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CAPÍTULO 1

EL ESTADO LIBERAL,
EL ESTADO SOCIAL Y EL ESTADO
CONSTITUCIONAL
Raúl Sanz Burgos*

I. Introducción

U na de las características más relevantes de la forma jurídico-política ac-

tual es la pretensión, recogida en numerosas constituciones, de que los
poderes públicos actúen conforme a los derechos fundamentales. Esta
aspiración sólo se ha planteado a la vista de la insuficiencia mostrada por los
procedimientos del Estado de Derecho y la democracia formal para oponerse
con éxito a su vaciamiento y funcionalización en favor de ideologías y regímenes
autoritarios. De esa experiencia nace la necesidad de instituciones que garanti-
cen el respeto de los poderes públicos hacia quienes se encuentren en el ámbito
de su soberanía; que garanticen, por tanto, el respeto a los individuos y grupos
con escasa o nula capacidad para constituir mayorías e incidir así en el gobierno
y la legislación. La voluntad de alcanzar este objetivo explica que el constitucio-
nalismo posterior a la segunda guerra mundial ya no se contente con someter al
Estado a la división de poderes y establecer los cauces para la creación de normas
válidas, sino que condicione la validez de las normas a su respeto de la dignidad
humana y los derechos vinculados a ella.
 * Profesor de filosofía jurídica en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de
Educación a Distancia. España.

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Raúl Sanz Burgos

El afán de cumplir estos objetivos constituye el sustrato de decisiones esen-

ciales de una Constitución tan ejemplar del estado de ánimo post-totalitario
como es la Ley Fundamental de Bonn (1949, desde ahora LF). En ella se esta-
blece que “la dignidad humana es intangible. Respetarla y protegerla es obliga-
ción de todo poder público” (art. 1.1), asimismo que “los derechos fundamen-
tales (…) vinculan a los poderes, legislativo, ejecutivo y judicial a título de
derecho directamente aplicable” (art. 1.3). El art. 10 de la Constitución Espa-
ñola de 1978 (desde ahora CE) sigue parcialmente el planteamiento alemán al
afirmar que “la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inhe-
rentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos
de los demás son fundamento del orden político y de la paz social”.1
Prescripciones como ésta se complementan con otras que se dirigen expre-
samente a los poderes públicos para someter su actuación a los derechos funda-
mentales. Así, en el art. 9.2 de la CE se señala que “corresponde a los poderes
públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del indivi-
duo y de los grupos en los que se integran sean reales y efectivas; remover los
obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de
todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. El art. 53
establece además que los derechos y libertades fundamentales “vinculan a todos
los poderes públicos”, lo que significa que “cualquier ciudadano podrá recabar
la tutela de [tales] libertades y derechos (…) ante los Tribunales ordinarios (…)
y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional”.
Con estos y otros preceptos de igual orientación se crean las vías para realizar lo
que el artículo 1 de la CE afirma como una realidad ya dada: “España se consti-
tuye en un Estado social y democrático de Derecho”.
A la vista de estas breves referencias a las normas constitucionales vigentes
es preciso preguntarse si la forma política alumbrada con ellas ha supuesto algún
cambio verdaderamente radical respecto de la manera de proteger los derechos
típica de las democracias liberales. Para contestar a esta pregunta es necesario
reconocer, siquiera en sus rasgos más generales, la configuración del modelo de

 1 La cláusula de dignidad recogida en la LF de Bonn, (art. 1.1) ha tenido muchísima for-

tuna y se ha incluido de manera similar en numerosas constituciones. Una detallada
enumeración de las constituciones que han incluido la dignidad como fundamento de
sus sistemas políticos puede leerse en Pedro Serna, “La interpretación constitucional del
principio de dignidad de la persona en el derecho alemán”, en Eduardo Ferrer Mac-Gre-
gor, coord., Interpretación constitucional, México, Porrúa-UNAM, t. II, 2005.

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El Estado liberal, el Estado social y el Estado constitucional

Estado previo al auge de las ideologías totalitarias (que la doctrina ha calificado

o bien como Estado liberal o bien como Estado legislativo de Derecho)2 para
examinar después sus similitudes y diferencias con el modelo estatal perfilado
en la posguerra mediante normas como las mencionadas y calificado como Es-
tado Constitucional de Derecho.3
Dado que el Estado legislativo de Derecho ha aparecido históricamente
como Estado liberal, resulta tentador equiparar ambos modelos de Estado; la
determinación clara de las líneas generales del Estado social facilita, sin embargo,
distinguirlos. Las divergencias entre el Estado legislativo y el Estado constitu-
cional no hay que buscarlas en el mayor o menor intervencionismo estatal, sino
en las diferentes relaciones entre la Constitución, la ley y los derechos funda-
mentales que caracterizan ambos modelos; diferencias que, ciertamente, reflejan
una importante mutación de la filosofía política subyacente al sistema jurídico.

II. El Estado legislativo de Derecho y la filosofía

social del liberalismo

Tal y como ya se ha señalado, la doctrina del Derecho público ha calificado a la

forma estatal de las democracias liberales europeas anteriores a la LF de Bonn
como Estado legislativo de Derecho. La denominación se debe a que, en esta
forma estatal, la Constitución se limita a establecer las líneas generales sobre la
organización del Estado así como de los procedimientos para la creación de
normas y deja al representante de la voluntad popular, el poder legislativo, que
mediante la ley preste todo su contenido al Derecho. El control del legislador se
halla exclusivamente en manos de los ciudadanos, que lo ejercen a través de las
elecciones periódicas de sus representantes. El poder judicial, en cambio, alejado

 2 Véase Gustavo Zagrebesky, El derecho dúctil. Ley, derechos y justicia, 3a. ed., Madrid,
Trotta, 1999, pp. 33 y ss.
 3 Un modelo que se acerca al del constitucionalismo norteamericano, donde la Constitu-

ción es aplicable como cualquier otra ley y, en consecuencia, los derechos que incluye son
inmediatamente ejercitables por los ciudadanos. En caso de conflicto entre la norma
constitucional y cualquier ley aprobada por el Congreso, debe ceder ésta, pues la Cons-
titución, creada directamente por el pueblo, es norma superior. El control del respeto del
legislador a la Constitución y a los derechos constitucionales no se halla, por tanto, sólo
en manos de los electores, sino también del poder judicial. Véase Eduardo García de En-
terría, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, Civitas, 1985.

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Raúl Sanz Burgos

del mecanismo legitimador de la representación,4 no puede ejercer control algu-

no sobre el contenido de las leyes y debe limitarse a juzgar conforme a ellas.5
La ley ocupa, en consecuencia, la cúspide del sistema: ninguna situación
jurídica ni derecho alguno puede resistir su fuerza reguladora y sólo otra ley pos-
terior puede corregir su contenido. Ante la legitimidad de la ley como resultado
de la decisión del soberano (democrático o no), el anuncio de determinados de-
rechos en las constituciones sólo opera como simple declaración no vinculante
jurídicamente. Los derechos constitucionalmente reconocidos no suponen, por
tanto, verdaderos límites al poder legislativo, pues éste disfruta de total libertad
para darles forma. Así ocurre en el constitucionalismo decimonónico tanto en
Francia, sintetizado por Raymond Carré de Malberg, como en Alemania, donde
Georg Jellinek afirmaba que si hay “limitaciones para el Estado, estas limitacio-
nes serán siempre reales o morales, pero jamás de naturaleza jurídica”.6
Este planteamiento sobre la legitimidad y los límites de la ley descansa en la
doctrina de la soberanía y su representación, pero esta ideología no basta para

 4 Raymond Carré de Malberg aclara perfectamente en qué consistía la representación y su

relación con el poder legítimo durante la revolución francesa, cuya obra ofrece el primer
modelo histórico del Estado legislativo de Derecho: “Según la teoría de la época, el re-
presentante es, en efecto, solamente aquel que, bien sea persona o corporación pública,
tiene el poder de querer por la nación de una manera inicial. Ahora bien, si el juez está
encerrado en una misión exclusiva de aplicación de las leyes, no puede considerársele
como queriendo de esa manera, y a decir verdad, el juez comprendido de esta forma no
tiene ningún poder de voluntad propia, pues no hace sino deducir judicialmente las apli-
caciones de una voluntad anterior, que es la voluntad legislativa. Ese juez no sería, pues,
un representante, sino que, lo mismo que los administradores, de los que la Constitución
de 1791 (título III, cap. IV, sección 2, art. 2) decía que «no tienen carácter de represen-
tación», porque sólo ejercen una función de ejecución, los jueces sólo podían ser consi-
derados como simples funcionarios”. Vid. Raymond Carré de Malberg, Teoría general del
Estado, 2a. edición, México, Facultad de Derecho de la UNAM-FCE, 1998, pp. 655 y ss. 
5 Como es bien conocido, la consecuencia extrema de este planteamiento fue la organiza-
ción de los tribunales de justicia en la revolución francesa conforme a la prohibición
dirigida a los jueces de interpretar la ley. En los casos en los cuales eso resultara impres-
cindible habrían de dirigirse a un órgano del poder legislativo (el Tribunal de Cassation)
para que éste aclarase el sentido de la norma. La razón es sencilla, la voz del pueblo se
expresa en la ley dictada por sus representantes, no puede haber motivo legítimo alguno
para que otros poderes, por ejemplo los jueces, introduzcan cambios en ella; véase Alf
Ross, Teoría de las fuentes del Derecho, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Consti-
tucionales, 1999, pp. 90 y ss.
 6 Georg Jellinek, Teoría general del Estado (1900), Granada, Comares, 2000, p. 468.

