Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001 (Modalidad:

Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)

 Este trabajo parte de dos líneas de investigación interrelacionadas:
la gestión pública y la governance. La primera, tiene que ver con
una interpretación más instrumental y dinámica del objeto de estu-
dio de la administración pública. La segunda, una interpretación
que proviene de la Ciencia Política y que busca conformar una inter-
pretación del gobierno cercana a una red de instituciones y nuevos
DR. JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ
actores políticos y sociales donde el gobierno ya no es el único
interlocutor, sino por el contrario, para tener una governance requie-
Es licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pú-
re de los consensos, acuerdos, negociaciones y coordinación con
blica con mención honorífica por la Escuela Nacional de
otros actores que están fuera del alcance del gobierno, pero que
Estudios Profesionales, Acatlán; obtuvo los grados de
requiere de su apoyo, comprensión y por supuesto de su legitimi-
maestro y doctor en Administración Pública con mención
dad.
honorífica, en la Facultad de Ciencias Políticas y Socia-
les de la Universidad Nacional Autónoma de México. Ac-
Para el autor, debe abordarse una de las traducciones, menos co-
tualmente es profesor e investigador en la División de
munes al principio y más generalizadas en la actualidad del
Estudios de Posgrado de la propia Facultad.
management como es la gestión pública. La llegada del management
como paradigma dentro de la Administración Pública provocó un
Fue galardonado con el Premio del Instituto Nacional de
uso desmedido de la Gerencia Pública, para lo cual de manera
Administración Pública 1997, con la obra Administración
inusual antes de identificar y conocer la traducción de esta voz
Pública y Reforma del Estado en México. Ha publicado el
anglosajona, el empleo de esta palabra tuvo un continuo abuso
libro La Administración Pública como Ciencia, su Objeto
idiomático. A la saga, la voz Gestión Pública comenzó a utilizarse
y Estudio, además de 20 ensayos, artículos y coordinado
de manera marginal y para determinados contextos específicos de
diversas revistas en la materia.
la actividad gubernamental. Con el tiempo, existe una declinación
del uso de la Gerencia Pública y cada vez más comienza una épo-
Se ha desempeñado en el sector público como coordi-
ca donde la palabra Gestión Pública comienza a ocupar el lugar
nador de técnicos especializados en la Secretaría de
que le corresponde dentro del ámbito de la Administración Pública.
Educación Pública; ha realizado funciones de asesoría
en la Coordinación de Asesores del Rector de la UNAM,
Asimismo, el propósito esencial de esta investigación es analizar
así como en la Coordinación de Asesores del Secretario
de manera sucinta el origen, desarrollo, planteamientos básicos y
de Desarrollo Social. Fue director de Proyectos y Mo-
principales críticas a la propuesta de New Public Management (Nueva
dernización en la Unidad de Coordinación Sectorial de
Gestión Pública), que tiene como antecedentes los trabajos de
la Sedesol. Actualmente es Jefe del Departamento de
Osborne y Gaebler (1992) llamado Reinvención del Gobierno y el
Seguros y Fianzas en el Sistema Integral de Tiendas y
de Barzelay (1992) denominado el Modelo Posburocrático, así como
Farmacias del ISSSTE
diversos trabajos productos de reformas realizadas en países como
Gran Bretaña, Nueva Zelanda, Australia y Canadá, entre los más
representativos.
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
José Juan Sánchez González

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
José Juan Sánchez González
GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

c Instituto de Administración Pública del Estado de México, A.C.

Av. Hidalgo Pte. Núm. 503

Colonia La Merced
Toluca, México.
C.P. 50080

Tels. (722) 214 38 21 y 214 06 89

Fax. (722) 214 07 83

www.iapem.org.mx
[email protected]

ISBN: 968-6452-50-8

Toluca, México, Mayo de 2002.

Diseño Editorial: Jasmín Araceli Padua Marín

Foto de portada: Alejandro Zarur Osorio

Impreso en México.
 Miembros Fundadores Consejo Directivo 2001-2004

Carlos Hank González Enrique Mendoza Velázquez

Andrés Caso Lombardo PRESIDENTE
Jorge Laris Casillas
Miguel Angel Cruz Guerrero Santiago G. Velasco Monroy
Raúl Martínez Almazán VICEPRESIDENTE
Ignacio J. Hernández Orihuela
Adalberto Saldaña Harlow Enrique Peña Nieto
Jorge Guadarrama López Carlos Rello Lara
Filiberto Hernández Ordóñez Guillermo Cano Garduño
Roberto Rayón Villegas Rafael López Castañares
Raúl Zárate Machuca Isidro Pastor Medrano
Ignacio Pichardo Pagaza Carlos Antonio Quijada Arias
Arturo Martínez Legorreta Ignacio Rubí Salazar
Jaime Almazán Delgado José Chanes Nieto
Guillermo Ortiz Garduño Julio César Olvera García
Gregorio Valner Onjas Alejandro Fierro Sánchez
Jorge Hernández García CONSEJEROS
Alberto Mena Flores
Juan Carlos Padilla Aguilar Héctor Luna de la Vega
Víctor Manuel Mulhia Melo TESORERO
Gerardo Sánchez y Sánchez
Roberto Ramírez Pérez
SECRETARIO EJECUTIVO
Consejo de Honor

Arturo Martínez Legorreta

José Antonio Muñoz Samayoa
Carlos F. Almada López
Roberto Gómez Collado
Guillermo Haro Bélchez
Marco Antonio Morales Gómez
Samuel Espejel Díaz González

Directorio

Enrique Mendoza Velázquez Jorge Derbez Gómez

PRESIDENTE INFORMATICA Y SISTEMAS

Roberto Ramírez Pérez Arturo Valdés López

SECRETARIO EJECUTIVO ADMINISTRACION Y FINANZAS

COORDINADORES DELEGADOS REGIONALES

Adolfo Hernández Millán Miguel A. Villafuerte y Eudave

CAPACITACION Y DESARROLLO TLALNEPANTLA
PROFESIONAL
Héctor Bernal Serrano
Guillermo Legorreta Martínez VALLE DE CHALCO
DIFUSION Y VINCULACION
Guillermo A. Segura Peral
César Ortega Elizalde IXTLAHUACA
EXTENSION
Héctor Hernández Reyes
Gerardo Albarrán Cruz VALLE DE BRAVO
INVESTIGACION
 Comité Investigación Sedes

Rafael Lòpez Castañares TOLUCA

PRESIDENTE Av. Hidalgo Pte. Núm. 503,
Col. La Merced, C.P. 50080.
Luis F. Aguilar Villanueva Tels. (01 722) 214 38 21 y
Alfonso Iracheta Cenecorta 214 06 89 Fax. (01 722) 214 07 83
Gina Alma Escandon Carrillo CENTRO DE CAPACITACION Y
Alexander Nemer Naime Libién PROFESIONALIZACION DEL IAPEM

Gerardo Albarrán Cruz Paseo Matlazincas, Núm. 2008

Barrio la Teresona.
SECRETARIO TECNICO Toluca, Estado de México.
Tel.(01 722) 167 10 03, 167 10 05,
y 167 10 06.
Comité Editorial DELEGACION REGIONAL EN
TLALNEPANTLA
José Chanes Nieto Av. Mario Colín esq.
PRESIDENTE Constitución de 1917
Col. La Comunidad, C. P. 54000
Tlalnepantla de Baz, Estado de México.
Carlos Arriaga Jordán Tel. (01 55) 55 65 74 11
Luis García Cárdenas Fax. (01 55) 53 90 96 84
Rodolfo Jiménez Guzmán
Ricardo Uvalle Berrones DELEGACION REGIONAL EN VALLE DE
CHALCO
VOCALES
Av. Popocatépetl s/n,
Gerardo Albarrán Cruz entre Tezozomoc y Xicoténcatl,
SECRETARIO TECNICO C. P. 56611
Valle de Chalco Solidaridad, Estado de
México.
Tel. (01 55) 59 71 17 31
Fax. (01 55) 59 71 19 08

DELEGACION REGIONAL EN
IXTLAHUACA

Av. Saitama s/n

Ixtlahuaca, Estado de México.
Tel. (01 712) 283 16 00

DELEGACION REGIONAL EN
VALLE DE BRAVO

Calle Isidro Fabela No. 13

Barrio de Barranca Seca.
Valle de Bravo,
Estado de México. C.P. 51200

Comité Editorial
A la memoria de mi padre. Mi mejor ejemplo

de trabajo, tenacidad y esfuerzo.

 Presentación

Uno de los objetivos del Programa de Investigación del Instituto de Administración

pública del Estado de México, A. C., es promover la realización de investigaciones
teóricas de calidad que contribuyan, desde un punto de vista disciplinario o
multidisciplinario, al estudio y comprensión de la evolución, actualidad,
tendencias y prospectiva de la administración pública. Con este propósito el
IAPEM ha llevado a cabo desde 1988 de manera ininterrumpida, el certamen
PREMIO IAPEM con el objeto de reconocer y premiar aportaciones a nuestra
disciplina publiadministrativa.

Con base en lo anterior, el jurado del Premio IAPEM 2001. Tradición y Excelencia
en la modalidad Investigaciones Teóricas, y Teórico-prácticas, decidió otorgar la
Mención Honorífica a la investigación: Gestión Pública y Governance, presentada
por el Dr. José Juan Sánchez González.

Cabe destacar que la relevancia de su trabajo radica, en sus valiosas

contribuciones al desarrollo teórico de la disciplina, que nos permiten conocer
con mayor claridad los orígenes, fundamentos, usos y críticas más comunes de
la gestión pública, y asimismo los antecedentes, supuestos, limitaciones y alcances
de lo que se ha denominado como Nueva Gestión Pública; enfoque que tiene
como interés principal “suprimir la política como fuente del Estado y, de tal
manera, situarlo alrededor del concepto técnico de manejo”.
Otra aportación novedosa es su estudio conceptual del término Governance,
que diferencia y precisa respecto de otros que también son utilizados como
gobernabilidad, gobernanza, gobernación, buen gobierno, capacidad de
gobierno, entre otros, así como la sólida fundamentación que realiza de su
propuesta de vincular Gestión Pública y Governance, como dos caras de una
misma moneda: la actividad gubernamental.

Interesantes son también sus aportaciones sobre nuevos campos de estudio donde
la gestión pública intenta priorizar y destacar su contribución a la Administración
Pública como: gestión ética, gestión estratégica, gestión intergubernamental,
gestión de recursos humanos y gestión del conocimiento.

Coincido con el Dr. José Juan Sánchez González en el sentido de que se requiere
“publificar” a la gestión pública, es decir, extraer la riqueza de lo público en las
relaciones entre la sociedad y el Estado, porque “Sólo en esta vía, la gestión
pública tendrá futuro, rumbo, permanencia, identidad y consistencia para
aportar conocimientos al estudio de la Administración Pública”.

Finalmente, y en congruencia con lo anterior, espero que la publicación de esta

obra, constituya la mejor convocatoria a los estudiosos de la disciplina, a participar
con nuevos aportes en las subsecuentes promociones del Premio IAPEM, y con
ello, seguir contribuyendo al fortalecimiento teórico y práctico de la
administración pública.

Enrique Mendoza Velázquez

Presidente del IAPEM
 Índice

Introducción 13

CAPÍTULO I ORIGEN DE LA GESTIÓN PÚBLICA 25

1.1 Aproximación histórica de la gestión pública 26

1.2 Aproximación teórica a la gestión pública 32
1.3 Conceptualización de la gestión pública 45
1.4 Enfoques de la gestión pública 54
1.4.1 Enfoque de políticas públicas “P” 57
1.4.2 Enfoque de negocios “B” 58
1.5 El método de la gestión pública: el análisis de casos 61
1.6 ¿Es la gestión pública una ciencia? 66
1.7 Administración pública y gestión pública 76
 CAPÍTULO II DE LA GESTIÓN PÚBLICA A LA
NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
(NEW PUBLIC MANAGEMENT) 89

2.1 Origen y desarrollo de la nueva gestión pública 90

2.1.1 La argumentación administrativa 93
2.1.2 Aucoin 98
2.1.3 El caso de Nueva Zelanda 101
2.1.4 Reinvención del gobierno y gestión pública 103
2.1.5 Paradigma posburocrático y gestión pública 111
2.1.6 El caso de Australia 116
2.1.7 Estado del arte de la gestión pública 117
2.1.8 De la administración pública progresiva a la
nueva gestión pública 119
2.1.9 Análisis comparativo de la nueva gestión pública 122
2.1.10 Reino Unido y Australia 124
2.1.11 El caso de Canadá 125
2.1.12 La gestión política de Moore 126
2.1.13 Lynn 131
2.1.14 La nueva gestión pública en el año de 1996 132
2.1.15 La nueva gestión pública de 1998 a 2000 134
2.1.16 Dos estudios de caso recientes: México y Brasil 135
2.2 Políticas de la nueva gestión pública 138
2.3 La Nueva gestión pública: Limitaciones y alcances 146

CAPÍTULO III LOS USOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Y SUS CRITÍCAS MÁS COMÚNES 155

3.1 Los usos de la nueva gestión pública a nivel teórico 156

3.1.1 La gestión pública como gestión 158
3.1.2 La gestión pública como gestión privada 163
3.1.3 La gestión pública como gestión empresarial 168
3.1.4 La gestión pública como calidad 176
3.1.5 La gestión pública como endoprivatización 184
3.1.6 La gestión pública como gestión pública 189
3.2 Usos de la gestión pública en la práctica administrativa 199
3.3 Polémica en torno a la nueva gestión pública 203
3.4 Críticas a la nueva gestión pública 211
3.4.1 Crítica fatalista 213
3.4.2 Crítica individualista 214
3.4.3 Crítica jerárquica 215
3.4.4 Crítica igualitaria 217
3.5 Críticas a la nueva gestión pública desde el punto de vista
de los valores 222
3.6 Patologías de la nueva gestión pública 224
3.7 Mitos de la nueva gestión pública 226

CAPÍTULO IV LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA EN

ACCIÓN 231

4.1 Los paradigmas de la gestión pública 233

4.1.1 El paradigma tradicional de la gestión pública 234
4.1.2 El paradigma eficientista de la gestión pública 236
4.1.3 El paradigma de la calidad en la gestión pública 238
4.2 La gestión pública para la Organización para la Cooperación
y Desarrollo Económicos (OCDE) 244
4.3 La gestión pública para el Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo (CLAD) 256
4.4 La nueva gestión pública: Cuatro modelos 260
4.4.1 El modelo anglosajón 264
4.4.2 El modelo europeo continental 270
4.4.3 El modelo europeo septentrional 276
4.4.4 El modelo de los países en transición 279
4.5 La necesidad de una gestión pública comparada 282
4.6 La transformación de la gestión pública 287
 CAPÍTULO V GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE 293

5.1 Tendencias de la administración pública: Gestión pública y

governance 294
5.2 La gestión pública como fortalecimiento de la capacidad
administrativa del Estado 298
5.3 La governance como fortalecimiento de la capacidad política
del Estado 301
5.3.1 Definiciones de la governance 303
5.3.2 Antecedente de la governance 315
5.4 Interpretaciones de la governance 320
5.4.1 Governance y gobernabilidad 321
5.4.2 Governance y gobernación 342
5.4.3 Governance y capacidad de gobierno 346
5.4.4 Governance y gobernanza 348
5.4.5 Governance y “buen gobierno” 354
5.5 Governance: la recuperación del ingrediente político en la
administración pública 368

CAPÍTULO VI NUEVAS ORIENTACIONES Y

CAMPOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA 379

6.1 Orientaciones de la gestión pública 380

6.1.1 Dimensión democrática de la gestión pública 381
6.1.2 Dimensión política de la gestión pública 383
6.1.3 Dimensión económica de la gestión pública 386
6.1.4 Innovación en la gestión pública 389
6.1.5 Legitimidad en la gestión pública 393
6.2 Nuevos campos de la gestión pública 396
6.2.1 Gestión ética 397
6.2.2 Gestión estratégica 408
6.2.3 Gestión intergubernamental 416
6.2.4 Gestión de recursos humanos 424
6.2.5 Gestión del conocimiento 432
6.3 Futuros alternativos de la gestión pública 438

Conclusiones 451
Bibliografía 465
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE

Introducción

La administración pública como actividad organizada del

Estado se fue transformando de manera acelerada en las
dos últimas décadas (1980-1990) del siglo XX. El cambio
del Estado Benefactor hacia el Estado Regulador modificó
los fines, instrumentos y políticas públicas aplicadas por
los gobiernos. Para algunos autores se trata de uno de los
mayores cambios ocurridos al interior de la parte más
visible del gobierno. Bajo la influencia del gerencialismo
privado y de la teoría de la elección pública (public choice)
nace el llamado movimiento del New Public Management
(Nueva Gestión Pública) que ataca los fundamentos
esenciales de la Administración Pública Progresiva (APP) a
decir de Hood (1994) y que se conoce como Modelo
Burocrático.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 13
José Juan Sánchez González

Esta investigación pretende de manera sucinta presentar el origen, desarrollo,

planteamientos básicos y principales críticas a la propuesta de Nueva Gestión

Pública, que tiene como antecedentes los trabajos de Osborne y Gaebler (1992)
llamado Reinvención del Gobierno y el de Barzelay (1992) denominado el Modelo

Posburocrático, así como diversos trabajos productos de reformas impuestas en

países como Gran Bretaña, Nueva Zelanda, Australia y Canadá, entre los más
representativos.

Este trabajo parte de dos líneas de investigación interrelacionadas: la gestión

pública y la governance. La primera, tiene que ver con una interpretación más

instrumental y dinámica del objeto de estudio de la administración pública. La

segunda, una interpretación que proviene de la Ciencia Política y que busca

conformar una interpretación del gobierno cercana a una red de instituciones

y nuevos actores políticos y sociales donde el gobierno ya no es el único

interlocutor, sino por el contrario, para tener una governance requiere de los
consensos, acuerdos, negociaciones y coordinación con otros actores que están

fuera del alcance del gobierno, pero que requiere de su apoyo, comprensión y

por supuesto de su legitimidad.

I POLICY, MANAGEMENT Y GOVERNANCE

Durante las últimas décadas del siglo XX aparecieron tres grandes paradigmas o

corrientes administrativas que nutren el objeto de conocimiento de la

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

14 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE

administración pública: 1) la policy (políticas públicas) provenientes de estudios

alternativos al interior de la Administración Pública; 2) el management (gerencia

pública o gestión pública) que nacieron de los enfoques gerenciales privados,

de las teorías de la elección pública y de instituciones como la OCDE y 3) la

governance (gobernabilidad, gobernación, capacidad de gobierno, gobernanza,

gobernancia o “buen gobierno”) que provenía de investigaciones realizadas dentro

de la Ciencia Política.

Mientras que la policy ha tenido un desarrollo acelerado, tanto en lo teórico

como en los diversos campos de estudio que ha construido (ciencias de policy),

este trabajo parte del supuesto de que uno de los orígenes más importantes de la

gestión pública fueron las llamadas políticas públicas. Estas constituyen una de
las orientaciones más destacadas dentro de la Administración Pública, no

obstante, que será abordada de manera marginal, en particular, con lo que

Bozeman ha denominado el Enfoque “P”.

Por lo corresponde a la segunda corriente, nos interesa de manera esencial abordar

una de las traducciones, menos comunes al principio y más generalizadas en la

actualidad del management como es la gestión pública. La llegada del manage-

ment como paradigma dentro de la Administración Pública provocó un uso

desmedido de la Gerencia Pública, para lo cual de manera inusual antes de

identificar y conocer la traducción de esta voz anglosajona, el empleo de esta

palabra tuvo un continuo abuso idiomático. A la saga, la voz Gestión Pública

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 15
José Juan Sánchez González

comenzó a utilizarse de manera marginal y para determinados contextos

específicos de la actividad gubernamental. Con el tiempo, existe una declinación

del uso de la Gerencia Pública y cada vez más comienza una época donde la
palabra Gestión Pública comienza a ocupar el lugar que le corresponde dentro

del ámbito de la Administración Pública.

Incluso, una de las prácticas más comunes, pero no por ello inadecuadas, de

utilizar indistintamente Gerencia Pública y Gestión Pública en el campo de nuestra

disciplina, lo cual muestra una transformación radical a partir de la tesis de que

se trata de dos significados diferentes que provienen de la voz management.

Una de las mayores contribuciones que encontramos en ese sentido se trata de

la corriente impulsada en España, de estudios e investigaciones que traducen al

management como Gestión Pública.

Para el autor, resulta indispensable que dentro del estudio de la Administración

Pública exista un uso adecuado y fundado de vocablos que representan contenidos

y significados que en ocasiones difieren. Resulta vital en nuestro campo de estudio

desterrar añejas prácticas de confundir, mimetizar o abusar de voces que ni

siquiera han sido definidos teóricamente, y que por tratarse de “modas”

administrativas recurrentemente se utilizan de manera inadecuada.

Por último, la voz governance nos parece que vuelve a recuperar el carácter

político de la gestión pública. Ello es así, debido a que regresa la mirada del

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

16 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE

gobierno a actores que se suponía eran aliados naturales de la actividad

gubernativa. Cuando en realidad, dichos actores (ONG’s, organizaciones de

voluntarios, organizaciones civiles) requieren ser consultados, incluidos y

representados en las políticas públicas que tendrán impacto en su vida cotidiana.

La governance viene a confirmar que toda gestión pública es una gestión política.

Esta investigación intenta contribuir en la medida de su ámbito, a darle sustento,

suficiencia e identidad a la Gestión Pública, así como a la governance.

II MANAGEMENT Y GESTIÓN PÚBLICA

El objeto de estudio primordial de este trabajo es estudiar y analizar la naturaleza

y contenido de la voz Gestión Pública, tanto en su dimensión teórica como en

su ejercicio práctico. Desde el punto de vista teórico, la trayectoria histórica del

concepto de management durante los siglos XIX y XX, muestran sus diversos

significados desde “doma de caballo”, hasta sinónimo de manejo, dirección,

administración y gobierno. Esta misma situación repercute en su traducción al

español, provocando al menos tres definiciones: 1) Gerencia Pública; 2) Gestión

Pública y 3) Dirección Pública. Mientras que las dos primeras son las traducciones
más recurrentes en la literatura iberoamericana, la tercera es menos frecuente.

Hay que agregar que para identificar un término más adecuado a nuestras

realidades, Omar Guerrero propone la voz “manejo” público. Como sea, el punto
de partida para el estudio de la Gestión Pública es el Management.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 17
José Juan Sánchez González

En este contexto, de acuerdo con Cabrero la introducción de la voz manage-

ment en Francia se traduce como gerencia pública y después cuando es adoptada

en España se opta por la traducción de gestión pública. En América Latina,

comienza a utilizarse indistintamente gerencia pública o gestión pública, situación

que provoca mayor confusión dentro de los estudiosos de la Administración

Pública y los publiadministrativistas.

Un hallazgo fundamental para la Gestión Pública es el que realiza Peter Drucker

(1987) en el sentido de que el management tiene su origen en el ámbito público

fundamentalmente en el ejército, las universidades y las instituciones públicas

modernas, para después aplicarse dentro de la empresa moderna. Esta es resultado

de un proceso histórico en el capitalismo, que es muy posterior al surgimiento

de los ejércitos y las universidades de los Estados-Nación del feudalismo.

Por último, este trabajo afirma que no existe un único significado de la gestión
pública en la actualidad. Por lo menos existen seis interpretaciones como son:

1) como gestión; 2) como gestión privada; 3) como gestión empresarial; 4) como

gestión de calidad; 5) como endoprivatización y 6) como gestión pública. Esta

situación supone lo que señala Uvalle, (1998) en el sentido de que la gestión

pública tiene un carácter multifacético. Asimismo, quién sostenga que existe

una gestión pública única y universal, se encuentra alejado de la realidad de

esta orientación del objeto de estudio.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

18 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE

III GOVERNANCE COMO INGREDIENTE POLÍTICO DE LA GESTIÓN

PÚBLICA

De manera directa, la Gestión Pública tiene una relación intrínseca con la

Governance. Entendida como el conjunto de mecanismos, políticas y acciones

para una adecuada coordinación, dirección política, acuerdos y consensos para

implementar las políticas públicas con el apoyo y colaboración de los diferentes

actores políticos dentro de la esfera del gobierno (poder legislativo y poder

judicial), así como de actores fuera de este ámbito como ONGS, organizaciones
de voluntarios y las llamadas organizaciones del “tercer sector”.

A partir de la polémica construcción de la dicotomía política-administración

sugerida por Wilson (1887), la vinculación de la Gestión Pública y la

Governance viene nuevamente a demostrar que la racionalidad administrativa

debe tomar en cuenta la racionalidad política como punto de partida. Una

propuesta que logra incluir ambos enfoques corresponde a Moore (1995) quien

señala que la gestión pública es en todo momento una gestión política. Los

acuerdos, consensos, coordinación y dirección política que el gestor público

debe realizar para alcanzar las políticas públicas resultan de vital importancia

dentro de los alcances de la governance.

La governance que proviene del francés, y después es trasladada al inglés, al

principio era entendida como “dirección de navíos” fue ampliando sus

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 19
José Juan Sánchez González

significados como gobierno, administración y dirección, entre otros. En la

actualidad, no existe un consenso único de la manera más adecuada de traducir

la voz governance, tanto en instituciones económicas como en los círculos

académicos. Para una mejor interpretación de este concepto, identificamos cinco

significados de la governance: 1) como gobernabilidad; 2) como gobernación;

3) como capacidad de gobierno; 4) como gobernaza y 5) como “buen gobierno”.

Cabe señalar que otra de las traducciones menos utilizadas es la de “gobernancia”

que fue introducida por Carlos Fuentes y que Omar Guerrero considera la más

apropiada.

La propuesta de esta investigación es que la Gestión Pública debe reconocer

como propios los conocimientos y contenidos de la Governance, con el propósito

de mejorar su nivel de credibilidad, aceptación, legitimidad y capacidad de

respuesta ante la sociedad. Más que una orientación al cliente, la gestión pública

debe mejorar sus niveles de Governance para alcanzar el interés público, el

interés de todos los ciudadanos y no sólo de algunos clientes o consumidores.

IV CONTENIDO DE LA INVESTIGACIÓN

El presente trabajo se encuentra divido en seis capítulos. El primer capítulo,

“Origen de la Gestión Pública” describe la trayectoria histórica y teórica de la

Gestión Pública, los enfoques más representativos, así como la discusión de su

pretendido carácter de ciencia en contraposición a quienes sostienen que debe

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

20 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE

ser identificado sólo como una orientación del objeto de estudio de la

Administración Pública.

En el segundo capítulo, “De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública

(New Public Management)” se realiza una descripción de los tres paradigmas

más comunes de la gestión pública (tradicional, eficientista y de calidad), que

sirven como punto de partida para conocer la trayectoria histórica desde el origen

y el desarrollo para conformar la llamada Nueva Gestión Pública. En este apartado

se revisan y analizan a los principales autores, estudios y aportaciones de la

NGP, para concluir con sus alcances, limitaciones teóricas y estructurales como

paradigma.

En el tercer capítulo, “Los Usos de la Gestión Pública y sus Críticas más Comunes”

se identifican los seis significados más usuales de la gestión pública –gestión,

gestión privada, gestión empresarial, gestión de calidad, endoprivatización y

gestión pública- para después sugerir algunos criterios de discusión en torno a la

gestión pública. Posteriormente, se analizan las críticas a la gestión pública

agrupadas en cuatro grupos que son: fatalistas; individualistas; jerárquica e

igualitaria, así como los argumentos en su contra (mitos y patologías) más

representativos.

En el cuarto capítulo, “La Nueva Gestión Pública en Acción” revisa las propuestas

de la OCDE y del CLAD en torno a la gestión pública para identificar las diferencias

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 21
José Juan Sánchez González

y contradicciones que existen entre ambas propuestas. Asimismo, se hace un

recuento de cuatro modelos –anglosajón, europeo continental, europeo

septentrional y países en transición- de gestión pública para mostrar los contrastes

entre diferentes países. Continuando con algunos argumentos en contra de las

tendencias de la gestión pública –privada y empresarial- que permiten establecer

la necesidad de una gestión pública comparada.

En el quinto capítulo, “Nueva Gestión Pública y Governance” se realiza una

revisión lo más profunda posible de la governance, sus antecedentes, definiciones

y traducciones, para identificarla como un elemento intrínseco de la gestión

pública. En este apartado, se resume parte de la propuesta de vincular

Gestión Pública y Governance, como dos caras de una misma moneda: la

actividad gubernamental.

Por último, en el capítulo sexto “Nuevas Orientaciones y Campos de la Nueva

Gestión Pública” se identifican orientaciones fundamentales para mejorar, tanto

el fundamento teórico, como aspectos prácticos de la gestión pública como son:

las dimensiones democrática, política y económica, así como la innovación y la

legitimidad. Posteriormente, son identificados nuevos campos de estudio dentro

de la gestión pública, entre los que destacan: la gestión ética; gestión estratégica;

gestión interinstitucional; gestión de recursos humanos y gestión del conocimiento.

A partir de este marco de ideas, es posible construir diversos futuros alternativos

de la gestión pública, que muestran la necesidad que se requiere de mayores

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

22 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE

contenidos teóricos y una visión pública y política para darle sustento a la gestión

pública en el siglo XXI. De no hacerlo, la gestión pública estaría condenada al

fracaso y convertirse en una moda pasajera, para ser sepultada en el cementerio

de la Administración Pública. Finalmente, se presenta las conclusiones,

bibliografía utilizada y consultada en esta investigación.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 23
José Juan Sánchez González

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

24 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 Capítulo I
Origen de la Gestión Pública

Identificar el origen de la gestión pública es una de las

primeras necesidades para estudiar su naturaleza teórica y

práctica. Existen dos formas para intentar determinar su

origen: por un lado, su origen histórico que como actividad

existió en la antigüedad –objeto de estudio que se deriva de

la Administración Pública- mezclada con otras actividades

y por otro lado, el concepto mismo que proviene de la voz

management y que deriva de las tres traducciones más

comunes al español: 1) Gerencia Pública; 2) Dirección

Pública y 3) como Gestión Pública.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 25
José Juan Sánchez González

En este capítulo nuestro propósito es establecer una aproximación histórica y

teórica de la gestión pública, intentando construir una definición integral

y ampliada de su contenido, para identificar las diferencias existentes entre el

enfoque “B” de negocios y el enfoque “P” de políticas públicas, para

posteriormente situarnos en el debate de su supuesto carácter científico como

ciencia.

A partir de estas ideas, se considera indispensable establecer dos hipótesis centrales

de esta investigación: 1) que el objeto de estudio de la administración pública es

compartido y forma parte de una “orientación” de la gestión pública, por tanto,

la administración pública no puede desaparecer, ni por la gerencia pública o la

gestión pública; 2) la gerencia pública y la gestión pública no pueden ser

empleadas como sinónimos, ya que se trata de actividades y conocimientos de

diversa naturaleza, aunque comparten un origen común –el management- son

dos categorías diferentes en el contexto de la administración pública.

1.1 Aproximación histórica de la gestión pública

Intentar determinar el momento histórico del origen de la gestión pública resulta

complejo. En parte, porque más que una disciplina académica se trata de un

esfuerzo institucional reciente, como señala Bozeman (1998).1 Aunque no tiene

1
Bozeman, Barry (coord.) La Gestión Pública. Su Situación Actual. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas
y Administración Pública, Universidad Autónoma de Tlaxcala, FCE, 1998, p. 37.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

26 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

una fecha histórica donde pueda localizarse, ya que su objeto de estudio le

pertenece a la Administración Pública. Sin embargo, Peter Drucker (1987) realiza

un hallazgo fundamental para la gestión pública:

El secreto mejor mantenido en la gestión empresarial es que las primeras

aplicaciones sistemáticas de la teoría empresarial y los primeros principios de la

administración no tuvieron lugar en la empresa privada. Se desarrollaron en el

sector público. La primera aplicación sistemática y deliberada de los principios

de la gestión empresarial en Estados Unidos –emprendidos con plena conciencia

de que era una aplicación del manejo administrativo- fue la reorganización del

Ejército de Estados Unidos por parte de Elihu Root, el secretario de guerra de

Teddy Roosevelt.2

Drucker afirma que la empresa comercial no fue la primera de las instituciones

administrativas. Tanto el ejército como la universidad modernas se adelantaron

casi medio siglo a la empresa comercial. Ambas surgieron durante las Guerras

Napoleónicas. De hecho, el primer “Presidente-Director General” de una

institución moderna fue el jefe del Estado Mayor del ejército prusiano post-
Napoleónico, cargo que se empeño entre 1820 y 1840. Tanto en espíritu como

2
Drucker, Peter F. Las Fronteras de la Administración. Donde las Decisiones del Mañana Cobran Forma Hoy.
Buenos Aires, Sudamericana, 1987, p. 165. Actualmente, hay sin duda gestión administrativa tanto fuera de la
empresa como en la empresa misma, tal vez incluso más. Las instituciones más conscientes del manejo administrativo
en este momento son tal vez las fuerzas armadas, seguidas por los hospitales y las universidades. Hace algunos
años, los consultores administrativos consideraban potencialmente clientes sólo a las empresas comerciales. En la
actualidad, la mitad de los clientes de una firma típica son no comerciales: dependencias estatales, las fuerzas
armadas, escuelas y universidades, hospitales, museos, asociaciones profesionales y entidades de la comunidad
como los Boy Scouts y la Cruz Roja.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 27
José Juan Sánchez González

en estructura, la nueva universidad y el nuevo ejército representaron una marcada

ruptura con sus predecesores sobre todo en materia de gestión.3

En 1908, apareció el primer “administrador municipal” en Staunton, Virginia,

resultado de una aplicación consciente de los principios de Administración

Pública como la separación de la “política” (conferida a un consejo municipal

electo y políticamente responsable) y “administración” (conferida a un profesional

no político, responsable administrativamente). El administrador municipal, fue

el primer ejecutivo superior que fue llamado administrador; en el ambiente

empresarial ese título era todavía desconocido. Por ejemplo, Frederick W. Taylor

en su declaración de 1911 ante el Congreso de los Estados Unidos, nunca uso

ese término sino que habló de “los propietarios y sus colaboradores”.

Treinta años más tarde, el administrador municipal Luther Gulick aplicó la gestión

empresarial y los principios de administración a la organización del estado

federal que se había escapado del control en los años del New Deal. En 1950

conceptos y principios semejantes de gestión fueron aplicados en una empresa

comercial para una tarea semejante: la reorganización de la compañía General

Electric. Cuando esta empresa ya había superado su estructura organizativa

anterior.

3
Ibid, p. 166. A propósito de la importancia de lo público en la empresa, Drucker afirma que: “En suma, para que
la administración de la gran empresa alcance total legitimidad, tendrá que aceptar que para seguir siendo ‘privada’
debe aceptar que desempeña una función social, y esto significa ‘pública’ “.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

28 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

Otro punto de partida para comprender el origen de la gestión pública es a partir

del concepto: saber. El saber es entendido como conocimiento aplicado para el

desarrollo y el progreso.4 En la primera fase, el saber se aplicó a herramientas,

procesos y productos; esto creó la Revolución Industrial, pero también dio forma

a lo que Marx denominó “alineación”, nuevas clases y la lucha de clases, con

ella el socialismo. En su segunda fase, que empezó alrededor de 1880 y culminó

hacia la Segunda Guerra Mundial, el saber, con su nuevo significado empezó a

aplicarse al trabajo; esto marco el comienzo de la Revolución de la Productividad,

que en setenta y cinco años convertía al proletariado en una clase con mayores
ingresos, aunque todavía explotada. La última fase se inició después de la Segunda

Guerra Mundial; ahora el saber se aplica al saber mismo y es la Revolución

de la Gestión.

Este tercer cambio en la dinámica del saber puede denominarse la revolución de

la gestión y, al igual que sus dos predecesores, el saber aplicado al trabajo humano,
la revolución de la gestión se ha extendido por toda la tierra. A la Revolución

Industrial le costó cien años, desde mitades del siglo XVIII hasta mitades del

siglo XIX, llegar a extenderse y dominar el mundo entero; la revolución de la

productividad tardó setenta años, desde 1880 hasta el final de la Segunda Guerra

Mundial, en extenderse y dominar el mundo entero; la revolución de la gestión

ha empleado menos de cincuenta años desde 1945 a 1990, en extenderse y

dominar el mundo entero.5

4
Drucker, Peter. La Sociedad Poscapitalista. España, Editorial Sudamericana, 1999, pp. 31-32.
5
Ibid, p. 58.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 29
José Juan Sánchez González

Según Drucker (1999) la revolución de la gestión vino a transformar

significativamente la dinámica de las organizaciones, no solo privadas, sino

también a las públicas. La gestión es una función genérica de todas las

organizaciones, sea cual fuera su misión especifica; es el órgano genérico de la

sociedad del saber. La gestión pública tiene muchos años de existencia, aunque

no había sido considerada como una categoría específica de trabajo hasta después
de la Segunda Guerra Mundial. Todavía en 1950, cuando el Banco Mundial

empezó a destinar créditos para favorecer el desarrollo económico, la palabra

“gestión” en su connotación actual no se encontraba en el vocabulario. De hecho,

aunque la gestión se inventó hace un largo tiempo, no fue descubierta como

categoría hasta después de la Segunda Guerra Mundial.

Por otra parte, en una interpretación materialista Gvishiani (1980) sostiene que

el desarrollo de la gestión como tipo específico de actividad, el crecimiento de

su papel y la constante ampliación de la red de órganos de administración

constituyen la expresión natural y lógica del progreso histórico social.6 Aunque

trata de ubicar a la gestión en los diferentes sistemas de producción, es en el

capitalismo donde la gestión pública comienza a diferenciarse de otras actividades

administrativas públicas.7

6
Gvishiani, D. Organización y Gestión. México, Ediciones de Cultura Popular, 1977, p. 13. Sobresaltado mío.
7
Ibid, p. 57. “Al examinarse los rasgos fundamentales del capitalismo monopolista desde el punto de vista de las
condiciones y tareas de organización de la labor administrativa, no se puede menos de hacer constar que en este
dominio se producen cambios cardinales que imprimen a la gestión un nuevo contenido y escalas inconmensurables
mayores. (...) Se registra, por tanto, la tendencia al progreso preferente de la gestión, cuya base objetiva es la
centralización progresiva del capital”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

30 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

La organización de la gestión se va haciendo cada vez más difícil; aumenta sin

cesar el número de personas dedicadas a la actividad administrativa. Esta labor

se extiende hoy tanto a los procesos de producción como al cambio, a la

distribución, al consumo, a los servicios, a las finanzas y a todos los canales y

comunicaciones con ayuda de los cuales se efectúan dichos procesos.8

Para este autor, la gestión constituye una esfera específica de la actividad humana,

no existe por sí misma como proceso absolutamente independiente, sino que es

siempre parte integrante de un sistema más vasto, el cual determina las

características específicas de la administración pública. Por tanto, es preciso

tener siempre en cuenta que las peculiaridades específicas de la forma de gestión

y sus medios técnicos dependen de cuál será el objeto de la gestión y en que

sistema se efectúe esta última.9

Como podrá apreciarse, la gestión como actividad permanece mezclada con

otras actividades administrativas, propias del desarrollo del Estado moderno. Sólo

con un mayor grado de especialización y complejidad de la actividad

gubernamental, es que la gestión pública comienza a diferenciarse y separarse

de su núcleo central: la administración pública. La gestión surge primero en el

ámbito público y en particular en el ejército y las universidades, para después

ser trasladada a la gestión privada de la empresa comercial. Posteriormente, la

8
Ibidem. “Está claro que la esfera de la gestión abarca también los procesos de servicios, en particular, todo lo que
se refiere a la vida cultural, la literatura, el arte, la ciencia, la sanidad, las instituciones jurídicas, la instrucción
pública, la escuela superior, etc.”.
9
Ibid, p. 16.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 31
José Juan Sánchez González

gestión que se encuentra en el núcleo privado es importada para ser utilizada

como categoría de análisis en el gobierno. Este proceso se encuentra marcado

por un amplio debate que será presentado a lo largo de esta investigación.

1.2 Aproximación teórica a la gestión pública

La voz gestión pública ha tenido un empleo intenso en Francia desde tiempo

atrás. Nació con la ciencia de la administración pública misma: Charles-Jean

Bonnin la usó en 1812, cuando refirió la ejecución de las leyes como un asunto
necesario a la “gestión de los asuntos públicos” (gestion des affaires publiques).

Para Guerrero (2001) es a partir de la década de 1980, que gestión comenzó a

ser usada como antónimo de administración, precediendo e inspirando a la

corriente anglosajona de la Nueva Gestión Pública (New Public Management).10

Desde un punto de vista teórico, el concepto de Gestión Pública11 debe

diferenciarse de sus progenitores: el Public Management y la Gerencia Pública;

así como describir su origen como campo de estudio y su pretendido carácter

científico para considerarse como disciplina.12 Mientras que la administración

pública es un concepto que nace con Woodrow Wilson en 1887 y su objeto de

10
Guerrero, Omar. “Nuevos Modelos de Gestión Pública”. Revista Digital. México, UNAM, 30 de septiembre del
2001, vol. 2, No. 3, www.revista.unam.mx.
11
Por una cuestión de método, se hace referencia a la actividad usando el término en minúscula –gestión pública-
y al estudio de dicha actividad en mayúscula –Gestión Pública-. Esta pequeña aclaración permitirá mayor precisión
en el uso y empleo del concepto. Situación que es necesario aclarar para evitar confusiones en el ámbito teórico y
práctico.
12
El término gestión pública se encuentra vinculado directamente con la voz management y más directamente con
el de gerencia pública. Su uso moderno proviene de la necesidad de encontrar un término adecuado para referirse
al management. Es en España en donde el galicismo gestion publique, se utiliza de manera permanente para
referirse a este concepto.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

32 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

estudio –actividad- es tan antiguo como el gobierno mismo, por su parte, el

concepto de gerencia es más reciente, por lo que nos parece extremo intentar

sustituir una tradición por una moda.13 Esta confusión original muestra la
complejidad de contar con una aproximación que nos permita definir de manera

clara a la gestión pública, para diferenciarla de la gerencia pública y por supuesto

de la administración pública. En realidad el punto de partida es el uso del vocablo

public management, que al introducirse en Europa y América, se convierte primero

en gerencia pública (con los franceses) y después en gestión pública (por los

españoles).

El armazón teórico que subyace en la mayoría de los cambios en la administración

pública está formado por un conjunto de valores, principios y técnicas que se

enmarcan en las llamadas ciencias del management. Con el adjetivo “público”,

el management se ha convertido en el punto de referencia obligado de los

programas de modernización administrativa.14

De hecho, la ciencia de la administración pública en Estados Unidos es

genéticamente gerencial. Esto se observa en Woodrow Wilson (1887), su fundador,

quien señalaba que el objeto de estudio administrativo es descubrir, primero,

13
Sánchez González, José Juan. “Situación Actual de la Ciencia Administrativa”. Revista Conmemorativa del Colegio.
25 aniversario. Estado del Arte en la Administración Pública. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública. A.C., 1999.
14
Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier. “La Especificidad de la Gestión Pública: el Concepto de Management
Público”. En Losada i Marrodán, Carlos. ¿De Burócratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la
Administración del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p. 15. Para estos autores, el
nacimiento del New Public Management constituye una de las tendencias internacionales más notables en
la administración pública, convirtiéndose en la denominación más común del conjunto de doctrinas muy similares
que han dominado la agenda de la reforma burocrática en numerosos países de la OCDE, de acuerdo
a Hood (1991).

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 33
José Juan Sánchez González

qué puede hacer adecuada y exitosamente el gobierno y, en segundo lugar, cómo

puede hacerlo con la máxima eficacia y al mínimo costo posible, sea de dinero

o de esfuerzo. Wilson definió a la administración pública como el campo de los

negocios públicos, pues separa de la contienda política a la administración

pública, y en muchos aspectos está separado incluso al estudio constitucional.15

Para Guerrero (2000) el fundador intelectual del término management (manejo)

en administración pública es Leonard White, autor del primer libro de texto en

la materia, quien propuso como pivote de la definición de ese campo del saber.
En su obra, Introducción de la Administración Pública, White se propuso sentar

las bases no jurídicas para el estudio de la administración pública en los Estados

Unidos, pues asumió que debía descansar más en el manejo que en el fundamento
de la ley.16

Por su parte, Cabrero (1998) señala que a mediados de la década de 1970 algunos
autores comienzan a hablar con insistencia de public management en los Estados

Unidos.17 Este énfasis supone que un buen gobierno será aquel en el que el

conjunto de redes de dependencias gubernamentales funcione adecuadamente,

es decir, con eficiencia en la ejecución de los fondos públicos, con eficacia en la

interacción con agentes y agencias externas, así como con la legitimidad en

15
Guerrero, Omar. Teoría Administrativa del Estado. México, Oxford University Press, 2000, pp.145-143. Cabe
señalar que Guerrero traduce management como manejo. Aunque más comúnmente se traduce al español como
gerencia o gestión pública. Está última es la traducción que en esta investigación nos interesa explorar.
16
Ibid, p. 147.
17
Cabrero Mendoza, Enrique. “Estudio introductorio”. Barry, Bozeman (coord.) La Gestión Pública. Su Situación
Actual. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-F.C.E., 1998, p. 22-23.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

34 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

la prestación de los servicios que producen. Por lo que se refiere a la diferencia

entre gestión pública y gerencia pública, Cabrero afirma que se trata de un matiz

semántico. Una vez que se introduce en los Estados Unidos la idea del public
management, el concepto se inserta en el resto de otros países. En Francia desde

inicios de la década de 1980 se incorpora como un anglicismo (gerencia pública);

en España para evitar este anglicismo, se incorpora un galicismo con el vocablo

gestion publique.18 Por su parte, en algunos países de América Latina se adopta

la denominación gerencia pública refiriéndose a lo mismo, aunque posteriormente

se adoptó indistintamente gestión o gerencia pública, situación que ha propiciado

una mayor confusión en el uso y empleo de estos conceptos.

Por su parte, Guerrero (1999) ha sostenido que la palabra management ha tenido

diferentes significados; en el siglo XVIII significaba manejo o doma de caballos;

luego se convirtió en un sinónimo de administración; hacia finales de ese siglo,

se traducía al español como manejo o administración; en francés era sinónimo

de governer y administration; también manager es trasladada como directeur. En

el Reino Unido la voz management se usaba como una categoría gubernamental,

mientras que en España y Francia se prefería el uso del vocablo administración.19

18
El uso del concepto gestión pública como el de gerencia pública empleado indistintamente provoca mayor
confusión y caos en la administración pública. Esta situación es similar a la utilización de categorías como
modernización y burocracia, que terminan por significar cualquier cosa menos lo que realmente representan. En
nuestra opinión, existe una diferencia marcada entre gestión pública y gerencia pública, en el sentido de que la
primera enfatiza a todo el proceso administrativo público (planeación, organización, ejecución, control y evaluación),
mientras que la segunda se encuentra referida a una etapa de la dirección y la toma de decisiones, por lo que se
encuentra más vinculada a la función que realiza la dirección.
19
Guerrero, Omar. “El ‘Management’ Público: una Torre de Babel”. Convergencia. México, UAEM, septiembre-
diciembre 1998. pp. 14-15.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 35
José Juan Sánchez González

El origen primigenio de la gestión pública es el management. Para Paramés (1971)

la voz management tiene los siguientes significados: 1) la gestión administrativa;

2) los problemas técnicos modernos; 3) la investigación aplicada en función de

los objetivos de la organización; 4) la promoción comercial e investigación

de mercados; 5) la gestión financiera; 6) la administración de personal y 7) las

técnicas de actuación.20 El management se presenta como un término equívoco

que encierra acepciones dispares y no pocas doctrinas contradictorias. Su

especificidad científica procede de su singular orientación hacia el mejoramiento

del rendimiento de las organizaciones, lo que se expresa en satisfacer los valores

de economía, eficiencia y eficacia. Pertenece a las denominadas ciencias

aplicadas, las cuales se caracterizan por su valor instrumental, técnico y

prescriptivo para lograr la transformación de la realidad.21

En realidad el concepto de management fue evolucionando entre los siglos XIX

y XX, por lo que fue empleado por John Stuart Mill, Adam Smith, Jeremy Bentham.
El mérito se acredita a Frederick Taylor, quien en 1911 publicó The Principles of

Cientific Management (Principios del Manejo Científico), quién lo difunde de

manera más amplia. Sin embargo, Taylor ya había utilizado la voz en el ensayo
Shop management, publicado en 1903.22 En sus orígenes, el management adopta

una vocación universal y uno de sus precursores, H. Fayol, hace una expresa

20
Paramés Montenegro, Carlos. En Torno al Management. Madrid, INAP, 1971, p. 26. Convergencia. México,
UAEM, septiembre-diciembre 1998.
21
Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier. Op. cit., p. 18.
22
Taylor, Frederick W. “Estudio del Tiempo, Trabajo a Destajo y el Obrero Destacado”. Merrill. Harwood F.
(Compilador). Clásicos de la Administración. México, Limusa, 1978, pp. 67-75. Extracto de Shop management,
escrito presentado en la reunión de junio 1903 de la Sociedad de Ingenieros Mecánicos, Saratoga, Nueva York.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

36 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

aplicación de estos principios al ámbito de la administración pública en su Teoría

administrativa en el Estado.23

Por lo que se refiere a la Administración Pública existe constancia documental

de diversos autores que emplean el término management en sus obras como

Leonard White,24 Charles Merriam,25 Luther Gulick,26 Marshall Dimock27 y Paul

Appleby,28 así como la adopción del management en el Informe Roosevelt

(Report of the President’s Comittee on Administrative Management) preparado

por Merriam, Gulick y Louis Brownlow.

Dentro de la ciencia de la administración pública el management (manejo) y la

administración han constituido una relación muy estrecha, pero no carente de

confusiones. Incorporado a mediados de la década de 1920 como parte de la

definición de administración pública, dos décadas después aún implicaba cierto

grado de ambivalencia que todavía conserva en nuestros días. Desde 1946 cobija
una sinonimia con las nociones de administración y ejecución, con relación al

23
Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier. Op cit. p. 17.
24
White definió a la “administración pública como el management de hombres y materiales para lograr los propósitos
del Estado”. Citado por Omar Guerrero. “El ‘Management’ Público: una Torre de Babel”. Op. Cit. p. 18.
25
Para Merriam, “es claro que el management es un aspecto de las relaciones sociales que comprende a un cuerpo
de personas, de prácticas y procesos, de una serie de datos que son observables con mucha precisión y que son
sujetos viables de análisis, interpretaciones e inferencias, respecto a patrones de conducta general y continua en un
campo especial de comportamiento”. Ibid, p. 19.
26
Luther Gulick afirmó que “las cosas que los gobernantes hacen, esto es, el trabajo del gobierno, el desarrollo y la
aplicación de controles, el establecimiento y management de servicios –todos ellos juntos son administración
pública-“. Ibid, pp. 19-20.
27
Para Marshall Dimock la “administración pública incluye los problemas, poderes, organización y métodos del
management de empleados en la aplicación, la ley y el despecho de las responsabilidades gubernamentales”. Ibid,
p. 20.
28
Para Paul Appleby la “administración aquí es tratada, por tanto, como un término muy amplio involucrado en la
hechura de policy (...) management involucra el entremetimiento de la hechura de policy y la ejecución, pero es
aquí asignado arbitrariamente al nivel básico y usado para significar la acción ejecutiva con menor hechura de
policy”. Ibidem.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 37
José Juan Sánchez González

manejo industrial. Empero, management no constituye un sinónimo de

administración, sino que es un término específico referido a los altos

funcionarios.29

La versión más actual del management alude a tres significados: 1) como Dirección

Pública, 2) Gerencia Pública y 3) Gestión Pública.30 En su primera acepción, en

la Dirección Pública algunos autores como Carlos Juan Bonnin (1808)31 y Dwight

Waldo (1964)32 habían utilizado el management vinculado a la dirección. Para

Laufer y Burlaud (1989) la Dirección Pública es una disciplina nueva. Como es

frecuente en el terreno de la gestión, el triunfo de las prácticas precede a la

coherencia de las concepciones. Estos autores utilizan el término “management”

en lugar del concepto de gestión, porque se ciñe más específicamente a las

técnicas desarrolladas por la empresa.

Más para poner orden en los hechos hay que poner orden en las palabras y, por
lo tanto, dar cuenta del carácter contradictorio de la expresión “management

public”, que asocia, incluso enfrenta, algo que normalmente está separado:

el sector público y el sector privado. Estudiar la Dirección Pública es plantearse

29
Guerrero, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Op. cit., p.155.
30
Para profundizar más en el uso del management como dirección pública y gerencia pública, sugiero revisar el
artículo citado de Omar Guerrero. “El ‘Management’ Público: una Torre de Babel”. Op. cit. y su reciente obra: Del
Estado Gerencial al Estado Cívico. México, Miguel Ángel Porrúa, 1999.
31
Bonnin decía el gobierno significaba “la autoridad creada para dar movimiento al Estado (cuerpo político) y una
dirección común a todos los individuos para la ejecución de las leyes”. Ibid, p. 24.
32
Waldo afirma que “(1) Administración es la organización y dirección (management) de hombres y materiales
para lograr los fines del gobierno. (2) Administración pública es el arte y la ciencia de la dirección (management)
aplicada a los asuntos del Estado”. Ibid, p. 25.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

38 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

al mismo tiempo el problema del sector público y el de la definición

del “management”.33

En ese sentido, la Dirección Pública afecta tanto a los gestores del sector privado

como a los del sector público, tanto a la comprensión de la gestión del sector

público, tanto a la enseñanza de la gestión como a las Ciencias Administrativas,

y tanto a los actuantes en la acción social como a los analistas de los fenómenos

sociales: a los sociólogos de las organizaciones, de la comunicación, también a

los especialistas de las Ciencias Políticas. Por tanto, la Dirección Pública se sitúa,
en un cruce de lenguajes y tradiciones heterogéneas: Dirección y Ciencias de la

Organización, de un lado, Ciencias Administrativas y Ciencias Políticas, de otro.34

Cabe señalar que el uso de la noción dirección pública es uno de los más acotados

dentro del campo del management, aunque existen autores que lo continúan

empleando.

En su segunda acepción, la Gerencia Pública como management tiene como

objetivo primordial brindar un campo altamente innovativo de formación

profesional para el servidor público que ocupa los altos mandos. El gerente público

se caracteriza por la capacidad de análisis, la aptitud para introducir racionalidad

33
Laufer, Romain y Burlaud, Alain. Dirección Pública: Gestión y Legitimidad. Madrid, INAP, MAP,
1989, p. 17.
34
Ibid, p. 20. “La expresión ‘public management’ es contradictoria en sus términos, ya que ‘management’ procede
del sector privado y ‘public’ lo hace del Sector Público. Esta contradicción se observa en la actitud de todos los
empleados del Estado, que se manifiesta ampliamente ambivalentes al respecto”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 39
José Juan Sánchez González

en el proceso decisorio y la habilidad para establecer adecuadas relaciones

interpersonales.35

Por su parte, en su tercera acepción, management como Gestión Pública,

contribuyeron autores como Alejandro Oliván,36 Michel Messenet,37 Octave

Geliner,38 Heller,39 Les Metcalfe y Sue Richards,40 así como Paramés41 que
utilizaron la voz gestión pública, por considerarla más adecuada para referirse al

management. Por ejemplo, para David Arellano (1995) la gestión pública tiene

nuevas propuestas que pretenden ser el renacimiento del pensamiento académico

sistemático y metodológico de la arcaica “administración pública”. Como lo

había señalado Wildavsky:

Sustituyendo una palabra, digamos ‘administración’ por ‘gestión’, el viejo mundo

de la administración pública va a ser revivido bajo la rúbrica de la ‘gestión

pública’.42

35
En esta investigación no habremos de profundizar en el uso del término gerencia pública, debido a que existen
diferentes autores que la han explorado. Sin embargo, más adelante se analiza para diferenciarla de la gestión
pública.
36
Omar Guerrero señala que Oliván expresó en 1843 que la administración era el cuidado de la cosa pública, una
“gestión de responsabilidad”. Ibid, pp. 28-29.
37
Este autor escribió la obra “La Nueva Gestión Pública: por un Estado sin Burocracia”. Ibid. p. 29.
38
Gelinier prologó el libro de Henri Fayol usando el término management public para referir una técnica que
refleja con nitidez tiempos emergentes y, particularmente, “la innovación y la anticipación”, así como la aptitud
para “gerenciar (gérer) el cambio”. Ibid. p. 30.
39
Heller escribió la obra El Manager Desnudo, donde sostiene la superioridad del manager privado sobre el
funcionario público, emana de la ascendencia del mundo empresarial. Ibidem.
40
Estos autores sostienen que el management público como proceso extra-organizativo ha desplazado a la visión
intra-organizativa, cuya hechura se le acredita a Max Weber. Ibid, p. 31.
41
Paramés sostiene que “la gestión es algo que apunta en exclusiva al funcionamiento y tiene en nuestro idioma un
matiz de actividad secundaria y subordinada”. Ibid, p. 29.
42
Arellano Gault, David. “Gestión Pública en Estados Unidos: Crisis y Estado del Arte”. Gestión y Política Pública.
México, CIDE, vol. IV, núm. 1, primer semestre de 1995. El autor cita a Wildavsky y traduce el management en
gestión. La gestión pública en los Estados Unidos es abordada por Arellano en tres ámbitos: 1) la elección pública
(public choice); 2) la “mejor práctica de investigación” –reinvención del gobierno y paradigma posburocrático- y
3) la desregulación y revitalización del sector público.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

40 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

Utiliza el término gestión pública para referirse al public management, aunque

señala que se ha constatado que el esquema institucional tradicional sobre el

que actúa la administración pública conduce a la ineficiencia, sin importar que

tan bien diseñado esté el sistema burocrático.43 Identifica cinco dilemas que no

han sido resueltos por la gestión pública: 1) rendición de cuentas o innovación;

2) participación o decisión técnica; 3) equidad o mercado; 4) resolver problemas

o administrar programas y 5) liderazgo o institucionalidad.

En suma, para realizar una diferencia más contundente entre los términos
administración pública, gerencia pública y gestión pública; Dwight Waldo (1964)

ha dicho que la voz administración pública se refiere a dos aspectos básicos: a la

actividad organizada del Estado (objeto de estudio) y a la ciencia que estudia

dicha actividad (estudio del objeto).44 “La administración pública, además de

ser un fenómeno universal en la cultura occidental, es una palabra igualmente

planetaria”45

En nuestra opinión, desde el punto de vista teórico, la Gestión Pública representa

una “orientación” o “campo de interés” que bajo un mismo objeto incluye una
diversidad de investigaciones empíricas. En el nivel práctico, la gestión pública

corresponde al conjunto de políticas públicas para modernizar, reformar y

43
Arellano Gault, David. “De la administración pública a la gestión pública: cinco dilemas”. Revista Conmemorativa
del Colegio. 25 Aniversario. El Estado del Arte de la Administración Pública. México, Colegio Nacional de Ciencias
Políticas y Administración Pública, A.C., 1999.
44
Waldo, Dwight. Estudio de la Administración Pública. Madrid, Aguilar, 1964.
45
Guerrero, Omar. Teoría Administrativa del Estado Op. cit. p. 40.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 41
José Juan Sánchez González

transformar la administración pública en un organismo más flexible, apto, ágil y

capaz para dar atención a los requerimientos ciudadanos en un contexto de

globalización, interdependencia mundial y rápido avance tecnológico.

Por todo ello, la diferencia con la Gerencia Pública, nos parece se refiere a que

ésta se encuentra relacionada con la dirección operativa de las dependencias

gubernamentales. En su sentido original, la gerencia es el órgano específico de

la empresa, cuyo principio vital que determina su naturaleza es la realización

económica.46 Su principal función es dirigir un negocio, para obtener una

realización económica debe haber una empresa. La segunda función de la

gerencia es, por lo tanto, convertir los recursos humanos y materiales en una

empresa productiva. Es decir, ésta es la función de dirigir a los gerentes. Aunque

debe considerarse que los principios de la gerencia privada no son necesariamente

aplicables en su totalidad y en cualquier momento a la gerencia pública.

Significa, en primer lugar, que la habilidad, la competencia y la experiencia de

la gerencia no pueden, como tales, transferirse y aplicarse a la organización y al

gobierno de otras instituciones. En particular, el éxito de un hombre en la gerencia

no lleva en sí misma la promesa –ni que hablar de la garantía- de que tendría

éxito en el gobierno. Una carrera en la gerencia no es de por sí una preparación

para funciones políticas importantes o para dirigir las Fuerzas Armadas, la Iglesia

46
Drucker, Peter. La Gerencia de Empresas. Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1978, p. 18. (Título original:
The Practice of Management, 1954).

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

42 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

o una universidad. (...) Lo que para el gerente es el punto principal, para el

político es necesariamente un factor entre muchos.47

Para Drucker (1954) la función final de la gerencia es dirigir a los trabajadores y

al trabajo. La gerencia es la única que puede satisfacer tales necesidades, por lo

que la gerencia es el “órgano animador de la empresa”. Por lo tanto, las tres

tareas de la gerencia: la dirección del negocio, la dirección de los gerentes y la

dirección del trabajador, se pueden analizar, estudiar y valorar separadamente,

sin embargo, cualquier decisión de la gerencia afecta a sus tres tareas y deben
tomarse en cuenta las tres funciones.48

Como podrá inferirse, el vocablo gerencia deriva de la voz latina genére, que
significa dirigir, mandar, debido a que constituye la capacidad de ordenar.49

El concepto de Gerencia Pública se sitúa en el nivel directivo, aunque en su

etapa operativa y se encuentra en las atribuciones de liderazgo, capacidad y

creatividad del que toma las decisiones en un contexto de amplia complejidad e

incertidumbre.

La gerencia es una noción que proviene del sector privado y que alude a

su específica manera de obtener resultados para el mercado. La Gerencia Pública

tiene que ver con la implementación en el sector público de las técnicas y métodos

47
Ibid, pp. 20-21.
48
Ibid, p. 30.
49
Ibid. p. 25.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 43
José Juan Sánchez González

del sector privado, con el fin de hacer más eficientes y eficaces las organizaciones

públicas. El término Gerencia Pública hace referencia al conjunto de actividades

conducentes a obtener bienes o productos públicos que engloban, tanto las

desarrolladas por la dirección como por los distintos niveles administrativos.50

Cabe señalar que el management se ha diversificado en multitud de corrientes

de pensamiento que parten de premisas diferentes sobre el comportamiento

humano y la naturaleza de las organizaciones y a menudo resultan en

interpretaciones contradictorias de los valores centrales de racionalidad

económica que caracterizan su aproximación científica.

Frente a las pretensiones de universalidad y generalidad de sus precursores, el

management se presenta en nuestros días como una disciplina fragmentada que

ofrece una pluralidad de respuestas y criterios en función de los presupuestos y

suposiciones que se acepten como válidos y de la situación concreta a la que se

quieran aplicar.51

Por su parte, el vocablo Gestión Pública ha tenido un empleo intenso en Francia

desde tiempo atrás, fundamentalmente para referirse a la puesta en práctica de

los métodos y técnicas en el interior de la organización, así como para resolver

los problemas que el exterior impone. Sin embargo, desde los década de 1970,

50
Olías de Lima Gete, Blanca (coord.). La Nueva Gestión Pública. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 3.
51
Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier. Op. cit., p. 17.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

44 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

Gestión Pública comenzó a ser usada como antónimo de administración,

precediendo e inspirando a la corriente anglosajona del nuevo management

público. 52 En España, por ejemplo, existe una corriente muy amplia de

investigadores que se inclinan más por este vocablo, que por el de Gerencia

Pública, debido a que se considera una palabra más adecuada a la formación

iberoamericana.

1.3 Conceptualización de la gestión pública

La gestión pública proviene de la palabra latina gestio-onem, por lo que el gestor

es un procesador, un hacedor de acciones. En español, el vocablo gestión ha

sido usado generalmente como sinónimo de administración.53 La voz gestión

pública se encuentra precedido de otros conceptos que le dan su origen:

el public management y la gerencia pública. Incluso, para algunos estudiosos se

puede usar indistintamente la palabra Gerencia Pública y Gestión Pública.54 Se

ha llegado al extremo de quienes sostienen que es más deseable el uso del término

gerencia, debido a que es más flexible y ágil que el de administración.55

Para distinguir entre “administración pública” y “gestión pública”, dada la

confusión existente entre ambos conceptos, es indispensable clarificar las

52
Guerrero, Omar. “El ‘Management’ Público: una Torre de Babel”. Op. cit. p. 29.
53
Ibid, p. 28.
54
Cabrero Mendoza, Enrique. “Estudio Introductorio”. Op. cit. p. 23.
55
Guerrero, Omar. “El ‘Management’ Público: una Torre de Babel”. Op.cit. El autor señala que en un seminario en
Chile, un conferencista sugería el cambio de la voz gerencia por el de administración.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 45
José Juan Sánchez González

distinciones entre prácticas concretas y formulaciones teóricas. En el contexto

académico de los Estados Unidos existe una clara distinción entre “public

administration” y “public management”, como vocablos que se asocian con

significados diferentes respecto de la acción administrativa.56

Para Ospina (1993), la administración pública connota una orientación tradicional

centrada en la aplicación de funciones administrativas genéricas con cierto grado

de pasividad y orientado hacia el statu quo. Esta concepción de la administración

como disciplina aplicada y basada en la utilización mecanicista de conceptos

administrativos tradicionales, es una de las percepciones más comunes que se

presentan para atacarla, aunque habría que decir que no se presentan los

argumentos concretos para su detrimento.

Mientras la gestión pública connota una orientación más agresiva, orientada a la

acción y a la solución creativa de los problemas de la administración dentro de

un contexto de innovación y con la ayuda de instrumentos racionales. Según

Ospina (1993) ésta es una concepción más integral, basada en la aplicación de

conocimientos y técnicas modernas, apoyadas por ejercicios de reflexión

sistemática de la práctica profesional en el contexto del trabajo.

56
Ospina Bozzi, Sonia M. “Gestión, Política Pública y Desarrollo Social: hacia la Profesionalización de la Gestión
Pública”. Gestión y Política Pública. México, CIDE, vol II. No. 1, enero-junio, 1993, p. 39.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

46 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

Propongo utilizar el término gestión pública para referirnos a la acción o práctica

social desempeñada por profesionales en posiciones de responsabilidad con

relación a la toma de decisiones en organizaciones públicas.57

Por su parte, Metcalfe (1999) sostiene que debe diferenciarse a la gestión y al

control, ya que se utilizan como sinónimos. Una diferencia clave es que

administrar no es controlar. Cuando se necesitan respuestas no rutinarias es cuando

el control resulta inoperante y entran en el juego las características de la gestión:

ingenio, creatividad, riesgo y resolución de conflictos.58

La gestión es una categoría intermedia. Supone la aceptación de la responsabilidad

de dirigir un sistema cuando no es posible el control, y cuando los procesos

ecológicos espontáneos producen resultados poco satisfactorios. Es un proceso

de adaptación que avanza por experimentación, aprendizaje e innovación en

un entorno cambiante. No es la promulgación de un programa preconcebido ni

la aplicación de normas. La gestión es un concepto que puede aplicarse en el

gobierno con mayor amplitud que el control, precisamente porque las políticas

requieren una cooperación intensa y prolongada entre muchas organizaciones.

Por eso mismo es difícil, ya que requiere una acción común en presencia de

intereses organizados diferentes y quizá opuestos.

57
Ibidem. “En contraste, al hablar de administración pública me refiero al conjunto de teorías y conceptos que se
derivan de la larga tradición de reflexión intelectual basada en las disciplinas académicas y a la profesión de
quienes están involucrados en problemas de gestión del sector público”.
58
Metcalfe, Les. “La Gestión Pública: de la Imitación a la Innovación”. En Losada Marrodán, Carlos. ¿De Burócratas
a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la Administración del Estado. Washington, Banco Interamericano
de Desarrollo, 1999, p. 54.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 47
José Juan Sánchez González

(...) Si la gestión en general consiste en saber hacer algo por intermedio de las

personas, la gestión pública consiste en saber hacer algo por intermedio de otras

organizaciones. (...) La gestión pública suele implicar el entendimiento de la

compleja y delicada tarea de aceptar la responsabilidad de dirigir una red

interinstitucional. La coordinación entre organizaciones que son formalmente

autónomas pero funcionalmente interdependientes es una de las claves para

conseguir la eficacia en la gestión pública.59

En ese sentido, Bozeman (1993) señala que en los últimos años, el término gestión
pública se ha presentado como antagónico, sustituto o sinónimo de administración

pública. Pero han surgido ciertos temas específicos, artículos, libros e

investigaciones que nos dicen qué es nuevo y diferente en la gestión pública.

La investigación de la gestión pública entraña un enfoque en la estrategia (no en

el proceso empresarial), en las relaciones interorganizacionales (no en las

relaciones intraorganizacionales) y en la intersección de las políticas y la gestión

públicas.60

La gestión pública se ha intentado definir de muy diversas maneras. Uno de

estos intentos recientes la concibe como un “conjunto de decisiones

de coordinación y motivación de las personas para alcanzar los fines de la

59
Ibid, p. 54. Sobresaltado mío.
60
Bozeman, Barry. La Gestión Pública y su Situación Actual. Op. cit. p. 7.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

48 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

organización estatal (eficiencia y equidad) dentro de las restricciones del marco

jurídico-político”. Siendo considerada gestión debido a que involucra a un
“conjunto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para
alcanzar metas individuales y colectivas” y es pública “por la naturaleza de sus
fines y el marco jurídico-político en el que se desenvuelve”.61 El entorno jurídico-
político en el que se desenvuelve supone ciertas restricciones respecto del
sector privado pero también un conjunto de recursos propios y singulares para
crear valor público.

Por su parte, Uvalle (1998) sostiene que la gestión pública no es en sí una teoría
del gobierno, aunque realiza aportaciones a su funcionamiento y operación
cotidiano. Su ventaja reside en la creación de capacidades que se orientan para
que los gobiernos sean más eficientes.62

En este caso, gestión pública significa conducir, controlar, manipular, realizar.

Pero como categoría de análisis referida a la complejidad del gobierno y la
administración pública, significa saber conducir un país, una sociedad, una
comunidad. Por tanto, la gestión pública se relaciona con los proyectos de vida
que se formulan de manera política y pública. Se vincula con lo que es la sociedad
contemporánea y hacia quienes quiere llegar. Se vincula con los cambios
institucionales que las sociedades viven, como las reformas, las reinvenciones,
las reconvenciones y las re-estructuraciones.63
61
Albi, E., González-Páramo, J.M. y López Casanovas, G. Gestión Pública. Fundamentos, Técnicas y Casos. Barce-
lona, Ariel, 1997, pp. 20-21.
62
Uvalle Berrones, Ricardo. “El carácter Multifacético de la Gestión Pública”. Revista IAPEM, México, IAPEM,
No. 37, enero-marzo 1998, p. 19.
63
Ibid, p. 17.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 49
José Juan Sánchez González

De este modo, la gestión pública orientada al núcleo de las políticas de gobierno

debe proporcionar las capacidades tecnológicas, organizativas y funcionales para

que las decisiones y las acciones de gobierno tengan no sólo la lógica

argumentativa, sino la consistencia en el momento de su implementación.64 Otro

autor señala que es necesario delimitar su contenido:

pero limitaríamos el concepto de gestión pública al universo de las organizaciones

públicas y excepcionalmente algunas privadas que por su naturaleza o situación

particular de vinculación a la sociedad y a la opinión de ésta (accountability),

pudieran considerarse cercanas a la gestión pública.65

La categoría gestión pública tiene diferentes acepciones.66 Se vincula en un primer

momento a la noción de gobierno. El gobierno es el sistema de dirección que

conduce con base en la institucionalidad a la sociedad. En un segundo momento,

la gestión pública alude a un buen gobierno, el cual pretende lograr el interés

público en la búsqueda de una vida de civilidad donde sobresalen el goce de las

libertades civiles y políticas, así como un constante mejoramiento de la calidad

de vida en favor de los individuos, grupos y regiones. En un tercer momento, la

64
Ibid, p. 21. “No hay lugar pues, para minimizar la gestión pública con los valores del gerencialismo
privado, dado que su contexto tiene horizontes públicos de gran envergadura y de complejidad
incuestionable. Un reto fundamental de la gestión pública es saber conjugar con acierto los valores de la
democracia y la eficiencia”.
65
Cabrero Mendoza, Enrique. Del Administrador al Gerente Público. México, INAP, 1997, p. 129.
66
Uvalle Berrones, Ricardo. Las Transformaciones del Estado y la Administración Pública en la Sociedad
Contemporánea. México, IAPEM, 1997, pp. 51-52.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

50 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

gestión pública es punto nodal de la capacidad de gobierno. Permite cubrir

necesidades económicas, políticas y sociales, así como atender los procesos de

cambio y la democratización del poder. Por último, la gestión pública tiene

relevancia una vez que la reforma del Estado como tendencia mundial da lugar

a una nueva configuración del Estado.

La gestión pública puede definirse como el conjunto de aptitudes que tienen por

objeto conservar la organización del Estado, tomando en cuenta su diversidad

territorial, demográfica, económica, política y social para proporcionar que sus

facultades, sistema volitivo y vitalidad institucional se conjuguen para asegurar

su pervivencia óptima.67

La acción del gestor público siempre trasciende sus fronteras internas para alcanzar

otras organizaciones públicas y privadas en redes que pueden generar su servicio.

Si se ha definido al management como el arte de conseguir que las cosas se

hagan a través de otros, el management público implica conseguir las cosas

mediante otras organizaciones públicas.

La gestión pública, el management público en su caso, implica, entonces, tomar

responsabilidad por la acción del sistema público en toda su complejidad,

abarcando todo el proceso de políticas públicas, trayectoria que va desde la

declaración hasta la ejecución de las políticas públicas. Y esta acción implica

67
Ibid, p. 52.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 51
José Juan Sánchez González

siempre trabajar en redes sectoriales e intersectoriales, con otras organizaciones

públicas y privadas.68

El concepto de gestión pública hace referencia al Estado como un sistema

construido por la sociedad para producir servicios bajo el criterio del interés

público. En su construcción están presentes valores sociales que superan al interés

específico de sectores o grupos aislados. En este marco, la gestión pública no es

sólo el producto final, el servicio público o la prestación. Con la gestión de los

organismos públicos se produce igualdad, justicia, equidad y solidaridad. Esta

presencia de valores le dan el carácter público a la gestión de las instituciones

gubernamentales.69

Cabe señalar que para la Organización de las Naciones Unidas la gestión pública

se podía mejorar mediante los servicios de la Organización y Métodos (O y M).

En un documento de 1980, señala que para una buena gestión pública se requiere:
1) la sistematización de toda la estructura de los servicios públicos; 2) el

establecimiento de unas organizaciones viables y eficaces; 3) la asignación de

recursos financieros y humanos adecuados; 4) la formación y la capacitación

del personal y 5) la coordinación de las operaciones de la administración pública,

que están cada vez más diferenciadas y fragmentadas.70

68
Alvarez Madrid, José. “La Gestión de Políticas Públicas y la Naturaleza de la Gerencia Pública: una Referencia al
Caso Chileno”. Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 6, julio de 1996, p. 168.
69
Etkin, Jorge. Política, Gobierno y Gerencia de las Organizaciones. Buenos Aires, Prentice Hall,
2000, p. 323.
70
Organizaciones de las Naciones Unidas. Manual de Mejoramiento de la Gestión en la Administración Pública.
Nueva York, Departamento de Cooperación Técnica para el Desarrollo, 1980, p. 5.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

52 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

Por otra parte, otra definición de gestión pública señala que es una idea referida

sobre todo a la organización. De ella se desprende una actividad interna de

índole económica, ética y técnica, antes de manifestarse como la respuesta

gubernamental a demandas sociales o procesos administrativos internos. La

gestión pública, en tal sentido, es equiparable a la función pública.71

En suma, una vez revisado las diversas interpretaciones en torno a la definición

del objeto de estudio, sugiero dos acepciones: como campo de estudio en el

nivel teórico (Gestión Pública); y como actividad en el terreno práctico (gestión

pública), en los términos siguientes:

1. La Gestión Pública es el campo de estudio que representa una “orientación”

de un mismo objeto de estudio: la Administración Pública. No es una ciencia

debido a que no tiene objeto de estudio propio o que le sea exclusivo, por lo

tanto, tiene un incipiente desarrollo en su campo de estudio. No obstante, es un

conjunto de investigaciones basadas en estudios de casos y con predominancia

empírica, aplicable e institucional.

2. La gestión pública es la parte más dinámica de la administración pública,

que se define como el conjunto de actividades, acciones, tareas y diligencias

que se realizan para alcanzar los fines del interés público, tanto al interior de la

operación de una organización pública, como en el exterior mediante la

interrelación con otras organizaciones gubernamentales.

71
Anaya Cadena, Vicente (coord.) Diccionario Política, Gobierno y Administración Pública Municipal. México,
Gobierno del Estado de Tlaxcala, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C., 1997, p. 189.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 53
José Juan Sánchez González

En estas propuestas de definición mínimas se destaca la naturaleza dinámica y

aplicativa de la gestión pública; su marcada intención de alcanzar el interés

público como elemento central para recuperar el carácter ”público” de la propia

gestión; que forma parte del objeto de estudio de la Administración Pública. Por

ello, no tiene objeto propio y por lo tanto, no es una ciencia, sino en realidad se

trata de una orientación del estudio del objeto.

1.4 Enfoques de la gestión pública

La investigación de la gestión pública, como término que sirve para describir el

estudio y la práctica de hacer que funcione un gobierno, se ha convertido en

refugio de toda clase de pícaros, nos dice Kettl (1993).72 Hay algunos que
encuentran la gestión pública mucho más atractiva que el estudio tradicional de

la administración pública. Hay analistas que ven en la investigación de la gestión

pública un enfoque más positivo que el producido por el estudio de las

aplicaciones. Existen teóricos de la organización que encuentran atractiva la

búsqueda de soluciones prácticas al problema de la administración pública. Hay

quienes han emigrado al estudio de los fenómenos del sector público, llegando
de las escuelas de comercio; algunos otros buscan soluciones a problemas que

el análisis de las decisiones ha dejado sin respuesta, y muy pocos buscan teorías

generalizables a partir de su experiencia práctica.

72
Kettl, Donald F. “En Busca de Claves de la Gestión Pública: Diferentes Modos de Cortar una Cebolla”. Bozeman,
Barry (coordinador) La Gestión Pública. Su Situación Actual. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública, Universidad Autónoma de Tlaxcala, F.C.E., 1993, p. 100.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

54 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

Aunque existen diversas interpretaciones, para Bozeman (1998) la gestión pública

como campo de estudio y enseñanza educativa parece haber surgido a finales

de los años de 1970 y comienzo de 1980 en dos instituciones muy distintas:

las escuelas de políticas públicas (el enfoque P) y las escuelas comerciales

(el enfoque B). Mientras que el enfoque P, enfatiza el estudio del management

como complementario del estudio de las políticas públicas, al que se le traduce

en español gestión pública. Por su parte, el enfoque B, el cual recupera los

conceptos básicos de la administración de empresas, no establece una distinción

entre las esferas públicas y privadas, este enfoque corresponde a la denominada

gerencia pública.73 Ver cuadro.

Cuadro No. 1.1

Diferentes enfoques de la gestión pública

Enfoque Descripción Denominación

Enfoque P Producto de las escuelas de Políticas Públicas y de la Gestión Pública

Asociación para el Análisis y la Gestión de Políticas
(literatura que se publica en el Journal of Policy Analysis
and Management).

Enfoque B Proviene de la administración de empresas y del esfuerzo Gerencia Pública

de la Sociedad Americana para la Administración Pública
(literatura publicada en la Academy of Management
Review, Public Administration, Research and Theory y
Public Administration Review).

Fuente: Elaboración propia con base en las ideas de Enrique Cabrero, Op. cit. p. 24.

73
Cabrero Mendoza, Enrique. Del Administrador al Gerente Público. Op. cit. p. 21.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 55
José Juan Sánchez González

La idea principal es que hay dos gestiones públicas rivales: la versión de la escuela

de políticas públicas y la versión de la escuela comercial. A fines de la década de

los setenta surgieron casi al mismo tiempo dos enfoques considerablemente

distintos de la gestión pública; uno de ellos provenía de la orientación de la

escuela de políticas públicas (el enfoque P), mientras que el otro influido por

las ideas de comercio y los avances ocurridos en la administración

pública (enfoque B).74

Ambos enfoques tienen una misma raíz (el management) pero por el tratamiento
de sus herramientas de análisis, los resultados y sus implicaciones teóricas y

prácticas tienen diversas repercusiones en la administración pública. Analicemos

su contenido y alcances de cada uno de estos enfoques.

Con base en este ideario de enseñanza, se entiende porque el enfoque de negocios

(P) se considere como el lado “blando”, en tanto que el enfoque de policy (P)
implica el lado “duro”. Bozeman opina que los temas fuertes del enfoque basado

en policy residen en el reconocimiento de la importancia del análisis de estos

aspectos del management, el aprendizaje basado en la experiencia de los

practicantes, la preocupación por destilar las lecciones y trasmitirlas de un modo

fácil de comprensión y la promoción del diálogo entre funcionarios y los

estudiosos del management.75

74
Barry, Bozeman (coord.) La Gestión Pública. Su Situación Actual. Op. cit., pp. 37-38.
75
Guerrero, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Op. cit., pp.163-164.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

56 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

1.4.1 Enfoque de políticas públicas “P”

Las escuelas de políticas públicas se fundaron, en parte, como rechazo directo a

la administración pública tradicional. No obstante, desarrollaron un conjunto

de principios y supuestos teóricos que gradualmente constituyeron las Ciencias

de Políticas (policy science). Las escuelas de políticas públicas se orientaron

más al análisis cuantitativo formal, aplicado sobre todo a la economía. Sin

embargo, estas escuelas comenzaron a reconocer cada vez más una grave

limitación: en el sector público había poca demanda de análisis cuantitativo

formal, o de “gran diseño” de las políticas. En cambio, existía una gran demanda

de gestión. Como una solución se inventó la gestión pública.76 El profesorado de

las escuelas de políticas públicas empezó a emplear el término gestión pública y

a reflexionar acerca de los programas escolares de gestión pública.

