PROCESAL
FICHA TÉCNICA DE ANALISIS JURISPRUDENCIAL
DATOS JURÍDICOS INDICADOR APRECIACIÓN ANALÍTICA SI NO
JURÍDICO JURÍDICA COMENTARIO
PERSONA NATURAL
I.IDENTIFICACIÓN
DELA
JURISPRUDENCIA
PERSONA JURIDICA
STATUS DE PLENA
DE NULIDAD
ACCIÓN DE AMPÁRO
CAPACIDAD DE
ANALISIS ES RELEVANTE
II. HECHO JURÍDICO
FÁCTICO
III. ASPECTO CAPACIDAD
ES CONSIDERADO
JURIDICO JURIDICA
SUJETO
ACTIVO
IV. PARTES DEL STATUS
PROCESO JURÍDICO SUJETO
PASIVO
V. PROBLEMA CAPACIDAD DE
ES VIABLE
JURIDICO EJERCICIO
CAPACIDAD
SE PLANTEA
VI. TESIS JURÍDICA FÁCTICA
VII. LEGISLACIÓN Y
CAPACIDAD ES VIABLE
CARACTERISTICAS
JURÍDICA
JURÍDICA
172
ES SISTEMÁTICO
VIII. MÉTODO MOTIVACIÓN
UTILIZADO POR LA DISPOSITIVA
EXEGÉTICO(INTERPRETACIÓN
CORTE
CRITICA Y PERSONAL DE UN
TEXTO DADO)
CAPACIDAD DE
IX.
EJERCICIO
CONSIDERACIONES
CAPACIDAD SE ACOGE
DE LA CORTE
JURÍDICA
CAPACIDAD DE
X. SALVAMENTO DE EJERCICIO (DE
HUBO
VOTO INTERPRETACIÓN
PERSONAL)
MOTIVACIÓN
XI. APORTES HUBO
JURÍDICA
MOTIVACIÓN
JURÍDICA
MOTIVACIÓN
PROBATORIA
MOTIVACIÓN
XII. ASPECTOS NO FÁCTICA
HUBO
CONCLUIDOS MOTIVACIÓN
DISPOSITIVA (QUE
IMPONE SU
CRITERIO)
MOTIVACIÓN
PROBATORIA
173
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