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El Estado liberal, el Estado social y el Estado constitucional

explicar la totalidad jurídico-política en la que se inserta históricamente el Esta-

do legislativo de Derecho. Otro principio determinante de esa totalidad es la
concepción liberal de la función del poder público, que consiste en garantizar la
libertad natural e ilimitada del hombre, previa al Estado; la definición que Carl
Schmitt proporciona de los derechos fundamentales es ejemplar de este punto
de vista:

…en el Estado burgués de Derecho son derechos fundamentales sólo aquellos

que pueden valer como anteriores y superiores al Estado, aquellos que el Estado
no es que otorgue con arreglo a sus leyes, sino que reconoce y protege como
dados antes que él, y en los que sólo cabe penetrar en una cuantía mensurable
en principio, y sólo dentro de un procedimiento regulado. Estos derechos fun-
damentales no son, pues, según su sustancia, bienes jurídicos, sino esferas de
Libertad, de las que resultan derechos, y precisamente derechos de defensa.
(…), existen según esta concepción antes que el Estado; no reciben su conteni-
do de ley alguna, ni con arreglo a las leyes o dentro de los límites de las leyes;
describen el ámbito, incontrolable en principio, de la libertad individual; el
Estado sirve para su protección, y encuentra en ella la justificación de su exis-
tencia.7

Esta forma de entender el sentido del Estado entronca con la herencia ilus-
trada que, en su lucha contra el Antiguo Régimen, consideraba necesario liberar
las esferas de interacción de los individuos de la intervención dirigista del poder
público para hacer posible la justicia y la prosperidad.
La filosofía social de la ilustración liberal cuenta entre sus ideas nucleares la
confianza en que la mejor forma de garantizar el bien común pasa por devolver
al hombre su autonomía, negada radicalmente por el orden feudal-estamental,
con sus estrictas reglamentaciones de todos los órdenes de la existencia. La no-
vedad revolucionaria de la ilustración liberal consistió, por tanto, en suprimir
ese orden reglamentado y jerárquico para elevar la autonomía individual a la
condición de clave del sistema social, tanto en el ámbito cultural o de la sociedad
civil como en el económico. La exigencia de promover la autonomía en el pri-
mero de esos aspectos resulta de la pérdida de capacidad de las instituciones del
Antiguo Régimen –sobre todo la Corte y la Iglesia– para imponer sin discusión
modelos tanto de legitimidad política como de maneras de entender el ser del
hombre en el mundo. En el aspecto socio-económico, dicha exigencia responde

 7 Carl Schmitt, Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza, 1992, p. 169.

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Raúl Sanz Burgos

a la percepción como injusta de la sociedad feudal-estamental, en la cual los in-

tercambios así como la prestación de servicios dependían de la voluntad de quien
se hallaba más arriba en la pirámide social y su cumplimiento estaba jurídica-
mente asegurado por los vínculos estamentales.
El objetivo de la ilustración liberal se puede resumir, por tanto, en la cons-
trucción de un nuevo sistema social que hiciera posible que todas las relaciones
de los individuos, desde las más personales hasta las que requieren la colabora-
ción de un número más o menos amplio de sujetos, estuvieran presididas por la
autonomía igual de todos los miembros de la sociedad. Con este objetivo se
protegen las libertades imprescindibles para la existencia de la sociedad civil
–como la libertad de conciencia y de expresión de opiniones–, cuyas institucio-
nes y prácticas deben sustituir a las instituciones del Antiguo Régimen en la ge-
neración e implantación social de ideas y modelos de acción.
En el aspecto económico, por otra parte, se persigue la emancipación de las
relaciones forzadas para dar paso a las obligaciones voluntariamente contraídas
por las partes, cuya capacidad para analizar las ventajas e inconvenientes de ce-
rrar o no un contrato ha de garantizar que se celebren sólo aquellos que resulten
beneficiosos para todos los sujetos implicados. La eliminación de los vínculos
estamentales como forma de establecer las obligaciones y los intercambios para
sustituirlos por la libertad contractual igual debía facilitar el retorno de la socie-
dad natural ideal, en la que los intercambios se dan por el acuerdo de voluntades,
sin la mediación de la violencia (aunque sea bajo la forma de mandatos). La es-
fera natural de la acción humana resulta ser la institución del mercado, de cuya
naturalidad el liberalismo no duda y de la que espera la prosperidad y la justicia,
pues en él las ganancias y las pérdidas se reparten conforme a la dedicación y
cualidades individuales en lugar de en función de la posición de las partes en la
escala social.8
En este nuevo panorama en el que el bien común resulta del acuerdo de las
voluntades individuales no queda lugar alguno para el Estado absolutista, que
pretende trabajar para el pueblo, pero actúa a sus espaldas bajo el pretexto de

 8 Resulta un lugar común afirmar que el protagonista de la transformación de la sociedad

desde su configuración estamental hasta su configuración burguesa fue obra del tercer
estado, que veía en el orden feudal-estamental un freno tanto a su actividad económica
como a su importancia política. Los intereses del tercer estado distaban, sin embargo, de
ser homogéneos y sólo una parte del mismo puede ser considerada proclive a una trans-
formación total del sistema y no sólo a su reforma. Véase Dieter Grimm, Constituciona-
lismo y derechos fundamentales, Madrid, Trotta, 2006, pp. 81 y ss.

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El Estado liberal, el Estado social y el Estado constitucional

poseer un conocimiento del bien común superior al de los individuos. El pater-

nalismo estatal, que dicta a los súbditos qué es lo mejor para cada uno de ellos,
es incompatible con la dignidad del ser humano (entendida por la ilustración
liberal como autonomía en todas las áreas de la existencia) y se busca, por ello,
erradicarlo. La erradicación del paternalismo estatal en aras de la dignidad hu-
mana no significa, sin embargo, que el Estado deba desaparecer; de hecho, con-
forme a los planteamientos liberales, está obligado a desempeñar una función
esencial para que la sociedad pueda desarrollar su potencial de autorregulación
a través del mercado. Ha de garantizar las condiciones de ejercicio de la libertad,
esto es, ha de garantizar el cumplimiento de las leyes que hacen posible la liber-
tad igual de todos.
La tarea del poder público consiste, en consecuencia, en proteger a los indi-
viduos de la amenaza que supone el resto de sus congéneres para el disfrute pa-
cífico de sus bienes. La ficción iusnaturalista ilustra perfectamente ese temor
cuando perfila el estado de naturaleza como una situación de conflicto, al menos
latente, entre todos los seres humanos. La ilimitada libertad de la que disfrutan
en ese estado constituye una constante fuente de fricciones de la que resulta la
necesidad de acotarla para hacer posible la libertad de todos; esto es, para que la
libertad de unos no se dé a costa de la libertad de otros.9 El poder público es eri-
gido para que haga efectivo, de forma coactiva si es preciso, el orden de los dere-
chos naturales de los individuos. En las ideologías iusnaturalista y liberal, los
derechos naturales son primariamente, por tanto, habilitaciones para la acción
individual que, una vez constituido el poder político, se transforman en manda-
tos de protección dirigidos al Estado en favor de los individuos contra los exce-
sos de otros individuos.
Con el fin de que el Estado desempeñe eficazmente esta tarea protectora se
le confieren poderes extraordinarios: primero, el de dictar las leyes que hagan
posible la libertad igual de todos, algo que el liberalismo considera que consiste

 9 El artículo 4 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789

plasma perfectamente esta idea: “La libertad consiste en poder hacer todo lo que no per-
judica a otro; así, el ejercicio de los derecho naturales de cada hombre tiene como límites
sólo los que garantizan a los demás miembros de la sociedad el goce de esos mismo dere-
chos. Estos límites sólo pueden ser determinados por la Ley”. La definición kantiana del
Derecho va en la misma dirección: “El Derecho es el conjunto de condiciones bajo las
cuales el arbitrio de uno puede conciliarse con el arbitrio del otro según una ley universal
de la libertad”; véase Immanuel Kant, Metafísica de las costumbres, Madrid, Tecnos, 1994,
p. 39.

