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EL DESARROLLO DEL DERECHO DE ACCESO A LA

INFORMACIÓN PÚBLICA EN EL SISTEMA
INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS
Por Jorge Melgarejo Raggini (*)

Resumen
El acceso a la información pública es considerado un derecho humano, y a
la vez una herramienta fundamental para el proceso de democratización de un
país. Este artículo, da cuenta del progreso doctrinal del derecho de acceso en el
Sistema Interamericano de Derechos Humanos, desde la etapa fundacional hasta
la actualidad. Se analizan los instrumentos normativos y documentos que fueron
delineándose para la regulación del derecho; y se aborda de manera exhaustiva
cómo los organismos que conforman el Sistema fueron construyendo el derecho
de acceso, instituyendo los estándares y criterios precisos que toda legislación
debe contemplar para efectivizarlo.

Palabras claves
Acceso a la información pública; gobierno; transparencia.

(*) Abogado por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UNA.

Maestría en Derechos Humanos y Democratización en América Latina por el
Centro Internacional de Estudios Políticos de la Universidad Nacional de San
Martín (Buenos Aires, programa auspiciado por la Unión Europea). Coordinador
del Programa de Acceso a la Justicia de la Dirección de Derechos Humanos de la
Corte Suprema de Justicia. Docente Auxiliar en la cátedra de Democracia y Re-
gímenes Políticos de la carrera de Politología (UNA). Cursa la Maestría en Cien-
cias Sociales del Rectorado de la UNA.
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El desarrollo del derecho de acceso a la información pública en el Sis-

tema Interamericano de Derechos Humanos
Para comprender como un derecho fundamental el acceso a la información
pública, y a la vez como una “herramienta” imprescindible de un gobierno demo-
crático, es necesario ahondar en el proceso histórico que llevó a moldear los es-
tándares y requerimientos necesarios que hacen a este derecho. En este sentido,
el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, a través de sus diversos orga-
nismos, ha realizado una labor perseverante a lo largo de estos años para desarro-
llar las pautas que hoy caracterizan al derecho de acceso a la información a nivel
regional, incentivando por supuesto a los Estados Partes que introduzcan los es-
tándares en sus constituciones, leyes, y que sean parte de las políticas y planes
gubernamentales.
Este desarrollo histórico conceptual tuvo momentos difíciles, pues nuestra
región ha vivido períodos de regímenes dictatoriales que sistemáticamente impe-
dían tener una ciudadanía activa capaz de ejercer y reclamar derechos. Estos go-
biernos –algunos se auto consideraban “democráticos”– si bien se “comprome-
tían” firmando pactos, convenios y documentos sobre derechos humanos, en la
práctica la vulneración era la vía para mantenerse en el esquema de poder. La
corrupción, una de las características principales de estos regímenes, generó una
“cultura política” con prácticas que permearon en todo el funcionariado guberna-
mental: discrecionalidad en el actuar, complicidad, falta de rendición de cuentas,
y el “secretismo” de la información pública.
A pesar de esto, el Sistema Interamericano hizo esfuerzos, con ayuda de
las organizaciones civiles que valientemente lucharon por el respeto de los dere-
chos fundamentales, para que los gobiernos de la región entren en la senda de-
mocrática. Gracias a estos esfuerzos, la década de los `90 del siglo pasado vio
reformas constitucionales y legislativas que introdujeron normas de derechos hu-
manos, y permitieron la formación de instituciones que los protejan. Este proceso
de democratización sigue en construcción, pues no es tarea fácil desarraigar las
malas prácticas políticas del ámbito público, y empujar a que la ciudadanía se
vuelva el verdadero contralor de las actividades gubernamentales.
El presente artículo, abordará el desarrollo normativo y doctrinal del dere-
cho de acceso a la información pública en el Sistema Interamericano, para lo cual,
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EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

se hará una división por organismos que lo conforman (1), y se describirán los
diversos instrumentos normativos, documentos, resoluciones e informes que
emanaron de los mismos; todos ellos trascendentales para el establecimiento de
los parámetros del derecho de acceso. El progreso doctrinal abarcará desde la
etapa fundacional del Sistema hasta la actualidad. Los avances regionales que se
examinarán, han permitido que el derecho sea un presupuesto de exigibilidad y
ejercicio de otros derechos humanos, convirtiéndose en una “herramienta demo-
crática” para su aplicación.

1. La etapa fundacional del Sistema Interamericano

El derecho de acceso a la información pública es de formación relativa-
mente reciente; es razonable por eso hablar de la etapa fundacional del Sistema,
en la cual se establecieron las bases que concebirían al derecho de acceso. La
libertad de expresión y de opinión fueron los cimientos, y ello se ve en los prime-
ros instrumentos normativos del siglo pasado. En el período en el que se instituyó
la Organización de los Estados Americanos (OEA), emerge la Declaración Ame-
ricana de los Derechos y Deberes del Hombre aprobada por la IX Conferencia
Internacional Americana celebrada en Bogotá (1948) (2), convirtiéndose por ese
entonces en la principal guía que los Estados Americanos debían de tener en
cuenta en sus sistemas jurídicos internos. El Artículo IV de la Declaración pres-
cribe que “Toda persona tiene derecho a la libertad de investigación, de opinión
y de expresión y difusión del pensamiento por cualquier medio”. Posteriormente,
la OEA aprobó el 22 de noviembre de 1969 –en vigencia desde 1978– en San
José de Costa Rica, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (cono-
cida también como Pacto de San José), que estableció las atribuciones y funciones
de los órganos que serían encargados de la supervisión y cumplimiento del Pacto:
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interame-
ricana de Derechos Humanos.

(1) Este trabajo sistematiza el desarrollo del derecho de acceso en el Sis-

tema Interamericano por organismos. El orden obedece a que los diferentes ins-
trumentos y documentos que regulan el derecho, surgieron en base al rol particu-
lar de cada organismo.
(2) Es considerado el primer instrumento internacional sobre derechos hu-
manos, antecediendo a la Declaración Universal de los Derechos Humanos que
fue sancionada meses después (diciembre de 1948).
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La Convención Americana, en términos similares al Artículo 19 del Pacto

de Derechos Civiles y Políticos de la ONU, en su Artículo 13, inciso 1 afirma que
Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión.
Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e
ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito
o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.
Siguiendo con el inciso 2, el mismo prescribe que el ejercicio del derecho
“no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las
que deben estar expresamente fijadas por la ley…”. Estas responsabilidades son
necesarias para asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás,
la protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral pú-
blicas.
La Convención ha sido aprobada prácticamente por todos los países lati-
noamericanos, y sus normas han sido introducidas en las constituciones de estos
países. Además de constituir una norma sustantiva de obligatorio acatamiento, la
mayoría de las legislaciones latinoamericanas acogen las normas de procedi-
miento internacional de dicho texto, el cual persigue garantizar el libre goce y
ejercicio de la libertad de expresión de los ciudadanos pertenecientes a los países
miembros de la Convención (Fuenmayor, 2004: 18). A partir de este derecho es-
grimido en el Artículo 13, el Sistema Interamericano ha ido interpretándolo para
forjar doctrinalmente el derecho de acceso a la información pública, como se des-
cribirá en los siguientes apartados.