Desde sus azarosos comienzos, la gestión pública guiada por las escuelas de
políticas públicas empezó a cristalizar y adquirir su propia identidad. El enfoque

se ha centrado en la llamada gestión de las políticas de alto nivel. El interés no

recae en la administración cotidiana de las dependencias, ni siquiera en la gestión

estratégica de las mismas, sino, antes bien, en la función del administrador

(o ejecutivo político) en las políticas de alto nivel.77

76
Ibid, p. 38. “Resulta significativo que casi ninguna de las personas que salieron de la escuela de políticas como
‘especialistas en gestión pública’ tuviese antecedentes o siquiera una identificación con la administración pública.
Algunos eran economistas ‘renegados’. Otros eran más practicantes que académicos. Otros eran politólogos de
orientación institucional”.
77
Ibid, p. 39.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 57
José Juan Sánchez González

Bozeman señala que la bibliografía que ha originado el enfoque P es en gran

parte ateórica, no cuantitativa y acumulativa de conocimiento, se orienta hacia

reglas prescriptivas basadas en la práctica. El método de investigación preferido

también es el método de enseñanza predilecto: el análisis de estudios de casos.

Por lo anterior, se reconoce que la gestión pública guiada por la escuela de

políticas fue más la respuesta a un problema que una idea o una oportunidad.
Destaca que este enfoque busca participar en el nivel macroadministrativo de

las políticas de alto nivel, mientras que tradicionalmente la gestión pública se

refiere al ámbito microadministrativo.

1.4.2 Enfoque de negocios “B”

El enfoque de negocios se encuentra más identificado con la administración

pública tradicional, por lo que asumen a la gestión pública como guiada por las

escuelas de comercio, de negocios o empresariales. Las personas identificadas

con este enfoque, han enseñado en las escuelas de negocios, fueron preparados

en esas instituciones o en programas de gestión “genéricos”.78

Este enfoque tiene varias características que lo hacen diferente del enfoque de

políticas públicas. En primer lugar, el enfoque B está dispuesto mucho más

favorablemente a los conceptos de las disciplinas comerciales, de negocios y

empresariales. En segundo lugar, mientras que la mejor manera de resumir el

78
Ibidem.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

58 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

enfoque P es mediante la frase de Wallace Sayre que se repite con frecuencia:

“Las organizaciones públicas y privadas son similares en todos los aspectos no

importantes”, el enfoque B hace distinciones menos marcadas entre los sectores

público y privado, o bien reconstruye esas distinciones.79

El enfoque B se caracteriza por los siguientes elementos: mayor orientación hacia

la investigación y la teoría; aptitud para adaptar y difundir métodos, técnicas y

teorías procedentes de diversas disciplinas; incorporación de análisis comparados

más elaborados, cuyas bases son tanto las experiencias de la gestión pública y
privada; orientación hacia la gestión estratégica; interés por cuestiones de proceso,

y atención en el funcionario de carrera, más que en la del ejecutivo político.80

Este enfoque se preocupa mucho más por desarrollar la teoría empírica y gran

parte de la investigación se ha centrado en identificar y explicar las diferencias

entre las organizaciones públicas y privadas. Pese a su creciente interés por la

gestión estratégica e interorganizacional, este enfoque sigue más orientado hacia

la gestión de los procesos. Así, los temas relacionados son diseño de

organizaciones, personal, presupuesto, finanzas, entre otros, les interesan a los

partidarios de este enfoque. Por el contrario, el proceso recibe poca atención en

el enfoque P, que en cambio subraya el proceso de la elaboración, análisis,

diseño e implementación de las políticas públicas y la política. A manera de

79
Allison, Graham. “Public and Private Management: are they Fundamentally Alike in all Unimportant Respects?”
En Richard Stillman (ed.), Public Administration: Concepts and Cases. Boston, Houghton Mifflin,1988, p. 283.
80
Guerrero, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Op. cit., p.167.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 59
José Juan Sánchez González

análisis comparativo se presenta en el siguiente cuadro, los puntos fuertes y los

puntos comunes de ambos enfoques.

Cuadro No. 1.2

Cuadro de puntos fuertes y comunes de los enfoques

Puntos fuertes “P” Puntos fuertes “B” Puntos comunes

• Reconocimiento de la • Mayor orientación hacia la • La preocupación por algo

importancia del análisis de investigación y la teoría; más que la administración
las políticas para la gestión • Capacidad de adaptar y interna de las dependencias
pública; difundir métodos, técnicas (gestión externa);
• Aprendizaje basado en la y teorías de una variedad de • Respeto a la función de la
experiencia de los practi- disciplinas; política en la administración
cantes; • Incorpora comparaciones pública;
• Preocupación por destilar cada vez mejor desarro- • Una orientación pres-
lecciones y transmitir de una lladas, basadas en la criptiva e interés por mejorar
manera fácil de compren- experiencia de la gestión la eficiencia administrativa, y
der, y pública y la privada; • Aprecio del aprendizaje
• Promoción del diálogo • Orientación hacia la por experiencia, como se
entre administradores gestión estratégica; refleja en el empleo del
experimentados o ejecu- • Preocupada por cuestiones estudio de casos al enseñar
tivos políticos y estudiosos de proceso, y la gestión pública.
de la gestión pública. • Mayor concentración en el
administrador público de
carrera que en el ejecutivo
político.

Fuente: Elaboración propia con base en las ideas de Enrique Cabrero, Op. cit. p. 41.

La mayor parte de las ventajas de los respectivos enfoques no son, en principio,

mutuamente excluyentes. Podría ser factible una síntesis que tomara lo mejor de

cada enfoque, lo que permitiría contar con un enfoque integral en la gestión

pública.81 Más que defender alguno de los dos enfoques, estos muestran la

81
Ibid, p. 40. Bozeman concluye: “El enfoque B tiene nexos más poderosos con la administración pública, mientras
que el enfoque P se aparta de ella”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

60 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

complejidad de la voz management, en los asuntos de la administración pública

y diversos usos del concepto de gestión pública en el ámbito del sector público.

Cabe señalar, que en esta investigación se destaca el uso de la gestión pública

como una alternativa a las necesidades de los países iberoamericanos, que

encuentran más respuestas en los enfoques de las políticas públicas que en los
matices gerenciales privados. Sin embargo, el impulso inicial del enfoque B como

gestión pública en dichos países, se convirtió en un paradigma que rápidamente

fue empleado para generar algunas reformas de sus gobiernos.

1.5 El método de la gestión pública: El análisis de casos

El método de investigación más común en la gestión pública es el análisis de

casos. No es el único método de estudio, pero es quizás el más empleado. Behn

(1993) 82 identifica diversos métodos de investigación en la gestión pública,

entre los que destacan los siguientes:

1. La investigación experimental: es la más auténticamente científica de estas

estrategias, pues es la que más acerca a nuestro concepto de ciencia. Un ejemplo

son los experimentos realizados en la Western Electric de Hawthorne.

82
Behn, Robert D. “La Investigación de Análisis de Casos y la Eficiencia Administrativa: Cómo Guiar a las
Organizaciones a la Cima de Dunas de Arena”. Barry, Bozeman (coord.) La Gestión Pública. Su Situación Actual.
México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma de Tlaxcala,
F.C.E., 1998, pp. 81-99.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 61
José Juan Sánchez González

2. La investigación por cuestionarios: en la gestión pública ha evolucionado

una tradición de investigaciones por cuestionarios, pues ofrece la oportunidad

de hacer el mismo tipo de pruebas estadísticas que da su atractivo a la

investigación experimental. Sin embargo, se ha dicho que toda ciencia se divide

en dos categorías: la de coleccionar mariposas y la física. Investigar por medio

de cuestionarios se parece mucho a coleccionar mariposas

3. La investigación del administrador-filósofo: muchos administradores no

sólo han tratado de escribir acerca de sus experiencias para reflexionar sobre

ellas en un esfuerzo de crear ideas que sean de valor práctico para otros
administradores. El ya prolongado linaje de los administradores-filósofos incluye

a Taylor (1914), Cooke (1918), Fayol (1916), Dennison (1931) y desde luego,

Barnard (1938).
4. La investigación de “gedanke” (gran cerebro): toda investigación tiene

algún tipo base empírica, pero quienes practican la investigación de “gedanke”

(gran cerebro) dependen de la lógica como de una labor empírica detallada y

específica. Max Weber, Herbert Simon y Charles Lindblom realizaron una labor

empírica; pero tal vez se les recuerde más por sus ideas teóricas que desarrollaron

y explicaron por medio de la razón y de la observación.

5. La investigación por observación: esta investigación parte de una pregunta

básica: ¿qué hacen en realidad los administradores públicos? Aun para quienes

no se dedican a esta profesión es relativamente directo obtener una respuesta a

esta pregunta. Sólo tenemos que observar a algunos administradores en acción.

Por ejemplo Mintzberg, Kotter (1982) y Kaufman (1981).

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

62 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

6. La investigación más utilizada por la gestión pública son los estudios de

casos. Existen estudios de caso que han servido de base para cambiar los supuestos

teóricos de la administración pública y privada. Han representado el punto de

partida de nuevas orientaciones en el campo disciplinario.

El método de investigación de la gestión pública, para Behn (1998) sugiere tomar

distancia respecto al hecho de considerar el estudio de casos como la panacea,

dada su fragilidad como vía de generación del conocimiento sistemático y

verificable.83

Este método produce información empírica “casual”, no es del todo confiable,

es una fuente de información poco sólida y riesgosa; los análisis de casos no

demuestran ni prueban nada.84

Con estos argumentos se desmitifica un método de trabajo que, aun cuando está
muy extendido en la investigación en las Ciencias Sociales, no siempre es

analizado a partir de sus limitaciones. En todo caso se trata de un método “blando”

de investigación. Mientras que los métodos “duros” como el experimental y otros

similares no son fácilmente aplicables a una realidad en constante interacción y

movimiento como sucede con la Administración Pública, es necesario revalorar

el método de estudio de casos entre otros posibles de ser utilizados.

83
Ibid, p. 99.
84
Cabrero Mendoza, Enrique. “Estudio introductorio”. Op. cit. p. 27.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 63
José Juan Sánchez González

La investigación de análisis de casos pretende mostrar lo que puede funcionar:

ayuda a descubrir las combinaciones y permutaciones de tácticas, enfoques,

estrategias, conceptos e ideas administrativas que pueden auxiliar a los

administradores públicos, en situaciones diversas para reproducir dichas

experiencias y producir resultados útiles. Mediante el examen cuidadoso de

administradores públicos eficientes en acción, el método de casos puede descubrir

la manera en que diversos dirigentes logran hacer frente a problemas particulares

del modo que mejor cumplan las funciones de la organización.85

En el método de casos el especialista examina un sólo ejemplo de administración

pública con bastante profundidad. En ocasiones, el estudio se enfoca a un dirigente

en particular. Otros estudios se centran en un grupo de gestión o bien a toda una

organización. Ejemplos de métodos de casos exitosos son el examen al Forest

Service de los Estados Unidos (1960), realizado por Kaufman y el estudio clásico

del Tennessee Valley Authority (1949) elaborado por Selznick.

De acuerdo con Behn (1993) el método de casos se fundamenta, sobre todo, en

la suposición de que si quiere crear una teoría acerca de una práctica eficaz, se
deben comprender muchas observaciones de dicha práctica. Si en realidad

se desea saber cuál es la mejor manera de llevar una organización a la cima, se

tendrá que observar los esfuerzos de muchas organizaciones para ascender a

dicho lugar. Luego se tendrá que unir todos los aspectos comunes de éxito e

85
Behn, Robert D. Op. cit. p. 81.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

64 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

intentar crear un marco teórico para explicar estos éxitos limitados y

condicionantes.86

Éste es, pues, el valor de la investigación del análisis de casos: ensancha el

repertorio profesional de los administradores públicos y su comprensión de

cuándo y cómo podrá ser útil cada herramienta de su repertorio. Si los estudiosos
pueden exponer no sólo casos que ilustren nuevos instrumentos para el repertorio

del administrador bien preparado, sino también análisis que expliquen los

principios subyacentes en cada instrumento, esos investigadores podrán prestar

un servicio útil. Ayudarán a los administradores públicos a descubrir cómo lograr

que sus organizaciones asciendan a lo más alto de las dunas de arena.87

En realidad, el enfoque de management se centró en la gerencia de políticas

públicas de alto nivel, debido a que su interés no recae en la administración

cotidiana de las oficinas gubernamentales, ni tampoco en el manejo estratégico

de éstas, sino en la función de quien maneja o del ejecutivo político que hace

las policies de alto nivel. El sustento de la investigación y docente de este concepto

no es propiamente teórico, sino que se orienta hacia reglas prescriptivas basadas

en la práctica administrativas. Por consiguiente, el método de investigación

preferente es también el método de enseñanza dilecto, es decir, el análisis de

estudios de casos.88

86
Ibid, p. 94.
87
Ibid, p. 99.
88
Guerrero, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Op cit., p.163.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 65
José Juan Sánchez González

El método de casos es una herramienta limitada a la que no se debe pedir más de

lo que ofrece. Entre sus beneficios se encuentra el hecho de que permite acumular

fragmentos de información sobre la realidad, además, que posibilita estudiarla

con profundidad. A partir de ello, manteniendo cautela y rigor en el análisis, es

posible dar un salto en la generación de conocimiento una vez que se han

acumulado experiencias suficientes para inducir comportamientos. Aunque el

método de casos no brinda las mejores soluciones o alternativas a elegir en la

práctica, sí amplia el repertorio de opciones y sugiere itinerarios ya recorridos

que pueden llevar a soluciones ya probadas. Aunque, para Cabrero (1998), el

método de casos puede seguir siendo útil para la gestión pública, aún a pesar de

sus limitaciones teóricas.

1.6 ¿Es la gestión pública una ciencia?

La respuesta a esta pregunta es indispensable explorarla conforme al desarrollo

conceptual de la gestión pública. Tanto en el origen de la gestión pública como

paradigma teórico, también existe al igual que con su definición, la misma

confusión. Bozeman (1993) lo refiere en los siguientes términos:

Lo turbio de los orígenes de la gestión pública contrasta con los de la

administración pública y la teoría burocrática. Como campo de estudio

autoconsciente, la administración pública se remonta a Woodrow Wilson y a

sus conceptos -fascinadoramente ambiguos- acerca de la dicotomía entre política

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

66 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

y administración. El estudio de la burocracia en toda forma parece empezar con

Max Weber y su arquetipo.

Los orígenes de la gestión pública quedan oscurecidos por el hecho de que esta

disciplina es producto de la evolución institucional más que del desarrollo

intelectual.89

Por ello, los dos enfoques de la gestión pública –como tal y como gerencia

pública- aún no han logrado constituirse en un núcleo vital, para conformarse

en una verdadera síntesis que permita aglutinar conocimiento acumulado,

ordenado y sistematizado que pueda constituirse en teoría. El resultado es una

acumulación de estudios vagamente relacionados para conformar una orientación

común que impide afirmar que se trata de una cuerpo disciplinario de pleno

derecho. Incluso en la actualidad queda en discusión la posibilidad siquiera de

una teoría de la gestión pública en sentido estricto, debido a que no existe el

conocimiento acumulado necesario para ordenarlo y sistematizarlo para que

pueda constituirse en principios generales, relaciones causales consistentes y

leyes de aplicación general. Solo puede hablarse del estudio de la gestión pública,
no de una teoría debidamente constituida.

La naturaleza del origen de la gestión pública explica en parte las carencias

teóricas en su desarrollo; parecería que la disciplina se ha tenido que desarrollar

89
Bozeman, Barry (coord.) La Gestión Pública. Su Situación Actual. Op. cit., p. 37. Subrayado nuestro.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 67
José Juan Sánchez González

más rápidamente en el seguimiento de la realidad, el análisis de experiencias de

gestión y el estudio de casos, que en la conceptualización y clarificación

de categorías para la interpretación de dicha realidad. (...) se reconoce que este

campo es más intuitivo, empírico y descriptivo de lo que sería deseable desde la

perspectiva de una ciencia social.90

El enfoque de la gestión pública parte del supuesto de que la burocracia es un

cuerpo compuesto de seres humanos, diferentes de organización a organización,

actuando sobre contextos particulares y que tienen agendas organizacionales

diferentes. La burocracia es un cuerpo pluriorganizacional que tiene una variedad

de dimensiones sociales. Debe reconocerse que no se puede buscar generalizar

el comportamiento burocrático, pero en cambio se puede estudiar cómo actúa

de manera concreta, en contextos específicos y sobre ello se pueden proponer

mejoras.91

Uno de los mayores problemas con el management es que es un movimiento

que ha rechazado sistemáticamente las reservas de la Administración Pública y

la Ciencia Política sobre la creación de una nueva teoría en el orden

administrativo. Ahora su reto es tratar de conservar su existencia y por lo mismo

conformar su propia identidad.92 De no lograrlo, el management se convertirá

en una moda pasajera como muchas en el estudio de la Administración Pública.

90
Ibid. p. 25.
91
Arrellano, David. Op. cit. p. 37-38.
92
Guerrero, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Op. cit., p.163.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

68 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

En cuanto al pretendido carácter científico de la gestión pública y la creación de

teoría, sus propios representantes tienen serias dudas al respecto. Rainey (1993)

prefiere no profundizar en torno a la supuesta teoría de la gestión pública, por lo

que considera necesario pasar de la reflexión a la producción de una teoría de la

gestión pública.93 Laurence Lynn Jr. (1993) intenta conciliar práctica y teoría, al

afirmar que la utilidad de que los administradores públicos recurran a la teoría

es esencial para la fijación de adecuadas políticas públicas, pero señala que los

trabajos acumulados por esta corriente han sido poco sistemáticos y con

investigación teórica casi nula.94 Por su parte, para James L. Perry (1993) la
teoría de la gestión pública debe propiciar “generalizaciones útiles y prácticas”

para que los administradores públicos las pongan en práctica.95 Este autor

reconoce que una de las debilidades de la gestión pública es su marcada

orientación hacia los niveles directivos y que desconocen a los otros niveles de

decisión y operación.96 Concluye diciendo que la teoría de la gestión pública

93
“Me abstengo de comentar lo que es la teoría de la gestión pública y lo que debería ser. Muchos eruditos han
dedicado tiempo, energía y tinta al análisis de lo que es y de lo que debería ser la administración pública, y a
cuestiones similares, como, por ejemplo, si esta disciplina cuenta ya con un fondo adecuado de investigación y
teoría”. Rainey, Hal G. “Preguntas Importantes para la Investigación”. Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 45.
94
“El papel de la teoría en el ámbito profesional de la gestión pública consiste en ayudar a los administradores y a
sus asesores a hacer que una inteligencia crítica y analítica se involucren en el diseño y la elección de las disposiciones
institucionales necesarias para alcanzar las metas de las políticas públicas. (...) La teoría en la gestión pública dará
buen uso a la experiencia de las administradores públicos (basándonos en el concepto de que los administradores
públicos harán un trabajo mejor si estudian las experiencias reales de sus colegas en circunstancias similares).
También se basará en las disciplinas académicas dedicadas a explicar la conducta y la elección (sobre la base de
que la realidad administrativa suele ser demasiado compleja para poder verla adecuadamente a simple vista).”
Lynn, Laurence E. “La Teoría en la Gestión Pública” Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 49.
95
“¿Qué debe tratar de aportar la teoría de la gestión pública? En pocas palabras, darnos generalizaciones útiles y
prácticas sobre cómo deben actuar los administradores públicos en diversas situaciones. La frase “útiles y prácticas”
pretende sugerir que la teoría de la gestión pública debe ser pertinente y orientada hacia problemas concretos.”
Perry, James. “La Teoría de la Gestión Pública: ¿Qué es? ¿Qué debería ser?” Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 53.
96
“La teoría de la gestión pública debe hablar a todos los administradores públicos, no sólo a los que se encuentran
en la cúspide estratégica de las organizaciones públicas. (...) La teoría de la gestión pública debe estar tan atenta a
crear un conocimiento útil para la gran mayoría de administradores intermedios, como a desarrollar una teoría que
sea pertinente para los administradores de nivel superior.” Ibid. p. 55.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 69
José Juan Sánchez González

debe hablar a todos los administradores públicos, no sólo a los que se encuentran

en la cúspide estratégica de las organizaciones públicas.

Asimismo, Lee Frost-Kumpf y Barton Wechsler (1993) sostienen que las teorías

de la gestión pública no deberían separar la práctica y la teoría, aunque reconocen

que no han logrado crear categorías, clasificar pensamiento, observaciones y

experiencias vitales bajo el rubro de la gestión pública.97 Para estos autores

debe superarse la dicotomía teoría y práctica en favor de un enfoque colectivo

más interactivo para teorizar acerca de la práctica de la gestión pública; este

enfoque permitiría incluir el trabajo tanto de los académicos como el de los

practicantes. Los esfuerzos por definir lo que es la teoría de la gestión pública

deben tratar de investigar, aprender y actuar mediante la práctica de la gestión

pública, en una tarea compartida y colectiva.

Incluso, se afirma que la gestión pública necesita de una teoría de éxito respecto
al desempeño y la productividad. Para McGregor Jr. (1993) esta necesidad es de

tipo académica y práctica. Del lado académico, debe preguntarse cuánto tiempo

y de qué modo una empresa de gestión pública con pretensiones profesionales

cada vez mayores puede mantenerse si su repertorio no incluye al menos un

modelo de éxito razonablemente sólido. Del lado práctico está desarrollándose

97
“ En contraste con la situación de las disciplinas tradicionales, las teorías de la gestión pública se forman, se
ponen a prueba y se aplican en la práctica. La teoría de la disciplina está, debe estar y no puede dejar de estar
encarnada en la práctica de la disciplina. Por consiguiente, aun cuando se puedan mantener separadas las teorías
de la gestión pública de su práctica, considerando que representan distintas formas de una actividad social colectiva,
no se las puede separar en su contenido sustantivo ni en la influencia de su mutua interacción.” Frost-Kumpf, Lee
y Wechsler, Barton. “Una Metáfora Arraigada en una Fábula”. Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 58.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

70 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

un drama que incluye intereses y resultados, los cuales reducen la importancia

del juego académico hasta un tamaño insignificante, pues la actual escala y

ritmo de los hechos del mundo real han conspirado para suprimir los antiguos
escenarios en que se presentaba la gestión pública.98

La utilidad de la gestión pública tiene relevancia en momentos que la acción de

gobierno es objeto de evaluaciones que enfatizan los resultados que realizan

más que sus propósitos y herramientas que emplea. Lo importante no es

puntualizar lo que hacen los gobiernos, sino cómo lo hacen. Un atributo de la

gestión pública es que alude al comportamiento factual del gobierno y axiológico.

Bajo esta interpretación no se trata de una metateoría, sino más bien de una

categoría positiva, la cual destaca que la metodología de la gestión pública son

las aportaciones que nacen del conocimiento aplicado en sus facetas de

observación, experimentación, ensayo y error, así como comprobación

empírica.99

Por su parte, Kettl (1993) afirma que el movimiento de la gestión pública ha

crecido bajo ciertas dudas, entre las que destacan tres cuestiones relevantes.100
Primera, aunque los estudiosos de diversas disciplinas hayan contribuido al

crecimiento de la gestión pública, existe muy poco cultivo fértil disciplinario.

98
McGregor, Eugene B. Jr “Hacia una Teoría del Éxito en la Gestión Pública”. Barry Bozeman (coordinador). La
Gestión Pública. Su Situación Actual. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública,
Universidad Autónoma de Tlaxcala, F.C.E., 1998, p. 239.
99
Uvalle Berrones, Ricardo. “El Carácter Multifacético de la Gestión Pública Contemporánea”. Op.cit, p. 12-13.
100
Kettl, Donald F. “En Busca de Claves de la Gestión Pública: Diferentes Modos de Cortar una Cebolla”. Op. cit. p. 100.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 71
José Juan Sánchez González

Tienen que aportar conocimiento unos a otros; no obstante, se ha compartido

muy poco conocimiento. Segunda, cada una de las ramas de la gestión pública,

se ha formado de manera fundamental, por lo que sus especialistas han decidido

estudiar y analizar cada una de ellas. Contemplar diferentes unidades de análisis

a menudo produce visiones muy distintas. Tercera, aun cuando el primer impulso

del estudio de la gestión pública ha sido la búsqueda de tácticas comunes que

pueden aplicarse a casi todos los problemas administrativos, la gestión pública

tiene con frecuencia variaciones sorprendentes, por tipo de programa y nivel de

burocracia.

La obra clave de la investigación de la gestión pública que ha brotado de las

escuelas de políticas públicas tiene varias características distintivas,101 como

son las siguientes:

1. Rechazo de la administración pública y su aplicación. La investigación

de la gestión pública empieza por rechazar implícitamente la investigación

tradicional de la administración pública y su aplicación. Resulta instructivo

observar que pocos de los estudiosos principales de la gestión pública sean

politólogos o administradores públicos.

2. Desarrollo de un campo de estudio alentador y prescriptivo. En marcado

contraste con el estudio de la aplicación, que está centrado en la dificultad de

alcanzar las metas de un programa, la investigación de la gestión pública se

dedica a producir resultados.

101
Ibid, pp. 103-104.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

72 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

3. Enfoque en la fijación de estrategia por los altos administradores. La unidad

básica de análisis para los investigadores de la gestión pública es la conducta de

los administradores públicos de rango superior en las burocracias públicas.

Mientras que la investigación de la administración pública les ha parecido con

frecuencia a sus críticos una búsqueda de principios que brinda pocos

lineamientos claros a los administración públicos y la investigación de la gestión

pública está dedicada a la mano firme que pueden adoptar los administradores

públicos para producir resultados.

4. Desarrollo del conocimiento por medio de casos. La investigación de la

gestión pública ha progresado mediante un método deductivo que avanza a

tropezones, buscando casos exitosos al estilo de las escuelas comerciales y las

experiencias personales de administradores públicos. Desde su perspectiva, no

sabemos lo suficiente para hacer predicciones o crear modelos; en cambio,

debemos limitarnos a observar lo que funciona, y de ese examen sacar algunas

proposiciones que puedan ser útiles a los administradores públicos.

5. La lucha por poner el estudio de la gestión pública al mismo nivel que la

investigación de las decisiones. El movimiento de la gestión pública está singu-

lar y conscientemente dedicado a lograr la paridad con la economía y el análisis

de decisiones.

La gestión pública ha seguido rumbos de investigación en donde es probable

que aporte ideas y conocimiento empírico. Pero en otras líneas de investigación,

la complejidad de la administración pública solamente puede producir “recetas”

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 73
José Juan Sánchez González

o “proverbios”. En ese sentido, son reveladoras las conclusiones a las que llega

Kettl (1993) con relación a la investigación de la gestión pública:

Primera, la gestión pública abarca mucho más que la conducta de los funcionarios

de alto nivel de la dependencia; incluye un conjunto mucho más vasto de

problemas, y concentrarse exclusiva o siquiera principalmente en los funcionarios

de rango superior es perder de vista cuestiones importantes que afectan de manera

decisiva el desempeño de la dependencia. Segunda, la gestión pública no presenta

un conjunto uniforme de problemas; antes bien, éstos difieren sistemáticamente.

Comprender las diferencias y hacerles frente bien puede hacernos llegar más

lejos y con mayor rapidez que buscar los elementos comunes a toda la gestión

pública.102

El estudio de la gestión pública aún está en sus inicios, y quienes la enseñan y la

practican tiene una ocasión significativa de moldear esta área de conocimiento.

También tienen oportunidad de mejorar la forma en que se administra el gobierno.

Señala Kettl que la respuesta se encuentra en cortar la “cebolla” de la gestión

pública de diferentes maneras, pues sus capas revelan perspectivas importantes

del problema para lograr que el gobierno funcione. Por lo que no existe una sola

manera de cortarla, si bien, existen diferentes formas de hacerlo.

En la búsqueda del núcleo de la gestión pública Bozeman (1993) identifica al

menos cinco aspectos esenciales: 1) un interés por la prescripción y, a menudo,

102
Ibid, p. 113.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

74 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

por la teoría prescriptiva; 2) un enfoque en el carácter distintivo de la gestión

pública y de las organizaciones públicas y, en particular, por los efectos de

la política; 3) un enfoque en problemas más que un enfoque en proceso;

4) un claro hincapié en el conocimiento contextual y la experiencia (en

comparación con el conocimiento teórico basado empíricamente) y 5) un enfoque

en estrategia y en problemas multiorganizacionales.103 Concluye diciendo

“...cuando las sumamos, obtenemos un resultado que es un poco distinto de la

Sociología, la Ciencia Política, la Economía y hasta la Administración Pública.

Por tanto, lo que encontramos en el núcleo es un enfoque del conocimiento

distinto, no un cuerpo de teoría singular”.104

El estudio de la gestión pública muestra sus mejores facetas cuando se preocupa

por una prescripción informada teóricamente y basada en la experiencia. Muestra

sus peores aspectos cuando corre al rescate del administrador público armado

tan sólo con la reflexión sobre un caso presuntamente pertinente o, peor aún, la
experiencia idiosincrásica de un estudioso. Las principales fallas del estudio de

la gestión pública son su impaciencia por cuestiones causales más profundas y

su falta de interés por el tipo de estructura teórica que pudiera soportar un análisis
más profundo de las cuestiones causales que analiza.

103
Bozeman, Barry “Conclusión: en Busca del Núcleo de la Gestión Pública”. Bozeman, Barry (coordinador) La
Gestión Pública. Su Situación Actual. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública,
Universidad Autónoma de Tlaxcala, F.C.E., 1993, p. 476.
104
Ibidem.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 75
José Juan Sánchez González

De acuerdo a Bozeman (1993) la gestión pública es un campo construido sólo

por la práctica y el conocimiento tácito por lo que está en peligro de perder la

orientación y rumbo, debido a que debe aspirar a ser un cuerpo teórico coherente
de conocimientos y no sólo un conjunto de experiencias de índole práctica.

Para los estudios de la gestión pública el riesgo es que sólo sean un cúmulo de

investigaciones bajo un objeto de estudio común, aunque no se haya construido

una disciplina que los integre y sintetice.105 La gestión pública está lejos de

constituir una disciplina científica, o una teoría propiamente hablando.

1.7 Administración pública y gestión pública

Existe una polémica, por una parte, entre los que sostienen a la Administración
Pública como campo de estudio, disciplina de enseñanza y ámbito de ejercicio

profesional, en la que se comparte añejas fuentes intelectuales, notorio vigor y

futuro promisorio (Guerrero, 2000). Por otro lado, aquellos que quisieran
actualmente referirse al public management como un paradigma que resuelve

los problemas de los gobiernos y que tiene un carácter más dinámico y flexible,

por lo que se sostiene que es mejor referirse a la gestión pública (Ospina, 1993).
Frente al paradigma del management en su versión de gestión pública, se

encuentran argumentos que ubican adecuadamente su relación con la

Administración Pública.

105
Omar Guerro señala que el management (como gestión pública) tampoco ofrece un elíxir de vitalidad a la
administración pública que ésta lo vea como su salvador y si bien es cierto que la causa del atraso de la administración
pública justifica la emergencia de la gestión pública, su resultado no deja de ser muy pobre. De tal modo, que el
remedio ha sido más malo que la enfermedad. Guerrero, Omar. Teoría Administrativa del Estado. Op. cit. p.165.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

76 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

Un primer asunto es que se cuestiona que la voz administración pública se

considera inadecuada y ambigua. La ciencia de la administración pública ha

sido reducida de ciencia social a un paradigma singular, que tiende a ser

descalificado a favor de una denominación que tradicionalmente era parte de su

definición y alcance de estudio: public management, en inglés.106 Debe quedar

claro, que el management es una orientación de un objeto de estudio mayor y

del cual comparte su origen: la Administración Pública. Otro problema

lo constituye la irrupción de ese paradigma autodenominado New Public

Management (Nueva Gestión Pública), que es una reminiscencia añeja que

incorpora las técnicas privadas a la administración pública, pero ahora se realiza

mediante la vía de la economía neoclásica.

Este desconcierto, por el cual la Ciencia de la Administración Pública es reducida

a un mero paradigma, provoca serios problemas de traducción al español con

perjuicio para la construcción conceptual y la irrupción acrítica de modelos de

privatización impulsados por el neoliberalismo y que constituye un obstáculo

para el desarrollo de nuestra disciplina. Un principio de solución es el

redescubrimiento de la voz Administración Pública, reivindicando su utilidad

conceptual, sin menosprecio alguno del uso fructuoso que puedan ofrecer nuevos

o renovados paradigmas.107

106
Guerrero, Omar. “Una Cruzada en pro de la Administración Pública: Perspectivas de la Ciencia de la
Administración Pública desde Iberoamérica”. III Congreso del CLAD. www//clad.org.ve/formana3.html.
107
Ibid, p. 3.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 77
José Juan Sánchez González

La Administración Pública, como cualquier disciplina científica vigorosa en

desarrollo, sufre periódicas crisis cuya función es reforzar su estatuto de ciencia,

renovar su objeto de estudio y abrir brecha a la innovación traída por nuevos

paradigmas. Sin embargo, la supuesta crisis de los años de 1990 más bien ha

significado una campaña difamatoria a través de muchos instrumentos, aunque

algunos de los argumentos utilizados en su contra no cuentan con los sustentos

teóricos necesarios. Omar Guerrero (2000) afirma que el paradigma de

Administración Pública continúa predominando, en tanto que el propio al nuevo

paradigma de la Nueva Gestión Pública, inherente a la privatización, declina

con ella. En realidad, los académicos y practicantes de la Nueva Gestión Pública

lo refieren como público, cuando por su naturaleza y propósitos más bien se

trata del manejo privado de lo público. Por lo tanto, queda claro que:

La ciencia de la administración pública se ha caracterizado por un proceso de

construcción sumamente dinámico, cuya flexibilidad de su objeto de estudio en

su periferia es patente. Por extensión, nunca ha tenido que resignarse a perder su

centro disciplinario ni debe tampoco ceder su nombre a favor, por ejemplo, del

management público. Este último, en todo caso, es parte de su centro académico,

y tal como lo hemos apreciado, no ha renunciado jamás a él.108

Por su parte, Baena del Alcazar (2000) afirma que el estudio de la Administración
Pública, titular formal del poder público y elemento del sistema político, es de

por sí un estudio político, como lo es también el estudio de su funcionamiento y

108
Ibid, p. 15.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

78 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

de la gestión pública que realiza.109 Lo que lo lleva a plantear los siguientes

argumentos: 1) el carácter interdisciplinario de la Ciencia de la Administración,

al que no debe renunciar, pero que no puede llevar a prescindir de una

construcción propia y más avanzada; 2) aunque la pertenencia de nuestra

materia a la Ciencia Política es indudable, hay que definir el terreno específico

propio de la Ciencia de la Administración y 3) esta ciencia no puede ni debe

quedar en el terreno de la mera especulación sino que debe ofrecer soluciones

prácticas a los administradores públicos.

Por lo que es necesario elaborar una teoría en el periodo que se encuentran en

auge nuevas ideas, distintas de las tradicionales sobre la Administración Pública,

como es el caso de la New Public Management (Nueva Gestión Pública). Aunque

existen aportaciones sobre el límite entre la política y la administración, estás no

resuelven el problema central de la Ciencia Administrativa ya que no supone la

construcción científica sobre la gestión administrativa que inclusive se encuentra

ensamblada con las decisiones políticas y su estudio.

El auge y puesta en práctica de la Nueva Gestión Pública por el cual, ante la

crisis financiera del Estado de Bienestar, se intenta reducir a toda costa el gasto

público y llevar a cabo una política de privatizaciones. De esta forma se trataría

de conseguir una disminución del volumen del sector público y del papel mismo
de la sociedad, lo que produce al mismo tiempo que se intenta obtener eficiencia

109
Baena del Alcazar, Mariano. “La Ciencia de la Administración Pública en España”. III Congreso del CLAD.
www//clad.org.ve/formana3.html.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 79
José Juan Sánchez González

y eficacia en un contexto de una creciente falta de legitimidad de la administración

pública. “El movimiento del new public management ni supone un cuerpo de

doctrina sobre este punto ni ofrece soluciones respecto a él”.110

Para Kettl (1993) la Administración Pública sigue siendo el foro de muchas

investigaciones importantes, pero perdió indiscutiblemente su asiento central

ante la mesa en su disciplina familiar: la Ciencia Política. Además, cada vez es

más frecuente, que quienes investigaban y enseñaban la Administración Pública

se distanciaron de la Ciencia Política y a veces hasta encontraron hogares más

hospitalarios en otras disciplinas o simplemente intentaron crear una disciplina

dentro de la misma.111

Para este autor, la investigación de la gestión pública tiene raíces distintas y más

recientes. Cuando empezaron a desarrollarse las escuelas de políticas públicas,

siguieron típicamente vías separadas para el análisis de las políticas (enfoques

basados en la economía para identificar las mejores decisiones) y la investigación

de la gestión pública (la mejor manera de llevar a la práctica esas decisiones).

“Ciertas obras que marchan bajo la consigna de la gestión pública no son más
que la antigua investigación de la administración pública y su aplicación, con

un nuevo atractivo para un público diferente”.112

110
Ibid, p. 9.
111
Kettl, Donald F. “En Busca de Claves de la Gestión Pública: Diferentes Modos de Cortar una Cebolla”. Op. cit. p. 102.
112
Ibidem.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

80 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

Si son válidas las evaluaciones recientes (Kraemer y Perry, 1989) de la

investigación y la teoría de la gestión pública, entonces esta “disciplina” aún no

está capacitada para ocupar un lugar junto a las Ciencias Sociales más maduras
y teóricamente ricas en conocimiento. Como campo de estudio, la gestión pública

se ha descrito de modo diverso; se dice que está del lado “blando” (el análisis de

políticas está del lado “duro”) y se le considera más como un oficio que como
una disciplina (Liebman, 1963). En realidad, la investigación y la teoría de la

gestión pública han recibido mejores calificaciones por su aspecto práctico y su

utilidad (Graciano y Rehfuss, 1974); pero desde los años de la época de la

administración científica no se han hecho afirmaciones muy convincentes acerca

de su potencial científico.113

Para resolver el problema de la supuesta cientificidad de la gestión pública,

Bozeman (1993) señala, de manera irónica, una de las formas en que se puede

avanzar en la teoría de la gestión pública y mantener una relación saludable con

la práctica y la aplicación. Esta consiste en seguir empleando una definición

vaga del término teoría, lo cual no resuelve el carácter empírico de la gestión

pública.

Hoy, no resulta productivo discutir sobre los requerimientos de la teoría ni resucitar

debates entre positivistas y antipositivas. Lo que se debe reconocer es que gran

113
Bozeman, Barry. “La Teoría, la ‘Sabiduría’ y el Carácter del Conocimiento en la Gestión Pública: Opinión Crítica
del Nexo entre Teoría y Práctica”. Bozeman, Barry (coordinador) La Gestión Pública. Su Situación Actual. México,
Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma de Tlaxcala, F.C.E., 1993,
p. 65.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 81
José Juan Sánchez González

parte de la bibliografía sobre la gestión pública no es teórica, no tiene pretensiones

teóricas y, sin embargo, es muy útil.114

Por su parte, para González (1999), el surgimiento de la Nueva Gestión Pública

puede ser comprendido como una verdadera “ruptura epistemológica” en tanto

que supone un cambio profundo respecto de los paradigmas que han regido la
construcción de la disciplina.115 Por ejemplo, la “ruptura del paradigma formalista”

sostiene que parte de la eficacia per se de la norma y el procedimiento para

obtener los resultados esperados, predeterminando la acción de las

organizaciones. De allí que su legitimidad proviene de su apego a la legalidad.

El nuevo paradigma pone el acento en las calidades gerenciales y el liderazgo,

marca esta tendencia al privilegiar la capacidad de gestión por encima de la

estructura y la fórmula burocrática. La eficacia como indicador de la acción

administrativa y por ende del gasto público, se presenta como una instancia

superadora de la eficiencia como medida del rendimiento de las

organizaciones.116

Hay que considerar que al lado de las mejoras a la gestión pública se inscriben
las recomendaciones de acercar al Estado a la sociedad a través de la participación

y la descentralización, mediante los mecanismos del control social, del fomento

de organizaciones civiles, las organizaciones no gubernamentales, las

114
Ibid, p. 80. (El sobresaltado es mío).
115
González, Juan Antonio. “La Ciencia de la Administración Pública y la Ciencia Política en Iberoamérica”.
III Congreso del CLAD, p. 6. . www//clad.org.ve/formana3.html.
116
Para este autor existen otras “rupturas” como son: 1) del objeto; 2) del sujeto; 3) dialéctica público-privado; 4)
paradigma formalista y 5) del presupuesto de la neutralidad.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

82 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

cooperativas, las del orden privado y del voluntario como potenciales para

desempeñar actividades estatales por delegación o contratación. Esta alternativa

en fuerte alianza con la posburocracia se convierte en el pilar fundamental para

evitar el desplome del Estado.117

Cabe señalar que las primeras aproximaciones de los resultados de la aplicación

del modelo empresarial, ha mostrado que es altamente costosa y que al igual

que con las organizaciones privadas, la aplicación de las técnicas se ha convertido

en moda, con la particularidad que tiene para el sector público. A veces los
enfoques pueden ser contradictorios: mientras la reingeniería, supone que los

empleados son sacrificables, la calidad total afirma que son de valor inapreciable.

La reingeniería es un proceso que destaca la misión organizacional y se transforma

iniciando de cero, mientras que el enfoque de calidad pregona el mejoramiento

continuo. 118

Algunos autores han presentado argumentos que buscan constituir el perfil de

una Nueva Gestión Pública con énfasis en los países iberoamericanos. La primera,

la capacidad del gobierno del Estado de utilizar los medios financieros y

administrativos para poder intervenir eficazmente en aquellos casos en que el

mercado acuse falta de coordinación. La segunda, que se relaciona con la

dinámica social mediante los pactos sociales o coaliciones políticas que permiten
estabilidad política y legitimidad del gobierno, lo que en términos de estructuras
117
Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial. 1997.
118
Barrera Restrepo, Efrén. “Ciencia de la Administración Pública y Ciencias Sociales en Iberoamérica. (Entre la
Utopía de la Eficiencia y la Realidad de la Corrupción)”. III Congreso del CLAD. www//clad.org.ve/formana3.html.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 83
José Juan Sánchez González

se traduce en la creación de un núcleo estratégico del Estado y descentralización

a través de las agencias ejecutivas y organizaciones sociales, por medio de los

contratos de gestión.119

Otra posición propone la conciliación entre Política y Administración bajo el

buen gobierno. Para superar los modelos –ideal, ortodoxo, liberal y empresarial-
de la gestión pública, se sugiere a la buena administración pública como una

“posibilidad de implementación organizacional del conjunto de tecnología

gerencial a las finalidades, valores y reglas operacionales de cada Estado, para

que el Estado sea eficiente, fiscal, justo y seguro”.120

Existe la necesidad en la nueva administración pública de un proceso de

modernización donde la importancia del liderazgo sea el motor de la visión del

futuro de la gestión pública, desde el cual se constituye una red eficaz de agentes

de cambio presentes significativamente en las diversas organizaciones que

integran la administración pública, en la que participen en su mejora los

parlamentos y los partidos políticos.121 En esta perspectiva, la gestión moderna

se inicia con la modernización de la democracia en la participación y

descentralización, el ejercicio de la ciudadanía, los partidos políticos, el

parlamento y el aparato administrativo, para el caso iberoamericano sin la

introducción de conceptos como corporativismo, estatismo, patrimonialismo,

119
Bresser Pereira, Luis Carlos. “Una Reforma Gerencial de la Administración Pública en Brasil”. Reforma y
Democracia. www//clad.org.ve/formana3.html.
120
Falcao Martins, Humberto. I Congreso del CLAD. www//clad.org.ve/formana3.html.
121
Pratsi Catalá, Joan. “De la Reforma a la Modernización Administrativa”. Consigna, No. 441, Bogotá, tercer
trimestre, 1994. Citado por Efrén Barrera Restrepo.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

84 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

centralización, burocratismo autoritario y caudillismo, no es posible entender la

historia de nuestros países.

Por último, se requiere “publificar” a la gestión pública, es decir, extraer la riqueza

de lo público en las relaciones entre la sociedad y el Estado. Como propuesta es

diferente a la crisis del Estado y del aparato burocrático, frente a la globalización

e internacionalización de la economía. La propuesta sostiene que la sociedad

civil debe participar en la democracia para generar mayores alternativas de

participación ciudadana y de control social, para poner como objetivo de la

reforma administrativa posburocrática, la “publificación” donde las relaciones

sociales tienen por escenario la sociedad misma.122

Echevarría y Mendoza (1999) señalan que debe tenerse presente que el desarrollo

de las ciencias del management ha estado vinculado a un mundo empresarial en

el que las presiones competitivas han servido de motivo de renovación y

perfeccionamiento constante de los sistemas de gestión, lo que a su vez ha

promovido la aparición y el avance de nuevas corrientes científicas.123 Ajena a

las presiones del mercado, la Administración Pública no había experimentado la

misma urgencia por atender a los dictados de economía, eficiencia y eficacia.

Sus principios de organización y funcionamiento se orientaban a satisfacer el

imperativo burocrático de la aplicación universal y uniforme de las normas, sin

122
Cunill Grau, Nuria. Repensando lo Público a Través de la Sociedad. Caracas, CLAD, 1997.
123
Echevarría, Koldo y Mendoza, Xavier. “La Especificidad de la Gestión Pública: el Concepto de Management
Público”. Op. cit., p. 18.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 85
José Juan Sánchez González

reparar demasiado en recursos ni resultados. Esta es una razón para entender la

dificultad de trasladar el bagaje conceptual y práctico del management hacia la

Administración Pública.

Desde los años de 1960 a 1980, la introducción del management hacia el sector

público no dio los resultados esperados. El escepticismo fue la reacción

predominante ante un lenguaje que se consideraba extraño y hostil a la tradición

administrativa, dominada por profesionales pertenecientes a la tradición jurídica

y política. En consecuencia, el trasplante de las técnicas de gestión tuvo una

vigencia precaria y poco duradera, allí donde llegó a realizarse.

El problema era su interpretación perversa y restringida, se tendió a considerar el

management como un conjunto de técnicas universales, igualmente aplicables

a todo tipo de organizaciones. Al tiempo que se le relacionaba casi exclusivamente

con la racionalización de estructuras y procedimientos, la depuración técnica

de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de

los empleados públicos.124 Así, para algunos se trata sólo del management

público, bien como una orientación derivada de la gestión empresarial, o bien

como un campo de estudio con características propias y diferenciadas que le

confieren su propia singularidad. Está última sujeta a discusión en otro apartado.

124
Ibid, p. 19. Estos autores citan a Gibert un administrador público francés que señala: “La realidad del manage-
ment público es muy controvertida: para algunos se trata de un concepto estrella, mientras que para otros es el
instrumento culpable de una voluntad de ‘privatización’ o de ‘rentabilización’ de los servicios públicos; es, igualmente
un concepto vacío para los que piensan que no hay más que un management, una ciencia ficción para los que
hacen un análisis pesimista de la gestión de la administración, un neologismo inútil para los que ven en la ciencia
administrativa el instrumento de un enfoque concreto del funcionamiento de las organizaciones, etc”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

86 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo I Origen de la Gestión Pública

A partir de la aplicación de los postulados de la Nueva Gestión Pública se pueden

constatar las limitaciones de los mecanismos de mercado y de redes, lo que

conduce a una revalorización y reconceptualización del rol del Estado. Luego

de casi dos décadas de críticas incesantes al Estado y su burocracia, estamos

asistiendo en este momento al replanteo del valor y de la importancia del núcleo

estatal en el nuevo sistema de servicios públicos. En primer lugar, porque dis-

pone de una maquinaria administrativa con representación a nivel nacional. En

segundo lugar, porque dicha maquinaria responde a los representantes electos

por el conjunto de la ciudadanía. Esto lo distingue de la lógica particularista de

mercado, ya que expresa la voz de la ciudadanía y no de una parte de ella.125

Al mismo tiempo, porque asume la representación de sectores sociales carentes

de poder de compra y que no interesan al mercado. Por ello, el aparato

administrativo estatal constituye el canal de accountability ante los representantes

políticos, y a través de ellos ante la ciudadanía en su conjunto, por la formulación

e implementación de las políticas públicas. Este rol del Estado en la elaboración

de las políticas públicas, se basa en que aún en el proceso más negociado, éste

no es un actor más, sino que es el único actor que puede desarrollar la capacidad
de tener una visión de conjunto y expresar el interés general.

En suma puede señalarse que: 1) la gestión pública tiene dos implicaciones:

a) es una actividad que para nuestros efectos debe emplearse en minúscula

125
Narbondo, Pedro y Ramos, Conrado. “ “La Cuestión de la Governance: Mercados, Redes y Capacidad Estatal de
Conducción”. VI Congreso Internacional del CLAD, Argentina, 2001, www.clad.org.ve/anales6/html.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 87
José Juan Sánchez González

(gestión pública) y b) existen investigaciones que intentan explicar dicha actividad

por lo que debe utilizarse en mayúscula (Gestión Pública);126 2) su origen con-

ceptual se encuentra en el public management y en su derivación primaria de

gerencia pública; 3) cuenta con un interés de estudio que le permite conformar

una orientación en el objeto de estudio de la Administración Pública; 4) no

existe una teoría de la gestión pública y probablemente, no puede aspirar a

construirla; 5) es un enfoque de naturaleza empírica que pretende convertirse en

una disciplina (situación controversial y compleja) y 6) por todo lo anterior, puede

afirmarse que no puede considerarse como una ciencia, sino como una
orientación dentro del objeto de estudio de la Administración Pública.

126
La administración pública tiene un objeto de estudio que es la actividad organizada del Estado, por lo que la
gestión pública comparte este objeto, es decir, no cuenta con un objeto propio e independiente. Lo mismo sucede
con el estudio del objeto, por lo que puede afirmarse que la Gestión Pública como estudio del objeto, es una de las
orientaciones o interpretaciones de la Administración Pública.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

88 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 C a p í t u l o II
De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

Una de las mayores transformaciones que viven los Estados

en la actualidad, se centra en el cuestionamiento de su
capacidad de gobierno. No se discute su existencia misma,
ya que el Estado es una de las instituciones más antiguas y
probablemente, la única capaz de resolver los grandes
problemas que enfrenta la humanidad. La crítica hace énfasis
en la eficiencia y eficacia de la administración pública para
atender de manera adecuada, oportuna y con limitados
recursos, las necesidades y requerimientos crecientes de una
sociedad más participativa y demandante. La administración
pública como la parte más visible del gobierno, tiene uno
de sus mayores retos: constituirse en un factor de desarrollo
y no en un obstáculo para consolidar el desarrollo
económico y social de las naciones.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 89
José Juan Sánchez González

En este capítulo, se describe el surgimiento de la gestión pública y su

transformación a la Nueva Gestión Pública (New Public Management). De manera

histórica, se revisa la bibliografía más representativa que muestra la transformación

de la gestión pública a la Nueva Gestión Pública, propuesta que realiza Barzelay

(2001) y que, con algunas fuentes adicionales, nos permite conocer el desarrollo

histórico y teórico, así como la situación actual de la gestión pública

contemporánea.

La situación actual de la Nueva Gestión Pública puede ser abordada en dos

dimensiones: la primera tiene que ver con la influencia de la gerencia privada en

la gestión pública, y en segundo lugar, el enfoque de calidad aplicado al servicio

público. En este capítulo abordaremos las teorías gerenciales y sus argumentos

más representativos aplicados a la administración pública, que conforman la

llamada Nueva Gestión Pública. En el siguiente capítulo serán analizados los

estudios de calidad en el servicio público, para identificar los aspectos más

relevantes en la gestión pública.

2.1 Origen y desarrollo de la nueva gestión pública

La Nueva Gestión Pública (New Public Management) es un campo de debate

profesional y de políticas, de proyección internacional, acerca de temas

concernientes a la gestión pública, incluyendo políticas de gestión pública,

liderazgo ejecutivo, diseño de organizaciones programáticas y operaciones

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

90 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

gubernamentales. 1 La Nueva Gestión Pública (NGP) se presenta como

políticamente neutra, aunque en realidad no lo sea. Su hegemonía y su amplia

difusión se debe a su capacidad para dar respuesta a algunos dilemas del mundo
actual y, específicamente, a los generados por los altos costos de los servicios

públicos, así como la carencia de control de las burocracias.

Dentro de este contexto las fuentes teóricas de la Nueva Gestión Pública se

encuentran en la escuela de la elección pública (public choice) y en el

gerencialismo clásico. En cuanto cuerpo teórico, la crítica que efectúa la elección

pública a las instituciones y al modelo burocrático de administración pública es

mucho más demoledora que la del gerencialismo, ya que este último apenas

logra despegar de la casuística y de los intereses del mundo de los negocios. Las
ideas de la elección pública tienen una construcción mucho más sistemática y

su crítica a la burocracia tiene intuiciones acertadas que si bien no constituyen,

una explicación completa del fenómeno y, por ello, lo distorsionan ponen de

manifiesto aspectos que son difíciles de ignorar.2

Al margen de la consistencia de los argumentos que presentan cada uno de estos

enfoques, lo que ambas corrientes tienen en común es su cuestionamiento de la

burocracia, lo que tienen de contradictorio es la solución del problema. La teoría

1
Barzelay, Michael. “La Nueva Gerencia Pública. Un Ensayo Bibliográfico para Estudiosos Latinoamericanos
(y otros)”. Reforma y Democracia. Venezuela, CLAD, No. 19, 2001. Cabe señalar que el traductor utiliza a la NGP
como (nueva gerencia pública), para los efectos de esta investigación se traduce a la NGP como (nueva gestión
pública). Asimismo, debe señalarse que se cita la bibliografía señalada por Barzelay, alguna directamente del
inglés y otra que se encuentra en español, así como otra que se considera necesario incorporar a este desarrollo.
2
Olías de Lima Gete, Blanca. (coord.) La Nueva Gestión Pública. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 10.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 91
José Juan Sánchez González

de la elección pública se “centra en la necesidad de restablecer la primacía del

gobierno representativo sobre la burocracia (...) el gerencialismo es la necesidad

de restablecer la primacía de los principios gerenciales sobre la burocracia”.3 La

elección pública pretende limitar la autonomía de la burocracia retomando su

control en nombre del gobierno representativo; el gerencialismo busca alejar a

los gerentes de la intromisión de los políticos.

Durante la década de 1970, el management público se presentó como un conjunto

de doctrinas de aplicación general y universal caracterizada por rasgos de

portabilidad y difusión, así como de neutralidad política. Esto significó, por una

parte, que sus principios y técnicas se presentaran como una respuesta válida

para los problemas de la gestión pública en una multitud de países (desde

Dinamarca hasta Nueva Zelanda), en diversos niveles de administración (de la

central a la local) y en los más variados sectores de actividad pública (desde la

educación hasta la salud). Por otra parte, con la supuesta neutralidad política se
quería sugerir que sus prescripciones servían para poner en práctica las voluntades

de ideologías contrapuestas, ofreciéndose como un marco bajo el cual se podía

perseguir tanto el desmantelamiento como la defensa del Estado de Bienestar.4

Sin embargo, la naturaleza y especificidad de muchos de los problemas públicos

pondría de manifiesto la imposibilidad de encontrar soluciones previas en el

3
Aucoin, P. “Reforma Administrativa en la Gestión Pública: Paradigmas, Principios, Paradojas y Péndulos”. Brugué,
Q., Subirats, J. Lecturas de Gestión Pública. Madrid, MAP-INAP, 1996, p. 493.
4
Echevarría, Koldo y Mendoza, Xavier. “La Especificidad de la Gestión Pública: el Concepto de Management
Público”. En Losada Marrodán, Carlos. ¿De Burócratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la
Administración del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p. 16.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

92 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

sector público. Como consecuencia, las organizaciones públicas deberían o bien

adaptar sustancialmente las técnicas privadas, o construir sus propios modelos.

Ello daría lugar a un proceso de experimentación y aprendizaje social en el que

el management público constituye un enfoque de gestión distintivo que se esfuerza

por responder a la especificidad y complejidad de las administraciones públicas

y del entorno en que éstas operan. Como afirma Metcalfe (1990), el desarrollo
del management público puede contemplarse como un proceso que va

progresivamente “de la imitación a la innovación”.5

La Nueva Gestión Pública se origina como un dispositivo conceptual inventado

con el propósito de estructurar la discusión académica sobre los cambios

contemporáneos en la organización y el gerencialismo de la rama ejecutiva del

gobierno. Barzelay (2001) realiza una revisión bibliográfica de los trabajos más

representativos que propiciaron la transformación de la gestión pública a la Nueva

Gestión Pública.6 A continuación se describen a cada uno de ellos, con sus

propuestas y limitaciones teóricas, para finalizar con un debate en torno a este

proceso de transformación.

2.1.1 La argumentación administrativa

La referencia original más citada es Hood (1991), sin embargo, un trabajo de

similar importancia que cubre los orígenes de la Nueva Gestión Pública (NGP)
5
Metcalfe, Les. “La Gestión Pública: de la Imitación a la Innovación”. En Losada Marrodán, Carlos. ¿De Burócratas
a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la Administración del Estado. Washington, Banco Interamericano
de Desarrollo, 1999, p. 47.
6
Barzelay, Michael. Op. cit., pp. 12-53.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 93
José Juan Sánchez González

es la obra Administrative Argument (La Argumentación Administrativa) de

Christopher Hood y Michel Jackson (1991).7 En este trabajo ambos autores

reconocen a la NGP simultáneamente como un argumento administrativo y como

una filosofía administrativa aceptada, aunque no es considerada como teoría.

Aunque para ellos no existe un texto clásico que fije definitivamente las ideas de

la nueva gestión pública, quizá el documento oficial más cercano es el tratado

de la Tesorería de Nueva Zelanda, Government Management, elaborado en 1987

(NZ Treasury, 1987). Para Hood y Jackson la Nueva Gestión Pública (New Pub-

lic Management) es una abreviatura conveniente, pero imprecisa, para denotar

una filosofía administrativa que vino a dominar la agenda de la administración

pública en los años de 1980 en el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia.

Aunque hay variantes en Estados Unidos y Canadá que tienen cierta semejanza
con dichos planteamientos, siguen caminos diferentes.8

La Nueva Gestión Pública tiene una base intelectual ecléctica. Hasta cierto punto
utilizó el “nuevo“ institucionalismo económico que había florecido en los años

de 1940. Aún es discutible hasta qué punto tales ideas hayan ejercido una

influencia directa sobre la práctica del gobierno, aunque sin duda formaban
parte de un clima amplio de actitudes hacia el Estado y el sector público dentro

del cual se desarrollaba la Nueva Gestión Pública. Así, ésta obtuvo algo de su

esplendor de las doctrinas de la “cultura corporativa” que estaba de moda en los

7
Hood, Christopher y Jackson, Michel. La Argumentación Administrativa. México, Colegio Nacional de Ciencias
Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma de Coahuila, F.C.E., 1997.
8
Ibid, p. 288.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

94 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

años de 1980 (Peters y Waterman, 1982)9 . Sin embargo, para Hood y Jackson la

Nueva Gestión Pública es parte de un desarrollo del movimiento intelectual de

la administración científica, con su preocupación por eliminar el desperdicio y

medir los productos del trabajo como una condición del control efectivo. Esta

preocupación, de antiguo data de las ideas de Taylor y aún de Bentham acerca

de la Administración Pública.

Hood y Jackson encuentran una relación entre el cameralismo y la nueva gestión

pública, al menos en siete aspectos esenciales: 1) el uso del término

“administración pública” (Staatswirtschaft Haushaltungskunst); 2) el acento en

la tecnología administrativa como clave de una administración pública eficaz;

3) la idea de que la ejecución puede y debe separarse de las altas políticas; 4) la

noción de austeridad es la reina de las virtudes administrativas, y la importancia

central otorgada al sistema financiero del Estado; 5) la preferencia por evitar la

administración estatal directa de transacciones o procesos complejos; 6) la

naturaleza esencialmente jerárquica y centralista de ambas escuelas en la práctica,

y 7) la ausencia de cuestionamiento de los parámetros del orden social y político

dentro del cual opera la administración pública.10

Para estos autores existen seis elementos que constituyen un factor de aceptación

de la nueva gestión pública, los cuales se pueden resumir de la siguiente manera:

9
Peters, Thomas J. y Waterman, Robert H. Jr. En Busca de la Excelencia. México, Lasser Press, 1984. (Título
original: In Search of Exccellence).
10
Ibid, p. 293-294.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 95
José Juan Sánchez González

1. Simetría: la nueva gestión pública corresponde al deseo de cambio en las

modas administrativas, del surgimiento de algo nuevo, como una “nueva

apariencia” diferente a las ideas de la planeación y la ingeniería social de los

años de 1960 y 1970. Un ejemplo muy claro es el surgimiento en Nueva Zelanda

de la Nueva Gestión Pública debido a la crisis de las divisas y el cambio del

gobierno en el año de 1984.

2. Metáfora: la metáfora principal de la Nueva Gestión Pública es la de dirigir

la organización estatal como una administración corporativa privada. Es discutible

considerar que la Nueva Gestión Pública cambió la realidad del trabajo

gubernamental en los más mínimos detalles. Esta transformación puede verse en

el lenguaje político de los altos funcionarios, quienes dejaron de hablar como

burócratas para adoptar el lenguaje de los gestores de corporaciones privadas.

3. Ambigüedad: como señala Pollitt (1985) la retórica del “desempeño” como

un leitmotiv de la Nueva Gestión Pública es un concepto vago y polifacético

que trasmite un gran conjunto de significados potenciales (eficiencia, economía,

eficacia, calidad, disponibilidad o satisfacción del consumidor). Por lo tanto el

“mejoramiento del desempeño” puede interpretarse como un código de la

parsimonia financiera (mejora el desempeño financiero) y, al mismo tiempo,

como un código de la calidad del servicio. Lo mismo se aplica a la

“responsabilidad” y a la “excelencia”, tan invocada por Peters y Waterman (1982).

4. El bien público y los intereses privados: la Nueva Gestión Pública se

presenta como una fórmula para el beneficio colectivo. Éste residía en la promesa

de servicios públicos mejores y menos costosos para los contribuyentes y los

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

96 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

ciudadanos en general. Tales objetivos se obtendrían como resultado de una

administración pública profesional, aliada a otras doctrinas convencionales de

la Nueva Gestión Pública como la privatización, la corporativización, la

evaluación del desempeño y la paga por méritos. Cabe señalar que muchos de

los supuestos beneficios públicos de la Nueva Gestión Pública son improbables

y cuestionables; resulta más fácil demostrar los beneficios privados y semiprivados

de esta corriente que, por cierto, no figuran en sus argumentos justificativos.

5. La selectividad en la argumentación: la Nueva Gestión Pública recurría

típicamente a la cita de ejemplos, autoridades y máximas. Su defensa abundaba

en anécdotas acerca de las fallas o los despilfarros extravagantes en la ”antigua”

administración pública.

6. La eliminación de la duda: la Nueva Gestión Pública era vulnerable a la

duda porque no había demostrado sus afirmaciones: que el cambio a la

corporativización y la privatización beneficiaba principalmente a los

administradores públicos y políticos; que la parcialidad descentralizada de la

“libertad de escoger” era incompatible con la parcialidad centralista de la “libertad

para administrar”; que sus defensores tendían a sugerir comparaciones

inconsistentes con el sector privado; que el concepto de “responsabilidad” era

empobrecido y apolítico.11

11
Ibid, p. 309. Los autores señalan que la idea de modelación de la administración pública, según la receta de la
“excelencia” aconsejada por Peters y Waterman, era vulnerable a la duda porque todos los casos eran
estadounidenses, de modo que las lecciones que pudieran extraerse de ellos fallarían. Que la “excelencia” podría
ser un fenómeno transitorio, debido a que más de la mitad de las compañías identificadas como “excelentes”
habían desaparecido menos de 10 años después de la publicación de su libro.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 97
José Juan Sánchez González

Hood y Jackson concluyen que muchas de las ideas acerca de la Administración

Pública -incluida la Nueva Gestión Pública- deben considerarse doctrinas, antes

que teorías. Las doctrinas como punto intermedio entre las “políticas” y la “teoría”,
que además son numerosas y contradictorias, en las que su grado de aceptación

social, aumenta o disminuye por obra de algún proceso distinto de su

demostración a partir de “datos sólidos”. A pesar de la aseveración de Herbert

Simon (1988) de que el único camino para la ciencia administrativa era el

experimento con “datos sólidos”. La realidad demuestra que después de 40 años

los resultados son limitados “por lo menos en ese tiempo parece haber tenido un
escaso efecto sobre la manera en que la argumentación administrativa es llevada

a la práctica”.12 En suma, la Nueva Gestión Pública sólo es una doctrina y no

puede ser considerada como teoría. 13

2.1.2 Aucoin

A pesar de que no utiliza el término Nueva Gestión Pública, la obra de Aucoin

(1990) es también considerada como un trabajo inicial de la literatura sobre esta

materia.14 Su discusión fue similar a la de Hood y Jackson, al afirmar que los

cambios en las ideas aceptadas ayudaron a dar cuenta de los cambios

12
Simon, Herbert A. El Comportamiento Administrativo. Estudio de los Procesos Decisorios en la Organización
Administrativa. Madrid, Aguilar, 1988.
13
Ibid, p. 315.
14
Aucoin, Peter. “Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes, and Pendu-
lums”. Governance, No. 3, 1990. Este artículo se encuentra en español. Aucoin, Peter. “Reforma Administrativa en
la Gestión Pública: Paradojas y Péndulos”. Bruge, Quim (comp.). Lecturas de Gestión Pública. Madrid, Ministerio
de las Administraciones Públicas, 1996.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

98 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

administrativos en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda durante los

años de 1980.15

Aucoin argumenta que la Nueva Gestión Pública está basada en dos campos de

discurso o paradigmas, conocidos como elección pública y gerencialismo. La

elección pública (public choice) como un campo contemporáneo de discurso

sobre el gobierno, con preocupaciones más amplias que la gerencia, mientras

que el gerencialismo es un campo de discurso inicialmente destinado a ser

aplicado en organizaciones del sector privado.

De acuerdo con Hood y Jackson (1991) Aucoin cree que la Nueva Gestión Pública

se caracteriza, en términos generales, por la defensa de: 1) un cambio en las

políticas a la administración (en el sentido de incrementar el énfasis en dirección

al costo consciente del sector público y de hacer menos hincapié en el desarrollo

de las políticas); 2) un cambio de la agregación a la desagregación en la

organización del servicio público (de los sistemas monopólicos a los mercados

internos y la competencia), 3) un cambio de planeación y el bienestar que brinda

el servicio público al énfasis en la reducción de costos y la disciplina laboral; 4)

un cambio de proceso a la producción en los mecanismos de controles y

responsabilidades; y 5) un divorcio de la provisión y la producción (o la “entrega)

en la política pública.16

15
Barzelay, Michael. “La Nueva Gerencia Pública. Un Ensayo Bibliográfico para Estudiosos Latinoamericanos (y
otros)”. Op. Cit. p. 17.
16
Hood, Christopher y Jackson, Michel. Op. cit. p. 289.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 99
José Juan Sánchez González

Asimismo, el autor utilizó en su terminología los conceptos de centralización y

descentralización. Aucoin infirió que la filosofía administrativa predominante

incorporó argumentos a favor de la centralización, originarios en el paradigma

de la elección pública, junto con argumentos a favor de la descentralización,

provenientes del gerencialismo. Señala Barzelay:

Tanto Aucoin (1990) como Hood (1991) fueron ampliamente percibidos como

exponentes de los mismos grandes puntos sobre los cambios contemporáneos

en la organización y en la gestión de la rama ejecutiva del gobierno en países

como el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda: en primer lugar, que un cambio

en las doctrinas administrativas aceptadas tuvo lugar durante los años 80; en

segundo lugar, que dichos cambios fueron parte integral de las tendencias
internacionales de la gestión pública; y en tercer lugar, que los argumentos

presentes tras estas ideas deberían ser analizados y evaluados.17

La presentación de Aucoin estuvo más estrechamente vinculada a la moda de

los discursos de la elección pública (public choice) y el gerencialismo. Este autor

tradujo estas ideas en un marco de referencia más convencional relativo al diseño

organizacional. Por lo que afirma:

Lo que esta ocurriendo en la mayoría de los países occidentales, dotados de un

sistema administrativo altamente institucionalizado, es un cambio de énfasis en

17
Ibid, p. 18.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

100 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

los diseños organizativos para la gestión pública. Esta internacionalización de la

gestión pública se desarrolla en paralelo de la internacionalización de las

economías públicas y privadas. Consecuentemente, no es del todo inesperado

que los gobiernos hayan buscado aprender no sólo de otros gobiernos, sino

también de las experiencias en la gestión privada.18

El trabajo de Aucoin busca proponer una agenda para el estudio comparativo

(base esencial para el conocimiento administrativo y político) que constituye

una posibilidad realista, como lo demuestra el reciente interés de los gobiernos

por la gestión pública comparada (OCDE, 1989). Es necesario, encontrar marcos

conceptuales que permitan determinar que factores en el diseño institucional y

en la gestión pública merecen ser analizados.

2.1.3 El caso de Nueva Zelanda

En 1991, Jonathan Boston, John Martín, June Pallot y Pat Walsh, publicaron, de

manera conjunta, la obra sobre el caso de Nueva Zelanda. En este volumen se

incluyó un capítulo de Boston sobre los “fundamentos teóricos” de las reformas

en Nueva Zelanda, que tuvo una gran influencia (Boston 1991). Esta presentación

en particular fue parte de un argumento pensado para explicar las opciones de

política, relativas a la gestión pública, asumidas por el gobierno neozelandés en

18
Aucoin, Peter. Op. Cit. p. 513.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 101
José Juan Sánchez González

la década de 1980.19 Las propuestas de política ofrecidas por el Departamento

del Tesoro dieron forma a dichas opciones.

La descripción del razonamiento seguido por el personal directivo (staff) del

Tesoro en relación con la gestión pública determinó tres componentes clave en

la Nueva Economía Institucional: la teoría de la elección pública (public choice),

la economía de los costos de transacción y la teoría económica de la agencia.

Para algunos estudiosos se asume que Boston ha dicho que la Nueva Economía
Institucional (NEI) es el fundamento de la Nueva Gestión Pública. Sin embargo,

para Barzelay (20001) lo que fue presentado como una explicación de las opciones

de política de Nueva Zelanda devino en una propuesta mucho más amplia y

ambigua.20 Amplia, en el sentido que la Nueva Gestión Pública denota una

tendencia internacional, mientras que Boston se refirió a la historia reciente de

un país. Ambigua, debido a que los fundamentos intelectuales sugieren, sin

proponerlo plenamente, que la aplicación de la Nueva Economía Institucional

(NEI) es la única manera seria de argumentar sobre la gestión pública. Nuevamente

las consideraciones de la NEI fueron extraídas de la teoría de la elección pública

y de la teoría agente-principal, como sucedió con Aucoin.

19
Boston, Jonathan, Martín, John, Pallot, June y Walsh, Pat. Reshaping the State: New Zeland’s Bureaucratic Revo-
lution. Auckland, New Zealand’s, Oxford University Press, 1991.
20
Barzelay, Michael. “La Nueva Gerencia Pública. Un Ensayo Bibliográfico para Estudiosos Latinoamericanos (y
otros)”. Op. Cit. p. 20.

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102 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

2.1.4 Reinvención del gobierno y gestión pública

La propuesta de reinventar el gobierno de David Osborne y Ted Gaebler se ha

convertido en un nuevo paradigma para la administración pública. Este trabajo

representó un papel primordial en el proceso mediante el cual las doctrinas de la

Nueva Gestión Pública llegan a influir en el establecimiento de la agenda en el

gobierno federal de los Estados Unidos durante la primera administración de

Clinton.

El antecedente más remoto de esta propuesta fue presentada a William Clinton

siendo gobernador de Arkansas por Ted Gaebler, después como presidente de

los Estados Unidos, Clinton continuó esta propuesta para lo cual formó una
Comisión presidida por Al Gore. Reinventando el Gobierno fue publicado en

febrero de 1992 por David Osborne y Ted Gaebler. Clinton decidió respaldar

este esfuerzo para emplear gran parte de sus energías en la transformación del
aparato gubernamental.21 Sin embargo, desde la década de 1980 se habían

iniciado ya procesos que impactaban en las teorías, filosofía y sistemas de gestión

pública en los gobiernos de los Estados Unidos.

Hay que recordar que Osborne se convirtió en el principal asesor del

vicepresidente Al Gore en el diseño y elaboración del Informe para la Revisión

21
Osborne, David y Gaebler, Ted. Reinventing Government: How the entrepreneurial spirit is transforming the
public sector. New York, Plume, Reading Ma, 1992. El gobierno de Arkansas seleccionó seis áreas de trabajo, en
cada una de ellas fue creado un Consejo de Calidad y se entrenó un equipo de facilitadores durante 1990 a 1992
para extender el programa de calidad total.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 103
José Juan Sánchez González

del Rendimiento Nacional (National Performance Review-NPR). Los cuatro

principios básicos del NPR eran: a) reducción del papeleo necesario (red tape);

b) dar prioridad a las necesidades y exigencias de los clientes en la prestación de

los servicios públicos; c) otorgarles mayor poder (empowerment) a los empleados

en la toma de decisiones, y d) reducir a lo básico, es decir, lograr un gobierno

que produzca más con menor costo.22

El momento culminante del nuevo paradigma para reinventar el gobierno, ocurrió

el 7 de septiembre de 1994, cuando en una destacada ceremonia de la Casa

Blanca -en la cual se presentaban como trasfondo dos montacargas repletos de

reglamentos federales- Al Gore entregó al presidente estadounidense Bill Clinton

la copia final del NPR. Así, las ideas de Osborne y Gaebler se habían convertido
oficialmente en el marco conceptual y filosófico que orientara la reforma

gubernamental a todos los niveles del sector público. Ciertamente, no se había

logrado en los Estados Unidos un apoyo tan generalizado a un conjunto de ideas

desde los tiempos de las dos Comisiones Hoover.23

La euforia con el proyecto de reinventar el gobierno, es decir, la intención de

transformar las burocracias públicas en gobiernos empresariales, productivos y

eficientes, obedece al creciente escepticismo de los ciudadanos sobre la capacidad

del Estado para administrar la sociedad y satisfacer las necesidades sociales

22
Santana Rabell, Leonardo y Negrón Portillo, Mario. “Reinventing Government: Nueva Retórica, Viejos Problemas”.
Revista de Administración Pública, San Juan, vol. 27, No. 2, 1995, pp. 49-64.
23
Executive Office of the President. National Performance Review: From Red Tape to Result: Creating a Govern-
ment that Works Better and Costs Less. Washington, D.C., US Government Pronting Office, 1993.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

104 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

básicas. La idea de rehacer el gobierno puede parecer inadecuada, a quienes

consideran al gobierno como un ente fijo e invariable, pero en realidad los

gobiernos se encuentran en constante cambio. Para ello, se presentan cuatro

consideraciones específicas:

1. Hay que creer en el gobierno. No debe contemplarse como un mal

necesario, el gobierno es el mecanismo adecuado para tomar decisiones comunes:

dónde construir una carretera, qué hacer con las personas sin hogar, qué clase

de educación se dará a nuestros hijos y el tipo de salud es necesaria para quienes

no tienen acceso a las instituciones de salud privada.

2. Una sociedad civilizada no puede funcionar adecuadamente si no tiene

un gobierno eficiente. Los gobiernos en la era industrial, con su enormes

burocracias centralizadas y sus servicios estandarizados, no son lo perfectamente

adecuadas a los nuevos retos que les presentan las sociedades en la era de la

información, rápido cambio y economías basadas en la ciencia.

3. Las personas que trabajan en el gobierno no son el problema; el problema

consiste en los sistemas dentro de los cuales trabajan. Los sistemas burocráticos

pueden cambiarse, de suerte que liberen la enorme energía de creatividad e

innovación de los servidores públicos y así, incrementar la capacidad de éstos

para servir a la población.

4. Ni el liberalismo ni el conservadurismo tradicionales resultan muy

pertinentes para las dificultades que nuestros gobiernos afrontan en la actualidad.

No se resuelven los problemas mediante un mayor o menor gasto, ni con la

creación de nuevas burocracias públicas, ni con las privatizaciones ya existentes.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 105
José Juan Sánchez González

Para volver hacer eficientes a nuestros gobiernos, debemos rehacerlos.

El problema de los gobiernos contemporáneos -según Osborne y Gaebler- no

son las personas (servidores públicos) que trabajan en sus agencias, el verdadero

mal se encuentra en los sistemas, estructuras, reglas, procedimientos y leyes que

los atrapan e inhiben su capacidad creativa. Estos sistemas (servicio civil,

presupuestos, compras y suministros) deben cambiarse si se quiere aumentar la

eficiencia. 24

La propuesta de un gobierno empresarial se fundamenta en diez principios, cuya

aplicación constituye la base para la reinvención del gobierno. Los primeros seis

principios fueron elaborados por Osborne y Gaebler directamente de sus

investigaciones, mientras que los cuatro restantes son extrapolaciones del sentido

común expuestos por estos autores. Ver cuadro No. 2.1.

Cuadro No. 2.1

Principios de la reinvención del gobierno

Principio Descripción

1. Gobierno Catalizador El principio implica transformar al gobierno tradicional como

proveedor directo de servicios en un facilitador, promotor y
coordinador, que armonice y active las iniciativas de los sectores
privados, comunitarios y las organizaciones no gubernamentales
para la búsqueda de soluciones a los problemas de la sociedad.

2. Gobierno Competitivo Consiste en exigir criterios de competencia en la prestación de servicios

mediante la eliminación de los monopolios gubernamentales y la
liberación de las fuerzas del mercado. Con esta estrategia se espera reducir
los costos de los servicios y aumentar su calidad.

24
Santana Rabell, Leonardo y Negrón Portillo, Mario. Op. cit. p.53.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

106 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

Continuación del cuadro No. 2.1

Principio Descripción

3. Gobierno inspirado por misiones Las instituciones públicas tradicionales están dirigidas por las reglas
y los procesos, no obstante, las organizaciones empresariales tienden
a minimizar las reglas y ponen su enfoque en definir claramente su
misión y objetivos. La misión es la justificación social de cualquier
organización.

4. Gobierno orientado hacia los La preocupación de los gerentes públicos debe cambiar de prioridad;
resultados de insumos y procesos a resultados. El desempeño se debe evaluar
por la calidad de los resultados, no sólo por el fiel cumplimiento de
los procesos formales.

El propósito del gobierno es servir a sus ciudadanos. A partir de la

5. Gobierno orientado hacia los clientes filosofía de calidad total, argumentan que la mejor forma para obtener
calidad es logrando satisfacer las necesidades o deseos del cliente.

La reinvención consiste en dirigir la autoridad y responsabilidad del

6. Gobierno empresarial gobierno hacia ganar dinero en vez de gastarlo y motivar a los
empleados con diversos incentivos para lograr este objetivo. Se
propone establecer el motivo de ganancia como un aspecto
importante en la provisión de los servicios públicos.

Consiste en otorgar mayor grado de autoridad para tomar decisiones

7. Gobierno descentralizado a los funcionarios en los niveles más bajos de la organización;
significa delegar autoridad; conferir poder decisional a las unidades
y empleados. Se trata de acercar las decisiones a los niveles más
próximos a los clientes; reducir las jerarquías burocráticas y fomentar
la participación y el trabajo de equipo.

Su objetivo es fortalecer las comunidades y la participación de los

8. Gobierno de la comunidad ciudadanos en las decisiones gubernamentales. Se parte del supuesto
que la comunidad tiene mayor compromiso y que entiende mejor
sus problemas que los burócratas profesionales.

Tiene como función principal anticipar los problemas, consensar

9. Gobierno previsor antes de actuar; prevenir para evitar remediar. Se basa en la necesidad
de la planeación estratégica, lo cual significa visualizar el futuro de
la organización a los fines de formular su misión, identificar los
problemas más urgentes o prioritarios y adoptar los objetivos,
decisiones y acciones para alcanzarla.

El gobierno debe explorar la idea de utilizar los mecanismos del

10. Gobierno orientado al mercado mercado para ofrecer servicios públicos. Se parte del supuesto que
el mercado puede ser estructurado para conseguir metas públicas y
evitar que los programas gubernamentales respondan a decisiones
públicas.