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Raúl Sanz Burgos

simplemente en “positivizar” las leyes naturales de la sociedad civil y el mercado;

se le concede también, en segundo lugar, el poder de coaccionar para obligar al
cumplimiento de tales leyes. Esta facultad del Estado para intervenir en la esfera
individual hizo que llegara a ser acuciante la necesidad de algún mecanismo que
limitase el poder coactivo del Estado. El peligro que la existencia del poder pú-
blico constituye para la independencia de la sociedad civil trata de conjurarse
mediante el establecimiento de límites a la intervención estatal en la esfera indi-
vidual. Tales límites son, precisamente, los derechos inherentes a los seres huma-
nos, que las constituciones liberales simplemente “reconocen” como derechos
fundamentales.10 La condición de garantías jurídicas frente a la intervención
estatal en el área de la autonomía delimitada por ellas no resulta, por tanto, la
función originaria de los derechos humanos, tal como sostiene Schmitt.11 Esta
tarea sólo se asigna a los derechos tras división funcional entre el Estado y la so-
ciedad operada por el liberalismo.12
La coincidencia entre el liberalismo y el iusnaturalismo de la ilustración es,
por tanto, sólo aparente, como muestra el cambio de funciones de los derechos
naturales al ser positivizados en el Estado liberal. El liberalismo tal como se plas-
mó en los Estados del siglo XIX conservó del iusnaturalismo y la ilustración la
doctrina de la distinción de funciones entre el Estado y la sociedad, así como la
conveniencia de reducir los poderes del primero para que la interacción de las
fuerzas sociales en el mercado hiciera posible la prosperidad de todos, pero ol-
vidó que estos mecanismos se ordenaban, eran accesorios, a la promoción de la
autonomía individual. De este modo, lo que sólo era un medio en aras de la li-
bertad igual de todos los individuos (la igualdad jurídica para contratar en un
espacio definido por la separación funcional entre la sociedad y el poder públi-
co), pasó a ser la nota definitoria del sistema jurídico-político. A la luz de este

10 Los derechos políticos, al menos en el liberalismo, son también funcionales a la protec-

ción de los intereses de la esfera privada; véase Maurizio Fioravanti, Los derechos funda-
mentales. Apuntes de historias de las constituciones, Madrid, Trotta, 1996, pp. 26 y ss.
11 Esta pretensión ha sido renovada posteriormente por Bernhard Schlinck, “Freiheit durch

Eingriffsabwehr. Rekonstruktion der klassischen Grundrechtsfunktion”, Europäische

Grundrechte Zeitschrift, 11/17, 1984, pp. 461 y ss.
12 Pedro Cruz Villalón, La curiosidad del jurista persa, Madrid, Centro de Estudios Políti-

cos y Constitucionales, 1999, p. 219: “… más antigua (al menos en el orden lógico) que
los derechos fundamentales –es decir, como derechos de los individuos frente al Estado–
es […] la garantía de los derechos fundamentales frente a los particulares a través de y por
medio de la ley”.

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El Estado liberal, el Estado social y el Estado constitucional

planteamiento, se consideró que el poder político no debía llevar a cabo activi-

dad alguna para promover el ejercicio de la libertad o para crear las condiciones
materiales que hicieran posible ese ejercicio. El reconocimiento de una dotación
igual de derechos a todos los ciudadanos, sobre todo la igual libertad contrac-
tual, se juzgó suficiente para situar a todos en plano de igualdad y cualquier ar-
gumento en contra de este planteamiento fue inmediatamente considerado
como una amenaza autoritaria o paternalista para la autonomía individual.
Esta específica versión de la teoría liberal declara irrelevantes, por tanto, los
presupuestos sociales para realizar la libertad garantizada mediante los derechos
fundamentales.13 La esfera de la libertad natural ya no se considera protegida
jurídicamente para promover la autonomía individual de todos, con lo que se
pierde el núcleo ético de la ilustración liberal a manos de los intereses económi-
cos de la burguesía, que encontraba en los derechos fundamentales entendidos
como protecciones frente a la intervención estatal en la esfera privada una me-
dida adecuada para la defensa de sus privilegios fácticos en el mercado; esto es,
para apuntalar el statu quo. Cabe preguntarse, de todos modos, sí esta configu-
ración del Estado como Estado liberal resulta consustancial también al Estado
legislativo de Derecho.

III. El Estado social, los derechos sociales

y el Estado legislativo de Derecho

La teoría liberal de los derechos fundamentales y el orden social al que dicha

teoría da forma jurídica mostraron pronto graves insuficiencias que fueron pa-
liadas con la transformación del Estado liberal en Estado social; esto es, median-
te la proclamación de una serie de nuevos derechos y, sobre todo, la reformula-
ción de los papeles del Estado y la sociedad civil (en realidad, el mercado). La
necesidad de tales transformaciones descansa en la refutación por los hechos de
la confianza liberal en que basta la abstención de la intervención del Estado en la
sociedad y la igualdad contractual de todos los individuos para alcanzar la pros-
peridad y la justicia: sin la creación de las condiciones que faciliten un mínimo
de igualdad material, la igual capacidad jurídica para contratar, expresión jurí-
dica de la reducción liberal de la dignidad humana, sólo resulta útil para una

13 Ernst-Wolfgang Böckenförde, Escritos sobre derechos fundamentales, Baden-Baden, No-

mos, 1993, p. 52.

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minoría, mientras constituye el fundamento de la miseria de quienes no tienen

otra mercancía que llevar al mercado que su fuerza de trabajo.14 Esta circunstan-
cia explica el desarrollo, ya en el siglo XIX, de legislaciones y políticas sociales
públicas que trataban de atajar las consecuencias más graves del liberalismo eco-
nómico puro; explica también la posterior inclusión de nuevos derechos, los
derechos sociales, en las constituciones. Pioneras de este proceso fueron la Cons-
titución mexicana de 1917 y la alemana de 1919.15
El punto de partida del Estado social se halla en la convicción de que para
hacer viables las posibilidades de autodeterminación individual inauguradas por
la ilustración liberal se precisa eliminar, o al menos atenuar, las diferencias de
poder de las partes a la hora de negociar compromisos sancionados por el Dere-
cho. De ahí que se pueda sostener que, en realidad, mediante la transformación
del Estado liberal en Estado social no se persigue otro fin que hacer efectiva la
autonomía de los individuos. Es decir, que todos los miembros del sistema social
tengan los medios que hacen posible la libertad de elegir verdaderamente de qué
relaciones quieren formar parte, sin tener que aceptar necesariamente las condi-
ciones dictadas por el poder, ya sea político (el único reconocido como tal por
la ilustración liberal) o socio-económico. El sentido del Estado social consiste,
por tanto, en la voluntad de hacer posible la promesa de la filosofía ilustrada de
facilitar a todos la posibilidad de vivir sin tener que sacrificar la dignidad a las
exigencias de los poderes. Respecto de este objetivo se revelan accesorios elemen-
tos tan definitorios de la ideología liberal como la comprensión del poder pú-

14 A lo largo de toda la existencia del Estado social ha habido una enconada disputa en tor-
no a la cuestión de la adecuación de la igualdad formal para alcanzar la meta del sistema
liberal: la libertad igual de todos los individuos para llevar a cabo las decisiones que re-
sultan del ejercicio de su autonomía. Disputa sobre si ha de considerarse adecuadamente
protegida dicha facultad mediante el reconocimiento universal –dentro de ciertos límites– de la
autonomía contractual y la igualdad ante la ley o si son necesarias medidas redistributivas, asisten-
ciales o incluso de discriminación positiva orientadas a facilitar condiciones materiales de igualdad
o si tales medidas conducían inevitablemente por un camino de servidumbre. En esa decisión se
decide la continuidad o no con los fines de la ilustración.
15 Esta Constitución incluye algunos elementos que la alejan de las constituciones burgue-

sas, como son algunos artículos de orientación socialista; sin embargo, se recogieron bajo
la forma de principios finalistas de justicia material cuya realización se confiaba al legis-
lador. En este punto se hallaba su debilidad, pues sin su desarrollo por los órganos del
Estado estaban amenazados de “convertirse en mera retórica vacía”; véase Christoph
Gusy, “Las constituciones de entreguerras en Europa central”, Fundamentos, 2/2000, pp.
606 y ss.

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El Estado liberal, el Estado social y el Estado constitucional

blico como salvaguardia neutral de las leyes naturales de la sociedad civil y del
mercado, la separación de funciones entre el Estado y la sociedad o la suficiencia
de la igualdad jurídica formal para hacer efectiva la libertad igual de todos los
individuos.16
El poder público, por tanto, ya no puede limitarse a actuar sólo como ga-
rante del cumplimiento de las leyes naturales del mercado. Para superar la brecha
entre la formal libertad igual y la libertad igual efectiva, el Estado debe dejar de
ser el garante neutral de la dinámica de las leyes naturales de la sociedad civil y
pasar a intervenir intensamente en ella. La articulación jurídica de esta nueva
filosofía social exige someter al Estado al mandato de implantar las condiciones
que hagan posible la libertad material igual entre los individuos (como se señala
en el art. 9.2 de la CE), imponer restricciones a la autonomía contractual y, más
específicamente, establecer derechos sociales. Estos derechos no regulan sólo las
relaciones entre el individuo y el Estado, sino que tratan de hacer posible el equi-
librio de fuerzas en la sociedad, pues la esperanza en la capacidad de autorregu-
lación social ha resultado infundada a la vista de la enorme diferencia de poder
negociador en el mercado entre sujetos supuestamente dotados de igual capaci-
dad porque disponen de capacidad jurídica igual.
En una circunstancia de desigualdad como la señalada, resulta insuficiente
garantizar jurídicamente la libertad individual sólo contra el poder público, pues
el desarrollo alcanzado en el mercado por algunos de sus agentes ha revelado la
importante amenaza que para la autonomía individual supone también el poder
privado. Coherente con el reconocimiento de la insuficiencia de limitar los de-
rechos fundamentales a la condición de garantías frente a la intervención del
poder público en un área de supuesta libertad pre-estatal y ajurídica es el reco-
nocimiento de los derechos de sindicación y huelga (art. 28.1 y 2 CE, respecti-
vamente). Estos derechos protegen ciertas actividades pertenecientes al ámbito
del derecho privado con el fin de equilibrar la capacidad negociadora de los tra-
bajadores frente a los empresarios en el mercado de trabajo, cuyas leyes “natura-
les” han mostrado su inadecuación para facilitar la autonomía y la libertad igual
de todos.
El espacio en el que los individuos ejercen su autonomía no puede ser con-
siderado un espacio natural aún en otro sentido: la posibilidad de llevar a la

16 El Estado liberal y el Estado social no pueden ser considerados, por tanto, como encar-
naciones de valores distintos, quizás incluso inconciliables: la libertad y la igualdad res-
pectivamente.