2. Instrumentos normativos y documentos emanados de los Órganos

del Sistema Interamericano que regulan el derecho de acceso a la informa-
ción pública

2.1. La actuación de la Asamblea General de la OEA

Como establece la Carta de la OEA (Art. 54), la Asamblea General es el
órgano supremo de la Organización de los Estados Americanos. Entre sus atribu-
ciones principales tiene el decidir la acción y la política general; dictar disposi-
ciones para la coordinación de las actividades de los órganos y entidades entre sí
y con las de las otras instituciones del Sistema Interamericano; y armonizar la
cooperación con las Naciones Unidas y sus órganos especializados. En este
marco, el 11 de setiembre del 2001, la Asamblea General aprobó la Carta Demo-
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EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

crática Interamericana, instrumento para la promoción y la defensa de la demo-

cracia en los gobiernos de los Estados Miembros. La Carta manifiesta que la de-
mocracia es esencial para el desarrollo social, político y económico, y establece
entre sus elementos esenciales el respeto a los derechos humanos y las libertades
fundamentales.
En este sentido, en su Artículo 4, la Carta Democrática formula que son
componentes fundamentales del ejercicio de la democracia “la transparencia de
las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos
en la gestión pública, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expre-
sión y de prensa…”. La transparencia aparece pues como presupuesto fundamen-
tal para el desarrollo democrático de los gobiernos, al fomentar el control social
de las actividades estatales. Asimismo, el sentido de responsabilidad en la gestión
pública es otro requisito esencial, y puede relacionarse con el concepto doctrinal
de “accountability”, que hace referencia a la obligación de asegurar que los fun-
cionarios públicos rindan cuentas por sus conductas, es decir, a justificar y a in-
formar sobre sus decisiones y a que eventualmente puedan ser castigados por ellas
(Fuenmayor, 2004: 22). El acceso a la información pública se convertirá así en
una herramienta de “accountability” social del actuar gubernamental.
En el año 2003, la Asamblea General –teniendo en cuenta el citado Ar-
tículo 4 de la Carta Democrática, y que el “acceso a la información pública es un
requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia, una ma-
yor transparencia y una buena gestión pública”– emitió la resolución 1932
(XXXIII-O/03) que establece que los Estados tienen la obligación de “respetar y
hacer respetar el acceso a la información pública a todas las personas y promover
la adopción de disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias
para asegurar su reconocimiento y aplicación efectiva”. Además, alienta a los Es-
tados Miembros para que faciliten la disponibilidad electrónica de la información
pública, y encomienda a la CIDH, a través de la Relatoría para la Libertad de
Expresión, que “continúe incluyendo en su informe anual un informe sobre el
acceso a la información pública en la región”. En la resolución 2121 (XXXV-
O/05) del 2005, se reitera lo establecido en el 2003, encomendando a la Relatoría
de Libertad de Expresión que apoye los esfuerzos de los Estados Miembros en la
elaboración de la legislación y mecanismos en materia de acceso a la información
pública y participación ciudadana.
En el 2007 (XXXVII-O/07), bajo el título “Acceso a la información pú-
blica: fortalecimiento de la democracia”, se resaltó la importancia del derecho al
acceso a la información pública, tomando nota de los informes de la Relatoría
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Especial sobre la situación del derecho de acceso en la región, y se instó a los

Estados a adaptar sus legislaciones a fin de garantizar este derecho, encomen-
dando a la Relatoría Especial dar asesoramiento a los Estados Miembros en la
materia (CIDH, 2011: 212).
En el 2009, por resolución N° 2514 (XXXIX-O09), la Asamblea General
encomendó al Departamento de Derecho Internacional, órgano de la OEA, que
redacte con la colaboración de la Relatoría Especial para la Libertad de Expre-
sión, y otros organismos, así como con la cooperación de los Estados Miembros
y de la sociedad civil, una Ley Modelo sobre acceso a la información pública y
una guía para su implementación, teniendo en cuenta los estándares internacio-
nales alcanzados. Al año siguiente, la resolución 2607 (XL-O/10) aprobó la Ley
Modelo, y encargó a la Secretaría General brindar apoyo a los esfuerzos de los
Estados Miembros que lo soliciten en el diseño, ejecución y evaluación de sus
normativas y políticas en materia de acceso a la información pública. En el 2011,
la resolución 2661 (XLI-O/11) instó a la Relatoría Especial para la Libertad de
Expresión que continúe incluyendo en el informe anual de la CIDH, la situación
y estado del acceso a la información pública en la región y su efecto en el ejercicio
del derecho a la libertad de expresión. Tres años después, en la resolución 2842
(XLIV-O/14) del 2014, se solicita a los Estados Miembros que sigan llevando
adelante seminarios nacionales y regionales sobre la implementación de la Ley
Modelo en su ámbito nacional y que proporcionen conclusiones y recomendacio-
nes. En el 2016, por la resolución 2885 (XLVI-O/16), se aprobó el Programa In-
teramericano sobre Acceso a la Información Pública, documento dirigido a los
Estados Miembros, a la Secretaría General de la OEA, a la Relatoría Especial
para la Libertad de Expresión, y los actores no estatales (3).
Se observa entonces, que el apoyo de la Asamblea General, como principal
órgano de la OEA, a través de sus decisiones sobre el derecho de acceso a la
información pública, es fundamental para permitir que los diferentes organismos
que conforman el Sistema Interamericano alcancen la fortaleza institucional ne-
cesaria para llevar a cabo los proyectos y planes. La voluntad política de los Es-
tados Miembros es trascendental para seguir progresando en la protección y de-
fensa de los derechos fundamentales.

(3) El Programa Interamericano puede verse en el siguiente enlace:

http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/acceso_a_la_informacion_pro-
grama_interamericano.pdf
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EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

2.2. La labor de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

El trabajo de la Comisión Interamericana (CIDH), desde su constitución
con la Carta de la OEA (1948) como órgano para la observancia y la defensa de
los derechos humanos (4), ha sido cardinal para el desarrollo de los mismos en
los Estados Miembros y el impulso del proceso de democratización regional. En
materia de derecho de acceso a la información pública, el empuje de la CIDH a
través de sus decisiones, declaraciones, los informes anuales, temáticos y de país,
fue clave para la construcción de los estándares interamericanos. Por esto, se de-
tallarán los documentos principales que emanan de este órgano de protección, y
regulan el derecho en cuestión. Asimismo, se resaltarán las actividades realizadas
desde la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, dependiente de la
CIDH.

2.2.1. La Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión

En octubre del año 2000, la CIDH aprobó la Declaración de Principios so-
bre Libertad de Expresión, constituyéndose el mismo en un documento necesario
para la interpretación del Artículo 13 de la Convención Americana. Su aproba-
ción no sólo fue un reconocimiento a la importancia de la protección de la libertad
de expresión en las Américas, sino que además incorpora al Sistema Interameri-
cano los estándares internacionales para una defensa más efectiva del ejercicio de
este derecho (CIDH, 2000: 24). Este documento normativo afirma en el Principio
1 que la libertad de expresión, en todas sus formas y manifestaciones es “un de-
recho fundamental e inalienable, inherente a todas las personas”; además de ser
un requisito indispensable para la existencia misma de una sociedad democrática.
Asimismo, establece en el Principio 2 que “todas las personas deben contar con
igualdad de oportunidades para recibir, buscar e impartir información de cual-
quier medio de comunicación sin discriminación…”. Con respecto al acceso a la
información en poder del Estado, manifiesta en su Principio 4 que es un derecho
fundamental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejer-
cicio de este derecho. Este principio sólo admite limitaciones excepcionales que
deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro
real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas.

(4) Se erige como órgano consultivo de la OEA, con las funciones, atribu-
ciones y los procedimientos establecidos en la Convención Americana.
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Lo anterior marca un avance relevante porque considera al acceso a la in-

formación pública como un derecho fundamental de las personas. En efecto, te-
niendo en cuenta el impulso hacia la democratización de los Estados Miembros,
el derecho de acceso es un pilar trascendental para que la sociedad conozca y
controle las actividades gubernamentales dado que la transparencia estatal es un
requisito para garantizar la vigencia de este derecho. Por este motivo, las personas
tienen el derecho de requerir documentación oficial del Estado registrada en ar-
chivos públicos o procesada por el Estado. Dentro de este contexto, el titular de
la información es el individuo que delegó en los representantes el manejo de los
asuntos públicos (CIDH, 2000: 30).
Como derecho fundamental, el acceso a las fuentes públicas permite que
los funcionarios estatales rindan cuentas de sus actividades, y los ciudadanos con-
trolen la gestión del Estado de manera que se eviten situaciones de corrupción,
transgresiones o abusos, inaceptables en un gobierno democrático. Una sociedad
informada permite también su participación libre y plena en las decisiones guber-
namentales. Sin información, no es posible una plena participación de las deci-
siones gubernamentales como mecanismo de control democrático.