Fuente: Elaboración propia con base en Santana Rabell, Leonardo y Negrón Portillo, Mario.
Op. cit. p. 54-57.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 107
José Juan Sánchez González

El objetivo de la reinvención del gobierno no es cambiar los fines (el qué y para

qué) del gobierno; la tarea urgente es cuestionar y cambiar la forma tradicional y

burocrática de cómo funciona el gobierno. El problema entonces es de carácter

instrumental; es cuestión de afinar los medios, mejorar la operación de las

instituciones públicas y erradicar la burocracia. En el fondo, más que una teoría

de gobernabilidad, proponen una microgerencia pública.25

Como ya se mencionó, el Presidente Clinton en 1993 promovió la creación del

programa National Performance Review, grupo especializado del gobierno fed-

eral destinado a apoyar y promover la calidad como fundamento de servicio y

excelencia en los Estados Unidos, con este proceso se inició el segundo impulso

hacia la calidad en el gobierno estadounidense. La comisión fue encabezada

por Al Gore el 19 de marzo de 1993; los resultados se publicaron el 20 de

septiembre del mismo año, donde se destaca el propósito de ahorrar en su primera

etapa 100 millones de dólares en los cinco años siguientes. Asimismo, fue creado
en 1988 el Quality Federal Institute como herramienta para promover el programa

de calidad total, y también en ese año se empezó a otorgar el denominado Premio

de la Presidencia a la Calidad.26

25
El concepto de microgerencia pública se refiere a la gerencia pública más influida por la administración de
negocios. Constituye el nivel micro-organizacional y los aspectos relacionados con la eficiencia y la eficacia
interna. La microgerencia pública en el sector público permite imitar, adoptar y adaptar métodos, técnicas y estrategias
de la administración de negocios. A nivel macro-gerencial la situación es más compleja dado las variables políticas
que determinan el contexto de la administración pública.
26
El Premio Presidencial a la Calidad establece siete principios para identificar a las agencias gubernamentales que
alcanzan la excelencia: 1) liderazgo; 2) información y análisis; 3) planificación estratégica de la calidad; 4) desarrollo
y administración de los recursos humanos; 5) administración del proceso de calidad; 6) resultados en la calidad y
las operaciones y 7) enfoque y satisfacción del cliente.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

108 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

La propuesta de reinventar el gobierno, en realidad trata de los viejos problemas

de la Administración Pública que la nueva retórica gerencial elude o trata de

manera superficial.27 Para Santana y Negrón (1995) algunas limitaciones al

respecto son:

1. Una de la tesis centrales del libro es que la sociedad civilizada no puede

funcionar eficazmente sin un gobierno eficaz. Este es un aforismo cierto, aunque

debe considerarse que en una sociedad democrática, la eficacia o eficiencia no

constituyen los únicos valores que orientan las decisiones y acciones

administrativas en el sector público. Existen valores como: justicia social, equidad,

responsabilidad pública, protección de las leyes, apego a la ley, representatividad,

protección de los derechos civiles y honradez en la gestión pública. Por otra

parte, los conceptos de constitución o gobierno constitucional, que deberían

formar parte de los principios de cualquier reinvención del gobierno, no son

considerados seriamente. Más que reinventar el gobierno, hace falta redescubrirlo.

2. Los reformadores del gobierno deben conocer los procesos legales, las

interpretaciones judiciales y los aspectos del derecho administrativo aplicables

en su área de intervención. Por ejemplo, la misión de las agencias y otras

dependencias gubernamentales está definida en la ley que las crea; es propiamente

una directriz legislativa. Desde esta óptica, los gestores públicos sólo pueden

reinventar las misiones organizacionales dentro de los requerimientos o exigencias

establecidas por los mandatos legales. Los gestores públicos tienen que ser

27
Ibid. p. 59-62.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 109
José Juan Sánchez González

eficientes, innovadores y creativos, pero sus acciones empresariales siempre deben

efectuarse dentro del marco de la discreción administrativa permitido por la ley.

3. La metodología que se utiliza en la obra plantea serias interrogantes sobre

la posibilidad de extrapolar generalizaciones conceptuales empíricamente válidas

basadas en la descripción de historias de eventos específicos que fueron exitosos.

La selección de estos ejemplos permite probar que sus argumentos no significan

que la estrategia de ofrecer servicios públicos no pueda fracasar en otros escenarios

o condiciones organizacionales.

4. Otra limitación metodológica que radica en la obra, se debe a la carencia

en los procesos de implementación (políticos, procesales, actitudes, cultura,

comportamiento, etc.) de las estrategias empresariales. Además, se obvian aspectos

de la historia institucional, así como las características específicas del entorno

político, social, cultural y económico, que son tan importantes para tener una

visión totalizadora y científica del objeto estudiado. De las buenas intenciones y

declaraciones oficiales, los reformadores gubernamentales tienen que basarse

en un análisis riguroso de una realidad socio-administrativa que es sumamente

compleja y dinámica en cada país.

Coincidimos con lo dicho por Leonardo Santana y Mario Negrón en el sentido

que establecen “...la reinvención del gobierno debe incluir otras variables

relacionadas con la preservación y legitimidad del sistema político-administrativo,

particularmente las que se relacionan con la equidad y la redistribución de los

recursos. A pesar de sus pretensiones, la aportación más valiosa de Reinventing

Government reside en el ámbito de la microgerencia pública, pues integra y

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

110 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

aplica las ideas emergentes en el campo de la gerencia moderna para conseguir

eficiencia interna en las organizaciones (calidad total, planeación estratégica,

reingeníeria, gerencia participativa, entre otras), pero en realidad no constituye

o reinventa una teoría de gobierno”.28

2.1.5 Paradigma posburocrático y gestión pública

Otro ejemplo representativo de la gestión pública, es el libro de Michel Barzelay

(1992), que a partir de un estudio de caso sugiere consideraciones teóricas.29 El

texto es un recuento crítico de la experiencia en el Estado de Minnesota para

alcanzar una reforma exitosa de innovación gerencial y organizacional. Entre las

propuestas más importantes se encuentran la desregulación, el uso de mecanismos

de mercado y la adopción de conceptos y técnicas surgidas en la iniciativa privada,

como cliente, calidad total o el “enfoque al usuario”. Para Barzelay el cliente es

una herramienta cada vez más usada por los funcionarios públicos en la definición
y la solución de problemas.30

Al documentar la experiencia de éxito del programa STEP (Striving Toward

Excelence in Performance) en el Estado de Minnesota en la década de los 1980,

Barzelay estudia la incorporación de mecanismos de mercado y competencia

28
Ibid. p. 62-63.
29
Barzelay, Michael. Atravesando la Burocracia. Una Nueva Perspectiva de la Administración Pública. México,
Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-F.C.E., 1998, p. 46. La experiencia presentada se
refiere a un departamento staff en el Estado de Minnesota.
30
Ibid. p. 47.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 111
José Juan Sánchez González

para resolver problemas de desperdicio y lentitud en la actuación de diversas

agencias estatales, básicamente derivados del erróneo control y decisión en las

estructuras del staff del gobierno.31

El trabajo de Barzelay se diferenció de Hood y Jackson en tres aspectos

importantes.32 En primer lugar, el libro se basó en un estudio de “caso natural”,

y no en el análisis de “caso” abstracto, definido desde el punto de vista de la

aceptación de una filosofía administrativa. En segundo lugar, Barzelay no sólo se

ocupó del establecimiento de la agenda, sino también de la reelaboración de las

rutinas y culturas organizacionales en la “fase de implementación” del proceso

de elaboración de las políticas públicas. En tercer lugar, la obra explicaba el

cambio en Minnesota utilizando métodos descriptivos vinculados con una teoría

implícita, en tanto que Hood y Jackson explicaron un marco de referencia

explicativo de base teórica, para escoger los hechos en su caso estilizado.

El paradigma burocrático, según Barzelay, es que la eficiencia de la acción se

debe a la delegación específica de autoridad y a la ejecución de procedimientos

y reglas de una manera uniforme. El ejercicio del presupuesto está basado en la

idea del gasto y del ahorro, no desde el punto de vista del objetivo y de la

manera más eficiente de alcanzarlo. De esta manera, Barzelay diagnóstica un

31
Arellano Gault, David. “Gestión Pública en Estados Unidos: Crisis y Estado del Arte”. Gestión y Política Pública.
México, CIDE, vol. IV, núm. 1, primer semestre de 1995, p. 128.
32
Barzelay, Michael. “La Nueva Gerencia Pública. Un Ensayo Bibliográfico para Estudiosos Latinoamericanos (y
otros)”. Op. Cit. p. 23.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

112 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

agotamiento de dicho paradigma ante la complejidad de los contextos de acción

de cualquier gobierno moderno. El paradigma posburocrático tiene las siguientes

características:

1. Una dependencia burocrática se enfoca en sus propias necesidades y

perspectivas. Una dependencia impulsada por el cliente se enfoca en las

necesidades y las perspectivas de éste.

2. Una dependencia burocrática se enfoca en las funciones y las

responsabilidades de sus partes. Una dependencia impulsada por el cliente se

enfoca en ayudar a que toda la organización funcione como equipo.

3. Una dependencia burocrática se define tanto por la cantidad de recursos

que controla como por las tareas que desempeña. Una dependencia impulsada
por el cliente se define por los resultados que logra en beneficio de sus clientes.

4. Una dependencia burocrática controla los costos. Una dependencia

impulsada por el cliente crea un valor neto de costo.

5. Una dependencia burocrática se aferra a la rutina. Una dependencia

impulsada por el cliente modifica sus operaciones como respuesta a las demandas

cambiantes de sus servicios.

6. Una dependencia burocrática lucha por ganar terreno. Una dependencia

impulsada por el cliente compite por obtener más negocios.

7. Una dependencia burocrática insiste en seguir los procedimientos

normales. Una dependencia impulsada por el cliente introduce la opción en sus

sistemas operativos, cuando al hacerlo cumple un propósito.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 113
José Juan Sánchez González

8. Una dependencia burocrática anuncia políticas y planes. Una dependencia

impulsada por el cliente emprende con sus clientes una comunicación en am-

bos sentidos, con objeto de evaluar y revisar su estrategia operativa.

9. Una dependencia burocrática separa el trabajo de pensar del trabajo de

hacer. Una dependencia impulsada por el cliente otorga la autoridad a los

empleados operativos, de emitir juicios sobre el modo de mejorar tanto el servicio

al cliente como su valor.

En esta perspectiva, los valores de las agencias públicas deben dirigirse hacia las
nuevas palabras: cliente, calidad, valor, servicio, incentivos, innovación,

flexibilidad e impulso a la discrecionalidad de sus empleados. Sin embargo, la

mayor parte de los trabajos de Osborne y Gaebler, y del Barzelay, está sustentada
en casos de aplicación exitosos. Realizados según la filosofía de la “mejor práctica

de investigación”, estudian las políticas que han resultado ser las adecuadas y

que resultaron exitosas, sin estudiar las que no lo fueron. No obstante, existen
consideraciones que hay que tomar en cuenta.33 Primera: no se aprende de la

experiencia donde el éxito no pudo ser evaluado a largo plazo, sino sólo aquellos

definidos por el investigador de acuerdo a sus fines. Innovaciones y logros de

hoy se convierten, regularmente, en problemas del mañana. Segunda: la

transferencia de las experiencias es una ilusión. Cada caso se desarrolla en

condiciones específicas, donde los diversos factores se combinan en formas únicas

e incluso irrepetibles. El peso de determinados elementos, desde suerte y azar

33
Arellano Gault, David. Op. cit. p. 134.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

114 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

hasta liderazgo, convierte los sucesos en experiencias a considerar pero no en

modelos para repetir. Más aún, este tipo de prácticas que obtienen conclusiones

de sentido común, no es una teoría que se pueda probar.

En esta clase de estudios se violan claramente los principios de validación

científica. Respecto a la validación interna, existen obvios problemas de

maduración, selección, interacción y efectos de reacción a las medidas prescritas,

y se confunde continuamente selección con tratamiento. Ignorando la historia y

dedicándose simplemente a la descripción de prácticas exitosas, desarrollan casos

donde la demostración de la complejidad queda ausente, donde en vez de ver

una realidad compleja de actores, sólo se observan imágenes confusas hacia el

camino de casos de éxito.

La propuesta posburocrática no es tal, debido a que Barzelay no logra proponer

un nuevo paradigma con los argumentos y principios teóricos de la burocracia

elaborados por Max Weber. Lo que la propuesta posburocrática propone es elevar

el grado de racionalidad unilateral. Pasar de la legalidad planteada por Weber

hacia una racionalidad todavía más impersonal: la del mercado y su lógica. Así,
en vez de tener una posburocracia lo que se tiene en realidad, es una

ultraburocracia racional por la lógica impersonal de la competencia y la

agregación de preferencias en el mercado libre.

En suma, parece que el paradigma posburocrático de Barzelay es un regreso a la

discusión iniciada por Herbert Simon, en el sentido de que los supuestos principios

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 115
José Juan Sánchez González

del paradigma se reducen a “proverbios” con una limitada certeza científica en

el ámbito de la administración pública.

2.1.6 El caso de Australia

En el año de 1992 aparece el estudio de Colin Campbell y John Halligan acerca

del liderazgo ejecutivo y la elaboración de políticas de la gestión pública en

Australia durante ocho años de gobierno laborista en ese país (1982-1990).34

Este trabajo Political Leadership in an Age of Constraint (1992), surge del campo
de las Ciencias Políticas en el estudio de las políticas públicas.

La importancia del libro de Campbell y Halligan en este debate es el hecho de

que constituyó un estudio descriptivo y explicativo del cambio de las políticas

de gestión pública en Australia. Las evidencias del caso examinado por estos

autores, se relacionaban con los cambios ocurridos en dos dimensiones clave de

las políticas de gestión pública: las reglas institucionales y las rutinas

organizacionales. El método explicativo consistió en suministrar un informe

narrativo. La teoría utilizada para explicar los cambios en las reglas y rutinas
institucionales provenían, por una parte, de la literatura sobre la elaboración de

políticas públicas y, por otra parte, de la literatura sobre la conducción de las

intervenciones organizacionales desde posiciones de autoridad ejecutiva.

34
Campbell, Colin y Halligan, John. Political Leadership in an Age of Constraint: The Australian Experience. Pitts-
burgh, P.A. University of Pittsburgh Press, 1992

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

116 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

Siguen siendo recurrentes en la literatura de la Nueva Gestión Pública, los estudios

de caso “exitosos”, que, por un conjunto de circunstancias particulares y

específicas, no pueden reproducirse de manera automática a países en desarrollo

como es el caso de Australia.

El problema central se refiere a que se trata de “imitar” los cambios en la gestión

pública, más que “innovar” a partir de las referencias culturales, políticas y

administrativas en los países receptores. La falta de una argumentación teórica

sólida a este respecto, limita las posibilidades de acumular conocimiento útil en

el marco del estudio de la Gestión Pública.

2.1.7 Estado del arte de la gestión pública

Aunque Barzelay (2001) no incluya la obra de compilación de Barry Bozeman

(1993), sin lugar a dudas, ocupa un lugar destacado como punto de partida para
entender el estado actual del public management. Aparecida en el año de 1993,

el trabajo permite conocer diferentes disertaciones sobre un mismo tema: la

gestión pública.35

Bozeman señala que fue convocada una Conferencia Nacional de Investigación

sobre Gestión Pública en septiembre de 1991, donde 73 investigadores y teóricos

35
Bozeman, Barry (comp.). Public Management. The State of the Art. California, Jossey-Bass Inc, Publishers, 1993.
Versión en español: Bozeman, Barry (comp.). La Gestión Pública. Su Situación Actual. México, Colegio Nacional
de Ciencias Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma de Tlaxcala, F.C.E., 1999.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 117
José Juan Sánchez González

de la gestión pública, reunidos en la Universidad de Syracuse, expusieron ideas

sobre el contenido, significado y las perspectivas de la gestión pública. Los

propósitos de la Conferencia fueron: 1) evaluar el estado actual de la investigación

sobre gestión pública; 2) presentar los mejores y más modernos estudios sobre la

gestión pública; 3) favorecer el avance de la investigación sobre la gestión pública

identificando las lagunas que hubiese en la teoría, la investigación y la

metodología, y 4) facilitar la comunicación entre los investigadores de la gestión

pública.36

La obra intenta explorar la posibilidad de una teoría de la gestión pública, sus

problemas prácticos y metodológicos, más allá de las simples experiencias y

anécdotas que experimentan los gestores públicos, para intentar construir un

núcleo central de la gestión pública. Representa una seria reflexión sobre una de

las mayores debilidades de la gestión pública: su pretendido carácter teórico. A

partir del reconocimiento de que la gestión pública, representa más que una
orientación académica, un esfuerzo institucional, se proponen líneas de

investigación para superar dicha limitación conceptual.

En nuestra opinión, es una de las pocas obras que asumen la categoría “gestión

pública” –en su traducción de public management- de manera seria y reflexiva,

debido a que reconoce sus alcances, aunque también asume sus limitaciones
particulares. Resulta una consulta obligatoria para los estudiosos de la gestión

36
Ibid, p. 8.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

118 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

pública que pretenden avanzar del empirismo limitante, al debate fundado y

reflexivo de esta nueva orientación de estudio.

2.1.8 De la administración pública progresiva a la

nueva gestión pública

En 1994 Christopher Hood publicó su libro Explaining Economic Policy

Reversals, que incluía un capítulo sobre la Nueva Gestión Pública. Su propósito

principal fue dar cuenta de una dramática modificación ocurrida en el estilo de

organización de los servicios públicos, desde la Administración Pública Progresiva

(APP) hacia la Nueva Gestión Pública 37

La Administración Pública Progresiva (APP) puede ser interpretada como parte

del proceso hacia la “modernización” social. Max Weber fue el primero en 1911

en caracterizar la “democracia moderna” en términos muy parecidos a los del

modelo de la APP (incluyendo una carrera para toda la vida, pagas fijas y no

fluctuantes en función de la actividad, y un énfasis en las reglas de procedimiento).

La tradición weberiana de entender el cambio administrativo como modernización

permaneció fuertemente atrincherada y la APP fue observada como el símbolo

de la modernidad en la administración pública.

37
Hood, Christopher. Explaining Economic Policy Reversals. Buckingham: Open University Press, 1994. Hood,
Christopher “Reforma Administrativa en la Gestión Pública: Paradojas y Péndulos”. Bruge, Quim (comp.). Lecturas
de Gestión Pública. Madrid, Ministerio de las Administraciones Públicas, 1996.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 119
José Juan Sánchez González

De acuerdo con Hood (1994) es a principios de los años de 1980, que la alternativa

más potente a la interpretación weberiana de la APP, como el último paso en la

modernización funcional fue la aproximación de la “economía de la burocracia”,

propuesta por Wiliam Niskanen (1971) en su famoso libro: Bureaucry and

Representative Government, (Burocracia y Gobierno Representativo).

En realidad, para este autor la Nueva Gestión Pública es una “mata dinosaurios”

de la APP. Las explicaciones sobre el desarrollo de la administración pública

recibieron una sacudida cuando varios países de la OCDE empezaron a moverse

hacia lo que se denominaba “Nueva Gestión Pública”. En realidad existe una

analogía con los términos “nueva política” o “nueva derecha” y “nuevo Estado

industrial”, que se inventaron por razones similares.

El modelo de la NGP golpea ostensiblemente en el núcleo de las dos doctrinas

básicas de la APP (...) Una de sus proposiciones es la disminución de las diferencias

organizativas entre el sector privado y el sector público, con el fin de reducir la

evitable ineficiencia del sector público. La nueva doctrina establece que los

métodos de funcionamiento del sector público deben ser cambiados, sustrayendo

el énfasis en las reglas generales y poniendo el acento en los resultados.38

De acuerdo a Hood, existen seis dimensiones que resumen el cambio de la APP

a la NGP, que son: 1) más énfasis en la desagregación de las organizaciones

38
Ibid, p. 431.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

120 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

públicas en unidades separadas y autónomas; 2) más énfasis en la competencia

formal, tanto en organizaciones del sector público a través de la “prueba (test)

del mercado” y las franquicias; 3) mayor énfasis en la adopción de prácticas del

sector privado en el sector público; 4) más énfasis en la gestión directa (hands on

management) para tener mayor control y poder discrecional por parte de los

gestores públicos; 5) mayor importancia en establecer estándares de

funcionamiento explícitos y medibles para las organizaciones públicas en términos

de alcance, nivel y contenido de los servicios a ser provistos, y 6) más énfasis en

el control de las organizaciones públicas mediante un control de las salidas

(outputs).

Hood (1994) se diferenció de Hood y Jackson (1991) en varios aspectos

específicos. En primer lugar, la idea de que la Nueva Gestión Pública es un

“argumento administrativo” no fue mencionada. En segundo lugar, hizo referencia

a la Nueva Gestión Pública desde el punto de vista de un patrón de políticas y

prácticas descrito como un “estilo de organización de los servicios públicos” y

no desde el punto de vista de una filosofía administrativa. En tercer lugar, el

capítulo del libro de 1994 introdujo el concepto de APP -también concebida

como un estilo de organización de los servicios públicos- para describir los

cambios radicales de las políticas en la administración pública.

Una reflexión final que realiza Hood se refiere a que la Nueva Gestión Pública

simplemente representa un desarrollo de “contabilización” más allá de lo que

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 121
José Juan Sánchez González

Weber pudo imaginar y la automatización de muchos procedimientos de encajar

casos en categorías que en tiempos de Weber se hacían manualmente.39 A pesar

de que la Nueva Gestión Pública sea una sorpresa para el estándar propuesto
por Niskanen, este modelo se puede desarrollar siguiendo su propia lógica para

hacer que desarrollos como la corporatización y la contratación externa sean

predecibles.40 En realidad, el rompecabezas actual debería preguntarse por qué

el modelo de la APP duró tanto tiempo y no por qué se desarrolló para

cuestionarlo.

2.1.9 Análisis comparativo de la nueva gestión pública

En ese mismo año, Herman Schwartz (1994) publicó “Small States in Big Trou-
ble” en World Politics”. El objetivo principal fue dar cuenta de las similitudes

entre Australia, Nueva Zelanda, Suecia y Dinamarca en los años de 1980. Su

propósito fue poner los cambios ocurridos en la gestión pública bajo el alcance
de la investigación comparada de las Ciencias Políticas sobre el cambio

institucional y de políticas.41

Schwartz sostenía que la Nueva Gestión Pública había tenido lugar en un caso si

estaban presentes determinadas políticas acordes con grandes temas. Entre estos

asuntos se incluían: “dejar que los gerentes gerencien” e “inyectar competencia”.

39
Ibid, p. 488.
40
Niskanen, William. Bureaucracy and Representative Government. Chicago, Aldine-Atherton, 1971.
41
Schwartz, Herman. “Small States in Big Trouble”. World Politics, No. 46, 1994.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

122 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

El autor obtuvo evidencias de casos en áreas tan dispares como la planificación

de gastos y la gerencia financiera, relaciones entre gobierno central y los gobiernos

estatales, así como el diseño organizacional de la provisión de servicios públicos.

Lo que de acuerdo a este punto de vista se demostraba es que la Nueva Gestión

Pública no era un paradigma único y universal, ya que cada país impulsaba

determinadas políticas en aspectos que consideraba prioritarios.

Sobre estas bases, Schwartz argumentó que Australia, Nueva Zelanda, Suecia y

Dinamarca eran sumamente similares desde el punto de vista de los resultados

definidos para los casos, aunque utilizaban diferentes herramientas

administrativas. Posteriormente, procedió a explicar estas similitudes, utilizando

ampliamente una buena proporción del repertorio de ideas teóricas del campo
de políticas y de política comparada.42

La Nueva Gestión Pública estaba muy lejos de ser un paradigma universal que
podría aplicarse manera única, por el contrario algunos países utilizaban diversas

herramientas para alcanzar los mismos resultados. Esta situación demuestra que

la Nueva Gestión Pública tiene mayor apoyo en países anglosajones, que en

otros países que comparten una mayor intervención estatal.

42
Barzelay, Michael. “La Nueva Gerencia Pública. Un Ensayo Bibliográfico para Estudiosos Latinoamericanos
(y otros)”. Op. Cit. p. 28.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 123
José Juan Sánchez González

2.1.10 Reino Unido y Australia

Otro trabajo que apareció en 1994 fue el estudio comparativo de Spencer Zifcak,
entre la Iniciativa de Gerencia Financiera del Reino Unido y el Programa de

Mejoramiento de la Gerencia Financiera de Australia.43

Basado en una disertación realizada en la London School of Economics, este

libro examinó los cambios ocurridos en las rutinas organizacionales en el área

de la planificación de gastos y la gerencia financiera. Zifcak utilizó métodos

descriptivos e ideas teóricas acerca de las intervenciones organizacionales para

conducir las investigaciones sobre estas dos experiencias.

Como podrá inferirse, el campo de las ideas prácticas de la Nueva Gestión Pública

se encuentra en muy pocos países: Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, Países

Bajos, Suecia y Dinamarca. En el caso latinoamericano, mientras que nuestros

países se encontraban en ese tiempo aplicando la primera generación de políticas,

con todos los costos políticos y administrativos que afectaron las capacidades

del Estado, los países que impulsaban la Nueva Gestión Pública tenían otra clase
de prioridades y requerimientos.

Actualmente, la segunda generación de políticas impulsadas por el Centro

Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) propone cambios

43
Zifcak, Spencer. New Managerialism: Administrative Reform in Whitehall and Canberra. Buchkingham, Eng.,
Open University Press, 1994.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

124 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

en la gestión pública acordes a la naturaleza pública de los países. Sugiere sólo

de manera limitada algunas políticas de la Nueva Gestión Pública, debido a que

su implementación en la administración pública latinoamericana crea efectos

colaterales y regresivos, que más que ayudar en su modernización, puede provocar

disfunciones en la capacidad de respuesta del Estado.

2.1.11 El caso de Canadá

Nuevamente Aucoin publicó en 1995 un estudio comparativo sobre la Nueva

Gestión Pública en Canadá. Este trabajo incluía varios planteamientos alrededor

de un argumento administrativo.44 Este planteamiento era complejo e incluía la

formulación de un argumento doctrinal sobre las políticas de gestión pública;

una evaluación de las políticas de gestión pública en el Reino Unido, Australia y

Nueva Zelanda, y un criterio a favor de la elección e implementación de

determinadas alternativas de política en Canadá.

El argumento administrativo de Aucoin concernía a las precondiciones para el

buen gobierno, definido como políticamente responsable y capaz de formular e

implementar políticas públicas sustantivamente valiosas.45 En primer lugar, hay

un argumento a favor de contar con un servicio civil de carrera, a partir de tomar

en cuenta la historia administrativa. En segundo lugar, Aucoin afirma que la

cuestión relativa a la estructuración y gestión de la relación entre un servicio
44
Aucoin, Peter. The New Public Management: Canada in Comparative Perspective. Montreal, IRPP, 1995.
45
Barzelay, Michael. “La Nueva Gerencia Pública. Un Ensayo Bibliográfico para Estudiosos Latinoamericanos (y
otros)”. Op. Cit. p. 29.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 125
José Juan Sánchez González

civil de carrera y los ministerios debería ser enfrentado como si se resolviese un

problema agente-principal. La solución propuesta fue que los ministros escribieran

contratos explícitos conteniendo metas específicas para los productos. Este

argumento fue elaborado mediante la aplicación de la teoría agente-principal a

las circunstancias del gobierno. El tercer planteamiento concierne a la gestión

interna de las agencias de gobierno. A partir del concepto de organizaciones de

buen desempeño, el autor defiende la idea de poner énfasis en la gente, en el

liderazgo participativo, en los estilos de trabajo innovadores y en una fuerte

orientación al cliente. Este argumento fue elaborado mediante la aplicación de

las doctrinas gerenciales de moda, a las burocracias públicas.

En suma, Aucoin puso en estrecho contacto tres universos de discurso vagamente

asociados: 1) la teoría normativa de la administración pública; 2) la Nueva

Economía Institucional y 3) el pensamiento gerencial. De cualquier manera, el

servicio civil de carrera no ha desaparecido de aquellos países que lo impulsaron

–Estados Unidos e Inglaterra- en realidad, sólo se han realizado reformas para

flexibilizarlo y ponerlo a tono con las nuevas condiciones prevalecientes en el

contexto de la gestión pública.

2.1.12 La gestión política de Moore

Otra ambiciosa investigación fue publicada por Mark. H. Moore (1995).46 Este

trabajo presentó un argumento administrativo, dirigido principalmente a los

46
Moore, Mark H. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, MA: Harvard University Press,
1995. Versión en español: Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público. Barcelona, Paidós, 1998.

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126 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

ejecutivos designados y de carrera en los Estados Unidos. A diferencia de Hood

y Jackson, el tema del argumento administrativo de Moore fue el liderazgo

ejecutivo. Consecuentemente, en lugar de lidiar con los temas recurrentes del

diseño organizacional, este libro adelanta un punto de vista acerca del rol de los

gestores públicos. El autor presenta su obra en los siguientes términos:

En primer lugar, expone una filosofía de la gestión pública, es decir, una idea de

lo que los ciudadanos debemos esperar de los gestores públicos, las

responsabilidades éticas que asumen al tomar posesión de su cargo y lo que

constituye una ejecución virtuosa. En segundo lugar, presenta diferentes esquemas

de diagnóstico para guiar a los gestores en el análisis del contexto en el que

operan y calibrar el potencial para llevar a cabo una acción efectiva. En tercer
lugar, identifica tipos de intervención que los gestores pueden realizar para

explotar el potencial del contexto político y organizativo con el fin de crear

valor público.47

Para Barzelay el argumento administrativo de Moore (1995) incorpora dos tipos

de planteamientos.48 El primero fue un argumento político con un sentido

coincidente con el que se ha dado al término en ese momento. Según este

planteamiento los gestores públicos deberían discernir los mandatos de sus

agencias, involucrándose en la gestión política. La segunda exposición

47
Ibid, p. 19.
48
Barzelay, Michael. “La Nueva Gerencia Pública. Un Ensayo Bibliográfico para Estudiosos Latinoamericanos (y
otros)”. Op. cit. p. 31.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 127
José Juan Sánchez González

correspondió al análisis de casos para describir cómo las situaciones

administrativas han sido manejadas por los gestores públicos.

Moore afirma que muchas de las técnicas de la gestión empresarial son igualmente

aplicables al sector público, dicho debate se plantea de manera errónea ya que

el sector público crea valor de una manera diferente al sector privado. Así, el
sector público a pesar de poder crear valor en la provisión de determinados

bienes y servicios que el sector privado no puede producir, fundamentalmente

crea valor en la manera en que produce dichos bienes, es decir, mediante el

diálogo comunitario, la participación social y el respeto a los valores

constitucionales y democráticos.49

El argumento administrativo de Moore puede ser parcial e imperfectamente

codificado. Este argumento incorpora tres subargumentos principales. El primero

tiene que ver con el concepto de valor público.50 Para Barzelay este argumento
no concierne a la gestión pública; más bien suministra razones para rondas

posteriores de argumentación acerca de las burocracias públicas y del rol de los

gestores públicos. Sin embargo, estoy de acuerdo con Moore en el sentido de

que las aspiraciones colectivas de un conglomerado político, más que cualquier

otra consideración aislada, determina dónde radica el valor público. Las

propuestas de cualquier actor u observador respecto a qué podría constituir un

49
Moore, Mark H. Op. cit., p. 17.
50
El concepto de valor público se relaciona con aquel de una filosofía pública del gobierno, que se centra en el
“gobierno en acción”, más que en apropiados arreglos institucionales.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

128 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

incremento o un decremento en el valor público deben sustentarse en una

evaluación apropiada de las aspiraciones colectivas de un conglomerado político.

Una segunda argumentación de Moore es la importancia de las circunstancias

en las cuales operan las burocracias públicas. Las circunstancias moldean las

oportunidades para la creación del valor público. El valor público es un punto

de vista, a partir del cual, se evalúan los cambios imaginados con respecto a lo

que hacen las agencias del gobierno y a su entorno político.

Por último, destaca en la argumentación de Moore el papel de los gestores

públicos, que consiste en discernir oportunidades, formular una estrategia para

alcanzar el éxito organizacional, traducir esta estrategia en una intervención

organizacional planificada y llevar a cabo esta intervención con habilidad. Una

primera apreciación consiste en desarrollar el rol del gestor público como un

empresario y un estratega. Una segunda consideración se refiere a identificar las

funciones organizacionales y los tipos de intervenciones que se supone tienen

que desempeñar los gestores públicos, tales como la gerencia pública y la

reingeniería, respectivamente. Un tercer tipo de especificaciones consiste en

identificar las acciones puntuales, que se supone debe asumir un gestor público,

tales como la formulación del enunciado de la misión.

El gestor público, para Moore, es quien debe estimular y conducir el diálogo

comunitario para la definición y constante evaluación de la gestión pública. El

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 129
José Juan Sánchez González

directivo tiene que potencializar su capacidad política, expresada de manera

efectiva a través de su gestión política (political management). Fundamentalmente,

el gestor público debe encargarse de obtener una misión o mandato explícito

para su organización o programa, de cuya ejecución posteriormente debe rendir

cuentas ante los representantes democráticos de la sociedad. No se trata de que

el gestor público imponga su propia concepción del valor público, sino que
tome la responsabilidad de obtener dicho mandato y obligarse a su cumplimiento.

En realidad, de acuerdo a la opinión de este autor, toda gestión pública es

necesariamente una gestión política.

En este sentido coincide Metcalfe (1999) cuando señala que los gestores públicos

deben no sólo administrar eficazmente la labor de sus organizaciones, deben

también participar en un proceso más estratégico y político de gestión en las

transformaciones estructurales de gran escala ocurridas en las redes de

organizaciones a través de las cuales se elaboran y aplican las políticas públicas.

Las preferencias personales determinarán si esto se considera como una

politización de la gestión o una gestión de la política. “La gestión pública y la

política están indisolublemente interrelacionadas en el proceso de gestión del

cambio en el plano interinstitucional.”51

El directivo público posee un conjunto de herramientas entre las que destaca la

gestión estratégica como instrumento para definir el valor de la actividad

51
Metcalfe, Les. “La Gestión Pública: de la Imitación a la Innovación”. En Losada Marrodán, Carlos. ¿De Burócratas
a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la Administración del Estado. Washington, Banco Interamericano
de Desarrollo, 1999, p. 48.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

130 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

organizativa y la gestión política, como principios para interactuar con los actores

del entorno en que se desenvuelve con el fin de obtener un mandato legítimo.

La gestión política como parte de las tareas de la gestión pública introduce nuevas

dimensiones, no solo técnicas y administrativas, sino que sitúa a la misión del

gestor público de manera comunitaria y consensuada. El valor público sólo puede

ser definido por los ciudadanos, no por los clientes. Esta obra rompe de manera

efectiva la visión limitada de que la gestión pública es sobretodo una gestión

administrativa.

2.1.13 Lynn

La obra de Lawrence Lynn, publicada en 1996, aunque no discute la Nueva

Gestión Pública, se refiere a temas de teoría y método de la investigación sobre

la gestión pública.52 Lo que Lynn propuso como camino hacia delante es mate-
ria de análisis. En lo general, recomendó seriamente al campo de la gestión

pública que se tornase más científico sin perder el sentido de propósito, la

jurisdicción y la legitimidad tomada de su orientación profesional. Al reconocer

que la gestión pública se presentaba como un conjunto de experiencias de

políticas implementadas por determinados países, el tema ausente en su agenda

era su fundamento teórico.

52
Lynn, Lawrence. Public Management as Art, Science and Profession. Chatham, NJ, Chatham House, 1998.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 131
José Juan Sánchez González

Lynn considera que la gestión pública requiere de mayor rigor científico en sus

interpretaciones y métodos de trabajo, para pasar de sus referentes empíricos y

prácticos, así como proponer una mayor aportación con criterios de validez
comprobatoria. La única manera para que la gestión pública no se convierta en

una moda pasajera en la administración pública, sólo es posible mediante la

aceptación seria y reflexiva de que carece de una andamiaje teórico.

En este contexto, este autor propuso que los estudiosos de la gestión pública

reorienten sus esfuerzos de manera que se restableciera un “adecuado balance”

entre su atención hacia el diseño organizacional, por un lado, y hacia el liderazgo

ejecutivo, por el otro.

En estas ideas coinciden tanto Bozeman como Lynn en el sentido de que la

gestión pública requiere de una mayor esfuerzo teórico y conceptual, para pasar

de las recomendaciones de “proverbios” a principios de validez científica con

mayor rigor y sustento argumentativo. Dejar que el conocimiento factual continúe

predominando en la gestión pública es condenarla como una simple moda

emergida del public choice y el gerencialismo, que no genera conocimiento

para la Administración Pública.

2.1.14 La nueva gestión pública en el año 1996

En el año de 1996 se incluyen tres publicaciones significativas relacionadas con

la Nueva Gestión Pública. La primera fue la compilación realizada por Ferlie, en

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

132 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

el que se analiza el estudio del Servicio Nacional de Salud del Reino Unido.53

Parte del trabajo aborda las principales decisiones de política realizadas por los

centros institucionales de poder, mientras que otras partes tratan sobre las
intervenciones organizacionales desde varias posiciones de autoridad ejecutiva

en el interior del sistema de salud. En realidad, el estudio hizo énfasis

principalmente en el diseño de organizaciones programáticas más que en el

liderazgo ejecutivo o en las políticas de gestión pública.

Una segunda publicación fue el libro editado por Johan P. Olsen y B. Guy Peters.
Se trata de un esfuerzo colectivo, en el que destaca el capítulo sobre el Reino

Unido escrito por Christopher Hood. El tema central se centró en el

“establecimiento de la agenda”, si se toma este argumento para incluir la

“especificación de alternativas”, el otro proceso analítico que opera en la fase

previa a las decisiones del proceso de elaboración de las políticas. Su método

consistió en suministrar un informe descriptivo de los eventos, histórica y

analíticamente significativos del caso del Reino Unido.

Otro estudio publicado en 1996 fue el libro de Allen Schick, que en conjunto
con el Departamento de Tesoro y la State Servicies de la Comisión de Nueva

Zelanda analizan el caso en este país.54 La primera parte de esta investigación

consistió en un informe narrativo que examina cómo tuvo lugar la “revolución

53
Ferlie, Ewan, Andrew Pettigrew y Louise Fitzgerald. The New Public Management in Action. Oxford, Oxford
University Press, 1996.
54
Schick, Allen. The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change. Wellington,
State Services Commission and the Treasury, 1996.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 133
José Juan Sánchez González

burocrática” en Nueva Zelanda. El tema central fue la aplicación de las políticas

de gestión pública, en los campos de la planificación del gasto, la gestión

financiera, el servicio civil y las relaciones laborales.

A diferencia de Boston (1991) Shick estaba presentando su propio argumento

administrativo con el propósito de elevar el debate sobre la gestión pública en

Nueva Zelanda, más que describir el argumento del Departamento del Tesoro

con la finalidad de explicar las opciones de política.

La publicación de estos libros en 1996 en torno a la Nueva Gestión Pública

mostraron nuevamente que se trataba de estudios de caso de Reino Unido y

Nueva Zelanda. En ese tiempo la NGP ya tenía un mayor desarrollo de

experiencias empíricas, pero los trabajos teóricos faltaban por escribirse.

2.1.15 La nueva gestión pública de 1998 a 2000

Entre los libros del periodo comprendido de 1998 a 2000 se encuentra el estudio

de Eugene Bardach que centra su interés en la operación de organizaciones

programáticas, y en particular, en cómo identificar y aprovechar oportunidades

para alcanzar metas de políticas a través de la colaboración entre agencias.55

55
Bardach, Eugene. Getting Agencies to Work Together: The Practice and Teory of Managerial Craftsmanship. Washington,
D.C., Brookings, 1998.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

134 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

También propuso el “análisis de prácticas inteligentes” como una forma

esencialmente teórica de conducir un diálogo científico y profesionalmente

relevante entre ideas y evidencias.

Un segundo libro en 1998 fue el de Christopher Hood, en el que retomó el

modelo de Hood y Jackson relativo al establecimiento de la agenda. El volumen

incluyó varios capítulos donde comenta a la Nueva Gestión Pública, desde una

perspectiva analítica y crítica. Al año siguiente, la Institución Brookings publicó

el estudio de Donald Kett (1999) sobre la “revolución global de la gestión

pública”.56 Por último, en el año 2000 aparecieron diversas publicaciones

referidas a la Nueva Gestión Pública.57

2.1.16 Dos estudios de caso recientes: México y Brasil

Un reciente artículo aparecido en la publicación del CLAD, escrito por

académicos del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), ofrece

una interesante discusión sobre las políticas de la gestión pública en el área de la

planificación de gastos y gestión financiera.58 El planteamiento está dirigido

específicamente a los participantes en los procesos de reforma de los sistemas

presupuestarios en México. Un segundo argumento consiste en cómo estudiar y

argumentar en torno a la Nueva Gestión Pública.

56
Kettl, Donald F. The Global Public Management Revolution. Washington, D.C., Brookings Institution.
57
Pollitt, Christopher y Geert Bouckaert. Public Management Reform. Oxford, Oxford University Press, 2000.
Lane, Jan-Erick. New Public Management. London, Routledge, 2000. Barzelay, Michael. The New Public Manage-
ment: Improving Research and Policy Dialogue. Berkeley, University of California Press, 2000.
58
Arellano Gault, David, José Ramón Gil, Jesús Ramírez Macías y Angeles Rojano. “Nueva Gerencia Pública en
Acción: Procesos de Modernización Presupuestal”. Reforma y Democracia, Caracas, CLAD, junio 2000.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 135
José Juan Sánchez González

El principal argumento dirigido a los participantes en el proceso de reforma

presupuestaria en México se presenta de la siguiente manera. Si se acepta la idea

general de utilizar el sistema presupuestario como un instrumento para lograr la

aspiración de una gestión de gobierno orientada a los resultados, el debate debería

abordar varios temas relacionados. El primer tema es cuál debería ser el rol de y

las relaciones entre el departamento responsable del presupuesto, la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público y los departamentos que efectúan el gasto. En la

medida en que este rol y estas relaciones están moldeadas por reglas institucionales

(un concepto que se relaciona con el marco normativo y legal) y por rutinas
organizacionales, una interrogante pertinente se refiere a cómo deberían

evolucionar estas reglas y normas.59

Estos autores sostienen que la reforma presupuestaria es un proceso de

aprendizaje. La interrogante de qué pueden aprender los mexicanos, acerca de

la reforma presupuestaria en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, la

responden de dos maneras. Primero, es que las aspiraciones y argumentos que

orientan la reforma presupuestaria en México es similar a la orientación hacia

los responsables de la elaboración de las políticas de gestión pública en los

casos ya citados. Segunda, es que el proceso de reforma presupuestaria en México

ha sido, y necesariamente seguirá siendo similar en aspectos clave, al de los

casos de Nueva Gestión Pública ya mencionados, como es el hecho de que la

reforma presupuestaria requiere de cambios en las rutinas y la opinión favorable

59
Barzelay, Michael. “La Nueva Gerencia Pública. Un Ensayo Bibliográfico para Estudiosos Latinoamericanos (y
otros)”. Op. Cit. p. 42.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

136 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

de todos los participantes en el sistema: agencias centrales, departamentos que

ejecutan los gastos y los políticos. Aunque en el caso de México es muy discutible

todavía que sea considerado como un caso exitoso de NGP.

En segundo lugar, existe el artículo de Tendler y Freedheim (1994) en el que

analiza el Programa de Agentes de Salud (PAS) en el estado brasileño de Ceará

durante el periodo de 1987 a 1993.60 El argumento central que ubica el artículo

en la Nueva Gestión Pública, se refiere a que el éxito del PAS se debe, en parte,

a la decisión del gobierno estatal de remar junto a los gobiernos municipales

(por ejemplo, seleccionando los agentes de salud a nivel de la línea del frente),

en lugar de limitar sus actividades a timonear (por ejemplo, diseñando

lineamientos de programas y financiando posiciones a nivel municipal). Este

diseño programático, argumentan estos autores, hizo posible que el programa

evitase adoptar una modalidad de trabajo habitualmente destinada al fracaso,

que incorpora las prácticas “patrimonialistas” de los alcaldes.

Como podrá inferirse, este desarrollo académico hacia la Nueva Gestión Pública

deja muchas enseñanzas teóricas y prácticas en la administración pública. Hood

(1994) afirma que todavía se carece de criterios para medir y comparar ambos

estilos de gestión pública –APP y NGP- además de que la distinción entre cambio

superficial y cambio profundo siempre ha sido difícil en las organizaciones

públicas.61 Incluso, el modelo de gestión pública de la APP no ha desaparecido
60
Tendler, Judith y Sara Freedheim. “Trust in a Rent-Seeking World: Health and Government Transformed in
Northeast Brazil”. World Development, No. 22, 1994.
61
Hood, Christopher “Reforma Administrativa en la Gestión Pública: Paradojas y Péndulos”. Op. cit., p. 487.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 137
José Juan Sánchez González

en la misma medida en todas partes, debido a que el proceso todavía está en

curso. Algunos investigadores consideran estos cambios como una rápida sucesión

de modas efímeras que tienen breves momentos de gloria antes de caer en el

olvido y no como una tendencia de fondo en la gestión pública. La Nueva Gestión

Pública puede ser considera como una rueda de modas administrativas, donde

cada moda, por extraña que parezca, volverá algún día.

Pero sí la interpretación ofrecida anteriormente es incorrecta –señala Hood- no

todo en la Nueva Gestión Pública son simples modas propagandísticas. Es difícil

concluir que la extinción de la APP fuera debido a un poder meteórico de nuevas

ideas o de evidencias. Muchas de las ideas han sido versiones recicladas de

viejas doctrinas. Antes del libro de Osborne y Gaebler (1992) la literatura sobre
el gerencialismo en los servicios públicos consistió en listas de comentarios de

académicos escépticos. “Como conjunto de ideas, hay elementos para argumentar

que la NGP parece más un conjunto de reflexiones derivadas de la práctica,

especialmente en los países anglosajones, que el producto irrefutablemente lógico

de un experimento baconiano”.62

2.2 Políticas de la nueva gestión pública

Las propuestas de la Nueva Gestión Pública son tan amplias y variadas como su
utilización. En estas se encuentran desde instrumentos, técnicas o tecnologías,

que por su propia naturaleza tienen un éxito circunstancial y cambian con

62
Ibid, p. 488.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

138 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

extraordinaria rapidez, así como propuestas acerca de la mejor manera de vincular

las relaciones entre las organizaciones públicas y los ciudadanos con relación a

la provisión de bienes públicos.63

Estos planteamientos se encuentran entre las ideas de la Nueva Gestión Pública

(NGP) que, en su conjunto, tienen la pretensión de construir alternativas a los

modelos tradicionales de gestión pública. Sujetas a una amplia discusión se

presentan de manera sucinta.

1. Reducción del tamaño del sector público: el principal postulado de la

Nueva Gestión Pública es la reducción del sector público en tamaño, recursos,

ámbito e influencia. La privatización es la herramienta más recurrente para

justificar la ineficiencia del sector público y la supuesta superioridad del mercado

para asignar recursos. El planteamiento de los promotores de la Nueva Gestión

Pública es que existe un excesivo intervencionismo estatal que busca propiciar

un mayor control de la burocracia, el cual tiene un efecto pernicioso que desactiva

la libre competencia en el mercado.

2. Descentralizar las organizaciones: una de las aspiraciones más inmediatas

de los reformadores ha sido terminar con el supuesto gigantismo de las

organizaciones públicas. La descentralización tiene como propósito central

acercar las organizaciones a los ciudadanos y aproximarse a sus necesidades y

63
Olías de Lima Gete, Blanca. Op. cit. pp.13-28. Señala que: “Más difícil es intentar sistematizar el contenido y las
orientaciones predominantes de la NGP. Como se ha puesto de manifiesto en numerosas ocasiones, con la idea de
gerencia pública estamos invocando un conjunto difuso de supuestos, conceptos, tecnologías y prácticas de indudable
pujanza y difusión, pero de más que discutible coherencia, que en los últimos años se ha convertido en el aliado
imprescindible de la nueva administración pública”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 139
José Juan Sánchez González

aspiraciones. La proximidad a los ciudadanos significa también llevar los centros

de decisiones a los lugares donde los problemas se plantean.

3. Jerarquías aplanadas: descentralizar las organizaciones públicas es una

parte del proceso de cambio en la Nueva Gestión Pública; eliminar la abundancia

de escalones jerárquicos y de jefaturas intermedias es el siguiente paso. La idea

central es que aplanar las organizaciones (disminuir los niveles jerárquicos) tiene
también otros efectos en la mejora interna de la gestión: los trámites se acortan y

el tiempo necesario para completar los procesos se reducen sensiblemente.

4. Ruptura del monolitismo y especialización: implícita en las propuestas

anteriores está la idea de poner fin a las grandes organizaciones administrativas

creando en su lugar organizaciones más pequeñas y mejor adaptadas al entorno.

El instrumento idóneo es la idea de la agencia. El sistema de agencia implica la

creación de unidades gestoras independientes de las estructuras centrales. La

característica de esta forma de gestión es la autonomía y el establecimiento de

objetivos claros, los cuales se comprometen por medio de vínculos contractuales

bajo criterios de racionalidad económica.

5. Desburocratización y competencia: el nuevo modelo es también una

ruptura con los métodos burocráticos de gestión de los asuntos públicos y de la

producción de bienes y servicios. El núcleo de esta propuesta es liberar a las

nuevas organizaciones del pesado lastre de los procedimientos, el formalismo y

la irresponsabilidad, característicos de la burocracia, que en su momento

aseguraron la regularidad, estabilidad y legalidad en la prestación de los servicios

públicos, que en la actualidad constituyen un obstáculo en un entorno cambiante

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

140 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

y dinámico. La quiebra del monolitismo es también la quiebra del monopolio y

de la coherencia burocrática. En contrario, la Nueva Gestión Pública propone la

fragmentación, que distintas organizaciones compitan por recursos, por servicios

y por clientes.

6. Desmantelar la estructura estatutaria: uno de los obstáculos tradicionales

y reiterados para una gestión basada en los resultados es la estructura estatutaria

de los empleados públicos. La gestión de personal, una de las variables sobre las

que más énfasis están poniendo las nuevas tecnologías, requieren de instrumentos

claramente incompatibles con la función pública. Las propuestas de la Nueva

Gestión Pública afectan dos aspectos: la estabilidad en el empleo y las

retribuciones. Los principios de que puesto y retribución deben ir unidos ignora

la relación existente entre desempeño y motivación.

7. Clientalización: la Nueva Gestión Pública ha traído una nueva visión del

usuario de los servicios públicos. La noción de cliente promovida por los

reformadores implica un cambio radical en la orientación de los servicios públicos.

La introducción del concepto de cliente, como innovador y renovador del servicio,

se ha hecho dentro de la polémica acerca de las connotaciones instrumentales y

mercantiles que su uso encierra. “Lo que la idea del cliente permite superar es la
percepción imperfecta que el mercado público tiene de las preferencias de los

ciudadanos. Convertir a los ciudadanos en clientes significa también dotarlos de

relevancia y de poderes sobre los servicios que recibe (empowerment)”.64

8. Evaluación por resultados: una de las características de la Nueva Gestión

Pública es el desplazamiento de los sistemas de control tradicionales –control

64
Ibídem.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 141
José Juan Sánchez González

de legalidad y financiero contable- y su reemplazo por la evaluación de resultados.

La evaluación por resultados pone el acento en los resultados de la gestión y

buscan medir o ponderar la adecuación entre éstos y los objetivos perseguidos.

9. Gerentes públicos o managers: la idea central del gerencialismo se resume

en la frase “dejar que los gerentes públicos gestionen”. Esta afirmación supone

un cambio en la relación entre políticos y gestores, la cual tiene como propósito

separar la política de la administración. Se supone que liberados de las distorsiones

intervencionistas de los políticos, los gestores públicos pueden concentrar su

atención en “lograr que las cosas se hagan”.

10. Responsabilidad: el tema de la responsabilidad es uno de los elementos

centrales de la Nueva Gestión Pública. En este panorama el gestor público no

tiene incentivos distintos a los del mercado, por lo que se guía por el propio
interés y tiende a buscar las oportunidades, para el servicio y su propia promoción.

La capacidad para decidir qué debe hacerse y cómo debe hacerse implica

rendición de cuentas y responsabilidad por la gestión. El gestor público responde

ante las autoridades que le nombraron que son las que legítimamente ostentan

el poder y la responsabilidad.65

11. Potenciación de gestores y clientes: enlazada con el fortalecimiento de la

idea del líder innovador, capaz de identificar oportunidades internas y externas,

y gestionarlas, los promotores de la Nueva Gestión Pública han acuñado un

65
Ibídem. Esta autora señala que: “Coherentemente con sus postulados la NGP desplaza la rendición de cuentas
del ámbito político al del consumo y traslada las obligaciones de la administración a la esfera del mercado. Son los
clientes de los servicios públicos los que deben evaluar los servicios que se prestan y, por tanto, el éxito o el fracaso
de la gestión. El árbitro del interés público no es político, ni el gestor, es el ciudadano en su versión de cliente o
consumidor de los servicios públicos. En última instancia, tanto la legitimidad del gobierno como la de la
Administración tienen la misma fuente, el consentimiento de los ciudadanos”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

142 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

nuevo concepto: la potenciación o capacitación (emporwerment). Potenciar o

capacitar a los gerentes o a los ciudadanos es reconocer capacidades para tomar

decisiones relativamente autónomas y asumir un papel activo en la definición

del interés público.

En suma, la Nueva Gestión Pública actúa más como un depósito de orientaciones,

métodos y técnicas diversas que como un conjunto sistemático y ordenado de

propuestas a los que acudir en función de los problemas propios, los objetivos a

alcanzar y las fuerzas de apoyo y resistencia al cambio. Más que un modelo, se

trata de un contra modelo, en el sentido de que es un conjunto diverso de

instrumentos y orientaciones cuya finalidad es acabar con un modelo específico:

el burocrático.66 La Nueva Gestión Pública responde como una ideología;

propiciando una sola respuesta –contenida en la gerencia pública- frente a la

diversidad de los problemas y las situaciones.

Por su parte Ramió (2001) afirma que existen dos enfoques en la Nueva Gestión

Pública: una mayoritaria, la corriente neoempresarial, y otra minoritaria, la

corriente neopública. La visión neompresarial se ha impuesto de forma unilat-

eral entre los políticos y los gestores profesionales de los países de América

Latina y del Caribe, mientras que la visión neopública comienza a ganar terreno

como contrapuesta a esta visión de corte gerencial.67

66
Ibid, p. 21.
67
Ramió Matas, Carles. “Los Problemas de la Implementación de la Nueva Gestión Pública en las Administraciones
Públicas Latinas: Modelo de Estado y Cultura Institucional”. Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 21,
octubre de 2001, p. 77.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 143
José Juan Sánchez González

La Nueva Gestión Pública agrupa muchas corrientes y modelos de gestión

diferentes; unos analíticos, la mayoría de carácter normativo; unos genéricos y

otros más concretos. En este contexto, el enfoque neoempresarial pone énfasis

en la economía, la eficacia y la eficiencia de los aparatos públicos, y que proponen

una clientelización de los ciudadanos; por el otro lado, existe el enfoque

neopúblico que pone especial atención en la repolitización, la racionalización y

el control de la externalización de los servicios públicos, la participación

ciudadana y la ética en la gestión pública.68

El peso real de estos dos grupos de corrientes es muy desigual: el enfoque

neoempresarial representa la mayoría de la literatura y resulta ser la fuente de

inspiración directa de un significativo número de equipos de gobierno de nuestras

administraciones. El enfoque neopúblico en cambio, es claramente minoritario

tanto en el mundo académico como en las bases conceptuales de las innovaciones

en la gestión pública de nuestras administraciones.

Por ello, la asimetría se agudiza a un nivel de impacto real de ambas corrientes,

ya que las aportaciones neopúblicas son mucho menos atractivas para los gestores
políticos y los gestores profesionales que las aportaciones neoempresariales. Los

valores asociados a la visión neopública (ética pública) son “sólo” valores que

pueden aparecer en el plano normativo (códigos deontológicos, declaraciones

de principios) y que, pueden incorporarse en un nivel formal del discurso. Estos

68
Ibid, p. 80.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

144 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

valores están en franca desventaja con valores neoempresariales de carácter in-

strumental que van acompañados de herramientas que favorecen su inmediata

implementación.

En una perspectiva similar, Longo y Echevarría (2001) señalan que deben

establecerse claramente los cambios producidos por la Nueva Gestión Pública

(NGP).69 En primer lugar, la NGP no tiene por objeto las transformaciones en las

instituciones políticas dentro o fuera del poder ejecutivo; es decir, no incluiría

cambios en las instituciones que afectan el origen, distribución y formas de

legitimación del poder político, la naturaleza del régimen político, las relaciones

entre los poderes del Estado, la estructuración territorial del poder y los cambios

en los sistemas de representación. En segundo lugar, tampoco abarcaría cambios

en el papel del Estado a través de una modificación extensiva o restrictiva de sus

responsabilidades ante la sociedad. Esto sería el cambio de reformas sustanciales,

a partir de políticas públicas, empezando por la económica y siguiendo con

otras de carácter sectorial (educación, trabajo, sanidad, vivienda y agricultura,

entre otras).

El énfasis de los reformadores bajo la visión de la Nueva Gestión Pública, al

margen de los cambios en la política económica, ha sido incrementar la eficiencia

y la eficacia del sector público mediante nuevas disposiciones institucionales

que orienten el comportamiento de sus actores internos y externos a una mayor
69
Longo, Francisco y Echevarría, Koldo. “La Nueva Gestión Pública en la Reforma del Núcleo Estratégico del
Gobierno: Experiencias Latinoamericanas”. Peter Spink et al. Nueva Gestión Pública y Regulación en América
Latina. Balances y Desafíos. Caracas, CLAD, 2001, p. 101.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 145
José Juan Sánchez González

racionalidad económica. Sin embargo, ni las instituciones políticas, ni las

responsabilidades centrales del Estado de Bienestar han sufrido una alteración

sustancial, a pesar de la retórica del discurso político en algunos países.70

2.3 La nueva gestión pública: Limitaciones y alcances

La Nueva Gestión Pública (New Public Management) ha tenido un desarrollo

sostenido a partir de las dos últimas décadas del siglo XX. Tanto sus alcances

como sus limitaciones estructurales deben ser revisadas dentro del ámbito de la
administración pública para ubicar la verdadera naturaleza de este paradigma.

Para Barzelay (2001) la Nueva Gestión Pública refleja la idiosincrasia de las

disciplinas particulares que la nutren y, por tanto, de sus materias de

especialización. Las disciplinas que la estudian son la administración pública, la

ciencia política, el manejo (management), la economía institucional y pública,

el derecho administrativo y la sociología organizacional. Las líneas de

investigación son, entre otras, la salud, la defensa, la educación, el transporte,

los servicios sociales, así como el funcionamiento de las agencias centrales. Para
este autor la Nueva Gestión Pública es primariamente el manejo administrativo

de las políticas públicas y cada área de planeación y manejo financiero, el servicio

civil y las relaciones laborales, la organización y métodos, las auditorías y la

evaluación.71

70
Ibid, p. 102.
71
Barzelay, Michael. “The New Public Management. Improving Research and Policy Dialogue”. London School of
Economics and Political Science. www.tce.sc.gov.br/bliblioteca/ artigos/newpublicmanagement.html.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

146 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

La Nueva Gestión Pública tiene implícitas seis estrategias: 1) el modelo de manejo

público puede reemplazar exitosamente al paradigma de administración pública;

2) el Estado manejador sustituye al Estado administrador; 3) el manejo público

existe si hay un gran sector paraestatal; 4) los elementos estructurales de la

administración pública y el manejo público son dicotómicos; 5) los manejadores

forman una corporación especial de hacedores de policy y 6) hay en curso una

segunda “revolución manejarial” (Guerrero, 1999).72

La Nueva Gestión Pública se empeña en suprimir a la política como fuente del

Estado y de tal manera situarlo alrededor del concepto técnico de manejo. Manejo,

no policy, sugieren sus promotores. En realidad, esta es una de sus mayores

debilidades debido a que la Nueva Gestión Pública se encuentra basada en la

política, pues como público todo manejo que concierne al Estado está involucrado

de manera inevitable con la política. Otras debilidades de la NGP se extienden

a una variedad de ámbitos,73 como son los siguientes:

1. Involucra grandes complejidades y contradicciones, tales como las amplias

variaciones de enfoque y la ausencia de un sentido genuino y original de sus

propuestas. El concepto de manejo es antiguo y sus tópicos centrales en la

actualidad son ya clásicos en la teoría de la administración pública en los Estados

Unidos.

72
Guerrero, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cívico. México, Miguel Ángel Porrúa, 1999, p. 144.
73
Ibid, pp. 153-158.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 147
José Juan Sánchez González

2. Establece una sutil división entre los “usuarios de los servicios” y los

“consumidores de los servicios”. Estos últimos no son considerados como

recipientes pasivos de servicios, sino como clientes activos. Resulta irónico pensar
que los resultados electorales estarían determinados más por la satisfacción o

insatisfacción con los servicios públicos, que por la polítización, las campañas

políticas y una opinión pública consciente.

3. La Nueva Gestión Pública es defectuosa porque las técnicas del manejo

privado raramente se han aplicado a las operaciones del gobierno, y cuando así

ha ocurrido, su proceso de metamorfosis ha sido tal, que durante su

implementación se van transformando en técnicas de gestión pública.

4. Dentro del mercado, los clientes son soberanos que pueden defender sus

intereses y son libres de cambiar de proveedor. En cambio, los ciudadanos viven

dentro de instituciones políticas y demandan la responsabilidad pública de los

políticos y los gobernantes. En el interior del mercado, el consumidor defiende

su bienestar y se esfuerza por mejorar su posición. Por su parte, el ciudadano usa

su voz como insatisfacción, incluso como protesta violenta, pues cuando

demanda, su voz refleja la opinión pública, no la expresión anónima del mercado.

Esta situación es desdeñada por la Nueva Gestión Pública.

5. Un defecto más, es que sus promotores afirman que los servidores públicos

no tienen vocaciones personales y valores públicos, porque las técnicas del

manejo privado pueden ser transferidas hacia la administración pública. Dicha

superioridad de la gestión privada sobre la gestión pública, no está comprobada

y la realidad muestra que los fines y los medios no son comparables en la mayoría

de los casos.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

148 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

Para otro autor, la Nueva Gestión Pública ha tenido una influencia en la agenda

de los países en desarrollo, pero tiene un alto grado de retórica en la práctica. La

NGP es sólo uno de los tipos de reformas que se pueden implementar en dichos
países.74 Esto se debe a que la Nueva Gestión Pública es inapropiada para los

países en desarrollo debido a que sus problemas de corrupción y su incapacidad

administrativa de apego a la ley. Algunos casos en realidad son historias de fracaso

donde sus políticas no pudieron llevarse a cabo. Las iniciativas de la Nueva

Gestión Pública en dichos países, requieren tomar en cuenta los factores de

contingencia, y en general, las características nacionales de cada país.

Las reformas de la administración pública necesitan determinar sus propias

prioridades y guiarse por las necesidades de cada situación específica. Las reformas
bajo la Nueva Gestión Pública –según Polidano (1999)- son mucho más que las

tres “E” (economía, eficiencia y eficacia), por lo que sugiere incluir dos más:

experimentación y eclecticismo. La búsqueda de soluciones a los problemas de

gobierno en los países en desarrollo requieren de una visión más amplia que

permita apegarse y adecuarse a las necesidades específicas y particulares de los

países.

En esta perspectiva, coinciden Hughes y O’Neil en el sentido de que se presenta

a la Nueva Gestión Pública como un fenómeno internacional, por lo que sus

principales políticas pueden aplicarse a cualquier país sin importar su grado de

74
Polidano, Charles. The New Public Management in Developing Countries. Institute for Development Policy and
Management. University of Manchester, November 1999. http://idpm.man.ac.uk.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 149
José Juan Sánchez González

desarrollo. Sin embargo, en los hechos los países implementan diferentes reformas

a la administración pública en distintos momentos y por diferentes razones.75

Ormond y Löffler (1999) llegan a conclusiones significativas con relación a la

aplicación del New Public Management (Nueva Gestión Pública) en los países

de la OCDE.76 Primero, no existen modelos pre-establecidos. El cambio debe

enraizarse en la configuración específica de la historia, las tradiciones y estructuras

constitucionales y legales, las fuerzas político-administrativas, las perspectivas

económicas y sociales, así como la posición internacional de cada país. No

existe una solución única para el sector público como un todo.

Segundo, la mayoría de los elementos de la Nueva Gestión Pública no son

realmente nuevos en el sentido de que numerosos países han implementando en

el pasado algunos de estos, o con otras denominaciones. Lo que es nuevo en

relación la NGP es que el concepto global ha evolucionado a partir de un

movimiento orientado a la práctica, que se inició en forma independiente y

aislada en varios países.

Tercero, los países que han adoptado este enfoque de manera gradual, ahora

confrontan un problema de estructuras duales en el sector público: islas de reforma

75
Hughes, Owen y O’Neil, Deirdre. The Limits of New Public Management: Reflections on the Kennett ‘Revolu-
tion’ in Victoria. Monash University. http: www.willamette.org/ipmn/research/ papers/sydney/hughesoneill.html.
76
Ormond, Derry y Löffler, Elke. “Nueva Gerencia Pública: qué Tomar y qué Dejar”. Reforma y Democracia,
Caracas, CLAD, No. 13, febrero 1999, p. 3. Cabe señalar que en la traducción de este artículo el New Public
Management se emplea como Nueva Gerencia Pública, aunque para esta investigación se utiliza como Nueva
Gestión Pública.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

150 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

con orientación hacia la Nueva Gestión Pública que coexisten con organizaciones

públicas gerenciales en forma tradicional. Esta situación genera tensiones en el

proceso de reformas, como resultado de estructuras de incentivos en conflicto, y

en algunos casos inclusive llega a poner en tela de juicio lo que ha sido logrado

hasta el momento.

Cuarto, existen también importantes desafíos concernientes a la gestión de

gobierno, que no necesariamente están incluidos en el debate sobre la Nueva

Gestión Pública. Algunos de los cuales pueden haber sido exacerbados por dicha
reforma como son: el mantenimiento de toma de decisiones efectivas del gobierno

central en un contexto de devolución y globalización; gerencia de la ética en el

gobierno; educación y responsabilidad cívica en la sociedad; nuevas relaciones

entre el ejecutivo y el sector privado; y las nuevas relaciones cambiantes entre

ejecutivo y legislativo.

Asimismo, entre los problemas asociados a la corriente neoempresarial de la

Nueva Gestión Pública existen algunos que no deben de olvidarse.77 Primero,

existe problema al vincular el Estado Neoliberal (Estado Relacional) con el Estado

de Bienestar, en el sentido de que algunos servicios públicos prestados por

organizaciones privadas producen efectos asimétricos sobre los ciudadanos.

Segundo, en el modelo de administración neoliberal hay que tener presente que

77
Ramió Matas, Carlos. Op. cit., p. 82-83. Como conclusión este autor señala que hay que pasar del “que piensen
e inventen ellos” (los anglosajones) a explorar nuestros propios modelos y estrategias de modernización de la
administración pública. Lo afirmado por Metclafe, pasar de la imitación a la innovación en la gestión pública.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 151
José Juan Sánchez González

una administración pública que no “rema” puede olvidar los rudimentos básicos

de la navegación y perder el control de la nave. Tercero, se tiende a formular

objetivos de actuaciones públicas sin compromisos concretos, que son de difícil

verificación por parte de los ciudadanos. Cuarto, inspirarse en la gestión privada

es un error conceptual grave por dos razones: por un lado, la gestión pública

acredita muchos aspectos diferenciales en relación con la gestión privada y, por

otro lado, la teoría de la gestión privada es una ciencia inmadura, sus

prescripciones son totalmente coyunturales y suelen tener un margen de error

muy elevado.

Quinto, reducir la condición de ciudadanos a clientes es un paso atrás y no al

revés. Los ciudadanos son mucho más que clientes, los ciudadanos son los
accionistas políticos y económicos de las administraciones públicas y tienen

muchos más derechos de los que están asociados al rol del cliente. Entre la

administración pública y la ciudadanía no hay un contrato comercial sino un

contrato social y político. Sexto, se impulsan organismos que tienen formas

jurídicas alejadas en mayor o menor grado del Derecho Público. Por último, la

fragmentación y las formas empresariales del sector público pueden provocar

corrupción derivada de la defensa de intereses particulares y disminución de las

responsabilidades públicas.

En definitiva, debe mantenerse un conjunto equilibrado de valores de la gestión

pública. La Nueva Gestión Pública no debería referirse sólo a la promoción de

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

152 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo II De la Gestión Pública a la Nueva Gestión Pública
(New Public Management)

valores económicos. La tarea que tenemos por delante es la de hacer mayor

énfasis en los productos y en resultados efectivos, acorde con los principios

legales y políticos de la administración pública.

Para Longo y Echevarría (2001) la Nueva Gestión Pública puede considerarse en

América Latina, al mismo tiempo una realidad y una ficción. Es una realidad que
acredita la asunción generalizada de su mensaje sobre la necesidad de integrar

la racionalidad económica en el funcionamiento del sector público y la oferta de

conceptos y técnicas de gestión. Sin embargo, la idea de que la Nueva Gestión

Pública es una lista de proposiciones ideales y universales sobre lo que hay que

hacer con el aparato estatal para que éste se vuelva eficaz y eficiente, sólo puede

considerarse una mera ficción.

Los autores plantean cuatro conclusiones de la aplicación de la Nueva Gestión

Pública para América Latina.78 La primera afecta al reconocimiento del llamado

componente institucional del management, por encima del puramente técnico o

instrumental. La aceptación e implementación del management conlleva la puesta

en cuestión de culturas, intereses y sistemas de poder de los actores afectados

dentro y fuera del sector público; esto significa aceptar la naturaleza institucional

de la transformación que conlleva, y obra en consecuencia. Ha sido peor el

remedio que la enfermedad.79

78
Longo, Francisco y Echevarría, Koldo. Op. cit., pp. 147-149.
79
Los autores hacen referencia a Metclafe y Richards (1987) quienes hacen la distinción entre management como
orden instrumental y el management como orden semántico. Lo sustantivo sería su significado instrumental del
management como orden semántico, mientras que lo adjetivo serían las técnicas de gestión pública, sujetas a la
variabilidad y contingencia de la “adhocracia fragmentada” que representa el management.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 153
José Juan Sánchez González

La segunda conclusión se basa en adoptar una visión de la gestión pública acorde

con su verdadera naturaleza plural y fragmentada, sensible a los factores de

contingencia en los que se desenvuelven las organizaciones públicas y privadas.

No hay un solo management, sino muchos, parcialmente complementarios, pero

también contradictorios, fruto de un conocimiento que surge de la experiencia y

que, por lo tanto, es consustancialmente empírico y adaptativo.

La tercera conclusión es, si queremos ser coherentes con la naturaleza del

conocimiento gerencial, debe reconocerse un valor limitado. Hay cosas que el

management que conocemos puede resolver, y basta buscar los conceptos y

técnicas apropiadas. Sin embargo, el management podría contribuir a resolver,

pero sólo si se basa en la innovación y descubrimiento de conceptos y técnicas

adaptadas a los problemas que enfrenta; no basta con copiar ni descubrir mejores

prácticas; existe la necesidad de una aproximación innovadora en la gestión

pública. Finalmente, el éxito en la aplicación del management consiste en aceptar

que muchos de los problemas que enfrenta la transformación del Estado no se

pueden resolver válidamente mediante el recurso de la gerencia, sino por otras

aproximaciones diferentes.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

154 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 C a p í t u l o III
Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

La voz gestión pública tiene una diversidad de usos y de

significados. No podría afirmarse que existe una
denominación única y de aceptación generalizada que
permita integrar la totalidad de acepciones. En la actualidad,
pareciera que la gestión pública representa diferentes
orientaciones con contenidos distintos, no sólo de tipo con-
ceptual sino incluso de naturaleza ideológica. Al respecto,
a nivel teórico identifico los siguientes usos de la gestión
pública: 1) como gestión; 2) como gestión privada; 3) como
gestión empresarial; 4) como gestión de calidad; 5) como
endoprivatización y 6) como gestión pública. Por lo que
corresponde, a nivel práctico, existe una variedad de
adjetivos a la voz “gestión”, que muestran el uso
generalizado del término.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 155
José Juan Sánchez González

El objetivo esencial entonces, es revisar cada uno de los diferentes usos en la

gestión pública contemporánea para identificar sus principales postulados, así

como a sus representantes más destacados. Asimismo, introducir las principales

críticas a la gestión pública, que sirvan como marco de referencia para conocer

las limitaciones y obstáculos que tiene su implementación en los países

iberoamericanos. Para posteriormente, argumentar la recuperación de la

naturaleza de lo “político” en la gestión pública

3.1 Los usos de la nueva gestión pública a nivel teórico

Es posible encontrar todo un abanico de posiciones en torno al problema de la

sustantividad de la gestión en la administración pública: desde afirmar que la

administración pública es única y completamente diferente a la que se aplica en

el ámbito privado, hasta quienes sostienen que no es más que una modalidad

menos eficiente de gestión empresarial.1 Entre ambas posturas se sitúa un buen

número de puntos de vista intermedios que se exponen a continuación, según la

explicación de Gunn (1987):2

• La administración pública es diferente. Su realidad es totalmente ajena a

la del sector privado, existiendo elementos diferenciales como la delimitación

1
Echevarría, Koldo y Mendoza, Xavier. “La Especificidad de la Gestión Pública: el Concepto de Management
Público”. En Losada Marrodán, Carlos. ¿De Burócratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la
Administración del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p. 19-20.
2
Gunn, L. “Perspectives on Public Management”. En J. Kooiman y K. Eliassen, editores. Managing Public Organi-
zations. Londres, Sage Publications, 1987. Citado por Echevarría y Mendoza. Op. cit.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

156 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

legal de los campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes

coercitivos o un entorno mucho más complejo y variado.

• La gestión pública y privada se parecen en todo lo que no es importante.

Exceptuando las aparentes coincidencias funcionales, el trabajo de un directivo

público y uno privado se parecen poco. Las técnicas de gestión privada son

útiles en el sector público sólo de manera marginal.

• El management público es el paradigma integrador. Se destaca la necesidad

de desarrollar un concepto sustantivo de gestión pública que, por una parte,

aproveche las enseñanzas de la gestión empresarial, y por otra, desarrolle sus

propios conceptos y categorías allí donde los problemas públicos sean específicos.

• Convergencia entre la gestión pública y privada. Las fronteras entre los

sectores públicos y privados son borrosas. Más que organizaciones puramente

públicas o privadas, se trata de diferentes configuraciones organizativas en las

que se mezclan los aspectos públicos y privados.

• La gestión empresarial es una forma menos eficiente de gestión privada.

Es por ello que los métodos, instrumentos y prácticas de la gestión privada deberían

trasladarse de la forma más amplia posible al sector público.

Asimismo, Metcalfe (1999) afirma que en la actualidad se observa en todo el

mundo una tendencia a mejorar la administración pública utilizando conceptos,

herramientas y técnicas de gestión surgidas en muchos casos para resolver

problemas del sector privado. Para que la gestión pública prospere como sector

en crecimiento no se puede limitar simplemente a extrapolar el planteamiento

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 157
José Juan Sánchez González

que sirvió de base a sus éxitos iniciales, pues están apareciendo problemas nuevos

y diferentes para los cuales no se tienen respuestas prefabricadas.3 Señala que es

imprescindible y urgente poner en marcha un proceso de revisión, si no queremos

que la reforma se reduzca a un proceso autolimitador de utilización de soluciones

convencionales de gestión de empresas.

Estos argumentos pueden servir como punto de partida para identificar las

diferentes interpretaciones de la gestión pública. Desde una perspectiva teórica,

existen al menos cinco usos de la gestión pública, dentro de la literatura

especializada y que son los siguientes: 1) como gestión; 2) como gestión privada;

3) como gestión empresarial; 4) como gestión de calidad; 5) como

endoprivatización; y 6) como gestión pública. Analicemos sus aspectos más

relevantes.

3.1.1 La gestión pública como gestión

El primer uso de la voz gestión pública es como gestión. En esta corriente, no

existe una diferencia específica entre gestión pública o gestión privada: sólo es
posible la gestión. Para Roberts (1993) tanto la gestión pública como la privada

tienen elementos procesales comunes que nos permiten considerar a la gestión

como un proceso universal (Baldwin, 1987; Weinberg, 1983). Además, los

3
Metcalfe, Les. “La Gestión Pública: de la Imitación a la Innovación”. En Losada Marrodán, Carlos. ¿De Burócratas
a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la Administración del Estado. Washington, Banco Interamericano
de Desarrollo, 1999, p. 47.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

158 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

analistas han señalado una convergencia de sectores: las semejanzas en sus

funciones, enfoques administrativos y notabilidad pública (Bozeman, 1987;

Musolf y Seidman, 1980).4 De hecho, análisis recientes sugieren que todas las
organizaciones se pueden considerar como públicas en la medida en que la

autoridad política afecta su conducta y sus procesos (Bozeman, 1987). Por

consiguiente, estas investigaciones parecen indicar que es apropiado y posible

transferir la gestión privada a las dependencias públicas. Por lo que más que una

gestión pública o privada, existe sólo la gestión.

La voz gestión implica referirnos tanto a las organizaciones privadas como

públicas, así como a las llamadas de tercer nivel. Incluso entre diferentes sistemas

económicos –capitalismo y socialismo- la gestión tiene características particulares,

pero a partir de estas pueden producirse generalizaciones de conocimiento.

El crecimiento interesante del papel de la gestión es la tendencia rectora del

proceso de desarrollo y de reforzamiento del carácter social de la producción.

Este proceso adquiere formas cualitativamente distintas en la sociedad capitalista,

por una parte, y en la sociedad, por otra. Bajo el capitalismo, la tendencia objetiva
del crecimiento del papel de la gestión agrava las contradicciones propias de

este régimen, ya que la organización de la producción dentro del marco de una

u otra empresa y sus agrupaciones se halla en constante contradicción con la

4
Roberts, Nancy C. “Limitaciones de la Acción Estratégica en las Dependencias”. Barry Bozeman (coordinador).
La Gestión Pública. Su Situación Actual. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública,
Universidad Autónoma de Tlaxcala, F.C.E., 1998, p. 216.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 159
José Juan Sánchez González

anarquía de la producción capitalista considerada en conjunto. En la economía

socialista, la tendencia ascendente del papel de la gestión coincide enteramente

con el carácter planificado de dicha economía, con la ley objetiva de sus desarrollo
proporcional.5

Para Gvishiani (1980) el estudio de la gestión tiene un enfoque interdisciplinario,

es decir, de “análisis múltiple”. El economista estudia los procesos económicos;

el ingeniero, los técnicos y tecnológicos; el abogado, los jurídicos; el psicólogo,

los psicológicos, y así sucesivamente. Sostiene que la gestión se ha convertido

en una ciencia propia, cuya teoría nace de la necesidad de asegurar la máxima

eficacia de los sistemas que funcionan juntos.6 Sin embargo, afirma que la ciencia

de la gestión no puede ser considerada como una simple suma de partes de las
distintas ciencias dedicadas a la labor administrativa. La ciencia de administrar

debe ser un conocimiento sistematizado, una investigación de las leyes objetivas

a que obedece la gestión de la producción social.

Los métodos científicos de gestión significan, en primer término, que la dirección

de la producción debe basarse en el conocimiento de las leyes económicas

objetivas y en el estudio de las formas concretas de manifestación de las mismas,

es decir, no puede basarse sólo en la experiencia personal y la intuición de uno.

Los métodos científicos de gestión requieren una investigación compleja de todos

5
Gvishiani, D. Organización y Gestión. México, Ediciones de Cultura Popular, 1977, p.13.
6
Ibid. p. 16. Según el autor, la teoría de la gestión recibe apoyos de disciplinas como la cibernética, la teoría de la
información, la teoría de los juegos, la teoría de las decisiones, entre otras. Por lo que la teoría de la gestión va
adquiriendo cada vez más el carácter de ciencia exacta.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

160 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

los aspectos del funcionamiento de la empresa, considerada como un complejo

organismo económico y social. La problemática de la gestión no puede reducirse

sólo a problemas económicos y técnicos; es preciso tomar en consideración

igualmente los aspectos sociológicos y psicológicos. En la creación de la teoría

científica de la organización y la gestión debe ocupar un lugar especial el

problema del hombre en la organización.7

Como parte de su planteamiento clasifica en cinco escuelas administrativas a la

teoría de la gestión. En primer lugar, la escuela de la “administración científica”

que se remonta a principios del siglo XX.8 Formula los principios generales de la

gestión sobre la base de la investigación de todos los aspectos de la experiencia,

de los negocios (business) y de la producción. La segunda corriente es la doctrina

de las “relaciones humanas”. Analiza aquellas orientaciones que la escuela de la

administración científica había descuidado: los motivos psicológicos de la

conducta humana en el proceso de producción, las relaciones de grupo, las

normas del grupo, las barreras de comunicación y la organización informal,

para determinar las formas que influyen en la gestión. La tercer escuela, es la

llamada “empírica”. Incluye investigadores que definen a la administración

pública como estudio de la experiencia y la práctica de la gestión, algunas veces

para sintetizarla, pero en su mayoría para transmitirla a los prácticos y los

estudiantes. La cuarta corriente es la escuela de los “sistemas sociales”. Los teóricos

de esta escuela investigan la organización considerada en su conjunto, simulando

7
Ibid, pp. 490-491.
8
Ibid, pp. 35-41.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 161
José Juan Sánchez González

también ciertos procesos de organización, combinando los unos con los otros y

aclarando cuáles de dichas combinaciones resultan más propicias para lograr el

objetivo de la organización. La quinta escuela es la llamada “escuela nueva de

la ciencia de administrar”. La misión principal es investigar los procesos de toma

de decisiones con empleo de los nuevos medios y métodos matemáticos para

conocer los procesos por los que se lleva a cabo la gestión.

Las diferencias en las tendencias de aproximación entre las escuelas de la gestión,

son divergencias que reflejan las diversas etapas y formas del desarrollo de la
gestión práctica de la producción en los Estados Unidos y de otros países

capitalistas desarrollados. Asimismo son producto de las contradicciones entre

las distintas capas capitalistas que surgen en el proceso de la centralización

creciente del capital.

La tesis central de esta corriente, sostiene que no existe diferencia entre la gestión
pública y la gestión privada. La gestión pública es entendida como una parte

más amplia: el estudio de la gestión. En este enfoque se equipara a la producción

de la empresa privada con el funcionamiento de la burocracia en el gobierno. El

elemento que los enlaza es la tendencia a conjuntar el estudio de las

organizaciones –empresa y burocracia- como un mismo objeto dentro de la

gestión. Esta contradicción provoca que no sea posible diferenciar la naturaleza

“pública” de la gestión, y evita profundizar en las implicaciones “políticas” en el

proceso de la gestión pública. Tal situación representa su mayor debilidad como

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

162 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

propuesta de estudio. Sin demeritar su contenido y alcance, es un primer punto

de partida para encontrar los diversos usos de la gestión pública.