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práctica un plan de vida autónomamente trazado precisa la existencia de servi-

cios e instituciones. En este punto se hizo patente de nuevo la insuficiencia del
mercado para hacer efectiva la libertad igual de todos, pues sus servicios sólo
llegan allí donde se avista un beneficio económico. De ahí que la garantía por el
Estado de la prestación de algunos servicios se haya elevado a la condición de
derecho fundamental, como en España ocurre con el derecho a la educación (art.
27 CE). Este derecho persigue, desde luego, fines mucho más ambiciosos que el
de tratar de facilitar a todos los individuos el acceso al mercado laboral con me-
jores recursos que la desnuda fuerza de trabajo, pero este fin, cuyo cumplimien-
to es indispensable para hacer posible cierto grado de autonomía del individuo
frente al poder social, está presente entre los motivos de su elevación a derecho
fundamental.17
El Estado social conlleva, en consecuencia, no sólo la garantía de derechos
sociales como los de sindicación y huelga, sino también la prestación de servi-
cios. Dado que los derechos sociales prestacionales requieren decisiones sobre
la distribución de los recursos financieros, dicha distribución se halla en manos
del representante de la voluntad popular. La cuestión es si los jueces, cumplien-
do el mandato de hacer efectivos los derechos, pueden controlar la adecuación
de las medidas adoptadas por el legislador con ese fin. Es decir, si la garantía ju-
dicial de los derechos puede transformarse en control de la decisión política del
reparto de los recursos económicos: los jueces podrían llegar a valorar si los re-
cursos destinados a hacer factible el ejercicio de un derecho son suficiente o no.
La opinión de los tribunales, en consecuencia, se alzaría por encima de la del
legislador, con evidente quiebra de las funciones que la tradición de la división
de poderes asigna a cada uno de los poderes del Estado.
Se planteó esta pregunta en la República Federal Alemana a propósito de
las plazas en la universidad: el derecho a la educación no puede ser ejercido si no
se crean las condiciones para hacerlo efectivo, en este caso, si no se crean plazas
para los estudiantes. La cuestión era, por tanto, si los tribunales podían exigir a
los otros poderes del Estado que proporcionasen los recursos económicos nece-

17 No hay que confundir, por tanto, derechos sociales y derechos prestacionales: uno de los
mejores ejemplos de éstos últimos lo constituye el derecho a la tutela judicial efectiva,
que no sólo resuelve los conflictos entre particulares sino que es la condición indispen-
sable para que los derechos sean verdaderos límites al poder y que constituye por ello una
condición institucional imprescindible para la efectiva realización de cualquier decisión
individual en el ejercicio de su autonomía.

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El Estado liberal, el Estado social y el Estado constitucional

sarios para crear los medios que posibilitan realmente el acceso a una prestación.
La respuesta de la jurisdicción constitucional alemana consistió en subraya que
los mandatos dirigidos al Estado están sometidos a la reserva de lo posible18 y
que el principio de división de poderes es tan importante como la cláusula del
Estado social, que “no fundamenta a priori pretensiones individuales directas de
ningún tipo”.19
El constituyente español, por su parte, para evitar los problemas añejos al
control judicial del cumplimiento por los otros poderes públicos de la cláusula
del Estado social, limitó la exigibilidad de la mayoría de los derechos sociales a
la regulación previa de los mismos por el legislador. La CE en su art. 53. 3 confía
“el respeto y la protección” de “los principios rectores de la política social y eco-
nómica” (arts. 39-52) a la “legislación positiva”; establece también que “sólo
podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispon-
gan las leyes que los desarrollen”.20
18 Konrad Hesse, “Significado de los derechos fundamentales”, en Benda et.al, Manual de
derecho constitucional, 2a. ed., Madrid, Marcial Pons-Instituto Vasco de Administración
Pública, 2001, p. 96.
19 Ibid., p. 100.
20 La doctrina constitucionalista mayoritaria en España considera indiscutible la imposi-

bilidad de exigir el cumplimiento de los derechos sociales ante los tribunales cuando el
Estado no los ha regulado legalmente ni previsto los recursos materiales necesarios para
su prestación. Contra la exigibilidad judicial de los derechos sociales se apela a la regu-
lación constitucional de estos derechos así como a la fundamentación axiológica que
cabe desprender de esa regulación. La débil tutela judicial de los derechos sociales pare-
ce una decisión constituyente que se encarna en el art. 53 de la Constitución. Éste pre-
cepto establece tres categorías de derechos y prevé para cada una de ellas distintos meca-
nismo de protección. Los derechos que reciben mayor protección son los recogidos en
la Sección I del Capítulo segundo (15-29) además del art. 14. Excepto el derecho a la
educación, son derechos civiles y políticos. “Cualquier ciudadano puede recabar” su tu-
tela “ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de
preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal
Constitucional” (art. 53.2.). Además, como se dice en el art. 81 CE, su regulación se ha
de llevar a cabo mediante Ley Orgánica. Una protección ya atenuada respecto de la an-
terior reciben los derechos reconocidos en los artículos 30 a 38 de la Constitución. Tales
derechos son derechos sociales laborales (al trabajo, art. 35; y a la negociación colectiva,
art. 37), a la propiedad privada y a la herencia (art. 33) así como a la libertad empresa
(art. 38). Quienes se consideren dañados en tales derechos no pueden hacerlos valer ante
los Tribunales mediante un procedimiento preferente y sumario, tampoco mediante re-
curso de amparo. La protección que para ellos establece el art. 53.1 de la Constitución
consiste en que “el ejercicio de tales derechos y libertades” habrá de regularse “por ley,

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Así pues, la inclusión en las constituciones de nuevos derechos no conlleva

por sí misma la quiebra del Estado legislativo de Derecho. Si los derechos socia-
les se articulan en ellas como mandatos dirigidos al legislador no se produce
ruptura alguna respecto del criterio de legitimación política del derecho positi-
vo propio de esa forma de Estado. El legislador, como representante de la volun-
tad popular, proporciona mediante la ley todo su contenido a los derechos so-
ciales fundamentales: determina quienes son sus beneficiarios, bajo qué
condiciones pueden ejercerse, etc.21 Tales leyes sólo pueden ser derogadas por
otras posteriores, generadas de idéntica manera, a menudo como consecuencia
de la formación de una nueva mayoría parlamentaria. Es decir, el control de las
leyes que hacen efectivos los derechos sociales corresponde en última instancia
exclusivamente a los ciudadanos.
Las peculiaridades del Estado social no se agotan, sin embargo, en el esta-
blecimiento de ciertos nuevos derechos; mayor importancia tiene la necesidad

que en todo caso deberá respetar su contenido esencial”; leyes cuya adecuación a dicho
límite puede ser controlada a través del recurso de inconstitucionalidad. Por último, los
derechos sociales reconocidos en el capítulo III del Título primero, se catalogan como
“principios rectores” que “informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la ac-
tuación de los poderes públicos”, que “sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordi-
naria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen” (art. 53.3). Así pues,
la mayoría de los derechos sociales son derechos de configuración legal, que precisan de
la acción del legislador para dar lugar a verdaderos derechos subjetivos. En consecuencia,
para la mayor parte de la doctrina, la Constitución separa los derechos sociales de los
verdaderos derechos fundamentales: los derechos civiles y políticos así como el derecho
a la educación. De la dogmática constitucional brevemente referida se infiere además una
diferente valoración por el constituyente de la importancia de unos derechos u otros. De
la distinta protección se extrae la consecuencia de que el constituyente habría conside-
rado más valiosos los derechos que protegen la libertad que aquellos otros que se orientan
a hacer efectiva la igualdad. En consecuencia, el art. 10. 1 de la Constitución (que con-
sagra la “dignidad de la persona” como “fundamento del orden político y de la paz so-
cial”) se interpreta a la luz de la casuística de las diferentes formas de protección de los
derechos para concluir que los derechos civiles y políticos resultan para el constituyente
los más aptos para proteger la dignidad, de ahí su mejor tutela. Los derechos sociales –los
derechos de igualdad– serían, en cambio, secundarios a la hora de hacer efectiva la dig-
nidad humana.
21 Sobre esto véase Ernst Forsthoff, también hay que tener en cuenta además que esa fue la

forma de los derechos sociales en la Constitución de la República de Weimar. Las tesis

de Forsthoff son una reacción a la efectiva creación del Estado social bajo la forma de
Estado constitucional a raíz de la promulgación de la LF de Bonn y de la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional Federal alemán.