2.2.2. Los Informes de la Relatoría Especial para la Libertad de Ex-

presión
La CIDH, dentro de la esfera de sus atribuciones y competencias, estable-
ció en 1997 la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión; oficina de carác-
ter permanente, con independencia funcional y presupuesto propio, que opera en
el marco jurídico de la Comisión. La Relatoría Especial tiene como mandato ge-
neral la realización de actividades de protección y promoción del derecho a la
libertad de pensamiento y de expresión. Entre las funciones que realiza se en-
cuentran la de asesorar a la CIDH; realizar informes específicos y temáticos; pro-
mover la adopción de medidas legislativas, judiciales, administrativas o de otra
índole; y la elaboración de un informe anual sobre la situación del derecho a la
libertad de expresión y de pensamiento, entre otras (5).
El Rol de la Relatoría desde su creación ha sido estratégico para el desa-
rrollo doctrinal del derecho de acceso a la información pública a nivel regional.
Asimismo, ha sido un organismo central para la coordinación de las actividades

(5) Extraído de la página de la Relatoría http://www.oas.org/es/cidh/expre-

sion/mandato/default.asp
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EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

de promoción del derecho entre los Estados Miembros, y para la construcción de

los estándares que hoy lo caracterizan. Son muchos los aportes doctrinales y las
interpretaciones elaboradas por la Relatoría en materia de acceso a la información
pública, plasmados en los informes anuales y temáticos (6). En este sentido, se
destacan los siguientes informes anuales:
– Informe del año 1998. En este Informe la Relatoría manifestó que “la
libertad de expresión es una piedra angular en la existencia misma de una socie-
dad democrática y que es indispensable para la formación de la opinión pública”.
Lo considera además como “conditio sine qua non” para que los partidos políti-
cos, los sindicatos, las sociedades científicas y culturales, y en general, quienes
deseen influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Según el
informe, es una condición “para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opcio-
nes, esté suficientemente informada”. Por otro lado, sostiene que “una sociedad
que no está bien informada no es plenamente libre” (CIDH, 1998: 23). Si bien no
hace referencia al derecho de acceso a la información pública en particular, re-
afirma los fundamentos que el derecho internacional de derechos humanos for-
mulaba con respecto la importancia de garantizar la libertad de expresión y opi-
nión.
– Informe del año 1999. La Relatoría en este informe, reconoce el derecho
de acceso a la información en poder del Estado como uno de los fundamentos de
la democracia representativa: “en un sistema representativo los funcionarios son
responsables frente a la ciudadanía que confió en ellos su representación política
y la facultad de decidir sobre los asuntos públicos” (CIDH, 1999: 28). Establece
que el titular de la información es el individuo que delegó en los representantes
el manejo de los asuntos públicos. Igualmente, resalta que la información que el
Estado utiliza y produce se logra con fondos que provienen de los impuestos que
pagan los ciudadanos. La Relatoría manifiesta por ello, que es necesario contar
con procedimientos que garanticen el acceso a la información en poder del Es-
tado, lo que contribuye al control de la gestión estatal y es uno de los mecanismos
más eficaces para combatir la corrupción. La ausencia de control efectivo “im-
plica una actividad reñida con la esencia del Estado democrático y deja la puerta
abierta para transgresiones y abusos inaceptables” (CIDH, 1999: 28). No obs-
tante, el Artículo 13, inciso 2 de la Convención Americana prevé ciertas restric-
ciones a este derecho; por ejemplo, cuando existe un interés que determina la

(6) Estos informes pueden descargarse en el siguiente link

http://www.oas.org/es/cidh/expresion/informes/anuales.asp
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necesidad de la reserva de la información. Estas restricciones son limitadas y de-

ben estar previstas de forma expresa por la legislación de cada Estado. Se hace
hincapié a este punto, pues será uno de los estándares en materia de acceso a la
información pública. Se recomienda así también, que se supriman las trabas ad-
ministrativas que obstaculicen la obtención de la información y “deben imple-
mentarse sistemas de solicitud de información de fácil acceso, simples y de bajo
costo para el solicitante”.
– Informe del año 2001. La Relatoría sostuvo que la falta de participación
de la sociedad en el conocimiento de información que los afectaría directamente
impide el desarrollo amplio de sociedades democráticas exacerbando po-
sibles conductas corruptas dentro de la gestión gubernamental y promoviendo
políticas de intolerancia y discriminación. La inclusión de todos los sectores de
la sociedad en los procesos de comunicación, decisión y desarrollo es fundamen-
tal para que sus necesidades, opiniones e intereses sean contemplados en el diseño
de políticas y en la toma de decisiones (CIDH, 2001a: 79).
La Relatoría considera que la corrupción sólo puede ser combatida eficaz-
mente a través de una combinación de esfuerzos dirigidos a elevar el nivel de
transparencia de los actos del gobierno. Por lo que, señala que cualquier política
dirigida a entorpecer el acceso a información relativa a la gestión gubernamental
“tiene el riesgo de promover la corrupción dentro de los órganos del Estado de-
bilitando así las democracias” (CIDH, 2001a: 82). El acceso a la información se
constituye como forma preventiva contra estas prácticas ilegales que caracterizan
a los países de la región.
– Informe del año 2002. Entre otras cuestiones, la Relatoría resalta que la
falta de acceso a la información coloca inevitablemente a los sectores más caren-
ciados de la sociedad “en una situación de vulnerabilidad respecto a posibles ac-
tos abusivos de particulares y acciones de corrupción por parte de entes estatales
y sus funcionarios” (CIDH, 2002: 138). Citando el Informe de Paraguay elabo-
rado por la CIDH (2001b: cap. II), menciona que la corrupción es uno de los
factores que puede impedir al Estado “adoptar las medidas necesarias…hasta el
máximo de los recursos disponibles a fin de lograr progresivamente la plena efec-
tividad de tales derechos”. Al respecto, el organismo ha señalado que los recursos
máximos disponibles no se utilizan tan efectivamente como sería posible hacia la
plena realización de los derechos económicos, sociales y culturales “cuando una
porción sustancial de los recursos van a la cuenta privada de un alto funcionario,
 EL DESARROLLO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 459
EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

o cuando la ayuda para el desarrollo es gerenciada, utilizada o apropiada indebi-

damente” (CIDH, 2001b: cap. II).
– Informe del año 2003. Este informe aborda el acceso a la información
en el hemisferio. Se sostuvo, entre otros puntos, que el régimen de acceso a la
información debe estar basado en una confluencia equilibrada de coordinación de
procedimientos, activismo cívico y voluntad política: “Sólo una estructura legis-
lativa y reglamentaria que se funde en tales principios, puede lograr el grado de
apertura que impulsa el Artículo 13 de la Convención Americana” (CIDH, 2003:
144). Así también, recalca que el establecimiento adecuado del derecho de acceso
a la información en poder del Estado requiere un sistema de excepciones especí-
fico, claro y transparente. Señala que es inevitable que los Estados ocasional-
mente se encuentren en una situación de tensión entre la garantía del derecho de
acceso a la información y otros intereses válidos del Estado, como la protección
de la privacidad de las personas y el mantenimiento de la seguridad nacional. La
definición y ponderación de estos diversos intereses plantea un desafío muy de-
licado e importante.
Por otra parte, la Relatoría resalta que el derecho de acceso a la informa-
ción se funda en el derecho a saber la verdad. Por lo mismo, el acceso a informa-
ción en poder del Estado “es análogamente necesario para evitar futuros abusos
por funcionarios gubernamentales y también asegurar la garantía de recursos
efectivos contra tales abusos” (CIDH, 2003: 145). Expresa además que el funda-
mento de toda ley adecuada de acceso a la información es la presunción de que
toda la información en poder de los órganos públicos debe ser objeto de publici-
dad. La información en poder de las autoridades del Estado no se obtiene sólo
para beneficio de los funcionarios que la controlan, sino para beneficio del pú-
blico en su conjunto. En esta línea, una ley de acceso a la información debe ga-
rantizar que “los órganos del Estado tienen la obligación de divulgar la informa-
ción y todo integrante del público tiene un derecho consiguiente a recibir infor-
mación” (CIDH, 2003: 151) (7).
En relación a las limitaciones, el Informe manifiesta que cuando se utiliza
uno de los criterios establecidos en el Artículo 13 de la Convención Americana
para justificar una restricción a la divulgación de información en poder estatal,