3.1.2 La gestión pública como gestión privada

El segundo uso de la gestión pública se encuentra relacionado con la gestión

privada. Aquellos que sostienen esta posición afirman que la modernización de

las organizaciones públicas se presenta frecuentemente como la sustitución de

las prácticas anticuadas de la administración pública por los métodos actualizados

de gestión de empresas privadas.9 Literalmente, señalan que la forma de hacer a

la administración pública más empresarial supone convertirla en una empresa

privada.

A partir de esta consideración, se afirma que los métodos y técnicas de gestión

privada que han resistido la prueba del mercado pueden y deben ser aplicados
en la administración pública. También supone creer que someter al sector público

a las presiones del mercado o utilizar el mercado para fines públicos, puede ser

positivo desde el punto de vista de la eficiencia y la eficacia del gobierno.

Metcalfe y Sue (1989) afirman que la experiencia extraída de la gestión privada

tiene indudablemente mucho que ofrecer al sector público.10 Este enfoque supone

9
Metcalfe, Les y Richards, Sue. La Modernización de la Gestión Pública. Madrid, INAP, Ministerio para las
Administraciones Públicas, 1989, p. 227.
10
Ibid, pp. 227-229.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 163
José Juan Sánchez González

que allí donde el sector privado haya desarrollado con éxito soluciones para

problemas específicos de gestión, no tiene sentido que la administración pública

reinvente nuevas formas de modernización. La gestión pública puede aprender

de la gestión privada, incluso aunque existan diferencias de naturaleza y

contextuales que impidan que la práctica privada proporcione soluciones

disponibles y directamente aplicables.

En realidad, el sector público se ha retrasado en comprender que el manage-

ment está más avanzado y desarrollado en el sector privado. En la gestión pública

se le considera con enorme escepticismo, exagerando las dificultades de introducir

cambios y métodos exitosos del sector privado. En la gestión privada es al

contrario, los gestores privados se sienten favorecidos con la idea de que forman
parte de un proceso de gestión más amplio y que su perspectiva y

responsabilidades se amplían al ascender de niveles inferiores a superiores. Por

lo tanto, como punto de partida puede establecerse que la gestión privada es

relevante para la gestión pública.

Aunque debe destacarse que las orientaciones del mercado para la gestión pública
están fuertemente asociadas a los valores individuales y se apoyan en las teorías

de la public choice (elección pública) del pensamiento económico. Existe una

falla central en esta perspectiva, debido a que se presenta la elección pública y

la elección privada como interdependientes en todo el proceso, no como

elementos alternativos, lo que tiene implicaciones para la gestión pública en

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

164 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

general. La dependencia en la motivación individual y los métodos de mercado

no elimina las responsabilidades de la gestión pública.

Los temas que frecuentemente se enfatizan con esa orientación de la gestión

pública como gestión privada son: 1) Mejora de la contabilidad pública; 2) cobrar

la provisión de servicios comunes dentro de la administración pública; 3) cobrar

por los servicios prestados a clientes externos; 4) contratar al exterior la provisión

de servicios (privatización) y 5) contratar servicios de gestión. A este respecto

puede inferirse que:

Tanto en el supuesto de provisión exterior de los servicios, como en el de la

contratación de directivos privados, la Administración sigue siendo responsable

de decisiones estratégicas sobre el volumen, las condiciones y la financiación

de los servicios. Se produce una interacción entre lo público y lo privado. La

gestión pública establece el marco en el que opera la gestión privada.11

Incluso en el caso de la privatización, que se ofrece como una opción de

sustitución de la gestión pública; la gestión pública y la gestión privada son

normalmente complementarias. Aunque la administración pública se desprende

de la provisión de servicios, retiene altas funciones de gestión privada para definir

en qué marco los servicios son prestados.

11
Ibid, p. 247. El sobresaltado es mío.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 165
José Juan Sánchez González

Para reforzar estas ideas, Bozeman (1998) señala que es fundamental diferenciar

a la gestión pública y la privada. El “acertijo sobre lo público” esto es, cómo los

aspectos públicos de las organizaciones afectan su gestión, “es el problema cen-

tral de la teoría de la gestión pública. Sin cierta comprensión de las diferencias

entre la gestión pública y la privada, la primera no tiene una razón de ser

intelectual (...) sin teorías de la gestión pública, lo público de la gestión podría

verse fácilmente como un problema menor de medición”.12

A diferencia del primer uso de la gestión pública (gestión), esta segunda aplicación
como gestión privada restringe todavía más entender, de manera precisa, la

naturaleza dinámica de la gestión pública. Lo que puede afirmarse es que la

gestión pública nació primero como forma de mejorar la administración pública;

después la gestión privada tuvo un mayor desarrollo dentro del ámbito de la

empresa comercial y de ahí se extrapolan técnicas y métodos al sector privado.

Guerrero (2000) describe diferencias entre la gestión pública y la gestión privada.13

En primer lugar, en los gobiernos los gestores públicos tienen una perspectiva

laboral estrecha, pues permanecen en el cargo breve tiempo en atención a las

necesidades y el calendario político, en tanto que los gestores privados

permanecen un tiempo más prolongado debido a los imperativos del mercado,

12
Bozeman, Barry. (coord.) La Gestión Pública. Su Situación Actual. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas
y Administración Pública, Universidad de Tlaxcala, F.C.E.1998, p. 66.
13
Guerrero, Omar. Teoría Administrativa del Estado. México, Oxford University Press, 2000, pp.168-169. El autor
cita a dos autores: Graham Allison. “Public and Private Management: are they Fundamentally Alike in all Unimpor-
tant Respects?”. En Richard Stillman (ed.) Public Administration: Concepts and Cases, Boston, Houghton Mifflin,
1988. Joseph Bower. “Effective Public Management”. Frederick Lane (ed.) Current Issues in Public Administration,
Nueva York, St. Martin’s Press, 1978.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

166 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

la innovación tecnológica y el diseño organizativo establecido. En segundo lugar,

otra diferencia sustancial es que el gestor público se sitúa en una atmósfera laboral

donde las tareas se han repartido con equidad, en tanto que el gestor privado se
ubica en un ambiente de alta tensión donde predominan los imperativos de la

eficiencia y la competencia.

En tercer lugar, la gestión gubernamental está sujeta a un escrutinio público abierto,

y la gestión privada obedece a evaluaciones internas, sólo interesantes para la

empresa. Del mismo modo, el gobierno enfrenta todos los días la opinión de los
medios de comunicación, siempre atentos a su trabajo; la empresa privada está

sometida a una vigilancia menos asidua. El gobierno no sólo obedece a los

dictados de la opinión pública, sino al esquema constitucional de los poderes

que lo someten a la vigilancia: el Legislativo y el Judicial.

Por último, en ambos tipos de gestión se encuentran diferencias constitucionales

de rango superior, debido a que en los negocios hay un soló jefe que centraliza

todo, en tanto que en un Estado nacional la gestión pública se confía sobre todo

al Ejecutivo, pero también de manera parcial a los otros dos poderes. Por tanto,
es una falacia pensar que la transferencia de las prácticas y técnicas de la gestión

privada en el gobierno redundan automáticamente en el mejoramiento de su

desempeño.

En suma, la administración pública debe desarrollar su propio enfoque y emplear

las aportaciones de la gestión privada de forma selectiva, orientada por un

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 167
José Juan Sánchez González

concepto de gestión pública propia más amplio e integral que el que proviene

del sector privado.

3.1.3 La gestión pública como gestión empresarial

Un tercer uso de la gestión pública es la pretensión de que ésta se convierta en

una gestión empresarial. Sin duda, se trata de la mayor aplicación de la gestión

pública en la actualidad. Aunque existe un ataque frontal al funcionamiento del

gobierno, no se cuestiona su existencia. Lo que se pretende es que el gobierno y,

por tanto, su gestión pública sea más eficiente. Dos son sus representantes más

asiduos con sus respectivas obras: David Osborne y Ted Gaebler (1992) y Michael

Barzelay (1994).

Para Osborne y Gaebler (1992) el gobierno no es un mal necesario debido a que

todos los países tienen un gobierno. El problema reside en que la gestión pública
que realiza se encuentra cuestionada en su funcionamiento y en particular en

sus resultados. Para estos autores, la gestión pública debe convertir al gobierno

con fines y medios del ente empresarial.

Cuando hablamos del modelo empresarial, nos referimos a las instituciones del

sector público que actúan habitualmente de esta forma: siempre utilizan sus
recursos de manera novedosa con el fin de aumentar tanto su eficiencia como su

eficacia.14
14
Osborne, David y Gaebler, Ted. Un Nuevo Modelo de Gobierno. Como Transforma el Espíritu Empresarial al
Sector Público. México, Gernika, 1994, p.19.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

168 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

La tesis que sostienen es simple: las formas de gobierno que se desarrollaron

durante la era industrial, con sus burocracias lentas, centralizadas, su

preocupación por las normas y los reglamentos y sus cadenas jerárquicas de

mando, ya no funcionan bien. Lograron grandes avances en su época, en par-

ticular en la etapa del avance del Estado de Bienestar, lo que Hood ha llamado la

Administración Pública Progresiva (APP), pero se apartaron de los ciudadanos.

El modelo burocrático funcionó, no porque fuera eficiente, sino porque resolvía

los problemas básicos que la población deseaba resolver.

Las líneas generales en la gestión pública considerada como empresarial parten

de los siguientes argumentos15 : 1) la mayoría de los gobiernos empresariales
promueven la competencia entre los proveedores de servicios; 2) delegan el
poder en los ciudadanos al despojar a la burocracia del control y dárselo a la
comunidad; 3) evalúan el desempeño de sus agencias, centrándose, no en los
insumos, sino en los resultados; 4) los impulsan sus objetivos, sus misiones y no
las normas y los reglamentos; 5) redefinen a sus beneficiarios como clientes y les
ofrecen opciones; 6) previenen los problemas antes de que surjan, en lugar de
limitarse a ofrecer sus servicios después de los hechos; 7) se empeñan en ganar
dinero, no sólo en gastarlo; 8) descentralizan la autoridad, adaptando la
administración participativa; 9) prefieren los mecanismos de mercado a los
burocráticos y 10) se ocupan no sólo de prestar servicios públicos, sino de
involucrar a todos los sectores –público, privado y voluntario- en acciones que
resuelven los problemas de su comunidad.

15
Ibid, p. 47.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 169
José Juan Sánchez González

A partir del reconocimiento de que el gobierno no es una empresa y que no

puede administrarse como tal, ello no imposibilita que el gobierno no pueda

tener un gobierno con mayor espíritu empresarial.16 En esta perspectiva, la gestión

pública tradicional tiene que transformarse en una gestión empresarial que

contribuya a objetivos más cuantitativos y específicos, como son la eficacia y la

eficiencia, aunque intentan olvidar valores como el interés público, el bienestar

general y los fundamentos legales basados en la Carta Magna.

Por su parte, para Barzelay (1994) la gestión pública burocrática debe

transformarse en una gestión pública posburocrática que se caracteriza por guiarse

por el usuario y orientarse hacia el servicio. El uso más común de términos como

clientes, calidad, servicio, valor, incentivos, innovación, autorización y

flexibilidad, competencia y mercado, según este autor, muestran la transformación

de la gestión pública tradicional.17 Este nuevo modelo de administración pública

se fundamenta en la prestación competitiva de bienes y servicios, el ejercicio del

control de la administración por el usuario, la introducción de sistemas de

retribución que incentivan el esfuerzo individual y la dotación de mayor

autonomía a gerentes y unidades de línea. Subraya la necesidad de construir una

cultura profesional que integre, junto con la lógica jurídico-formal, técnicas de

16
Ibid, p. 49. “El gobierno es democrático y abierto, por lo que se mueve con más lentitud que las empresas, cuyos
gerentes pueden tomar decisiones rápidas a puertas cerradas. La misión fundamental del gobierno consiste en
‘hacer el bien’, no en amasar fortuna; de aquí que los cálculos sobre costos y beneficios en las empresas se
conviertan en absolutos morales en el sector público. Con frecuencia, el gobierno debe servir a todos por igual,
independientemente de su capacidad de pago o de su demanda de servicio, y por ello no puede lograr la misma
eficiencia mercantil que una empresa”.
17
Barzelay, Michael. Atravesando la Burocracia. Una Nueva Perspectiva de la Administración Pública. México,
Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, F.C.E., 1998, p. 176.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

170 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

evaluación analítica, así como una concepción de dirección estratégica,

fundada en ideas de negociación, cooperación y liderazgo a desarrollar por

gestores públicos.18

A pesar de que varios investigadores asumen que el modelo burocrático sigue

siendo vigente mediante diversas formas de gobierno, el pretendido modelo

posburocrático sigue siendo más una aspiración que una realidad. El cuadro

siguiente muestra las características del enfoque empresarial de la gestión pública:

Cuadro No. 3.1

Comparación de paradigmas

Paradigma burocrático Paradigma posburocrático

• Interés público • Resultados que valoran los ciudadanos

• Eficiencia • Calidad y valor

• Administración • Producción

• Control • Lograr el apego a las normas

• Especificar funciones, autoridad y estructura • Identificar misión, servicios, clientes

• Justificar costos • Entregar valor y resultados

• Implantar responsabilidad • Construir la rendición de cuentas

• Fortalecer las relaciones de trabajo

• Seguir reglas y procedimientos • Entender y aplicar normas

• Identificar y resolver problemas
• Mejorar continuamente los procesos

• Operar sistemas administrativos • Lograr apoyo a las normas

• Ampliar las opciones al cliente
• Alentar la acción colectiva
• Ofrecer incentivos
• Evaluar y analizar resultados
• Enriquecer la retroalimentación

Fuente: Barzelay, Atravesando la Burocracia Op. cit., p. 177.

18
Boix, Charles. “Hacia una Administración Pública Eficaz: Modelo Institucional y Cultura Profesional”. Gestión y
Análisis de Políticas Públicas. Madrid, INAP, No. 1, septiembre-diciembre 1994, p. 21.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 171
José Juan Sánchez González

Para seguir abundando en su propuesta Barzelay (1994) sostiene que la metáfora

de Woodrow Wilson de que el gobierno es un negocio (government is a busi-
ness), propició una amplia relación entre aspectos que relacionan a la empresa y
al gobierno.19 Esta metáfora fue bien recibida por aquellos que aborrecían el
sistema de despojo (spoil system), o que no podían soportar hechos de funcionarios
incompetentes, favoritismo en las contrataciones, flexibilidad en los controles
financieros o mecanismos muy débiles de control de los organismos
administrativos.

La metáfora Government is a Business animaba a los ciudadanos a pensar en

una administración pública como un instrumento técnico más, que bien
organizado y gestionado podría convertir al Gobierno en un organismo capaz y
eficiente para desarrollar las funciones públicas imprescindibles.20

Abundando en estas ideas de una gestión pública de carácter empresarial, en

esta comparación de la empresa y el gobierno, Barzelay (1994) propone en el
cuadro lo siguiente:
Cuadro No. 3.2
Comparación entre la empresa y el gobierno
Empresa Gobierno

Empresa Poder Ejecutivo

Consejero Delegado Presidente
Búsqueda de beneficio Servir los intereses públicos
Producción Procedimientos y actividades administrativas
Funciones productivas Funciones productivas
Ejecución especializada Ejecución especializada en tareas
Producto Bienes
Servicios Programas
Empresa de servicios Organismos y agencias gubernamentales

Fuente: Elaboración propia a partir de las ideas de Barzelay, “Metáforas en la Gestión de los Servicios
Públicos”. Op. Cit.
19
Barzelay, Michael. “Metáforas en la Gestión de los Servicios Públicos”. Gestión y Análisis de Políticas Públicas.
Madrid, INAP, No. 1, septiembre-diciembre 1994, p. 17.
20
Ibídem.

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172 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

Para este autor, el traslado de Consejero Delegado a Presidente implica que el

papel del Congreso es de control del Ejecutivo, pero no de dirección del mismo.

La traslación de búsqueda de beneficio a servir los intereses públicos implica

que el servicio público en sí mismo es la única recompensa para el Gobierno.

De forma similar, el traslado de producción por procedimientos y actividades

administrativas expresa que el Gobierno opera de forma eficiente si divide sus

funciones en tareas especializadas, asignando esos deberes a funcionarios bien

preparados, los cuales deberán responder de su trabajo ante sus superiores. Según

este planteamiento, lo que era cierto y aconsejable para las corporaciones in-
dustriales tenía que serlo también para las actividades gubernamentales.21

Estas prácticas y principios han conducido a las organizaciones públicas (así

como a las privadas) a mayores niveles de rendimiento que permiten mejoras

potenciales significativas, a partir de recursos no explotados. Las ideas de

conceptos de “calidad total” o “reinvención del gobierno” deben ser relacionadas

con las concepciones que sobre estos temas mantienen los gestores públicos. En

esta perspectiva, resulta muy probable que los proyectos de mejora de la gestión

gubernamental reflejen los ideales de la práctica empresarial del siglo XX.

Para Echevarría y Mendoza (1999) existen al menos cuatro premisas en que se

basa la gestión pública vista como gestión empresarial.22 Entre ellas destacan las
siguientes:

21
Ibid, p. 17-18.
22
Echevarría, Koldo y Mendoza, Xavier. “La Especificidad de la Gestión Pública: el Concepto de Management
Público”. Op. cit., p. 27-28.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 173
José Juan Sánchez González

1. Primacía de la lógica de adaptación al entorno. Dado que la empresa

difícilmente podrá modificar con su actuación individual el entorno en que op-

era, las técnicas empresariales se orientan a favorecer la capacidad de adaptación

de la organización a las condiciones ambientales actuales y futuras.

2. Un modelo de decisión racional. La gran mayoría de las técnicas de gestión

empresarial presuponen la existencia de un responsable para la toma de decisiones

unitario, capaz de ordenar sus preferencias, formular objetivos no contradictorios,

valorar las distintas alternativas y evaluar la actuación presente de la organización

con base en dichos objetivos. El beneficio aparece como un criterio unificador

que facilita el cálculo y la evaluación de alternativas.

3. Sesgo marcado hacia la cuantificación. El mercado ofrece retroalimentación

permanente sobre el desempeño de la empresa y abundante información tanto

sobre la competencia como sobre la disponibilidad y costo de los distintos recursos

empleados. Se presupone que las transacciones individuales que se dan en el

mercado son capaces de capturar la totalidad o la mayor parte del valor creado,
y de reflejar los costos en que se ha incurrido para su creación.

4. Marcado carácter intraorganizacional. Los resultados que obtiene la

empresa se dan en función de sus propios recursos, de sus habilidades y del

esfuerzo realizado en comparación con el de sus competidores. “La definición

convencional de management como ‘la obtención de resultados a través de las

personas’ (de la propia organización) (...) es quizá la formulación más clara del
carácter intraorganizativo de los procesos de gestión empresarial”.23

23
Ibid, p. 28.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

174 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

En suma, las técnicas de gestión empresarial se pueden clasificar en dos grandes

grupos: por un lado las técnicas de dirección general de la organización que son

las más específicamente gerenciales, y por otro, las técnicas correspondientes a

una función o área especializada de la empresa. Por su relevancia práctica, a

estas se debe añadir un tercer grupo: el de las técnicas de desarrollo de habilidades

directivas.24

Muchos de los conceptos, principios y prácticas del mundo empresarial fueron

trasladados de manera casi mecánica a las operaciones administrativas públicas.

La representación metafórica de la empresa al Gobierno resulta incompleta en

este aspecto, debido a que reformadores y burócratas se acostumbraron a inferir

que los organismos gubernamentales funcionaban correctamente si realizaban

las tareas asignadas de forma coherente a las reglas. Fijadas por cada una de las

distintas comunidades profesionales implicadas en dirigir y controlar los diferentes

aspectos de las actividades de esos organismos. Concluye el autor que la

comprensión de la gestión estratégica de servicios puede ayudar a formular una

lista sistemática y detallada de cuestiones prácticas sobre cómo gestionar los

programas gubernamentales.

Esta perspectiva parte de una premisa falsa: que el gobierno funciona igual o

semejante a la empresa comercial. De antiguo, existen tratadistas connotados de

24
Dentro de las técnicas de dirección general se encuentran: planeación estratégica; gestión de procesos de cambio
organizativo; dirección por objetivos y dirección de proyectos. Por lo que corresponde a técnicas relativas a una
determinada función están: marketing; dirección de operaciones; diseño organizativo; dirección de recursos humanos;
gestión de servicios; gestión financiera; gestión de sistemas de información y control de gestión. Por último, las
técnicas de desarrollo de habilidades directivas se centran en desarrollar, habilidades de toma de decisiones,
negociación y gestión del conflicto, liderazgo, trabajo en equipo, creatividad e innovación, y capacidad de asumir
la complejidad, la ambigüedad y la incertidumbre.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 175
José Juan Sánchez González

la Administración Pública que han demostrado que el gobierno es diferente a la

empresa. El gobierno no puede concebirse, medirse o evaluarse con las mismas

herramientas que el sector privado. No obstante, que existan áreas comunes en

las que se interrelacionan el gobierno y la empresa, está claro que el gobierno

no tiene fines empresariales, que no puede utilizar siempre medios provenientes

de las empresas y que la gestión pública también es una gestión política en la

medida que debe lograr los consensos y acuerdos necesarios para alcanzar el

interés público.

3.1.4 La gestión pública como calidad

El cuarto uso de la gestión pública se encuentra vinculado al paradigma de la

calidad. El enfoque hacia la calidad en el servicio es parte fundamental de la

orientación general de las reformas en la administración del sector público que

los países miembros de la OCDE están implementando, para mejorar la capacidad

de respuesta y sensibilizar a sus instituciones gubernamentales.25

Para Ingraham (1999) la Nueva Gestión Pública tuvo dos tipos de reformas.26 El
primer grupo de reformas, conocido como “gerencialistas” se caracteriza por su

énfasis en mayor eficacia, una mejor respuesta por parte de los funcionarios

elegidos, y por la adopción de varias formas de descentralización y/o

25
Shand, David y Arnberg, Morten. “Exposición de Antecedentes”. Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de Servicios de Calidad en la Administración. México, DDF,
1997, p. 18.
26
Ingraham, Patricia W. “Administración de Calidad Total en las Organizaciones Públicas: Perspectivas y Dilemas”.
En Losada Marrodán, Carlos. ¿De Burócratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la Administración
del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p.p. 343-344.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

176 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

privatización. Entre sus políticas destacan el pago de desempeño, una mejor

gestión financiera, la subcontratación de tareas y servicios por fuera de la

organización, y el traslado de corporaciones y actividades públicas al sector

privado (Pollitt, 1990; Hood, 1995).

Al mismo tiempo se consolidó un segundo tipo de reformas orientadas hacia la

gestión de la calidad, las cuales rechazan de manera implícita los supuestos

fundamentales que respaldan los de corte gerencialista. Los esfuerzos a favor de

la calidad se concentran en mejorar la calidad y prestación del servicio y en la

mayor satisfacción del cliente. Asimismo, hacen hincapié en la participación de

los empleados en la toma de decisiones y en la comunicación dentro de la

organización.27

En la gestión de calidad se observan políticas como la potenciación del per-

sonal, las organizaciones más “planas”, una mejor comunicación y una mayor
atención al servicio del cliente, que se han convertido en principios comunes

para los gobiernos en el nivel federal y local. Sin embargo, en el sector público

las reformas y actividades de la gestión de la calidad han recibido poca atención

en comparación con las de carácter gerencialista. Aquí se hace una breve revisión

de este enfoque, a partir de las consideraciones de la gestión pública.

27
Ibid, p. 344. Para esta autora, el acento en los recursos organizativos es muy distinto al de los esfuerzos gerenciales.
El desempeño superior depende de un mejor uso de los recursos existentes y de los conocimientos y destrezas del
personal; los empleados en toda la organización participan en el logro de la calidad; el papel del directivo disminuye
significativamente, excepto con lo relativo al cliente y su satisfacción.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 177
José Juan Sánchez González

Gestionar la calidad de una institución implica realizar todas las tareas inherentes

a la consolidación de una organización que se prepara para garantizar calidad

en sus productos o procesos. Es calidad en función de un compromiso, de una

especificación de productos o servicios, del tiempo de entrega, de un ambiente

organizacional predispuesto a la mejora continua, de un conjunto de

procedimientos hechos para identificar por dónde las cosas se están haciendo
en función de un parámetro externo o norma adoptados voluntariamente.28

Los orígenes de las iniciativas de calidad en la gestión pública tienen diversas

causas. En algunos países surgieron por presiones presupuestales. En otros fue la

insatisfacción general con los servicios del sector público, aunque algunos países

tuvieron una combinación de ambos. En el Reino Unido la iniciativa fue

desarrollada y promovida por líderes políticos. En Canadá fue iniciada y

promovida por los servidores civiles. En otros países (Australia, Nueva Zelandia,

Suecia) la administración y el personal de las organizaciones gubernamentales

han iniciado mejoras en la calidad del servicio como parte de la transformación

en la gestión pública.

Para sus defensores existe un creciente interés en la gestión de la calidad orientada

al cliente, la cual está cambiando la administración del sector público y la

prestación de servicios en la mayoría de los países miembros de la Organización

28
Malvicino, Guillermo. “La Gestión de la Calidad en el Ámbito de la Administración Pública: Potencialidades
para un Cambio Gerencial”. VI Congreso Internacional del CLAD, Argentina, www.clad.org.ve/anales6/htlm.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

178 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).29 La publicación de la

obra en 1987 de la Administración como Servicio: el Público como Cliente,

refleja la importancia para determinar el valor de los servicios públicos al

ciudadano.30 Se trata del primer documento donde se promueve, de manera

institucional, a la calidad como una estrategia de mejoramiento de la gestión

pública.

La OCDE considera que existen evidencias de que las iniciativas de gestión de

calidad están cambiando la percepción del público acerca de los servicios

destinados a la población, así como la forma de interacción entre los servidores

públicos y el público, así como la forma en que está organizado el servicio a

ellos destinado. También están cambiando los tipos de servicios suministrados y

la manera en la cual se presentan dichos servicios públicos. Más aún, es prob-

able que estén alterando las relaciones entre los políticos y los gestores públicos.31

Desde el punto de vista teórico, la calidad es ahora un elemento fundamental en

el nuevo estilo de gestión de las organizaciones. Mediante la gestión de la calidad,

la gerencia participa en la definición, análisis y garantía de los bienes y servicios

que produce para la sociedad.

29
García Solana, Ma. José. “La Posición del Ciudadano: la Noción del Cliente”. En Olías de Lima, Blanca. Nueva
Gestión Pública. Madrid, Prentice Hall, 2001. Para profundizar en torno al significado de ciudadano y cliente,
puede revisarse este artículo.
30
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La Administración al Servicio del Público.
Madrid, Ministerio de la Presidencia, 1991
31
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de
Calidad en la Administración. México, DDF, PUMA, 1997, p. 13.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 179
José Juan Sánchez González

Debe entenderse por gestión de calidad al conjunto de caminos mediante los

cuales se consigue la calidad; incorporándolo por tanto al proceso de gestión,

que es como traducimos el término inglés “management”, que alude a dirección,

gobierno y coordinación de actividades.32

Dentro de las ventajas que se supone produce aplicar la gestión de calidad se

señalan las siguientes: a) su fundamento es hacer las cosas bien a la primera; b)

consiste en dar al cliente lo que desea; c) está basada en el sentido común; d) no

supone hacer más que lo necesario; e) todos los niveles de la organización están
involucrados; f) asegura el espíritu de equipo, y g) su aplicación es altamente

motivante.33 Por ello, el concepto de calidad alude a tres acepciones básicas:

1) calidad realizada: es aquella que es capaz de obtener la persona que

realiza el trabajo. Un ejemplo es el artesano que trabaja sin especificaciones,

pero se refiere también al grado de cumplimiento de las especificaciones que el

responsable de un trabajo es capaz de conseguir;

2) calidad programada: es la calidad que se pretende obtener. Esta calidad

es la que aparece descrita en un documento de diseño, en una especificación o

en un plan concreto; y

3) calidad necesaria: es la calidad que el cliente exige con mayor o menor

grado de concreción, o por lo menos, la que a él le gustaría recibir.

32
Udaondo Durán, Miguel. Gestión de Calidad. Madrid, Díaz de Santos, 1991, p. 5.
33
Ibid, p. 11.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

180 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

La gestión de calidad pretende conseguir que estas tres acepciones sean

concéntricas y que coincidan entre sí. En la medida que se asegure pasar de una

calidad realizada a una programada y después a una necesaria, los efectos podrán
ser percibidos por los clientes. Un enfoque que deje de lado alguno de estos

componentes impedirá alcanzar una calidad permanente y duradera.

La gestión de la calidad en una organización implica: identificar los procesos

que deben ser reformulados o reposicionados en función de una demanda

fluctuante; determinar las causas y efectos de los requerimientos volátiles de los

nuevos nichos de mercado; identificar vetas de diferenciación de procesos;

organizar el sistema de aseguramiento de calidad y definir procesos tecnológicos

que impliquen precisar métodos de diferenciación.34

La gestión de calidad es entendida a partir de tres enfoques perfectamente

diferenciados: el enfoque tradicional; el enfoque normativo y el enfoque de

calidad total.35 El enfoque tradicional responde al argumento de que sí las cosas

están bien, no es necesario cambiarlas. Por su parte, el enfoque normativo

reconoce que es conveniente adoptar normas voluntarias para mejorar la gestión

de la organización y asegurarse que los clientes serán satisfechos en sus

expectativas. Por último, el enfoque de calidad total supone que es imprescindible

imponer una nueva cultura en la organización para que todos sus integrantes se
involucren en la mejora continua de las prácticas y procedimientos para satisfacer

mejor al cliente.
34
Malvicino, Guillermo. Op. cit. p. 7.
35
Ibidem.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 181
José Juan Sánchez González

Sin embargo, existen opiniones en sentido contrario que polemizan en considerar

a la gestión pública como calidad, en particular en lo relativo al énfasis que

hacen del cliente como valor supremo de la gestión. Schachter (1995) realiza un
interesante ensayo en el que contrasta el modelo de ciudadanos como clientes

desarrollado por Osborne y Gaebler (1992) y el modelo de ciudadanos como

dueños propuesto por Frederickson (1994).36

Osborne y Gaebler (1992) afirman que los ciudadanos son clientes del gobierno
y que, por lo tanto, los servidores públicos deben hacer los cambios necesarios

para atender sus propósitos en la misma forma que la empresa privada atiende a

sus clientes.37 Los clientes deben estar satisfechos de los bienes y servicios
proveídos por el gobierno, deben ser consideradas sus necesidades y, por lo

tanto, se afirma que el gobierno habrá cumplido su labor. Eficiencia, eficacia,

calidad y orientación al cliente son valores supremos de la gestión de la calidad.

Por su parte, Frederickson (1994) argumenta que los ciudadanos no son clientes

del gobierno, sino dueños que eligen a sus líderes para que representen sus
intereses. El modelo centrado en clientes pone a los ciudadanos en un papel

reactivo limitado al gusto o disgusto de los servicios, esperando que los

funcionarios hagan cambios si el objeto de los clientes es suficiente. En cambio

36
Schachter, Hindy Lauer. “Reinventing Government or Reinverting Ourselves: Two Models for Improving Govern-
ment Performance”. New Jersey Institute of Technology. November-December 1995, vol. 55, No. 6.
37
Osborne y Gaebler. Un Nuevo Modelo de Gobierno. Como Transforma el Espíritu Empresarial al Sector Público.
México, Gernika, 1994.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

182 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

en el modelo de ciudadanos como dueños, estos representan un papel proactivo

y deciden lo que será la agenda gubernamental.38

Este concepto de la ciudadanía eficiente se basa en que los ciudadanos son

dueños de su gobierno, y como tal tienen el deber de involucrarse en los asuntos

públicos e instruir políticas que demanden los “accionistas”. Los ciudadanos, no

los clientes, cuentan con todas las prerrogativas constitucionales y legales que

les da su condición plena de miembros de un Estado. La gestión de calidad

reduce a los ciudadanos en simples receptores de servicios mediante el pago de

sus impuestos. Los ciudadanos tienen derechos, los clientes tienen expectativas.

Asimismo, debe destacarse que una de las características de los cambios políticos

recientes ha sido el descubrimiento (o redescubrimiento) del concepto de

“usuario” (cliente). Ello se ha relacionado tanto en las doctrinas de derecha que

enfatizan el mercado y la soberanía del usuario, como las de la izquierda que

buscan la participación y el compromiso político por abajo, a nivel de usuarios

de los servicios públicos.39 No importa el modelo de donde provengan, se debe

defender la implicación de los usuarios en la evaluación de las políticas públicas

sobre la base de una eficiencia política, así como de una eficiencia gestora.
Aunque se acepte esta idea, su puesta en práctica no será fácil, debido a las

características, necesidades y tipos de usuarios que varían en función de las

distintas políticas sectoriales.

38
Frederickson, George. “The seven principles of Total Quality Polities”. Public Administration Times, vol. 17,
1994, p. 9.
39
Jenkins, Bill y Gray, Andrew. “Evaluación y el Usuario: la Experiencia del Reino Unido”. Gestión y Análisis de
Políticas Públicas, Madrid, INAP, No. 1, septiembre-diciembre 1994, p. 47.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 183
José Juan Sánchez González

En suma, crear calidad en el servicio público es crear la capacidad, el compromiso

y la voluntad de realizar el trabajo necesario. Pero también se trata de crear el

espacio político que permita la implantación de cambios políticos. La gestión de

calidad y las organizaciones redefinidas que ésta respalda pueden hacer una

contribución importante a la gestión pública, pero sólo una contribución.40 Por

sí sola, la gestión de calidad no solucionará los problemas que enfrentan los

organismos públicos en prácticamente cada una de las naciones modernas. La

creación de servicios civiles con la capacidad de ser creativos, negociar acuerdos,

educar, iniciar, innovar, promover valores éticos públicos y manejar el cambio,

es una opción mayor para mejorar la gestión pública contemporánea.

3.1.5 La gestión pública como endoprivatización

Un quinto uso de la gestión pública lo constituye lo que Omar Guerrero (1999)

ha denominado la endoprivatización. Incluso se le puede denominar a la

endoprivatización como la privatización de la gestión pública. Antaño se privatizó

lo qué se hacía (exoprivatización), ahora el cómo se hace (endoprivatización).41

Para Guerrero (1999) cada administración pública individual ha quedado

uniformada bajo un patrón universal, formado por cinco rasgos prominentes:

1) el mimetismo organizativo de la empresa privada; 2) la incorporación del

40
Ingraham, Patricia W. Op. cit. p. 358.
41
Guerrero, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cívico. México, Universidad Autónoma del Estado de México-
Miguel Angel Porrúa, 1999, p. 105. “Hoy en día, al fracaso de la exoprivatización –enajenación del patrimonio
público- ha seguido la rutina de la endoprivatización –alineación de la gestión pública-“.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

184 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

mercado como proceso de confección de los asuntos públicos; 3) el fomento de

la competitividad mercantil; 4) el reemplazo del ciudadano por el consumidor y

5) la reivindicación entre la política y el management.42

Este modelo es el resultado de un proceso constituido por dos etapas de

privatización de los espacios públicos. La primera entraña la exoprivatización

del Estado, consiste en el procedimiento por el cual la administración pública

transfiere la producción de bienes y servicios a la administración privada. La

exoprivatización fue la etapa estratégica primigenia del neoliberalismo meditada

como ventajosa, en atención a la eficiencia del mercado que podría ofrecer a la

economía capitalista en su conjunto. La idea de exoprivatización es más nítida si

se considera el papel de los enajenadores del patrimonio público a través de un

uso diverso de la categoría de manejo público (public management), pues hacia

el principio de la década de los noventa se juzgaba que dicho manejo podía

rediseñarse para implementar el proceso de privatización.

La segunda etapa de la estrategia neoliberal consiste en la endoprivatización del

Estado, es decir, la sustitución de la gestión de los asuntos públicos por la idea, la

metodología y la técnica del manejo privado. En contraste con la exoprivatización,

en la cual el manejo público fungió como el sujeto de la transacción de cosas

hacia el mercado, en la endoprivatización ese manejo se convierte en el objeto

de una transacción mercantil. Su nombre es el “nuevo” manejo público (New

42
Guerreo, Omar. “Una Cruzada en pro de la Administración Pública: Perspectivas de la Ciencia de la Administración
Pública desde Iberoamérica”. III Congreso del CLAD. www.clad.org.ve.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 185
José Juan Sánchez González

Public Management). “En tanto la exoprivatización afecta al qué de la

administración pública, la endoprivatización lo hace con el cómo”.43

En esta posición, no se propone que la administración pública sea similar a la

administración privada, sino que la gestión del gobierno ha sido invadida y

conquistada por el espíritu empresarial privado. La primera fase fue la privatización

de la administración pública (exoprivatización); la segunda fase es la privatización

de la gestión pública (endoprivatización), tal como lo muestra el siguiente cuadro:

Cuadro No. 3.3

La era de la privatización

Exoprivatización Endoprivatización

El manejo público fungió como sujeto de la El manejo público se convierte en el objeto

transacción de cosas hacia el mercado. de una transacción mercantil.

El qué hace la Administración Pública El cómo lo hace la Administración Pública

Se privatizan las actividades estatales Se privatiza la gestión interna

Fuente: Navarro, Ernesto. Reseña del libro: Omar Guerrero, Del Estado Gerencial al Estado Cívico.
México, Miguel Ángel Porrúa-UAEM, p. 188.

El manejo público contemporáneo tiene escasa relación con el manejo público

que se ha cultivado en el pasado en aquellos países. Este último constituye un

enfoque diferente del manejo público referido, que se denomina “nuevo manejo

público”.44 El neo-manejo público no tiene ninguna relación con la administración

43
Ibid, p. 2.
44
Guerrero, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cívico Op. cit. p. 89. En este libro Guerrero utiliza la traducción
nuevo manejo público derivado de la New Public Management. Aquí se cita conforme a esta interpretación. En
esta investigación New Public Management se traduce como Nueva Gestión Pública.

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186 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
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pública tal como había sido estudiada en el pasado y en el presente, porque

derivó en la privatización en general y en el neoliberalismo, inspirado por la

opción pública. Más bien se trata del manejo privado de lo público y lo que se
denomina la endoprivatización.

Los promotores del nuevo paradigma de gestión pública, para diferenciarlo del
manejo público, lo llamaron “nuevo” manejo público (New Public Manage-

ment). Este busca encaminar no hacia la enajenación de la exterioridad del Estado,

sino de su interior, por lo que ahora prosigue con la endoprivatización de su

gestión interna. Los padres fundadores del nuevo manejo público son Milton

Friedman, Ludwing von Mises y Friedrich von Hayek. Así como James Buchanan

y Gordon Tullock, junto con Vincent Ostrom, Marcur Olsen y William Niskanen,
así como más recientemente Osborne y Gaebler y Barzelay.

El neomanejo público tiene tres elementos sustanciales: el primero consiste en

la estrategia derivada de los programas de exoprivatización de la época de Tatcher

y Reagan, hoy vinculados a la “reinvención” del gobierno de Clinton. El segundo

lo constituye el entramado doctrinario cuyo eje central es la economía neoclásica.

El tercero, fielmente asociado al anterior, está integrado por la opción pública

(public choice) y a un cierto romanticismo antiadministrativo.

El nuevo manejo público constituye un paradigma administrativo que ofrece

una promesa de implementación para los negocios gubernamentales. Está

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(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 187
José Juan Sánchez González

integrado por la dualidad manejo burocrático-manejo lucrativo de von Mises, el

mapeo de simplificación organizativa de Ostrom, el concepto de oficina como

organismo no-lucrativo que oferta bienes y servicios propuesto por Niskanen, el

decálogo de principios para “reinventar el gobierno” de Osborne y Gaebler, así

como la propuesta del paradigma posburocrático de Barzelay.

El nuevo manejo público, referido a la endoprivatización, está caracterizado por

cuatro elementos esenciales: 1) el esfuerzo por disminuir o revertir el crecimiento

del gobierno; 2) el cambio hacia la privatización o cuasiprivatización, con un

renovado énfasis en la subsidiaridad de la provisión de servicios; 3) el desarrollo

en la producción y distribución de servicios, con énfasis en la tecnología

informática y 4) el mayor desarrollo de una agenda internacional crecientemente

enfocada en los temas generales del manejo público, el diseño de policy, los

estilos de decisión y la cooperación internacional.45

Por tanto, según Guerrero (1999) la endoprivatización de la gestión pública está

basada en la idea de que el sector público debe estar en manos de gerentes

profesionales, dotados con un control activo, visible y discrecional sobre las

organizaciones. Se requieren estándares explícitos y medidas de rendimiento,

así como definición de metas, objetivos e indicadores de éxito, preferentemente

expresados en términos cuantitativos. Pone énfasis en los controles de resultados,

la asignación de recursos está ligada a la medida de rendimiento y se anteponen

45
Ibid, pp. 138.

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188 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
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los resultados a los procedimientos. La burocracia antaño centralizada, ahora

está desarticulada en unidades menores. Existe una desagregación de la

organización del sector público, desmembrando las unidades monolíticas y

estableciendo un sistema de manejo uniforme dentro de unidades corpóreas

integradas alrededor de productos. Busca que el sector público se mueva hacia

el aumento de la competencia con un enfoque de mercado.

En suma, la endoprivatización es el proceso mediante el cual el gobierno incorpora

en su interior, prácticas administrativas, empresariales, gerenciales y privadas,

convirtiendo a la gestión pública en una gestión orientada al mercado. Su objetivo

primordial es satisfacer las necesidades del cliente, que sólo puede ser medida y

evaluada, mediante indicadores de desempeño de tipo cuantitativo en un

ambiente competitivo de mercado. En el supuesto de que sólo lo que se mide

pueda ser controlado, lo que queda fuera no es relevante ni indispensable.

3.1.6 La gestión pública como gestión pública

El último uso de la gestión pública es precisamente como gestión pública. Aquí

convergen diferentes opiniones y corrientes que expresan puntos de vista distintos

a los que se han expuesto en torno a la gestión pública. Cabe señalar que dentro

de los más comunes usos de la gestión pública existen otras voces que intentan
recuperar a la gestión pública, precisamente como una gestión gubernamental.

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(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 189
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Una primera propuesta es la que estudia Bozeman (1987) que proviene del campo

de las organizaciones, en las que afirma que “todas las organizaciones son

públicas”, por lo que la gestión sólo puede ser una gestión pública.

“Algunas organizaciones son gubernamentales, pero todas las organizaciones

son públicas”. Si hubiera que condensar las siguientes páginas a su mínima

expresión, yo escogería esa frase. La premisa cardinal de este libro es que lo

público es una clave para entender el comportamiento y manejo de una

organización, no sólo en dependencias de gobierno, sino virtualmente en todas

las organizaciones.46

No obstante, que reconoce que en 1945 Paul Appleby, un brillante estudiante y

gerente en el campo de la administración pública, observaba que la “gestión

gubernamental difiere –de manera apenas perceptible desde el exterior, en virtud

de su naturaleza pública- y por el modo en que está sujeta al escrutinio y clamor

públicos”.47 Bozeman sostiene que a pesar de que existen algunas diferencias,

tanto en las comparaciones de empleados y sistemas de personal, en las tareas y

el contexto de trabajo, así como en las organizaciones y en su estructura, en

última instancia, tanto las corporaciones como el gobierno son públicas.

La tesis central es que todas las organizaciones son públicas porque la autoridad
política afecta parte del comportamiento y los procesos de todas las organizaciones
46
Bozeman, Barry. Todas las Organizaciones son Públicas. Tendiendo un Puente entre las Teorías Corporativas
Privadas y Públicas. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública y F.C.E., 1998, p.31.
47
Ibid, p. 54.

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190 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
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(públicas y privadas) mediante mecanismos de regulación. Ello implica:

1) lo público concierne a los efectos de la autoridad política; 2) las organizaciones

pueden ser más públicas en relación con ciertas actividades y menos públicas
con respecto a otras; 3) todas las organizaciones son públicas, pero algunas lo

son más que otras.48 A partir de esta argumentación, luego entonces sólo existe

una gestión pública.

Para Bozeman a los gestores públicos se les puede encontrar casi en todo tipo de

organizaciones públicas o privadas, debido a que son personas que manejan lo

público. Esta visión permite mostrar que la práctica de la gestión pública ha

estado dominada por dos perspectivas. Algunos gestores públicos piensan que

hay ciertos principios básicos de buena administración que conducen a buenos

resultados casi en cualquier contexto. Otros creen que la gestión pública requiere

habilidades muy distintas a las que se necesitan en la administración de empresas.

Pero se ha prestado poca atención al manejo de lo público fuera de las

organizaciones gubernamentales.

Varias características de la gestión pública parecen distintivas, incluyendo la

importancia de los ciclos electorales, la visibilidad de los directores públicos de

alto nivel y los intereses en juego. Sin embargo, muchas de estas características

también afectan a los gerentes de empresas que se ocupan en manejar lo público.49

48
Ibid, p. 130.
49
Ibid, p. 201.

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(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 191
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Enfocarse en el manejo de lo público implica que virtualmente todas las grandes

organizaciones tienen las mismas motivaciones y presunciones en sus procesos

de obtención de recursos. Las organizaciones –incluyendo no sólo las

empresariales, sino también las del gobierno, de servicio público y no lucrativas-

buscan un crecimiento estable, autonomía en la toma de decisiones y control.

En este mismo planteamiento coincide Laufer (1980), cuando afirma que la gestión

pública es una nueva fase de la administración pública y a la vez diferenciada

de está.50 Para este autor, la gestión pública es una visión derivada del manage-
ment que se orienta a la atención de los problemas organizacionales en función

de sus efectos sobre el entorno.

Según Laufer las organizaciones privadas, históricamente preocupadas sólo por

su propia sobrevivencia, introducen como un prerrequisito de su quehacer ante

la sociedad, nuevas responsabilidades de tipo ecológico, laboral, de consumo,

entre otras. En esta evolución, las organizaciones requieren la visión de la gestión

pública como una forma de acción y de conducta en búsqueda del logro de sus

propios objetivos, pero no a costa de su legitimidad ante la sociedad, sino

haciendo una función mixta de ambos.51

Si bien la transposición directa de técnicas de gestión pública de lo privado a lo

público, tiene una serie de aspectos y restricciones a cuestionar, y habría que ser
50
Laufer, R-Burlaud, A. Management Public. Gestión et Legitimité. Francia, Dalloz, 1980. Citado por Cabrero
Mendoza, Enrique. Del Administrador al Gerente Público. México, INAP, 1997, p. 127.
51
Cabrero Mendoza, Enrique. Op.cit., p. 128.

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192 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
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cauteloso en este tipo de procesos; no deja de ser altamente sugerente la idea de

Laufer sobre la nueva era de una gestión pública como pauta de conducción

para todo tipo de organizaciones ante un escenario tan complejo, diverso y

cambiante como el actual.

Una segunda corriente que enfatiza lo “público” de la gestión pública lo representa

el movimiento de la desregulación y revitalización del sector público. Ante el

ataque emprendido por los mecanismos de mercado aplicados al sector público,

surge una voz crítica que pretende ver la complejidad del fenómeno y del objeto
de la gestión pública. La desregulación del sector público significa la

transformación del personal y de los procedimientos para procurar de manera

tal que se incremente la capacidad discrecional de los empleados públicos.52

Para Arellano (1993) la idea central es que reinventar el gobierno o el cambiar

procedimientos para que sean dirigidos por la lógica de la competencia del

mercado, es una frágil solución a un gran problema: la complejización de las

fronteras con que la acción gubernamental se está enfrentando. Las prescripciones

de la posburocracia, de reinventar el gobierno y mucho menos las de la elección

pública no parecen comprender que lo que se vive es la complejización de las

relaciones privadas y gubernamentales, públicas y sociales. Debido a que una

acción gubernamental tiene que aceptar y reconocer que el atacar un problema,

involucra numerosas agencias y variados niveles de gobierno, así como intrincadas

redes de relaciones público-privadas.

52
Arellano Gault, David. “Gestión Pública en Estados Unidos: Crisis y Estado del Arte”. Gestión y Política Pública.
México, CIDE, vol. IV, núm. 1, primer semestre de 1995. p. 136-137.

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(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 193
José Juan Sánchez González

Por tanto, es necesario generar una dinámica distinta en el sector público donde

sea posible realizar integraciones verticales y horizontales de problemas complejos

y singulares. El redescubrimiento de las instituciones es fundamental en este

sentido, donde el gobierno no es un participante más entre otros en un mercado,

sino que es quien tiene la responsabilidad de perseguir el interés público. Y para

ello está constituido por organizaciones que interactúan y se interrelacionan de

múltiples maneras.

La idea central de este planteamiento se encuentra en la idea de liberar a los

actores de excesivas restricciones (desregulación), ya que una mayor flexibilidad

permitirá que los flujos organizacionales mejoren su calidad y generen alternativas.

Algunas de sus propuestas específicas abarcan soluciones parciales pero que

pueden mejorarse:

1. El gobierno federal debe mejorar su capacidad de información y análisis,

estableciendo sólidos sistemas de información de la administración financiera

que posicionen a los empleados federales en una base tecnológicamente sólida

para vincular gasto con resultado;

2. Mejorar el sistema de administración financiera para conocer en qué se

está gastando el dinero, para qué proyectos y con qué resultados;

3. Mejorar e intensificar el uso de la tecnología del gobierno;

4. Vincular claramente presupuesto con resultados;

5. Implementar el servicio a clientes y la administración de calidad total en

aquellos espacios donde sea posible, factible y lógico;

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194 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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6. Tener observadores de los resultados;

7. Recuperar la esencia de la acción pública que dice que los ciudadanos

son los que pagan los impuestos. La primera responsabilidad de las agencias de
gobierno no es con los clientes, sino con los ciudadanos en general.

Una tercera propuesta es la de Goodsell (1992) quién critica a la reinvención del

gobierno con un argumento en tres niveles.53 Primero, indica que muchas de las

propuestas retoman la ya tradicional polémica entre lo público y lo privado sin

añadir nada novedoso. Segundo, dice que el argumento está basado en un

conjunto de experiencias que no son necesariamente generalizables y aplicables

para todos los casos. Tercero, asegura que el argumento ignora elementos críticos

del marco teórico de la administración pública tradicional, los cuales son

fundamentales para elaborar una propuesta teórica coherente.

Goodsell (1992) sugiere que es posible contraponer los diez principios propuestos
por la reinvención del gobierno de Osborne y Gaebler, con otros que nos

recuerdan las bases democráticas que enmarcan la gestión pública y que

determinan los pilares de la administración pública como disciplina con objeto

propio y como actividad organizada del Estado.

1. A través de sus representantes elegidos, los ciudadanos, no los empresarios,

deben estar a cargo del gobierno.

53
Goodsell, Charles. “Reinvent Government or Rediscover it?”, Public Administration Review, vol. 53, no. 1, 1993,
pp. 85-87.

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(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 195
José Juan Sánchez González

2. La función del gobierno es servir al interés público, no crear reservas

económicas o alimentar “egos” empresariales.

3. El gobierno tiene que operar bajo las reglas de la Constitución y la ley, no

bajo misiones enunciadas por particulares.

4. El gobierno puede entrar en asociaciones con entidades privadas, siempre

y cuando sea el socio principal.

5. El gobierno debe ser flexible e innovador, pero también debe ser suscep-

tible de rendir cuentas al público.

6. El gobierno debe buscar resultados, pero sin atropellar a quienes van a

desempeñar esta tarea, o sea los empleados públicos.

7. En el gobierno la conducta privada de los gerentes debe someterse a los

ideales públicos de la igualdad de oportunidades y del escrutinio público.

8. Esta bien simplificar reglas, pero no a costa del tratamiento equitativo y de

la integridad de los procesos legales.

9. La reducción de limitaciones fiscales es aceptable, pero no lo es la

reducción de requerimientos para proteger los recursos públicos.

10. Los problemas públicos deben ser solucionados con creatividad, pero sin

darle ventajas a quienes se pueden beneficiar de éstos.

Por su parte, Ospina (1993) concluye que existen dos conjuntos de principios de

la administración pública claramente diferentes: por un lado están quienes afirman

que no existen diferencias reales entre gestión pública y privada. Generalmente

este argumento va acompañado por otro que propone la utilización de prácticas

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196 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

desarrolladas en el sector privado para mejorar la gestión en las burocracias

gubernamentales. Del otro lado están quienes afirman que el carácter democrático

del sistema político determina la naturaleza de la gestión pública, la cual es un

rasgo distintivo y específico que hace una marcada diferencia con la gestión

privada.54

Hay quienes defienden la posición de que una distinción muy tajante entre lo

público y lo privado es artificial, y que las diferencias entre los dos tipos de

prácticas son más de grado que de naturaleza. En contrario, especialistas en

administración pública sugieren que la distinción es prerrequisito para el avance

en las investigaciones de esta disciplina como un campo de estudio con objeto

propio. Más aún, la distinción sugiere una visión de la gestión pública como
actividad profesional con prestigio y reconocimiento social propios.

Un cuarto argumento, es el que proponen Echevarría y Mendoza (1999) en el

que señalan que existe una marcada particularidad al contexto en que tienen

lugar los procesos de gestión pública, como son: la pretendida sustitución del

mercado por el proceso político como mecanismo de asignación de recursos; el

hecho de que las administraciones públicas tiene el carácter de poderes públicos;

la naturaleza distinta de los procesos de creación de valor por parte del sector

público, y la dificultad de medir el valor creado.55

54
Ospina Bozzi, Sonia M. “Gestión, Política Pública y Desarrollo Social: hacia la Profesionalización de la Gestión
Pública”. Gestión y Política Pública. México, CIDE, vol II. No. 1, enero-junio, 1993, p. 40.
55
Echevarría, Koldo y Mendoza, Xavier. Op. cit., p. 20-24.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 197
José Juan Sánchez González

El proceso político como mecanismo de asignación de recursos ofrece un marcado

contraste con el mercado. Así, mientras éste último se caracteriza por la exclusión

de la demanda no solvente, la realización de transacciones individuales entre

ofertantes y demandantes, la existencia de precios y el automatismo en la

asignación de recursos. Por su parte, el proceso político se caracteriza por su

preocupación en los aspectos redistributivos y de equidad, la realización de

transacciones administrativas-individuos y administración-sociedad, la ausencia

de precios y la falta de correspondencia entre el financiamiento que recibe

determinada organización pública y su desempeño o capacidad de gestión.

La administración pública tiene un carácter de poder público. La sociedad otorga

al Estado la potestad de ejercer un poder coercitivo sobre sus miembros cuando

se trata de conseguir determinados fines. Las administraciones públicas

constituyen poderes públicos cuya esencia es el ejercicio de la autoridad que les

ha sido conferida por la sociedad. En el sector privado esto no ocurre.

Asimismo, las administraciones públicas crean valor a través de transacciones

individuales con los ciudadanos (garantizando sus derechos, prestándoles

servicios o a través de transferencias monetarias), pero también lo hacen de otras

formas. De acuerdo con Moore (1984) el valor creado por los programas públicos

consiste en dotarlos de una capacidad de respuesta para afrontar amenazas, ya

que dichos programas expresan los valores y preferencias sobre el tipo de sociedad

en que sus miembros desean vivir. Aspectos como la transparencia, equidad, no

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198 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

discriminación, legalidad y receptividad forman parte integral de creación de

valor del sector público. Por último, resulta complejo tratar de medir este valor

en el ámbito público, debido a que se trata de objetivos y valores que difícilmente

pueden tener un indicador de medición cuantitativo.

3.2 Usos de la gestión pública en la práctica administrativa

Una aproximación adecuada para conocer la diversidad de los usos de la gestión

pública a nivel práctico es la que presenta Martínez (2000). Señala que las
estrategias adoptadas para modificar los modelos tradicionales de implementación

de las políticas públicas, muestran que las reformas de la Nueva Gestión Pública

no ha logrado superar las debilidades de la gestión pública. Debido a su carácter

disperso y parcial, así como por la insuficiente consideración de las problemáticas

institucionales y la ausencia de esfuerzos para superar dichas limitaciones.56

A partir de cuatro ejes centrales que representan problemáticas en las reformas

en América Latina –burocratización, fractura organizacional, falta de apertura y

excesivo centralismo- este autor propone diversos usos de la gestión pública,

como lo muestra el siguiente cuadro:

56
Martínez Nogueira, Roberto. “La Gestión Pública: del Diálogo Crítico a la Evaluación de la Diversidad”. Política
y Gestión. Argentina, Homo Sapiens, Revista No. 1, noviembre 2000, p. 11.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 199
José Juan Sánchez González

Cuadro No. 3.4

Interpretaciones de la Gestión Pública

Ejes Tipos de Gestión Caracteristícas

1) Burocratización a) Gestión por resultados Esta estrategia constituye el eje básico del
“gerencialismo” y de la Nueva Gestión
Pública. Atribuye las ineficiencias del
gobierno al exceso de regulaciones
asociadas a un marco normativo
caracterizado por una elevada
concentración decisional de jerarquías.

b) Gestión por Derecho Privado Consiste en la modificación de la

naturaleza jurídica de las organizaciones
estatales de manera de someter la gestión
al derecho privado.

c) Gestión por Proyectos Consiste en la creación de ámbitos

específicos en el interior de las
organizaciones estatales, a través de
proyectos.

d) Gestión por Terceros Provisión privada de los bienes y servicios

a través de la gestión privada (terceros),
introduciendo la lógica del mercado.

2) Fractura Organizacional a) Gestión Interinstitucional Para superar el problema de la

coordinación se integran gabinetes
especializados o comisiones de alto nivel
con participación de distintos ámbitos
ministeriales.

b) Gestión Consolidada Para reducir la necesidad de coordinación

se propone disminuir la diferenciación del
aparato estatal a través de la consolidación
de funciones dispersas en diversas
organizaciones públicas, mediante la
fusión o la incorporación de entidades
descentralizadas a las administraciones
centrales.

c) Gestión Unificada Se crean instancias superiores que

pretenden superar los problemas de
coordinación por vía de la autoridad,
resolviendo las cuestiones de competencia
y de coherencia a través de la jerarquía.

d) Gestión Integrada Territorial- Se crean mecanismos especiales de

mente integración y de coordinación a nivel local.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

200 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

Ejes Tipos de Gestión Caracteristícas

3) Falta de Apertura a) Gestión Concertada Se incorporan organizaciones represen-

tativas de intereses o perspectivas a
instancias de formulación de políticas, ya
sea integrando órganos directivos,
consejos de asesores, comisiones ad hoc,
o participación de instancias de consulta.

b) Gestión Operacional Partici- Las organizaciones de la sociedad civil

pada asumen de manera más activa la
prestación de servicios a la comunidad.

c) Gestión por la Demanda Mediante fondos concursables este

mecanismo de uso cada vez más
frecuente.

d) Gestión Controlada Social- Se promueve la promoción de la participación

mente mediante la introducción de distintas formas
de control o auditoria social.

4) Centralización Excesiva a) Gestión Desconcentrada Consiste en la atribución de capacidades

decisorias a los niveles subordinados de
las organizaciones del sector público.
Busca una mayor flexibilidad en la gestión
pública.

b) Gestión Transferida y Con- Involucra la transferencia de funciones a

junta los ámbitos de gobiernos regionales,
provinciales o locales, junto a una
redefinición del papel normativo y
orientador de los gobiernos centrales.

c) Gestión por Devolución Se realizan experiencias en las que ciertas

funciones estatales han sido atribuidas a las
organizaciones de la sociedad civil (ONG).

d) Gestión en Red Las redes permiten la integración de

aportes diferenciados en el marco de la
cooperación y no de la competencia. Son
recursos para la coordinación de
transacciones entre organizaciones y
dentro de éstas.

Fuente: Elaboración propia con las ideas de Martínez Nogueira, Roberto. Op. cit. pp. 16-35

Como podrá inferirse, las diversas interpretaciones de la gestión pública son

variadas y su uso corresponde al eje central que desee resolverse. Por ello, es

necesario ampliar el alcance del análisis de las innovaciones en los modelos de

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 201
José Juan Sánchez González

gestión pública, introduciendo una perspectiva más amplia que la utilizada en

los abordajes convencionales de la administración pública.

Al respecto es indispensable tomar en cuenta tres consideraciones.57 En primer

lugar, es erróneo avanzar en la modificación de los modelos de gestión pública

establecidos sin atender a la vez a los requerimientos de la construcción

institucional, de las políticas sustantivas y de los procesos de movilización de los

actores, tanto en las etapas de formulación como de ejecución. Las políticas no

consisten simplemente en la enunciación de propósitos, definición de estrategias

y sanción de los cuerpos legales, constituyen un ciclo en el que la implementación

determina el impacto sobre la realidad. Por tanto, el debate de la gestión pública

no puede desatender estos temas sustantivos.

En segundo lugar, es preciso construir visiones más maduras acerca de las

capacidades del Estado para alimentar las acciones de reforma de la gestión

pública. En el pasado fue usual la construcción de capacidades administrativas

mediante la adquisición de insumos y equipamiento, de la construcción de

infraestructura, de la capacitación del personal y de la aplicación de nuevos

sistemas normativos. Aunque fueron útiles, los nuevos enfoques no deben

confundir la superación de la carencia de medios con el incremento en las

capacidades de governance, para la gestión pública y para la producción de

impactos significativos.

57
Ibid, p. 36.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

202 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

Por último, las intervenciones dirigidas a las reformas de la gestión pública deben

ser complejas y adecuadas a la naturaleza de las problemáticas que enfrentan y

a las concepciones que gobiernan el diseño de las políticas. Los cambios puntuales
y la introducción de nuevas modalidades de innovación en las tecnologías de

gestión pública, sólo son sustentables si responden a estrategias de cambio

institucional y de entorno organizacional.

3.3 Polémica en torno a la nueva gestión pública

El empleo de diferentes usos de la voz gestión pública implica que esta propicie

diversos significados y contenidos que han provocado discusiones sobre sus

alcances y limitaciones. Aquí se abordan algunos cuestionamientos y en los

siguientes capítulos existen otros aspectos que son enfatizados.

Para empezar hay que señalar que a partir de los objetivos de la administración
pública actual y el entorno en el que se desarrolla su actividad, la gestión pública

debe entenderse, ante todo, como una organización dirigida a la prestación de

servicios; en la que el usuario o sujeto receptor de estos servicios, generalmente

el ciudadano, ha de ser definido como cliente.58 El reconocimiento de esta nueva

misión central de la administración pública, de prestación de servicios, conduce

a una nueva concepción de la gestión pública que, a su vez, supone cambios

sustanciales tanto en la estructura organizativa como en su cultura interna, en la

58
Boix, Carles. “Hacia una Administración Pública Eficaz: Modelo Institucional y Cultura Profesional en la Prestación de
Servicios Públicos”. Gestión y Análisis de Políticas Públicas. Madrid, INAP, No. 1, septiembre-diciembre 1994, p. 23.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 203
José Juan Sánchez González

medida que establece relaciones diferentes entre los políticos, los empleados y

los ciudadanos.

En una perspectiva más crítica del enfoque de la calidad en la gestión pública, se

afirma que existe una clientelización de las relaciones entre la administración

pública y sus administrados. Desde espacios ideológicos distintos se apoya a

aquellas organizaciones que se han mostrado más cercanas a sus consumidores,

que satisfacen mejor las demandas de sus clientes, o que son capaces de identificar

con más precisión las necesidades de su público.59 Quizá lo que haga falta es
pasar de la clientelización a la ciudadanización de la gestión pública, como

parte importante para recuperar su dimensión democrática y política.

En este contexto, para Brugué, Amorós y Goma (1994) existen algunas dificultades

que este enfoque no ha podido superar. En primer lugar, se ha trasladado a un

segundo plano la tarea de conceptualizar teóricamente el propio enfoque, dejando

sus términos sin definir y sus argumentos sumidos en una profunda ambigüedad

conceptual. En segundo lugar, se trata de un debate que ha nacido en el seno de

las corporaciones y que se ha magnificado en todo momento de su carácter

apolítico. La administración pública no sólo produce determinados bienes y

servicios, sino que lo hace en defensa de determinados valores colectivos y de

planteamientos políticos-ideológicos específicos basados en el interés público.

59
Brugué, Q., Amorós, M. y Gomá, R. “Administración Pública y sus Clientes: ¿Moda Organizativa u Opción
Ideológica? Gestión y Análisis de Políticas Públicas. Madrid, INAP, No. 1, septiembre-diciembre 1994, p. 33. Una
parte de este apartado esta tomado de este importante artículo.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

204 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
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Marginar estos elementos genera importantes vacíos conceptuales, que sólo

recientemente están empezando a ser abordados con la seriedad necesaria.

En tercer lugar, el eje de la crítica al enfoque de calidad se desarrolla en su

carácter mimetizador de las iniciativas de la gestión privada a la gestión pública.

Este proceso de mimetismo tiende a eliminar las diferencias entre gestión pública
y gestión privada. En este caso, las importaciones organizativas y gestoras del

mundo de los negocios generan dificultades de adaptación a las peculiaridades

del sector público, las cuales sugieren dos direcciones. Por una parte, los clientes
del sector privado disfrutan de un poder de elección que no tiene equivalente en

el ámbito público. Las instituciones públicas descansan en fundamentos políticos

que condicionan sus relaciones con los administrados: sus servicios no han de
satisfacer únicamente demandas individuales sino, sobre todo, satisfacen intereses

colectivos. Por otra parte, las opciones estrictamente empresariales tratan a sus

clientes como personas aisladas con las que se establecen relaciones mercantiles
puntuales, mientras que el sector público ha de tratarlas como grupos de

necesidades colectivas. Los modelos de relación son más complejos y requieren

de instrumentos que no ofrece el marketing privado.

Una alternativa para superar estos dilemas es lo que algunos autores sostienen

que es necesario sustituir la imitación por la innovación, o la necesidad de integrar

la dimensión colectiva en las relaciones que se establecen entre la administración

pública y sus administrados.60 Así, la voluntad de construir una gestión pública

60
Ávalos Aguilar, Roberto. “Innovación de la Gestión Pública: Análisis y Perspectiva”. Gestión y Estrategia. México,
UAM, No. 8, julio-diciembre 1995, pp. 6-17.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 205
José Juan Sánchez González

independiente de las experiencias privadas, reafirma la necesidad de una dirección

política que no sirva únicamente para optimizar el funcionamiento de instituciones

públicas, sino también para orientarlas en el entramado de las organizaciones

que conforman el complejo mundo en el que la gestión pública actual se

encuentra inmersa.

La administración pública moderna, en palabras de Osborne y Gaebler (1992)

no puede limitarse a “remar”, es decir, a implementar correcta pero asépticamente

un conjunto de políticas públicas, sino que también debe “llevar el timón”,

conducir la nave hacia la consecución de los grandes objetivos nacionales que

sólo pueden ser definidos políticamente. En otras palabras, un nivel de micro

gestión pública donde lo prioritario es mejorar la mecánica del funcionamiento

de cada organización, y un segundo nivel de macro gestión pública donde la

preocupación no se centra en los medios sino en los objetivos.

Durante los ochenta, la micro gestión pública ha aprendido del sector privado,

pero esto ya no parece suficiente para los noventa. En un entorno que tiende a la

dispersión y al cambio, es necesario desarrollar habilidades estratégicas que nos

permitan dirigir y controlar la incertidumbre. Estas habilidades pueden tomar

formas diferentes pero con un denominador común: la repolitización de la gestión

pública, es decir, la introducción de unos valores y de un diseño estratégico de

las actuaciones que faciliten timonear la nave en una dirección predefinida.61

61
Ibid, p. 39.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

206 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

Por lo tanto, sí únicamente nos ocupamos de la micro gestión pública –de

esforzarnos por “remar” mejor- es muy probable que una relación mercantil

como la que establece una empresa con sus clientes sea el camino más adecuado
para su mejora. Sin embargo, la gestión pública está obligada a operar en un

nivel macro, a “llevar el timón” hacia el logro de unos objetivos políticos en el

gobierno que, una sociedad democrática, ha de definir a partir de la participación

de los ciudadanos.

En este sentido, Metcalfe (1999) afirma que la mejor manera de establecer una
clara distinción analítica entre macrogestión y microgestión, es referirse a sectores

públicos y privados. En tal caso, la gestión pública en el plano de la macrogestión

se ocupa del comportamiento de todo el sistema, y la gestión privada en el plano

de la microgestión se centraría en el comportamiento de las partes. La gestión

pública en cuanto macroprocesos se ocupa, ante todo, del cambio y en particu-

lar del cambio estructural. Es precisamente en las fases de reorganización radi-

cal cuando resulta más precario el equilibrio entre los intereses públicos y

privados, por lo que se necesita un proceso de macrogestión para encauzar la

transición hacia un nuevo marco institucional.62

Para mayor claridad, conviene asociar la macrogestión con la dirección de las

redes interinstitucionales y la microgestión con la de cada una de esas

62
Metcalfe, Les. “La Gestión Pública: de la Imitación a la Innovación”. En Losada Marrodán, Carlos. ¿De Burócratas
a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la Administración del Estado. Washington, Banco Interamericano
de Desarrollo, 1999, p. 56-57.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 207
José Juan Sánchez González

organizaciones. Cuanto más interdependientes sean las funciones de las

organizaciones, mayor será la probabilidad de que se planteen problemas de

acción colectiva irresolubles para la microgestión. Cuando eso ocurre, se necesita

un proceso de macrogestión para garantizar la coordinación. Ello no significa

que la macrogestión deba suplantar a la microgestión. (...) El focus distintivo de

la gestión pública es conseguir la cooperación entre organizaciones en aquellos

casos en que se ponen en tela de juicio el marco básico de la política pública y

la cooperación interinstitucional.63

Por lo anterior, es indispensable recuperar la dimensión democrática de la nueva

gestión pública. Recuperar la dimensión democrática de la administración pública

supone también aceptar que los conflictos, las luchas, los valores o los intereses
que se entrecruzan en su interior no deben resolverse sólo a través de los

mecanismos mercantiles, sino mediante los instrumentos políticos basados en la

negociación y el consenso.64 La gestión de la administración pública debe

orientarse a la configuración de un determinado modelo de sociedad, donde sus

actuaciones sirvan para darle una forma determinada y, por lo tanto, incorporar

una elección que no está exenta de conflictos. La administración pública configura

un espacio donde surgen y se resuelven conflictos, donde interactúan intereses

contrapuestos, donde se prioriza entre valores en competencia y donde, en

definitiva, se dan cita todos los elementos de un debate político.

63
Ibid, p. 57.
64
Brugué, Quim. “La Dimensión Democrática de la Nueva Gestión Pública”. Gestión y Análisis de Políticas Públicas.
Madrid, INAP, No. 5-6, enero-agosto 1996, p. 45.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

208 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

En ese sentido, la gestión pública tiene que ser concebida entonces en su amplio

sentido social, político y económico, además de ser entendida en los parámetros

de la vida organizacional de las instituciones públicas. Lo que la administración

pública hace o deja de hacer no sólo es producto de disposiciones jurídicas,

sino también de un conjunto de adaptaciones constantes de las instituciones

públicas a las condicionantes del entorno social, económico y político.65 Por

ello, a pesar de su relevancia, el análisis jurídico posee sus límites para entender

lo que realmente sucederá en la gestión pública.

En este contexto es necesario distinguir las dimensiones inseparables del man-

agement público. En primer lugar, el management como conjunto de técnicas o

instrumentos de gestión, o lo que se denomina el “significado del management”

(the meaning of managment). En segundo lugar, el management como una función

ideológica que sirve para crear y mantener en las organizaciones las prerrogativas

de gestión (el llamado “derecho a gestionar” – the right to manage), con base en
el reconocimiento de valores de racionalidad económica, a esta segunda faceta

se le denomina en un juego de palabras, “la gestión del significado” (the man-

agement of meaning).66

Para Echevarría y Mendoza (1999) la dimensión ideológica del management se

compone de dos elementos fundamentales: en primer lugar, la existencia de una

65
Motta, Paulo Roberto. Innovación y Democratización de la Gestión Pública. Caracas, CLAD, 1990, Serie Temas
de Coyuntura en Gestión Pública, No. 19, p. 11.
66
Echevarría, Koldo y Mendoza, Xavier. Op. cit., p. 32. Los autores citan a Gowlen, D. y Legge, K. (1983). “The
Meaning of Management and the Management of Meaning: A View From Social Antropology”. En M.J. Earl, editor.
Perspectives on Management. Oxford, Oxford University Press.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 209
José Juan Sánchez González

cultura de valores reconocidos y aceptados comúnmente sobre lo que se entiende

por buena gestión pública (la trilogía economía, eficiencia y eficacia) y, en segundo

lugar, unas instituciones de responsabilidad (o rendición de cuentas) que le pongan

límites a la creación, mantenimiento y manipulación del poder y prevean

sanciones por el incumplimiento de los valores de referencia. Sobre estos

fundamentos ideológicos y culturales se formula todo un entramado de técnicas,

modelos y prácticas de comportamiento que constituyen el contenido del man-

agement y con los que se pretende lograr la satisfacción de sus valores dominantes.

La interrelación entre ambas dimensiones permite subrayar la poca viabilidad

de impulsar la introducción de técnicas de gestión sin aceptar al mismo tiempo

la legitimidad de los valores y de las funciones gerenciales. En otras palabras, el

management es ante todo un orden semántico completo del que no se puede

extraer una parte y esperar que cobre sentido por sí sola cuando sus presupuestos

institucionales y éticos no están reconocidos en el proceso político. El gran reto

de la modernización administrativa radica precisamente en construir un nuevo

marco de responsabilidades que reordene la interrelación entre funciones políticas

y administrativas, dada la complejidad de la administración moderna.67

La modernización administrativa se aproxima al management desde su dimensión

cultural e ideológica, buscando un nuevo sistema de legitimación de conductas

67
Ibid, p. 33. “La limitación fundamental del paradigma institucional del management, tal y como se ha constituido en el
sector privado e importado al sector público, es su pertenencia a una lógica de racionalidad económica individual y egoísta,
concebida para ordenar el comportamiento de una organización independiente. Trasladar esta lógica al sector público
presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender a la exigencia de colaboración
interinstitucional, imprescindible en la gestión de numerosas políticas públicas”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

210 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

ligado a valores de racionalidad económica en la gestión. En esta última década, la

interpretación del contenido del management como un conjunto de técnicas y

modelos de comportamiento, se hace indispensable en la reordenación de las

responsabilidades políticas y administrativas en el seno de la administración pública.

Una reflexión final es que en el contexto latinoamericano se impone a la gestión

pública una clara responsabilidad y compromiso con la agenda más amplia para

impulsar las tareas necesarias de promoción del desarrollo social y económico.

Esta conexión entre el ámbito micro (la acción administrativa) y el ámbito macro
(el desarrollo nacional) del universo de la gestión pública, supone a su vez una

serie de acciones que garanticen la continuidad del carácter democrático del

sistema político en la esfera de la organización.68 Contrario a lo que se ha

planteado, la gestión pública debe responder al interés público, el interés de

todos, no a satisfacer las necesidades del cliente, que en su individualidad no

puede interpretarse como una colectividad concebida por el ciudadano. Interés

público y ciudadanía son dos pilares de la gestión pública contemporánea.

3.4 Críticas a la nueva gestión pública

A partir de los diversos usos de la gestión pública, existen opiniones en contrario

que pueden incluirse como críticas. No obstante, que a lo largo de esta

investigación se presentan en diferentes momentos, parece adecuado detenernos

68
Ospina Bozzi, Sonia M. Op .cit., p. 54.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 211
José Juan Sánchez González

en una crítica expuestas por Dunleavy y Hood (1995). Representan un punto de

partida para determinar que la gestión pública es una categoría multifacética en

el universo de la administración pública.

La primera posición la sustentan Dunleavy y Hood (1995) para quienes la Nueva

Gestión Pública despierta una mezcla de odios y pasiones. Debido a que los
elogios son suficientemente conocidos, este apartado se centra en las críticas.69

Éstas críticas se pueden clasificar en cuatro grupos: 1) las fatalistas;

2) las individualistas; 3) las jerárquicas, y 4) las igualitarias. Como se muestra en

el siguiente cuadro:
Cuadro No.3.5
Críticas a la Nueva Gestión Pública

Tipo de crítica: Alternativa:

Fatalista
La Nueva Gestión Pública no puede hacer frente a los Ninguna, sobrevalora los sistema de gestión, los
dilemas básicos de la Administración Pública. hace vulnerables a los ataques fatalistas.

Individualista
La Nueva Gestión Pública corre el riesgo de convertirse Más contratos reales y menos cuasicontratos, más
en un sustituto mediocre de los derechos contractuales privatización y menos corporatización.
individuales.

Jerárquica
La Nueva Gestión Pública puede erosionar la cohesión Fortalecer la capacidad de control central e
del sistema y situar al sector público fuera del control. incrementar las obligaciones de consulta.

Igualitaria
La Nueva Gestión Pública puede fomentar la corrupción, Más cesión de poder a los ciudadanos, más
acomodarse a los intereses personales de los altos mecanismos anticorrupción, extender el modelo
funcionarios y debilitar las responsabilidades. del rol empresarial, imponer un control estricto
sobre los posibles fraudes en los contratos.

Fuente: Adaptación de Dunleavy, Patrick y Hood, Op. Cit. p. 107.

69
Dunleavy, Patrick y Hood, Christopher. “De la Administración Pública Tradicional a la Nueva Gestión Pública.
Ensayo sobre la Experiencia Modernizadora de Diversos Países Desarrollados”. Gestión y Análisis de Políticas
Públicas, Madrid, INAP, No. 3, mayo-agosto de 1995.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

212 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

Aunque se reconoce que las cuatro grandes críticas a la Nueva Gestión Pública

son contradictorias entre sí, se puede aprender algo de cada una de ellas. Por lo

que se presentan de manera separada, para conocer sus contenidos, alcances y

limitaciones.

3.4.1 Crítica fatalista

En el terreno de la reforma administrativa, la posición fatalista sostiene que los

problemas básicos de la gestión en el sector público –los errores humanos, las

fallas del sistema, los programas mal planeados, el fraude y la corrupción- son

omnipresentes.70 Ningún sistema de gestión pública, ya sea la Nueva Gestión

Pública, la administración pública tradicional o cualquier otro sistema

administrativo, puede eliminar estos problemas.

Los fatalistas son particularmente conscientes frente a la evidencia de que muy

poco está cambiando bajo el manto de una nueva sigla –Nueva Gestión Pública-

y del renovado esquema de control promovido, por lo que proclaman el colapso

y el fracaso de un sistema bajo ese paradigma.

La crítica fatalista es indudablemente negativa, ya que pretende destruir las

ambiciones de la Nueva Gestión Pública sin presentar un programa alternativo

mínimamente definido. Los defensores de la Nueva Gestión Pública son más

vulnerables a la crítica fatalista si exageran los beneficios previstos por la

70
Ibid, p. 107.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 213
José Juan Sánchez González

introducción del nuevo sistema de gestión pública. Pero incluso los fatalistas no

ofrecen nada que sirva para sustituir a la Nueva Gestión Pública más allá de

desacreditar escépticamente cualquier propaganda reformista.

3.4.2 Crítica individualista

La crítica individualista cree en la primacía de la actividad emprendedora que

responde a las señales del mercado, a la que consideran el mejor método para

regular el desarrollo social. Los individualistas sostienen que la Nueva Gestión

Pública es una mezcla insatisfactoria entre las estructuras tradicionales de la

administración pública y un sistema basado en la fuerza de los contratos y de los

derechos legales de los individuos.

Los individualistas son radicalmente críticos con los aspectos gerenciales de los

mercados de la Nueva Gestión Pública, así como con los acuerdos cuasi-
contractuales que son plenamente vinculados en términos legales. Los

individualistas rechazan las medidas de “corporativización” que se detienen antes

de la completa “privatización”, así como aquellos aspectos del sistema

administrativo que reproducen el tradicional modelo “high-group/high-grid” (el

carácter vitalicio de los empleados públicos, por ejemplo).71

Para los individualistas, la solución se halla en sustituir los cuasi-contratos por

contratos jurídicos que permitan a los usuarios finales de cada servicio la

71
Ibid, p. 108.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

214 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

capacidad suficiente para litigar en contra del contrato entre el comprador y el

proveedor. En privatizar en lugar de corporatizar, en relacionar los salarios con

los rendimientos, o en abandonar parte del modelo de servicio civil de carrera.

En ese sentido, la crítica individualista, a diferencia de la fatalista, es capaz de

generar una agenda de reforma; una agenda construida alrededor de los mercados

y de los contratos.

3.4.3 Crítica jerárquica

La etiqueta jerárquica incorpora una amplia variedad de puntos de vista vinculados

a la gestión centralizada, a la planificación, al profesionalismo o a la tecnocracia.

La perspectiva jerárquica confía en la capacidad humana para gestionar la

naturaleza, siempre y cuando esta gestión permanezca estrechamente definida,

y los sistemas humanos y naturales no desborden radicalmente determinados

límites.

Los jerárquicos sostienen que los reformadores de la Nueva Gestión Pública

deben tener mucho cuidado de no dejar los procesos de cambio sin control, lo
cual dañaría irreversiblemente la dirección global de los servicios públicos. Para

esta posición, la desestabilización es la mayor amenaza. Subrayan la necesidad

de guiar las reformas con mucho cuidado y tiento para prevenir el desorden y la
anarquía, por ejemplo, en el sistema de pago de los servicios públicos o en las

normas que regulan las formas de operar la administración pública.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 215
José Juan Sánchez González

A la perspectiva jerárquica le preocupa la forma en que la Nueva Gestión Pública

desarrolla las habilidades de gestión y reduce el énfasis en los diseños estratégicos

o en las capacidades sinópticas. La Nueva Gestión Pública –según los jerárquicos-

podría acaparar la atención que los altos responsables públicos deberían prestar

a otras herramientas de mayor significado.