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El Estado liberal, el Estado social y el Estado constitucional

de intervenir en la economía para cumplir su función de promoción de la liber-

tad igual. En el orden social liberal el Estado se limitaba –al menos teóricamen-
te– a garantizar las condiciones para que la sociedad desarrollara su potencial de
autorregulación a través de un mercado sin distorsiones jurídico-políticas. El
Estado social, en cambio, trata de crear condiciones de igualdad que la sociedad
no genera por sí misma; es decir, trata de cambiar las condiciones sociales para
hacer posible la libertad igual de los ciudadanos.
La actuación estatal para alcanzar ese objetivo –como, por ejemplo, la pla-
nificación económica– resulta difícil de realizar a través de los recursos tradicio-
nales en manos del Estado, el mandato y la coacción, salvo que se transforme el
orden político en sentido autoritario. El Estado social, si bien se vale del Dere-
cho para modificar la estructura social, no persigue reconstruir la relación entre
Estado y sociedad de un modo puramente vertical, en el que el primero manda
y la segunda obedece, sino que trata de conservar la autonomía de la sociedad.
Quizá como consecuencia de la conservación de planteamientos liberales, el
Derecho típico de esta forma de estatal no se articula a través de mandatos apo-
yados en la coacción, sino mediante el establecimiento de fines que dejan a la
autonomía privada determinar –dentro de ciertos límites– la manera de alcan-
zarlos.
Este tipo de regulación constituye una transformación radical del Derecho:
en el orden jurídico-político que resulta de las revoluciones burguesas y se plas-
ma en el Estado legislativo, la estructura del Derecho puede describirse como
un programa condicional, que asigna determinadas consecuencias jurídicas a un
supuesto de hecho. Las normas características del Estado social, en su faceta
de Estado intervencionista, ya no se dejan describir, sin embargo, bajo la forma de
los programas condicionales. En el nuevo escenario, si bien las normas llegan a
“a prescribir a las instancias que aplican el Derecho la meta de su actividad”,
dada la complejidad y mutabilidad de las circunstancias que pueden concurrir
en su realización, la regulación de los aspectos que han de observarse en la per-
secución del objetivo sólo puede ser parcial.22 La consecuencia es que el “el cri-
terio de la acción no está preestablecido en la norma, sino que su destinatario
lo produce en cumplimiento de ésta, adaptándolo constantemente a situaciones
cambiantes”.23

22 Dieter Grimm, Die Verfassung und die Politik. Einsprüche in Störfällen, Múnich, Beck,
2001, p. 31.
23 Idem.

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El Derecho entendido de esta forma apenas puede cumplir con su función

directiva de la acción de sus destinatarios, pues si bien deben actuar para alcanzar
un fin establecido por el legislador, disfrutan de un amplio margen sobre la ma-
nera de lograrlo. Una consecuencia de esta forma de regulación, en la que los
criterios jurídicos que deben determinar la conducta de los destinatarios de las
normas son imprecisos, es la dificultad de la jurisdicción para juzgar si los sujetos
han actuado conforme a Derecho. Los jueces se ven abocados a establecer los
criterios para determinar si este hecho se ha dado en cada caso concreto y, de esta
manera, su acción penetra en el ámbito de la creación de Derecho con mucha
mayor intensidad que al aplicar los bien definidos programas condicionales que
constituyen el Derecho que surge de las revoluciones burguesas,24 así como el
ideal positivista de legislación.
Las nuevas exigencias dirigidas a los jueces a la hora de aplicar el Derecho
suponen una evidente ruptura con los criterios legitimidad del Estado legislati-
vo de Derecho, que separa la tarea política de crear normas de la competencia
jurídica de aplicarlas. Cuando los jueces se ven obligados a crear Derecho como
consecuencia de la nueva estructura de las normas llevan a cabo una acción típi-
ca de la política, pero liberados de la obligación de rendir cuentas al electorado;
es decir, al margen de los mecanismos de control de la responsabilidad política.
Los tribunales sólo pueden actuar dentro de la distribución de funciones que le
asigna la división de poderes si el poder legislativo facilita normas aplicables; no
es así cuando han de aplicar el Derecho constituido bajo la forma de programas
finales. Que las normas se den bajo tal forma no libera a los jueces, sin embargo,
de juzgar, para lo cual tienen que crear “sus propios criterios de decisión con el
material jurídico existente”.25 La práctica de la aplicación judicial del Derecho
en el Estado constitucional genera problemas similares, que dificultan sostener
su racionalidad política.

IV. El nacimiento del Estado constitucional

La Constitución de la época liberal consagraba la separación de las esferas pú-

blica y privada; como Constitución del Estado legal de Derecho establecía las lí­
neas generales de la organización institucional del poder público, regulaba las

24 Dieter Grimm, op. cit., p. 32.

25 Ibid., 29.

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El Estado liberal, el Estado social y el Estado constitucional

competencias de los órganos estatales y esbozaba los procedimientos para la

creación de normas. Que incluyera un elenco de derechos subjetivos fundamen-
tales no llevaba consigo ampliación alguna del contenido material de la Consti-
tución que hubieran de tener en cuenta los tribunales. De hecho, se puede decir
que dicha inclusión no rompía con un modo de entender la Constitución pura-
mente formal, es decir, el tipo de Constitución que confía al legislador toda la
determinación de qué es Derecho, con cuyas reglas han de juzgar los jueces sin
poder poner en tela de juicio su validez a la luz de criterio material alguno.
La LF de Bonn no difería a primera vista de ese modelo, pero la doctrina y
la jurisprudencia constitucional alemanas tomaron los derechos fundamentales
como la expresión jurídica de un sistema de valores objetivo en cuyo vértice se
halla la dignidad humana, cuyo respeto y protección es “obligación de todo po-
der público”. De hecho, una sentencia del Tribunal Constitucional Federal (des-
de ahora TCF) de 15 de enero de 1958 (sentencia Lüth), justifica un cambio
radical en el modo en que se entendían hasta la fecha las funciones de los dere-
chos.26 A raíz de esa sentencia, los derechos fundamentales ya no sólo se entien-
den como protecciones frente a la injerencia del Estado en la esfera privada (as-
pecto subjetivo), sino también como un orden objetivo de valores que preside
todo el ordenamiento. Es decir, los derechos fundamentales dejan de limitarse
a regular las relaciones de los individuos con el poder público para ser también
tenidos en cuenta en los ámbitos regidos por el derecho privado. Hasta entonces,
los particulares sólo eran destinatarios de las normas constitucionales de dere-
chos fundamentales en el caso de la libertad de asociación sindical, pues se ha-
llaba recogido en el art. 9. 3 de la LF de Bonn; a partir de esa sentencia el resto
de los derechos fundamentales también va a regir en el resto de las relaciones
reguladas por el derecho privado.
En los fundamentos jurídicos de la sentencia Lüth se reconoce que la fun-
ción asignada por el liberalismo a los derechos fundamentales sigue vigente:
asegurar la esfera de la libertad individual frente a las intervenciones estatales.
Se advierte, sin embargo, que los derechos incluidos en la Constitución expresan
un sistema de valores que debe regir también en todos los ámbitos del Derecho:
la LF no pretende ser, a juicio del Tribunal, “un orden neutral de valores; en sus
artículos sobre derechos fundamentales ha erigido un orden objetivo de valores
que se manifiesta en un refuerzo fundamental de la pretensión de validez de los

26 El objeto de la disputa eran los límites de la libertad de expresión, que el TCF redefine
contra la norma vigente en el Código Civil Alemán.

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derechos fundamentales. Este sistema de valores, que encuentra su núcleo en la

personalidad humana desarrollada libremente dentro de la comunidad social y
en su dignidad, debe ser válido como fundamento jurídico-constitucional para
todas las áreas del Derecho; la legislación, la administración y la judicatura re-
ciben de él pautas e impulsos”.27 Esto es, de los derechos fundamentales parte lo
que se ha denominado su “efecto de irradiación” sobre todo el ordenamiento.28
De este modo, los derechos fundamentales adquieren en las relaciones jurídicas
entre particulares una validez equivalente a la de los mandatos constitucionales
dirigidos a los poderes públicos.
Los derechos, como siempre, despliegan sus efectos en la esfera del derecho
privado por medio de las normas que regulan las actividades en dicha esfera; es
decir, la irradiación del ordenamiento objetivo de los derechos fundamentales
se da primariamente a través de las normas dictadas por el legislador. Sin embar-
go, dado que tal orden objetivo de valores obliga a todos los poderes del Estado,
también el juez, como todo representante del poder público, se halla sometido
a la obligación de juzgar teniendo a la vista ese orden tal como se ha plasmado
en los derechos constitucionales. Esto es, el juez debe interpretar y aplicar el De-
recho conforme a los derechos fundamentales, pues de otro modo, “en cuanto
titular del poder público, viola mediante su sentencia el derecho fundamental,
a cuyo respeto, también por el poder judicial, tiene el particular un derecho ju-
rídico-constitucional”.29 En consecuencia, contra una sentencia dictada sin aten-
der al “efecto de irradiación” de los derechos fundamentales en la esfera del de-
recho privado cabe el recurso de amparo ante el TCF.
De todo lo dicho resulta, por tanto, que la lesión de los derechos entendidos
como orden jurídico objetivo no proviene de la acción de los particulares sin
más, sino que requiere la actuación defectuosa del poder judicial al enjuiciar el
conflicto entre las partes sin atender al orden objetivo de los derechos o hacerlo
de manera insuficiente. De ahí que pueda plantearse el recurso de amparo cons-
titucional, pues su función consiste en proteger a los particulares de la lesión de
sus derechos fundamentales por el poder público.
La obligación de los jueces de aplicar las leyes atendiendo al orden jurídico
objetivo constituido por los derechos fundamentales junto con la posibilidad
procesal concedida a los particulares de interponer recurso de amparo cuando