(7) El estándar de “máxima divulgación” será abordado con mayor deteni-

miento más adelante.
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corresponde al Estado “la carga de probar que la restricción es compatible con las
normas del sistema interamericano de derechos humanos” (CIDH, 2003: 155) (8).
– Informe del año 2004. En este informe, la Relatoría describió la relación
y los efectos posibles de las leyes de acceso a la información pública sobre la
economía del país. Manifiesta la importancia de las “corrientes” de información
para el funcionamiento eficaz de los mercados: “Una mejor información reduce
los costos de transacción y da lugar a una mejor toma de decisiones y a una mejor
asignación de recursos” (CIDH, 2004: 122). Se subrayó que la transparencia es
un elemento esencial que permite aminorar “la volatilidad de los mercados finan-
cieros”; más aún cuando los gobiernos controlan los datos con significado eco-
nómico (que van desde medidas tales como el crecimiento económico o la tasa
de inflación hasta la información sobre leyes, reglamentos, políticas, objetivos,
etc.) la divulgación de esa información es crucial para los resultados económicos
(CIDH, 2004: 122). Se resalta que las leyes sobre acceso a la información pueden
ser consideradas herramientas para combatir las prácticas corruptas gubernamen-
tales.
– Informe del año 2008. La Relatoría establece que el Estado tiene la obli-
gación de “producir o captar la información que necesita para el cumplimiento de
sus deberes”, según lo prescripto en las normas internacionales, constitucionales
o legales (CIDH, 2008: 166). Al respecto, destaca lo sostenido por la CIDH, al
señalar que es obligación del Estado, producir información estadística desagre-
gada por colectivos vulnerables. En efecto, en el informe Lineamientos para la
Elaboración de Indicadores de Progreso en Materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, la CIDH marcó que la obligación del Estado de adoptar
medidas positivas para resguardar el ejercicio de derechos sociales tiene impor-
tantes derivaciones, por ejemplo, en cuanto al tipo de información estadística que
el Estado debe producir. La producción de información debidamente desagregada
a efectos de determinar estos sectores desaventajados o postergados en el ejerci-
cio de derechos, desde esta perspectiva, no es sólo un medio para garantizar la
efectividad de una política pública, sino una obligación indispensable para que el

(8) Para cumplir con este requerimiento, la Relatoría formula que debe de-
mostrarse que la información satisface una estricta prueba de tres partes: la infor-
mación debe estar relacionada con un objetivo legítimo establecido en la ley; la
divulgación debe amenazar con causar daño sustancial a la consecución de ese
objetivo; y el daño a dicho objetivo debe ser mayor que el interés público en
disponer de la información.
 EL DESARROLLO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 461
EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

Estado pueda cumplir con su deber de brindar a estos sectores atención especial
y prioritaria (CIDH, 2008: 167).
A manera de ejemplo, la desagregación de los datos por sexo, raza o etnia
constituye una herramienta imprescindible para iluminar problemas de desigual-
dad en la sociedad. En el mismo documento la CIDH recordó que el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (9) ha precisado que es una obliga-
ción estatal la de producir bases de información a partir de las cuáles sea posible
“la validación de indicadores y, en general, el acceso a muchas de las garantías
cubiertas por cada derecho social. Esta obligación es entonces fundamental para
la exigibilidad de estos derechos” (CIDH, 2008: 167).
El rol del Estado, siguiendo con estos postulados, se vuelve activo por lo
que no se trata solamente de permitir el acceso a las informaciones que posee en
sus diferentes instituciones, sino que éstas deben producir y generar datos que
permitan ver la situación de los derechos humanos, la efectividad de las políticas
públicas, y conocer el nivel real de vulnerabilidad de sectores históricamente dis-
criminados. Es indispensable contar y disponer de información adecuada, accesi-
ble, de calidad y en cantidad suficientes de modo que brinde elementos indispen-
sables no solo para la evaluación y posterior monitoreo del cumplimiento de obli-
gaciones estatales sino también para la elaboración y diseño de políticas públicas.
Los datos y la evidencia empírica constituyen un insumo central para el diseño
de cualquier política. En otros términos, es imposible pensar en formular una po-
lítica sin el acceso a información de calidad y de manera suficiente, ya que sin
datos empíricos no se puede conocer fehacientemente sobre cuál situación o
campo de intervención busca actuar la futura política (Pautassi, 2013: 67).
– Informe del año 2012. El Informe destaca las decisiones judiciales que
han promovido los estándares en materia de acceso a la información pública en
el contexto de la jurisdicción interna de cada uno de los Estados Miembros. Re-
conoce que el estudio de la jurisprudencia regional ha puesto en evidencia, la
forma como distintos jueces y tribunales han dado aplicación a los principios rec-
tores del derecho de acceso a la información pública. Igualmente, la Relatoría
exalta la especial importancia del derecho comparado interamericano y el rol que
éste cumple en el enriquecimiento de la doctrina y la jurisprudencia regional.

(9) Organismo que supervisa e interpreta el Pacto Internacional de Dere-

chos económicos, Sociales y Culturales del Sistema Universal.
462 REVISTA DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES (U.N.A.) – AÑO 2016

Si bien es cierto que uno de los objetivos de los órganos regionales de pro-
tección de derechos humanos es lograr la aplicación doméstica de los estándares
interamericanos, también lo es que dichos estándares han podido ser elevados
gracias al desarrollo de las prácticas institucionales de los Estados miembros de
la OEA (CIDH, 2012a: 232).
Las interpretaciones de la sociedad civil y de los órganos internos de los
distintos Estados generan las condiciones para que el sistema regional continúe
por la senda de “robustecer y afinar su doctrina y su jurisprudencia sobre el dere-
cho de acceso a la información”.
– Informe del año 2014. Entre diversos puntos, la Relatoría teniendo en
cuenta la Guía de Implementación de la Ley Modelo Interamericana sobre acceso
a la información pública, expresa la importancia de la entidad especializada in-
terna de cada país –u órgano garante–, como encargada de la supervisión y ela-
boración de las políticas en la materia. Reconoce que la independencia y autono-
mía de este organismo es fundamental para el éxito de las políticas. Esta indepen-
dencia puede ser evaluada en función a la soberanía presupuestaria. Este es un
estándar importante, pues la autonomía presupuestaria brinda una mayor fortaleza
a la entidad especializada y permite mayor independencia en las decisiones de los
miembros pertenecientes al organismo.
Como manifiesta la Relatoría, esta autonomía puede ser evaluada en fun-
ción de aspectos externos e internos. Los primeros se refieren al modo en que el
organismo ha sido creado y constituido o al modo mediante el cual le fue otorgado
el mandato de supervisión de la normativa de acceso a la información. Se trata de
características otorgadas al organismo previo a su funcionamiento, en su consti-
tución o delegación del mandato. Uno de estos aspectos es la base legal y auto-
nomía operativa conferida a la entidad, por ello los instrumentos del Sistema In-
teramericano disponen que “independientemente del sistema que se seleccione,
es vital que el mandato del órgano o unidad se establezca por ley”. Los aspectos
internos están relacionados con la actuación del organismo una vez conformado:
el presupuesto asignado y el personal especializado con que cuenten serán impor-
tantes para el desarrollo de las funciones (CIDH, 2014: 412).
La labor de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, como se
puede observar en estos Informes anuales presentados (10), ha sido muy activa

(10) Así también, la Relatoría ha elaborado Informes especiales sobre el

derecho de acceso a la información.
 EL DESARROLLO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 463
EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

para desarrollo doctrinal del derecho de acceso a la información pública en la

región. Los estándares, formulados en colaboración con otros organismos del Sis-
tema Interamericano, siguen en proceso de construcción pues se tienen además
en cuenta los aportes de los Estados Miembros, de las organizaciones de la socie-
dad civil, y se revisan las interpretaciones hechas por los tribunales y jueces de
los diferentes países. La Relatoría participa constantemente de encuentros, con-
ferencias y seminarios llevados a cabo en los países de la región, asesorando y
emitiendo recomendaciones para la aplicación del derecho de acceso en las me-
didas legislativas y políticas. Más adelante, se describirán los principios y están-
dares en la materia, productos de todo este desarrollo doctrinal.