Allí donde la Nueva Gestión Pública pone más precisión para satisfacer un

conjunto limitado de objetivos, los jerárquicos se preocupan por reducir los

posibles efectos perversos y por animar a los gestores públicos a reducir los
desastres previstos a través de transformaciones en la relación costo-beneficio, o

a través de negociaciones y de asesorías alternativas (Hood y Jackson, 1991).

Ellos temen, que las políticas puedan derivar en fracasos parecidos a los que
provocó la computarización del servicio de ambulancias de Londres en 1992.

A los jerárquicos les preocupa el riesgo de una erosión en la ética tradicional del
servicio público provocada por los cambios que introduce la Nueva Gestión

Pública. Desmantelando el concepto de servicio civil de carrera dentro del ámbito

público o rediseñando las organizaciones del sector en línea de las relaciones

entre el contratista o el tomador de decisiones principal y los agentes. Con la

introducción del concepto de ética de los servidores públicos, quizá se quiere

dar a entender que se requiere tener un alto nivel de confianza en todo el sector
público.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

216 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

Las soluciones jerárquicas para tales debilidades subrayan la necesidad de

mantener o de impulsar una mayor capacidad de control central sobre los servicios

públicos. Aquí los argumentos de mayor poder de decisión a los gerentes públicos
debe tomarse con cuidado y con los elementos necesarios de control

administrativo y político.

3.4.4 Crítica igualitaria

Con relación a la Nueva Gestión Pública, la crítica igualitaria sostiene que unas
reformas de amplio alcance mercantilizador incrementan el riesgo de corrupción

en el sector público. En ausencia de presiones contrarias, la Nueva Gestión Pública

puede reflejar los intereses personales de los altos cargos en detrimento de los
usuarios de los servicios y del interés público. El riesgo de la Nueva Gestión

Pública es convertir al gobierno en algo menos comprensible, menos responsable

y menos accesible para los ciudadanos; aunque proclame intenciones y objetivos

radicalmente contrarios.72

El riesgo de aumentar la corrupción, la malversación y la parcialidad es constante

en las críticas igualitarias a la Nueva Gestión Pública. Los igualitarios consideran

que estos abusos son más fáciles de llevar a cabo en un modelo de responsabilidad

descentralizada como el propuesto por la Nueva Gestión Pública, así como en

la extensión de áreas cubiertas por doctrinas de la confidencialidad comercial o

de la privacidad de los contratos. El temor es que la creciente interrelación entre

72
Ibid, p. 109.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 217
José Juan Sánchez González

los sectores público y privado pueda incrementar los motivos y las oportunidades

para la corrupción.

A los igualitarios también les preocupa que los altos cargos caracterizados por su

vocación de dar forma a las organizaciones, consideren que les puede interesar

presionar excesivamente en la dirección de estrictos cortes presupuestarios,

subcontrataciones o procesos corporativizadores (Dunleavy, 1990).

Consecuentemente, los igualitarios señalan el riesgo de una venta o una

privatización inadecuada (reductora del bienestar) del sector público, simplemente

porque los posibles cambios crean oportunidades para rediseñar las

organizaciones públicas hacia formatos que se adaptan a los intereses personales

de los altos cargos en la administración pública.

También a los igualitarios les preocupa el efecto que la fragmentación del gobierno

en los niveles central y local pueda tener sobre las políticas públicas, sustituyendo
las autoridades con objetivos múltiples y con capacidades para afrontar problemas

complejos, desde los propios recursos internos o desde alternativas estratégicas,

por pequeños órganos dedicados a un único asunto. La fragmentación crea

unidades con objetivos estrechamente delimitados o, a menudo, dedicados a la

oferta de un único producto; situación contraria en el sector público.

Esta situación multiplica las relaciones inter-organizativas y puede generar

problemas adicionales, como la pérdida de responsabilidad que provoca el paso

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

218 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

de los servicios controlados públicamente a las relaciones contractuales; el déficit

de coordinación que acusan los servicios públicos al pasar de ser coordinados

políticamente a convertirse en una administración pública “sin dirección”,

controlada por gestores públicos o usuarios; la insuficiente capacidad de respuesta

política que conduce a la sustitución de la burocracia, que puede ser utilizada

como herramienta de cambio social por los imperativos de la competencia; y el

riesgo creciente de que los servicios públicos fracasen como resultado del tránsito

desde unas organizaciones grandes, con disponibilidad de recursos estratégicos

y con capacidad para afrontar los problemas de personal a otras organizaciones

relativamente más simples, con recursos escasos y fuertemente vulnerables frente

a posibles debilidades de liderazgo.

Dunleavy y Hood concluyen, que es poco probable que no se pueda establecer

un consenso acerca de cuál de las críticas referidas tiene mayor relevancia. Quizá

lo que se puede decir es que estas son las principales críticas y ataques a la
Nueva Gestión Pública. Aunque estas opiniones deberán ser superadas por este

paradigma para reorientar sus cambios dentro de la gestión pública y modificar

sus líneas de investigación, si desean considerarse una orientación con rumbo y

futuro dentro del objeto de estudio de la administración pública.

Por su parte, Pollitt (1993) señala cuatro críticas a lo que considera un desarrollo
excesivamente neotaylorista de la Nueva Gestión Pública: críticas a su coherencia,

a su realismo y a sus valores.73

73
Pollitt, C. Managerialism and the Public Services. Londres, Blackwell Publishers, 1993. Citado por Quim Brugué.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 219
José Juan Sánchez González

En primer lugar, detecta tensiones y contradicciones que dificultan la coherencia

interna del modelo, tales como la motivación de los empleados públicos, la

participación democrática, o los procesos simultáneos de delegación-control.74

En segundo lugar, Pollitt califica los postulados neotayloristas como poco realistas,

pues considera que asumen la posibilidad de trasladar la gestión privada al ámbito

público sin darse cuenta de las especificidades de éste último. En tercer lugar,

nos recuerda que el programa neotaylorista no es un mero ejercicio de ingeniería

técnica, sino que articula un elenco de intereses determinados. La lista de

beneficiarios de la Nueva Gestión Pública es muy ilustrativa: empresas auditorías,

escuelas de negocios, empresas interesadas en la subcontratación de servicios

públicos, políticos neoliberales, entre otros. Finalmente, este autor también señala
la dimensión valorativa del neotaylorsimo. Su compromiso con la economía y la

eficiencia (siendo la eficacia una especie de hermano pobre) deja de lado otros

valores como la igualdad, la justicia, la representación, la legitimidad o la

participación. Se trata de una firme apuesta por el individualismo.

Desde otro punto de vista, Jarquín y Losada (1999) afirman que existe un riesgo
alto en el uso de las técnicas de management de manera aislada, sin considerar

su componente metatécnico, es decir, sin que se creen simultáneamente los

mecanismos que favorezcan una nueva cultura de responsabilidad, o sin

contemplar el componente político en la reforma de la gestión pública. El

mejoramiento de la capacidad de gestión de un organismo público debe ir

74
Brugué, Quim. Op. cit., p. 54.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

220 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

acompañado con la creación y/o fortalecimiento de los contrapesos de poder y

de un sistema de garantías que permita asegurar que la institución trabaja dentro

de un marco socialmente deseable. A su vez, será necesario redistribuir el poder

en la organización y en torno a ella, de manera que la coalición de poder resultante

no sólo facilite los cambios sino que permita su afianzamiento.75

En este contexto es necesario ser conscientes de que la mayoría de las técnicas

de gestión favorecen la ampliación de la discrecionalidad de los directivos y

altos funcionarios, lo que a su vez permite ganar en flexibilidad y eficiencia. Sin

embargo, esto también puede conducir a que se traspase la tenue barrera que

separa la discrecionalidad de la arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupción.

Por tanto, es conveniente concebir a las técnicas de gestión pública como una

oportunidad y como un riesgo.76 La oportunidad consiste en dotar de contenido

real a compromisos que hasta el momento poco han trascendido su carácter

retórico, ya que dichas técnicas apuntan a garantizar su materialización, al tiempo

que favorecen la formalidad de la acción pública. El riesgo puede estar en valerse

de las contribuciones del management para crear ámbitos de discrecionalidad

que no cuenten con su respectivo sistema de rendición de cuentas nuevo y más

exigente, como son los sistemas de contrapeso y salvaguarda que aseguran que

las instituciones actúan dentro del marco de acción y de los objetivos que la
sociedad les ha fijado y sin modificar los incentivos sociales y organizativos.
75
Jarquín, Edmundo y Losada, Carlos. “Aportes de las Ciencias de Gestión (Management) a la Reforma del Estado”.
En Losada Marrodán, Carlos. ¿De Burócratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la Administración
del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p. 3.
76
Ibid, p. 4.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 221
José Juan Sánchez González

3.5 Críticas a la nueva gestión pública desde el punto de vista

de los valores

La llamada Nueva Gestión Pública es algo más que un conjunto de técnicas de

gestión más o menos importadas de la empresa privada y mejor o peor aplicadas

a la administración pública. Lo anterior, se pone de manifiesto en el hecho de

que muchas de sus críticas se han centrado, precisamente, en los valores que

supuestamente la sustentan y que, también suponen podría atentar contra los

viejos y buenos valores del paradigma burocrático.77

En primer lugar, la idea de que es necesario un cambio cultural para consolidar

un nuevo estilo en la gestión pública, ha alarmado a los defensores del modelo

clásico de la administración pública por considerar que los ideales a los que

prestaba sus servicios pueden verse sustituidos por principios más cercanos al

libre mercado y la competencia. Los cuales son identificables con prácticas poco
éticas y, desde luego, ajenas a las ideas de justicia social o igualdad de

oportunidades.

En segundo lugar, existen autores que rechazan lo que denominan la ética de

situación, es decir, aquella ética que busca patrones morales de comportamiento

en armonía con las medidas impuesta por la Nueva Gestión Pública, sin poner
en discusión dichas medidas de reforma que se consideran como un hecho no

77
Román Masedo, Laura. “La Cultura Organizativa y la Ética Pública”. En Olías de Lima, Blanca (coord.) La Nueva
Gestión Pública. Madrid, Prentice Hall, 2001, p.p. 230-232.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

222 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

discutible. Frederickson (1999) niega la compatibilidad entre la ética y algunas

de estas medidas y entiende que los principios que regulan la conducta de las

burocracias públicas son, por definición, más éticos que los de las empresas y
los individuos que actúan ateniéndose a las reglas del mercado.78

En tercer lugar, incluso aquellos que defienden a la Nueva Gestión Pública como
una verdadera y necesaria redefinición de las relaciones entre el sector público

y la sociedad, se preguntan si lo mejor del viejo modelo –profesionalismo,

imparcialidad, altos niveles éticos y ausencia de corrupción- puede mantenerse

en el nuevo modelo de management público.

Por último, en una postura más conciliadora se ha puesto el énfasis en la necesidad

de combinar lo mejor del paradigma burocrático con las ventajas de la Nueva

Gestión Pública. Insistiendo en que no se trata de desmontar la administración

pública, sino de acomodar algunos de sus valores a un modelo de gestión pública

más eficaz presidido por una cultura de servicio, más que por una cultura de

procedimiento. Algunos autores han refutado estos argumentos concluyendo que

no se ha logrado demostrar en qué términos la Nueva Gestión Pública cuestiona

los valores del paradigma burocrático que todavía continúan vigentes y pueden

servirnos para guiar la actuación administrativa.79

78
Ibid, p. 231. Citado por Laura Román Masedo.
79
Ibid, p. 232. Esta autora señala que debe partirse de dos piedras angulares de la NGP: 1) una administración
pública orientada a la consecución de objetivos y 2) una redefinición del tipo de responsabilidad del funcionario
público y de su papel como garante del interés público. A partir de estos principios se ha puesto de manifiesto los
principios del modelo tradicional de la administración burocrática.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 223
José Juan Sánchez González

En suma, la “nueva ética pública” no puede ser, muy distinta de la “vieja ética

pública”. Lo que sí debe incorporarse a esta última es una serie de valores que,

precisamente, no pueden tener entre sus objetivos básicos el garantizar el interés

público y mejorar la calidad de los servicios que presta la administración pública.

3.6 Patologías de la nueva gestión pública

La reforma del Estado y la modernización de la gestión pública son temas

indispensables en la agenda de la transformación mundial. En este proceso la

operación de las políticas públicas se hace efectiva mediante la gestión de los

recursos materiales e inmateriales del sector público en la dirección determinada

por las políticas públicas.80

Si se analiza la participación del sector público en la estrategia de desarrollo

desde el punto de vista de sus resultados la gestión es, por lo tanto, el eslabón
principal de la cadena. Dicha gestión es la que concreta los cursos de acción

elegidos y los resultados dependerán de su eficiencia y de su eficacia.81

La gestión pública incluye el conjunto de procedimientos y acciones de los que

depende críticamente la aplicación exitosa de las más variadas políticas públicas.

Sin embargo, resulta paradójico que el tema de la gestión pública en América

80
Lahera, Eugenio (editor). Cómo Mejorar la Gestión Pública. Chile, CIEPLAN, FLACSO, Foro 90, 1993, p. 10.
81
Ibídem.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

224 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

Latina no tenga la atención necesaria que requiere dentro del debate público,

como si la gestión pública fuese un supuesto dado, que no fuera necesario discutir.

Existen ciertas patologías en torno a la gestión pública que pueden tener efectos

negativos en la sociedad. En primer lugar, una patología se debe a que puede

haber políticas públicas que no se realicen o que se cumplan parcialmente por

debilidades de la gestión pública. También puede haber capacidad ociosa de

gestión, e incluso redundante y no justificada.

Una segunda patología, es concentrarse exclusivamente en el tema de los recursos

(materiales, técnicos, informáticos, humanos y financieros) destinados a llevar a

la práctica las políticas públicas, dejando a un lado la gestión pública. Si la

gestión es inadecuada, por su calidad o por su orientación, aunque se cuente

con los recursos necesarios e indispensables, los resultados serán igualmente

limitados.

Una tercera forma inapropiada de considerar el tema de la gestión pública, es

pensar que a cada conjunto de políticas –o incluso a cada política- corresponde

un tipo de gestión especial, ad hoc. Lejos de que así suceda, la gestión es un

tema transversal, cuya eficiencia y eficacia dependen de su consistencia. Sin

duda, existen especificaciones por sector, pero incluso éstas deben gestionarse
conforme a principios generales. No existe una gestión pública para cada política,

más bien se trata de una gestión pública general aplicable para cada caso.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 225
José Juan Sánchez González

Para Alvarez (1996), existen por lo menos tres “patologías” de la gestión pública

en el ámbito latinoamericano: 1) descoordinación dentro de los procesos de

elaboración, entre formuladores y eventuales ejecutores de la política pública;

2) descoordinación entre el proceso de formulación y el proceso de

implementación, entendido este último como la programación de la ejecución y

3) la acumulación de disposiciones y prácticas administrativas que no responden

a políticas públicas que se hayan formulado o, incluso son resabios de políticas

ya desechadas, pero que subsisten como prácticas burocráticas dentro de la

administración pública.82

En suma, para Lahera (1993) la calidad de la gestión pública depende de su

transparencia, flexibilidad, descentralización, especialización y separación en-

tre instancias decisorias ejecutoras o evaluadoras, entre otros criterios. También

son importantes, la claridad de los objetivos y procedimientos, el nivel de

capacitación de los funcionarios, la calidad de liderazgo organizacional con el

que se cuente, el recuperar la ética pública y la ya mencionada consistencia en

los principios de gestión.83

3.7 Mitos de la nueva gestión pública

La necesidad de reformar al Estado y modernizar la gestión pública son temas

recurrentes en el mundo. Pero de esta gran corriente modernizadora parece estar
82
Alvarez Madrid, José. “La Gestión de Políticas Públicas y la Naturaleza de la Gerencia Pública: una Referencia al
Caso Chileno”. Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 6, julio de 1996, pp. 168-170.
83
Ibid, p. 11.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

226 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

ausente, hasta ahora, el aparato estatal. Las críticas a la gestión pública representan

mucho más que el remanente de una política neoliberal que estigmatizó al Estado

y propugnó la desaparición de diversas áreas económicas en las que se reflejaba

la intervención estatal. Aunque gran parte de estos ataques representan mitos

ampliamente cuestionables.

Para Marcel (1993) la gestión pública se desenvuelve dentro de una red de normas

institucionales y administrativas más estrictas que las que rigen a otros sectores y

al propio mercado. El propósito fundamental de estas normas es resguardar

principios esenciales de la gestión del Estado, como la transparencia de las

acciones públicas, la responsabilidad política, la legitimidad, los valores éticos,

el uso apropiado de los recursos públicos y el mantenimiento de la disciplina

fiscal.84 Algunos de los mitos de la gestión pública más comunes son los siguientes:

1. El gigantismo estatal: un argumento que ha afectado a la gestión pública

es el pretendido “excesivo tamaño del gobierno”, por lo que se sugiere que se

reduzca, privatice y elimine cualquier aspecto de gigantismo en el aparato

gubernamental. Cabe señalar que los estudios en esta materia, muestran que no
existe un “tamaño ideal” del gobierno, que éste depende de las atribuciones que

le son conferidas por la Constitución y que más que el tamaño el problema debe

ser planteado con relación a la capacidad de gestión pública que genere los
resultados que la sociedad demanda.

84
Marcel, Mario. “Mitos y Recetas en la Reforma de la Gestión Pública”. Lahera, Eugenio (editor). Cómo Mejorar la
Gestión Pública. Chile, CIEPLAN, FLACSO, Foro 90, 1993, p. 91.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 227
José Juan Sánchez González

2. El gobierno como negocio: otro mito muy común en la gestión pública es

considerar al gobierno como un negocio, por lo que las prácticas y técnicas de

la gestión privada pueden aplicarse de manera mecánica y automática al sector

público. Tanto la teoría como la realidad, muestran que la naturaleza del gobierno

es diferente a un negocio o empresa privada, no obstante, es factible que algunas

técnicas sean comunes y puedan ser aplicables indistintamente a los dos ámbitos,
pero a partir de asumir que cada una tiene sus propias diferencias e identidades.

3. La privatización como medio para incrementar la gestión pública: otro

mito promovido por las tendencias actuales, es que la privatización es un medio

idóneo para la gestión pública, debido al argumento de que existen bienes y

servicios que pueden ser prestados por los particulares –situación sujeta a

discusión- por lo que la gestión pública puede concentrar sus esfuerzos a otras
actividades. No obstante, que esta recomendación podría ser aceptada de manera

parcial, está demostrado por diversas experiencias en otros países, que la

privatización no es la solución a los problemas del sector público. Existen

privatizaciones que fracasan, que trasladan un monopolio público a un privado

y, además, aunado al proceso de privatización tiene que garantizarse una

regulación adecuada y oportuna para vigilar y supervisar el proceso. La

privatización no puede ser una solución a los problemas de la gestión pública,

por el contrario, el mejorar los resultados del gobierno y su propia gestión, implica

que no se necesita recurrir a la privatización.

4. La gestión privada es más eficiente que la gestión pública: este es un mito

que se ha generalizado desde las teorías gerenciales y la gestión privada, sin que

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

228 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo III Los Usos de la Gestión Pública
y Sus Críticas Más Comunes

se pueda demostrar de manera definitiva. Debido a que los fines, los medios y la

naturaleza de ambas gestiones –privada y pública- corresponden a diferentes

ámbitos de acción. La gestión privada debe ser más eficiente en las empresas
comerciales, mientras que en el sector público es la gestión pública la que debe

combinar eficiencia con equidad social, trato igualitario en la prestación de los

bienes y servicios, buscando promover y propiciar el interés público.

5. La calidad como enfoque para mejorar la gestión pública: este es un mito

que en la actualidad tiene mayor significado para sus defensores. La calidad en

el servicio público es una más de las alternativas para mejorar la gestión pública,
por lo que no es la única estrategia para transformarla. El enfoque de calidad no

es la panacea para resolver la complejidad de los asuntos públicos. Tanto la

planeación estratégica y, en menor medida, la reingeniería de procesos, son dos

herramientas prácticas que pueden implementarse para cambiar la gestión

pública. En el plano teórico, las políticas públicas con su amplio bagaje teórico,

conceptual y metodológico es propicio como punto de partida para diseñar,

planear y evaluar los métodos para mejorar la gestión pública.

Los mitos sobre la gestión pública persisten, debido a que ninguna de las iniciativas
o reformas más comúnmente propuestas parecen ser suficientes por sí solas para

impulsar un proceso efectivo de modernizaciones en este campo en los próximos

años. Esto se debe, en primer lugar, a la parcialidad de las propuestas. Siendo la

principal los actuales resultados de una tradición administrativa e institucional

fuertemente arraigada en el sector público, y expresada en una multiplicidad de

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 229
José Juan Sánchez González

normas, instituciones y prácticas. En realidad, no existe una iniciativa que,

aisladamente, sea capaz de producir una reorientación sustancial de esa tradición.

La modernización efectiva de la gestión pública requiere de un programa

consistente y coordinado de reformas en diversas áreas, en torno a un conjunto

relativamente reducido de objetivos e ideas-fuerza.

La segunda razón por lo que las propuestas no han sido suficientes para impulsar

un proceso efectivo de modernización, es que ninguna de las políticas apunta al

problema central de la gestión pública, el cual consiste en la carencia de un

paradigma organizacional consistente con las necesidades de un Estado moderno

y una economía en rápido desarrollo.85

Como podrá inferirse, no existen soluciones simplistas que se puedan adoptar

de manera aislada para mejorar la gestión pública, pero quizá un paso necesario

para ofrecer alternativas de cambio, es desmitificar las creencias populares a

este respecto, para luego fundamentar propuestas de mayor alcance e impacto

en la administración pública.

85
Ibid, p. 104.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

230 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 C a p í t u l o IV
La Nueva Gestión Pública en Acción

En este capítulo, se describe de manera más especifica a la

Nueva Gestión Pública como actividad (objeto de estudio),

a partir de las recomendaciones e impulso de la OCDE, así

como de la propuesta poco difundida del CLAD que para

los países latinoamericanos nos parece es la más adecuada,

factible y viable. La Nueva Gestión Pública es tratada aquí

a partir de su dimensión en el enfoque de calidad, que es

otra de sus vertientes (la gerencial es la más importante).

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 231
José Juan Sánchez González

La gestión pública ha sufrido un cambio sustancial del paradigma clásico de la

administración pública –pasando por el paradigma de la eficiencia- al paradigma

de la gestión pública enfocada al cliente. Existe un cambio del “Consenso de

Washington” de corte neoliberal que impulsó políticas de primera generación,

hacia el “Consenso OCDE”, como fueron la privatización, la desregulación

económica y el pretendido “gobierno mínimo”, que asume y reelabora las tesis

y métodos administrativos de la Nueva Gestión Pública (New Public Manage-

ment).1

La OCDE como su principal impulsor ha promovido la transformación de los

alcances, objetivos y medios de la gestión pública. Los países más representativos

–aquí analizados- permiten mostrar la diversidad de políticas implementadas

para generar el cambio en la percepción de los ciudadanos, mayor capacidad de

respuesta e incrementar la legitimidad necesaria de sus gobiernos.

El cambio en el paradigma de la gestión pública en los países desarrollados que

han impulsado dichas transformaciones, no ha sido uniforme, integral y

homogéneo, por el contrario es diverso. En algunos casos son radicales –Reino

Unido, Australia y Nueva Zelanda- en otros casos limitados y conservadores –

Francia y Portugal- lo que permite sostener que el proceso de transformación de

un paradigma a otro, es simbólico y no necesariamente estructural.

1
Aguilar Villanueva, Luis. Enlace. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C.,
No. 51, enero-marzo del 2001, p. 13.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

232 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

Por lo que respecta a los países en desarrollo, en su gran mayoría se encuentran

con reformas de la primera generación –paradigma eficiencista- de corte neoliberal

y de ajuste fiscal, por lo que muy pocos han logrado avanzar en las reformas de
segunda generación, que sería deseable que se implementaran. Por lo ante-

rior, se realiza una crítica fundada en las orientaciones de la Nueva Gestión

Pública actual, en la que se propone la necesidad de una gestión pública

comparada a partir de superar las limitaciones y obstáculos de la gestión

gubernamental. Nos parece que ésta es la forma más adecuada para abordar la

naturaleza de la gestión pública como actividad.

4.1 Los paradigmas de la gestión pública

A partir de las preguntas que se hace Sue Richards (1994), ¿quién define lo que

es el interés común? ¿quién ha de recibir qué, cuándo, dónde y cómo? ¿quién

toma las decisiones clave que convierten el infinito número de demandas en un

número manejable de legítimas necesidades a cubrir?. Una respuesta es que

éstas son cuestiones clave para los gestores públicos, en un momento en que

todo parece indicar que los cambios apuntan a una transformación de la gestión
de los servicios públicos.2

Una manera de interpretar y explicar estos cambios en la gestión pública es

mediante tres paradigmas: 1) el paradigma clásico de la administración pública;

2
Richards, Sue. “El Paradigma del Cliente en la Gestión Pública”. Gestión y Análisis de Políticas Públicas. Madrid,
No. 1, septiembre-diciembre de 1994, p. 5.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 233
José Juan Sánchez González

2) el paradigma de la eficiencia y 3) el nuevo paradigma del cliente. En este

mismo planteamiento coinciden Haywood y Rodríguez (1994), al retomar estos

conceptos en el caso de la Gran Bretaña.

4.1.1 El paradigma tradicional de la gestión pública

El paradigma tradicional de la gestión pública se ha desarrollado durante el

periodo de crecimiento sostenido y de cambio incremental en los servicios

públicos. Después de la fase de expansión del Estado de Bienestar en la posguerra,

se mantuvo de forma sostenida un crecimiento del gasto público amparado en

un amplio consenso sobre la forma en que debían utilizarse los recursos públicos

en metas de desarrollo social. Tanto las reglas formales de participación en el

gobierno de esos servicios públicos como las prácticas que se desarrollaron,

condujeron a una visión básicamente incremental del cambio.3

Diagrama 1
Paradigma tradicional de la Gestión Pública

Mandato
electoral Políticos Administrador Productores Know how

Fuente: Richards, Sue. “El Paradigma del Cliente en la Gestión Pública”. Op. cit. p. 6.

3
Haywood, Stuart y Rodríguez, Jeff. “Un Nuevo Paradigma para la Gestión Pública”. Kliksberg, Bernardo (comp.)
El Rediseño del Estado. Una Perspectiva Internacional. México, INAP, F.C.E., 1994.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

234 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

El diagrama 1 nos acerca a los ámbitos de poder clave en el paradigma de la

gestión pública y las bases de legitimación en que basan su fuerza. Los políticos

y técnicos que trabajan cerca de ellos se basan en el mandato electoral recibido

de los ciudadanos. A pesar de las imperfecciones del proceso democrático, las

elecciones proporcionaban el derecho a tomar decisiones en nombre de la

comunidad, para legitimar las acciones que eran asumidas.

Durante esta primera fase, hay tres actores principales: 1) los políticos,

quienes clásicamente toman las decisiones de política; 2) los profesionales que

producen los servicios requeridos a partir de las decisiones tomadas, y 3) los

administradores que mantienen el equilibrio entre ellos. La legitimidad en el

área profesional resultaba del conocimiento especializado aplicado a las políticas

implementadas. La pertenencia al grupo profesional es autorreguladora. Los

valores profesionales dominan el proceso de producción de servicios.4

Richards (1993) señala que en este paradigma no existe distinción alguna entre

cliente, elector y ciudadano. La rendición de cuentas parte de los productores

del servicio público hacia los líderes políticos y desde ellos hacia los electores.
No hay un control directo de un servicio público en particular, sino que éste se

enmarca en el más amplio proceso de responsabilidad política y de forma casi

inevitable se disuelve.5 En el paradigma clásico de la gestión pública son los

políticos quienes han de fijar los grandes parámetros de los servicios públicos.

4
Ibid, p. 190.
5
Richards, Op. cit. p. 6.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 235
José Juan Sánchez González

El segundo ámbito clave es el de productor de servicios. La legitimidad en este

campo proviene de la posesión de la experiencia necesaria para poder llevar a

cabo el proceso de producción del servicio. En la medida en que los políticos no

definen específicamente los detalles de una política de servicio, los profesionales

llenan ese vacío, considerándole como terreno propio.

Muchos de los productores de los servicios públicos son, de hecho, profesionales

que autorregulan su labor con el acuerdo implícito de la sociedad, y con un

derecho a controlar el acceso y a definir las normas de conducta. Dentro del

paradigma clásico de la gestión pública, esta situación les concede una gran

capacidad de influencia en la política de los servicios públicos.

Entre los productores y los políticos, el administrador público asume el papel

integrador, como de hecho lo postula el paradigma clásico de la gestión pública.

El administrador negocia lo que pueda considerarse común en esa arena de

negociación en disputa. Los administradores mantienen la línea a seguir, resuelven

disputas y definen problemas.6

4.1.2 El paradigma eficientista de la gestión pública

El paradigma clásico de la gestión pública comenzó a transformarse a partir de

la polémica para detener el continuo incremento del gasto público. Los gobiernos

6
Ibidem. “El papel del administrador se justifica por el hecho de conseguir el compromiso que mejor funcione
entre estos dos poderosos ámbitos, presentándose él mismo como el servidor de esos dos campos”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

236 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

realizaron una serie de políticas neoliberales no sólo para reducir el gasto público,

sino también para obtener una mayor eficiencia del mismo mediante la

privatización y la desregulación económica. Con estas acciones se había iniciado

el paradigma de la eficiencia de la gestión pública.

Un asunto clave fue la idea de que las organizaciones del sector público tienden
a ser ineficientes debido a la falta de competencia, lo que provoca que acaben

atendiendo sólo a los intereses de los productores. En este paradigma, la solución

sería, allí donde fuera posible, aplicar mecanismos de mercado que favorecieran
una presión de competencia. Lo que se pretende es transformar un modelo cerrado

de administración por un modelo abierto y de competencia.

El papel del administrador, basado en su capacidad de negociación entre los dos

poderosos sectores en juego, se transformó en un nuevo rol managerial (gerencial)

capaz de ejercer presión sobre el ámbito de los productores para conseguir así
una mayor eficiencia.

Diagrama 2
Paradigma de la eficiencia de la Gestión Pública

Gestores
Políticos Productores
Públicos

Fuente: Richards, Sue. “El Paradigma del Cliente en la Gestión Pública”. Op. cit. p. 7.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 237
José Juan Sánchez González

El diagrama 2 muestra la naturaleza del paradigma de la eficiencia. El paradigma

se centra en la creación y el desarrollo de un rol integrador entendido más como

gestor público que como administrador, un papel que las personas del ámbito
político usarían para conseguir y desarrollar una mayor eficiencia. De acuerdo a

esta posición, lo que se necesitaba en las nuevas circunstancias era un integrador

que crease un nuevo orden alternando el equilibrio de poder entre los políticos
y los productores del servicio público, entre los profesionales y el resto de los

miembros del personal.

El papel del administrador ha sido reemplazado por el de gestor público. La

nomenclatura es deficiente tanto simbólica como retóricamente. El gestor público

es un agente activo del político. Los políticos tienen ahora una poderosa agenda
para el cambio y desean impulsarlo a través del gestor público.7

La historia de cambiantes circunstancias económicas que condujeron a la creación

de un nuevo paradigma de la eficiencia en los servicios públicos es el origen de

esta nueva etapa de la gestión pública. Esto explica los grandes cambios que se

observaron en el campo público de la década de 1980. Sin embargo, ahora se

está presenciando la emergencia de un nuevo paradigma: el de la calidad.

4.1.3 El paradigma de la calidad en la gestión pública

Tanto los gestores de los servicios públicos, como los estudiosos de la

administración pública no pueden evitar quedar impresionados por el poder

7
Haywood, Stuart y Rodríguez, Jeff. Op. cit. p. 191.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

238 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

retórico y mágico del concepto de “cliente”. Significó un cambio positivo en la

cultura administrativa y proporcionó una justificación a los gestores públicos y

productores a fin de trabajar bajo un objetivo común de conseguir mayor calidad

del servicio.8 La preocupación por el cliente recordaba los valores más antiguos

del servicio público, los cuales eran herencia del paradigma clásico de la gestión

pública. No obstante, existe un amplio debate para utilizar el concepto de cliente

por el de ciudadano.

Richards (1993) sostiene que la orientación hacia el cliente era consecuente con
la idea de aprendizaje del sector privado: las compañías más directamente

sometidas al mercado estaban actuando más adecuadamente que aquellas

industrias anticuadas y costosas que estaban perdiendo fuerza ante las

competencias internacionales. Se asume que no existe una diferencia de

naturaleza entre la gestión pública y la privada, por lo que aplicando las técnicas

de la gestión empresarial los resultados del sector público mejorarían.

Para Haywood y Rodríguez (1994) durante los años de 1990, existe una tercera

fase: permanecen los actores originales, pero parece estar surgiendo un cuarto
actor: el consumidor o cliente. Asimismo existen ahora dos fuentes potenciales

de legitimidad: la tradicional, a través del proceso democrático, y la más novedosa,

a través del consumidor o cliente. La posición del gestor público empieza a

cambiar debido a que ocupa ahora un territorio entre los tres ámbitos de políticos,

profesionales o productores y consumidores, articulando y equilibrando los

8
Richards, Op. cit., p. 9.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 239
José Juan Sánchez González

intereses de cada uno. El manejo de este triángulo y sus tensiones inherentes es

una de las tareas clave del gestor público en el paradigma de la calidad.9

En el caso del Reino Unido, la Carta del Ciudadano tiene en esta perspectiva un

significado simbólico del concepto de cliente. El gobierno británico escogió una

posición de defensor de los clientes frente a las unidades de productores, en los

servicios públicos de tipo monopolista. Ya que el cliente no era capaz de de-

fender sus intereses en cualquier circunstancia, la Carta le proporcionaba el marco

general a partir del que podía hacer oír su voz, creando mínimos de rendimiento
de cada servicio.
Diagrama 3
Paradigma de la calidad de la Gestión Pública

Políticos Productores

Gestores
Públicos

Clientes

Fuente: Richards, Sue. “El Paradigma del Cliente en la Gestión Pública”. Op. cit. p. 9.

La presencia del cliente en el paradigma legitimador como nuevo actor en este

paradigma emergente, se puede explicar a partir de cuatro consideraciones:

9
Haywood, Stuart y Rodríguez, Jeff. Op. cit., pp. 191-192.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

240 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

1. De la eficiencia gestora pública a la privada. La idea era que los gestores

públicos tenían que actuar como “lo hacían los del sector privado”. Se ha escrito

mucho acerca de lo diferente que es el campo público del sector privado. No

obstante, lo que se ha olvidado es el impacto real que sobre los gestores públicos

tienen los contactos con sus equivalentes en el sector privado. Las consecuencias

no deseadas de ese mayor contacto pueden haber sido el “importar” la

legitimación de mercado del sector privado al terreno público, a pesar de lo

diferente que es la base económica de uno y otro sector.

2. Gestionar a través del mercado. En el paradigma de la eficiencia, la “presión

directa” a través de la jerarquía organizativa y la “gestión a través del mercado”,

eran enfoques igualmente válidos para lograr una mayor eficiencia. Se supone

que el interés del cliente puede ser expresado ya sea colectivamente a través de
una autoridad que dispone del poder financiero, ya sea de forma individual,

pero sus elecciones tienen un impacto sobre la asignación de los recursos entre

los proveedores.
3. Liderazgo y cambio cultural en la gestión pública. En la década de 1980,

los gestores tanto públicos como privados redescubrieron el liderazgo. La literatura

sobre la “excelencia” evocaba la necesidad de trascender los modelos mecánicos

de gestión que antes ya habían prevalecido. Se pretende que para ser realmente

efectivos y mejorar en la productividad, los gestores públicos que trabajan en el

paradigma de la calidad, necesitan liderear un cambio cultural y, para ello, se

requiere el orientar a la organización a satisfacción del cliente.

4. La orientación al cliente. Los clientes en el mercado ejercen el poder que

les da la disponibilidad de su dinero y el cliente de los servicios públicos goza

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 241
José Juan Sánchez González

de un nuevo poder, en buena medida a causa de esa misma disponibilidad

financiera. En parte, el concepto de “usuario” en el paradigma de la eficiencia
da la apariencia de respetabilidad política a los valores del cliente que tienen
una serie de connotaciones políticas diferentes. La existencia de esta antigua
tradición a la que se ha señalado, ayuda a explicar la prontitud con la cual se ha
adoptado el concepto de cliente.10 Los gestores públicos que se sienten cercanos
a los viejos valores de los usuarios, buscan incorporarlos a las formas de
pensamiento actual. Por ello existe un tránsito de la voz “usuario” por la de
“cliente”.

La palabra “cliente” es un término común en el lenguaje administrativo. La forma

en que lo definen en la práctica probablemente difiere. Los clientes de los servicios
públicos pueden ser definidos simplemente como los receptores inmediatos del
servicio, en vez de, como ocurre en el sector privado, ser definidos como
compradores.

El paradigma clásico de la Administración Pública fue puesto en cuestión por

circunstancias políticas y económicas, que condujeron a la emergencia del
paradigma de la eficiencia con su énfasis en el conseguir más por menos. Ahora
es el paradigma de la eficiencia el que es puesto en cuestión por un movimiento
para incorporar la perspectiva del cliente. La nueva práctica de la gestión pública
sugiere que la orientación hacia el cliente cobra fuerza y está cambiando el
equilibrio de poderes que previamente prevalecía.11

10
Ibid, p. 11. Sobresaltados míos. “Los gestores que buscan el desarrollo de una mejor calidad del servicio pueden utilizar el
concepto (tanto real como ideal) de cliente como medio para fortalecerse en su labor de reto al papel tradicional predominante
del productor”.
11
Ibid, p. 15. Sobresaltado mío.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

242 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

Para Richards, es importante señalar que a la luz de la práctica cambiante en la

gestión pública, una cuestión central es establecer qué nuevos códigos prácticos

deberían desarrollarse como gestores públicos, que permitan gobernar mejor las
acciones en el nuevo mundo del paradigma del cliente. En torno a este paradigma

la polémica es muy amplia y variada por lo que en los siguientes capítulos se

realizará una revisión más detallada. Hasta aquí diremos que la discusión se
centra en que la categoría cliente, pierde sentido cívico y de derechos

fundamentales que sólo la voz ciudadano permite recuperar.

En principio el ciudadano-cliente o el cliente de la administración pública supone

un intento de relación de la gestión pública y la gestión privada cuyas fronteras

no se encuentran estrictamente delimitadas, además que supone valores de tipo

económico claramente alejados de la naturaleza pública del gobierno lo que

provoca una expresión contradictoria en sus términos.12

Utilizar el concepto de cliente como panacea cuya aplicación cabría para todo

actor social, individual y colectivo, puede llevar a cometer un grave error, pues

las implicaciones que desarrolla se hacen meramente en función de la eficiencia.

A ello se une que el reconocimiento no tanto de derechos y obligaciones sino de

privilegios, rompe el principio básico de la ciudadanía que es el reconocimiento

de derechos y deberes erga hommes.13

12
García Solana, Ma. José. “La Posición del Ciudadano: la Noción del Cliente”. En Olías de Lima, Blanca. La Nueva Gestión
Pública. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 306.
13
Ibid, p. 307. Este autor señala que: “No podemos hablar de un cliente universal en la administración pública puesto que
el cliente, aparte de asentarse en intereses particulares y fragmentados involucrados sólo mediante el consumo, rechaza
cualquier identificación con valores colectivos de la comunidad política lo que provoca la ausencia de valoraciones acerca
de su posición respecto a los derechos y valores políticos”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 243
José Juan Sánchez González

4.2 La gestión pública para la Organización para la Cooperación y

Desarrollo Económicos (OCDE)

El primer trabajo donde se muestran los primeros rasgos en el cambio de la

Nueva Gestión Pública entre los miembros de la Organización de Cooperación

y Desarrollo Económicos (OCDE) es el documento “La Administración al Servicio

del Público”. Editado en 1987, como resultado de la primera fase de los trabajos

llevados a cabo por el Comité de Cooperación Técnica (TECO), órgano

especializado en el estudio de los temas relacionados con la gestión pública.14

El documento afirma que la administración pública es un servicio y el público,

su clientela. Esta nueva visión supone el concepto de “receptividad” en la cultura

administrativa como un nuevo valor, que es compatible con otros valores y pautas

como son la eficiencia, la eficacia o el respeto a la legalidad. Una administración

receptiva –según la OCDE- es aquélla que tiene en cuenta la capacidad de cada

persona para hacer frente al proceso administrativo, facilitando su acceso a las

prestaciones que tiene derecho a esperar de la administración pública.15

La receptividad es entendida en cuatro ámbitos: 1) el ciudadano tiene derecho a

que la administración pública sea comprensible, es decir, que su organización

se entienda y su funcionamiento sea claro; 2) que sea accesible en el plazo

espacial, temporal y material; 3) que responda a lo que se espera de ella, que dé
14
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La Administración al Servicio del Público.
Madrid, Ministerio de la Presidencia, 1991, p. 9.
15
Ibid, p. 10.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

244 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

soluciones y no retrase la solución de demandas y peticiones de los ciudadanos

y 4) que permita la participación de éstos en la adopción de las decisiones

administrativas que les afecten.

La principal preocupación de casi todos los gobiernos de la OCDE es mejorar las

relaciones entre las administraciones y el público; la interdependencia de los

sectores público y privado es tal que la Administración debe actuar con más

flexibilidad y satisfacer mejor las necesidades de los miembros de la sociedad.

En un intento de mejorar la calidad de los servicios prestados, los gobiernos

reforman la gestión de la Administración Pública. Esta reforma puede resumirse

así: abandonar la noción de relación entre administrador y administrado para

considerar que la Administración es un servicio cuyo cliente es el público.16

Para la OCDE, la administración-servicio, o la receptividad de la administración

pública (el término inglés “responsiveness” es más activo que “receptividad”, y

significa “capacidad de respuesta”) es una consecuencia del funcionamiento de

la administración y, en primer lugar, una disposición de ánimo. Por ello, esa

actitud es la que hay que cambiar en el servicio público. En suma, la orientación

del informe es práctica: se centra en los medios de que dispone la administración

pública para aumentar su receptividad hacia los clientes.

Un segundo documento, publicado en español en 1997, permite mostrar las

transformaciones alcanzadas por los países miembros de la OCDE en materia de

16
Ibid, p. 19.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 245
José Juan Sánchez González

la Nueva Gestión Pública.17 En el plano de la actividad, existe una transición de

la gestión pública tradicional hacia un modelo posburocrático, orientado y

caracterizado en la legitimación de la acción pública en los resultados.18 Este

proceso de transformación es más notorio en los gobiernos de la OCDE que

están realizando políticas que conducen a mayores niveles de crecimiento

sostenido y de empleo que contribuyan al bienestar social. En estas economías

destaca la importancia del sector público, la cual se ha incrementado

notablemente, por lo que su eficacia influye directamente en la economía gen-

eral. Supone que existe un dilema: el sector público puede ser un factor de éxito
o un obstáculo en la modernización de cualquier país, dependiendo más que de

su tamaño de su capacidad de atención y resultados. El peso absoluto del sector

público en la economía ha crecido de manera significativa y se reconoce que

éste ha tenido un impacto fundamental en el desarrollo económico total. Existe

consenso en que el desarrollo del sector público necesita ser mejorado.

La reforma en la gestión del sector público no es un asunto nuevo. En los últimos

30 años muchos países han perseguido “micro reformas” descritas de diversas

formas como presupuesto por programas, gerencia por objetivos, y gerencia

17
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La transformación de la gestión pública.
Las reformas en los países de la OCDE. Madrid, Ministerio de la Presidencia, Boletín Oficial del Estado, 1997.
18
Berrones Uvalle, Ricardo, “El carácter Multifacético de la Gestión Pública”. Revista IAPEM, México, IAPEM, No.
37, enero-marzo 1998, p. 16. “En cuanto categoría aplicada, la gestión pública puntualiza en las organizaciones
públicas lo siguiente: 1) el comportamiento de los sistemas de cooperación; 2) la eficacia de las capacidades de
realización; 3) las formas y modos de comunicación institucional; 4) la eficacia y congruencia de las fases de
diseño, aplicación, implementación y evaluación de las acciones; 5) la consistencia para el cumplimiento de
objetivos; 6) la aptitud para generar resultados positivos considerando resistencias y contratiempos; 7) la congruencia
entre recursos aplicados y logros conseguidos; 8) la aptitud para inducir procesos de cambio gradual, estructural o
coyuntural; 9) la aptitud para asociar valores cuantitativos y valores cualitativos; 10) la corroboración de que lo
organizativo y lo funcional tienen efecto multiplicador para llevar a cabo la transformación de las instituciones
gubernamentales y administrativas; 11) la correlación entre el sentido de oportunidad y las contingencias que
alteran los planes iniciales”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

246 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

contable entre otras y muchas organizaciones individuales, en los niveles de

gobierno federal y local han desarrollado sus propias iniciativas dirigidas a la

eficiencia, eficacia y servicios al cliente. Pero lo que parece diferente acerca de

las reformas actuales es su gran alcance, implicando cambios significativos en

los límites y estructura del sector público. En ese sentido, para la OCDE la Nueva

Gestión Pública no es considerada como una moda pasajera.19

La Nueva Gestión Pública actual supone que para maximizar los resultados

económicos, asegurar la cohesión social y recuperar la legitimidad de la sociedad,

la administración pública debe adaptarse a las circunstancias cambiantes, explorar

nuevas posibilidades y utilizar adecuadamente los recursos disponibles. Por lo

que organizaciones fuertemente centralizadas, reguladoras y rígidas, que valoran

más los procedimientos que los resultados, constituyen un obstáculo para la

obtención de los resultados esperados por los ciudadanos.

Dentro de las razones más señaladas para realizar la transformación en la

gestión pública tradicional se encuentran: 1) el fuerte endeudamiento del Estado

y los desequilibrios presupuestarios agravados por las crisis, requieren una mejor
asignación y gestión de los recursos públicos; 2) el peso de las reglamentaciones

gubernamentales afecta el costo de las estructuras y la productividad del sector

privado, que son contrarios en un mercado internacional más competitivo y 3)

los cambios demográficos, la evolución económica y social conduce al incre-

mento de servicios que la sociedad espera del Estado.

19
Shand, David. “La Nueva Gestión Pública: Retos y temas de discusión en una perspectiva internacional”. Revista
de Administración Pública (RAP). México, INAP, 1996, No. 91, p. 77.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 247
José Juan Sánchez González

En el terreno de la gestión pública ha aparecido un nuevo modelo, dirigido a

fomentar una cultura centrada en la mejora de los resultados en un sector público

cada vez menos centralizado, donde los indicadores son una herramienta fun-
damental para la medición del desempeño. Este modelo de Nueva Gestión Pública

tiene los siguientes rasgos específicos: a) una orientación marcada hacia los

resultados, en función de eficiencia, eficacia y calidad del servicio público; b)

existe la pretensión de sustituir formas de organización jerarquizadas y fuertemente

centralizadas, en un contexto cada vez mayor de gestión descentralizada; c) se

exploran nuevas soluciones diferentes en la prestación directa de los servicios y

de una reglamentación directa por el Estado (privatización, desregulación,

subcontratación, etc.); d) la búsqueda de la eficiencia en los servicios públicos

prestados directamente por el sector público y, e) se refuerzan las capacidades

estratégicas del centro del gobierno, de manera que conduzca a la evolución del

Estado.

A partir de estas ideas, autores como Shand (1996) afirman que la gestión pública

se encuentra dirigida hacia cambios macro y micro.20 Entre los cambios macro

están la privatización y las concesiones que reducen el tamaño del sector público
(Reino Unido), así como el establecimiento de agencias de servicio autónomo

separadas de los departamentos de los ministros (Reino Unido y Nueva Zelanda).

Mientras que entre los cambios micro, pueden mencionarse: a) enfocarse más
de cerca a los resultados en términos de eficiencia, eficacia y calidad del servicio;

20
Ibid, p. 80-84.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

248 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

b) el remplazar las estructuras organizacionales altamente centralizadas a un

medio que descentralice la gestión pública; c) flexibilidad para explorar

alternativas en la provisión directa al público; d) nuevas políticas de manejo de

personal que den mayor flexibilidad al desarrollo del staff; e) el uso de mecanismos

para mejorar cuestiones como el desempeño en la concesión y la creación de

medios competitivos y de mercado; f) incentivos para mejorar el desempeño que

permita a las organizaciones conservar un porcentaje de ahorros de su desempeño;

g) el fortalecimiento de capacidades estratégicas al centro para “conducir” al

gobierno y h) mayor responsabilidad y transparencia en los requisitos para reportar

resultados.

Para fomentar una cultura orientada hacia los resultados es indispensable

incrementar la autonomía y la flexibilidad en el uso de los recursos. En algunos

países desarrollados, se delegan las decisiones sobre asignación de recursos en

los Ministerios y Agencias ejecutivas. El objetivo consiste en estimular a los

gerentes para que se dediquen más a los resultados, concediéndoles más

flexibilidad y autonomía en el uso de los recursos, tanto financieros como

humanos. Otra medida central es la desconcentración, basada en una mayor

exigencia de resultados y en una mayor responsabilidad, ha resultado ser una

opción adecuada en países miembros de la OCDE. Permite incrementar las

facultades y la responsabilidad de los gerentes y contribuye a concentrar más la

atención en los resultados, al tiempo que incentiva un mejor uso de los recursos.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 249
José Juan Sánchez González

Para la Nueva Gestión Pública resulta indispensable que la administración pública

se oriente más hacia el usuario (cliente), si se pretende que se fundamente más

en los resultados. Se han alcanzado progresos significativos en la mejora del

acceso de los clientes a los servicios, el incremento de la transparencia de los

procesos de decisión y en la reparación de las injusticias cometidas, así como en

aligerar las formalidades inútiles. Se pretende inculcar más la preocupación por

el cliente en el conjunto del sector público y en todos los niveles de la

administración pública, por lo que debe buscarse la calidad. Algunos países

establecen normas de servicio que especifican la calidad que puede esperar el

usuario. Los indicadores son útiles para conocer la efectividad y el grado de

satisfacción del cliente. 21 Uno de los ejemplos más representativos es la Carta

del Ciudadano en el Reino Unido, que se caracteriza por asegurar que todo
servicio público desarrolle, monitore y publique normas para la prestación de

servicios.

Para esta clase de Nueva Gestión Pública el sector público resulta más eficaz en

sus actividades cuando los mercados de sus productos son competitivos. Cuando

esta situación prevalece, el sector público fomenta la mejora de la calidad y la

eficiencia (formas mercantiles y privatización). Una Nueva Gestión Pública más

racional de la normativa debería incluir un objetivo cada vez más importante de

la acción gubernamental. La regulación, en sus diferentes formas, resulta un

instrumento importante y su buena calidad resulta esencial en la eficiencia del

gobierno.
21
Haywood, Stuart y Rodrigues, Jeff. Op. cit., p. 195.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

250 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

Para llevar a cabo una gestión de resultados, es necesario elaborar estrategias

dinámicas y flexibles que los individuos y las instituciones puedan adoptar a sus

necesidades. Una estrategia radical selectiva de aplicación de las reformas puede

ser una solución óptima. Una estrategia óptima de reforma podría consistir en

seleccionar un número limitado de cambios extremadamente visibles, con

alcances suficientemente limitados para ser realizables, pero a la vez

suficientemente radicales para producir un impacto significativo en los

comportamientos y en los procesos administrativos. La reforma es un medio, no

un fin en si mismo.22

Los esfuerzos actuales de la gestión pública deben salvaguardar la capacidad

central de gobernar, con un equilibrio entre la dirección centralizada y la acción

dejada a la voluntad de los gerentes locales, donde se protejan las formas

democráticas de responsabilidad y donde los valores tradicionales de integridad

y de equidad se combinen con nuevos valores como la eficiencia y la calidad de

los servicios”23

22
Una reforma radical supone realizar negociaciones con cuestiones novedosas: 1) el centro del gobierno debe
aplicar y desarrollar una capacidad estratégica de dirección de las reformas, actuando para que se diseñen y
apliquen en forma que se refuercen mutuamente; 2) los órganos centrales de gestión deben cesar de prescribir
detalladamente cómo deben actuar los agentes ejecutivos y dedicarse más a fijar el marco general de su actividad
y 3) las reformas deben apoyarse en los niveles más altos, pero este apoyo corre el riesgo de debilitarse si no se
percibe claramente una mejora de los resultados.
23
Ibid. p. 44. El futuro previsto por la OCDE para la gestión pública es que los gobiernos deben buscar: 1) Restringir
su participación en la prestación directa de los servicios; 2) Dedicar más tiempo a aplicar un modelo flexible para
desarrollar la actividad económica; 3) Regular mejor, disponiendo de información más completa sobre los efectos
probables; 4) Evaluar permanentemente la eficacia de las políticas seguidas; 5) Reforzar su capacidad de gestión
previsora y de dirección para una mejor adaptación a los desafíos económicos y sociales futuros y 6) Dirigir los
asuntos públicos de una manera más participativa.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 251
José Juan Sánchez González

Un tercer documento lo constituye la publicación en 1994 del Simposio sobre

iniciativas de calidad en el servicio público celebrado en París, organizado por

el Servicio de Administración Pública (PUMA-Public Management Servicie).24

En este evento se presentaron experiencias de diversos países miembros de la

OCDE.

Países como Bélgica, Francia, Portugal y el Reino Unido eligieron implementar

iniciativas de calidad centralizadas a través de proyectos de ley impulsados en

muchos casos por políticos, y en algunos casos, como en los Estados Unidos, a
través de declaraciones de normas de servicio por mandato instrumentadas por

organizaciones individuales del sector público. Por su parte, Australia y Suecia

se encuentran entre los países que consideraban la posibilidad de que una

iniciativa central podría complementar el trabajo existente realizado por las

organizaciones individuales. La Unión Europea está considerando una iniciativa

de “carta de servicios” al igual que el Consejo de Europa en relación con el

gobierno local. Una cuestión recurrente son las relativas ventajas de las iniciativas

centradas con relación a los servicios de calidad.

Existen evidencias de que las iniciativas de servicios de calidad están cambiando

la percepción del público acerca de los servicios destinados a la población, así

como la forma de interacción entre los servidores públicos y el público y la

forma en que está organizado el servicio a ellos destinado. También están

24
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de
Calidad en la Administración. México, DDF, PUMA, 1996.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

252 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

cambiando los tipos de servicios suministrados y la manera en la cual se presentan

dichos servicios. Más aún, están alterando las relaciones entre políticos y

servidores públicos.25

Aunque el enfoque de calidad en el servicio público presenta considerables

ventajas, también existen desventajas.26 Se afirma que se debe tener cuidado en

no dar a los deseos la categoría de necesidades, simplemente porque los clientes

quieren algo. Algunos consideran que los puntos de vista de los clientes son a

menudo volátiles y poco confiables, y critican a las encuestas de opinión de

usuarios sobre la base de que puede darse poca importancia a las respuestas de

preguntas hipotéticas. Sin embargo, lo que generalmente se concede al cliente

en todos los países miembros de la OCDE es el derecho de consulta, más que el

derecho de tomar decisiones. En realidad, la opinión del público y las demandas

de los clientes realizan un papel importante, pero la decisión será tomada

principalmente por el gobierno o dependencias de servicio.

Un cuarto documento de la OCDE que orienta el cambio hacia la Nueva Gestión

Pública en el plano de la ética fue publicado en 1997. En el informe se establece

que un aspecto fundamental en la gestión pública global es su vinculación con

la gestión ética.27 En las administraciones públicas los objetivos de las tres “E”,

economía, eficiencia y eficacia, continúan siendo importantes. Pero los países

25
Ibid, p. 13.
26
Shand, David y Arnberg, Morten. “Exposición de Antecedentes”. (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de
Calidad en la Administración. México, DDF, PUMA, 1996, pp. 34-37.
27
Una infraestructura ética comprende: compromiso político; marco legal eficaz; mecanismos eficaces de rendición
de cuentas; códigos de conducta efectivos; actitud de apoyo al servicio público y una sociedad civil activa que
desempeñe el papel de vigilante de los funcionarios. Ibid, p. 7.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 253
José Juan Sánchez González

están dando mayor prioridad a una cuarta “E”: la ética. El comportamiento correcto

y honesto ha sido siempre una condición sine qua non para una buena

administración pública.28 Se sostiene que las reformas de la gestión pública y la

confianza general en la administración pública dependerán de ello, lo que hace

necesario el establecimiento de una infraestructura ética sólida y eficaz.

El desafío de la gestión pública en el siglo XXI es la renovación de las instituciones,

en un contexto de mayores resultados, mejor satisfacción de los usuarios y un

manejo adecuado de los recursos. Algunos países han reconocido la imperiosa

necesidad de una reforma en conjunto de la gestión pública en sus sectores

públicos. Mientras que otros gobiernos han decidido reducir el tamaño del sec-

tor público. Algunos han destacado el papel esencial del sector público en su
desarrollo y sólo lo han modernizado.

El paradigma emergente para la gestión pública del sector público tiene mayor
riqueza que los que le han precedido. Para Haywood y Rodríguez (1994), la

Nueva Gestión Pública reconoce los diversos objetivos de las organizaciones

del sector público y confiere a la efectividad el mismo peso que a las

consideraciones de eficiencia. Admite los intereses del público y del proveedor,

por lo que no son sinónimos y que deben tener mayor preeminencia los de la

ciudadanía. Implícitamente manifiesta nociones de legalidad, que reconoce la

complejidad de la gestión pública.29
28
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La Ética en el Servicio Público. Cuestiones
y Prácticas Actuales. Madrid, Ministerio de Administraciones Públicas, 1997, p. 25.
29
Haywood, Stuart y Rodrigues, Jeff. Op. cit. p. 206.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

254 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

Estos cambios contribuyen a garantizar la naturaleza de la dirección de los asuntos

públicos, y el papel del Estado continuará transformándose. Generalmente se

admite que está emergiendo una cultura en la que predomina la preocupación

de los resultados y que estos están mejorando en el sector público. Las reformas

de la gestión pública conceden una gran importancia a la medición de los

resultados. Los indicadores permiten mostrar el grado de avance de estos cambios

al interior del sector público. Una de las herramientas más utilizadas son los

indicadores. Los indicadores son instrumentos cuantitativos que permiten

identificar los diversos aspectos del funcionamiento, operación y metas

alcanzadas. De manera general puede definirse a los indicadores como parámetros

utilizados para medir el nivel de cumplimiento de los objetivos estratégicos de

los proyectos, de la gestión y de los servicios, a través de los cuales cumple su

misión la institución.30

30
SHCP-SECODAM. Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000 y Reforma Presupuestaria.
Metodología para la Planeación Estratégica. México, febrero 1999. Los indicadores deben reunir cuatro características
básicas: 1) ser confiables (aportar la misma conclusión sin importar quién realice la evaluación); 2) representativos
(describir las características de lo que se mide); 3) sencillos (que permitan obtener la información necesaria) y, 4)
replicables (que sean útiles para realizar análisis comparativos). La gestión pública en los indicadores: 1) establecen
sistemas de monitoreo y evaluación; 2) generan información necesaria para la toma de decisiones; 3) sustentan
acciones de mejora; 4) permiten ubicar los niveles de eficiencia, eficacia y calidad de los servicios prestados y, 5)
son insumo para la evaluación integral de la modernización administrativa. En ese sentido, los indicadores evalúan:
1) impacto (el beneficio social); 2) cobertura (evalúan el volumen de atención de la población objetivo); 3) eficiencia
(evalúan el aprovechamiento de los recursos); 4) calidad o satisfacción del cliente (evalúan la percepción o las
condiciones en que recibe el usuario el producto o servicio) y, 5) alineación de recursos (mide la congruencia entre
recursos requeridos y aprobados y suministrados). Por su tipo, los indicadores son: 1) Estratégicos (cumplimiento
de objetivos estratégicos); 2) Gestión (resultados y operación de los procesos clave); 3) Servicio (medición de la
calidad en la prestación de un servicio/ satisfacción percibida por el usuario) y, 4) de Proyecto (miden el logro de
los objetivos de los proyectos).

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 255
José Juan Sánchez González

4.3 La gestión pública para el Centro Latinoamericano de

Administración para el Desarrollo (CLAD)

El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) aprobó

en su sesión del 14 de octubre de 1998, un documento preparado por su Consejo
Científico titulado: “Una Nueva Gestión Pública para América Latina”.31

El informe sostiene que se requiere de la construcción de un nuevo tipo de Estado

en América Latina. En primer lugar, en lo relativo a la crisis del Estado, cuya
gravedad era mucho mayor que la que existía en el mundo desarrollado. No
sólo estos países entraron en una seria crisis fiscal, sino que se enfrentaron al
agotamiento del modelo anterior de desarrollo económico (modelo de sustitución
de importaciones). Por otra parte, el problema de la deuda externa se hizo crónico
en casi todo el continente. El no haber resuelto esta clase de problemas
estructurales determinó que la década de 1980 estuviese marcada por el
estancamiento y por altas tasas de inflación.

Ante este escenario económico, la primera generación de reformas dio prioridad

a la dimensión financiera de la crisis fiscal del Estado. Estas reformas orientadas
al mercado, a la apertura comercial y al ajuste fiscal, fueron las principales medidas
tomadas en la década de los ochenta. En la búsqueda de la estabilización de la
economía ante el peligro hiperinflacionario estuvo, en la mayoría de los casos,
el éxito parcial de esta primera ronda de reformas.32
31
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. “Una Nueva Gestión Pública para América Latina”
Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 13, febrero de 1999.32 Ibid, p.p. 249-250.
32
Ibid, p.p. 249-250.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

256 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

El balance de estas primeras reformas muestra que el ajuste estructural, cuyo

objetivo último era disminuir el tamaño del Estado, no resolvió una serie de

problemas básicos de los países latinoamericanos. Por ello, el CLAD propone

una segunda generación de reformas con la finalidad de reconstruir el aparato

estatal.

El diagnóstico actual afirma que el Estado continúa siendo un instrumento fun-

damental para el desarrollo económico, político y social de cualquier país, aún

cuando hoy deba funcionar en una forma diferente a la contemplada en el patrón

nacional-desarrollista adoptado en buena parte de América Latina y al modelo

social-burocrático que prevaleció en el mundo desarrollado de la post-guerra.33

Para la reformulación estatal se sugiere tomar en consideración cuatro elementos

específicos de la región: 1) la consolidación de la democracia; 2) la necesidad

de retomar el crecimiento económico; 3) la reducción de la desigualdad social y

4) promover la reforma gerencial del Estado latinoamericano. La reconstrucción

de la capacidad estatal es una condición esencial para que los países

latinoamericanos enfrenten de manera exitosa los problemas de democratización,

de desarrollo económico y distribución de la riqueza, así como el mejoramiento

de su gestión pública.

Para el CLAD la puesta en marcha de la reforma gerencial es un aspecto funda-

mental para mejorar la capacidad de gestión del Estado, así como para aumentar
33
Ibid, p. 250.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 257
José Juan Sánchez González

la gobernabilidad democrática del sistema político. Las características más

relevantes del modelo de reforma gerencial pueden verse resumidas en el siguiente

cuadro:
Cuadro No. 4.1
Modelo de Reforma Gerencial para América Latina

Acciones Descripción
1.La profesionalización de la alta burocracia Debe constituirse un núcleo estatal estratégico para la formulación,
es el punto de partida de la Reforma supervisión y regulación de las políticas, formado por una élite
Gerencial. burocrática técnicamente preparada y motivada.

2.La administración pública debe ser Es preciso actuar directamente en la relación entre política y
transparente y sus administradores deben administración, disminuyendo la politización de la maquinaria
ser responsabilizados democráticamente gubernamental, haciendo más transparentes las decisiones públicas
ante la sociedad. e invirtiendo en el fortalecimiento de los patrones salariales y éticos
del funcionario.

3.Descentralizar los servicios públicos es Las funciones que puedan ser realizadas por los gobiernos estatales
una tarea esencial en el camino de la y locales, que antes estaban centralizadas, deben ser
modernización gerencial del Estado descentralizadas.
latinoamericano.

4.La administración pública gerencial se La evaluación del desempeño burocrático no sirve sólo para
orienta, básicamente, por el control de establecer si las metas fueron o no alcanzadas. La administración
resultados, contrariamente al control paso pública gerencial hace uso del control a posteriori de los resultados
a paso de las normas y procedimientos, de como un instrumento técnico capaz de hacer que las
tipo weberiano. organizaciones aprendan de sus errores y a partir de esto, elaboren
sus estrategias futuras.

5.La mayor autonomía gerencial de las Con la Reforma Gerencial del Estado, el control debe realizarse
agencias y de sus gestores debe ser en cuatro ámbitos: 1) control de resultados, 2) control contable de
complementada con nuevas formas de con- costos; 3) control de competencia administrativa y 4) control so-
trol. cial.

6.En el modelo gerencial de administración Las primeras son agencias que realizan actividades exclusivas del
pública es preciso distinguir dos formas de Estado y son por definición monopolios. La descentralización
unidades administrativas. contribuye a aumentar la flexibilidad administrativa. Las segundas
son agencias descentralizadas que actúan en los servicios sociales
y científicos, que pueden ser transferidas para que el suministro
de estos servicios públicos recaiga en un sector público no-estatal.

7.Otra característica de la reforma gerencial Los ciudadanos deben participar tanto en la evaluación como en
es la orientación del suministro de servicios la gestión de las políticas públicas, especialmente en el área
hacia el ciudadano-usuario. social.
8.Resulta fundamental modificar el papel Aumentar la responsabilidad del servidor público en tres aspectos:
de la burocracia en relación con la 1) ante la sociedad, tornando a la administración pública más
democratización del Poder Público. transparente y con rendición de cuentas; 2) ante los políticos electos
en función de la democracia representativa y 3) ante los
representantes formales e informales de la sociedad.

Fuente: Elaboración propia con base en el documento del CLAD, Op. Cit. pp. 257-268.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

258 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

La Reforma Gerencial del Estado necesita delinear una estrategia diferente de la

asumida por las reformas de primera generación hasta el momento actual. Esta

reforma es distinta de las primeras reformas implementadas en América Latina.

La primera ronda de reformas, de cuño neoliberal, puso a la defensiva a la

burocracia pública y a la izquierda tradicional, ya que estos grupos cerraban los

ojos ante la crisis del Estado latinoamericano. Aunque hoy se sabe que los medios
utilizados no condujeron a la resolución de los problemas. En administración

pública impulsaron la dimisión de funcionarios, la eficiencia a cualquier costo y

la identificación pura y simple de la administración pública con la administración

privada.34

Para el CLAD la reforma gerencial no opta por los principios del mercado como
el ordenador por excelencia de los nuevos rumbos del sector público. La propuesta

es que la vía para modernizar la administración pública pasa por la redefinición

de las relaciones entre la sociedad y el Estado, con la construcción de una esfera

pública que involucre a la sociedad y a los ciudadanos en la gestión de las

políticas públicas.35

La realidad de la gestión pública latinoamericana muestra que se debe impulsar

el paso del Consenso de Washington al Consenso de la OCDE, para después

transitar al Consenso del CLAD. Las condiciones políticas, sociales, administrativas

34
Ibid, p. 268.
35
La reforma del CLAD establece una clara distinción entre administración pública y administración de empresas;
propone una nueva burocracia y no el fin de la burocracia; tampoco es conservadora, sino que intenta ser progresista
y democrática.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 259
José Juan Sánchez González

y culturales muestran que en América Latina la gestión pública se vincula más a

los planteamientos expuestos por el CLAD, que aquellos que están llevando a

cabo los países miembros de la OCDE.

Este requerimiento básico parte del supuesto de que es necesario darle una

dirección adecuada que permita fortalecer las capacidades y la respuesta del

Estado latinoamericano, frente a los reclamos de la sociedad para que se inserte

de manera más clara y transparente con los grandes propósitos del interés público,

como son: el crecimiento económico sostenido y distributivo de la riqueza

nacional; el combate a la pobreza y al mejoramiento de las condiciones de vida

de la población más vulnerable y, por supuesto, el combate a la corrupción y a

la impunidad de servidores públicos deshonestos.

4.4 La nueva gestión pública: Cuatro modelos

La mayoría de los países occidentales impulsan a partir de 1980 programas más

o menos ambiciosos de reforma administrativa conocidos generalmente bajo la

denominación de modernización o de Nueva Gestión Pública. A pesar de la

existencia de especificidades nacionales y de diferentes ritmos de aplicación,

hay principios que se repiten: consideración del usuario como cliente, afirmación

de que los servicios públicos deben obedecer a reglas de la competencia para

ser más eficaces y eficientes, interés por la evaluación como forma de control

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

260 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

democrático y de aseguramiento de la calidad, así como el uso de técnicas

contractuales como alternativa a la acción unilateral del Estado.36

El cambio en la gestión pública implica una doble aplicación de propuestas que

no son excluyentes, sino que se complementan. En primer lugar, las que parten

del modelo inspirado en la teoría de la elección pública y que pretende asegurar

un control político de la acción burocrática. En segundo lugar, las que ponen el

acento en la desburocratización a través de diferentes fórmulas de privatización,

algunas radicales, otras graduales. De este modo, la importación de instrumentos

de actuación de la gestión privada es uno de los rasgos definitorios de la

denominada Nueva Gestión Pública.

En la actualidad, para algunos existe una transición de la gestión pública

tradicional hacia un modelo postburocrático, orientado y caracterizado en la

legitimación de la acción pública en los resultados.37 Esta transformación es más

evidente en los gobiernos de la OCDE que están realizando políticas públicas

36
Conde Martínez, Carlos. “Los Procesos de Innovación y Cambio en la Gestión Pública de los Países de la
OCDE”. En Olías de Lima, Blanca (coord.) La Nueva Gestión Pública. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 373. Las
reformas se orientan a: ámbito presupuestario y financiero: modificación de los mecanismos de control y evaluación,
presupuestación ligada a objetivos y resultados; ámbito organizativo: reorganización de los aparatos administrativos
a través de la desconcentración, la descentralización y la reducción del tamaño de las organizaciones; ámbito
directivo: mayor capacidad de los directivos en el desarrollo de la gestión; ámbito de los recursos humanos:
flexibilización de las fórmulas de gestión.
37
SHCP-SECODAM. Programa de Modernización de la Administración Pública 1995-2000. Op. cit. p. 16. “En
cuanto categoría aplicada, la gestión pública puntualiza en las organizaciones públicas lo siguiente: 1) el
comportamiento de los sistemas de cooperación; 2) la eficacia de las capacidades de realización; 3) las formas y
modos de comunicación institucional; 4) la eficacia y congruencia de las fases de diseño, aplicación, implementación
y evaluación de las acciones; 5) la consistencia para el cumplimiento de objetivos; 6) la aptitud para generar
resultados positivos considerando resistencias y contratiempos; 7) la congruencia entre recursos aplicados y logros
conseguidos; 8) la aptitud para inducir procesos de cambio gradual, estructural o coyuntural; 9) la aptitud para
asociar valores cuantitativos y valores cualitativos; 10) la corroboración de que lo organizativo y lo funcional
tienen efecto multiplicador para llevar a cabo la transformación de las instituciones gubernamentales y administrativas;
11) la correlación entre el sentido de oportunidad y las contingencias que alteran los planes iniciales”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 261
José Juan Sánchez González

para mejorar la calidad en la prestación de los servicios públicos.38 Entre sus

conclusiones más representativas se encuentran las siguientes:

1. Para maximizar los resultados económicos y asegurar la cohesión social,

los gobiernos deben adaptarse rápidamente a circunstancias cambiantes, crear y

explorar posibilidades nuevas, usando y reutilizando los recursos de una manera

más rápida y flexible.

2. Las organizaciones fuertemente centralizadas, reguladas y rígidas, que

valoran los procedimientos más que los resultados, constituyen un obstáculo

para la obtención de resultados.

3. El fuerte endeudamiento del Estado y los desequilibrios presupuestarios

agravados por la recesión, obligan a los gobiernos a buscar una mejor relación
costo-eficacia en la asignación y en la gestión de los recursos públicos.

4. La amplitud y el peso de las reglamentaciones gubernamentales que afectan

a las estructuras de los costos y, a la vez, a la productividad del sector privado,

son contrarios a la flexibilidad indispensable para tener éxito en un mercado

internacional cada vez más competitivo.

5. Los cambios demográficos y la evolución económica y social conducen a

la ampliación de la gama de servicios que la sociedad espera del Estado, mientras

que, paralelamente, el ciudadano exige tener mayor peso en el campo de las

decisiones y en las acciones gubernamentales.

38
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La transformación de la gestión pública.
Las reformas en los países de la OCDE. Madrid, Ministerio de la Presidencia, Boletín Oficial del Estado, 1997.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

262 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

En este contexto, el desafío de la gestión pública contemporánea es afrontar el

siglo XXI con la renovación de sus instituciones. Para el Comité de Gestión Pública

de la OCDE, sí el sector público pretende seguir siendo receptivo a las necesidades

de aquellos a quienes sirve, los gobiernos deben dedicarse a hacer mejor las

cosas usando menos recursos, obteniendo mayores resultados y actuando de

manera distinta, que como lo hacían en la gestión pública tradicional.39

Para la Nueva Gestión Pública resulta indispensable que la administración pública

se oriente más hacia el cliente. Algunos países han alcanzado progresos

significativos en la mejora del acceso de los clientes a los servicios, el incre-

mento en la transparencia de los procesos de decisión y en la reparación de las

injusticias cometidas, así como en aligerar las formalidades inútiles. El propósito

es inculcar más la preocupación por el cliente en el conjunto del sector público

y en todos los niveles de la administración pública, por lo que debe buscarse la

calidad. Como ya se ha mencionado, algunos países establecen normas de servicio

que especifican la calidad que puede esperar el usuario.40 Algunos ejemplos son

la Carta para Usuarios de Servicios Públicos en Bélgica (1992), Iniciativa de

Normas de Servicio en Canadá (1992), Carta de Servicios Públicos en Francia

(1992), Carta de Calidad en los Servicios Públicos en Portugal (1993), Observatorio

de la Calidad en España (1992) y Carta del Ciudadano en el Reino Unido (1991).

39
Ibíd. , p. 35-36. Aunque se reconoce que no existe un modelo de reforma ideal, así como una solución adecuada
para cada país, la gestión pública persigue los siguientes objetivos: 1) prestar una mayor atención a los resultados;
2) obtener una mejor relación calidad/precio; 3) transferir competencias y lograr una mayor flexibilidad; 4) una
responsabilidad y un control fortalecidos; 5) una orientación hacia el cliente y el servicio; 6) una mayor capacidad
de definición de las estrategias y de las políticas; 7) introducir la competencia y otros elementos de mercado, y 8)
modificar las relaciones con los otros niveles administrativos.
40
Haywood, Stuart y Rodrigues, Jeff. Op. cit., p. 195.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 263
José Juan Sánchez González

Estas cartas se caracterizan por asegurar que todo servicio público desarrolle,

verifique y publique normas para la prestación de servicios. La Nueva Gestión

Pública está dirigida a fomentar una cultura centrada en la mejora de los

resultados, en un sector público cada vez menos centralizado.

La creación de un sector público orientado hacia el cliente y el servicio, es decir,

con mayor énfasis hacia el exterior que hacia el interior, constituye otro de los

ejes de esta transformación de la Nueva Gestión Pública.41 Se busca lograr una

mejor adaptación de los servicios a la demanda y mejorar la calidad. Asimismo,

consultar a los clientes sobre sus necesidades, informarse de sus reacciones frente

a los servicios prestados y otras formas de participación de los usuarios constituye

otro eje del cambio.

A continuación se enmarcan los cambios y reformas en la gestión pública en los

países de la OCDE, en cuatro modelos que comparten algunas propuestas

comunes de modernización administrativa.

4.4.1 El modelo anglosajón

En líneas generales, los países de habla inglesa comparten una estrategia radical

de reforma de la gestión pública basada en la doctrina del New Public Manage-

41
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La transformación de la gestión pública.
Op. Cit. pp. 66-67.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

264 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

ment (Nueva Gestión Pública).42 Desde el punto de vista teórico, se asumen los

esquemas de la teoría de la elección pública que propugna la desburocratización

de los aparatos públicos y la recuperación del control de las organizaciones por

los responsables políticos. Por lo que se refiere a la práctica administrativa, se

parte de los postulados de los estudios de management en su versión

norteamericana, que sostienen la superioridad de la gestión privada sobre la

pública. Situación controversial que es discutida en los siguientes capítulos.

Las grandes líneas que inspiran el programa de reforma del servicio público
australiano lanzado en 1996, establecía que: la gestión de los servicios públicos

debe basarse, en la medida de lo posible, en los mismos principios que el sector

privado; la gestión de recursos humanos en las administraciones públicas debe

adquirir una mayor flexibilidad; las distintas organizaciones públicas (agencias)

deben ser responsables de su funcionamiento y tener la mayor autonomía posible

sobre la gestión financiera y de recursos humanos; los procedimientos

administrativos que derivan de las obligaciones legales e imponen elevados costos

a la administración pública deben ser suprimidos; la ética y los valores que

distinguen a la administración pública deben ser mantenidos.

El primer caso es el de Australia, por lo que debe hacerse una distinción entre el

gobierno federal (el Estado de la Comunidad Británica de Naciones) y los estados

individuales. Sólo dos estados cuentan con Cartas de Ciudadano, Australia del

42
Conde Martínez, Carlos. Op. cit. p. 375. Parte de este artículo es tomado como base de estos cuatro modelos de
Nueva Gestión Pública.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 265
José Juan Sánchez González

Sur tiene su Carta del Ciudadano y Nueva Gales del Sur tiene una “Garantía de

Servicio” con principios similares a la Carta Británica.43

El movimiento de calidad en Australia es sorprendente, dado que no ha existido

una directiva del gobierno central en esa materia. Los ministerios individuales
(el Departamento de Seguridad Social, el Departamento de Empleo, Educación

y Capacitación, el Departamento de Servicios Humanos y Salud y el Departamento

de Defensa) han adoptado el enfoque de calidad en el servicio público. Algunos

programas federales están también comprometidos con la calidad como el

Programa de Normas de Acreditación para Servicios a la Comunidad y Servicios

de Salud, que acredita si estos servicios de salud cumplen con las normas
establecidas. A diferencia de otros países en donde la calidad apareció por primera

vez en las empresas públicas que operaban en situaciones de mercado, en

Australia la calidad echó raíces en actividades de índole social.

La calidad en Australia parece ser una obra hecha como un rompecabezas. Al

igual que en Francia, no existe un solo modelo: ciertos departamentos operan

sobre la base del modelo británico, que cuenta con normas acerca de la prestación

del servicio y miden su éxito a través de encuestas de satisfacción; otros

departamentos tienen normas enfocadas a los resultados, que se derivan

directamente de los objetivos de la organización y se refieren a la calidad intrínseca

43
Trosa, Sylvie. “Estrategias de Calidad en Tres Países: Francia, el Reino Unido y Australia”. Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de Servicios de Calidad en la
Administración. México, DDF, 1997, p. 321.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

266 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

o eficiencia de las actividades; y una tercera categoría de organización combina

los anteriores dos enfoques, teniendo tanto normas de prestación del servicio

como normas de efectividad.

En segundo lugar, en el Reino Unido, durante los años de 1980 se implementaron

programas de reforma del sector público con el objetivo de proporcionar mejores

resultados contra el dinero gastado.44 La Iniciativa de Administración Financiera

a principios de los años ochenta introdujo nuevos sistemas de administración

financiera y presupuestarios con una importante delegación de presupuestos a

gerentes locales. Asimismo, el programa de escrutinios de eficiencia “Rayner”

(nombrado por Sir Derek Rayner, asesor del Primer Ministro) abordó los aspectos

de la eficiencia y efectividad de las diferentes áreas de operación de los

departamentos. Posteriormente, en 1988 se puso en marcha la siguiente etapa

del Programa de Reformas que condujo a la creación de las 100 dependencias

distintas para realizar, en un ambiente más autónomo, las operaciones ejecutivas

que previamente eran sólo parte del trabajo general de los departamentos.

Además de buscar mayor eficiencia y eficacia en el sector público, el gobierno

también trató de reducir el papel del Estado. El programa de privatización trasladó

algunos servicios como el gas, agua y electricidad, totalmente al sector privado.

Algunos servicios que quedaron bajo la responsabilidad del gobierno también

44
Turton, Genie. “Tendencias Actuales y Futuras de las Iniciativas de Calidad en el Servicio. Programa de Calidad
en el Servicio: Reino Unido”. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Un Gobierno
Alerta. Iniciativas de Servicios de Calidad en la Administración. México, DDF, 1997, p. 67.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 267
José Juan Sánchez González

fueron contratados con proveedores privados cuando éstos ofrecieron un mejor

valor por el dinero bajo el Programa de Oferta Competitiva Obligatoria.

Posteriormente fue impulsada la Carta del Ciudadano que inició su operación

en julio de 1991, que tiene entre sus objetivos, hacer que los servicios públicos

respondan mejor a las necesidades de la gente común. El Primer Ministro señaló

“la Carta del Ciudadano pretende dar mayor poder al ciudadano. Esto no es una

receta para que haya más acción del Estado, sino una afirmación de la creencia

del gobierno en el derecho de los ciudadanos de ser informados y de escoger

por ellos mismos”.45

A pesar de que se han logrado una gran cantidad de mejoras en la mayoría de las
áreas del servicio público británico, existe escepticismo en relación con la Carta

del Ciudadano, tentre algunos funcionarios, el público y los medios de

comunicación. Esto se debe a que algunos de los medios utilizados para mejorar
la prestación de los servicios públicos, como la privatización y la prueba del

mercado son instrumentos controvertidos en sí mismos. También las normas

iniciales establecidas en las cartas constitucionales, aunque realistas en función

de lo que se podría haber logrado, no reúnen las expectativas de los clientes.