27 Sentencia del Tribunal Constitucional Federal 7, 198 (205).

28 Ibid., (207).
29 Pedro Cruz Villalón, op. cit., p. 227.

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El Estado liberal, el Estado social y el Estado constitucional

consideran no cumplida esa obligación genera uno de los puentes desde el Esta-
do legislativo de Derecho hacia el Estado constitucional. En el primero, ya sea
bajo la forma de Estado liberal o bajo la de Estado social, se otorga exclusivamen-
te al legislador la potestad de plasmar mediante sus normas el orden de los valo-
res constitucionales; en el segundo, en cambio, el poder judicial también es des-
tinatario de ese mandato al tener que aplicar el Derecho a la luz del orden de
valores que establece la Constitución. Otro de los pasos de esa transición se ha-
lla en la competencia concedida a un órgano judicial, el Tribunal Constitucio-
nal, de controlar la adecuación tanto de las sentencias judiciales como de las
leyes dictadas por el legislador al sistema de valores contenido en la norma fun-
damental.30
La transformación desde el Estado legislativo de Derecho al Estado consti-
tucional requiere, por tanto, la inclusión de valores y principios como condicio-
nes de validez de las normas creadas por el legislador así como la elevación de los
valores constitucionales a la condición de principios que han de tener en cuenta
los jueces a la hora de aplicar el Derecho. Sin embargo, elevar el sentido de los
derechos fundamentales hasta su consideración como “núcleo de todo el orde-
namiento jurídico” amenaza con convertir “cualquier cuestión jurídica […] en
una cuestión de derechos fundamentales, tema sobre el que en última instancia
compete al Tribunal Constitucional decidir”.31
En el Estado legislativo de Derecho, la configuración del ordenamiento ju-
rídico, a través de la ley, está en manos del poder legislativo, que tiene la compe-
tencia exclusiva para crear Derecho. Es decir, éste es producto de una decisión
política adoptada en la sede de la soberanía popular, el parlamento, sin más lí-
mites que el respeto de los procedimientos establecidos por la Constitución. En
cambio, en el Estado constitucional existe ya un conjunto de normas que prede-
termina o condiciona la decisión política: el contenido de la decisión no se halla
plenamente a disposición del poder legislativo, pues al dictar leyes no puede
hacer caso omiso del sistema de valores que preside la Constitución. Su obliga-
toriedad para el legislador se halla garantizada por el TC, que controla su acier-
to o no a la hora de concretar el alcance normativo de esos valores en cada nor-
ma; esto es, mediante su control de la “irradiación” en todo el ordenamiento de

30 Ernst-Wolfgang Böckenförde, op. cit., p. 130, califica este proceso como “tránsito des-
de el Estado legislativo parlamentario hasta el Estado jurisdiccional de justicia consti-
tucional”.
31 Konrad Hesse, op. cit., p. 93.

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Raúl Sanz Burgos

los derechos fundamentales en los que se encarna el orden constitucional de

valores.32 La realización de esta tarea amenaza con convertir al TC en el verda-
dero legislador en materia de derechos fundamentales.
Por lo demás, la nueva configuración de las funciones de los poderes públi-
cos en relación con los derechos, así como la ampliación del sentido de los mis-
mos, ha atravesado las fronteras de su país de origen. En España, la Constitución
establece el sometimiento de la judicatura a los derechos fundamentales; aunque
no resuelve cómo ha de llevarse a cabo, la práctica del TC ha seguido la vía ale-
mana33 en la sentencia 101/1983 (Fundamento jurídico 3º), a la luz del art. 9.1

32 Los tribunales constitucionales actuales sólo parcialmente entroncan con la previa teo-
rización kelseniana, que trata de ser respetuosa con la legitimidad democrática de las
normas creadas por los representantes legítimos del pueblo. Por ello, el Tribunal ideado
por Kelsen se limita a revisar si la Ley ha sido dictada o no por el órgano competente y
conforme con los procedimientos previstos en la Constitución. Si el Tribunal constata
que no se han cumplido esas condiciones expulsa del ordenamiento a la norma en cues-
tión, por eso se califica al Tribunal Constitucional kelseniano de legislador negativo. Este
planteamiento supone considerar a la Constitución como “límite procedimental de la
Ley”, carente de cualquier contenido material, se limita a repartir competencias y esta-
blecer procedimientos para la generación de normas. En cambio, el contenido de las
normas es materia de la política, objeto de la decisión del pueblo a través de sus repre-
sentantes y en consecuencia, de forma coherente con la legitimidad democrática, no es
susceptible de control jurisdiccional. Antonio López Pina e Ignacio Gutiérrez, Elemen-
tos de Derecho Público, Madrid, Marcial Pons, p. 83.
33 El art. 161 b. de la CE sólo dice que el Tribunal Constitucional es competente para co-

nocer “del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el
art 53. 2 de esta Constitución, en los casos y formas que la ley establezca”. El art. 41. 2 de
la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) declara que el “recurso de ampa-
ro constitucional protege a todos los ciudadanos (…) frente a las violaciones de los dere-
chos y libertades (…) originadas por disposiciones, actos jurídicos, o simple vía de hecho
de los poderes públicos del Estado, las Comunidades Autónomas y demás entes públicos
de carácter territorial, corporativo o institucional, así como de sus funcionarios o agen-
tes”. De ahí la imposibilidad, igual que en la República Federal Alemana, de interponer
el recurso de amparo frente a las lesiones de particulares, sino que se requiera también la
intervención del poder público. El art. 44 de la LOTC exige que las violaciones que po-
sibilitan el uso del recurso de amparo tengan “su origen inmediato y directo en un acto
u omisión de un órgano judicial” y que “la violación del derecho o libertad sea imputable
de modo inmediato y directo a una acción u omisión de un órgano judicial, con inde-
pendencia de los hechos que dieron lugar al proceso en que aquéllas se produjeron, acer-
ca de los que, en ningún caso, entrará a conocer el Tribunal Constitucional”.

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El Estado liberal, el Estado social y el Estado constitucional

CE, declara la sujeción tanto de los poderes públicos como de los ciudadanos a
la “Constitución y al resto del ordenamiento”.

V. La aplicación del Derecho

en el Estado constitucional

Añadir al carácter técnico de los derechos –esto es, a la cualidad de protecciones

jurídicas del individuo frente al Estado– la condición de plasmación jurídica de
un sistema de valores ha sido objeto del importante cargo de que la aplicación
del Derecho en tales circunstancias, atendiendo a los valores, no puede eludir el
peligro de la arbitrariedad.34 Frente a este grave reparo Konrad Hesse trata de
justificar retrospectivamente la remisión de los derechos fundamentales a un
sistema de valores recordando que a lo largo de la historia del constitucionalismo
alemán no se había destilado “una elaboración del contenido normativo concre-
to y del alcance de derechos fundamentales específicos, de sus recíprocas rela-
ciones y de los requisitos de su limitación”.35 Esta justificación pragmática de la
jurisprudencia constitucional basada en los valores no basta, sin embargo, para
hacer frente a las críticas dirigidas contra ella; quizá por esa razón Hesse añade
también que la tarea de definir los límites y relaciones entre los derechos se llevó
a cabo “con ayuda de un adecuado instrumental jurídico, evitando considerable-
mente el recurso directo a los valores”.36

34 Desde la elevación de la teoría de los valores en fundamento explícito de la jurispruden-

cia del TCF alemán ha sido ferozmente atacada, entre otros, por Ernst-Wolfgang Böck-
enförde, “Teoría e interpretación de los derechos fundamentales”, en sus Escritos sobre
derechos fundamentales, Baden-Baden, Nomos, 1993, pp. 44-71 y Jürgen Habermas, Fac-
ticidad y validez, Madrid, Trotta, 1998, pp. 326 y ss; Ernst Forsthoff, El Estado de la
sociedad industrial, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1975, pp. 254 y ss.
35 Konrad Hesse, op. cit., p. 92, Por otra parte, la teoría del sistema de valores también ha

pasado a la práctica del TC español, véase Eduardo García de Enterría, “Principio de

legalidad, Estado material de Derecho y facultades interpretativas y constructivas de la
jurisprudencia en la Constitución”, en Revista Española de Derecho Constitucional, año
4 (1984), nº 10, especialmente las pp. 13 y ss; también Luciano Parejo Alfonso, “Los
valores en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, en Rafael Gómez-Ferrer Mo-
rant (Coord.) Libro homenaje al profesor José Luis Villar Palasí, Madrid, Civitas, 1989,
pp. 923 y ss.
36 Idem.