2.3. El Comité Jurídico Interamericano y los Principios sobre el Dere-

cho de Acceso a la Información
El Comité Jurídico Interamericano, organismo del Sistema Interamericano
que fue establecido con la Carta de la OEA, cuenta entre sus funciones la de servir
de cuerpo consultivo en asuntos jurídicos, y promover el desarrollo progresivo
del derecho internacional en la región. Este organismo ha tenido un rol loable
para el avance doctrinal del derecho de acceso, colaborando con los demás órga-
nos del Sistema. Entre los documentos normativos, se destaca la elaboración de
los Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información Pública, del año 2008
(Res. 147 – LXXIII-O/08). Los diez principios, que están interrelacionados y de-
ben ser interpretados de forma integral, condensan los objetivos e ideales del ac-
ceso a la información en poder del Estado. El número 1, prescribe que toda infor-
mación es accesible en principio: “el acceso a la información es un derecho hu-
mano fundamental que establece que toda persona puede acceder a la información
en posesión de órganos públicos, sujeto a un régimen limitado de excepcio-
nes…”.
En el principio 2 se definen los órganos públicos como todos aquellos que
pertenecen al poder ejecutivo, legislativo y judicial, así como a los organismos
creados por las constituciones y otras leyes, los órganos de propiedad o controla-
dos por el gobierno, y las organizaciones que operan con fondos públicos o que
desarrollan funciones públicas. Es decir, todo lo que pueda estar relacionado con
la “cosa pública”, y por lo tanto sometidos a la obligación de disponer y garantizar
el acceso a la información mientras no esté en el régimen de restricciones. Esta
información abarca las funciones y actividades, presupuestos, contrataciones,
subsidios, políticas formuladas, y todo lo que pueda resultar de interés para la
464 REVISTA DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES (U.N.A.) – AÑO 2016

sociedad. En el caso que el órgano niegue la información, el rechazo debe justi-

ficarse en los estándares sobre restricciones. Asimismo, toda persona tiene el de-
recho de recurrir la negativa ante una instancia administrativa, y judicial.
Por otra parte, como formula el principio 10, se deben capacitar y entrenar
a los funcionarios públicos sobre la materia, y deben implementarse programas
para aumentar la importancia del derecho en la ciudadanía. Es decir, se reco-
mienda la mejora de los sistemas de administración y manejo de la información
gubernamental, como así también la divulgación de las medidas tomadas por los
diferentes órganos públicos.

2.4. La actuación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

La Convención Americana creó la Corte Interamericana de Derechos Hu-
manos, que entró en funciones en el año 1979. Como órgano de protección del
Sistema, la Corte tiene competencia para conocer cualquier caso relativo a la in-
terpretación y aplicación de las disposiciones de la Convención que le sean so-
metidos, siempre que los Estados hayan reconocido dicha competencia. Su labor
ha sido preponderante para la construcción doctrinal de los temas relacionados a
derechos humanos en nuestra región, que se encuentran plasmados en las senten-
cias y las opiniones consultivas emitidas. En este sentido, ha tenido un papel fun-
damental para moldear el derecho de acceso a la información pública. Entre sus
primeras actuaciones, el órgano realizó una interpretación del Artículo 13 de la
Convención a través de una Opinión Consultiva (OC-5/85) en 1985, expresando
que el mismo contiene un derecho individual y un derecho colectivo:
...quienes están bajo la protección de la Convención tienen no sólo el de-
recho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y
la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole....por
un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su
propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero
implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier informa-
ción y a conocer la expresión del pensamiento ajeno (párrafo 30).
La Corte concluye en el mismo instrumento que “una sociedad que no esté
bien informada es una sociedad que no está verdaderamente libre” (párrafo 70).
Aunque la Corte no llegó, en aquel entonces, a reconocer el derecho de acceder a
la información que está en manos de entidades públicas, sí colocó un fundamento
sólido de jurisprudencia para dicho reconocimiento (Mendel, 2009: 16). Asi-
mismo, en el caso Velázquez Rodríguez vs Honduras (1988), tras considerar que
 EL DESARROLLO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 465
EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

la primera obligación asumida por los Estados partes en virtud del Artículo 1,
inciso 1 de la Convención es respetar los derechos y libertades reconocidas por
la Convención, la Corte agregó que la segunda obligación de los Estados partes
es la de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la
Convención a toda persona sujeta a su jurisdicción: “esta obligación implica el
deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en ge-
neral, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del
poder público”, de forma tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre
y pleno ejercicio de los derechos humanos (párrafo 166). Como consecuencia de
esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación
de los derechos reconocidos por la Convención.
Años más tarde, en una sentencia emblemática para la región y que tuvo
repercusión en otros sistemas de protección de derecho humanos, la Corte en el
caso Claude Reyes vs Chile (2006) fundamentó de manera específica que la li-
bertad de expresión garantizada en el Artículo 13 de la Convención, protege el
derecho de acceso a la información que se encuentra en manos de las entidades
públicas. Además, por primera vez un tribunal internacional señalaba que el de-
recho de acceso a la información es un derecho humano que forma parte del de-
recho a la libertad de expresión. Esta evolución jurisprudencial se realiza a partir
de un análisis comparado de los antecedentes regionales e internacionales en la
materia (CIDH, 2007: 10). A continuación, se hace un esquema de los puntos
resaltantes de la sentencia, y los estándares esgrimidos en la misma.

Síntesis del caso

Trata sobre la negativa del Estado chileno de brindar información solici-
tada al Comité de Inversiones Extranjeras en relación con la propuesta de inver-
siones de la empresa forestal Trillium, proyecto denominado Río Cóndor. El
mismo se trataba de la deforestación de montes nativos que se llevaría a cabo en
la décimo segunda región de Chile, para la instalación de un aserradero y fábrica
de chips, y que según los querellantes podían ser perjudiciales al medio ambiente
e impedir el desarrollo sustentable del país. La demanda ante la Corte fue dedu-
cida por la CIDH en julio de 2005. (11) La Corte, mediante la sentencia declaró
que Chile era responsable por la violación del Artículo 13 de la Convención en

(11) La denuncia ante la CIDH fue recibida en diciembre de 1998.

466 REVISTA DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES (U.N.A.) – AÑO 2016

relación con los Artículos 1.1 y 2, y también de los Artículos 8.1 y 25 de la Con-
vención en perjuicio de los denunciantes Claude Reyes, y otros.