El tercer caso es el de Nueva Zelanda que ha sido objeto de atención por la

radicalidad de las reformas introducidas bajo la inspiración de los principios

propios de la Nueva Gestión Pública. El programa de reformas comienza a

45
Ibíd, p. 68.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

268 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

principios de los años de 1980 con el propósito de combinar enfoques

eminentemente liberales en política económica con un interés destacado por el

mantenimiento de las políticas sociales, lo cual diferencia este caso del británico.46

Los principios del programa de reforma aplicados por el gobierno de Nueva

Zelanda a partir de 1984, se basan en la separación de las funciones comerciales

y no comerciales, así como la diferenciación de las funciones asesoras y

administrativas. En el ámbito organizativo, se propugna la descentralización

funcional y la autonomía de los gestores públicos, así como la mejora de los

mecanismos de control y responsabilidad.

La reforma se llevó a cabo de una manera integrada y sincronizada a través de

tres normas básicas: una referida a la reforma de las estructuras (State-owned

Enterprise Act) otra a la función pública (State Sector Act) y otra de la gestión

financiera (Public Finance Act). Las reformas en Nueva Zelanda han mantenido
una línea de continuidad a lo largo de los años. Fueron comenzadas por un

gobierno laborista a partir de 1984 y continuadas por el Partido Nacional a partir

de 1990. Esta continuidad explica, al igual que el caso británico, los logros
obtenidos.

Como último caso dentro del ámbito anglosajón debe destacarse el caso de
Irlanda. Constituye una excepción dentro de este modelo, en la medida que el

46
Conde Martínez, Carlos. Op. cit. p. 377.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 269
José Juan Sánchez González

movimiento de reforma no ha sido llevado a cabo con la radicalidad que es

común en este grupo de países. Entre las causas de este de esta disparidad, se

encuentra el carácter protector de la administración y su uso como instrumento

de empleo en un país con una pobre economía que dio lugar en la época del

Estado de Bienestar, a un aumento considerable del número de empleos públicos.

En el año de 1994 se lanza una nueva estrategia de reforma integral (Iniciativa

de Gestión Estratégica). Se adopta una táctica de bottom-up, en el sentido de

que cada departamento debe identificar sus fortalezas y debilidades para poner
en marcha un sistema de gestión estratégica. La iniciativa es seguida dos años

más tarde por un programa integral denominado Delivering Better Government,

cuyos ambiciosos objetivos se dirigen tanto a la provisión de servicios públicos

de calidad, abiertos y transparentes, como al incremento de la eficiencia

administrativa y la introducción de nuevos principios de gestión de recursos

humanos. En el caso irlandés, el peso de una cultura política tradicional en la

que la administración pública ejerce un destacado papel de patronazgo ha

limitado el potencial reformador en este país.

4.4.2 El modelo europeo continental

Conde (2001) señala que el caso de la mayor parte de los países de Europa
continental puede ser definido como de reforma incremental.47 El modelo clásico

de administración pública se ve modificado por determinados cambios graduales

47
Ibid, p. 380.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

270 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

y parciales que no afectan a los elementos constitutivos del mismo. En los países

de tradición napoleónica, ciertos rasgos estructurales continúan vigentes: gestión

administrativa, seguridad en el empleo y servicio civil de carrera. Dentro de este

contexto, la gestión pública y la gestión privada se consideran fundamentalmente

diferentes. Existe una diferencia en la percepción del papel del Estado. Mientras

que la perspectiva liberal que inspira el New Public Management del mundo
anglosajón da lugar a una reducción del papel del Estado en la economía y una

retirada del ámbito económico y social. Las reformas del continente europeo

van dirigidas a reforzar la legitimidad de la intervención del Estado a través de

formas de acción renovadas.

Grecia e Italia dirigen sus acciones a reforzar las estructuras estatales dentro de
su lucha contra la corrupción y por el saneamiento de la vida pública. Hasta

cierto punto, en su caso se trata de reforzar la administración weberiana y el

control de legalidad de las administraciones. Por el contrario, en el caso de otros

países como Francia, Alemania, España o Portugal, el reto es más bien

desburocratizar y agilizar unas administraciones cuya orientación no se dirige

con suficiente intensidad al logro de objetivos y a la obtención de un rendimiento

satisfactorio.

A partir de 1978, los esfuerzos por modernizar el gobierno en Francia se centraron

en las reformas que favorecían a los usuarios de los servicios públicos. A mediados

de 1980, en ese país inició un movimiento para mejorar la calidad en el

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 271
José Juan Sánchez González

gobierno.48 Se fomentó la creación de círculos de calidad diseñados para permitir

a todas las categorías de funcionarios públicos proponer y participar en esfuerzos

concretos para mejorar su trabajo, al tiempo que se emprendió una estrategia

más amplia para cumplir con las expectativas de los usuarios, quienes tienen el

derecho y la obligación de exigir un servicio adecuado. Los círculos de calidad

pueden considerarse como el primer paso en las iniciativas de calidad en el

servicio implementado en Francia.

Las medidas de calidad llevadas a cabo por el gobierno francés fueron: 1)

proyectos por dependencia; 2) los Centros de Responsabilidad; 3) motivación a

los funcionarios públicos; 4) cartas de servicio público; 5) transparencia; 6)

simplificación y 7) delegación de facultades. Los proyectos por dependencia

contribuyen a reafirmar los valores fundamentales de las dependencias

gubernamentales y dejar clara la naturaleza de su misión. Al enfatizar los

resultados, este enfoque ha introducido la eficiencia al interior de la dependencia

a la vez que incrementa su disposición al cambio, favorecido por una

globalización del presupuesto y por la delegación de facultades. Con este esfuerzo,

alcanzaron los 700 proyectos por dependencia.

48
Pochard, Marcel. “Tendencias Actuales y Futuras de las Iniciativas de Calidad en el Servicio: la Situación en
Francia”. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas
de Servicios de Calidad en la Administración. México, DDF, 1997, p. 57. El primer esfuerzo público por fomentar
la creación de círculos de calidad en el gobierno francés data de marzo de 1985. La Agencia de Servicios Públicos
Departamentales de Orne, el Fondo de Seguros de Atención Médica de Val de Marne, la Farmacia del Hospital
Central en París y la División de Telecomunicaciones Operativas en Angers emprendieron iniciativas de calidad de
carácter local.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

272 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

Por otra parte, al inicio de 1994, había 207 Centros de Responsabilidad dando
empleo a 100,000 servidores públicos. El principio rector de los centros de
responsabilidad es usar contratos para introducir una mayor flexibilidad a las
reglas que gobiernan el manejo de presupuesto, acompañado de una mayor
flexibilidad administrativa. Estos centros han sido utilizados también para rediseñar
funcionalmente algunas dependencias del gobierno central incrementado a la
vez la autonomía administrativa. Los Centros de Responsabilidad disponen el
otorgamiento de recompensas compartidas, en la forma de beneficios colectivos
tales como el establecimiento de cafeterías, el mejoramiento de las condiciones
de trabajo y viajes de investigación. Existe también la llamada nueva bonificación
indexada (la Nouvelle Bonification Indiciarie- NBI) para los funcionarios públicos
que ocupan puestos con responsabilidades especiales o que requieren de apti-
tudes técnicas especiales.

Por su parte, las Cartas de Servicio Público, adoptadas por el Consejo de Ministros
en 1992, fueron diseñadas para hacer del usuario la parte central de cada
dependencia pública y mejorar la calidad en el servicio. Para garantizar la
transparencia y apertura fueron establecidos los tiempos límite y los
procedimientos para apelar las decisiones (Decreto del 28 de noviembre de 1983),
además de las acciones del Comité de Acceso a los Archivos Administrativos y
por el Comité de Registros de Cómputo y de Libertad de Acceso.49
49
En materia de simplificación el Comité para la Simplificación de los Procedimientos Administrativos (COSIFORM)
y el Comité Regulador de la Codificación permitieron avances en este rubro. Por último, en lo relativo a la delegación
de facultades tanto la Ley del 6 de febrero de 1972 Relativa a la Estructura Territorial de la República y el Decreto
del 1° de julio de 1992, constituyen una carta constitucional para la delegación de facultades, han hecho de este
principio ley común para regir la intervención del Estado. Cabe señalar que también en la experiencia francesa de
calidad se ha puesto énfasis en un mejor recibimiento al cliente, así como en la medición y evaluación mediante
el Consejo Científico de Evaluación, que estableció una metodología basada en indicadores de calidad e indicadores
para medir la satisfacción del usuario.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 273
José Juan Sánchez González

El caso de Alemania puede ser descrito al igual que el francés, por una búsqueda

de ajustes parciales que no ponen en cuestión la estructura administrativa

tradicional.50 Pueden distinguirse dos periodos en la historia de modernización

alemana marcados por el hecho crucial de la unificación. En realidad su princi-

pal objetivo ha sido concentrarse en el esfuerzo organizativo de la administración

federal a la nueva situación territorial. Esta situación implica que apenas se hayan
introducido algunas transformaciones en la gestión en el ámbito federal. En donde

se han realizado cambios sustanciales ligadas a la Nueva Gestión Pública es en

el ámbito local. En ese sentido, hay que señalar el “nuevo modelo de dirección”
de las administraciones locales caracterizado por una estructura similar a la de

un grupo privado: separación funcional entre política y administración, gestión

descentralizada de recursos, gestión en función de resultados, formulas

contractuales e innovaciones en la gestión presupuestaria y de personal.

En la década de 1990 se asiste a un nuevo intento de reforma de la administración

federal cuyos objetivos se asemejan a los de la OCDE: reducción de las funciones

del Estado a lo sustancial y fomento de una mayor participación ciudadana. Se

trata del proyecto del último gobierno del canciller Kohl dirigido a la reordenación
del Estado Federal en el sentido de una reducción de su tamaño y tareas.51

Reformas que no lograron consolidarse por su salida en el gobierno.

50
Conde Martínez, Carlos. Op. cit. p. 383.
51
En este proyecto se pretendía la introducción de nuevos modelos de control de gestión, así como una mayor
flexibilidad presupuestaria y una simplificación de procedimientos administrativos. Asimismo, se incluían dentro
del proyecto las políticas de privatización y desregulación. Este programa fue desechado por el nuevo gobierno
socialdemócrata que sucedió al que había inspirado el programa, al considerar inadecuada la reducción del Estado
y sus funciones al contexto alemán.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

274 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

Por su parte, desde finales de 1985 Portugal ha gozado de un período de

estabilidad política y de considerable desarrollo económico. La integración con
Europa ha creado retos para los agentes económicos, la sociedad y el gobierno.
Para una pequeña economía abierta como la portuguesa, los aspectos de calidad
han adquirido una nueva relevancia.52 Se trata no sólo de producir más sino
también producir cosas mejores para alcanzar una adecuada calidad en todos
los sectores del país.

La calidad se mide por la ausencia de errores, omisiones, defectos, quejas, demoras

y malos entendidos, al mismo tiempo que hace un llamado al impulso
emprendedor y a la creatividad de hombres y mujeres que trabajan en la
administración pública y coloca a los ciudadanos y consumidores de servicios
públicos como el punto focal de sus actividades.53

En Portugal, desde 1986 el proceso de modernización de la administración pública

incluyó iniciativas orientadas a crear una sensibilidad a las demandas ciudadanas
y enfocarse en el papel que juega el ciudadano. En 1991 el gobierno prestó
particular atención a las políticas de calidad en la administración pública y
reconoció que el mejoramiento de la calidad también era un asunto
gubernamental. Después, en 1993 un número de iniciativas y procedimientos
ya establecidos fueron consolidados mediante la aprobación de la Carta de
Calidad en el Servicio Público.

52
Corte-Real, Isabel. “Tendencias Actuales y Futuras de las Iniciativas de Calidad en la Administración Pública
Portuguesa”. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas
de Servicios de Calidad en la Administración. México, DDF, 1997, p. 47.
53
Citado por Isabel Corte-Real. Ibíd. p. 48.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 275
José Juan Sánchez González

Adicionalmente fueron publicadas la Carta de Calidad por Sectores e Indicadores

de Calidad; en 1992 se realizó un Concurso Nacional sobre Ideas sobre Calidad

recibiéndose más de 300 trabajos; un Concurso de Calidad en el Servicio Público;

una capacitación a un grupo de veinte directores generales de todas las secretarías

que asistieron a un curso avanzado de capacitación en el manejo de calidad

llevado a cabo en Portugal y Canadá.54

4.4.3 El modelo europeo septentrional

En este grupo se encuentran los países escandinavos y los Países Bajos. Estos

países optan por un modelo aproximado a la Nueva Gestión Pública, pero alterno

dotándolo de un perfil pragmático que la separa de la concepción radical del

ámbito anglosajón..55 Este conjunto de países no rechaza de modo categórico el

modelo de gestión pública tradicional, sino que cuestiona su utilidad en algunos

ámbitos de la acción administrativa, sustituyéndolo por otras fórmulas basadas

en la eficiencia.

En el caso de los Países Bajos existe una voluntad de reforma que se mantiene a
lo largo de las décadas de 1980 y 1990. El objetivo global es la reducción del

tamaño y alcance del gobierno a través de políticas de privatización, la creación

de agencias y el análisis de las diferentes formas de intervención y gasto.

54
Sin embargo, a pesar de los avances alcanzados existen limitaciones, entre las que se puede mencionar: 1) hay
sectores y áreas en los que el éxito de calidad no es visible de inmediato; 2) la actividad descentralizada tiene un
precio: se requiere de un equilibrio entre el área central y la ejecutora para implementar la calidad y 3) la burocracia
cuenta con aliados: grupos intermediarios entre los sectores público y privado.
55
Conde Martínez, Carlos. Op. cit. p. 384.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

276 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

En 1982 es lanzada la iniciativa Grandes Operaciones dirigida al logro de seis

objetivos: 1) reconsideración del gasto público; 2) reorganización de los servicios

administrativos centrales; 3) desregulación de la intervención gubernamental;

4) descentralización; 5) desburocratización de las organizaciones estatales; y

6) inicio de un proceso de privatizaciones.

Al inicio de 1990, se desarrolla en estos países un nuevo proyecto denominado

Gran Operación por la Eficiencia, cuya finalidad es reducir la tareas

gubernamentales y mejorar las estructuras organizativas. El programa acentúa la

preocupación por las consecuencias económicas de la gestión pública y sitúa

como objetivo central la reducción del gasto público. A partir de este momento,

las transformaciones en Holanda se centran en objetivos específicos como es el

caso de la creación de agencias responsables de la implementación de políticas,

diversas medidas orientadas al cliente, intentos por aumentar la productividad

de la función pública o la privatización del sistema de gestión de la seguridad

social.

Las innovaciones de la gestión pública en los países escandinavos se inscriben

en un modelo similar al holandés. Sin embargo, se introducen reformas

sustanciales en determinados ámbitos parciales inspiradas por la New Public

Management (Nueva Gestión Pública).56 El caso de Suecia es ilustrativo de las

tendencias de la gestión pública de este grupo de países. El movimiento de reforma

56
Aunque este modelo se aleja de los mecanismos de mercado como respuesta general a los problemas públicos,
y plantea su propia estratega alternativa de cambio.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 277
José Juan Sánchez González

se inicia como parte de los retos de internacionalización y de su ingreso en la

Unión Europea en la década de 1990. Las estrategias suecas fueron: reforma en
los procesos presupuestarios; introducción de mecanismos de gestión por
resultados; y delegación de la toma de decisiones del gobierno a las agencias
con respecto a los recursos necesarios para obtener resultados (organización,
personal y finanzas).

Por su parte, Dinamarca ha llevado a cabo una serie de reformas que pretenden
combinar el imperativo de la eficiencia atendiendo los postulados de la Nueva
Gestión Pública y la defensa de la economía social de mercado a través del
protagonismo estatal. La reforma fue definida en tres documentos que se refieren
a diferentes aspectos de la gestión pública (Nuevas Perspectivas sobre el Sector
Público 1993, Bienestar para los Ciudadanos 1995 y Reforma Administrativa.
Estado de la Cuestión 1997).

A partir de 1993 se pone en marcha un programa de reformas parecidas al modelo

anglosajón. En primer lugar, se defiende una orientación al cliente ampliando su
participación en el diseño de los servicios públicos. En segundo lugar, se
introducen reformas presupuestarias, centradas en la descentralización de las
decisiones y la medición de resultados. En tercer lugar, se intensifica el uso de
fórmulas de sociedades limitadas en las actividades del sector público, lo que
sería la traducción danesa de la fórmula de agencia.57
57
Ibid, p. 385. Conde señala que la particularidad danesa reside en el hecho de que el sistema de agencia había
sido profusamente utilizada en los años de 1970, con anterioridad a la generalidad de esta fórmula. Incluso en los
años de 1980 y 1990 se reestructura el sistema introduciendo una cierta dosis de centralización y de control
gubernamental más estricto del sistema de agencia. La causa de esta reforma es que los daneses llegaron a la
conclusión de que las agencias ejercían un protagonismo político que no les corresponde.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

278 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

4.4.4 El modelo de los países en transición

Existe un último grupo de países con diversos niveles de desarrollo que están
realizando transformaciones institucionales, tanto en el campo político como en
el económico.58 Por una parte se encuentran México y Turquía, países que con
ciertas salvedades, muestran significativas similitudes. En primer lugar, el menor
nivel de desarrollo en términos comparativos los enfrenta al reto económico, el
cual en ambos casos está fuertemente determinado por su integración en espacios
económicos y comerciales abiertos como es el europeo y el estadounidense. En
segundo lugar, ambos países asumen principios democráticos cuyo traslado a la
práctica cotidiana resulta aún insuficiente en diversos ámbitos, por lo que la
profundización democrática forma parte de su agenda política.

Por otra parte, hay que referirse a los países ex-comunistas europeos: Polonia,
Hungría y República Checa. La transición de estos países, profunda en términos
políticos y económicos, afecta cada vez más directamente a los aparatos
administrativos del gobierno. Primero, porque se entiende que una administración
pública eficiente es una condición indispensable para obtener un desarrollo
económico adecuado. Segundo, porque la reforma de las estructuras y la gestión
administrativa es una condición impuesta para el ingreso a la Unión Europea.

Por último, hay que mencionar el caso de Corea. Se trata de un país en transición
en el que un rápido crecimiento económico protagonizado por un Estado
58
Ibid, p.p. 386-387.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 279
José Juan Sánchez González

intervencionista ha generado múltiples tensiones políticas y sociales ligadas a

las escasas virtudes democráticas del régimen político y a la importancia del

problema de la corrupción. La grave crisis económica que sacudió en los últimos

años a las economías asiáticas ha sido la causa de diversos programas de reforma

durante los años de 1990.

Para Conde (2001) existen rasgos comunes relacionados con el ámbito de la

gestión pública. El dilema más importante se refiere a su modelo de gestión

pública. Por una parte, el conjunto de ellos debe hacer frente al reto de afianzar
un Estado de Derecho en ocasiones frágil, lo cual da lugar a medidas tales como

la aprobación de leyes de procedimiento (Corea), la creación de la figura del

Ombusdman (México y Turquía), el reforzamiento del control externo (Hungría)

y presupuestario (República Checa). Del mismo modo, son generales las reformas

de la función pública dirigidas a reforzar su profesionalidad y neutralidad.59

Por lo que se refiere a los países latinoamericanos, las reformas de segunda

generación de la gestión pública aún no tienen los alcances y pretensiones de

los países desarrollados y por supuesto de los realizados en la OCDE. Tal como
lo plantea el CLAD, los países en desarrollo –particularmente los latinoamericanos-

sólo pusieron en marcha en la década de 1980 reformas de primera generación

dirigidas principalmente a la reducción del gasto público, redimensionamiento

59
En ese sentido, resulta conveniente el regreso al modelo clásico de administración pública para aportar soluciones
a determinados problemas estructurales, por ejemplo, la separación entre política y administración que obstaculiza
el tradicional sistema de botín o la seguridad laboral y la promoción garantizada que hagan del servicio público un
destino profesional atractivo y permanente.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

280 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

del aparato gubernamental, privatización de empresas públicas y desregulación,

para intentar alcanzar una disminución en el déficit público. La crisis fiscal del
Estado habría llevado a realizar este tipo de reformas, que lograron disminuir los
gastos del gobierno pero que tuvieron una repercusión en la capacidad
gubernamental, en la oportunidad y calidad de los servicios públicos.

Aunque Cabrero (1997) describe algunas experiencias de modernización de la

gestión pública en países de África, el Caribe, América Latina y México, en su
gran mayoría corresponden a las reformas de primera generación.60 De hecho,
los Seminarios Internacionales de Redimensionamiento y Modernización de la
Administración Pública en América Latina, celebrados en la sede del INAP entre
1989 y 1990, son muestra fiel de este tipo de reformas de primer nivel.61

Por su parte, Shepherd (1999) señala que en los países de América Latina y del
Caribe, el modelo jerárquico no ha funcionado bien. De hecho, el diagnóstico
es que las administraciones públicas de la región ejercen un control excesivo.
Así, no es de asombrarse que las técnicas de la Nueva Gestión Pública hayan
llamado la atención. Muchos gobiernos de la región son conocidos por la mala
calidad de sus servicios públicos y su excesiva regulación. Aunque han alcanzado

logros sustanciales en cuanto a estabilización económica.62 Con algunas

60
Cabrero Mendoza, Enrique. Del Administrador al Gerente Público. México, Instituto Nacional de Administración
Pública, 1997.
61
Instituto Nacional de Administración Pública. Memoria del Seminario Internacional. Redimensionamiento y
Modernización de la Administración Pública. México, INAP, 1989. Instituto Nacional de Administración Pública.
Memoria II Seminario Internacional. Redimensionamiento y Modernización de la Administración Pública. México,
INAP, 1991.
62
Shepherd, Geoffrey. “Administración Pública en América Latina y el Caribe: en Busca de un Paradigma de
Reforma”. En Losada Marrodán, Carlos. ¿De Burócratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la
Administración del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p.p. 81-82.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 281
José Juan Sánchez González

excepciones–Chile, Brasil, Ecuador, Jamaica, Costa Rica y México- los resultados

limitados y parciales de las reformas al sector público, no han logrado implementar
las políticas de la Nueva Gestión Pública.

Debido a ello, será necesario poner en marcha reformas de segunda generación

que, atendiendo a las necesidades e idiosincrasias culturales, permitan aplicar
transformaciones profundas en los modelos de gestión pública. Al efecto, debe
buscarse, como ya ha sido comentado, pasar del Consenso OCDE al Consenso
CLAD, ya que se trata de requerimientos, necesidades y argumentos más cercanos
a los países latinoamericanos.

4.5 La necesidad de una gestión pública comparada

La descripción de las diversas experiencias en materia de gestión pública, permite

comprobar los alcances de dicha transformación. En opinión de Wright (1997)
las diferencias deben ser explicadas a partir de cuatro elementos: 1) presiones;
2) potencial; 3) ambiciones y 4) estructura de oportunidades políticas percibidas.
En primer lugar, las presiones derivan de circunstancias comunes como
particulares. Dentro de los aspectos comunes existe la necesidad del saneamiento
de las finanzas públicas por diversas razones de cada país. Las circunstancias
particulares tienen una gran variedad: en algunos países la desburocratización
se plantea como una necesidad apremiante (Gran Bretaña, Francia, Grecia); en
otras la adaptación a la Unión Europea es una fuerte causa explicativa (España,
Grecia, Portugal); o el ingreso a la OCDE (México).

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

282 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

En segundo lugar, el potencial de reforma difiere en los distintos países. Mientras,

la privatización sólo obtiene protagonismo en los países con un amplio sector

público empresarial, por su parte, la descentralización es un motor en los países

fuertemente centralizados. Del mismo modo, el sistema de agencias es una medida

potencialmente innovadora en países que carecían de este sistema, pero que no

es sustancial en quienes ya lo mantenían.

El tercer elemento señalado por Wright, -la ambición reformadora- no responde

tanto a causas estructurales como a una voluntad política de cambio que deberá
ser puesta en relación con circunstancias políticas internas. Finalmente, un gran

número de circunstancias explica las diferentes estructuras de oportunidades:

liderazgo ejecutivo, contexto consensual o conflictivo, capacidad de

obstaculización o impulso de las estructuras burocráticas, papel de la oposición

política, capacidad técnica de las estructuras responsables de los cambios en la

Nueva Gestión Pública.

El análisis de las diferencias no debe ocultar ciertos rasgos comunes: en primer

lugar, el protagonismo gubernamental en los procesos de innovación, en segundo

lugar, su permanencia a lo largo del tiempo y, en tercer lugar, el hecho de que las

reformas pueden ser definidas como un proceso de aprendizaje y adaptación.63

La comparación de la gestión pública por modelos muestra resultados

significativos. En el modelo anglosajón, mientras que los reformadores

63
Conde Martínez, Carlos. Op. cit. p. 388.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 283
José Juan Sánchez González

neozelandeses establecen referencias explícitas a las teorías de la agencia

desarrollando mecanismos de control político sobre los gestores públicos, la

tendencia norteamericana es contraria, ya que pretende reforzar la capacidad de

los gestores para orientar estratégicamente sus agencias. Así, los procesos de

innovación en la gestión pública están fuertemente determinados no sólo por las

circunstancias estructurales propias de cada país, sino también por las distintas
consideraciones teóricas que cabe mantener sobre la gestión pública.

Por su parte, en el modelo europeo continental los casos de Francia y Alemania

son significativos. En ambos casos se observa la fortaleza de los principios

tradicionales de gestión administrativa frente a los intentos deliberados de reforma

que periódicamente inician sus gobiernos. Los múltiples obstáculos a la

introducción de reformas estructurales de gran alcance no significan, sin em-

bargo, la parálisis de sus administraciones públicas, sino la introducción de

mejoras de tipo incremental dentro de una concepción tradicional de la gestión

pública.

En el modelo europeo septentrional, los casos holandés y escandinavo muestran

nuevamente la importancia de los estilos nacionales de gestión pública y la

modificación de los principios de la Nueva Gestión Pública, al pasar por sus

instituciones nacionales. Las fórmulas corporativistas que tradicionalmente se

han desarrollado en este contexto imponen una diferencia de gran alcance en la

articulación de las innovaciones de la gestión pública. En este modelo, una gran

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

284 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

parte de los servicios públicos son proporcionados en colaboración con diversas

instituciones sociales de naturaleza privada o semipública y, en el caso

escandinavo, con un gran protagonismo de los gobiernos locales en la ejecución

de los servicios y las políticas públicas.64

Por último, los países en transición han impulsado un conjunto de reformas

inscritas en un modelo tradicional de administración pública que se considera

necesario para evitar la arbitrariedad del poder y la lucha contra la corrupción.

Al lado de estas medidas, existen otras directamente ligadas al afianzamiento de

una economía eficiente sostenida por un Estado adaptado al contexto global. En

este sentido, se desarrollan programas ambiciosos de reducción del tamaño del

Estado, supresión de monopolios y desregulación. El equilibrio alcanzado en

estos casos entre determinados principios de administración pública tradicional

y ciertas fórmulas gerenciales moderadas, resulta esclarecedor en cuanto a la

conveniencia de aportar soluciones no dogmáticas a los problemas que se

presentan.

En este contexto, las experiencias de gestión pública orientadas hacia la calidad

en el ámbito internacional muestran que no existe una sola “mejor manera” de

hacer las cosas en asuntos de calidad en el servicio público. A la pregunta de

¿cómo poder conciliar el enfoque de calidad y la tradición especifica del servicio

público francés? Trosa (1997) responde que es necesario definir a la calidad no
64
Las reformas introducidas en estos países son el resultado de una reflexión pragmática por parte de los responsables.
Las innovaciones se introducen de manera gradual y negociada. Al contrario que en el ámbito anglosajón no
forman parte de un programa político de transformación de contenido radical.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 285
José Juan Sánchez González

tanto como voz del cliente “en contra” del servidor público, sino como posibilidad

de crear relaciones más cercanas y duraderas entre los servidores públicos y los

usuarios.65

Como puede inferirse, existe una transformación de la gestión pública tradicional

por una Nueva Gestión Pública de resultados con una orientación al cliente,
calidad en el servicio, medición de resultados y de desempeño, así como rendición

de cuentas. La Nueva Gestión Pública se encuentra en proceso de transformación

a partir de la implementación de nuevas tendencias como el enfoque de calidad.

Sin embargo, no existe un único modelo de calidad en los países de la OCDE. La

calidad no sólo es percibida como la satisfacción del cliente (usuario) sino como
una nueva relación entre el sector público y sus usuarios. Esta percepción más

global de la calidad puede aportar mayores resultados y beneficios para los

ciudadanos. Otro aspecto que nos parece esencial resaltar, es el relativo a que el
cliente no se presenta de manera individual. El cliente se aglutina en grupos de

presión u organizaciones que los representan para defender sus intereses, por lo

que la satisfacción del cliente, puede ser, en algunos casos, contraria al interés
público general. La calidad en la gestión pública actual no genera eficiencia y

eficacia por sí misma. Esta clase de gestión pública debe ir acompañada de una

decidida política de descentralización, mayor autonomía a los gerentes públicos

locales, un adecuado sistema de rendición de cuentas y mejoramiento en su

sistema de incentivos personales.

65
Trosa, Sylvie. Op. cit. p. 307.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

286 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

En el ámbito de las innovaciones de la gestión pública, resulta prácticamente

imposible encontrar una estrategia de reforma que no aludiera explícitamente a

las obligaciones impuestas por la globalización como justificación de las medidas

emprendidas. En ese sentido, la acción de organizaciones como la OCDE, el

FMI, el Banco Mundial o la Unión Europea, son un factor que ayuda a comprender

la generalización de determinadas respuestas políticas a escala mundial. La

descripción de las experiencias de reforma en la gestión pública permite mostrar

el diferente alcance de dichas innovaciones administrativas.66 La explicación de

las diferencias debe abordarse a partir del conocimiento de los sistemas políticos
nacionales, que determinan no sólo la capacidad de la reforma, sino también la

voluntad de llevarla a cabo.

4.6 La transformación de la gestión pública

Puede inferirse, que tanto en el ámbito teórico como práctico, la Nueva Gestión
Pública presenta aspectos que no han sido analizados de manera profunda. La

polémica se encuentra situada en la discusión de sí la gestión pública representa

un nuevo paradigma posburocrático dentro del contexto de la administración

pública y en qué medida pueden aplicarse exitosamente las técnicas de la

administración privada y los negocios a los asuntos públicos.

Cabrero afirma que existen textos que han contribuido al campo de la gestión

pública no sólo por su capacidad descriptiva, sino por su solidez conceptual:

66
Conde Martínez, Carlos. Op. cit. p.p. 392-393.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 287
José Juan Sánchez González

Heclo (1978), Almond (1988), Hood y Jackson (1991), Ingraham y Kettel (1992),

Lynn (1996) y Bozeman (1987 y 1993). Sin embargo, estos trabajos no constituyen

un todo coherente, ya que “la gestión pública es un campo en construcción, el

cual busca un equilibrio entre la teoría y la práctica”.67 Desde el punto de vista

teórico, estos trabajos carecen de los principios de validación científica. A este

respecto existen problemas de maduración, selección, interacción y efectos de

reacción a las medidas descritas, confundiéndose continuamente selección con

tratamiento.

Una debilidad fundamental es que la mayoría de los textos relacionados con la

gestión pública han surgido de la experiencia norteamericana. Supone que la

construcción de la gestión pública dependerá de su capacidad para llevarla a

cabo, cuando no existen trabajos que se refieren a la gestión en otros contextos

económicos, políticos o culturales. La administración pública comparada entre

realidades nacionales ni siquiera es mencionada. La gestión pública nace en un

país con una economía de bienestar, que no es comparable con la mayoría de

los países latinoamericanos. Esta es una de las mayores limitaciones en el campo

de la gestión pública.

Recurrir a la política y a la administración pública comparada permite mostrar

cuáles han sido las diversas soluciones que en el mundo se han dado a los retos
administrativos, y las formas en que se pueden evitar los errores cometidos en

ese proceso, adaptar los aciertos y tomar en consideración la especificidad de

67
Cabrero Mendoza, Enrique. Op. cit., p. 22.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

288 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

los contextos dados. 68 En primer lugar, la tarea de gobernar es una tarea

crecientemente compleja y difícil en todo el mundo, por lo que la administración

pública comparada enseña mucho de los aciertos y errores de otros países y, en

particular, en las naciones latinoamericanas. En segundo lugar, en América Latina

se ha revalorado la importancia de la reforma administrativa como soporte de

otras reformas como el servicio civil de carrera; en tercer lugar, las reformas
administrativas son una tarea complicada debido a los actores involucrados, la

crisis de los paradigmas y los diversos dilemas existentes en el campo.69 Guy

Peters (1999) afirma que el estudio comparado de la administración pública es

fundamental, no sólo para el entendimiento de las cuestiones administrativas,

sino también para comprender el contexto en que se realizan las reformas

administrativas.

La administración pública comparada es una rama especializada en el estudio

de la administración pública. El desarrollo de las teorías de la organización y de

la gerencia en un nivel general pueden ayudarnos a entenderla pero no debemos

esperar que todas las respuestas provengan de ese terreno, por fértil que sea. La

naturaleza pública de la administración pública y la necesidad de entender el

contexto social, cultural y político de las organizaciones hacen de la

administración pública algo especial. Por lo tanto, la adaptación de enfoques

68
Méndez, José Luis. “Estudio Introductorio” B. Guy Peters. La Política de la Burocracia. México, Colegio Nacional
de Ciencias Políticas y Administración Pública, F.C.E., 1999, p. 9. “La pregunta central que la política comparada
nos debería ayudar a responder sería: ¿Es posible descentralizar el poder y al mismo tiempo a) combatir en lugar de
favorecer las tendencias a la corrupción en la región, y b) fortalecer en lugar de debilitar la capacidad de los
Estados latinoamericanos para guiar de manera adecuada el desarrollo nacional.”
69
Ibid. p. 58.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 289
José Juan Sánchez González

administrativos más generales –algo que consideraríamos fructífero para su

desarrollo- deberá hacerse con mucho cuidado y con la debida consideración
de factores contextuales y situacionales.70

Por lo que respecta al paradigma burocrático de Barzelay (1994) presenta al

menos dos restricciones. Primero, no aprende de todas las experiencias debido a
que no considera los casos particulares donde el éxito no puede ser evaluado a
largo plazo, sino sólo aquellos definidos por el investigador de acuerdo a sus
propósitos. Segundo, la transferencia de las experiencias es una ilusión. Cada
caso se desarrolla en condiciones especificas, donde los diversos factores se
combinan de formas únicas. Este tipo de prácticas que obtienen conclusiones de
sentido común, no es una teoría que se pueda probar.71

Asimismo, es claro que la modernización de las agencias gubernamentales en

los países desarrollados es en muchos casos un problema estrictamente de mayor
eficiencia administrativa. En el continente latinoamericano la modernización es
un problema más amplio, interrelacionado y complejo de lo que a simple vista
parece. Es un problema de cambio político, social, económico y administrativo.

En muchos países de América Latina, hoy en día los problemas de gestión pública
no sólo tienen que ver con un mejor desempeño de las agencias, también tienen

70
Peters, B. Guy. La Política de la Burocracia. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración
Pública, F.C.E., 1999, p. 80.
71
Arellano, Gault, David. “Gestión Pública en Estados Unidos: Crisis y Estado del Arte”. Gestión y Política Pública.
México, CIDE, vol. IV, núm. 1, primer semestre de 1995, p. 134. El autor cita a Overman y Boyd: “Estas investigaciones
obtienen sus principios posburocráticos de partida, saben qué hacer aun antes de llegar ahí, y entonces velozmente
descubren la validez de sus ideas.”

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

290 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo IV La Nueva Gestión Pública en Acción

mucho que ver con la gobernabilidad de los países. (...)Esto hace que la gestión
pública en nuestros países se enfrente a dilemas todavía más complejos que en
los países desarrollados en los que surgió este enfoque. Se trata de una gestión
pública capaz de generar eficiencia, eficacia y legitimidad simultáneamente.72

La gestión pública en nuestros países latinoamericanos no puede ser considerada

como la simple traducción de ideas, técnicas y propuestas que han surgido en
los Estados Unidos, para aplicarse de manera directa sin considerar el contexto
de las administraciones públicas y su grado de modernización administrativa.73
Para nuestras realidades el concepto de gestión pública es más amplio y a la vez
más complejo, integra más variables y más preocupaciones por el diagnóstico
del problema que por las soluciones técnicas.

Asimismo, existe una serie de contradicciones, límites y dilemas que no ha resuelto

la gestión pública. El afán de vincular la administración pública a los criterios de
mercado y de eficiencia, no elimina el problema sustantivo: se está tratando con
sociedades plurales, con múltiples valores y diferenciados objetivos, donde no
existe un criterio racional para ordenar los valores y donde las esferas de influencia
y poder están desequilibradamente distribuidas,74 por lo que los esquemas
establecidos en la gestión pública limitan la posibilidad de realizar las reformas
de la administración pública en los términos establecidos por la OCDE.

72
Ibid. p. 23. Sobresaltado mío.
73
Para Cabrero la gestión pública es el único camino para reformar la administración pública: “Finalmente, cabe señalar que
la reflexión sobre gerencia pública si bien se percibe en algunos medios de nuestros países como un atentado a la tradicional
visión de la administración pública, paradójicamente pareciera ser la única vía para recobrar la gobernabilidad ante sociedades
que cambian, presionan al aparato gubernamental, y exigen una mayor transparencia y agilidad en su acción”. Ibid. p. 24.
Aunque no compartimos plenamente esta posición, en nuestra opinión, las experiencias de reforma administrativa en la
década de 1970 llevadas a cabo por los países latinoamericanos, pueden ser experiencias que puede aportar conocimiento
para las futuras reformas. La reforma administrativa debe realizarse dentro del contexto de la reforma del Estado. La gestión
pública es una parte esencial para modernizar la administración pública.
74
Arellano, Gault, David. Op. cit. p. 45.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 291
José Juan Sánchez González

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

292 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 Capítulo V
Gestión Pública y Governance

La dicotomía política-administración planteada por Wilson

(1887) surgió como una posibilidad para conformar un

cuerpo de conocimientos que pudiera constituirse en una

disciplina separada de su progenitora: la Ciencia Política.

Esta situación no fue posible, debido en parte, a que la

Administración Pública no se encuentra aislada de su

entorno y que se administra –a los seres como a las cosas-

en un ámbito politizado. El tiempo demostró que cuando

se toman decisiones administrativas para fortalecer la

capacidad gubernativa, al mismo tiempo, dichas decisiones

tienen implicaciones en lo político.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 293
José Juan Sánchez González

En este capitulo partimos de la tesis de que la gestión pública contribuye a

fortalecer la capacidad administrativa del Estado, mientras que la governance –

en la traducción que se desee- contribuye a fortalecer las capacidades políticas

y legitimidad del propio Estado. Por el contrario, una de las mayores debilidades

de la Nueva Gestión Pública (New Public Management)) es que sólo se preocupa

por las implicaciones técnicas y resultados administrativos, en detrimento de las

capacidades políticas de la governance.

Asimismo, se vincula a la governance con la gestión pública, para identificar su

origen, definición, traducción, propósitos y significados, para destacar los atributos

requeridos que permitan lograr una auténtica gestión pública democrática, plu-

ral y con vocación participativa. A nuestro parecer, la governance es una

herramienta útil que permite comprender la naturaleza política de la gestión

pública.

5.1 Tendencias actuales de la administración pública: gestión pública

y governance

Luis Aguilar Villanueva (2001) afirma que existen dos tendencias que animan y

reorientan a la Administración Pública, entendida ésta como estructura y proceso

de gobierno, como ejercicio profesional y disciplina. La primera tendencia

recupera, reactiva y reconstruye la capacidad administrativa de la administración

pública, mientras que la segunda recupera, reactiva y reconstruye la naturaleza

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

294 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

pública y política de la administración pública. Las dos tendencias tienen puntos

de convergencia y complementariedad, pero orientaciones, preferencias, temas
y acentos distintos.1

La primera tendencia, acentúa la reconstrucción de la capacidad administrativa

-gestión pública- de la administración pública, guarda indudablemente relación
directa con las medidas de ajuste y equilibrio de las finanzas públicas que fueron
indispensables para salvar al Estado Benefactor de su bancarrota fiscal y para
mantener la salud de las finanzas públicas; pero obedece también a la necesidad
de asegurar la capacidad de respuesta de las democracias a la demanda social
por bienes, servicios y oportunidades que emergen de una sociedad con sectores
cada vez más diferenciados y autónomos y, a la vez, con grandes núcleos de
población arruinados por la pobreza de sus condiciones de vida.

En esta perspectiva, se acentúa la incorporación de formas organizacionales y

métodos gerenciales en las estructuras gubernamentales a fin de otorgar sentido
de dirección a los gobiernos y potenciar el manejo de los entornos, para lo cual
se introducen en la administración pública formatos de organización
postburocrática y métodos de dirección estratégica, administración de calidad,
reingeniería de procesos y gestión de conocimiento, entre otros.

La segunda tendencia de reactivación de lo público –governance- de la

administración pública es una consecuencia directa de la lucha por democratizar

1
Aguilar Villanueva, Luis. “Los Perfiles de la Gobernación y Gestión Pública al Comienzo del Siglo XXI”. Enlace. México,
Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, No. 51, 2001.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 295
José Juan Sánchez González

al régimen político y es resultado del despertar de la ciudadanía y la sociedad

civil que ahora toma partido sobre la actuación de los poderes públicos y se
pronuncia en los asuntos públicos que son de interés para sus comunidades.
Existe un mayor énfasis en la disciplina y práctica administrativa, en la legalidad
de la actuación gubernamental, en la transparencia de los gobiernos, en el
ejercicio de los recursos públicos y en la rendición de cuentas al público
ciudadano sobre las razones de sus decisiones y los resultados de su acción.

Gobernanza (governance) es una palabra y un concepto que se ha vuelto

últimamente muy popular. Durante mucho tiempo, la palabra governance
significó simplemente “gobierno”, y esto referido al aspecto del proceso de
gobierno. Sin embargo, en la actualidad el término se utiliza para indicar un
nuevo modo de gobernar: la “gobernanza moderna”. “Gobernanza moderna
significa una forma de gobernar más cooperativa, diferente del antiguo modelo
jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre
los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil”.2 En la gobernanza
moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores políticos y privados,
participan, y a menudo cooperan, en la formulación y la aplicación de políticas
públicas. La estructura de la gobernanza moderna no se caracteriza por la
jerarquía, sino por actores corporativos autónomos y por redes entre
organizaciones.

2
Maynetz, Renate. “El Estado y la Sociedad Civil en la Gobernanza Moderna”. Reforma y Democracia, Caracas, CLAD, No.
21, octubre de 2001, p. 9. Señala que para que pueda darse la gobernanza moderna deben cumplirse una serie de condiciones
estructurales e institucionales previas. El poder debe estar disperso en la sociedad, pero de manera fragmentada e ineficiente.
Para ello, las autoridades deben poder ser aceptadas como guardianes del bienestar público. Asimismo, debe existir una
sociedad civil fuerte, funcionalmente diferenciada y bien organizada. Además de que los actores corporativos tienen que ser
cada uno eficiente en su propia esfera, sin que ninguno domine a los demás, y deben cooperar en la formulación de políticas
públicas, en vez de limitarse a pelear entre ellos.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

296 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

Para Luis Aguilar (2001) las dos tendencias renovadoras -gestión pública y

governance- tienen mucho que ver con la definición y consolidación del papel

del Estado y, particularmente, el gobierno habrá de cumplir para provecho de la

comunidad en condiciones de globalización económica, revolución tecnológica,

nueva economía, regionalización, resurgimiento de nuevas identidades locales,

agudización de las desigualdades sociales y riesgos ambientales.3

Al mismo tiempo, las dos tendencias coinciden en la centralidad en el ciudadano,

que ambas recuperan y revaloran por diversos caminos y razones. Por la vertiente
pública ocurre la recuperación del ciudadano que valora al ciudadano como

nacional, elector y contribuyente; mientras que por la vertiente gerencial se le

entiende como usuario, cliente y consumidor del servicio público cuyos

requerimientos y expectativas deben ser satisfechos.

En ese sentido, señala Prats (2001) que la gobernabilidad no la puede garantizar

sólo el gobierno. Por eso no se habla de gobernación que es la acción del gobierno,

sino que la gobernabilidad se garantiza hoy pasando del gobierno y de la gestión

pública a la governance. Así, es lógico que se necesita pasar, de acuerdo a la

frase de Metcalfe, de la administración pública al management y de éste a la

governance.4

3
Ibid, p. 12.
4
Prtas I Caralá, Joan. “La Importancia de la Gobernabilidad Democrática en América Latina y en México”. Prospectiva.
México, Política Nueva, A.C., No. 19, noviembre de 2001, p. 4. (Entrevista realizada por Rafael Martínez Puón).

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 297
José Juan Sánchez González

5.2 La gestión pública como fortalecimiento de la capacidad

administrativa del Estado

La gestión pública, de manera general, pretende fortalecer la capacidad

administrativa y de respuesta del Estado. Frente a la preocupación por los
problemas administrativos de los gobiernos, la gestión pública es una herramienta
útil para mejorar sus resultados, así como su mayor nivel de aceptación
(legitimidad) por parte de los ciudadanos.

Motta (1991) sostiene que la ineficiencia y la debilidad institucional de las

organizaciones públicas pueden tener su origen en la falta de actualización
administrativa o la carencia de habilidades gerenciales. Tanto los análisis más
simples de la gestión pública como los diagnósticos para reformas administrativas
revelan que ambos aspectos son determinantes para ofrecer los resultados que
espera la sociedad.5

La problemática administrativa y su relación con la infraestructura política puede

ser mejor entendida cuando se analizan las funciones desempeñadas por el Estado
en la sociedad. Los gobiernos mediante leyes procuran determinar funciones,
papeles y fuentes de legitimidad para la administración pública. A pesar de las
concepciones legales y constitucionales, el éxito de la administración democrática
depende, tanto de la práctica política de esos valores como de las formas
gerenciales que se utilizan en la administración de los asuntos públicos.

5
Motta, Paulo Roberto. Innovación y Democratización de la Gestión Pública. Caracas, CLAD, 1991, Serie Temas de Coyuntura
en Gestión Pública, p. 9.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

298 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

La ausencia de una práctica de administración democrática produce en la

población incredulidad y desconfianza respecto a la capacidad gubernamental.
Por eso, paralelamente a las propuestas legales y a las reformas administrativas,
es necesario recuperar constantemente la credibilidad de la población en la
capacidad administrativa de los gobiernos para responder al interés público,
además de reforzar las bases éticas y morales de la acción gubernamental
mediante mayores mecanismos de legitimidad.6

Por tanto, para Motta (1991) es indispensable mejorar las capacidades

administrativas del Estado mediante una gestión pública democrática, en la que
destacan los siguientes asuntos:

1. Demandas por formas más democráticas y participativas de gestión pública;

2. Nuevas expectativas sobre un desempeño más eficiente y eficaz de la
administración pública;
3. Demandas por más y mejores servicios públicos por parte del gobierno;
4. Aceptación de un nuevo papel del Estado, con redimensionamiento de
sus funciones y aparatos administrativos;
5. Presiones para desconcentrar la maquinaria administrativa del Estado,
unidas a presiones para la descentralización y la gestión pública comunitaria;
6. Mayor politización de funcionarios que, como clase o como grupos
profesionales diversos, articulan intereses colectivos para interferir en la política
pública;

6
Ibid, p. 10.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 299
José Juan Sánchez González

7. Presiones para la reconstrucción de la ética en la gestión de los asuntos

públicos;
8. Demandas de mayor transparencia y responsabilidad pública en los actos
de autoridades gubernamentales.

La perspectiva de la gestión pública democrática sugiere una nueva base de

acción y legitimidad, que depende ahora menos de la racionalidad legal-
administrativa de origen tecnocrático y mucho más de nuevas relaciones de
gobierno con la sociedad y de compromisos con el desarrollo social, económico
y político.7

La gestión pública tiene que ser entendida en su amplio sentido social, político y
económico, además de ser comprendida en los parámetros de la vida
organizacional de las instituciones públicas. Lo que el gobierno hace o deja de
hacer no sólo es producto de disposiciones jurídicas, sino también de un conjunto
de adaptaciones constantes de las instituciones públicas a las condiciones del
entorno social, económico y político. Por eso, a pesar de su relevancia, el análisis
jurídico posee sus límites para entender lo que realmente pasará en la Nueva
Gestión Pública actual.

7
Ibid, p. 12.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

300 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

5.3 La governance como fortalecimiento de la capacidad política

del Estado

Aguilar Villanueva (2001) sostiene que la crisis se volvió la categoría central y

popular de la descripción e interpretación de la realidad política, económica y

publiadministrativa del país. 8 Entonces, la democratización del régimen

(transición democrática), liberalización de la economía (cambio estructural de

la economía) y la reforma del Estado, fueron las estrategias que se consideraron

idóneas en los países para superar la crisis política y económica.

La governance como paradigma teórico conceptual, tiene como propósito esencial

demostrar que fortalecer la capacidad política del Estado resulta fundamental

para acompañar las reformas implementadas en la gestión publica, ya que en

estas se fortalece la capacidad administrativa. Este dilema es central para la

administración pública, debido a que pueden mejorarse las capacidades

administrativas del Estado mediante las políticas de la Nueva Gestión Pública.

Sin embargo, la governance destaca como un contrapeso idóneo para adecuar

las condiciones políticas al proceso de cambio administrativo.

La cuestión de la governance -traducida como gobernabilidad, gobernación,

capacidad de gobierno, gobernanza, gobernancia o buen gobierno- cuando se

libera de su ambiente de crisis, consiste en plantearse de manera positiva y con

8
Ibid, p. 14.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 301
José Juan Sánchez González

visión de largo plazo la cuestión sustantiva de qué tipo de gobierno se requiere

para que sea factor de coordinación, fortalecimiento y éxito de la sociedad, en

lugar de desorden, atraso, costo y daño.

La governance vuelve a poner en el centro del análisis al gobierno. Ello a partir

del hecho de que el gobierno sigue ocupando todavía el lugar central e

irremplazable de dirección y coordinación de la sociedad, dado que buena parte

de las organizaciones sociales y locales no muestran una aceptable capacidad o

suficiencia para resolver sus problemas y autoregularse o bien tienden a ser

dependientes del gobierno en el desahogo de sus problemas.

Para disponer de un gobierno democrático funcional, capaz y socialmente

aceptado por su desempeño y resultados, se requiere adicional y simultáneamente

edificar, restaurar o renovar de inmediato otras instituciones políticas –por

ejemplo, la relación del poder legislativo con el ejecutivo- y las instituciones

judiciales, así como las instituciones y actividades de la productividad/distribución

económica, las instituciones de identificación e integración social y, por cierto,

dar forma a una gestión pública eficaz y de calidad.9

La cuestión de la gobernabilidad, expuesta bajo el supuesto de la crisis, con todo

y su dramatismo, se desvanece cuando la pregunta encuentra su respuesta en la

governance (para Aguilar traducida como gobernación). En realidad, la posibilidad

9
Ibid, p. 17.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

302 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

de evitar la crisis o la posibilidad de gobernar va a depender de la capacidad

efectiva de gobernar. Esta capacidad de gobernar se muestra y acredita en las

pautas que siguen los agentes gubernamentales y los instrumentos que emplean
para relacionarse con los diversos actores y grupos sociales, con el fin de crear y

consolidar la coordinación entre los actores participantes de la sociedad.

Por su parte, Maynetz (2001) señala la relación existente entre gobernanza

nacional e internacional. Al respecto sostiene que vale la pena considerar en

qué medida tiene sentido concentrarse en construir estructuras nacionales

efectivas para hacer frente a los problemas y en qué medida se deben dedicar

esfuerzos a obtener influencia en las políticas internacionales. Sin embargo, no

se trata de elegir por uno u otro: la efectividad política interna y la gobernanza

internacional efectiva –o global como se denomina- están estrechamente

conectadas. “La condición para el logro de la solución de problemas en el plano

internacional es una gobernanza nacional efectiva”.10

5.3.1 Definiciones de la governance

Existe una diversidad de traducciones de la voz governance, que implica una

complejidad en su propia definición. A continuación se presentan definiciones

que se consideran representativas, aunque puedan existir incongruencias en

algunas de ellas y en las orientaciones que proponen.

10
Maynetz, Renate. “El Estado y la Sociedad Civil en la Gobernanza Moderna”. Op. cit. p. 18.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 303
José Juan Sánchez González

El origen de la palabra governance se remonta a las que, en el latín clásico y en

el griego antiguo, se empleaban para referirse a la “dirección de las naves”.
Originalmente se refería esencialmente a la acción o el modo de gobernar, guiar
o dirigir la conducta y se cubría con government.11 Durante mucho tiempo, su
empleo se limitó a cuestiones de carácter constitucional y jurídico relativas a la
dirección de los “asuntos del Estado” o dirección de instituciones o profesiones
concretas en las que había múltiples interesados. En la actualidad, el factor
esencial de su renacimiento ha sido probablemente la necesidad de distinguir
entre buen gobierno y gobierno, de manera que buen gobierno se refiera a las
modalidades y maneras de gobernar, y gobierno a las instituciones y a los agentes
encargados de gobernar y el acto mismo de ejercer el gobierno.

Asimismo, es necesario diferenciar a la governance del goverment.12 Por govern-

ance se entiende la estructura que asume un sistema social y político a consecuencia
del esfuerzo y de las intervenciones practicadas por los distintos actores presentes
en él; en esta configuración ningún actor desempeña un papel de primer plano,
sino que se producen numerosas interacciones entre la pluralidad de actores. Por el
contrario, la actividad del government (o gobierno), normalmente atribuida a las
administraciones públicas, consiste en la animación y, sobre todo, en la coordinación
de los distintos actores del sistema socioeconómico, de manera que las intervenciones
públicas y no públicas sean capaces de responder a las exigencias de complejidad,
diferenciación y dinamismo.
11
Jessop, Bob. “El Ascenso del ‘Buen Gobierno’ y los Riesgos de Fracaso: el Caso del Desarrollo Económico”. Revista
Internacional de Ciencias Sociales, marzo de 1998, No. 155. www.unesco.org/issj/rics155/titlepage.155.html.
12
Meneguzzo, Marco. “De la New Public Management a la Public Governance: el Péndulo de la Investigación acerca de la
Administración Pública”. Gestión y Análisis de Políticas Públicas, Madrid, INAP, No. 10, septiembre-diciembre 1997, p. 38.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

304 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

Para Solà (2001) sería conveniente contar con una traducción única del término

inglés governance. En la prehistoria de la voz governance, es interesante observar

que procede del francés antiguo gouvernance, precisamente el término que

adoptaron los franceses hace pocos años, cuando detectaron y estudiaron este

problema; una solución que ahora muy pocos discuten. Gouvernance era hasta

hace poco, una palabra francesa tan en desuso como su equivalente gobernanza
en castellano; una y otra tenían el mismo significado (gobierno) cuando la primera

se introdujo en el inglés en el siglo XIV.13

Para esta autora, la cuestión no irrumpió de forma masiva en el discurso político

hasta principios de los noventa, aunque su génesis teórica se remonta a 1985,

año en que J.R. Hollingsworth y L.N. Lindberg publicaron el artículo titulado

“The Governance of the American Economy: The Role of Markets, Clans, Hierar-

chies, and Associative Behavior”. Los mismos autores y J.C.L. Campbell volvieron

a publicar años más tarde una obra que se considera una referencia básica: “The
Governance of the American Economy” (Cambridge, University Press, 1991).

Posteriormente en la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro celebrada en 1992,

la traducción de governance se estableció como: gobierno, administración,

régimen de administración, autoridad o reglamentación. A continuación algunas

de las interpretaciones más comunes de governance:

13
Solà, Amadeu. “La Traducción de Governance”. Punto y Coma. No. 65. www.europa.eu.int/commm/translation/bulletins/
puntoycoma/65/pyc652.htm.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 305
José Juan Sánchez González

Cuadro 5.1
Definiciones de governance

Término Ventajas Desventajas

1.- Gobernanza Se encuentra en el Diccionario de la Real Es evidente que la voz gobernanza es poco
Academia Española. conocida entre los hablantes de la lengua
Tiene correspondencia con el inglés y el española.
francés, el nuevo significado de
“gobernanza” como método o sistema de
gobierno, de forma que comprenda un
amplio abanico de supuestos.
En inglés (governance), en francés
(gouvernance), en portugués (governança)
y el español (gobernanza).

2.- Gobernancia Tiene una presencia significativa en los Es un neologismo diferente a otras
textos. soluciones (gobierno, gobernabilidad) que
Fue introducido por Carlos Fuentes en un pasan inadvertidas a expensas del rigor
discurso ante el Senado de la República terminológico y a una posible confusión
el 16 de noviembre de 1999. del lector.
No plantea problemas de interpretación y
permite distinguir entre gobierno,
gobernabilidad y gobernancia.

3.- Gobernabilidad Es sin duda la traducción más utilizada por El principal y de no poco peso, es la
los expertos y quizá también por los confusión con governability/governance y
traductores. la consiguiente asimetría y desventaja
Tiene una presencia académica e terminológica respecto a otras lenguas.
institucional importante.

Fuente. Elaboración propia con la ideas de Amadeu, Solà Op. cit, p. 4-6.

Abundando en estas ideas, Solà (2001) señala que el problema de traducir

governance como gobernabilidad tiene como limitante la voz governability.
Mientras que la génesis teórica del concepto de governance se sitúa, a mediados
de 1980 y el grueso del debate en plena década de 1990, el discurso político
sobre la governability tiene su origen en la llamada crisis de gobernabilidad
(governability crisis), a principios de los setenta y su referencia teórica es el informe
de la Comisión Trilateral (The Crisis of Democracy. Report on the Governability
of Democracies to the Trilateral Comisión, 1975), que suele citarse como “Informe
sobre la Gobernabilidad de las Democracias”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

306 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

Una propuesta para diferenciar a la governability y la governance es la que sostiene

Nicandro (2001). Aunque vinculados en su raíz etimológica, su uso y aplicación

se refieren a fenómenos sociopolíticos. Mientras el concepto de gobernabilidad

democrática (democratic governability) es asociado por varios académicos a los

conceptos de orden, estabilidad, eficacia y legitimidad política basada en la

democracia, el de governance ha sido asociado a los conceptos de codirección,

interacción y cogestión, y en algunos casos de conducción (steering) entre actores

políticos y sociales.14 Esta diferencia se muestra en el cuadro siguiente:

Cuadro No. 5.2

Usos y adjetivaciones de los conceptos de gobernabilidad y governance

Referencias Governability Governance

Traducciones alternativas Gobernabilidad Gobernación; gobernalidad;

gobernabilidad; buen gobierno;
gobernanza.

Adjetivación en relación con Gobernabilidad dictatorial; Gobernabilidad democrática

los regímenes políticos Gobernabilidad autoritaria; (democratic governance).
Gobernabilidad democrática
(democratic governability).

Asociada a ámbitos o a actores Gobernabilidad ejecutiva; Societal governance; european

políticos y sociales Gobernabilidad legislativa; governance; citizen governance;
Gobernabilidad social. corporate governance; local
governance.

Adjetivación conceptual Good governance

normativa

Fuente: Tomado de César Nicandro Cruz. Op. cit. p. 16.

En esta perspectiva, la gobernabilidad es entendida como la capacidad de

presentar e implementar decisiones políticas mediante cauces institucionales y

14
Nicandro Cruz, César. “Gobernabilidad y Governance Democráticas: el Confuso y no Siempre Evidente Vínculo Concep-
tual e Institucional”. Prospectiva. México, Política Nueva, A.C., No. 19, noviembre de 2001, p. 16.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 307
José Juan Sánchez González

reglas del juego establecidas en los regímenes democráticos. La gobernabilidad

es entendida como un atributo sistémico, una capacidad y se confiere su existencia

a la rama ejecutiva del gobierno y al sistema político en su conjunto. En

contrapartida, mientras el estudio de la governability se ha dirigido a las

instituciones políticas y actores políticos clave, la governance tiene un campo

multidireccional, y se ha asociado su uso con diferentes ámbitos, tipos de actores,

niveles de gobierno y entornos (locales, subnacionales, nacionales, regionales,

supranacionales) con el fin de estudiar patrones, estructuras y reglas de juego

que permiten o limitan la articulación e interacción sociopolítica.15

Por governance se entiende una técnica o método de gobierno desarrollado,

precisamente, como respuesta a la mencionada crisis de gobernabilidad. La teoría

de la governance se considera hoy un elemento central en el debate sobre la

gobernabilidad y parece poco riguroso confundir ambos conceptos.16 Por lo que

concluye que:

Si se pretende fijar un término único para traducir (European) governance, la

reflexión debería centrarse probablemente en las opciones ‘gobernancia’ y

‘gobernanza’. (Quizá no sea demasiado tarde para rescatar y dar nueva vida a

esta antigua palabra).17

15
Ibid, p. 17.
16
Solà, Amadeu. Op. cit., p. 6. “La noción de gobernabilidad se presta ya en sí misma a múltiples interpretaciones en la
teoría política (...) Pero todas ellas giran al fin y al cabo en la órbita de la escueta definición que nos da el DRAE (Enmiendas
y adiciones: ‘cualidad de gobernable’), cuya correspondencia encontramos en las demás lenguas de nuestro entorno:
governability, gouvernabilité, governabilità, governabilidade. Una ampliación semántica asimétrica respecto a las lenguas
mencionadas, para dar cabida a la moderna noción de governance, no contribuye precisamente a aclarar las cosas”.
17
Ibid. p. 7.

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308 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

Por su parte, el Servicio de Traducción de la Comisión Europea decidió que la

palabra governance se traduciría al español como gobernanza. Asimismo, el

Diccionario de la Lengua Española la consigna como “acción y efecto de gobernar

o gobernarse”; en una segunda acepción que reflejara el nuevo significado, se

señala que es el “método o sistema de gobierno”. Por lo que desde este punto de

vista, el traducir governace como gobernanza, permitiría distinguir entre

“gobierno”, “gobernabilidad” y por supuesto “gobernanza”.18 Otra definición

que traduce a la governance como gobernabilidad es la siguiente:

Definimos “gobernabilidad” (governance) como el conjunto de tradiciones e

instituciones que determinan cómo se ejerce la autoridad en un país; ésta

comprende: 1) el proceso de selección, supervisión y sustitución de los gobiernos,

y sus mecanismos de rendición de cuentas (accountability) al público en gen-

eral; 2) la capacidad del gobierno para administrar los recursos públicos de forma

eficaz y elaborar, poner en marcha y ejecutar políticas y leyes adecuadas para el

desarrollo del país y el bien común, y 3) el respeto, por parte de los ciudadanos

y del Estado, de las instituciones que rigen sus relaciones económicas y sociales.19

Para abordar de manera distinta a la governance es necesario diferenciarla del

gobierno, como lo propone otro autor:

18
Nota del editor de la revista: Gestión y Políticas Públicas, México, CIDE, No. 1, I semestre del 2001, p. 56.
19
Kaufman, Daniel, Kraay, Aart y Zoido-Lobatón, Pablo. “La Gobernabilidad es Fundamental. Del Análisis a la Acción”.
Finanzas y Desarrollo, junio de 2000.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 309
José Juan Sánchez González

Por governance se entiende la estructura que asume un sistema social y político

a consecuencia del esfuerzo y de las intervenciones practicadas por los distintos

autores presentes en él; en esta configuración ningún actor desempeña un papel

de primer plano, sino que se producen numerosas interacciones entre la pluralidad

de actores.

Por el contrario, la actividad del government (o gobierno), normalmente atribuida

a las Administraciones Públicas, consiste en la animación y, sobre todo, en la

coordinación de los distintos actores del sistema socioeconómico, de manera

que las intervenciones públicas y no públicas sean capaces de responder a las

exigencias de complejidad, diferenciación y dinamicidad.20

Otra definición de governance se refiere a la “gobernación” que no es entonces

simplemente el gobierno –la instancia o institución gobierno-, sino la acción del

gobierno y es más que la acción exclusiva o unilateral de gobierno.

El concepto de gobernación –“governance” en inglés- posee un núcleo concep-

tual distintivo, no obstante sus diferencias de componentes, dimensiones,

argumentos y acentos. Gobernación, además de su sentido tradicional de con-

trol para la seguridad y estabilidad interna del Estado (sentido que se conserva

pero que no es el único ni necesariamente el principal), significa, en primer

lugar, la acción de gobernar del gobierno, el ejercicio de gobierno y, por ende,

20
Meneguzzo, Marco. “De la New Public Management a la Public Governance: el Péndulo de la Investigación acerca de la
Administración Pública”. Op. cit., p. 38.

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310 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

más precisamente, el conjunto de prácticas y procedimientos mediante los cuales

los gobiernos coordinan, regulan, conducen a los múltiples grupos y sectores

que integran su sociedad. Por consiguiente, significa que el conjunto de relaciones

que los actores gubernamentales establecen con los actores políticos, privados y

sociales para resolver los agravios, conflictos y asimetrías que se presentan entre

ellos desordenando y degradando la convivencia, a fin de definir interactivamente

con ellos cuáles son los asuntos que son básicos y/o prioritarios para la calidad y

seguridad de la vida en común, cuáles las políticas para atenderlos y cuál la

manera cómo se distribuirán los recursos públicos escasos (no sólo económicos)
entre esos varios asuntos y políticas y entre los sectores y grupos de la sociedad.21

En esa línea de ideas se mueve la “Coimission on Global Governance” de la

OCDE, cuando define a la governance como la “suma de las numerosas maneras

cómo los individuos y las organizaciones públicas y privadas dirigen y manejan

sus asuntos comunes. Se trata de un proceso permanente de ajuste entre sus

intereses diversos o en conflicto y de impulso a acciones de cooperación. Por

consiguiente, incluye las instituciones formales y los organismos encargados de

asegurar su observancia, así como los arreglos informales que las gentes y las
instituciones pactan o consideran que son de su interés y utilidad”.22

Para el Banco Mundial (BM), la governance consiste en: a) la forma del régimen
político, las instituciones políticas; b) el proceso de ejercicio de la autoridad y de

21
Aguilar, Luis F. “Los Perfiles de la Gobernación y Gestión Pública al Comienzo del Siglo XXI”. Op. cit., p. 21.
22
Citado por Aguilar, Luis F. Op. cit. p. 21.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 311
José Juan Sánchez González

administración de los recursos económicos y sociales de un país para su desarrollo;

c) la capacidad del gobierno para diseñar e implementar sus políticas y para

cumplir sus funciones.23

Para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) se ofrece un

concepto más acabado y explícito, que en similitud con OCDE rebasa las
instituciones de gobierno y la administración pública e incorpora al sector privado

y a la sociedad civil.

(Governance) es el ejercicio de dirección de los asuntos de una nación que

realiza la autoridad política, económica y administrativa. Consiste en el conjunto

de mecanismos, procesos, relaciones e instituciones mediante las cuales los

ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones,

concilian sus diferencias (...) Aunque la governance abarca cada institución y

organización de la sociedad, desde la familia hasta el Estado, tres son las áreas
importantes de gobernación para lograr el desarrollo humano sustentable, a saber:

el Estado (las instituciones políticas y gubernamentales), las organizaciones de la

sociedad civil y el sector privado.24

En la perspectiva del PNUD hay un sistema de governance, que se integra por:

1) governance económica (las decisiones e iniciativas relacionadas con el

crecimiento, la distribución y el bienestar); 2) governance política (las decisiones

23
World Bank. Governance and Development. Washington, 1992.
24
UNDP. Reconceptualising Governance. Washington, 1997.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

312 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

de autoridades legítimas sobre las disposiciones legales y las políticas públicas,

en el marco de las instituciones del Estado); 3) governance administrativa (las
decisiones y acciones relacionadas con la implementación de las políticas para
el cumplimiento de las funciones públicas).25 Cuyo desempeño y equilibrio
depende de los resultados que logran en cada uno de esos campos las
interacciones entre los poderes públicos, el sector privado y las organizaciones
de la sociedad civil.

Otra traducción de governance es como ya se mencionó, gobernancia. Carlos

Fuentes en su discurso del 16 de noviembre de 1999, ante el Senado de la
República en México señaló:

Creo que no seremos excepción a la verdad que se perfila con claridad cada vez
mayor. No hay globalidad que sirva, no hay globalidad que valga sin localidad
que sirva. En otras palabras: no hay participación global sana que no parta de
gobernancia local sana; y la gobernancia local necesita sectores públicos y
privados fuertes y renovados. El Estado es necesario, el Estado no es superfluo.
No hay economía desarrollada que no cuente hoy con un Estado no grande, sino
fuerte; no propietario, sino regulador.26

El uso de esta traducción, también la apoya Roberto Espíndola, experto en

relaciones Europa-América Latina, profesor universitario en el Reino Unido y
25
Aguilar, Luis F. Op. cit. p. 22. El sistema de gobernación es la estructura institucional formal y organizativa del proceso de
decisión autoritario del Estado moderno, en la que concurren, influyen y se ajustan gobierno, empresa privada y agrupaciones
sociales.
26
Solà, Amadeu. Op. cit. p. 5.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 313
José Juan Sánchez González

autor de un artículo titulado “Democracia y Gobernancia en América Latina”,

señalando que: “El término governance (...) es esencialmente distinto de gobierno

(bueno o malo) y de gobernabilidad. Gobernancia es la única alternativa a usar

governance”.27 Incluso, la traducción más exacta al español de governance debió

ser gobernancia, aunque parezca extraña se hubiera evitado la confusión que

genera gobernabilidad cuando se emplea en nuestro idioma.28

La governance se traduce de diferente manera de acuerdo a los idiomas donde

se utiliza. En español, incluye las voces gestión pública, gestión del sector público,
buen gobierno, ejercicio del poder, función de gobierno y por supuesto,

gobernabilidad. En francés, se define como la buena gestión de los asuntos

públicos; eficacia de la administración; calidad de la administración; modo de

gobernar. Hay que recordar que governance proviene de la voz francesa

gouvernance, por lo que se incrementa su empleo. En portugués se emplean las

voces gestión pública (gestâo pública) y administración pública (administraçâo

pública). Buen gobierno o gobernabilidad en portugués equivale a

governabilidade, es algo que usa de manera frecuente.29

Como podrá inferirse, existe una variedad de interpretaciones en torno a la gov-

ernance, por lo que es necesario revisar las interpretaciones más comunes para

27
Ibidem.
28
Forysth, Harold. “Gobernabilidad Palabra muy Difícil”. www.caretas.com.pe/1408/transicion.html.
29
Russell-Bitting. “Neologisms in International Development: Translating English Terms into Spanish, French and Portu-
guese”. Translating Development, volumen 4, no. 1, January, 2000, www.accurapid.com/journal/11neolog.htm.

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314 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

relacionarlas con la gestión pública y el mejoramiento de las capacidades políticas

y administrativas del Estado. Para ello un paso previo, es necesario describir los
antecedentes del uso de la governance.

5.3.2 Antecedentes de la governance

Para Mayntz (2000) existe una evolución de la teoría de la governance, cuyo

origen se remonta al análisis de la actividad emprendida por la autoridad política

en el intento de moldear las estructuras y los procesos socioeconómicos. En

Alemania el término utilizado es Steuerungstheorie (teoría de la dirección). La

palabra inglesa governance estuvo equiparada con governing, elemento

procedimental de gobernar, representando así la perspectiva complementaria

respecto de aquella institucional más o menos como sinónimo de politische

Steuerung (dirección política).30

Sin embargo, el término governance ha sido utilizado recientemente en dos

acepciones adicionales, ambas distintas de aquella de guía o conducción política.

En primer término, actualmente se recurre a governance para indicar un nuevo

estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado por

un mayor grado de cooperación e interacción entre el Estado y los actores no

estatales, al interior de redes de decisiones mixtas entre lo público y lo privado.

30
Maynetz, Renate. “Nuevos Desafíos de la Teoría de Governance”. Instituciones y Desarrollo. Madrid, Instituto Internacional
de Gobernabilidad, No. 7, noviembre de 2000.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 315
José Juan Sánchez González

La governance como alternativa al control jerárquico ha sido estudiada en el

plano de la formación de las políticas en el ámbito nacional y sub-nacional, en
la arena europea y en el ámbito de las relaciones internacionales. El estudio de
modelos jerárquicos de decisiones, observables empíricamente en el ámbito
europeo, ha contribuido en modo consistente a esta primera interpretación del
término governance.

El segundo “nuevo” significado atribuido al concepto de governance es, por el

contrario, más general y posee un origen diferente. Governance significa una
modalidad distinta de coordinación de las acciones individuales, entendidas como
formas primarias de construcción del orden social. Este uso del término se deriva
de la economía de los costos de transacción, y en particular del análisis del
mercado y de la jerarquía como forma alternativa de organización económica
(Williamson, 1979). La tipología de este autor se amplió rápidamente hasta incluir
otras formas de coordinación diferente no sólo de la jerarquía, sino también del
mercado entendido concretamente, fue el que condujo al uso generalizado del
término governance para indicar cualquier forma de coordinación social, no
sólo en la economía sino también en otros ámbitos.

Para Mayntz, la teoría moderna de la governance política (Steuerungstheorie)

surgió después de la Segunda Guerra Mundial en un momento en que los
gobiernos aspiraban explícitamente a dirigir el desarrollo social y económico de
sus países hacia objetivos precisos. En esta versión, la teoría de la governance se
desarrolló en tres fases sucesivas:

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

316 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

Cuadro No. 5.3

Evolución de la teoría de la governance política

Etapa Descripción

1. Finales de los años 1960 Teorías prescriptivas de la planificación (cómo dirigir o conducir el
cambio).

2. Años de 1970 Estudios empíricos sobre el desarrollo de las políticas (definición de la

agenda, selección de los instrumentos, rol de la ley y contexto
organizativo).

3.Finales de los años de 1970/ La implementación de las políticas se afirmó como punto de referencia
principio de los años 1980 para la investigación.

Fuente: Elaboración propia a partir de Renate Maynetz, Op. Cit. p. 3.

En este primer momento, el paradigma de una teoría de la governance política

tenía relación con los temas del desarrollo e implementación de las políticas
públicas, y adoptaron lo que se puede definir como una perspectiva “desde

arriba” (top-down), desde el punto de vista del legislador.

Las investigaciones sobre implementación reclamaron atención sobre los amplios

fracasos de las políticas, demostrando cómo estos no fueron la simple

consecuencia de errores cognitivos en la planificación o de ineficiencias de las

agencias responsables de la puesta en práctica. Sino de la falta de consideración

a la resistencia obstinada por parte de los destinatarios de los mismos de las

políticas, así como de su capacidad para obstaculizar o subvertir el logro de los

objetivos programados. Esta sería una primera extensión importante del paradigma

inicial. Hasta ahora estaba concentrado sobre el “sujeto” de la dirección política,

el gobierno, y sobre su capacidad o incapacidad de guiar los procesos

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 317
José Juan Sánchez González

socioeconómicos; ahora incluye también la estructura, las actitudes y los

comportamientos del “objeto” del control político.31

La investigación que siguió, contribuyó a minar las bases mismas del modelo de
governance política, es decir, el supuesto de que el Estado, aún si encuentra
resistencia por parte de los grupos sujetos de sus iniciativas, constituye el corazón
del control de la sociedad. La desilusión sobre la certidumbre de la existencia de
un centro de control político eficaz, indujo a poner la atención sobre formas
alternativas de governance social (societal governance). Esta búsqueda se
concentró en dos directrices nuevas y distintas, en las que los principios de
mercado y la auto-organización horizontal fueron analizadas como alternativas
al control político jerárquico.
Cuadro No. 5.4
El paradigma de la governance y sus ampliaciones

Aplicaciones Descripción

Paradigma fundamental: Elaboración de las políticas públicas (por parte del gobierno) e implementación de
éstas (a cargo de las agencias públicas).

1ª extensión: Incluye la perspectiva bottom-up: estructura sectorial y comportamiento de los

destinatarios.

2ª extensión: Incluye la formulación e implementación de las políticas en el interior de las redes

públicas/privadas y en los sistemas sociales de autorregulación.

3ª extensión: Incluye el efecto de las políticas europeas en las estructuras sectoriales internas y
en la hechura de políticas en el ámbito nacional.

4ª extensión: Incluye el nivel europeo de formación de políticas.

5ª extensión: Incluye los procesos políticos de input sobre los niveles europeo y nacionales.

Fuente: Elaboración propia a partir de Renate Maynetz, Op. Cit. p. 4.

31
Ibidem. En Alemania, este paso se manifestó con una reubicación de la atención de la Steurerungsfähigkeit (capacidad de
dirección) a la Steuerbarkeit (posibilidad de ser dirigidos). De esta forma, la perspectiva top-down del paradigma ordinario
(formulación e implementación de las políticas), se extendió hasta incluir aquellos procesos que, siendo de tipo bottom-up,
mostrarón una conformidad parcial y selectiva de los destinatarios a los objetivos perseguidos, y, a menudo, condicionados
por la estructura de un sector de regulación dado.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

318 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

La teoría de la governance se dirigió hacia otros tipos de sistemas de negociación.

Con el tiempo, formas tradicionales de la llamada autorregulación social resultaron
ser objeto de una renovada atención, en especial el autogobierno local y el
considerado “tercer sector”, pero constituye lo que se conoce comúnmente como
modern governance. Los dos modelos principales de sistemas de negociación
tomados en consideración fueron, por el contrario, los acuerdos neocorporativos
(policy networks mixtos entre lo público y lo privado), y los sistemas de
autorregulación social en los cuales el Estado no participa directamente. Otra
forma de autorregulación social son los considerados como “gobiernos de los
intereses privados”, modalidad en la que los intereses que se contraponen no
son representados por organizaciones independientes, sino que están integrados
a regímenes regulatorios que subordinan la actividad de los agentes privados a
una disciplina autoimpuesta.

Mayntz señala que a mitad de la década de los ochenta, el debate teórico estaba
dominado por palabras como descentralización, cooperación y red. Sin em-
bargo, rápidamente también se entendió que la capacidad de solución expresa
de los problemas por parte de las redes públicas-privadas y de la autorregulación
social, podía estar limitada. Debido a que los diversos agentes públicos y/o
privados en el interior de tales sectores tienen intereses típicamente diferentes,
se impone el problema de cómo encontrar un acuerdo sobre una solución eficaz,
sin descargar los costos sobre quiénes no están involucrados en la red. El debate
de este tema dentro de la teoría de la governance, constituyó una reelaboración
más que una extensión del paradigma.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 319
José Juan Sánchez González

Una segunda línea de elaboración emergió de la observación de que, desde el

punto de vista de la concepción original “top-down” de la governance, la

negociación entre actores políticos y sociales en las estructuras neocorporativas,

así como la delegación de funciones reguladoras a instituciones de autogobierno

local o sectorial, apuntaban a una pérdida de capacidad en la conducción del

Estado. La autorregulación social tiene lugar en un cuadro institucional reconocido

por el Estado. No sólo ejerce una función de legitimación, sino a menudo apoya

la emergencia de varias formas de autogobierno. Por tanto, el control jerárquico

y la autorregulación social no son mutuamente excluyentes. Estos son principios

ordenadores diferentes que a menudo resultan amalgamados, y su combinación

y autorregulación “a la sombra de la jerarquía”, puede ser más provechosa que

cualquier otra forma pura de governance.

5.4 Interpretaciones de la governance

La interpretación de la voz governance tiene diferentes significados al traducirse

al español. Al menos identificamos cinco acepciones de la governance como: 1)

gobernabilidad; 2) gobernación; 3) capacidad de gobierno; 4) gobernanza y 5)

“buen gobierno”. Cabe señalar que no se aborda otra traducción que es la de

gobernancia, debido a que tiene un uso poco empleado. Aunque con distintos

argumentos y opiniones de cada una de estas interpretaciones, es posible

identificar los rasgos esenciales de la governance, para vincularla a la gestión

pública.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

320 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

5.4.1 Governance y gobernabilidad

La primera acepción de la governance es como gobernabilidad. En realidad se

trata de la más común y generalizada de las utilizaciones. Aunque habría que
señalar que en sentido estricto, la governance tiene otros alcances y limitaciones
que la hacen diferente a la concepción tradicional de gobernabilidad o
ingobernabilidad.