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Raúl Sanz Burgos

La apelación a la prudencia y al uso de los métodos tradicionales de inter-

pretación de las normas jurídicas puede resultar, sin embargo, insuficiente para
determinar cómo llevar a cabo la irradiación de los derechos en el orden jurídico
y si es correcta la irradiación ya realizada por los poderes públicos. Esta exigencia
de control puesta en manos de los jueces arroja una sombra sobre la capacidad
del Derecho para orientar nítidamente la acción de sus destinatarios y, por tan-
to, constituye una fuente de inseguridad jurídica. La impredicibilidad de la apli-
cación resulta de que “el efecto de irradiación no determina por sí mismo su
identidad y extensión, por tanto [los tribunales] han de juzgar conforme a pará-
metros que ellos mismos establecen”.37 Así se produce una nueva excepción a la
distribución de funciones que establece el discurso de legitimación del orden
jurídico-político vigente en la actualidad, basado en la soberanía popular y la
división de poderes. Los jueces, en tanto que crean la norma para decidir en el
caso particular, se sitúan en el lugar del legislador; esta sustitución del represen-
tante del pueblo, además de constituir una grave anomalía dentro del relato de
legitimación del Estado democrático, conlleva un importante menoscabo de la
garantía esencial al Estado de Derecho en favor de los individuos que consiste
en separar a quien crea la norma general de quien la aplica en el caso concreto.38
La elevación de los derechos fundamentales a normas de Derecho objetivo
inmediatamente aplicable por los poderes del Estado en todas las circunstancias
exige al juez crear la norma que debe aplicar como consecuencia de la extrema
generalidad de las declaraciones constitucionales que los contienen. Esta cir-
cunstancia impide que puedan ser aplicadas tales declaraciones a cada caso con-
creto del mismo modo que las tradicionales reglas jurídicas (o programas con-
dicionales), que con mayor o menor precisión vinculan una consecuencia
jurídica a una situación de hecho. La aplicación de los enunciados constitucio-

37 Ernst-Wolfgang Böckenförde, op. cit., p. 115.

38 En el Estado absolutista tanto la administración como la impartición de justicia eran
tareas propias del monarca, tareas que simplemente delegaba en algunos agentes; por lo
demás, éstos se hallaban sometidos en muy escasa medida al control de los tribunales
y el rey podía además revocar las delegaciones para decidir personalmente sobre la vida y
la hacienda de los súbditos. Este gobierno personalista y en permanente peligro de actuar
conforme a la más pura arbitrariedad constituye el caldo de cultivo de la insistencia ilus-
trada en la necesidad y bondad del gobierno de las leyes frente al gobierno de los hom-
bres. Explica la búsqueda de mecanismos jurídicos capaces de controlar al poder público
para asegurar con ello la vida, la propiedad y la libertad de los ciudadanos. Uno de esos
mecanismos consiste precisamente en separar quien crea la ley de quien la aplica.

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nales elevados a la condición de valores de obligada aplicación se da más bien del

modo que Robert Alexy ha establecido que actúan los principios: “los principios
son normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible, den-
tro de las posibilidades jurídicas y reales existentes. Por lo tanto, los principios
son mandatos de optimización, que están caracterizados por el hecho de que pue-
den ser cumplidos en diferente grado y que la medida debida a su cumplimiento
no sólo depende de las posibilidades reales sino también de las jurídicas. El ám-
bito de las posibilidades jurídicas está determinado por los principios y reglas
opuestos”.39
Asimilar el aspecto objetivo de los derechos fundamentales a principios sig-
nifica reconocer en ellos el mandato de extender al máximo la gama de conduc-
tas que pueden disfrutar de protección iusfundamental. La consecuencia obvia
de esta exigencia es la colisión entre conductas y expectativas que se hallan pro-
tegidas por distintos principios: a esto se refiere Alexy cuando sostiene que “las
posibilidades jurídicas para la realización de la norma de derecho fundamental
dependen del principio contrapuesto”.40 Es así porque, para establecer qué prin-
cipios han de prevalecer y cuáles postergarse en caso de conflicto, el juez no pue-
de recurrir a los criterios usuales para determinar la norma aplicable –jerarquía,
especialidad, fecha de la promulgación–, pues, conforme a esos criterios, todos
los principios disfrutan del mismo rango.
En una situación normativa como la descrita, en la cual no caber esperar
auxilio alguno de los criterios tradicionales de determinación del Derecho apli-
cable, el juez ha de adoptar una decisión teniendo a la vista las circunstancias,
pues “bajo otras circunstancias, la cuestión de la precedencia [de un principio u
otro] puede ser solucionada de manera inversa”.41 Es decir, la relación entre prin-
cipios constitucionales se resuelve en cada ocasión mediante “una ponderación
de los intereses opuestos”. A través de este procedimiento se trata de establecer
“cuál de los intereses, abstractamente del mismo rango, posee mayor peso en el
caso concreto”.42
Para determinar la importancia relativa de cada uno de los principios en
cada conflicto concreto se utiliza, por tanto, la ponderación, que se rige por la

39 Robert Alexy, Teoría de los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Políticos
y Constitucionales, 1993, p. 86.
40 Ibid., p. 92.
41 Ibid., p. 89
42 Ibid., p. 90.

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siguiente máxima: “Cuanto mayor es el grado de la no satisfacción o de afecta-

ción de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción
del otro”.43 De todos modos, a través de este procedimiento es factible llegar a
conclusiones distintas sobre cuál es la decisión que optimiza el derecho funda-
mental y a la vez restringe en la menor medida posible el disfrute del resto de los
derechos en conflicto. Cabe preguntarse si la casi inevitable discutibilidad de
cualquier decisión que verse sobre estos extremos exige calificar la ponderación
de procedimiento irracional y rechazable, o bien cabe reconsiderar que posee
algún tipo de racionalidad; una racionalidad que, quizás, sólo es posible recono-
cer si se abandona la insistencia positivista en la necesidad de alcanzar, a través
de algún método, la supuesta única solución correcta aplicable al caso concreto.
El problema de la racionalidad de la ponderación excede el objeto de estas
páginas; no se puede pasar por alto, sin embargo, que la elevación de los dere-
chos fundamentales a la categoría de núcleo normativo de todo el sistema jurí-
dico puede llevar al TC a crear Derecho en todas las áreas del ordenamiento,
pues, como ya se ha señalado, cualquier conflicto jurídico puede configurarse
como conflicto entre derechos fundamentales. Los resultados no deseados de la
presencia de los derechos fundamentales como derecho objetivo que ha de “irra-
diar” todo el sistema de normas son, por tanto, la inseguridad jurídica y la cons-
titucionalización del ordenamiento como consecuencia de las decisiones del
TC, que convierten a las regulaciones así surgidas, al menos tendencialmente,
en invulnerables a las posteriores decisiones del legislativo.44 La competencia
atribuida al TC para encauzar y corregir la obra del legislador conlleva, aparen-
temente, la clausura de la legítima supremacía de éste frente al poder judicial en
la tarea de dar forma a la sociedad y al orden jurídico. Los únicos límites que
parecen levantarse a las facultades de las que disfrutan hoy los tribunales cons-
titucionales son los que resultan de la llamada a la prudencia en su utilización,
la llamada a la self restraint, tal como se dice en el constitucionalismo estadouni-
dense.
Como respuesta a la pretendida limitación por el TC a la libertad del legis-
lador, Jutta Limbach ha señalado que el poder legislativo conserva su carácter de
poder supremo en el Estado constitucional puesto que conserva la iniciativa para
promulgar normas y, por consiguiente, ostenta el papel principal en la modela-

43 Robert Alexy, op. cit., p. 161.

44 Ernst-Wolfgang Böckenförde, op. cit., nota 34.

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ción jurídica de la sociedad.45 Frente a la prioridad del órgano político por exce-
lencia dentro de los poderes del Estado, los tribunales constitucionales sólo re-
visan su acción “a instancia de parte”.46 Además, el legislador puede valorar las
consecuencias sociales de su actividad y revisarla a través de la promulgación de
nuevas normas; los jueces, en cambio, no, salvo que haya una nueva ley y un nue-
vo impulso a su acción por la vía de un recurso de inconstitucionalidad.
Lo que se discute, por tanto, es si, como afirman los críticos, las sentencias
de los tribunales constitucionales cierran de veras el paso a posteriores decisiones
políticas, si el legislador queda realmente constreñido por las decisiones del TC.
La autora mencionada responde a esta pregunta teniendo a la vista la evolución
de la jurisprudencia constitucional alemana en relación con la protección de la
vida no nacida, regulada en el art. 219 del código penal alemán. En una primera
sentencia, de 1975, el TCF avaló el recurso al derecho penal como la mejor ma-
nera de proteger la vida no nacida; más tarde, en 1993, juzgó adecuada la pro-
tección a través de la tutela consultiva. En el primer momento el argumento
descansaba en la idea de que “el medio [de protección] más severo es el más efi-
caz”;47 la alta cifra de abortos clandestinos provocó, sin embargo, dudas sobre la
verdad de esa tesis. Por ello, en la segunda sentencia mencionada, si bien se con-
sideró indiscutible la existencia de un deber constitucional de proteger la vida
no nacida, se consideró válido que su protección se preste mediante la tutela
consultiva, dejando a un lado la amenaza de sanción penal.
En consecuencia, cabe afirmar que el TCF depende de la acción del legisla-
dor y que éste no se encuentra atado por una sentencia previa. Los hechos mues-
tran que el legislador puede promulgar una regulación muy similar a otra ya
rechazada por el TC, justificando esa nueva decisión legislativa en la experiencia
habida con la regulación vigente y que los magistrados pueden tener en cuenta
esa experiencia. Las sentencias mencionadas dejan claro, por tanto, que las de-
cisiones de los tribunales constitucionales no conllevan necesariamente la petri-
ficación del ordenamiento, pues no restan capacidad al legislador para llevar
adelante su tarea conforme a la experiencia y las necesidades de la sociedad. El
poder político legitimado democráticamente conserva la capacidad de crear De-
recho, de ahí que no sea correcto afirmar que la implantación de tribunales cons-