Puntos resaltantes de la sentencia en relación con el derecho de acceso

a la información pública
Extensión interpretativa del Artículo 13: En el párrafo 77 la Corte ex-
presa que el Artículo 13 de la Convención, al formular los derechos de “buscar”
y “recibir” informaciones, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el
acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas
bajo el régimen de restricciones. La información debe ser proveída sin necesidad
de acreditar un interés directo, salvo en los casos en que se aplique una legítima
restricción.
Publicidad y transparencia: En el párrafo 86, la Corte sostiene que el
actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y trans-
parencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se en-
cuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones es-
tatales, de “forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando
un adecuado cumplimiento de las funciones públicas”. El acceso a la información
bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participa-
ción en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con
dicho acceso. Como se resaltó en párrafos anteriores, la transparencia guberna-
mental y la promoción de la responsabilidad de los funcionarios públicos en la
gestión pública forman parte del control democrático que permitirá la participa-
ción de las personas en las actividades del Estado.
Régimen de restricciones al acceso: En el párrafo 89, se sostiene que en-
tre los requisitos que debe cumplir una restricción sobre la materia abordada, es
que deben estar previamente fijadas por ley a fin de garantizar que no queden al
arbitrio del poder público. Estas leyes deben dictarse “por razones de interés ge-
neral y con el propósito para el cual han sido establecidas”. La restricción esta-
blecida por ley debe responder a un objetivo permitido por la Convención (pá-
rrafo 90); las mismas se encuentran plasmadas en el Artículo 13.2. Así también,
la restricción debe ser proporcional al interés que la justifica y debe ser condu-
cente para alcanzar el logro de ese legítimo objetivo, interfiriendo en la menor
medida posible en el efectivo ejercicio del derecho (párrafo 91). En el párrafo 98,
la Corte entiende que el establecimiento de restricciones al derecho de acceso a
información bajo el control del Estado a través de la práctica de sus autoridades,
 EL DESARROLLO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 467
EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

sin la observancia de los límites convencionales, crea un campo fértil para la ac-
tuación discrecional y arbitraria del Estado en la clasificación de la información
como secreta, reservada o confidencial, y se genera inseguridad jurídica respecto
al ejercicio de dicho derecho y las facultades del Estado para restringirlo.
Adopción de medidas necesarias: En el párrafo 101, la Corte considera
que el Estado debe adoptar las medidas necesarias, en cumplimiento del Artículo
2 de la Convención, para garantizar los derechos protegidos en éste instrumento
normativo, lo cual implica la supresión tanto de las normas y prácticas que entra-
ñen violaciones a tales derechos, así como la expedición de normas y el desarrollo
de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías. En parti-
cular, “ello implica que la normativa que regule restricciones al acceso a la infor-
mación bajo el control del Estado debe cumplir con los parámetros convenciona-
les”.
Recurso judicial idóneo: En el párrafo 137 se establece que el Estado,
ante la negación de la información bajo su poder, debe garantizar que exista “un
recurso judicial sencillo, rápido y efectivo” que permita que se determine si se
produjo una vulneración del derecho del solicitante y, en su caso, se ordene al
órgano respectivo la entrega de la información. En este ámbito, dicho recurso
debe ser sencillo y rápido, teniendo en cuenta que “la celeridad en la entrega de
la información es indispensable” en esta materia.
Como se resaltó más arriba, la sentencia de este caso se constituyó en un
invaluable instrumento, que sirvió a los diversos organismos del Sistema Inter-
americano para continuar las actividades de promoción y protección del derecho
de acceso a la información pública. Igualmente, los fundamentos doctrinales fue-
ron utilizados en decisiones judiciales de la región. También, se puede destacar
otra sentencia de la Corte, para el caso Gomes Lund vs Brasil (2010). (12) En el
mismo, se sostuvo que el Estado había vulnerado el derecho de acceso a la infor-
mación de los familiares de las víctimas de las incursiones militares, al omitir la
entrega de la información sobre dichas incursiones.

(12) La Corte Interamericana declaró que el Estado de Brasil había violado

su responsabilidad internacional a raíz de las incursiones militares del ejército de
Brasil durante los años 1973 y 1974, cuyo resultado fue la desaparición y muerte
de los presuntos miembros del grupo de resistencia denominado Guerrilha do
Araguaia, así como por la ausencia de investigaciones, sanciones y reparaciones
adecuadas a las víctimas de dichas incursiones (CIDH, 2010: 328).
468 REVISTA DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES (U.N.A.) – AÑO 2016

En efecto, uno de los temas que debió resolver la Corte en este caso, era si
la negativa del Estado de entregar toda la información disponible en los archivos
militares sobre las operaciones militares, había violado el derecho de acceso a la
información de los familiares de las víctimas desaparecidas y asesinadas durante
las mismas. La Corte encontró que, pese a los esfuerzos del Estado para entregar
toda la información disponible, había sido violado el derecho de acceso a la in-
formación de las víctimas y sus familiares, consagrado en el Artículo 13 de la
Convención Americana. En consecuencia, ordenó al Estado continuar desarro-
llando las iniciativas de búsqueda, sistematización y publicación de toda la infor-
mación sobre la Guerrilha do Araguaia así como de la información relativa a vio-
laciones de derechos humanos ocurridas durante el régimen militar; y lo exhortó
a que adoptara todas las medidas legislativas, administrativas o de cualquier otra
índole que sean necesarias para fortalecer el marco normativo de acceso a la in-
formación, de conformidad con los estándares interamericanos (CIDH, 2010:
328). El derecho a la verdad en situaciones de violaciones de derechos humanos
está estrechamente vinculado con el acceso a la información pública.

3. Estándares del Sistema Interamericano en materia de acceso a la

información pública
Los diferentes organismos del Sistema a través de los instrumentos norma-
tivos y documentos analizados, fueron moldeando el derecho de acceso a la in-
formación pública, estableciendo así los requerimientos ineludibles para su efec-
tividad. En este sentido, condensando toda la construcción doctrinal interameri-
cana sobre la materia como así también lo promovido por el Sistema Universal,
se han formulado los estándares para el adecuado diseño e implementación del
derecho de acceso en los Estados. Es decir, las formalidades necesarias para con-
tar con un efectivo marco jurídico que pueda garantizar el acceso a la información
pública. Los ciudadanos en su rol de “contralores sociales” de las actividades
gubernamentales deben contar con el escenario apropiado para el ejercicio del
derecho, en especial aquellos sectores en situación de vulnerabilidad; y que ello
pueda permitir su participación en la gestión pública. Cabe mencionar, que son
un poco más de veinte los países de América –hasta el año 2016– que han apro-
bado leyes que de forma más o menos amplia consagran el acceso a la informa-
 EL DESARROLLO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 469
EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

ción, reafirmando su compromiso de adoptar las medidas necesarias para la co-

rrecta ejecución de las disposiciones de la normativa. A continuación, se descri-
birán los estándares interamericanos (13).

3.1. Principios rectores del derecho de acceso a la información pública

Las actividades gubernamentales, para garantizar el efectivo ejercicio del
acceso a la información en manos del Estado, deben regirse por los principios de
“máxima divulgación” y de “buena fe”. El principio de máxima divulgación, te-
niendo como base que el acceso es un derecho humano fundamental, establece
que los órganos públicos deben poner a disposición de las personas toda la infor-
mación que posee, salvo las que están sujetas al régimen de restricciones. Esta
regla está estrechamente relacionada con el deber gubernamental de transparen-
cia. Por lo que, de este principio, el Sistema instituye los siguientes criterios:
a. El derecho de acceso a la información es la regla y el secreto la ex-
cepción: Si bien toda persona tiene el derecho a conocer y acceder a la informa-
ción que emana de las fuentes públicas, el mismo no es absoluto por lo que está
sujeto a las limitaciones prescriptas en el Sistema Interamericano (Artículo 13.2
de la Convención). Estas restricciones deben ser establecidas por la ley, de forma
clara y los objetivos deben ser legítimos, necesarios y de estricta proporcionali-
dad.
b. La carga probatoria para el Estado en caso de establecer limitacio-
nes al derecho de acceso a la información: En caso que la información solici-
tada sea negada, el órgano público específico debe justificar esta decisión, funda-
mentando que la limitación se enmarca en el régimen de restricciones. El objetivo
es impedir la discrecionalidad o arbitrariedad del Estado en su actuar.
c. La preeminencia del derecho de acceso a la información en caso de
conflictos de normas o de falta de regulación: Cuando exista una situación
conflictiva en cuanto a la interpretación, producto de una duda o vacío legal, debe
prevalecer el acceso a la información. Por eso se hace preciso que las restricciones
sean claramente establecidas por la ley, a fin de evitar al máximo estas situacio-
nes.