Etimológicamente gobernabilidad se refiere a la habilidad de gobernar. Y si se

entiende a los gobiernos como redes de instituciones políticas, entonces
gobernabilidad sería la capacidad de procesar y aplicar institucionalmente
decisiones políticas.32 Asimismo, la gobernabilidad es el grado en que las
relaciones entre los actores poderosos obedecen a unas fórmulas estables y
aceptadas. Por ello, la gobernabilidad no requiere que los actores estén contentos
y satisfechos con sus relaciones con otros actores; sólo se requiere que obedezcan
a la fórmula y no traten de cambiarla.33

Los orígenes históricos de la noción gobernabilidad se pueden situar en el cambio

sufrido por la política occidental al iniciarse la década de 1970.34 El diagnóstico

32
Altman, David y Castiglioni, Rossana. “¿De qué Hablamos cuando Hablamos de Gobernabilidad Democrática?”. Prospectiva.
México, Política Nueva, A.C., No. 19, noviembre de 2001, p. 12. Para estos autores la gobernabilidad, no sería más que una
de las capacidades de cualquier tipo de régimen político, con la posibilidad de que pueda ser democrático o no. Para una
mayor diferenciación, la gobernabilidad democrática sería definida como la capacidad de procesar y aplicar institucionalmente
decisiones políticas sin violentar el marco de derecho y en un contexto de legitimación democrática.
33
Ibid, p. 13.
34
Alcántara, Manuel. “Gobernabilidad”. www.iidh.ed.cr/diccelect/documentos/gobernabilidad.htm. La gobernabilidad -
para este autor- puede entenderse como la situación en la que concurre un conjunto de condiciones favorables para la
acción de gobierno que se sitúan en su entorno o que son intrínsecas a éste. La gobernabilidad viene condicionada por los
mecanismos en que se produce la acción de gobierno, que tiene que ver con una dimensión de carácter múltiple más propia
del mismo. Se trata de los criterios de representación política, de los niveles de participación política, de los sistemas de
partidos existentes y de los arreglos institucionales que regulan las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 321
José Juan Sánchez González

intelectual del momento tuvo dos aproximaciones muy diferentes

ideológicamente. Desde el lado neomarxista, James O’Connor (1973), se refirió
a la crisis fiscal del Estado resultado de las contradicciones del Estado del
capitalismo avanzado las cuales eran agravadas por el sistema democrático,
ambiente que preludiaba la crisis de gobernabilidad. Esta línea está continuada
por James Habermas y Klaus Offe al referirse a los problemas de legitimación del
capitalismo tardío. Ideológicamente al frente y haciendo eco de las ideas de
Daniel Bell, que se había referido a la ingobernabilidad como una consecuencia
de la sobrecarga de demandas a las que inevitablemente el Estado respondía con
su intervensionismo expansivo produciendo la crisis fiscal, se encuentra el informe
elaborado por la Comisión Trilateral en 1975.35 La gobernabilidad en su versión
actual proviene del diagnóstico elaborado por dicha Comisión compuesta por
Michel Crozier, Samuel J. Huntington y Joji Watanuki en la década de 1970,
quienes afirmaron que las principales instituciones políticas del capitalismo
avanzado llegaron a una situación ingobernable caracterizada por la “decepción”
ciudadana hacia el Estado y su burocracia.36

La década de 1980 contempló la incorporación del pensamiento neoliberal, en

el que los economistas, políticamente conservadores arremetieron, contra el

35
En dicho Informe se establecen cuatro tendencias que generan disfunciones en el sistema democrático. En primer lugar,
aparecía la deslegitimación de la autoridad y del individualismo. En segundo término, se registraba un diagnóstico de los
efectos en la actividad de gobierno en clave de “sobrecarga a causa de la expansión de la participación política y del
desarrollo de las actividades estatales. En tercer lugar, se detectaba la fragmentación de los partidos políticos y una suerte de
pérdida de identidad de los mismos, fruto de la intensificación de la competencia partidista. Finalmente, se denunciaba el
surgimiento de fuertes pautas localistas en la política exterior debido a la presión de sociedades que se estaban volviendo
estrechamente nacionalistas.
36
Alvarado Domínguez, Ofelia y Ramírez Zozaya, Miguel. La Crisis de la Ingobernabilidad en México. México, Colegio
Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, 1998, p. 15. La Comisión estableció siete áreas para reforzar a los
gobiernos: 1) una planificación eficaz para el desarrollo económico y social; 2) el fortalecimiento de las instituciones de
liderazgo político; 3) una revigorización de los partidos políticos; 4) restaurar el balance entre gobierno y los medios de
comunicación; 5) reexaminar los costos y las funciones de la educación superior; 6) una intervención más activa en el área
de trabajo, y 7) la creación de nuevas instituciones para la democracia.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

322 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

keynesianismo y el Estado de Bienestar. De acuerdo con esta perspectiva, la

situación de ingobernabilidad era debido a que se estimaba que se creaba una

mezcla inestable, generándose una inflación endémica al confrontar los sindicatos

y los votantes con los gobiernos en un trasfondo en el que el Estado era visto

como un botín de servicios inagotables. Para los países menos industrializados

esta visión terminó con el denominado Consenso de Washington. Este se basaba

en la disciplina fiscal, las nuevas prioridades en el gasto público, la reforma

impositiva, la liberalización financiera, tipos de cambio unificados y competitivos,

la liberalización comercial y de las inversiones extranjeras directas, la

privatización de las empresas públicas, la desregulación y la seguridad en los

derechos de propiedad. Por último, para la década de l990 el término se hizo un

lugar en el acervo común de la clase política y de diferentes organismos

multilaterales.

Para Offe (1981) se entiende por ingobernabilidad un caso especial de patología

general de los sistemas sociales. Todos los sistemas sociales se reproducen por

medio de la acción de sus miembros coherente y dirigida por normas de un

lado, y por medio de la acción de contextos objetivos y funcionales por el otro.37

Esta patología se puede entender mejor con el término de “ingobernabilidad”,

ya que los sistemas sociales son “ingobernables” cuando hieren con sus reglas,

que sus miembros atacan, las leyes del funcionamiento a que están sujetos los

37
Offe, Claus. “Ingobernabilidad. El Renacimiento de las Teorías Conservadoras”. Revista Mexicana de Sociología, Instituto
de Investigaciones Sociales, UNAM, número extraordinario, 1981, p. 1860. Offe cita a Gramsci en el contexto de la
ingobernabilidad que señala: “La crisis consiste precisamente en el hecho de que lo viejo está muriendo y lo nuevo no puede
nacer; en este interregnum aparece una gran variedad de síntomas mórbidos”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 323
José Juan Sánchez González

sistemas sociales, o cuando no actúan de tal manera que al mismo tiempo

funcionan.

Las sociedades industriales capitalistas desarrolladas no disponen de un

mecanismo en virtud del cual podrían armonizar las normas y valores de sus

miembros con las condiciones sistemáticas de función a las cuales están sujetos.
En este sentido, son en todo caso “ingobernables –y era más bien el favor de las

circunstancias de un largo período de prosperidad lo que permitió vivir con esta

“ingobernabilidad” de manera menos problemática que lo que es desde mediados

de los años setenta.38

Para Offe está muy claro que solamente cuando se dejan de lado estas condiciones
estructurales de “ingobernabilidad” de manera menos problemática se puede

llegar a un estado de alarma. Los estudios neoconservadores sugieren al mismo

tiempo que sería posible enfrentar con éxito la crisis mediante tentativas de recortar
las normas de reivindicación y las reglas acotadas en la acción, para armonizar

nuevamente con los imperativos funcionales y las “determinaciones objetivas” a

las que está sujeto el sistema.

Por su parte, Guerrero (1999) afirma que existen cuatro formas de

ingobernabilidad: 1) como disfunción; 2) por sobrecargas de demandas; 3) por

déficit fiscal y 4) por insuficiencia de racionalidad.39 Por lo que se refiere a la
38
Ibid, p. 1862.
39
Guerrero, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cívico. México, Universidad Autónoma del Estado de México, Miguel
Ángel Porrúa, 1999, pp. 35-43. En este libro se trata de manera profunda esta clasificación de ingobernabilidad.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

324 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

primera acepción, el término ingobernabilidad se identificó, de tal modo, con la

incapacidad del gobierno para responder a las demandas de bienestar, pero la

noción se movió hacia esquemas conservadores y sugirió la aparición de

enfermedades incurables y males congénitos del Estado. La ingobernabilidad

fue concebida de un modo particular, estricto y coyuntural, no como un fenómeno

general, toda vez que su configuración epistemológica tuvo su fundamento en la

idea de disfunción de un sistema cuyas partes se desadaptan.

En esta perspectiva, existen tres tipos definidos de disfunciones en la

ingobernabilidad. La primera se visualiza como el resultado de una sobrecarga

de exigencias sociales que obstruyen los procesos gubernamentales de respuesta

y merman la capacidad de servicio público. Gobernabilidad e ingobernabilidad

son identificados como partes del mismo proceso político, la primera como

función, la segunda como disfunción. El segundo enfoque la observa como un

problema derivado de la insuficiencia de ingresos fiscales provenientes de la

actividad meramente tributaria del Estado, ante el aumento incesante del gasto

público: es decir, la estrechez financiera es disfuncional del sistema. Finalmente,

la ingobernabilidad es concebida como el producto de la crisis de gestión del

gobierno y la degradación del apoyo político que le ofrecen los ciudadanos.

Constituye una vicisitud de enlace entre insumos y productos del sistema político

derivada en la crisis de salida como crisis de racionalidad y de la crisis de entrada

como crisis de legitimidad.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 325
José Juan Sánchez González

Como sobrecarga de demandas, la tesis central consistió en señalar la incapacidad

organizativa y operacional del Estado para satisfacer un cúmulo acrecentado de

demandas provenientes de un espacio político expandido y diferenciado,

demandas provenientes de la ciudadanía y las organizaciones políticas, tales

como los partidos, grupos de presión y medios de comunicación. El resultado

fue una sobrecarga de exigencias, ante las cuales los gobiernos no tuvieron
capacidad de respuesta positiva.

Por lo que se refiere al déficit fiscal, de acuerdo con la versión de la

ingobernabilidad como un producto negativo del deficitario fiscal, el Estado,

para garantizar su propia reproducción debe ceñirse a funciones primordiales y

particularmente limitarse a garantizar la acumulación de capital y preservar la

legitimidad. La clave de estas funciones es el potencial del gobierno para garantizar

las condiciones generales de la acumulación, evitando que el provecho de unas

clases en perjuicio de otras disminuya la tasa de legitimidad. El gobierno no

puede ignorar que tales funciones son los insumos de su vida, porque los

excedentes de la economía son las fuentes de sus ingresos.

La cuarta dimensión de la ingobernabilidad se asocia a la insuficiencia de

racionalidad. Se basa en la teoría de la expansión del papel del Estado y el

crecimiento de su intervención en la economía, pero puso acento en el cambio

de relaciones entre los valores y las estructuras, el ámbito de la participación, las

preferencias y las expectativas políticas. En este orden de ideas, la

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

326 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

ingobernabilidad como un efecto de la crisis del capitalismo tardío, fue

conceptualizada como un deficitario sensible del rendimiento de la administración

pública.

Los conceptos de ingobernabilidad por sobrecarga, por crisis fiscal y por crisis

de racionalidad, corresponden más a lo que el estructural-funcionalismo ha

definido como “disfunción”. La sobrecarga de exigencias, más que un problema

general de gobierno, consiste en un desajuste entre los insumos de demanda y

los productos de decisión y acción; es decir, en un deficitario de

implementabilidad. La crisis fiscal, de manera similar, representa una

desproporción entre el monto del producto o salida (gasto público) y la cuantía

del ingreso o entrada (impuestos; esto es: consiste en un problema “homeostático”

de desequilibrio entre los arbitrios y el gasto, que provoca una tendencia al

desorden hacendario. La crisis de racionalidad, finalmente, corresponde a un

déficit de articulación entre un subsistema (economía) y otro (administración

pública), que desajusta la integridad del sistema en su conjunto.40

Por lo anterior, gobernabilidad significa el conjunto de los mecanismos que

aseguran un desempeño superior de la dirección y la autodirección de la sociedad;

es decir, un Gobierno que no sólo ofrece orden y estabilidad, sino también calidad

de servicio y bienestar social general. Ingobernabilidad, en contraste, es la

incapacidad de producir bienestar debido a un limitado orden y estabilidad;
40
Ibid, p. 42. Guerrero señala que la ingobernabilidad como problema central refleja una merma de gobierno, es mucho
más grave y mortífera que las expectativas disfuncionales. En realidad, significan la pérdida de seguridad interior y poner en
tela de juicio el objeto del Estado como garante del asilo cívico de la sociedad.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 327
José Juan Sánchez González

dicho de otro modo, la ingobernabilidad no es el resultado indeseado de pérdida

de calidad superior de Gobierno, sino de los fundamentos del propio Gobierno

en sí.41

Por su parte, Ansaldi (1995) señala que originalmente la expresión gobernabilidad

estaba referida al fenómeno de la estabilidad económica, a su funcionamiento

en la secuela de inestabilidad monetaria-inestabilidad productiva-inestabilidad

social, que exigen un procesamiento mediante las instituciones y los sujetos

sociales. En la Ciencia Política, en cambio se empleó la palabra gobernabilidad

para hacer referencia al control político-institucional del cambio social y a la

posibilidad de dirigir un proceso social transformador. La ingobernabilidad

entendida como situaciones de pérdida de control gubernamental de los

mecanismos o de las fuerzas objeto de gobierno.42

Posteriormente, la elaboración teórica neoconservadora de la crisis de la

gobernabilidad, plasmada en la década de 1970, enfatiza como característica

central de ésta la existencia de una creciente sobrecarga de demandas sociales,

cuya satisfacción por el sistema político encuentra límites de capacidad.

Particularmente cuando la expresión de los servicios y de la intervención estatal,

ha permitido atender las demandas y, con ello, ha generado otras nuevas y

mayores, se revela ineficaz para continuar brindando respuestas favorables; al

41
Guerrero, Omar. “Ingobernabilidad: Disfunción y Quebranto Institucional”. Reforma y Democracia, Caracas, CLAD, No.
3, enero 1995, p. 2.
42
Ansaldi, Waldo. “Gobernabilidad Democrática y Desigualdad Social”. http://catedras.fsoc.uba.ar; Publicado originalmente
en Estudios Sociales, Revista Universitaria Semestral, Año 5, No. 9, Santa Fe, segundo semestre 1995, pp. 9-35.

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328 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

reducirse éstas, se sobrecargan las demandas sociales y se produce una crisis

fiscal, apareciendo una situación de ingobernabilidad. En otras palabras, la
sobrecarga de demandas sociales y la incapacidad financiera del sistema político
para satisfacerlas genera la inestabilidad en conjunto de dicho sistema.

Para Alcántara (2000) existen tres tipos de orientaciones en la gobernabilidad.

La primera se refiere a aquellas que abogan por una clara posición politológica
que integra las visiones de Peters (1995) que considera a la gobernabilidad como
un problema particular de los países democráticos por la dificultad que existe a
la hora de trasladar un mandato de los electores en políticas operativas. Asimismo,
el propio Peters (1995) en su propuesta de governance, pondera los aspectos
más importantes que debe atender el gobierno: la renovación de sus estructuras
organizacionales; la administración del personal; el papel del servicio civil de
carrera en el desarrollo de las políticas públicas; la concepción del interés público
y la recuperación del significado de buen gobierno.43 En esta misma línea se
encuentra Michael Coppedge (1993) cuando señala que la gobernabilidad en
los sistemas democráticos representa una situación especial por cuanto la
democracia respeta la lógica de la igualdad política, mientras que la
gobernabilidad respeta la del poder.44

La segunda orientación se centra en una visión pluridimensional por la que la

gobernabilidad es resultado de numerosos factores como expresa Tomassini (1993)

43
Peters, Guy. “The Public Service, the Changing State and Governance”. Research Paper. Canadá, Canadian Centre for
Management Development, 1995, No. 13, p. IV.
44
Coppedge, M. “Institutions and Democratic Governance in Latin America”. Ponencia presentada en la Conferencia:
Rethinking Development Theories in Latin America, University of North Carolina, Chapel Hill, 1993. Citado por Manuel
Alcántara.

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(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 329
José Juan Sánchez González

que se refiere a la gobernabilidad como la capacidad de la autoridad para canalizar

los intereses de la sociedad civil y como la interacción que se da entre ambos
para alcanzar el desarrollo económico.45 De esta manera, el autor insiste en que
este concepto no sólo se refiere al ejercicio de gobierno, sino a todas las
condiciones necesarias para que esta función pueda desempeñarse con eficacia,
legitimidad y respeto social. Orientación parecida a la de Arbos y Giner (1990)
también parten del concepto de capacidades:

Para que se dé la gobernabilidad es necesario tener legitimidad y eficacia. Por

esto, la gobernabilidad es la capacidad de un gobierno de ejercer a la vez las dos
funciones anteriores. Es la cualidad propia de una comunidad política según la
cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de un espacio de
un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio
de la voluntad del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo.46

Arbos y Giner plantean la existencia de cuatro niveles en los que se mueven los
procesos complejos de gobernabilidad y que se refieren al dilema legitimidad-
eficiencia, a las presiones y demandas del entorno gubernamental, a la
reestructuración corporativa de la sociedad civil y, por último, a la expansión y
el cambio tecnológico.

45
Tomassini, Luciano. Estado, Gobernabilidad y Desarrollo. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, Serie de
Monografías No. 9, 1993.
46
Arbos, Xavier y Giner, Salvador. La Gobernabilidad Ciudadana y Democracia en la Encrucijada Mundial. Madrid, Siglo
XXI, 1990, p. 10.

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330 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

La tercera orientación adopta un criterio intermedio sintetizado por Pasquino

(1990) que si bien enfatiza las relaciones complejas entre los componentes de
un sistema político, señala la dualidad interpretativa del término. En primer lugar

(la ingobernabilidad) como incapacidad de los gobernantes ante la existencia de

condiciones incurables y contradictorias de los sistemas capitalistas, y en segundo

término, como consecuencia de las demandas excesivas de los ciudadanos.47

Otra clasificación es la que adopta Camou (1990) la que establece en tres

dimensiones: 1) gobernabilidad y eficacia: la tradición de la “razón de Estado”;

2) gobernabilidad y legitimidad: la tradición del “buen gobierno” y 3)

gobernabilidad y estabilidad.48 La primera corriente pone énfasis en la dimensión

de la eficiencia/eficacia en el ejercicio del poder político y por ende en la gestión

pública, como clave de la gobernabilidad de un sistema social. Para esta corriente,

la gobernabilidad es una propiedad de los sistemas políticos, definida por su

capacidad para alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible. Dejando

de lado la cuestión acerca de la definición y eventual medición de estos “costos”,

es claro que todo sistema tiende a asegurar su propia supervivencia y reforzar su

capacidad operativa. El concepto de eficacia/eficiencia se asemeja a la noción

de “razón de Estado”.

En una perspectiva distinta, la segunda posición considera que las condiciones

de gobernabilidad se han vinculado a una lejana tradición del pensamiento

47
Alcántara, Manuel. Op. cit. p. 3.
48
Camou, Antonio. Gobernabilidad y Democracia. México, Instituto Federal Electoral, 1995, Cuadernos de Divulgación de
la Cultura Democrática No. 6.

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(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 331
José Juan Sánchez González

político: la tradición de la justicia y de la legitimidad de un ordenamiento político-

social, la tradición de los derechos humanos y de la obligación de proveer el

bienestar general, en suma, la tradición de buen gobierno. Tanto de Platón a

Aristóteles, como Bodino y Maquiavelo, el sentido de gobierno ha de actuar

conforme a ciertos valores morales de razón, justicia y orden, encontrando su fin

último y su justificación en la realización de esos valores.49 Por último, una

tercera posición afirma que el sistema será más gobernable en la medida en que

posea mayor capacidad de adaptación y mayor flexibilidad institucional respecto

de los cambios de su entorno nacional e internacional, económico, social y

político. En esta corriente, Norberto Bobbio señala que debe tenerse en cuenta

la capacidad de una forma de gobierno para “asegurar la estabilidad del poder”.

Por lo anterior, Camou define a la gobernabilidad como un estado de equilibrio

dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental.50

En esta definición se incluyen los principios de eficacia, legitimidad y estabilidad,

aspectos presentes en los distintos análisis en torno a la gobernabilidad. Este

estado de equilibrio permite ubicar a la gobernabilidad en un plano de relación

entre el sistema político y la sociedad, evitando cargar a uno solo de los términos
de la relación de gobierno, la responsabilidad de mantener adecuadas condiciones

de gobernabilidad.

49
Ibid, p. 7.
50
Ibid, p. 8. Para Camou, la eficacia gubernamental y legitimidad social se combinarían positivamente en un circulo virtuoso
de gobernabilidad, garantizando la estabilidad de los sistemas políticos; mientras que la ineficiencia gubernamental para el
tratamiento de los problemas sociales y la erosión de la legitimidad política generarían por el contrario, un “circulo vicioso”
que puede desembocar en situaciones inestables o de franca ingobernabilidad.

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332 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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Capítulo V Gestión Pública y Governance

Incluso, hay quien señala que la gobernabilidad se relaciona con la transición

democrática. Esta tesis constituye entonces una primera relación entre los tres
conceptos que se estudian: la transición determina en cierta forma la democracia y
la gobernabilidad.51 Ello se debe a que no es lo mismo tener democracia que gobernar

democráticamente. Una vez conquistado un “nivel mínimo” de democracia de cara

al autoritarismo, deviene la preocupación prioritaria de la gobernabilidad, es decir,
las condiciones de posibilidad de gobernar en el marco de las instituciones y

procedimientos democráticos. La gobernabilidad democrática es problemática no

tanto por el supuesto exceso de demandas sociales, como suponían los críticos
neoconservadores, sino más bien por la transformación de la política.52

El tema de la gobernabilidad surge junto con la constitución de la modernidad: el

paso de un orden recibido a uno producido. En la medida en que la sociedad ha de

producir por sí misma el ordenamiento de la vida social, la política emerge como la

instancia privilegiada de tal producción del orden. Como tal se encuentra expuesta a
dos exigencias fundamentales: por un lado la legitimación del orden y, por otro, la

conducción de los procesos sociales en función de dicho orden. Por estos criterios se
mide también la política democrática. La democracia es no sólo un principio de
legitimidad; además ha de asegurar una conducción eficaz.53

51
Nohlen, Dieter. Democracia, Transición y Gobernabilidad en América Latina. México, IFE, Conferencias Magistrales, No.
4, 1998, p. 13.
52
Lechner, Norbert. Cultura Política y Gobernabilidad Democrática. México, IFE, Conferencias Magistrales No. 1, 1997,
p. 23. Tres son las condiciones que forman parte de este cambio: 1) la política deja de ser la instancia máxima de coordinación
y regulación social; 2 desborda la institucionalidad del sistema político a través de múltiples redes, la acción de gobierno
pierde su marco acostumbrado y 3) la erosión de los códigos interpretativos en que se apoya la comunicación política.
53
Ibid, p. 24. Para Lechner durante la crisis de gobernabilidad de los ochenta prevaleció la interpretación neoliberal que
propugnaba una ruptura radical: el reemplazo del orden producido por el orden autorregulado. Se busca trasladarlo hacia
el mercado. Sin embargo, de cara a las polarizaciones conflictivas de los años setenta se vuelve a confiar en la fuerza del
mercado; acorde con el viejo sueño liberal se pretende sustituir las violentas pasiones políticas por los racionales intereses
económicos. La realidad, es menos idílica de lo que parece. El modelo neoliberal sólo saca conclusiones sobre las cuestiones
económicas, pero no se preocupa por las cuestiones políticas y sociales. Con este modelo se trata de eliminar una de las
funciones básicas de la política moderna: la de fijar límites a la economía de mercado.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 333
José Juan Sánchez González

Por su parte, Aguilar (2001) señala que la problemática de la gobernabilidad

(governance) suele plantearse bajo este supuesto incuestionable de que el agente

principal o único de regulación, conducción y coordinación social es el Estado

y concretamente el poder ejecutivo y, en particular, el gobierno ejecutivo.54

La cuestión de la gobernabilidad consistía entonces en preguntarse únicamente

sobre la creación y desarrollo de las capacidades de gobernar del gobierno,

considerando y relegando a la sociedad como una realidad a ser gobernada por

considerarla atrasada, incompetente, dividida, incapaz de autorregulación,

autodesarrollo y autogobierno. La sociedad era entendida como el problema

más que como parte de la solución de los problemas. El supuesto de que el

gobierno como agente único de la gobernabilidad de la sociedad ha cambiado.

Esta concepción dominante se debe a que se consideraba que el problema de la

ingobernabilidad se halla relacionado con el gobierno y no con la sociedad. La

sociedad era de suyo ingobernable o carente de capacidad de autogobierno. En

cambio el riesgo de la ingobernabilidad concernía al gobierno, debido a que se

suponía que el gobierno había perdido o podía perder su capacidad de

gobernabilidad. Sin embargo, se descubre por primera vez que en el conjunto

de la sociedad hay más capacidades directivas y regulatorias que las del solo

gobierno y que entonces la gobernabilidad ya no depende sólo de la acción

unilateral de gobierno, sino de las formas de sinergia, discursiva, normativa y

operativa que el gobierno establezca con la sociedad.

54
Aguilar, Luis F. Op. cit. p. 18.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

334 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

Por consiguiente, mientras en la problemática estándar de la gobernabilidad el

foco consistía en la averiguación y construcción de las capacidades que debe

poseer el gobierno para gobernar a su sociedad, en la problemática de la

gobernación (governance) el foco se desplaza correctiva y complementariamente

hacia fuera del gobierno y se centra en averiguar y construir los dispositivos

idóneos de relación del gobierno con su sociedad (política, civil, económica).55

El concepto de gobernabilidad tendría cuatro facetas: 1) gobernabilidad como

eficiencia del gobierno y del Estado para formular y aplicar políticas económicas
y administrar la gestión pública; 2) gobernabilidad como el grado de sustentación

social que alcanzan las políticas públicas en medio de los ajustes modernizadores;

3) gobernabilidad como variable política que resulta de la capacidad decisoria

que emerge de las reglas del juego de cada democracia, y de las dotaciones de

decisiones, representación y participación políticas que egresen de su sistema

de gobierno, de sus sistemas de partidos y de sus sistemas electorales, así como

la relación entre dichas variables y los elementos distintivos de la cultura política

de cada país; 4) gobernabilidad como capacidad de administrar los ajustes

producidos como consecuencia de los procesos de integración económica.56

En el mundo anglosajón, governance es una palabra utilizada habitualmente a

lo largo de siglos para referirse al ejercicio de la autoridad, dentro de una

determinada esfera. Su traducción a gobernabilidad se refiere a que debe
55
Ibid, p. 20.
56
Picardo Joao, Oscar. “Gobernabilidad: Aproximación al Concepto y Perspectivas”. Red de Investigadores Latinoamericanos
por la Democracia y la Autonomía de los Pueblos. www.ufg.edu.sv/red/gobernabilidad.htm.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 335
José Juan Sánchez González

entenderse como un proceso político, que significa crear consenso, obtener

consentimiento o la aquiescencia necesaria para llevar a cabo un programa, en

un escenario donde están en juego diversos intereses y autores.57

Los problemas de gobernabilidad constituyen un aspecto relevante en el

fortalecimiento de las culturas cívicas, la promoción de la acción voluntaria y,

por tanto, en la mejora de las bases sociales para la democracia. En consecuencia,

la gobernabilidad implica la creación de estructuras de autoridad en distintos

niveles de la sociedad, dentro y fuera del Estado, el término se ha revelado indis-

pensable para afrontar los procesos trasnacionales que requieren una respuesta

institucional creativa.

Asimismo, la gobernabilidad debe ir más allá de la mera capacidad del sector

público para gestionar en forma eficiente, transparente, responsable y equitativa

los recursos de todos. La gobernabilidad se refiere a las reglas y procedimientos

que producen un marco predecible, transparente y legítimo en el cual deben

operar los diversos actores concernidos a los procesos de desarrollo. En suma, se

refiere a la calidad del sistema institucional para generar una acción colectiva
positiva para enfrentar los retos y desafíos del desarrollo.58

El concepto mismo de gobernabilidad se mezcla y se confunde con otros, como

lo muestra un documento de las Naciones Unidas:
57
Quibel, Fernanda. Noticias Boletín. Organización Argentina de Jóvenes para las Naciones Unidas (OAJNU). Julio/Septiembre
2000. www.unic.org.ar/noticias/boletin/jul-set00/oct00-03.htm.
58
Lasagna, Marcelo. “Gobernabilidad y Desarrollo Humano: una Nueva Aproximación al Desarrollo”. Instituto Internacional
de Gobernabilidad. Colección de Documentos. www.iigov.org.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

336 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

Gobernabilidad es un reto para todas las sociedades de crear un sistema que

promueva, apoye y sostenga el desarrollo humano, especialmente para los más

pobres y los más marginados. Pero la búsqueda de una clara expresión del
concepto buen gobierno recién ha comenzado. Puede considerarse que la

gobernabilidad entraña el ejercicio de la autoridad económica, política y

administrativa en la gestión de los asuntos de un país en todos los planos. Abarca

los mecanismos, los procesos y las instituciones mediante los cuales los

ciudadanos y los grupos expresen sus intereses, ejercen sus derechos jurídicos,

satisfacen sus obligaciones y median en sus diferencias. El buen gobierno se

caracteriza por, entre otras cosas, la participación, la transparencia y la rendición

de cuentas. Además es eficaz y equitativo, y promueve el imperio de la ley.59

Para el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) la

gobernabilidad comenzó a manifestarse en diversos documentos.60 Por ejemplo,

para estos organismos la gobernabilidad se vuelve relevante a partir de su

vinculación con el desarrollo económico sostenido y equitativo. Se pretende la

mayor eficacia de la economía del mercado para la asignación de recursos y la

democratización. De allí que la necesidad de buscar una relación más eficiente

entre mercado y Estado contribuya a incorporar la dimensión de la gobernabilidad

como elemento esencial de la estrategia de desarrollo.

59
PNUD. Gobernabilidad y Desarrollo Humano Sostenible; Política del PNUD. New York, 1997, p. 3.
60
Barraza, Beatriz. “Gobernabilidad y Desarrollo: la Visión del BM y del BID”. Banca Multilateral de Desarrollo.
www.tercermudnoeconomico.org.uy. Esta autora señala que para estos organismos existe una relación directa
entre la sustentabilidad del modelo económico y la calidad de los procesos de gobierno. Se admite que la
gobernabilidad es un elemento esencial de la estrategia de desarrollo.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 337
José Juan Sánchez González

La gobernabilidad requiere -según este orden de análisis- renovados procesos de

legitimación del proceso social y político, lo cual lleva a la necesidad de
considerar la cuestión de la construcción de la legitimidad, por medio de la
participación ciudadana con el propósito de superar las debilidades de las
instituciones democráticas. Aunque reconoce que las presiones fiscales derivadas
de la crisis y los programas de ajuste estructural –reformas de primera generación-
al modificar el tamaño del Estado, en algunos casos, redujeron la capacidad de
las instituciones estatales para proporcionar los bienes y servicios que son
esencialmente responsabilidad del sector público.

El Banco Mundial (BM) define a la gobernabilidad como la “manera en la cual el

poder es ejercido en un país para el manejo de la economía y de los recursos
sociales para el desarrollo”. (BM, 1992)61 A partir de esta definición, el BM plantea
que su preocupación por la gobernabilidad atiende a dos tipos de razones. La
primera tiene que ver con su propia existencia que le ha mostrado que la
gobernabilidad es central en la creación de un ambiente propicio para el
desarrollo. La segunda está íntimamente ligada a la eficacia de las inversiones
que el Banco ayuda a financiar. Por ello, el BM establece cuatro áreas prioritarias:
1) gestión del sector público; 2) rendición de cuentas (accountability);
3) información y transparencia y 4) marco legal para el desarrollo.

Para Picardo (2000) existen siete condiciones para adaptar la noción de

gobernabilidad.62 En primer lugar, la gobernabilidad como concepto debe

61
Ibid, p. 2.
62
Picardo Joao, Oscar. Op. cit. p. 11.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

338 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

actualizarse a nuestro contexto latinoamericano, es decir, a nuestra realidad

histórica con todas sus dimensiones políticas, culturales, económicas y sociales.

En segundo lugar, si bien el concepto es novedoso y atractivo para el quehacer

público o político, es necesario “inculturizarlo” en nuestra realidad política,

para establecer los tratamientos y soluciones de otras latitudes que sirven como

simples referencias, y no como recetas válidas que garantizan una gestión pública
eficiente y legítima. En tercer lugar, hay que preguntarse por la validez del término

en el acontecer político, se trata de preguntarse si el concepto se aplica

teóricamente a nuestra realidad.

En cuarto lugar, habría que aclarar la hermenéutica del concepto, si es que asume,

para determinar cúal es la clave de la lectura para nuestra realidad política. En

quinto lugar, se podría plantear el tema de la “ingobernabilidad” como punto de

partida, lo que supone un diagnóstico serio y honesto de frente a la exclusión de

los factores que propician la ingobernabilidad. En sexto lugar, el problema

semántico no ha quedado resuelto; gobernabilidad no tiene una causa etimológica

o etiológica definida, ya que la posible traducción de “good governance” a buen

gobierno no permite una aproximación evidente a lo que se podría entender

como gobernabilidad. Por último, habría que aclarar los elementos constitutivos

de la gobernabilidad, tales como: eficacia, legitimidad, eficiencia, seguridad,

responsabilidad, así como los ámbitos administrativo, institucional, político,

económico, social y jurídico.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 339
José Juan Sánchez González

Para Hewitt de Alcántara (2000) la governance a menudo se ha empleado como

sinónimo de la gestión eficaz de un amplio espectro de organizaciones y

actividades, desde la empresa moderna (gobernabilidad corporativa) hasta asuntos

globales (gobernabilidad global).63 De manera específica para esta autora la

gobernabilidad significa crear consenso u obtener el consentimiento necesario

para llevar a cabo un programa, en un escenario donde están en juego diversos

intereses.

Uno de los abusos en el término gobernabilidad, es el que realizan los organismos

internacionales. Por ejemplo, al hablar de gobernabilidad (en lugar de “reforma

del Estado” o “cambio estructural”) se permitió que los bancos y organismos

multilaterales para el desarrollo abordaran temas sensibles reunidos bajo una

denominación relativamente inofensiva. Generalmente revestido de un lenguaje

técnico, excluyendo así cualquier sospecha de que estas instituciones estaban

excediendo los límites de su autoridad estatutaria al intervenir en los asuntos de

política interior de los Estados soberanos.64

Incluso en los programas económicos neoliberales se añadió la preocupación

por una buena gobernabilidad y por las reformas institucionales, con el fin de

que éstos fueran más eficaces y no para integrarlos en una síntesis donde la

economía dependería de consideraciones de orden social y político. Así, en la

63
Hewitt de Alcántara, Cynthia. “Usos y Abusos del Concepto de Gobernabilidad”. Instituto de Investigaciones de las
Naciones Unidas para el Desarrollo Social. www.unesco.org/isssj/rics155.
64
Ibid, p. 4. Es importante mencionar que el nuevo protagonismo de la gobernabilidad en el discurso y la práctica de las
instituciones financieras, no ha significado en ningún caso un debilitamiento del compromiso con las políticas de libre
mercado.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

340 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

retórica de las instituciones financieras internacionales el vínculo entre reforma

del libre mercado, buena gobernabilidad, democracia y sociedad civil era sólido.

Pero en realidad, la capacidad de los bancos multilaterales de apoyar a las

organizaciones de voluntarios o promover la democracia era escasa.

El concepto de “gobernabilidad” o de “buena gobernabilidad” desempeña un

papel decisivo: el intento de abandonar el callejón sin salida del pensamiento

economista (mientras se siguen discutiendo los temas sociales y políticos en

términos relativamente técnicos); el intento de desplazar el poder desde el sector

público al privado; reduciendo el rol del Estado y fortaleciendo el de la sociedad

civil; la necesidad de afrontar los requisitos de las reformas administrativas e

institucionales en el sector público de países del Tercer Mundo, sin que parezca
que se interviene demasiado en sus asuntos internos; la renovada insistencia en

la democratización y los derechos humanos; y los enormes desafíos que hay que

afrontar en situaciones de reconstrucción después de un conflicto.65

No sorprende que la visión de buena gobernabilidad que orienta a muchos

ciudadanos en la sociedad civil en América Latina, incorpore demandas no sólo

de participación política eficaz, sino también de reactivación de las economías

locales y la protección de sectores desfavorecidos. Sin embargo, esto suele

oponerse a las exigencias inmediatas de la estabilidad económica, tal como la

definen los inversionistas privados, las instituciones de crédito y los donantes.

65
Ibid, p. 9.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 341
José Juan Sánchez González

Por ejemplo, las reformas impuestas a las burocracias de América Latina han

conocido procesos de desestructuración y reestructuración que serían

inconcebibles en el contexto de los países modernos de la OCDE.

En suma, Hewitt de Alcántara (2000) considera que la gobernabilidad puede

abrir nuevas oportunidades para resolver la crisis actual de la calidad de vida y

gobernabilidad en América Latina, a partir de las siguientes direcciones: a)

renunciar a la búsqueda de recetas de “buena gobernabilidad” aplicables en

cualquier lugar, y fomentar la creatividad y originalidad del pueblo en situaciones

sociales concretas; b) renunciar a la “tecnificación” de las reformas institucionales

y abordar un diálogo más abierto sobre las necesidades de cambio en instituciones

y programas específicos; d) renunciar a la tendencia a trazar líneas poco realistas

entre Estado y sociedad civil, realizando esfuerzos para fortalecer la esfera pública

y recompensar las contribuciones al bien común; e) renunciar al análisis por

separado de la reforma institucional y la política macroeconómica y orientarse

hacia un reconocimiento más explícito de la necesaria interrelación entre ambas

esferas y f) renunciar a la separación artificial de los temas de gobernabilidad

entre el nivel nacional e internacional.

5.4.2 Governance y gobernación

La segunda acepción de la governance es como gobernación. Su empleo

comienza a propagarse con mayor regularidad. La gobernación como govern-

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

342 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

ance, es fundamentalmente el gobernarse de una sociedad, que incluye la

instancia de gobierno como un actor importante y con un papel sobresaliente,

pero no decisivo ni exclusivo en muchas áreas vitales de intercambio y

convivencia.66

En este enfoque, a diferencia de la versión tradicional de la gobernabilidad, la

capacidad de gobierno de una sociedad: a) no resulta sólo de procesos electorales

legítimos sino del ejercicio efectivo del gobierno; b) no resulta sólo de las

decisiones del ejecutivo y del desempeño de la administración pública, sino de

las relaciones entre los poderes públicos; c) no resulta sólo de las relaciones

entre los poderes públicos y los gobiernos, sino de la relación realmente existente

entre éstos y los ciudadanos singulares y sus organizaciones; d) no resulta sólo

de las instituciones formales legales de relación entre Estado/gobierno y sociedad

(política y civil) sino de las prácticas y modos reales de entendimiento entre el

gobierno y los ciudadanos; e) no resulta sólo de la acción del gobierno, sino de

las acciones de actores económicos y de las relaciones entre los actores sociales;

f) en suma, no es sólo un hecho y efecto gubernamental ni sólo un hecho político,

sino un hecho social, público-privado.

La gobernación significa –en este contexto- concretamente coordinar, integrar,

equilibrar a sociedades que se distinguen por su multicentrismo, es decir, por la

presencia de personas y organizaciones que son gubernamentalmente

66
Aguilar, Luis F. Op. cit. p. 21.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 343
José Juan Sánchez González

independientes, autónomas, diferenciadas entres sí, poseedoras de capacidades

y recursos propios cuya eficacia es acreditada con logros notables en sus campos

de interés. Además muestran también suficiente capacidad de control y

autogobierno en sus actividades, y que tienen influencia en determinadas

situaciones de la vida en común que son de su interés y preferencia. El núcleo

del problema de la gobernación consiste entonces en la coordinación de la

diferencia social.

El concepto de gobernación reconoce que por fuera del gobierno y con

independencia de él actúan en la sociedad otros agentes de dirección y regulación

social, que persiguen en sus comportamientos propósitos particulares. Pero cuyos

resultados, por satisfacer necesidades, resolver problemas de la vida y generar

relaciones de mutuo provecho y ayuda entre las personas, contribuyen

significativamente a la coordinación, cohesión y equilibrio social general. La

gobernación es cada vez menos mando y control y cada vez más diálogo,
acoplamiento y transacción entre actores gubernamentales y sociales.

La gobernación de una sociedad está constituida: a) por el conjunto de

instituciones formales e informales que enmarcan las acciones de gobierno, las

de los actores privados y sociales no gubernamentales y sus relaciones entre

ellos; b) por las actitudes, aptitudes, habilidades, destrezas de los gobernantes y

de los actores privados y sociales para dirigir a sus organizaciones, así como

para evitar conflictos, integrar intereses, construir consensos, compartir iniciativas,

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

344 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

resolver problemas, mediante formas de entendimiento; c) por la calidad y eficacia

de la gestión gubernamental en el desarrollo de las políticas públicas, cuyos

objetivos materializan los resultados esperados por la sociedad para dar respuesta
a problemas y necesidades públicas.67

Por su parte, Alcántara (2000) supone que la gobernación es una nueva visión
que se articuló en el centro de la preocupación de distintas instancias multilaterales

en el último lustro del siglo XX.68 De esta manera, el Banco Mundial prestó una

insólita atención al fenómeno de la gobernación. Haciéndole residir en la forma

del régimen político, en el proceso de ejercicio de la autoridad y de gestión de

los recursos económicos y sociales de un país para su desarrollo y en la capacidad

del gobierno para diseñar, formular e implementar sus políticas y cumplir sus
funciones.

En esa misma dirección la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económico (OCDE) ha llegado a definir a la gobernación como la suma de las

numerosas maneras como los individuos y las organizaciones públicas y privadas

manejan sus asuntos comunes. Se trata de un proceso permanente mediante el

cual se ajustan los intereses diversos o conflictivos y se impulsan acciones de

cooperación. Por consiguiente, incluye las instituciones formales y los organismos

encargados de asegurar su observación, así como los ajustes informales que las
personas y las instituciones pactan o perciben que son de su interés y utilidad.

67
Ibid, p. 12.
68
Alcántara, Manuel. Op. cit. p. 4.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 345
José Juan Sánchez González

Finalmente, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ofreció

en 1997 un concepto más complejo e integral según el cual la gobernación es el
ejercicio de dirección de los asuntos de una nación, llevado a cabo por la
autoridad política, económica y administrativa.69

5.4.3 Governance y capacidad de gobierno

Una tercera acepción de la governance es el uso de la categoría capacidad de

gobierno. Yehezkel Dror (1994) es quién se ha encargado de difundir esta
propuesta. Para este autor uno de los temas centrales de la humanidad será la
capacidad para gobernar de los gobiernos nacionales y continentales, de los
protogobiernos globales y las instituciones paralelas de gobierno.70

La afirmación de que los gobiernos constituyen la forma primaria y decisiva de

gobernación choca con las opiniones que minimizan la importancia de los
gobiernos cuando se compara con la importancia de la “mano oculta” de los
mercados y otros mecanismos similares de decisión pública, o con la sociedad
civil, que es determinante en las actividades gubernamentales.

Dror (1994) señala que está de moda la idea de que los negocios son más efectivos,
eficientes y fiables que los gobiernos, por lo que las funciones de gobernación

69
Ibidem. Tres son las áreas importantes de la gobernación que contribuyen directamente al logro del desarrollo humano
sustentable: las instituciones políticas y gubernamentales, las instituciones de la sociedad civil y el sector privado. Existe un
sistema de gobernación que integra la gobernación económica (las decisiones e iniciativas públicas y privadas para asegurar
el crecimiento y la distribución), la gobernación política (las decisiones de las autoridades legítimas sobre las disposiciones
legales y las políticas públicas para la conducción de sus sociedades) y la gobernación administrativa (la capacidad de
implementar las políticas y cumplir las funciones públicas).
70
Dror, Yehezkel. La Capacidad de Gobernar. Informe al Club de Roma. México, F.C.E., 1996, p. 35.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

346 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

tendrían que ser transferidas hasta donde fuera posible a los mercados, dejando

que el gobierno se ocupara de sus asuntos como si se trata de cuestiones de

negocios. A lo que señala que:

Los mercados pueden y deben manejar más funciones distributivas de gobernación

y deberían poder tomar decisiones descentralizadas, sujetas a las limitaciones

del “fracaso comercial”. Pero los mercados no pueden afrontar muchas de las

decisiones políticas críticas que se les plantean cada vez más a la humanidad.

Esto explica porque aún estando involucrados en menor número de funciones,

los gobiernos se están convirtiendo en algo cualitativamente más importante. Es

más, aunque sólo sea porque estos mismos mercados en expansión necesitan ser

gobernados, el papel clave de los gobiernos será igualmente inevitable en un

futuro próximo.71

Refutando este argumento de que los mercados acabarán por erosionar el papel
de la gobernación, debe destacarse que la sociedad civil reduce la autonomía de

los gobiernos, por lo que las reformas administrativas centradas exclusivamente

en los gobiernos carecen de sentido y utilidad. La sociedad civil es

extremadamente influyente en los asuntos del gobierno. Sin embargo, hay buenas

razones para llegar a la conclusión de que tanto la gobernación en general como

los gobiernos en particular, disfrutan de considerable independencia en la toma

de decisiones críticas, lo que los convierte en importantes objetivos de la reforma.

71
Ibid, p. 36.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 347
José Juan Sánchez González

Lo que nos interesa resaltar es el argumento de Dror en el sentido que se suele

hablar equivocadamente de “ingobernabilidad” cuando la que habría que hacer
es afrontar el problema real: la incapacidad de gobernar. El uso del término
“ingobernabilidad” es con frecuencia incorrecto y también peligroso. Es incorrecto
porque lo que se entiende por ingobernabilidad de la sociedad, suele ser el
resultado del fracaso de los gobiernos para ajustarse a las cambiantes condiciones.
Y es peligroso porque proporciona una coartada para las torpezas del gobierno,
que a su vez culpará a la sociedad.72

Es verdad que hay sociedades muy difíciles de gobernar, por excelente que sea
su gobierno. Pero teniendo en cuenta las serias flaquezas y debilidades de todos
los gobiernos contemporáneos, habría que concentrar los esfuerzos en desarrollar
la capacidad de gobernar y no en inculpar a las sociedades tachándolas de
“ingobernables”.

5.4.4 Governance y gobernanza

Un cuarto uso más restringido de la governance es el de gobernanza. Aunque su

uso es limitado y poco difundido, debe tomarse en cuenta. Hay tres ejemplos
que muestran su utilización actual.

En primer lugar, Christensen y Laegreid (2001) afirman que el modelo de la Nueva

Gestión Pública (NGP) se encuentra en tela de juicio debido a que intenta

72
Ibid, p. 39.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

348 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

representar un modelo económico universal de gobierno y organización que

centra su atención en la eficiencia. Sin embargo, poco se ha hecho en lo que
respecta a la evaluación de los efectos ocasionados por las reformas del modelo
de la Nueva Gestión Pública, ni en lo relacionado con la consecuencia de la
importante meta de la eficiencia, ni en lo que se refiere a los efectos sobre otras
metas, como la de la gobernanza política, lo cual se debe parcialmente al hecho
de que no se trata de una tarea fácil.73

Para estos autores existen pocas pruebas de que la aplicación de las estrategias
de reforma basadas en el modelo de la Nueva Gestión Pública produce realmente
los resultados esperados. A menudo, los efectos y consecuencias del modelo de
la Nueva Gestión Pública se dan por supuestos o se prometen, pero no se
documentan. Dichos efectos son difíciles de cuantificar y muy controvertidos; se
argumentan en contra de las relaciones entre las causas y los efectos; los
indicadores de eficiencia y efectividad son elusivos; los efectos secundarios son
difíciles de rastrear; y la metodología que se utiliza en la evaluación del modelo
de la Nueva Gestión Pública es insuficiente.74

Nosotros argumentáremos que los procesos de reformas públicas, como los

relacionados con el modelo de la nueva administración pública, no se caracterizan
por un simple ajuste de las actuales doctrinas internacionales sobre la
administración. Evidentemente, los conceptos de la reforma son filtrados,

73
Cristensen, Tom y Laegreid, Per. “La Nueva Administración Pública: el Equilibrio entre la Gobernanza Política y la Autonomía
Administrativa”. Gestión y Políticas Públicas. México, CIDE, vol. X, no. 1, primer semestre de 2001, p. 55.
74
Ibid, p. 56.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 349
José Juan Sánchez González

interpretados y modificados a través de la combinación de dos procesos más

cuya base es nacional. Uno de ellos lo integran la historia, la cultura, las
tradiciones y la gobernanza político-administrativa nacionales, desarrollados de
una manera evolutiva; y el otro lo constituyen las acciones efectivas emprendidas
por los dirigentes políticos y administrativos para favorecer las metas colectivas
mediante la planeación administrativa y una política administrativa nacional
activa.75

En segundo lugar, Santibáñez (2000) señala que el vocablo governance se ha

traducido como governanza. Por lo que identifica tres distinciones en torno al
término.76 La noción de gobernaza I, el paradigma de la estabilidad, propio de la
concepción dominante de gobernabilidad, se ha impuesto en los procesos sociales
y políticos debilitando las capacidades y las posibilidades de acción e influencia
de la sociedad civil a favor de la acción del buen gobierno. Esto se ha expresado
en una relación vertical, poco participativa y con amplios mecanismos de con-
trol político y social. Frente a ella se empiezan a incubar dinámicas sociales que
tarde o temprano, constituirán un factor de desestabilización. A ello le llama
gobernanza II. En el marco de una sociedad que acentúa y reproduce las relaciones
de dominación, la posibilidad de una profundización de las tensiones que suponen
el encuentro de ambas lógicas tienden a aumentar.

Frente a la disyuntiva que supone el punto de inflexión de la descripción ante-

rior, se propone la noción de gobernanza III, para enfatizar la idea de diseñar y
75
Ibid, p. 58. Sobresaltado mío.
76
Santibáñez, Dimas. “Gobernabilidad, Profundización de la Democracia y Reforma del Estado”.
www.rehue.csociales.uchile.cl/diplomado/gobernabilidad.htm.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

350 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

favorecer la consolidación de una estructura global que posibilite una relación

virtuosa entre el Estado y la sociedad civil. Con una orientación algo distinta, la

propone como un concepto alternativo a gobernabilidad: “la principal

preocupación de la masa ciudadana no es, pues, la gobernabilidad, sino

exactamente, su inversa: la gobernanza; o sea: el poder (y derecho) de mantener

a políticos, tecnócratas y militares sujetos al control cívico y a la razón histórica

de la ciudadanía”.77

En tercer lugar, en el Modelo Estratégico para la Innovación Gubernamental

presentado por la Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental,

se señala que la pretensión es que en México se establezca una nueva forma de

administración pública, denominada Gobernanza Corporativa.78 Aunque no se

dan mayores detalles, este es un concepto que proviene de la OCDE.79

La llamada corporate governance (gobernanza corporativa) es otra de las

traducciones de governance, que empezó a extenderse en los Estados Unidos a

principios de los años de 1990, como sinónimo de buen gobierno de las empresas

o sociedades. En el contexto de la gestión de grandes sociedades, el término

(good) corporate governace hace referencia a la introducción en los consejos de

administración, por medio de códigos éticos (en España a partir de 1998, el

llamado Código Olivencia o Código de Buen Gobierno). Así como de mecanismos

77
Ibid, p. 2.
78
Muñoz, Ramón. Modelo Estratégico para la Innovación Gubernamental. México, Oficina de la Presidencia para la Innovación
Gubernamental, 2001.
79
OCDE. OECD Principles of Corporate Governance. Ad Hoc Task Force on Corporate Governance, 1999.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 351
José Juan Sánchez González

y prácticas de transparencia y buen gobierno que contrarrestan el divorcio

tradicional entre propiedad y equipos gestores.

La gobernanza corporativa es la bitácora del desarrollo sostenible, la transparencia

y la competitividad de las empresas del sector privado. Los países más competitivos

del mundo: Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania, Bélgica, los Países
Bajos y Japón son aquellos que con mayor rigor y solidez, han adaptado estos

principios de buen gobierno corporativo.80

La OCDE tras múltiples análisis interdisciplinarios y procesos masivos de

concertación con la comunidad internacional, desarrolló y promulgó en 1999,

los principios básicos del Buen Gobierno Societario. Adoptados por la Unión
Europea, la Asociación Asiática de Naciones y gran parte también de América,

como lo demuestran las legislaciones de Brasil, México, Argentina, Canadá y

algunos estados federales de los Estados Unidos, entre otros.

El objetivo de la gobernanza corporativa –según sus impulsores- es el de asegurar

la transparencia y la ética en el manejo de las empresas del sector privado y

público, para promover e incrementar la competitividad, las mejores prácticas

comerciales, los mayores rendimientos y fomentar la inversión extranjera nacional

e internacional.

80
Corporate Governance. “Corporate Governance: Bitácora del Desarrollo y la Competitividad”. Confecamaras, Agosto,
2001. www.dinero.com/cg/SEMANAL.asp.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

352 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

Incluso en la integración europea existen documentos que traducen a la govern-

ance como gobernanza. Por ejemplo, el Libro Blanco de la Gobernanza Europea

que se refiere a la manera en que la Unión utiliza los poderes que le otorgan sus
ciudadanos.81 Este libro rebasa la perspectiva de Europa y contribuye al debate

sobre la gobernanza mundial. Por lo que la Unión Europea debería tratar de

aplicar los principios de buena gobernanza a sus responsabilidades mundiales.

Asimismo, hacer lo posible por aumentar la eficacia y las competencias de

ejecución de las instituciones internacionales. Los principios de la buena

governanza son la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la

coherencia.

Por último, una interpretación adicional es el llamado gobierno electrónico

(gobierno en línea o gobierno digital) que es la herramienta que permite una

adecuada adaptación al nuevo entorno. El gobierno electrónico incluye todas

aquellas actividades basadas en las modernas tecnologías de la información y la

comunicación (como es el internet) que el Estado desarrolla para aumentar la

eficacia en la gestión pública, mejorar los servicios ofrecidos a los ciudadanos y

proveer las acciones de gobierno en un marco mucho más transparente que el

actual.82

81
Comisión de las Comunidades Europeas. La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco. Bruselas, 2001. El Libro Blanco
establece los cambios propuestos a realizar. La primera parte se centra en los medios para reforzar la participación en la
elaboración y aplicación de las políticas de la UE. La segunda se refiere a la mejora de la calidad y la aplicación de las
políticas comunitarias. La tercera tiene por objeto reforzar la vinculación entre la gobernanza europea y el lugar de la Unión
en el mundo. Por último, la cuarta sección aborda el papel de las instituciones.
82
Gasco, Mila. Una Vuelta por el Mundo. Experiencias de Gobierno Electrónico en Europa y Estados Unidos: un Punto de
Partida. Instituto Internacional de Gobernabilidad, Magazine No. 21, Septiembre de 2001.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 353
José Juan Sánchez González

En este contexto, la gobernanza electrónica (e-governance) pone énfasis en la

unión de gestores, ciudadanos y representantes elegidos para participar en la

gobernanza de las comunidades a través de medios electrónicos. Esto es debido

a la prestación de servicios electrónicos que garantizan la provisión de servicios

gubernamentales a partir de la utilización de instrumentos electrónicos. La

governanza electrónica tiene tres propósitos básicos: 1) utilización de las nuevas

tecnologías en la gestión interna de las administraciones públicas; 2) acceso

ciudadano a diferentes tipos de información y 3) transacción con el gobierno.

Cabe señalar, que en el actual contexto de la Nueva Gestión Pública la gobernanza

como traducción al español de governance, comienza a generalizarse en su uso

y es probable que cada vez más, se recurra a esta voz en lugar de la palabra
gobernabilidad. Diversas investigaciones y publicaciones así lo demuestran.

5.4.5 Governance y “buen gobierno”

Por último, una quinta traducción de la governance es la relativa a la de “buen

gobierno”. Aunque se reconoce que en la versión española, el término en inglés

“governance” y en fránces “gouvernance” se ha traducido como “gobernabilidad”.

No obstante, que no existe unanimidad respecto a la mejor traducción, en otros

contextos se ha llegado a emplear como “gestión de asuntos públicos” o como

“buen gobierno”.83

83
Editor. Revista Internacional de Ciencias Sociales, marzo de 1998, No. 155. www.unesco.org/issj/rics155/titlepage.155html.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

354 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

Desde 1989, fecha en que el Banco Mundial describió la situación reinante en

África diciendo que se trataba de una “crisis de buen gobierno”, la expresión

“buen gobierno” ha estado asociada en gran medida, por no decir que

exclusivamente, a la política de desarrollo, en particular al desarrollo en el mundo

postcolonial (Banco Mundial, 1989).84 Añadiendo la noción de buen gobierno a

sus criterios operativos, el Banco Mundial parecía aceptar la pérdida inicial de

su presunta inocencia política e ideológica, al tiempo que evitaba la acusación

de que tanto él como el Fondo Monetario Internacional (FMI) actúan aplicando

un conjunto de supuestos políticos y culturales tácitos, y con frecuencia explícitos,

que son inevitablemente propios de Europa Occidental.

Para Pagden (1998) la noción de buen gobierno tiene como búsqueda una nueva
expresión con la cual caracterizar las nuevas relaciones internacionales. Entre el

Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas han tratado de crear

una expresión plenamente cosmopolita.85 La teoría política anglo-estadounidense

emplea la palabra gobierno para referirse a las instituciones oficiales del Estado

y su monopolio de poder coercitivo legítimo. El gobierno se caracteriza por su

capacidad de adoptar decisiones y de hacer que se cumplan. En síntesis, se

entiende por gobierno a los procesos oficiales e institucionales que intervienen

en el plano del Estado nacional para mantener el orden público y facilitar la

acción colectiva.

84
Pagden, Anthony. “La Génesis de la Noción de ‘Buen Gobierno’ y las Concepciones de la Ilustración del Orden Mundial
Cosmopolita”. Revista Internacional de Ciencias Sociales, marzo de 1998, No. 155. www.unesco.org/issj/rics155/
titlepage.155.html.
85
Ibid, p. 11. “Para la mayoría de los primeros teóricos europeos del Imperio, había sido el orden monárquico cristiano
europeo; para Kant, era el republicanismo; para las Naciones Unidas y en la retórica (si bien no en la política) de los
organismos monetarios internacionales, es la democracia claramente liberal o neoliberal”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 355
José Juan Sánchez González

Buen gobierno es una de las traducciones de governance que prefieren otros

traductores. Parece indicado no confundir la idea de governance como técnica,

método, teoría, filosofía o sistema de gobierno con la noción de good/bad gov-

ernance. Aquí se introduce un juicio de valor, positivo o negativo. La noción de

good/bad governance (quality of governance, level of governance) tiene su origen,

desde principios de los años de 1990, en la actividad del Banco Mundial y el

Fondo Monetario Internacional, especialmente en relación con la condicionalidad

política de la ayuda al desarrollo.86

Para otro autor, el buen gobierno se refiere principalmente al enfoque económico

y social de la gestión pública, en el cual se le atribuye al Estado una

responsabilidad clave en la conducción general de la economía y en el desarrollo

integral y equitativo de la sociedad.87 La concepción de buen gobierno, podría

decirse que tiene un mayor alcance que la concepción estadounidense del término

governance, asimilado éste a la calidad de la gestión de un gobierno determinado.

Mientras que governance significa adecuado desempeño gubernamental en el

sentido de sensibilidad frente a las demandas y eficiencia administrativa y

gerencial. También se vincula a transparencia y accountability (responsabilidad

ante la sociedad por los actos de gobierno). En cambio, gobernabilidad o buen

gobierno es una situación de los sistemas complejos que supone la

autoreproducción de los sistemas.

86
Solà, Amadeu. Op. cit. p. 7.
87
Guerra de la Espriella, Antonio. “Buen Gobierno”. www.parl.gc.ca/information/InterParl/FIPA/htm.

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356 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

Para Stoker (1998) la labor teórica sobre el buen gobierno recoge el interés de la

comunidad de los científicos sociales, por el fenómeno de la pauta de

desplazamiento de los estilos de gobierno. Señala:

Tradicionalmente se utilizaba la palabra inglesa (governance), y así nos lo dicen

los diccionarios, como sinónimo de gobierno, más en la bibliografía cada vez

más abundante sobre el tema, se ha reorientado su empleo y su importancia, y

así “buen gobierno” significa “un cambio de sentido del gobierno, que remite a

un nuevo proceso de gobernación, o bien al cambio experimentado por el mando

ordenado, o bien al nuevo método conforme al cual se gobierna la sociedad

(Rhodes, 1996).88

El buen gobierno se ocupa de suscitar las condiciones necesarias para un gobierno

ordenado y una acción colectiva. Sus resultados no son, por lo tanto, distintos de

los del gobierno. Se trata más bien de una diferencia de procesos.

A pesar de las diferentes posiciones en torno a los significados del buen gobierno,

existe un acuerdo básico acerca de que el buen gobierno se refiere a la puesta en

práctica de estilos de gobernar en los que han perdido nitidez los límites entre

los sectores público y privado. La esencia del buen gobierno apunta a la creación
de una estructura o un orden que no se puede imponer desde el exterior, sino

88
Stoker, Gerry. “El ‘Buen Gobierno como Teoría’: Cinco Propuestas”. Revista Internacional de Ciencias Sociales, marzo de
1998, No. 155. www.unesco.org/issj/rics155/titlepage.155.html.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 357
José Juan Sánchez González

que es resultado de la interacción de una multiplicidad de agentes dotados de

autoridad y que influyen unos en otros.89

Otras opiniones son que el buen gobierno es algo más que un conjunto de

instrumentos de gestión pública, debido a que también consiste en alcanzar una

mayor eficiencia en la producción de servicios públicos. A veces se utiliza el

buen gobierno para mostrar el rostro aceptable de la reducción de gastos. Es un

término empleado para indicar una disminución de la intervención de las

autoridades. El ascenso del buen gobierno corresponde a la búsqueda de

disminuciones en el compromiso y el gasto de recursos del gobierno. Además

refleja un abanico más amplio de fuerzas.

La aportación de la perspectiva del buen gobierno a la teoría no está al nivel del

análisis causal, ni ofrece tampoco una nueva teoría normativa. Su valor reside
en que se trata de un marco vertebrador. El valor de la perspectiva del buen

gobierno reside en su capacidad de facilitar un marco general que permite

entender los procesos de gobiernos cambiantes. La visión del buen gobierno es

válida si nos ayuda a identificar preguntas importantes, aunque no afirme que

también ha hallado respuestas útiles. En el análisis del buen gobierno existen al

menos, cinco propuestas para su mayor identificación, tal como se muestra en el

cuadro No. 5.5.

89
Ibid, p. 2. En Gran Bretaña y los Estados Unidos, la palabra governance forma parte del vocabulario de las autoridades
electas o designadas. Además, tiene resonancia en los debates políticos de otras democracias occidentales. En los países en
desarrollo, también ha aparecido en el ruedo político. Para el Banco Mundial, en ocasiones se limita al empeño en instaurar
un gobierno eficiente y que debe rendir cuentas.

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358 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

Cuadro No. 5.5

Interpretaciones del Buen Gobierno

Interpretación Descripción

1) El buen gobierno se refiere a un conjunto El primer mensaje del buen gobierno es poner en entredicho
de instituciones y agentes procedentes del las maneras constitucionales y formales de entender los
gobierno, pero también de fuera de él. sistemas de gobierno. En la práctica hay muchos centros y
diversos vínculos entre muchos órganos de gobierno en los
planos local, regional, nacional y supranacional.

2) El buen gobierno reconoce la pérdida de La perspectiva del buen gobierno no sólo reconoce la mayor
nitidez de los límites y las responsabilidades complejidad de nuestros sistemas de gobierno, sino que
tocantes a hacer frente a los problemas sociales además nos señala que se ha producido un desplazamiento
y económicos. de la responsabilidad, un retroceso del Estado y la
preocupación por llevar las responsabilidades a los sectores
privado y voluntario y sobretodo al ciudadano.

3) El buen gobierno identifica la dependencia La dependencia de poder significa: 1) las organizaciones

de poder que existe en las relaciones entre las dedicadas a la acción colectiva dependen de otras
instituciones que intervienen en la acción organizaciones; 2) para alcanzar metas, las organizaciones
colectiva. tienen que intercambiar recursos y negociar propósitos
comunes y 3) el resultado del intercambio está determinado
no sólo por los recursos de los participantes sino además
por las reglas del juego y el contexto del intercambio.

4) El buen gobierno se aplica a redes En el buen gobierno la máxima actividad de asociación es

autónomas de agentes que se rigen a sí mismas. la formación de redes que se rigen a sí mismas. Esas redes
guardan relación con las comunidades políticas y otras
modalidades de agrupaciones basadas en funciones o
problemas, muy estudiadas en los análisis de políticas. Las
redes de buen gobierno no se limitan a influir en la política
oficial, sino que se asumen el propio gobierno.

5) El buen gobierno reconoce la capacidad Los estudios anglo estadounidenses buscan adjetivos que
de conseguir que las cosas se hagan, que no describen la nueva forma “ligera” de gobierno acorde con
se basa en el poder del gobierno para mandar las circunstancias del buen gobierno. Posibilitador, agente
o emplear la autoridad. Considera que el catalítico, comisionado, son términos propuestos para
gobierno puede emplear técnicas e exponer cómo es la nueva forma de gobernar.
instrumentos nuevos para dirigir y guiar. En ellas se habla de la necesidad de que las autoridades
locales ejerzan la dirección, establezcan asociaciones,
protejan y regulen su entorno y promuevan oportunidades.

Fuente. Elaboración propia a partir de las ideas de Gerry Stoker, Op. cit. pp. 8-16.

Para Stoker (1998) la noción de buen gobierno facilita un marco vertebral a los
estudiosos y practicantes de la administración pública. Su aportación a la teoría

consiste en que ayuda a proporcionar un mapa o guía del universo en mutación

del gobierno. Detecta las pautas y los hechos clave. La perspectiva del buen

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 359
José Juan Sánchez González

gobierno saca a la luz varios dilemas o preocupaciones esenciales acerca de la

manera en que actualmente están cambiando los sistemas de gobierno. Uno de

los problemas que plantea estriba en que apenas esboza la perspectiva, el objeto
de estudio cambia. Es de esperarse que la visión del buen gobierno pueda

evolucionar de manera que sea capaz de aprender el proceso de adaptación,

aprendizaje y experimentación del buen gobierno.

Por su parte Jessop (1998) señala que existen dos significados de buen gobierno.

En primer lugar, buen gobierno puede remitir a cualquier modo de coordinación

de actividades interdependientes entre los cuales tienen pertinencia en tres niveles:

la anarquía del intercambio, la jerarquía organizativa y la “heterarquía” que se

autoorganiza. El segundo significado es el de heterarquía, en el que sus formas

comprenden las redes interpersonales que se autoorganizan, la coordinación

negociada entre organizaciones y la dirección entre sistemas descentralizados

en la que media el contexto.90

Aunque el buen gobierno en el sentido de heterarquía aparece en tres niveles

(interpersonal, entre organizaciones y entre sistemas), la expresión corresponde

a menudo a prácticas del segundo nivel, conforme al uso no especializado

reciente. En el que buen gobierno se refiere a la manera de dirigir instituciones u

organizaciones específicas en las que intervienen múltiples interesados, al papel

que desempeñan las asociaciones entre agentes públicos y privados y a otros

90
Jessop, Bob. “El Ascenso del ‘Buen Gobierno’ y los Riesgos de Fracaso: el Caso del Desarrollo Económico”. Revista
Internacional de Ciencias Sociales, marzo de 1998, No. 155. www.unesco.org/issj/rics155/titlepage.155.html.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

360 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

tipos de alianzas estratégicas entre organizaciones autónomas pero

interdependientes.

El interés por el buen gobierno como tema primordial tiene sus raíces en el

rechazo de varias dicotomías simplistas que reportan las ciencias sociales: el

mercado frente a la jerarquía de la economía; el mercado frente al plan en los

estudios políticos; lo privado frente a lo público en la política; y, por último, la

anarquía frente a la soberanía en las relaciones internacionales.

En realidad, debe partirse de la idea de que la noción de buen gobierno es verter

vino viejo en recipientes nuevos. Multitud de prácticas relacionadas con el buen

gobierno han sido analizadas tradicionalmente por otros campos de estudio.

Existen al menos cuatro aspectos esenciales en este contexto: en primer lugar,

con independencia de que la importancia de la heterarquía haya cambiado o

no, la importancia del buen gobierno en los discursos especializados ha cambiado,

tal como lo muestran los estudios en las ciencias sociales. En segundo lugar, ha

reaparecido una corriente estable, pero hasta hace poco subterránea, de prácticas

heterárquicas, que han empezado a suscitar atención renovada. En tercer lugar,

la heterarquía ha recuperado la importancia que había perdido en comparación

con otros modos de coordinación. Por último, ha proseguido una tendencia al

alza, se ha vuelto predominante y es probable que siga siéndolo. En cada una de

estas interpretaciones hay parte de la verdad.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 361
José Juan Sánchez González

En este sentido, la difusión reciente de las redes, a expensas de los mercados y

las jerarquías, y del “buen gobierno” a expensas del gobierno, no es únicamente
un movimiento pendular de una sucesión regular de modos predominantes de
formulación de políticas, sino que refleja un cambio de las estructuras
fundamentales del mundo real y un desplazamiento correspondiente del centro
de gravedad en torno al cual giran los ciclos políticos.91

El ascenso del buen gobierno se debe, en parte, a modificaciones seculares

ocurridas en la economía política que han hecho que la heterarquía adquiera
más importancia que los mercados o las heterquías para la coordinación
económica, política y social. La lógica del buen gobierno como mecanismo
particular de coordinación, opuesto a la coordinación a través del mercado y a
la coordinación imperativa.

Cabe señalar que existen amplias bibliografías acerca del fracaso del mercado y
del Estado. Es importante examinar el fracaso del buen gobierno y considerar
qué influye en su probabilidad y en las capacidades de recuperarse o responder
a este fracaso. Advertir los problemas y riesgos del buen gobierno ayudaría a ver
a través de la retórica que actualmente rodea a la asociación entre agentes públicos
y privados y a la tendencia conexa a subrayar los éxitos y quitar importancia a
los fracasos.

El mercado capitalista posee una racionalidad procedimental. Es de índole for-

mal y prioriza la incesante persecución “economizadora” de la maximización
91
Ibid, p. 7.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

362 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

de los beneficios. El gobierno, en cambio, posee una racionalidad sustantiva. Se

orienta a metas y prioriza la persecución efectiva de metas políticas sucesivas.

La coordinación y la jerarquía del mercado son presa de los problemas que

plantean la racionalidad acotada y el oportunismo. El buen gobierno heterárquico

se basa en un tercer tipo de racionalidad: la racionalidad reflexiva. La clave de

su éxito estriba en la adhesión permanente al diálogo para generar e intercambiar

más información; disminuir el oportunismo sujetando a los participantes del buen

gobierno en un conjunto de decisiones interdependientes sobre una mezcla de

horizontes a breve, mediano y largo plazo; y basarse en las interdependencias y

fomentando la solidaridad entre todos los interesados.92

Incluso se afirma que la noción de governance ha irrumpido en la disciplina de

las relaciones internacionales, hacia el final del decenio de 1980 de manera

destacable. Lejos de irse precisando con el uso, en la actualidad es una noción

comodín que se refiere a la noción de “régimen” como a la de “orden mundial”.

Al mismo tiempo, se sigue utilizando por las instituciones financieras

internacionales para justificar sus condiciones políticas en los países que no se

consideran aptos para gestionar de modo conveniente los créditos concedidos.

La governance se acompaña entonces de un adjetivo calificativo: “good” gov-

ernance.93

92
Ibid. p. 11. “Las condiciones necesarias para un ‘buen gobierno’ heterárquico que dé buenos resultados dependen de los
modos de coordinación que se adopten, de la constitución de los objetos del ‘buen gobierno’ y de los entornos en los que los
agentes pertinentes coordinan sus actividades para alcanzar los objetivos que se han propuesto”.
93
Smouts, Marie-Claude. “Del Buen Uso del Gobierno en las Relaciones Internacionales”. Revista Internacional de Ciencias
Sociales, marzo de 1998, No. 155. www.unesco.org/issj/rics155/titlepage.155.html.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 363
José Juan Sánchez González

Los fracasos de los programas de ajuste estructural han llevado a la banca

internacional a tener cada vez más en cuenta la gestión pública de los países en

los que interviene y a enumerar los criterios de una buena administración. El

Banco Mundial define al gobierno como el conjunto de gobernantes o

administración pública: el uso de la autoridad política, la práctica de control

sobre una sociedad y la gestión de sus recursos para el desarrollo social y

económico. Por su parte, el buen gobierno implica: 1) que estén garantizadas la

seguridad de los ciudadanos y el respeto de la ley, especialmente a través de la

independencia de los magistrados, es decir, el Estado de Derecho;

2) que los organismos públicos gestionen de manera correcta y equitativa los

gastos públicos: es la buena administración; 3) que los dirigentes políticos

respondan de sus acciones ante la población: es la responsabilidad y la impunidad

(accountability); 4) que haya información y sea fácilmente accesible a todos los

ciudadanos: es la transparencia. En síntesis, “el concepto de gobierno va unido a

lo que los grandes organismos de financiación han hecho de él: una herramienta
ideológica para una política de Estado mínimo”.94

Aunque se reconocen diferencias culturales, geográficas e históricas, algunas de

las líneas que pueden considerarse como un “mal gobierno” por el Banco

Mundial95 son:

• Fallas para hacer una clara separación entre lo que es público y privado. De

ahí una tendencia a distraer recursos públicos para provecho privado;

94
Ibid, p. 4.
95
Barraza, Beatriz. Op. cit. p. 9.

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364 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

• Falla para establecer un marco previsible en lo legal y en la conducta del

gobierno, o arbitrariedad en la aplicación de leyes y reglas;

• Excesivas reglas, regulaciones, requisitos, entre otros, que impiden el

funcionamiento de los mercados e incentivan la búsqueda de rentas;

• Prioridades inconsistentes con el desarrollo que resultan en una mala

asignación de los recursos;

• Procesos de toma de decisiones excesivamente estrechos y no transparentes.

Otro punto de vista afirma que la noción de gobierno, que refleja tanto la exigencia
de reflexionar sobre las relaciones de autoridad y poder como la necesidad de

poner de relieve la función de protagonistas no estatales en los mecanismos de

regulación política.

Por desgracia, nos dice Senarclens (1998) la problemática del buen gobierno ha

sido acaparada tanto por organizaciones internacionales deseosas de legitimar

sus orientaciones y proyectos de inspiración neoliberal como por algunos autores

cuyos trabajos teóricos solían carecer de rigor, y que confundían la expansión

del mercado capitalista con el despliegue del movimiento inexorable de la historia.

Estas circunstancias no deberían desalentar la realización de estudios sobre el

buen gobierno que planteen el problema de saber cuáles son las instituciones

que resultan más adaptadas a las evoluciones del mundo contemporáneo.96

96
Senarclens, Pierre de. “Buen Gobierno y Crisis de los Mecanismos de Regulación Internacionales”. Revista Internacional
de Ciencias Sociales, marzo de 1998, No. 155. www.unesco.org/issj/rics155/titlepage.155.html

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 365
José Juan Sánchez González

El buen gobierno no ha sido definido con precisión. Se trata de una noción más

amplia que la de gobierno. Se suele emplear, al referirse al proyecto de orden

internacional, como un especie de equivalente de instituciones y prácticas

favorables a la paz y al desarrollo. Estriba en la idea de que los gobiernos de los

Estados poseen el monopolio del poder legítimo, y que hay otras instituciones y

protagonistas que contribuyen al mantenimiento del orden y participan en la

regulación económica y social. Los mecanismos de gestión y control de los asuntos

públicos implican, en el plano local, regional y nacional, un conjunto complejo

de estructuras burocráticas, poderes políticos más o menos jerarquizados,

empresas, grupos de presión privados y movimientos sociales.

Sin embargo, las concepciones neoliberales han llegado a ser dominantes en las
instituciones internacionales, ya que todas se dedican a defender la misma lógica

económica y política. Se supone que el desarrollo económico impulsado por un

mercado con un mínimo de trabas va a resolver con el tiempo los problemas

económicos y sociales, creando riqueza y empleos y atenuando, por consiguiente,

los fenómenos de pobreza tanto del Norte como del Sur. En este contexto, los

conceptos económicos clásicos y las perspectivas utilitaristas del siglo XIX relativas
a la función limitada del Estado han vuelto a ponerse de moda.

El discurso del Banco Mundial sobre el buen gobierno correcto puede considerarse
que representa una evolución positiva con respecto a sus prácticas anteriores. El

banco ha abandonado la neutralidad política que le imponían sus estatutos y ha

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

366 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

manifestado su interés por las condiciones políticas del desarrollo, es decir por

cuestiones como la legitimidad, la participación de las poblaciones en los

intercambios, el Estado de Derecho, la administración de la justicia, los derechos

humanos y la libertad de prensa. Esta institución también se ha pronunciado a

favor de las ONG, los sindicatos y los movimientos de la sociedad civil.97

Sin embargo, a pesar de dichos avances, el Banco Mundial prescinde del análisis

de los contextos históricos y políticos, especialmente por lo que se refiere a las

jerarquías de poder, las contradicciones y los conflictos entre grupos sociales, la

estructura de los intercambios internacionales y las dependencias financieras y

tecnológicas. El Banco contempla al mercado como una realidad social apolítica

que funciona en virtud de una dinámica propia y que está dispuesta a liberar las
fuerzas de la sociedad civil, así como a permitir el progreso económico y social

cuando el contexto institucional es favorable para su expansión.98

En suma, existe la necesidad de que la noción de buen gobierno, que permite

analizar no solamente a las instituciones clásicas, sino las formas de democracia,

el poder y sus instrumentos, deben incluir los nuevos mecanismos de coordinación

social y los nuevos actores que hacen posible la acción política.

97
Ibid, p. 9.
98
Ibidem. “Los trabajos sobre el buen gobierno tienen el mérito de recordarnos que los Estados y las organizaciones
intergubernamentales no son los únicos que apoyan y promueven el orden internacional y los regímenes de cooperación.
Estos trabajos han aclarado que los cambios estructurales están modificando las condiciones de ejercicio de la soberanía, y
que a partir de ahora en la política internacional intervienen e influyen numerosos protagonistas no estatales. (...) Además,
una buena parte de los trabajos publicados sobre el buen gobierno se ha preocupado por algunos problemas éticos que se
plantean en las relaciones internacionales, así como por una gestión de índole liberal de la sociedad civil, especialmente de
ONG, empresas, científicos y expertos”.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 367
José Juan Sánchez González

5.5 Governance: La recuperación del ingrediente político en la

administración pública

La governance contribuye a recuperar el elemento político en la Administración

Pública. Mientras que la gestión pública fortalece las capacidades administrativas

del gobierno, la governance intenta mejorar las capacidades políticas del gobierno.
Por ello, la gestión pública requiere del ingrediente político para alcanzar los

objetivos previamente establecidos.

Una propuesta sólida en la que puede mostrarse la importancia de la govern-

ance y la gestión pública es la de Moore (1995). Para este autor, aunque muchas

de las técnicas de la gestión empresarial son igualmente aplicables al sector

público, se plantea de manera errónea ya que el sector público crea valor de

una manera diferente al sector privado.99 Para este autor, el sector público a

pesar de poder crear valor en la provisión de determinados bienes y servicios

que el sector privado no puede producir, fundamentalmente crea valor en la

manera en que produce dichos bienes, es decir, a través del diálogo comunitario,

la participación social y el respeto a los valores constitucionales y democráticos.

El directivo público es quien, según Moore, debe estimular y conducir el diálogo

comunitario para la definición y constante evaluación de la gestión pública.

Para romper con la tradicional dicotomía entre política y administración, este

99
Moore, Mark H. Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público. Barcelona, Paidos, 1998, p. 16.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

368 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

autor propone una nueva clase de responsable público, el directivo y capacidad

política, expresada a través de la gestión política. Se trata de que el directivo

público debe encargarse de obtener una misión o mandato explícito para su

organización o programa, de cuya ejecución posteriormente debe rendir cuentas

ante los representantes democráticos de la sociedad. No se trata de que el directivo

imponga su propia concepción del valor público, sino de que tome la

responsabilidad de obtener dicho mandato y obligarse a su cumplimiento.

Pero ¿quiénes son los gestores públicos? Moore señala que los cargos de elección
del poder ejecutivo –presidente, gobernadores y presidentes municipales- pueden

considerarse como gestores públicos. Son responsables constitucionalmente de

la ejecución de las leyes y el uso de los recursos públicos. Alternativamente, se

puede considerar como gestores públicos a los responsables nombrados por los

cargos electos para dirigir las agencias: los administradores, comisionados o

directivos. A menudo, estos ejecutivos políticos asignan a su staff la

responsabilidad de gestionar proyectos y llevar a cabo determinadas iniciativas

políticas, los miembros de dichos staffs se podrían considerar gestores públicos.

O podrían considerarse gestores públicos a los funcionarios de rango superior

que apoyan a los cargos electos y sus staffs.100

Incluso aquellos que liderean grupos de interés se podrían considerar como

importantes emprendedores o gestores públicos, ya que a menudo inician o

100
Ibid, p. 20.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 369
José Juan Sánchez González

paralizan las organizaciones públicas. Por último, algunos gestores privados se

convierten en gestores públicos al trabajar para el gobierno. Sin embargo, aunque

muchos funcionarios pueden denominarse gestores públicos, sólo unos pocos

disponen de autoridad directa sobre los recursos públicos y responsabilidad por

lo que se refiere a la actuación del sector.

La gestión pública en el sector público debe empezar analizando la política. Por

política, no sólo debe entenderse como las expectativas y aspiraciones de los

ciudadanos y representantes, sino también los acuerdos políticos recogidos en

la legislación y que definen los mandatos de actuación de los directivos.

Para Moore los procesos políticos y legislativos, y las leyes derivadas de éstos,
merecen esta consideración.101 En primer lugar, en este ámbito los directivos

deben intentar descubrir qué propósitos valora la población y, por consiguiente,

defenderlos práctica y normativamente como centro del esfuerzo directivo. En

la política y a través de la política, los directivos pueden descubrir y encontrar

la forma de moldear los mandatos para la acción. En segundo lugar, las

instituciones políticas otorgan a los directivos públicos los recursos que necesitan
para realizar los objetivos operativos, incluyendo el dinero y la autoridad sobre

sus propias organizaciones y, más allá de éstas, sobre aquellos que contribuyen

al propósito de los directivos. En tercer lugar, a través del debate político y

legislativo, los directivos públicos, tanto en la teoría como en la práctica, deben

101
Ibid, p. 166.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

370 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

rendir cuentas de sus actos, ya que su reputación como buenos directivos se

construye a través de la evaluación de los resultados de su tarea. La gestión

política es una de las funciones clave de la gestión pública.

La gestión pública es una función importante por una razón muy sencilla: para

conseguir objetivos operativos, los directivos públicos a menudo necesitan la

colaboración de actores que están fuera del ámbito de su autoridad directa.

Generalmente, los directivos necesitan estos actores externos por una o varias

de las siguientes razones: les es necesario su permiso para utilizar recursos

públicos para una determinada misión, o su apoyo operativo para producir los

resultados de los cuales son responsables. Dado que dichos actores se encuentran

fuera del ámbito de la autoridad directa del directivo, éste no puede simplemente
ordenarles una determinada acción, sino que debe persuadirles. Por este motivo

es apropiado ver la dimensión política de la tarea directiva.