45 Véase Jutta Limbach, “Papel y poder del Tribunal Constitucional”, Teoría y realidad cons-
titucional, núm. 4, 1999, p. 97.
46 Jutta Limbach, op. cit., p. 97
47 Ibid, p. 98.

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titucionales desvirtúa la dinámica democrática en la configuración del orden

jurídico.
De todos modos, la autora reconoce tácitamente que la objeción de activis-
mo político que a menudo se plantea a los tribunales constitucionales podría no
ser del todo infundadas, que los excesos que se achacan a los tribunales consti-
tucionales podrían no descansar sólo en la retórica política. Por eso, ante ciertas
decisiones legislativas, la actitud del TCF debe estar presidida por la self restraint
e iluminada por criterios que se pueden adscribir al ámbito de la racionalidad
procedimental.48 En los casos más conflictivos, aquellos donde es más difícil el
acuerdo por la agudeza del conflicto entre valores, si el procedimiento parlamen-
tario necesario para la elaboración de una ley ha sido cumplido atendiendo a las
exigencias de racionalidad, entonces hay que respetar la decisión.49 El criterio
para actuar conforme a la self restraint consistiría entonces en tratar de determi-
nar si en la formación de la voluntad política ha habido “información, compe-
tencia profesional y reflexión”.50
Llevando a su extremo la exigencia de limitación de los tribunales constitu-
cionales podría exigirse su supresión, para acabar así con el permanente peligro
de la adopción de decisiones políticas bajo la forma de un procedimiento judicial.
Junto a una sospecha como ésta, que desautoriza radicalmente la institución, cabe
reconocer también ciertas ventajas que acompañan a la implantación de mecanis-
mos de control de constitucionalidad de las leyes. Como señala Dieter Grimm:

… la debilidad para imponerse, que se adhería al derecho constitucional casi

por doquier donde no tenía tras de sí una sanción organizada, ha sido supera-
da gracias a la introducción de la jurisdicción constitucional; su efecto preven-
tivo desempeña quizá un papel más importante que el represivo. La sola exis-
tencia del control mediante jurisdicción constitucional motiva que en los
procesos políticos de decisión se plantee la cuestión de la constitucionalidad
antes y de manera más imparcial que en los sistemas políticos sin jurisdicción

48 El planteamiento está muy cerca del de Jürgen Habermas, Facticidad y validez, Madrid,
Trotta, pp. 348 y ss., citado por Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos funda-
mentales, Madrid, Trotta, 2003, p. 160: “El tribunal aparece ahora como un defensor de
la democracia deliberativa, que en una comprensión republicana ha de operar en el sen-
tido de que el proceso de producción de normas se efectúe en las condiciones de una
política deliberativa, que son las que fundan legitimidad”.
49 Véase Jutta Limbach, op. cit., p. 101.
50 Idem.

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El Estado liberal, el Estado social y el Estado constitucional

constitucional. La decisión por un tribunal neutro de los conflictos que se pro-

ducen pese a todo contribuye a que la Constitución pueda cumplir mejor su
función de base del consenso entre adversarios políticos que en sistemas en los
cuales, cuando surgen conflictos constitucionales, la razón siempre cae del lado
de la mayoría. La vinculación jurídica de la política que debía efectuar la Cons-
titución, en todo caso, ha llegado a ser efectiva muchas veces sólo a raíz de la
introducción de la jurisdicción constitucional.51

VI. Conclusiones

No cabe duda que el orden jurídico-político actual supone una importante mu-
tación respecto del Estado legislativo de Derecho. El uso de las técnicas legisla-
tivas del Estado intervencionista y la práctica judicial del Estado Constitucional
han hecho inviable la manera de considerar la aplicación el Derecho propia del
Estado legislativo y de su ideología jurídica, el positivismo. El Derecho ya no se
reduce a precisos programas condicionales determinados en exclusiva por el le-
gislador, sino que incluye también normas que exigen la creación por los jueces
de los criterios aplicables al caso, así como valores y principios necesitados tam-
bién de concreción judicial. Las consecuencias de estos cambios en la forma del
Derecho son, por una parte, la atenuación de la seguridad jurídica y, por otra, el
arrumbamiento de la garantía de los derechos de los ciudadanos que consiste en
separar a quien crea la norma de quien la aplica.
A la vista de esta falla en la capacidad garantista del Derecho –y constituti-
va de la forma estatal actual, que reúne el Estado intervencionista y el Estado
constitucional de Derecho– un importante sector doctrinal considera que el
retorno a los presupuestos y prácticas del Estado legislativo de Derecho consti-
tuye la mejor opción para conservar la seguridad jurídica de los ciudadanos.
Desde sus planteamientos, la consideración de los derechos fundamentales como
expresión de valores y principios, consideración esencial al Estado constitucio-
nal, produce un fuerte menoscabo en la consistencia del ordenamiento y la pre-
visibilidad de su aplicación precisamente como consecuencia de las diferentes

51 Dieter Grimm, Die Verfassung und die Politik. Einsprüche in Störfällen, Múnich, Beck,
2001, pp. 28 y ss. La eficacia del TC en el ejercicio de su función requiere que sus deci-
siones no sean percibidas como continuidad por otros medios de las posiciones políticas.

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interpretaciones posibles sobre las acciones que deben quedar protegidas por
cada principio en caso de conflicto.
A la vista de las dificultades para la racionalidad de la aplicación del Dere-
cho que trae consigo la elevación de los derechos fundamentales a la condición
de orden objetivo de valores que debe informar todo el sistema jurídico se pre-
senta como solución devolver la racionalidad a la aplicación del Derecho limi-
tando los derechos fundamentales a su condición de garantías de la esfera priva-
da frente a la intervención del poder público, en perjuicio de su aspecto objetivo.
Los derechos fundamentales, en consecuencia, deberían dejar de considerarse
valores o principios en favor de su consideración como límites a la intervención
estatal bajo la forma de programas condicionales susceptibles de ser interpreta-
dos y aplicados con los métodos hermenéuticos tradicionales de los juristas. En
favor de esta restricción se afirma que, de este modo, se garantiza la seguridad en
su aplicación, a diferencia de lo que ocurre con la casuística que resulta de la ju-
risprudencia de los valores. En último término, la restricción de los derechos a
su condición de garantías significa excluir los derechos fundamentales de la con-
dición de clave que cierra el sistema jurídico y da forma a toda la sociedad.
De los planeamientos sobre la condición de los derechos emanan conse-
cuencias sobre el contenido de la Constitución, así como sobre el radio de acción
legítimo de los tribunales, tanto ordinarios como constitucionales. Que los de-
rechos se limiten a regular las relaciones entre el individuo y el poder público
significa reducir la Constitución a la condición de norma que establece, sin más,
la organización de los poderes del Estado y los procedimientos para la creación
de normas dejando al legislador la tarea de dar su contenido al Derecho. En
cuanto al radio de acción de los tribunales, si éstos han de limitarse a considerar
si el Estado ha violado o no un derecho subjetivo tal como se recoge en una nor-
ma de rango legal, su participación en el proceso de creación del Derecho se re-
duce al mínimo. En cambio, si los preceptos constitucionales sobre derechos se
toman como normas de principio que presiden todo el ordenamiento y han de
ser aplicadas en todos los casos, entonces los tribunales, en tanto que tales pre-
ceptos pueden ser interpretados de muy distintas maneras, disfruta de una am-
plia habilitación para dotar de contenido al Derecho.
El TC controla tanto la aplicación correcta por parte de los jueces ordina-
rios del efecto de irradiación de los derechos en el ordenamiento como la plas-
mación por el legislador de esos principios, lo cual pone en sus manos la posibi-
lidad de ser el verdadero legislador en materia de derechos fundamentales. Esta
capacidad debería ser ejercida por el alto tribunal teniendo en cuenta el respeto

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por el legislador de los procedimientos de la democracia deliberativa, pues de

otro modo no resulta posible conservar la credibilidad del fundamento demo-
crático del orden jurídico-político en el Estado constitucional, con el consi-
guiente deterioro de su legitimidad.

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