(13) El orden de los estándares que se detalla, sigue al desarrollado por la

Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la OEA en su Informe Anual
de 2009.
470 REVISTA DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES (U.N.A.) – AÑO 2016

En relación al principio de buena fe, se formula que la actuación de los

órganos públicos debe regirse por este criterio para garantizar el efectivo ejercicio
del derecho. Esto significa que la interpretación de la normativa debe ser de ma-
nera tal que sirva para cumplir los fines perseguidos por el derecho de acceso;
asegure la estricta aplicación del derecho; brinde los medios de asistencia nece-
sarios a los solicitantes; promueva una cultura de transparencia, coadyuve a trans-
parentar la gestión pública, y actúe con diligencia, profesionalidad y lealtad ins-
titucional (CIDH, 2012b:7). Los funcionarios deben tomar las medidas necesarias
a efectos de que sus actuaciones aseguren la satisfacción del interés público, y no
defrauden la confianza de las personas en la gestión gubernamental.

3.2. Contenido y alcance del derecho de acceso a la información pú-

blica
El derecho de acceso es una herramienta fundamental para el control de-
mocrático del actuar del Gobierno. Su función instrumental hace que se deban
seguir ciertos parámetros, por lo que el contenido y alcance de la normativa que
garantice el derecho, requiere contemplar los siguientes criterios que se detallan.
a. Toda persona es titular del derecho de acceso a la información: Todo
sujeto, sin ningún tipo de discriminación, tiene derecho a la información. El titu-
lar es el individuo que delegó en los representantes el manejo de los asuntos pú-
blicos; la información que el Estado utiliza y produce se logra con fondos que
provienen de los impuestos que pagan los ciudadanos. Asimismo, no es necesario
acreditar un interés directo para la obtención de la información pública, excepto
en los casos en que se aplique la restricción establecida por ley.
b. Sujetos obligados por el derecho de acceso a la información pública:
Los órganos públicos, están obligados a permitir el acceso a la información que
poseen, salvo las restringidas. Estos órganos se extienden a los pertenecientes al
Poder ejecutivo, legislativo y judicial, a los organismos creados por las constitu-
ciones y otras leyes, órganos de propiedad o controlados por el gobierno, y orga-
nizaciones que operan con fondos públicos o que desarrollan funciones públicas.
En el caso de estos últimos, solamente refiere al manejo de los recursos públicos,
la satisfacción de los servicios a su cargo y el cumplimiento de las funciones es-
pecíficas relacionadas.
c. Objeto del derecho: Se refiere a la información pública, que se encuen-
tra bajo custodia, administración o tenencia del Estado; la información que el
Estado produce o que está obligado a producir; la información que está bajo poder
 EL DESARROLLO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 471
EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

de quienes administran los servicios y los fondos públicos, únicamente respecto

de dichos servicios o fondos; y la información que el Estado capta, y la que está
obligado a recolectar en cumplimiento de sus funciones (CIDH, 2009: 298). El
acceso a la información tiene un carácter facilitador para el ejercicio de otros
derechos humanos (civiles, políticos, sociales, económicos, culturales, entre
otros), resultando imprescindible su ejercicio para la exigibilidad y efectividad de
estos derechos.
d. Obligaciones impuestas al Estado por el derecho de acceso a la in-
formación: Para el cumplimiento efectivo del derecho, el Estado está supeditado
a diversas obligaciones. Ellas son:
– La obligación de responder de manera oportuna, completa y accesible a
las solicitudes que sean formuladas por las personas, o en su defecto, justificar la
negativa en base a las restricciones permitidas en un plazo razonable;
– La obligación de contar con un recurso que permita la satisfacción del
derecho, debiendo ser el mismo sencillo y de fácil acceso para todas las perso-
nas(14), y pudiendo presentarse en instancia administrativa, y en instancia judi-
cial (15);

(14) Puede exigirse el cumplimiento de requisitos básicos como la identi-

ficación razonable de la información solicitada, y los datos necesarios para que
el órgano público al que se le formuló la solicitud pueda entregarle la información
al interesado. Además, la fuente pública debe asesorar sobre las formas de for-
mulación de la solicitud. Igualmente, este estándar exige la gratuidad o el bajo
costo para el acceso, y los plazos para la entrega de la información deben ser
razonables.
(15) Como se mencionó, la Corte Interamericana en el caso Claude Reyes
vs Chile sostuvo que los Estados deben consagrar el derecho a la revisión judicial
de la decisión administrativa a través de un recurso que resulte sencillo, efectivo,
expedito y no oneroso, y que permita controvertir las decisiones de los funciona-
rios públicos que niegan el derecho de acceso a una determinada información o
que simplemente omiten dar respuesta a la solicitud. Dicho recurso debe resolver
el fondo de la controversia para determinar si se produjo una vulneración del de-
recho de acceso, y en caso de encontrar tal vulneración, ordenar al órgano corres-
pondiente la entrega de la información.
472 REVISTA DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES (U.N.A.) – AÑO 2016

– La obligación de transparencia activa, suministrando al público la má-

xima cantidad de información de forma oficiosa (16), así como completa y actua-
lizada, en un lenguaje comprensible y accesible;
–La obligación de producir o capturar información, para el cumplimiento
de los diversos fines gubernamentales y permitir a su vez, el control social o in-
dividual a través de los datos e informes que se deberán generar sobre los planes,
programas y políticas del Estado;
– La obligación de generar una cultura de transparencia, a través de la pro-
moción de los fines del derecho de acceso a la información;
– La obligación de implementación adecuada, con el diseño de planes es-
tratégicos, la adopción de medidas para la correcta sistematización de la informa-
ción, que conllevará por supuesto a la capacitación de los funcionarios públicos
encargados; y
– La obligación de adecuar el ordenamiento jurídico a las exigencias del
derecho de acceso a la información, es decir a los estándares interamericanos for-
mulados.
e. Limitaciones del derecho de acceso a la información pública: Se ex-
presó que el derecho de acceso a la información pública no es un derecho abso-
luto. En efecto, la libertad de expresión como derecho humano protegido en el
Artículo 13 de la Convención, contiene ciertas limitaciones contempladas en el
mismo artículo, en su inciso 2. Ellos son el respeto a los derechos o a la reputación
de los demás, y la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud
o la moral públicas. El Sistema Interamericano ha venido interpretando el alcance
de estas restricciones, y ha establecido ciertas pautas que deben seguirse. Los
mismos son clasificados de la siguiente manera:
I. Admisibilidad y condiciones de las limitaciones: Las restricciones del
derecho deben estar expresamente establecidas en la ley, en condiciones de ca-
rácter excepcional, y persiguiendo objetivos legítimos, de necesidad y proporcio-
nalidad. Ante las solicitudes de información, el órgano público debe basar su jus-
tificación de negación en las restricciones prescriptas legalmente.

(16) Las tecnologías de la información y comunicación son herramientas

con las que los gobiernos cuentan para cumplir eficazmente con el estándar de
transparencia activa.
 EL DESARROLLO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 473
EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

II. Carácter excepcional de las limitaciones: El régimen de restricciones

debe ser interpretado por los órganos públicos de manera restrictiva; si se presenta
una situación conflictiva, ante duda o vacío legal, prima el derecho de acceso a la
información.
III. Consagración legal de las excepciones: El Artículo 13 de la Con-
vención y su interpretación doctrinal, expresan que las limitaciones al acceso a la
información, deben estar taxativamente plasmadas en la ley. Como sostuvo la
Corte Interamericana, tales leyes deben haber sido dictadas “por razones de inte-
rés general”. Con esto se busca evitar la discrecionalidad en el actuar guberna-
mental, e impedir un escenario de corrupción y arbitrariedad en las funciones.
IV. Objetivos legítimos bajo la Convención Americana: Como se se-
ñaló, las restricciones deben responder expresamente a lo establecido en el Ar-
tículo 13.2; los conceptos deben ser claros y precisos, para no generar dudas en
los organismos públicos, y en la ciudadanía.
V. Necesidad y proporcionalidad: En relación a la proporcionalidad, el
Sistema Interamericano ha determinado que cualquier restricción en el acceso a
la información en poder del Estado, para ser compatible con la Convención Ame-
ricana, debe superar una prueba de proporcionalidad en tres pasos: (1) debe estar
relacionada con uno de los objetivos legítimos que la justifican; (2) debe demos-
trarse que la divulgación de la información efectivamente amenaza con causar un
perjuicio sustancial a ese objetivo legítimo; y (3) debe demostrarse que el perjui-
cio al objetivo es mayor que el interés público en contar con la información
(CIDH, 2012b: 19). Las limitaciones tienen que enmarcarse en una necesidad
para satisfacer un interés público imperativo.
VI. Deber de justificar con claridad las respuestas negativas a las pe-
ticiones de acceso a la información bajo control del Estado: Si la solicitud ha
sido denegada, el órgano público debe fundamentar esta decisión brindando ar-
gumentos valederos basados en las normas jurídicas y los estándares internacio-
nales en materia de acceso; la justificación debe demostrar que la decisión no fue
discrecional ni arbitraria. La falta de una fundamentación ajustada a derecho, es
una violación al acceso a la información.
VII. Información reservada o secreta: En la Declaración Conjunta del
año 2004, emitida por los Relatores para la libertad de expresión de la ONU, la
474 REVISTA DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES (U.N.A.) – AÑO 2016

OEA y la OSCE (17), se realiza una formulación sintética de los requisitos que
deben cumplir las restricciones al derecho de acceso a la información. Entre va-
rios puntos, se formula que:
Cierta información puede ser legítimamente secreta por motivos de segu-
ridad nacional o protección de otros intereses preponderantes. Sin embargo, las
leyes que regulan el secreto deberán definir con exactitud el concepto de seguri-
dad nacional y especificar claramente los criterios que deberán utilizarse para de-
terminar si cierta información puede o no declararse secreta, a fin de prevenir que
se abuse de la clasificación “secreta” para evitar la divulgación de información
que es de interés público. Las leyes que regulan el secreto deberán especificar
con claridad qué funcionarios están autorizados para clasificar documentos como
secretos y también deberán establecer límites generales con respecto al período
de tiempo durante el cual los documentos pueden mantenerse secretos. Dichas
leyes deberán estar sujetas al debate público.
De igual manera, los órganos públicos no pueden escudarse bajo estas res-
tricciones para impedir o entorpecer investigaciones de hechos ilícitos atribuidos
a sus miembros; o en casos de violaciones de derechos humanos, el ampararse
bajo el “secreto de Estado” para no entregar información es una forma de “clan-
destinidad” del órgano público. La Corte Interamericana ha dado sus fundamen-
tos al respecto en casos como Myrna Mack Chang vs. Guatemala (2003), y el
citado Gomes Lund vs Brasil (2010), sosteniendo el derecho de acceso a la infor-
mación ante situaciones de violaciones por parte del Estado.
VIII. Datos personales y derecho de acceso a la información: Cuando
se está ante un dato personal sensible, cuya divulgación podría afectar a su titular
(derecho a la intimidad), en principio solo éste último puede acceder a la misma.
El Sistema Interamericano sostiene que el acceso a datos personales se deriva de
hábeas data y no del derecho de acceso a la información. En este sentido, la CIDH
expresó que el derecho de habeas data se erige en premisas como el derecho de
cada persona de no ser perturbada en su privacidad; el derecho de toda persona a
acceder a información sobre sí misma; y el derecho de utilizar el hábeas data
como mecanismo de fiscalización (CIDH, 2012b: 24).

(17) Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa.

 EL DESARROLLO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 475
EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

4. Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública

El modelo normativo interamericano, que contiene los estándares estable-
cidos en materia de acceso a la información pública, fue aprobado por la Asam-
blea General de la OEA mediante la resolución 2607 del año 2010 (XL-O/10). La
Ley Modelo se enmarca en la más amplia aplicación del derecho de acceso a la
información que esté en posesión, custodia o control de cualquier autoridad pú-
blica, refiriéndose a ésta como cualquier autoridad gubernamental y a las organi-
zaciones privadas que se especifican en el Artículo 3 del instrumento. Tomando
el Artículo 2, el modelo normativo se basa en el principio de máxima publicidad,
“de tal manera que cualquier información en manos de instituciones públicas sea
completa, oportuna y accesible, sujeta a un claro y preciso régimen de excepcio-
nes”, las que deberán estar precisadas por ley y ser además legítimas y estricta-
mente necesarias en una sociedad democrática.
La Ley Modelo establece como medidas para promover la apertura de la
información, la adopción de esquemas de publicación por parte de las autoridades
públicas de informaciones calificadas como claves. Estos esquemas deben ser
aprobados por la “comisión de información”. Esta institución tendrá a su cargo la
promoción de la efectiva implementación de la normativa; deberá tener persona-
lidad jurídica completa, tener autonomía operativa, de presupuesto y de decisión;
y deberá entregar informes periódicos. Asimismo, se establecen las facultades y
atribuciones de la comisión, y los requisitos que se deben tener en cuenta para ser
nombrado comisionado. Por otra parte, se especifica la manera en que deberán
ser presentadas las solicitudes y sus prerrogativas; los períodos de respuesta por
parte de la autoridad pública; y las excepciones a la divulgación de la informa-
ción. La Ley Modelo y los estándares de derecho a la información pública inser-
tos, sirven de referencia para que los Estados Miembros lo puedan utilizar para la
aprobación de leyes de acceso.

5. Reflexiones
Como se ha planteado a lo largo de este artículo, el Sistema Interamericano
ha tenido un papel fundamental para el desarrollo regional del derecho de acceso
a la información pública. En estos últimos veinte años, los diferentes órganos del
Sistema han hecho esfuerzos invaluables para la construcción de los estándares
sobre la materia, y que los mismos sean incorporados en las legislaciones de los
Estados Miembros. El Sistema ha establecido que el derecho de acceso sea con-
siderado como un derecho humano en una sociedad democrática, en tanto herra-
476 REVISTA DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES (U.N.A.) – AÑO 2016

mienta eficaz en la lucha contra las prácticas discrecionales, corruptas y arbitra-

rias de los gobiernos. Como se describió, la importancia de este derecho es que
genera obligaciones para todas las autoridades públicas, así como los órganos
autónomos de los distintos niveles de gobierno.
Toda persona tiene derecho a poder obtener todo tipo de información del
Estado –a excepción de las restringidas legalmente– y que éste último pueda su-
ministrarlo, producirlo y recopilarlo. Con las obligaciones de producir y captar
información, el Estado hace transparente la gestión pública y hace ver el grado
de cumplimiento de sus planes y políticas para su control democrático por parte
de la sociedad. Asimismo, el carácter operativo del derecho promueve el conoci-
miento de los diferentes derechos que poseen las personas, para su consecuente
ejercicio. Por otro lado, el acceso a la información pública permite garantizar
otros derechos humanos, en especial para aquellos sectores que se encuentran en
una situación de vulnerabilidad.
El Sistema, como se ve, empuja a los Estados a tener un rol activo para la
sistematización de la información que poseen. No se trata sólo de responder soli-
citudes de las personas, sino que, de oficio bajo los principios de máxima divul-
gación y transparencia activa, se disponga la mayor cantidad de información que
beneficie a la sociedad. El derecho de acceso puede dinamizar la gestión guber-
namental, y mejorar la calidad de vida de los individuos. Hoy, el desafío de los
órganos de protección del Sistema es el seguimiento de las políticas públicas que
diseñan los países de la región para la efectiva implementación de la normativa.
Casi todos los Estados Miembros cuentan con un marco jurídico que per-
mite el acceso a la información; el reto es la efectividad de las medidas políticas
para la garantía del derecho, y que los funcionarios encargados del procesamiento
de la información estén empoderados y altamente capacitados para los objetivos
que se enmarcan. Igualmente, los tribunales y jueces deben estar formados en los
ideales del derecho, para eventualmente impedir situaciones de discrecionalidad
gubernamental, ante negativas de información. El compromiso con las formula-
ciones del Sistema Interamericano, debe ser reafirmado de manera constante y
que ello se materialice a través del buen accionar estatal.

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