En el núcleo de la gestión pública, los actores que siempre están presentes y los

que se ve siempre prestar atención son los que nombran a los directivos, establecen

los términos de su responsabilidad y les proporcionan recursos. La figura más

importante en dicho contexto son los superiores inmediatos de los directivos,

generalmente los políticos. En realidad, muchos gestores públicos consideran

que sus inmediatos superiores son la única pieza relevante de su entorno

autorizador. Dicha concepción es defendida por los superiores políticos que

desearían ganar control efectivo sobre lo que los directivos subordinados hacen.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 371
José Juan Sánchez González

Los gestores públicos deben implicar a los actores del entorno político externo

para conseguir apoyo político, ganarse la legitimidad y movilizar a los actores

que están fuera del ámbito directo de su autoridad. Aunque parece que se trata
de una cuestión técnica, es también una cuestión ética. La manera en que los

gestores públicos implican a su entorno político determina la calidad de la

gobernabilidad democrática de que gozan los ciudadanos. Esta convicción afecta

a la convicción que tenemos de que los gestores públicos persiguen propósitos

genuinamente colectivos en lugar de su interés personal o sus propias

concepciones del bien público.102

En suma, la gestión política debe ser entendida como el esfuerzo por movilizar

la autoridad política y la legitimidad por un propósito, puede ser particularmente

importante para las organizaciones que regulan e imponen la ley. Sin el apoyo

público para ayudarles en la tarea de la imposición, no pueden alcanzar el grado

de conformidad que necesitan para la consecución de sus objetivos.

La governance no es una fórmula mágica, sino tan sólo, una visión y praxis

diferente del gobierno, orientada en función de la sociedad civil y de la

ciudadanía, que utilizará la negociación, el pacto y el consenso, antes que la

jerarquía, la fuerza y la imposición sin diálogo.103 Dentro de los retos más

importantes de la gestión pública, enmarcadas dentro de esta visión de govern-

ance se encuentran las siguientes:

102
Ibid, p. 201.
103
Canales Aliende, José Manuel. “Gobernabilidad y Gestión Pública”. En Olías de Lima, Blanca (coord.) La Nueva Gestión
Pública. Madrid, Prentice Hall, 2001, pp. 45-46.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

372 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

1. La gestión multinivel y en red, entre instituciones públicas y privadas y

del llamado “tercer sector”, así como relaciones intergubernamentales (entre
organizaciones públicas de distinto nivel) e interorganizativas (entre la
administración pública y la sociedad civil);
2. La complementariedad entre lo público y lo privado, frente a la separación
y al enfrentamiento precedente. Los mecanismos cuasi competitivos y de mercado
no pretenden eliminar el financiamiento y la provisión pública, sino gestionar
menos burocráticamente las políticas públicas. La provisión es pública, la
producción privada.
3. La configuración de la estructura de las organizaciones públicas de una
forma menos piramidal y jerárquica, por una más plana y flexible.
4. No puede olvidarse que la administración pública es titular del poder
público y que lo ejerce coactivamente en su caso.
5. Elevar la confianza y la motivación de los empleados públicos. La
motivación y la participación de éstos en los procesos de cambio es ineludible.
6. Establecer un nuevo modelo de responsabilidades por la gestión pública,
diferente y complementario del de legalidad.
7. La necesidad de una cierta autoridad, no incompatible con la autonomía
y la descentralización de la gestión pública.
8. En la gestión pública existen limitaciones legales y presupuestales fruto
del Estado de Derecho. Este punto es irrenunciable, aunque deban necesariamente
transformarse y adoptarse sus categorías jurídicas.
9. Las decisiones previas de la gestión pública son políticas, el mercado no
puede ni debe sustituir nunca a las instituciones democráticas.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 373
José Juan Sánchez González

10. La innovación y el aprendizaje aparecen como necesarios para el progreso

y del desarrollo de la gestión pública hoy.

11. La evaluación supone un instrumento y una práctica muy idónea no sólo

para el cambio organizativo, sino también para el aprendizaje previo de las

organizaciones y para la participación ciudadana.

12. La gestión pública, además de nuevos instrumentos o herramientas de

gestión, y de las habilidades directivas necesarias para quien la desempeñe,

necesita desarrollar ad intra y ad extra políticas de información y de comunicación

adecuadas y transparentes.
13. La transformación del presupuesto de una mera expresión legal y contable

en un instrumento para la dirección y la gestión pública.

14. Deben impulsarse nuevas formas de relacionarse del sector público con
la ciudadanía y los actores sociales y económicos.

15. Una profesionalización creciente de la función pública y una dirección

pública profesional y cualificada.

16. Los ciudadanos deben ser algo más que clientes, deben ser “copropietarios”

y como tal deben decidir y participar en aquello que les afecte.

17. Impulsar una nueva ética pública basada en los principios de legalidad,
honestidad, respeto a la ley y probidad pública.

A partir de esta influencia de la governance a la gestión pública, el resultado

deberá ser un modelo más pluralista, más abierto, participativo, innovador,

creativo, finalista y gerencial. Este modelo debe estar fundado en la misión y en

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

374 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

los valores democráticos a desarrollar, y en el logro de los máximos resultados al

servicio del ciudadano.104

En otra perspectiva, Moreno (2000) que traduce la governance como gobernaza

afirma que este neologismo se refiere a aquellos cinco momentos de la

gobernanza: la corporativa, la urbana, la buena gobernanza, la global y la

militar.105

La primera, es la gobernanza de la empresa y de estructuras de gobernanza

(corporate governance, governance structures) desde los años de 1970, en par-

ticular en la obra de Oliver Williamson, para designar la política interna de la

empresa, esto es el conjunto de dispositivos que ésta aplica para efectuar

coordinaciones eficaces en dos planos: los protocolos internos cuando la empresa

está integrada (jerarquía) o bien los contratos, asociaciones temporales, uso de

normas, cuando el producto o servicio se subcontrata. La gobernanza es, en esta

primera fase, una metáfora de la política: la política es la economía concebida

como gestión de las personas con vistas al beneficio.

El segundo gran momento de la gobernanza marca su transición hacia el ámbito

público: la gobernanza se hace urbana (urban governance). La gobernanza ur-

bana es inicialmente el resultado de los intentos contradictorios de los

ayuntamientos británicos de la era Thatcher de gestionar la ciudad con recursos

104
Ibid, p. 46.
105
Moreno, J.D. “De la ‘Gobernanza’ o la Constitución Política del Neoliberalismo”. Viento Sur. www.nudo.50.org/viento_sur/
ultimo/htm.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 375
José Juan Sánchez González

financieros fuertemente recortados. Existe una contradicción porque el asunto

es que las reducciones y privatizaciones de los servicios públicos se combinan

con prácticas de resistencia y solidaridad de las clases populares que luchan por
no ser excluidas. Con este tipo de gobernanza se logran tres objetivos al mismo

tiempo: se reduce el gasto público, se aumenta el beneficio privado y se suprime

en gran medida el margen de intervención de las clases populares en la gestión

de los asuntos públicos.

Una tercera etapa es la llamada buena gobernanza (good governance). La buena

gobernanza es, en este contexto, la disciplinada aplicación de los planes de

ajuste estructural ahora radicalizados y denominados “estrategias de reducción

de la pobreza”. A esta gobernanza que a escala nacional gestiona los efectos de

las políticas neoliberales hay que añadir una cuarta: la gobernanza global. Esta

es flexiblemente articulada con las políticas de organismos internacionales como

el FMI, el Banco Mundial, la OMC, la OCDE, el Foro Económico Mundial y las

instituciones de la Unión Europea.

Un último aspecto importante de esta gobernanza mundial es el militar. Aquí

también, la desaparición de las líneas entre lo público y lo privado y la

intervención de la sociedad civil y de las empresas, se hace evidente. La confusión

entre lo político y lo militar, la paz y la guerra, la economía y la acción comunitaria

son señas de una gobernanza flexible orientada a la máxima eficacia y

rentabilidad, sin que nadie se detenga a preguntar desde una instancia política

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

376 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo V Gestión Pública y Governance

cuáles son los fines perseguidos. Lo fundamental en la lógica de la gobernanza,

como en la del capital, es que la pregunta por los fines no se plantea: sólo los

medios cuentan.

Es frecuente, al considerar la gobernanza, ver en ella un mero cambio de estilo

en el modo de gobernar sin que ello suponga ningún cambio político funda-
mental. La gobernanza mejoraría la eficacia del Estado agilizando la vida social

y económica: incluso, en término de Giddens –el teórico de la Tercera Vía-

serviría para “democratizar la democracia” liberándola de la carga del Estado

social y acercándola a la “sociedad civil”. Sin embargo, un simple repaso de sus

objetivos explícitamente declarados permite ver su absoluta incompatibilidad

con los conceptos e instituciones básicas de la democracia. La soberanía popu-

lar, el principio de legalidad, la separación de poderes, la idea misma de ley, la

distinción entre lo público y lo privado son abandonadas como antiguas. El

cambio del modelo político que de manera más o menos explícita supone la
gobernanza es un auténtico proceso constituyente encaminado a que las

realidades económicas y sociales de 30 años de neoliberalismo queden legal y

políticamente sancionadas.106

Para Moreno la gran paradoja de la gobernaza es que se propone ampliar la

democracia hacia la sociedad civil que es precisamente aquel conjunto de

relaciones en que los ciudadanos son sólo agentes de un interés particular.

106
Ibid, p. 5.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 377
José Juan Sánchez González

El ciudadano sólo es tal, cuando es integrante del pueblo soberano. Las

prerrogativas que colocan la ley, expresión de la voluntad del soberano, por

encima del interés privado son la única garantía de los ciudadanos que integran
la persona colectiva del soberano contra la desigualdad y contra la dominación

de los más débiles por los más fuertes. Así, la aparente “devolución” de poderes

que realiza la gobernaza neoliberal a favor de la sociedad civil equivale a

expropiar al pueblo de su soberanía.

Para mejorar la gobernabilidad democrática y aumentar la capacidad de la gestión

pública se requiere no sólo la construcción de administraciones públicas

meritocráticas, bien incentivadas y con habilidades para gerenciar en contextos

de marcada incertidumbre y turbulencia. Más bien, se requiere complementar

este componente burocrático con un entramado de reglas de juego (instituciones)

formales e informales que mejoren la organización y representación de todos los

grupos sociales. A la vez que sirvan para fomentar la coordinación y/o cooperación
entre los agentes estatales (políticos, expertos y administradores públicos) y los

distintos sectores que componen la sociedad, en especial aquellos con menores

recursos de organización y voz para expresar sus necesidades.107

107
Repetto, Fabián. “¿Es Posible Reformar el Estado sin Transformar la Sociedad? Capacidad de Gestión Pública y Política
Social en Perspectiva Latinoamericana”. Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 16, febrero 2000, p. 5.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

378 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 C a p í t u l o VI
Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

La gestión pública es un campo reciente de estudio que deriva del

uso de la voz management. Más que un campo de conocimiento
académico, representa un esfuerzo institucional para generar nuevas
condiciones de flexibilidad y capacidad de respuesta de la
administración pública.

En este último capítulo se describen y estudian algunas características

fundamentales de la gestión pública (dimensión democrática, política,
económica, innovación, legitimidad y el papel del factor humano)
que algunos autores en sus estudios han olvidado; asimismo, se
describen los nuevos campos de la gestión pública (ética,
interinstitucional, estratégica, de calidad y de conocimiento) para
demostrar que el uso generalizado que tiene la voz la gestión pública,
por lo que al final del mismo, se presentan algunos escenarios posibles

de su futuro en el presente siglo.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 379
José Juan Sánchez González

Cabe señalar que el autor comparte la tesis que la única forma de que la gestión

pública recupere su naturaleza “pública” es a partir de su “publificación” tomando

como centro de origen el concepto de interés público. Por ello, se revisan los
futuros alternativos de la gestión pública que pueden aportar mayor consistencia

a su fundamentación teórica.

6.1 Orientaciones de la gestión pública

En otro capítulo se ha sostenido que existen diversos “usos” del concepto de la

Nueva Gestión Pública. Desde la utilización de la gestión privada, empresarial y

de calidad, hasta la gestión pública como tal. En este contexto, la orientación

que nos interesa describir es retomar lo “público” de la gestión pública a partir

de nuevas categorías que contribuyen a ampliar su interpretación. De no hacerlo,

la visión reduccionista continuaría prevaleciendo en la comprensión de la gestión

pública.

La simplificación de la Nueva Gestión Pública implica una disminución de las

diversas características y dimensiones de su naturaleza. El intento simplista de

alejar la dimensión política y democrática de la gestión pública, es pretender

desconocer el ámbito, entorno y cultura administrativa que determina en última

instancia alcanzar los logros políticamente establecidos por el Estado. Revisemos

los alcances de estas categorías para recuperar el sentido primigenio de la gestión

pública.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

380 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

6.1.1 Dimensión democrática de la gestión pública

Quim Brugué (1996) señala que la atracción que ha ejercido la gestión

empresarial, las modas privatizadoras y desreguladoras, o más genéricamente,

el desprestigio del gobierno y de la cosa pública contribuye a explicar porque,

durante la última década, la dimensión democrática de la administración pública

ha aparecido únicamente en algunas eruditas notas a pie de página. Esta

marginación no ha conseguido reducir la importancia del tema.1

La dimensión democrática de la administración pública no supone un menoscabo

de algo que sí ha estado muy presente en los debates recientes sobre su

modernización: la mejora en la economía y la eficiencia de sus actuaciones.

Supone, en cambio, recordar que la administración pública no se entiende sin

sus referentes políticos y sociales. La reconoce como algo más que un instrumento

técnico o brazo ejecutor. Muy al contrario, la administración pública configura

un espacio donde surgen y se resuelven conflictos, donde interactúan intereses

contrapuestos, donde se prioriza entre valores en competencia y donde, en

definitiva, se dan cita todos los elementos de un debate político.

Además, recuperar la dimensión democrática de la administración pública supone

también aceptar que los conflictos, las luchas, los valores o los intereses que se
entrecruzan en su interior no deben resolverse –al menos de forma exclusiva- a

1
Brugué, Quim. “La Dimensión Democrática de la Nueva Gestión Pública”. Gestión y Análisis de Políticas Públicas.
Madrid, INAP, No. 5-6, enero-agosto 1996, p. 45.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 381
José Juan Sánchez González

través de mecanismos mercantiles. La administración pública debe orientarse a

la configuración de un determinado modelo de sociedad, sus actuaciones sirven
para darle una forma determinada y, por lo tanto, incorpora una elección que no
está exenta de conflictividad.2

Entonces el déficit democrático debe entenderse como la incapacidad de las

administraciones públicas para articular un discurso político –un debate
democrático- que sirva para resolver los conflictos que se dan en su interior,
para priorizar entre los valores en competencia y, en definitiva, para permitir al
conjunto social escoger lo que desea de su administración.

La Nueva Gestión Pública tiene dos dificultades esenciales. En primer lugar,

carece de coherencia interna. Cuando se analizan formulaciones aparentemente
coincidentes, aparecen notables diferencias de fondo que dificultan su
generalización. Después de una breve exploración, todos parecen reconocer
que el dinosaurio de la Administración Pública Progresiva se ha extinguido,
pero a la hora de definir el dinosaurio en la última versión de la Nueva Gestión
Pública, parece que cada autor ha dado con un animal diferente.

La segunda dificultad radica en que la dimensión democrática ha quedado

marginada de la mayor parte de las discusiones de la Nueva Gestión Pública. Se
detecta una clara obsesión por mejorar la eficiencia de las actuaciones
burocráticas a partir de la noción de cliente, mientras que su democratización
se da por supuesta o se olvida completamente a partir de la idea de ciudadano.
2
Ibidem.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

382 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

En resumen, la pauta argumental tiene que ser muy clara: si la administración

pública no es un mero instrumento ejecutor sino que también es un espacio de

conflicto político, entonces la gestión pública debe incorporar esta dimensión

en su quehacer diario; y, por otro lado, si nos situamos en un entorno democrático,

está incorporación no puede improvisarse sino que debe dar expresión a los

valores democráticos del sistema político donde se ubica.3

La tesis central de Brugué es que hay dos situaciones que la Nueva Gestión

Pública olvida de la dimensión democrática: 1) que la dicotomía política-

administración no existe y es artificial, por lo que se trata de una ficción analítica

y 2) que su argumentación discursiva proviene de la gestión privada y por lo

tanto olvidan las peculiaridades del ámbito público. Parafraseando a Metcalfe,

hasta ahora la Nueva Gestión Pública se ha dedicado a imitar, lo que hace falta

es empezar a innovar. La innovación debe partir de esquemas democratizadores

que proporcionen mayor sustento a los ciudadanos.

6.1.2 Dimensión política de la gestión pública

Ranson y Stewart (1994) promueven dentro de la Nueva Gestión Pública una

redefinición mediante lo que se conoce como PSO (public service orientation).4

En su libro reconocen que las críticas al despilfarro, a la ineficiencia y a la

ineficacia de la administración pública progresiva son acertadas; pero subrayan

3
Ibid, p. 57.
4
Ranson, S. y Stewart, J. Management for the Public Domain. Londres, Macmillan Press, 1994. Citado por Quim Brugué.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 383
José Juan Sánchez González

que una alternativa como la Nueva Gestión Pública debe referirse a alguna cosa
más que a la disfuncionalidad interna de estas administraciones. Ellos representan
las posturas más críticas dentro del mundo de los estudiosos de la gestión pública,
ya que para ellos el discurso instrumental es secundario y, en cambio, proponen
recuperar la esencia política de la Nueva Gestión Pública.

Para estos autores, la gestión pública se caracteriza por la universalidad de sus

objetivos, por expresar valores de índole política, por dedicarse a reconciliar la
diversidad de intereses sociales y por mediar entre los intereses particulares y el
interés colectivo. De este modo, creen que cualquier propuesta para diseñar una
reforma administrativa –objeto de la NGP- no puede quedar agotada en sus
aspectos instrumentales, sino que debe fomentar la aparición de una nueva moral
y de un nuevo orden político que responda a las necesidades de una sociedad
en profunda transformación. 5

La administración pública expresa valores, por lo que existe una diferencia entre
los valores socialdemócratas que caracterizaron a la Administración Pública
Progresiva desde los años de 1950 y el dominio de los valores mercantiles que
defienden las más populares corrientes de la Nueva Gestión Pública. Con la
reciente aparición del modelo consumerista –concepto con el que se refiere a la
Nueva Gestión Pública- los antiguos objetivos de igualdad y universalidad han
dado paso a los de la triple-E (economía, eficiencia y eficacia). La persecución
de estos objetivos, además, ya no se realiza desde el profesionalismo sino desde
la introducción de mecanismos de mercado en la administración pública.
5
Ibid, p. 55.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

384 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

Por ello, existe una contradicción en ese sentido, debido a que cualquier intento

de modernizar la administración pública ha de hacer frente a un dilema de difícil

solución: lograr con economía eficiencia y eficacia la obtención de resultados

capaces de reconciliar intereses individuales con los colectivos. Se trata de

combinar la dimensión instrumental con la dimensión política. Pero esta

combinación –según Quim- no se obtiene a través del mercado, ya que por

definición el mercado no deja espacio para la lógica política, sólo prevalece la

lógica económica.

La opción es democratizar la Nueva Gestión Pública. Para lograrlo, en primer

lugar, hay que reconocer que la gestión pública sirve para dar expresión a una

gran diversidad de objetivos en competencia y que, consecuentemente, se trata

de una actividad política. En segundo lugar, el carácter político de la

administración pública se concreta en la recuperación de un concepto de

ciudadanía que permita la expresión activa de las opiniones de los individuos,

que por tanto se aparte de la pasividad que se deduce de la clientelización que

propone el modelo consumerista. “Esta expresión de la ciudadanía ha de ser

utilizada para generar, a través de un discurso abierto y pluralista, la legitimidad

política de la administración pública”.6

En resumen, la elección colectiva que legitima democráticamente la actuación

de la administración pública ha de ser articulada a través de un discursos político.

6
Ibid, p. 56.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 385
José Juan Sánchez González

Esta elección se determinará mediante las instituciones públicas o, mejor todavía,

debe partir de la votación de los ciudadanos. Se propone que la Nueva Gestión

Pública reconozca y exprese su dimensión política, que sirva para articular

discursos colectivos y que sea capaz de escuchar a la ciudadanía.

6.1.3 Dimensión económica de la gestión pública

Un aspecto importante en los países de América Latina lo constituye la dimensión

económica de la gestión pública. Para Martner (2001) el nuevo paradigma de

gestión pública por resultados supone establecer reglas fiscales claras, con metas

de mediano plazo y capacidad de estabilización en el corto plazo, pero también

avanzar en la asignación de proporciones crecientes de gasto público de manera

plurianual. 7

Para este autor, en América Latina la mayoría de las reformas del sector público
y las recientes leyes de responsabilidad fiscal han procurado eliminar o restringir

el papel fundamental de regulación macroeconómica que se les atribuye

tradicionalmente a las finanzas públicas. Por ello, es esencial que las reglas fiscales
respeten dos principios fundamentales, como son la responsabilidad y la

estabilidad. El primero ha sido, por lo general, el único objetivo de las reformas

recientes de nuestros países; el segundo ha tenido un espacio bastante menor.

7
Martner, Ricardo. “La Gestión Pública Orientada a la Inversión y al Crecimiento”. Revista de la CEPAL, Santiago de Chile,
No. 74, agosto 2001, p. 21.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

386 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

Este último, entendido como el objetivo de mantener a un nivel alto la producción,

el empleo y el bienestar social, no es incorporado explícitamente en las leyes de

responsabilidad fiscal de América Latina.

Para garantizar un crecimiento económico estable y una adecuada ejecución de

los planes y programas votados por la ciudadanía, la gestión pública enfrenta

tres desafíos fundamentales: 1) respetar una regla macrofiscal a lo largo del ciclo

presupuestal; 2) identificar la aparición de déficits estructurales y 3) eliminar el

tradicional sesgo contra la inversión.8

A medida que la estabilización macroeconómica permite visualizar un horizonte

a mediano plazo, se hace cada vez más necesario el rescate de la planificación,

como un instrumento fundamental en la gestión pública latinoamericana. Realizar

un esfuerzo de prospectiva para incorporar anticipación y un horizonte de largo

plazo en el proceso de toma de decisiones es una de las tareas decisivas de la

gestión pública contemporánea.

Preparar la gestión pública para el futuro supone avanzar en siete áreas bien
definidas: 1) reglas macrofiscales claras; 2) presupuestación plurianual;

3) presupuesto base cero; 4) relajación de controles internos; 5) contabilidad y

gestión sobre base devengada; 6) evaluación de resultados y 7) convenios de

desempeño.9

8
Ibid, p. 23.
9
Ibid, p. 32.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 387
José Juan Sánchez González

La gestión pública podría facilitar el proceso de toma de decisiones y los arbitrajes,

tanto a nivel central como regional, si es diseñada a partir de ejercicios

prospectivos y de planes estratégicos, con reglas fiscales de mediano plazo,

programación presupuestal plurianual, convenios de desempeño, instancias de

coordinación efectiva y sistemas abiertos de evaluación de planes y programas.

La intención es lograr una gestión pública flexible, descentralizada y con mayor

responsabilidad y capacidad de acción de sus actores, a partir de sus necesidades

y requerimientos nacionales.

En suma, los desafíos macroeconómicos que enfrenta la gestión pública son:

primero, potenciar el papel catalizador del gasto público en el crecimiento de

largo plazo; segundo, aminorar los efectos no deseados de la globalización y la

apertura comercial, en particular, los referidos a la obligación del sector público

de proteger las regiones, sectores o personas más vulnerables a estos procesos;

tercero, manejar un nivel de deuda pública que permita garantizar la credibilidad

del Estado como agente macroecónomico y preservar su capacidad de reacción;

cuarto, buscar mecanismos para mejorar la coordinación de las políticas públicas

orientadas a la estabilización macroeconómica con los restantes agentes; y quinto,

disminuir el carácter cíclico de las finanzas públicas.10 La dimensión económica

de la gestión pública debe tener como punto esencial el interés público de las

naciones, por encima de los intereses de los organismos internacionales y

globalizadores.

10
Martner, Ricardo. Gestión Pública y Programación Plurianual. Desafíos y Experiencias Recientes. CEPAL, Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Serie Gestión Pública, No. 6, Santiago de Chile,
julio de 2000, p. 5.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

388 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

6.1.4 Innovación en la gestión pública

La innovación es otro elemento fundamental para reorientar y publificar la gestión

pública. La innovación comprende aspectos tales como una mejoría en la
coordinación, tanto entre las unidades administrativas a nivel horizontal y verti-
cal. La coordinación permite una mejora en la jerarquización de la gestión pública.
Otro punto, dentro de la innovación es la descentralización y la desconcentración.
Ambas políticas responden tanto a criterios administrativos como político-
institucionales. En el proceso de innovación se requiere un mejoramiento en la
gestión de los recursos humanos.11 La innovación es el medio para mejorar el
desarrollo de la administración pública, es decir, el desarrollo es el fin a alcanzar
en las innovaciones administrativas (Ospina, 1993).12

La investigación de las innovaciones ha ocupado la atención de gran número de

científicos sociales en diversas disciplinas. Una buena parte de la bibliografía
intenta explorar los motivos que se presentan para innovar. En ambientes ajenos
al mercado, los medios para innovar consisten en tres elementos básicos: 1) las
motivaciones de las organizaciones en el sector; 2) los modos en que los usuarios
(por lo general votantes) y los financieros (por lo general legisladores) limitan la
conducta de las dependencias y 3) los mecanismos para compartir información
y valores entre organizaciones en el proceso de inversión e imitación.13

11
Ávalos Aguilar, Roberto. “Innovación de la Gestión Pública: Análisis y Perspectiva”. Gestión y Estrategia. México, UAM,
No. 8, julio-noviembre de 1995.
12
Ospina Bozzi, Sonia. “Gestión, Política Pública y Desarrollo Social: Hacia la Profesionalización de la Gestión Pública”.
Gestión Pública y Política Pública, México. CIDE, vol. II, No. 1, enero-junio 1993.
13
Perry, James L., Kraemer, Kenneth, Dunkle, Debora y Leslie King, John. “Motivaciones para Innovar en las Organizaciones
Públicas”. Barry Bozeman (coordinador). La Gestión Pública. Su Situación Actual. México, Colegio Nacional de Ciencias
Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma de Tlaxcala, F.C.E., 1998, p. 394.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 389
José Juan Sánchez González

Asimismo, algunos estudiosos han identificado, en general, cinco motivaciones

para innovar en la gestión pública.14 La primera motivación según Feller

(1980,1981) es la que distingue entre dos motivaciones potenciales. Una de

ellas incluye el grado en que una innovación aumenta la eficiencia de la

producción (reducir el costo para aumentar el nivel de producción). La otra

motivación contrasta con la eficiencia en el servicio. Se adapta la innovación sin

reducción de costo, pero se mejoran o intensifican los servicios y potencialmente

se incrementan. Este autor afirma que los burócratas prefieren las innovaciones

que aumenten el servicio: éstas también aumentan los presupuestos de la

dependencia, lo que extiende los usuarios a los que atienden y oscurece los

costos de producción, al mismo tiempo que alteran las mezclas de insumos y los

servicios prestados.

Una segunda motivación se refiere a que algunas innovaciones incluyen

intercambios entre los intereses de los ciudadanos y el control burocrático. Al

respecto se identifican dos modelos para la adopción de sistemas de

computadoras. Según el modelo racionalista, la tecnología computacional sirve

a los ciudadanos ofreciéndoles más servicios en forma más equitativa. De acuerdo

con el modelo de la política de refuerzo, las computadoras son instrumentos

para los intereses más poderosos. Por ello, otra dimensión de la motivación para

innovar es la toma de decisiones y el control. En ese sentido, la adopción de

tecnologías no es impulsada básicamente por consideraciones de eficiencia, sino

14
Ibid, pp. 394-396.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

390 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

que sugieren que la eficiencia en el servicio resulta menos importante que el

reforzamiento de las disposiciones de poder existentes.

Una tercera motivación es que se afirma que el control es la motivación básica

de la innovación. Así, el crecimiento se debe más a la atención de los

administradores hacia las preocupaciones inmediatas que a cualquier

maximización de la utilidad. Una cuarta motivación para innovar es la que

identifica Mohr (1969) en el sentido de que las organizaciones públicas realizan

innovaciones para buscar el status profesional. Este autor descubre que en las
organizaciones de salud, los grandes departamentos deciden adoptar un gran

número de programas, en lugar de disminuirlos. Esta situación se debe a una

innovación motivada por el prestigio y el status profesional de parte del funcionario

y de otros miembros de los departamentos de salud.

Una quinta motivación para innovar, puede residir en la novedad de un proceso

o producto: es el simbolismo de la innovación. Los funcionarios pueden favorecer

un nuevo producto o proceso simplemente porque es nuevo y representa un

modo alternativo de hacer las cosas. Una innovación puede atraer la preferencia
por la modernidad de las cosas o el cambio por el cambio mismo.

Metcalfe (1999) afirma que en los próximos años, la gestión pública tendrá que
elaborar nuevos conceptos y modelos de gobierno que modifiquen los procesos

de formulación de políticas, renueven los criterios utilizados para juzgar la eficacia

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 391
José Juan Sánchez González

de las políticas y transformen los patrones y procesos de responsabilidad pública,

además de desplegar técnicas de gestión más conocidas.

La gestión pública debe reconocerse como el principal ámbito de innovaciones

creativas en la teoría y la práctica de la gestión. Los gobiernos, causal o
deliberadamente, tienen problemas de gestión mucho más difíciles de los que
pueda tratar de superar cualquier empresa. Si la base de la reforma de la gestión
pública ha sido hasta ahora la imitación de la administración de empresas, el
desafío que se presenta en los años noventa es emprender el camino de la
innovación desarrollando nuevos métodos de gestión que respondan a las
necesidades propias del Estado.15

La idea central es que está a punto de agotar la aplicación de las prácticas de la

administración de empresas en el sector estatal, porque se tiene que pasar de la
imitación a la innovación en la gestión pública para desarrollar conceptos,
métodos y herramientas propias del sector público. “Los problemas con que
tropieza el Estado son tales que éste se convertirá en el vivero de la innovación
en el terreno de la gestión. Pero para poder pasar de la imitación a la innovación,
la gestión pública necesita nuevos cimientos teóricos”.16

Por lo tanto, para Metcalfe la diferencia entre imitación e innovación de la gestión

pública es más clara. La imitación de la reforma de la gestión en el Estado,
15
Metcalfe, Les. “La Gestión Pública: de la Imitación a la Innovación”. En Losada Marrodán, Carlos. ¿De Burócratas a
Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la Administración del Estado. Washington, Banco Interamericano de
Desarrollo, 1999, p. 48.
16
Ibid, p. 66.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

392 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

consiste en adoptar y adaptar ideas de gestión utilizadas en las empresas y otros

contextos para mejorar las capacidades microinstitucionales. Mientras que la
labor de innovación de la gestión pública en cuanto macroproceso consiste en
desarrollar capacidades macroorganizativas nuevas y muy específicas para
abordar el cambio estructural en el plano interinstitucional. Las capacidades de
macrogestión necesarias para orientar la reorganización en gran escala y las
grandes reformas no tienen equivalentes en las empresas o negocios comerciales.

En cuanto macroproceso, la gestión pública requiere un proceso de gestión

interinstitucional en el que las distintas organizaciones e intereses implicados en
un sistema de política pública compartan la responsabilidad de orientar el cambio
estructural, al mismo tiempo que conservan su autonomía en la gestión del cambio
incremental. La innovación de la gestión pública debe considerarse a partir de
nuevos esquemas que surjan del sector público; las técnicas y métodos de la
gestión privada ya se han agotado.

6.1.5 Legitimidad en la gestión pública

La cuestión de la legitimidad es uno de los problemas de investigación clásico

de la Ciencia Política. Aunque en la actualidad, la legitimidad es un tema central
de la administración pública, por la falta de credibilidad de la ciudadanía en la
capacidad de atención a sus demandas y necesidades. Para Bañón y Carrillo
(1997)17 es necesario que:
17
Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto. “La Legitimidad de la Administración Pública”. Rafael y Carrillo, Ernesto (comps.) La
Nueva Administración Pública. Madrid, Alianza Editorial, 1997, p. 59.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 393
José Juan Sánchez González

1. La administración pública necesita legitimarse: cualquier organización

necesita justificarse y la administración pública no es la excepción a esta regla.

Para ello se dispone de dos líneas argumentales: una relativa a su ubicación en

el sistema de dominación que le confiere legitimidad de carácter institucional

derivada de la legitimidad del sistema político; y otra referida al papel del Estado

en la economía, que le proporciona una legitimidad vinculada a la generación

de outputs o rendimientos para corregir las fallas del mercado;

2. La legitimidad del sistema político depende en parte de la administración

pública: la idea de separación entre política y administración hace que, para

que un sistema político democrático sea legítimo en la actualidad, tenga que

contar con una administración profesional cuyo comportamiento y estructura se

ajuste a los principios de la dominación legal. Al mismo tiempo, se hace necesaria

una administración pública capaz de dotar de eficacia al sistema político en el

desempeño de sus funciones, ya que en caso contrario puede contribuir a la

crisis de legitimidad del sistema político.

3. Las necesidades de legitimidad de la administración pública se han

multiplicado; ello es debido a que se han observado en el comportamiento de la

administración pública que no se ajustan al modelo de dominación legal –la

tensión entre burocracia y democracia- y además, se ha puesto en cuestión su

capacidad para generar rendimientos que corrijan los errores del mercado.

Para Bañón y Carrillo (1997) existen dos formas de obtener legitimidad en la

administración pública: 1) la legitimidad institucional, que se deriva del ajuste

del comportamiento de la administración pública a un sistema de valores

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

394 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

socialmente aceptado sobre cómo debe ser la administración pública en un Estado

social y democrático de derecho; 2) la legitimidad por rendimientos, que se
obtiene produciendo políticas, bienes y servicios públicos que respondan a
criterios de evaluación de lo público socialmente aceptados.18 Así, la legitimidad
institucional de la administración pública y la legitimidad de rendimientos
entroncan, respectivamente, con las dimensiones de legitimidad y eficacia del
sistema político.

En este contexto, se hace inevitable incorporar una referencia a los métodos de

gestión pública. Para Laufer y Burlaud (1989) los métodos constituyen el princi-
pal criterio de legitimidad de la administración pública actual. Con independencia
de que se comparta o no esta afirmación, los métodos de gestión pública entroncan
con un valor importante para el ámbito público, la idea de responsabilidad pública
en el que confluyen valores como la receptividad (dar respuesta y anticiparse a
las necesidades y demandas de los ciudadanos), la flexibilidad, la competencia
(en el sentido de ser competente manejando los asuntos públicos), la participación,
la responsabilidad y la honestidad.19

Bañon y Carrillo (1997) consideran que la relación entre administración pública

y legitimidad, puede resumirse con las siguientes proposiciones:

• La administración pública, para ser legítima, necesita de un sistema político

legítimo. Los sistemas políticos ilegítimos no pueden contar con una
administración legítima.
18
Ibid, p. 60.
19
Ibid, p. 63.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 395
José Juan Sánchez González

• No basta con que el sistema político sea legítimo para que su administración

sea legítima; ésta puede experimentar pérdidas de legitimidad que, de mantenerse

de forma prolongada y acusada, pondrían en cuestión la legitimidad del sistema

político.

• Una pérdida de legitimidad institucional difícilmente puede ser

compensada mediante mejoras en la legitimidad por rendimientos. Una pérdida

de legitimidad por rendimientos no puede mantenerse de forma prolongada.

• La legitimidad institucional es el punto débil de la administración en los

estados de bienestar de la actualidad y al mismo tiempo su dique de resistencia

más sólido frente al mercado.

Puede inferirse que en la gestión pública, el tema de la legitimidad es fundamen-

tal para recobrar la credibilidad y confianza de la ciudadanía y de la sociedad.

En la medida que los resultados esperados por los ciudadanos se reflejen en las

acciones de la administración pública, en esa misma proporción la gestión pública

recobra su confianza y credibilidad pública.

6.2 Nuevos campos de la gestión pública

La gestión pública contemporánea ha comenzado a dirigir sus preocupaciones

teórico-prácticas hacia nuevos campos de estudio. Algunos en ciernes, otros con

mayor desarrollo de conocimiento, pero sin lugar a dudas, deben ser considerados

como parte de la gestión pública. Puede ser, que sólo se trate de aplicar el término

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

396 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

“gestión” a necesidades especificas y énfasis de los autores, aunque para revisar

la trayectoria conceptual de la gestión pública es indispensable analizar sus

contenidos y alcances. Al menos, pueden identificarse cinco campos: 1) gestión

ética; 2) gestión estratégica; 3) gestión intergubernamental; 4) gestión de recursos

humanos y 5) gestión del conocimiento.

6.2.1 Gestión ética

La ética en el gobierno es un problema que ya en la antigüedad había sido

propuesto. Confucio dentro de su principios morales, consideraba que el

funcionario público debía practicar diversos principios para tener un buen

gobierno. Aristóteles ya había realizado un estudio de la acción voluntaria, así

como de la conexión entre los principios y las acciones. Está claro que las normas

morales o valores que el funcionario público ha de considerar cuando tiene que

hacer una elección deben ser aquellos que se derivan del servicio público y de
la ciudadanía.20

Caiden (2001) señala que nunca antes llamó tanto la atención el mundo de la
ética del servicio público. Por ello destaca que:

Una de las claves para la gobernanza moderna es el desarrollo de un servicio

público creíble, confiable y profesional, comandado por dirigentes públicos

20
Izquierdo, Agustín. “Ética y Administración”. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto (comps.) La Nueva Administración Pública.
Madrid, Alianza Editorial, 1997, p. 316.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 397
José Juan Sánchez González

honestos. Nada destruye tanto la credibilidad de las instituciones públicas como

la corrupción en los círculos oficiales o la mínima sospecha de que las manos de

los gobernantes están sucias. La corrupción mina la confianza en la gente en sus

instituciones; ensombrece profundamente las políticas y las acciones oficiales;

destruye la confianza en el sistema tributario y en el pago de impuestos destinados

a proyectos políticos que parecen obedecer únicamente a intereses privados y

llenar los bolsillos de otras personas; (...); burla la aplicación justa de las leyes y

la veracidad de los presupuestos y cuentas públicas. En resumen, la corrupción

contribuye a perforar la gobernanza como hacen las termitas con la madera.21

En la actualidad, a la pregunta: ¿la ética es una moda o una necesidad? existen

varias respuestas. Hay quien como Cortina (1994), considera que la ética está
siempre de actualidad porque es una necesidad vital de los seres humanos, aunque

periódicamente pueda desaparecer como objeto de atención. En el mismo sentido,

dice Savater que allí donde aparecen seres humanos en acción siempre se hace
presente también la reflexión ética. Otros como Verdú consideran que la sociedad

está persiguiendo un ajuste de mayor alcance donde la revalorización de la ética

animaría los sentidos del pensamiento, la acción y la convivencia.22

Ubicar a la ética en el servicio público es necesario.23 Primero, se debe pensar a

la ética pública como principalmente asociada al fenómeno de la corrupción y

21
Caiden, Gerald. “Tendencias Actuales en la Ética del Servicio Público”. Gestión y Política Pública. México, CIDE, volumen
X, No. 2, segundo semestre de 2001, p. 233.
22
Martínez Bargueño, Manuel. “La Ética, Nuevo Objeto de la Gestión Pública”. Gestión y Análisis de Políticas Públicas,
Madrid, INAP, Ministerio de Administraciones Públicas, No.10, septiembre-diciembre de 1997, p. 19.
23
Román Masedo, Laura. “La Cultura Organizativa y la Ética Pública”. En Olías de Lima, Blanca (coord.) La Nueva Gestión
Pública. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 225.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

398 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

entonces entender que debe abordarse desde el punto de vista de los instrumentos

legales empleados para controlar las actuaciones impropias de políticos y

funcionarios. Segundo, se puede comprender la dimensión ética de las

organizaciones públicas con relación al cambio cultural y plantear el análisis

desde el punto de vista de la adaptación del individuo al medio y su socialización,

poniendo énfasis en los aspectos psicológicos de este proceso. Por último, se

puede acercar a la cuestión de la ética en la administración pública, desde una

perspectiva más filosófica y referirnos al problema moral de los deberes de los

individuos que actúan en la esfera pública y de los conflictos de intereses a los

que esta actuación les enfrenta.

Frederickson (1994) señala que la ética pertenece al mundo de la filosofía, los

valores y la moral, mientras que la administración pública pertenece al de las

decisiones y las acciones. Por lo que, si el gobierno ejerce poder a través de la

administración pública y ésta legitima su actuación en nombre del Estado, lo

que está “bien” o “mal” deja de ser un problema filosófico para pasar a referirse

inmediatamente a nuestra vida cotidiana en tanto que destinatarios de la autoridad

estatal.24

En este orden de ideas, Bargueño (2001) sostiene que la ética participa de ambas

calificaciones: es una cuestión permanente, que se puede rastrear históricamente

(por ejemplo en los libros de “espejos de príncipes” o en memoriales dirigidos al

24
Frederickson, H. G. “Public Ethics and New Managerialism”. Public Administration and Management, vol. 4, no. 12 (http:/
/pamij.com/99_4_2.html.)

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 399
José Juan Sánchez González

buen gobierno), pero también es preciso reconocer que se trata de una cuestión
de moda, impulsada por un ánimo decidido de la lucha contra la corrupción.

Una de las éticas aplicadas surgida en los últimos años es la llamada “ética de
los negocios” (bussiness ethics) o ética empresarial. Escándalos como el caso
Watergate recordaron hasta qué punto la falta de credibilidad de las empresas
puede resultar perjudicial para el negocio. Han surgido revistas especializadas
como el Journal of Bussiness Ethics, asociaciones internacionales y nacionales
como la EBEN (European Bussiness Ethics Network), que empezaron a proliferar,
así como cátedras de institutos de ética económica y empresarial.25

Otra segunda ética aplicada es la ética de la información que cuenta ya con

cierta tradición, como es por ejemplo el código ético elaborado por periodistas
catalanes en octubre de 1992, entendido como una declaración de principios
de profesión periodística en Cataluña. La Federación de Asociaciones de la Prensa
en España adoptó también un Código Ético el 28 de noviembre de 1993.

Entre la ética universal y las éticas aplicadas, ¿no hay nada intermedio? Cortina
(1994) ha acuñado el concepto de ética cívica, como una “ética de mínimos”
que rescata los elementos comunes de las distintas “éticas máximas” u ofertas
propuestas de vida buena o feliz. La ética cívica, dice, es un conjunto de valores
que comparten como ciudadanos los miembros de una sociedad pluralista, sea
cual fueren sus concepciones de vida buena, sus proyectos de vida feliz.26
25
Martínez Bargueño, Manuel. Op. cit., p. 20.
26
Según esta autora, el reto de nuestro tiempo está, en primer lugar, en ir tomando conciencia de los mínimos que ya
compartimos, luego dialogar sobre ello, especialmente en el terreno educativo y, en tercer lugar, trabajar con ahínco las
cuestiones de ética aplicada, entendiendo por tal la aplicación de la ética cívica a las distintas esferas de la vida social.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

400 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
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de la Gestión Pública

Sin embargo, nos interesa explicar el papel de la ética a la gestión pública. Una

de las éticas es la de aquellos profesionales que trabajan en la administración

pública. Rodríguez-Arena (1995) señala que la administración pública es una

organización compuesta de personas que gestionan intereses generales. La idea

de servicio de los intereses generales debe presidir la actuación de cualquiera

que realiza una función pública. Autoridad o funcionario público, debe hacer
siempre lo que sea mejor para los intereses públicos. El personal del servicio de

la administración pública lleva a cabo trabajos orientados a la satisfacción de las

necesidades colectivas; de ahí que las consideraciones éticas constituyan algo

consustancial a la actividad de quienes forman parte de las administración

pública.27

Hace apenas dos décadas, la cuestión ética aplicada a las organizaciones públicas

era un tema casi inédito. En realidad, es sólo a partir de 1978, cuando comienza

la preocupación por la ética en la administración pública, como expresión de un

movimiento convergente en el que toman parte gobiernos y opinión pública.

Bargueño (2001) afirma que en Estados Unidos, uno de los países clave en la
ética pública, esta preocupación surge como respuesta a un problema del man-

agement, para obtener una mayor eficiencia y credibilidad de la función pública,

muy deteriorada a partir del escándalo Watergate. Esta preocupación pública,

impulsará las reformas Carter: Civil Service Reform Act, Ethics in Government

Act e Inspectorate General Act, todas ellas de 1978.

27
Ibid, p. 23.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 401
José Juan Sánchez González

En la década de 1980 se puede empezar a hablar de un boom del tema ético en

la administración pública. Si en 1978 sólo se había publicado un libro sobre la
materia, a partir de entonces la ética aplicada a las organizaciones públicas
comienza a ser una cuestión central en las reuniones y conferencias
internacionales y son más abundantes las investigaciones y publicaciones sobre
la materia.28 Rohr desarrolla una teoría en la que los valores que han de guiar las
acciones del empleado público se derivan de la Constitución y de su interpretación
llevada a cabo por las decisiones del Tribunal Supremo de Justicia, sin llegar a
establecer el contenido concreto de esos valores.29

En 1984, la American Society for Public Administration (ASPA) aprobó un código

ético creado para elevar la práctica y los valores éticos de sus miembros. Y para
finales de esa misma década, la National Association of Schools of Public Affairs
and Administration (NASPAA) incorporó una redacción en la normatividad sobre
la currícula exigiendo programas de Administración Pública que mejoraron los
valores morales, el conocimiento y las habilidades de los estudiantes para que
actuaran de forma ética y eficaz.

En la década de 1990, florecen los estudios e investigaciones aplicadas sobre la

ética y Administración Pública. Destaca la Conferencia Internacional sobre la
Ética en el Gobierno, convocada por la Oficina Americana de Ética
Gubernamental y la Agencia Americana de Información, en noviembre de 1994
en Washington, en la que asistieron más de 100 participantes de 53 países de los
cinco continentes.
28
Rohr. Ethics for bureaucrauts. New York, Marcel Dekker, 1978.
29
Izquierdo, Agustín. Op. cit. p. 316.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

402 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
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Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

Debe destacarse la labor de las Naciones Unidas, tanto de la Asamblea General

como del Consejo Económico y Social. La Asamblea General adoptó la Resolución

51/59 el 12 de diciembre de 1996, por la que aprobó un Convenio Internacional

de Conducta para los titulares de los cargos públicos, así como la Resolución

51/1995 del 16 de diciembre del mismo año, donde aprobó la Declaración de

las Naciones Unidas contra la Corrupción y el Soborno en las Transacciones de

Comercio.

Por su parte, el Consejo de Organización de la OCDE adoptó en 1997 una

recomendación sobre la lucha contra la corrupción en las transacciones

económicas internacionales y en 1998 aprobó un Convenio contra la Corrupción

de Agentes Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales.

Otras organizaciones como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial

y el Banco Interamericano de Desarrollo, dentro de sus programas de reforma y

modernización del Estado, han realizado estudios y dedicado esfuerzos al tema

de la corrupción.

En el ámbito iberoamericano, la Convención Internacional contra la Corrupción,

aprobada en la reunión de la Conferencia Especializada de la Organización de

Estados Americanos celebrada en Caracas en marzo de 1996, entró en vigor el 6

de marzo de 1997, así como la aprobación de un plan de acción contra la

corrupción, decidida en la reunión del Foro Iberoamericano sobre el Combarte

a la Corrupción, auspiciada por el Centro Latinoamericano de Administración

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 403
José Juan Sánchez González

para el Desarrollo (CLAD) y la Agencia Española de Cooperación Iberoamericana

celebrada en Santa Cruz de Bolivia, en junio de 1998.

En el ámbito europeo, tanto la Unión Europea como el Consejo de Europa han

tenido un especial interés en la lucha contra la corrupción. Por ejemplo, el Consejo

de Europa, a través del Grupo Multidisciplinario sobre Corrupción, ha aprobado

un Programa de Acción de cinco años y, en la actualidad, se encuentra

considerando un proyecto de convención europea contra la corrupción.

Actualmente, la preocupación por las cuestiones éticas es patente en todos los

países de la OCDE. En 1996, esta organización realizó la publicación de un

estudio donde se realiza un análisis comparativo en nueve países: Austria,

Finlandia, México, Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Reino Unido

y Estados Unidos.30 En este informe se señala que cada país debe considerar la

integración de una “infraestructura ética” que incorpore tanto elementos

normativos como estructurales divididos en categorías según la función princi-

pal que desempeña: control, guía o gestión.31

Los funcionarios actúan en un medio ambiente nuevo y cambiante. Están sujetos

al control político y a exigencias crecientes de ciudadanos, al tiempo que padecen

30
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. La Ética en el Servicio Público. Madrid, Ministerio de
Administraciones Públicas, INAP, 1997.
31
La infraestructura ética está compuesta por: compromiso político, marco legal eficaz, mecanismos eficaces de rendición
de cuentas, códigos de conducta efectivos, actitud de apoyo al servicio público, existencia de algún organismo coordinador
en materia de ética y presencia de una sociedad civil activa (incluidos los medios de comunicación). Asimismo, la sinergia
relativa entre los distintos componentes de la infraestructura ética dependerá de las tradiciones culturales y políticas de la
Administración Pública del país, de sus enfoques globales de la gestión pública y de su historial de promoción del
comportamiento ético.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

404 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

mayores restricciones de recursos. Tienen que asumir nuevas funciones y

responsabilidades como consecuencia de la delegación de funciones y la mayor

discrecionalidad de gestión; la mayor comercialización del sector público; la

cambiante interrelación entre los sectores públicos y privado y los cambiantes

mecanismos de rendición de cuentas. En resumen, están teniendo que adoptar

nuevas formas de realizar la tarea de la Administración Pública. Aunque las

formas de la gestión pública han producido importantes resultados en cuanto a

la eficiencia y eficacia, algunos de los ajustes pueden haber tenido efectos no

buscados sobre la ética y los principios de conducta.32

En este contexto, se considera a la corrupción más que como actos individuales,

como el resultado de una deficiencia de todo el sistema o como una cultura que
no pone suficiente énfasis en la conducta ética. La contribución de la OCDE es

que destaca la necesidad de identificar instituciones, sistemas, recursos y

condiciones que los gobiernos utilizan para fomentar la integridad en el sector

público, mediante elementos y funciones necesarios para crear una

“infraestructura de la ética”.33

Un documento que es importante destacar dentro de los países de la OCDE,

relativos a la ética pública, sin duda alguna es el First Report of the Committee

on Standars in Public Life 1995, (Primer Informe de la Comisión sobre Normas

32
Ibid, p. 22.
33
Bertok, Janos. “Construcción de una Infraestructura de la Ética: las experiencias Recientes de los Países de la OCDE”.
Gestión y Política Pública. México, CIDE, volumen X, No. 2, segundo semestre de 2001, p. 335. Este artículo realiza una
recuento sistemático de las principales políticas para conformar una infraestructura ética en los países de la OCDE.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 405
José Juan Sánchez González

de Conducta en la Vida Pública), conocido como primer Informe Nolan. En este

Informe se establecen una serie de valores que deben ser tomados en cuenta por

la administración pública en el momento de gestionar los servicios públicos: 1)

altruismo; 2) integridad; 3) objetividad; 4) responsabilidad; 5) transparencia; 6)

honestidad y 7) liderazgo (capacidad de decisión).34

Por último, conviene reseñar que el 22 de abril de 1998, el Consejo de la OCDE

aprobó un conjunto de principios adecuados para favorecer la gestión de la

ética en el servicio público y recomendó a los países miembros que adopten

disposiciones encaminadas a velar por el buen funcionamiento de las instituciones

y de los sistemas destinados a fomentar un comportamiento ético en el servicio

público.

Un aspecto que resalta Caiden (2001), se refiere a que no puede haber dos códigos

de ética distintos, dos tipos de reglas de conducta, uno para el ámbito privado y
otro para el público. No puede haber un sector público libre de corrupción si en

realidad el sector privado tolera, e incluso premia, las prácticas corruptas.

Tampoco puede existir un sector empresarial honrado si el sector público, el

gobierno y el sistema político perdonan y no castigan la corrupción.35

34
En este Informe se sugieren tres requerimientos prácticos: 1) que cada organización cuente con un código de conducta
establecido por ella misma; 2) que cada organización imparta formación inicial y continua en materia ética y 3) que haya un
análisis externo (auditoría pública) que, más allá del análisis financiero, comience a velar por las normas de conducta y los
asuntos relativos a la ética, incluyendo valoraciones sobre si las decisiones se han tomado correctamente.
35
Caiden, Gerald. Op. cit., p. 234. Señala que el mismo conjunto de normas morales y las mismas expectativas de integridad
personal deben ser universales. No puede haber unas normas éticas para un grupo de personas y otras para otro, por lo
menos cuado tienen que hacer negocios juntos todos los días.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

406 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

La corrupción provoca el empobrecimiento del Estado; priva a los pobres de

muchos servicios públicos necesarios; socava la confianza de los ciudadanos en

el gobierno y corroe el apoyo y la respetabilidad del sector público. La corrupción

tiene un efecto adverso en el crecimiento económico y también disminuye la

eficacia en la que se basa la economía nacional.36 Por lo general, se reconoce

que un sistema político corrupto desalienta y enajena a la ciudadanía y provoca

todo tipo de ineficiencias y distorsiones en las operaciones y servicios del

gobierno. Si un considerable segmento de la población define a los gobernantes

y al gobierno como corruptos e ilegítimos, es probable que se muestre receptivo

a la demagogia y al extremismo.37

La corrupción no es sólo un problema delictivo, también es un problema político

y de la administración pública. Un escándalo de corrupción puede desencadenar

una crisis política y gubernamental. Puede derrocar gobiernos aún en países con

democracias estables. Los grupos a favor de un buen gobierno, los medios de

información y la oposición política exigen que las unidades gubernamentales

hagan todo lo que esté en su poder para evitar la corrupción, y consideran

responsables a los altos funcionarios de cualquier corrupción que suceda bajo

su vigilancia.

Una de las maneras para el combate a la corrupción es crear coaliciones entre la

sociedad civil y el Estado. La apertura de canales, para que tanto la sociedad
36
Mohabbat Khan, Mohammad. “Problemas de la Democracia: Reforma Administrativa y Corrupción”. Gestión y Política
Pública. México, CIDE, volumen X, No. 2, segundo semestre de 2001, pp. 262-263.
37
Jacobs, James B. y Anechiarico, Frank. “Sobre los Costos y Beneficios del Control de la Corrupción”. Gestión y Política
Pública. México, CIDE, volumen X, No. 2, segundo semestre de 2001, p. 324.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 407
José Juan Sánchez González

civil como los grupos de interés puedan demandar mayor responsabilidad de

ambas partes, genera y sustenta una dinámica ciudadano-gobierno que apoyará

sustancialmente las reformas.38 Comprender lo anterior ha propiciado que en

muchos países la sociedad civil presione a sus gobiernos para un cambio, y ha

hecho que muchos gobiernos emprendan una reforma de gran alcance en las

instituciones del sector público.

6.2.2 Gestión estratégica

Una segunda orientación en el campo de estudio de la gestión pública lo

constituye la llamada gestión estratégica. Aunque haya poco consenso sobre la

naturaleza de la gestión pública como campo de estudio, la mayoría de sus

estudiosos parecen estar de acuerdo en que la gestión pública incluye la estrategia.

Quienes tratan de distanciar a la gestión pública de la administración pública

señalan que la segunda se interesa en operaciones tácticas e internas, y que por

ello existe la necesidad de un campo centrado en la estrategia.

Para Roberts (1993) no hay acuerdo sobre una definición común, ni un enfoque
común a la práctica y al estudio de la gestión estratégica. En cambio, se depende

de dos enfoques generales para captar la esencia de la gestión estratégica: el

enfoque sinóptico y el enfoque incremental.39 En general, el enfoque sinóptico

38
González de Asís, María. “Construcción de Coaliciones para la Lucha contra la Corrupción”. Gestión y Política Pública.
México, CIDE, volumen X, No. 2, segundo semestre de 2001, p. 309.
39
Roberts, Nancy C. “Limitaciones de la Acción Estratégica en las Dependencias”. Barry Bozeman (coordinador). La Gestión
Pública. Su Situación Actual. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma
de Tlaxcala, F.C.E., 1998, p. 216

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

408 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

se caracteriza por una “inclusividad integradora”. Se intenta integrar las decisiones

que forman una estrategia general de la organización para asegurarse de que

éstas se desarrollen conscientemente, se refuercen unas a otras y se integren en

un todo. El objetivo consiste en integrar las funciones, los procesos, la estructura

y la decisiones internas de la organización para colocar a ésta en la mejor posición

frente a su mercado y su medio.

Por su parte, el enfoque incremental es más analítico, racional e inclusivo. Se

hacen pocos intentos por integrar conscientemente las decisiones individuales y

de la organización que se afectan entre sí. La estrategia surge de una relación

separada de grupos de decisiones, que son tratados individualmente y sin

integración. “Las descripciones del enfoque sinóptico suelen predominar en la

bibliografía sobre empresas, mientras que las descripciones del enfoque incre-

mental suelen predominar en la bibliografía sobre las políticas y el sector

público”.40

El enfoque que aborda de forma más operativa esta visión holística de la realidad

es el enfoque estratégico, que se materializa en una construcción conceptual a

la que se denomina pensamiento estratégico.41 Para Bazaga (1997) el término

pensamiento en el ámbito público plantea la necesidad de abrir procesos de

reflexión sobre la naturaleza de las acciones y de incluir en la agenda las mismas

orientaciones a largo plazo. Asimismo, el término estratégico aporta al concepto
40
Ibidem.
41
Bazaga Fernández, Isabel. “El Planteamiento Estratégico en el Ámbito Público”. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto (comps.)
La Nueva Administración Pública. Madrid, Alianza Editorial, 1997.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 409
José Juan Sánchez González

la relación con el entorno: de hecho no puede olvidarse que algunos autores

definen la estrategia casi exclusivamente en términos de los cursos de acción

que puede emprender una organización para relacionarse con su entorno.42 El

pensamiento estratégico más que un conjunto de herramientas de aplicación a

la acción pública, es una filosofía que busca el origen y el destino de ésta en

condiciones que permitan el fortalecimiento de la función social de la

organización.

El pensamiento estratégico es una manera de integrar la orientación de las

actuaciones con los métodos que se pueden emplear para llevarlas a cabo. En

definitiva, es una forma de integración de lo “político” y lo “técnico”. Lo esencial

para definir la actuación de una organización es recoger su cultura y sus valores,

ponerlos en relación con las características del entorno en el que está operando,

para plantear la producción de decisiones y de acciones que guíen lo que es, lo

que hace y por qué lo hace (Bryson, 1988). En suma, el planteamiento estratégico
es el proceso mediante el cual una organización define su futuro y los

procedimientos necesarios para alcanzarlo (Goodstein, 1993).

En este contexto, la gestión estratégica puede ser definida en los siguientes

términos:

Al proceso mediante el cual se transforma el pensamiento estratégico, el

conocimiento, el cambio organizativo es a lo que se denomina gestión estratégica.

42
Ibid, p. 110.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

410 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

La gestión estratégica contiene, al menos, tres diferentes vertientes (Thompson,

1990): por una parte, la estrategia en sí misma, la definición de una visión de

éxito para la organización y de los distintos caminos para alcanzarla; en segundo

lugar, la excelencia en la implantación de las estrategias para conseguir el cambio

deseado; en tercer lugar, la innovación para asegurar que la organización está

evolucionando en la dirección adecuada y que las estrategias definidas se van

revisando a lo largo del proceso para asegurar su perfeccionamiento, adaptación

y renovación.43

El proceso de gestión estratégica pone el énfasis en alcanzar la visión de futuro

de la organización atendiendo tanto a la formulación de estrategias que lo

permitan como a los modos de implantación de las mismas, sustituyéndolos

gradualmente el orden de importancia desde el inicio hasta el final del mismo.

Mientras en el comienzo se concentra el esfuerzo en la formulación, según se va

avanzando en el proceso, toma cada vez mayor importancia la implementación,

sin olvidar que ambas conviven a lo largo del proceso, siendo el énfasis otorgado

lo único que varía. Asimismo no pretende una ruptura traumática con el pasado,

sino una evolución en los planteamientos y acciones hacia el futuro, se manifiesta

como un proceso de gestión de la transacción entre la posición de la que la

organización parte y la posición que pretende alcanzar.

Resulta evidente que para conseguir cambios organizativos hay que pensar en

términos de implementación ya en la fase del diseño; el sólo planteamiento de

43
Ibid, p. 115.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 411
José Juan Sánchez González

las estrategias, abstraídas de su posterior ejecución, no hace que éstas produzcan

el cambio. Para conseguir que la implementación se pueda poner en marcha es

necesario que en la formulación se ponga especial cuidado en dos aspectos:

1) la identificación de los actores críticos que operan en el entorno y en el inte-

rior de la organización y 2) la generación de un consenso sobre la necesidad de

afrontar el proceso, incluyendo a los decisores clave en el diseño de las estrategias.

El proceso de gestión estratégica debe tener como referencia las orientaciones a

largo plazo, dónde se quiere y qué se quiere hacer, pero no olvidar las
orientaciones y acciones a largo plazo. De hecho, se deben diseñar acciones en

el plano temporal que contribuyan a ambos objetivos: la presentación de

resultados de impacto a corto plazo y la contribución para alcanzar la visión del

futuro. En el proceso de gestión estratégica existen seis aspectos que deben tomarse

en cuenta:44

1. La gestión estratégica implica en su inicio la realización de un análisis del

liderazgo organizativo, ya que el estilo de dirección influye de forma directa en

el diseño y en la puesta en marcha del proceso;

2. El manejo de los recursos, especialmente la gestión de recursos humanos

como instrumentos del cambio organizativo. La administración responsable es

aquella que rinde cuentas y responde a las demandas de sus ciudadanos, la que
incorpora el concepto de cliente desde la dimensión de ciudadano. Desde esta

definición adquieren importancia relevante las personas que están al servicio de

44
Ibid, p. 117-118.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

412 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

las organizaciones públicas, ya que una acción sobre ellas es requisito indispen-

sable para impulsar el cambio organizativo.

3. En el proceso de gestión estratégica, la información refuerza su calificación

como recurso básico. La actuación sobre la información contribuye a reforzar

dos importantes líneas de desarrollo: el apoyo a la adopción de decisiones y la

alimentación del proceso de elaboración de las estrategias.

4. Un tema estratégico es una tendencia o acontecimiento de dentro o fuera

de la organización que tiene una gran influencia para alcanzar el futuro deseado.

Una gran parte del esfuerzo de la gestión estratégica se concentra en identificar

los y el análisis de las tendencias, para formar una agenda de temas estratégicos

que facilite la anticipación a los cambios.

5. El análisis de FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas)

es un modo de agregación de la información, tomando como referencia la visión

de éxito. En ésta se toman en cuenta tanto los logros alcanzados, como los riesgos

y problemas del entorno.

6. El análisis de los agentes críticos, es otro sistema de ordenación de la

información, esta vez tomando como referencia a los distintos actores que afectan

o pueden ser afectados por los efectos o impactos de la acción organizativa. Se

trata de producir información, respecto a los agentes críticos, que ayude a la

organización a definir pautas de acción para relacionarse con ellos.

En el estudio de caso del Departamento de Salud Mental de Ohio, donde fue

aplicada la gestión estratégica, los resultados fueron benéficos para esta

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 413
José Juan Sánchez González

dependencia. Modificando su misión y sus metas básicas, su mezcla de servicios,

sus disposiciones de prestación de servicios, sus características de operación y

sus pautas de asignación de recursos.45 El concepto de estrategia sirve como

punto de partida útil o como concepto organizador para la teoría de la gestión

pública y la organización públicas. Las presiones dinámicas de la política y la

administración pública actúan simultáneamente sobre las organizaciones

públicas, forjando un contexto distintivo y un conjunto de limitaciones. Contener

de manera eficaz este campo de tensión de presiones internas y externas es tarea

principal y definitoria de la gestión pública.

Una gestión estratégica consiste en compromisos individuales y colectivos para

hacer cambios importantes en las cualidades fundamentales de una dependencia

pública y en sus relaciones con elementos clave del medio externo. El surgimiento

de esta estrategia se basa en una visión explícita y compartida del futuro de la

dependencia; esta visión es guiada por un conjunto de valores centrales que

permiten a los interesados principales y a sus partidarios, dentro o fuera de los

límites formales de la organización, emprender actos comunes e

interdependientes.46

Aunque para Roberts (1993) la gestión estratégica en las dependencias públicas

tiene aplicación limitada, sobre todo en los sistemas grandes y de múltiples

45
Frost-Kumpf, Lee, Wechsler, Barton, Ishiyama, Howard J. Y Backoff, Robert W. “La Acción Estratégica y el Cambio
Transformacional: El Departament of Mental Health de Ohio”. Barry Bozeman (coordinador). La Gestión Pública. Su Situación
Actual. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma de Tlaxcala,
F.C.E., 1998, pp. 195-214.
46
Ibid, p. 196.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

414 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

organizaciones. 47 No obstante, identifica cuatro áreas principales en que la

transferencia de la gestión estratégica basada en la organización resulta

especialmente problemática: 1) la formulación de las políticas de la dependencia;

2) la adaptación de la dependencia a su medio externo; 3) la aplicación de las

políticas de la dependencia y 4) la toma de decisiones.48

La gestión estratégica tiene como uno de sus objetivos la gestión local. Estos

cambios basados en la idea de que solamente un incremento cualitativo de la

idoneidad administrativa y de gestión de políticas, por parte de los funcionarios,

y de incremento de la participación organizada por parte de los ciudadanos,

puede hacer frente a los problemas que hoy enfrentan las comunidades.49 Orientar

cambios en la gestión local implica que la reforma abarca instancias relativas al

diseño de las políticas, la necesidad de modificaciones institucionales, el aumento

de la eficiencia en el gasto y la mejora de la gestión de los recursos humanos, la

generalización de instrumentos y mecanismos de gestión, así como la atención

y el servicio a los ciudadanos, el perfeccionamiento del control y la evaluación

de las políticas.

La orientación de la gestión estratégica es un campo de estudio que permite

comprender mejor a la organización pública en su entorno y en la medida como

47
Roberts, Nancy C. “Limitaciones de la Acción Estratégica en las Dependencias”. Barry Bozeman (coordinador). La Gestión
Pública. Su Situación Actual. México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma
de Tlaxcala, F.C.E., 1998, p. 216. En este artículo estudia al Departamento de Defensa de los Estados Unidos de América.
48
“Los modelos tomados de la gestión estratégica basada en las empresas no embonan bien en las organizaciones que
tienen grandes necesidades de coordinación y adaptación, y aún se tienen que crear nuevos modelos. Estamos en busca de
formas nuevas de organización social (Drucker, 1988; Jelinek, Litterer y Miles, 1986)”. Ibid, p. 237.
49
Estrada, Gabriela M. “Consideraciones para la Nueva Gestión Estratégica de los Gobiernos Locales”. VI Congreso
Internacional del CLAD, Argentina, 20010 www.clad.org.ve/anales6/estrada.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 415
José Juan Sánchez González

éste puede interactuar con el exterior. Como conjunto de técnicas administrativas,

la gestión estratégica contribuye a mejorar las organizaciones gubernamentales,

sin tener que llegar a excesos de recorte de personal o eliminación de estructuras

administrativas. En una posterior etapa, la gestión estratégica define sus acciones

estratégicas para concentrarse en su puesta en diseño, implementación y

evaluación.

6.2.3 Gestión intergubernamental

Una tercera orientación en el campo de la gestión pública, se dirige a la gestión

intergubernamental. Una manera de abordar esta nueva orientación, es a partir

de diferenciar a las relaciones intergubernamentales (RIG) y la práctica de la

gestión intergubernamental (GIG). Las RIG se refieren al análisis y a la comprensión

del conjunto de interacciones entre unidades, mientras que la GIG hace referencia

a la ejecución cotidiana de dichas interacciones.50

La noción de las relaciones intergubernamentales (RIG) sigue, en su sentido básico,

la definición propuesta de William Anderson (1960) a saber: un importante

contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de

gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación. Anderson hacía referencia

al sistema federal en los Estados Unidos, donde surge este concepto en la década
de 1930.51
50
Agranoff, Robert. “Las Relaciones y la Gestión Intergubernamentales”. Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto (comps.) La Nueva
Administración Pública. Madrid, Alianza Editorial, 1997, p. 125.
51
Anderson, William. Intergovernmental Relations in Review. Minneapolis, University of Minneapolis Press, 1960. Citado
por Robert Agranoff.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

416 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

El concepto de RIG resulta más accesible a la vista de cinco rasgos distintivos,

señalados por Wright (1988) para el caso de los Estados Unidos, aunque parece

tener una aplicación más amplia, lo cual supone su aplicación a otros países.52
En primer lugar, las RIG trascienden las pautas de actuación gubernamental

constitucionalmente reconocidas e incluyen una amplia variedad de relaciones

entre el nivel nacional y el local, entre el nivel intermedio (estatal, regional o

provisional) y el local, y/o entre las distintas unidades de gobierno local. A este

repertorio se deben añadir las unidades monofuncionales de gobierno, empresas

públicas, organizaciones sin fines de lucro y organizaciones parapúblicas (“quan-

gos” término con el que se conocen en el Reino Unido), que actúan en las fronteras

del sector público.

El segundo rasgo de las RIG es la importancia del elemento humano, constituido

por las actividades y actitudes del personal al servicio de las unidades de gobierno.

Wright (1988) sostiene que, en sentido estricto, no existen relaciones entre los
gobiernos y que únicamente se dan relaciones entre las personas que dirigen las

distintas unidades de gobierno.

Una tercera característica de las RIG es que las relaciones entre los empleados

públicos suponen continuos contactos e intercambios de información y de puntos

de vista. Wright (1988) opina que una de las preocupaciones centrales de los
participantes en las RIG es la de conseguir que los asuntos salgan adelante,

propósito que se alcanza a través de diversos mecanismos informales, prácticos

52
Wright, Deil S. Understanding Intergovernmental Relations. Belmont, California, Brooks/Cole, 1988.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 417
José Juan Sánchez González

y orientados a fines concretos, desarrollados dentro del marco formal y legal en

que se desenvuelven los distintos actores. En el Reino Unido, Rodees (1985) ha

definido a las RIG como una serie de reglas de juego que incluyen, entre otras, el
pragmatismo, la justicia, el compromiso, la despolitización y la confianza.

La cuarta característica identificada por Wright (1988) se refiere a que cualquier

tipo de empleado público es, al menos potencialmente, un participante en los

procesos intergubernamentales de adopción de decisiones. Si bien no es posible

saber con certeza cuántos actores gubernamentales intervienen en las decisiones

de las RIG, según una estimación a la baja de los Estados Unidos, el número

supera los 200,000 actores-participantes (Wright, 1988).

Por último, las RIG se caracterizan por su dimensión política. Wright (1988)

define este aspecto como el conjunto de las intenciones y acciones (o inacciones)

de los empleados públicos, así como las consecuencias de dichas acciones. La

dimensión política de las RIG exige el examen de las interacciones entre los

distintos actores de los diferentes niveles de gobierno que intervienen en la

formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas.53 Hesse

(1987) ha descrito en Alemania a las RIG como un proceso que supone la

transformación del federalismo tradicional en la elaboración conjunta de políticas

públicas, donde los actores pertenecientes a los tres niveles de gobierno persigue
sus propios intereses de forma interactiva en el marco del desarrollo de las políticas

públicas.
53
Ibid, p. 128.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

418 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

El concepto de RIG trasciende los enfoques constitucionales-legales, tanto acerca

de las divisiones entre gobiernos como en lo referente a sus respectivas

competencias y funciones. No pretende sustituir conceptos históricos, tales como

el federalismo o la estructura de los sistemas unitarios, sino complementarlos a

fin de tener en cuenta las nuevas realidades políticas y administrativas, fruto de

la expansión de los gobiernos (Elazar, 1987).54

Por su parte, la gestión cotidiana de los asuntos entre los gobiernos es un

componente de las RIG que está cobrando una progresiva relevancia. La gestión
intergubernamental (GIG) se refiere a las transacciones diarias o relaciones

informales entre los elementos gubernamentales componentes de un sistema

político-administrativo. En su calidad de función de las RIG subraya el proceso

de logro de objetivos, puesto que la gestión constituye un proceso mediante el

cual los empleados que intervienen encaminan sus actuaciones hacia procesos

concretos. Wright (1988) atribuye tres cualidades especiales a las GIG:

1. Su enfoque se centra en la resolución de problemas, es decir, es un proceso

basado en la acción que permite a los gestores de todos los niveles hacer algo
constructivo.

2. Proporciona un mecanismo para entender y funcionar con el sistema tal

como es, incluyendo perspectivas estratégicas que expliquen el cómo y el porqué

de los cambios interjurisdiccionales, así como unas directrices sobre cómo actuar

en el sistema.
54
Elazar, Daniel J. Exploring Federalism. Tuscallosa, University of Alabama Press, 1987. Citado por Robert Agranoff.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 419
José Juan Sánchez González

3. Un énfasis en los contactos y el desarrollo de redes de comunicación. La

GIG supone la intervención conjunta de las distintas partes para desarrollar

soluciones conjuntas aunque reconoce la importancia de las cuestiones jurídicas

y políticas, por lo que trata de ajustarse a ellas para llegar a acuerdos. La GIG es,

por tanto, un proceso complejo y sinuoso de acción conjunta que persigue ar-

ticular formas de actuación conjunta en el campo de la gestión pública.

La relevancia de dichas actuaciones de gestión pública ha sido identificada en

varios contextos. Existe el interés de algunos autores en las características

interorganizativas de la resolución de los problemas intergubernamentales que

implica incontables niveles de gobierno y de agencias privadas. Las divisiones

de responsabilidades, los marcos de decisiones y los intereses divergentes

conducen a la necesidad de ofrecer acciones políticas coordinadas a través de

redes y organizaciones autónomas, pero a la vez, interdependientes, donde las

capacidades colectivas de una serie de participantes son esenciales para resolver

los problemas de forma eficaz, o donde las actuaciones de las unidades

individuales han de tener presentes las consideraciones políticas más generales.

Agranoff (1997) señala que el estudio de las redes en la puesta en práctica de

políticas intergubernamentales nos ha llevado a centrar más la atención en la

GIG como un enfoque para resolver problemas a través de los contactos y las
comunicaciones. En el Reino Unido, Rodees (1985) apunta a una serie de reglas

del juego entre las que destaca el pragmatismo, el consenso, la imparcialidad, el

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

420 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

compromiso y la territorialidad. Pero hay algo más significativo que se identifica

como una serie de estrategias de gestión intergubernamental: la utilización

burocrática de los recursos, la entrada de las autoridades locales en los procesos

de decisión del centro, la consulta con las autoridades locales, la negociación e

intercambio de recursos, la confrontación sobre la inconformidad, la búsqueda

de aliados en los otros gobiernos, los incentivos financieros que se ofrecen y la

creación de competencias profesionales y la simplificación profesional al dividir

los problemas.55

Wright (1984)56 señala que la actual, es una era de la GIG por tres razones

principales, las cuales están ligadas al crecimiento y la complejidad de las

relaciones y configuraciones intergubernamentales:

1. La creciente importancia de la conducta basada en el cálculo, por ejemplo,

la necesidad de sopesar los costes y los beneficios de las subvenciones (federales),

de intervenir en el juego del reparto de fondos mediante fórmulas y de evaluar el

riesgo que supone el incumplimiento de las normativas frente al coste del

cumplimiento;
2. El juego de la fungabilidad, o la capacidad de desviar o intercambiar los

recursos recibidos para un propósito concreto a fin de conseguir otro;

3. La sobrecarga del sector público, lo que conduce a un coste excesivo, a la

ineficiencia y a la sobreregulación.
55
Ibid, p. 146.
56
Wright, Deil S. “Managing the Intergovernmental Scene: The Changing Dramas of Federalism, Intergovernmental Rela-
tions and Intergovernmental Management”. En William B. Eddy (ed.) Handbook of Organization Management, New York,
Marcel Dekker, 1984. Citado por Robert Agranoff

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 421
José Juan Sánchez González

Estas condiciones han resaltado el papel de los gestores públicos. La complejidad,

interdependencia, incertidumbre y riesgo crecientes son todos factores que han

fortalecido la posición de los actores con experiencia, preparación y

conocimientos, son atributos que los gestores públicos deben desempeñar para

ocupar las responsabilidades que le son asignadas.

Los gestores públicos, tanto los que trabajan en gobiernos locales o regionales

como los empleados en el gobierno central, desempeñan un papel clave en la

implementación de los programas intergubernamentales. Según Rosenthal (1984),

la GIG es diferente porque la responsabilidad de realizar un servicio o garantizar

su cumplimiento generalmente incumbe a una organización, pero su consecución

corre a cargo de otras agencias.57 El autor sugiere que existen cuatro condiciones
de esta forma “indirecta de gestión”:

1. Que la responsabilidad esté compartida a través de los niveles de gobierno

u organizaciones involucradas en un programa;

2. Que sea probable que las personas en las distintas agencias

gubernamentales tengan opiniones diferentes respecto a aspectos importantes,

como los objetivos del programa;

3. Que el programa y las relaciones entre los gestores estén en marcha;

4. Que los mecanismos o instrumentos se especifiquen para el intercambio

de recursos e información a través de las fronteras organizativas formales.

57
Rosenthal, Steven R. “New Directions in Evaluating Intergovernmental Programs”. Public Admistration Review, No. 44,
pp. 469-476.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

422 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

Agranoff (1997) señala que han surgido una gran variedad de técnicas de GIG de

dichas experiencias indirectas. 58 El campo de la GIG muestra diversas

interpretaciones que marcan la diferencia con una orientación distinta dentro de

las relaciones intergubernamentales (RIG).

Por lo que respecta a los modelos, existen cuatro de gestión intergubernamental.59

Desde el modelo basado en relaciones de autoridad entre los sujetos, hasta el

modelo exclusivo, donde los distintos niveles de gobierno cuentan con sus ámbitos

de actuación y donde se dan pocas ocasiones para la colaboración. El tercero

estaría en el modelo interdependiente, que es el más representativo del

funcionamiento de las relaciones intergubernamentales donde la función del

gobierno involucra simultáneamente unidades nacionales estatales y locales al

igual que otro tipo de organizaciones no gubernamentales.

El cuarto modelo se trata de la gestión en red. En los últimos años se ha venido

configurando una nueva fórmula de gestión de los asuntos públicos, que ha

hecho énfasis en el contexto comunitario, basada en aspectos cualitativamente

diferentes a la gestión pública tradicional en lo relativo a los actores, a las

relaciones entre sector público y privado, a las relaciones entre centro y periferia,

entre otros.60

58
Agranoff señala diez planteamientos utilizados: 1) planificación estratégica, liderazgo y visión; 2) contactos entre los
empleados públicos; 3) influencia de los recursos intergubernamentales y privados; 4) fomento de la capacidad; 5) exenciones,
programas modelo y programación especial; 6) desregulación y flexibilidad regulatoria negociada; 7) elaboración conjunta
de políticas o colaboración en el proceso de la elaboración de políticas; 8) disminución del alcance de la supervisión central;
9) cooperación horizontal y desarrollo de redes y 10) reorganización gubernamental/enfoques del grado de eficiencia.
59
Mondragón Ruiz de Lezana, Jaione. “La Gestión Intergubernamental: las Relaciones Intergubernamentales en España”. En
Olías de Lima, Blanca. La Nueva Gestión Pública. Madrid, Prentice Hall, 2001, pp. 319-320.
60
Crespo González, Jorge. “Gestión Pública y Gestión Intergubernamental en la Unión Europea”. En Olías de Lima, Blanca.
La Nueva Gestión Pública. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 354.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 423
José Juan Sánchez González

El concepto de gestión intergubernamental se aleja de la idea de buscar soluciones

estratégicas de carácter general ante la complejidad del sistema

intergubernamental, adoptando más bien una postura modesta y limitada ante

las cuestiones intergubernamentales. Se caracteriza por aspectos como son: 1) la

búsqueda de la solución de problemas (problem solving); 2) la capacidad para

hacer frente a las situaciones (coping capabilities); y 3) la formación de redes

donde los contactos y las informaciones son mecanismos imprescindibles para

la resolución de los problemas.61

En suma, la gestión intergubernamental constituye un proceso mediante el cual

los trabajadores intervienen encaminando sus actuaciones hacia objetivos

concretos, resaltando la importancia del trabajo de los empleados públicos y sus

intentos de realizar los ajustes necesarios que permitan sacar adelante los

programas emprendidos.

6.2.4 Gestión de recursos humanos

Un cuarto campo de estudio de la gestión pública es la gestión de las personas

(gestión de recursos humanos). Ello se debe a la importancia central de las per-

sonas en la gestión de las organizaciones de la tercera ola, así como poner al ser

humano como primer elemento a considerar. Esta tendencia se observa en teóricos

de la organización (Mintzberg, 1989; Etzioni, 1989), en analistas de la cultura de

61
Mondragón Ruiz de Lezana, Jaione. Op. cit., p. 323.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

424 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

las organizaciones (Peters y Waterman, 1982) y, desde luego, en estudiosos de la

gestión de la calidad (Deming 1986, 1989). Las bases en que se fundamenta esta

propuesta son, ante todo, funcionales, centradas en mejorar la eficacia y eficiencia

de las organizaciones. También las obras de Maslow (1954), McGregor (1960) o

Argyris (1957) han influido desde criterios más humanísticos en la configuración

actual del planteamiento.62

Para Villoria (1997) junto a esta tendencia general hacia la consideración de la

persona como elemento esencial de la organización, otro importante conjunto

de transformaciones sociales, políticas y económicas ha generado un entorno

diferente al taylorista en la gestión de los recursos humanos. Esta gestión ha sido

modificada por tres grandes corrientes de cambio: a) las corrientes políticas, que
han establecido un freno a la explotación en el trabajo, especialmente con el

desarrollo de los principios del Estado social y la legislación protectora; b) las

corrientes tecnológicas, que han simplificado los trabajos manuales y abierto

nuevas formas de empleo; c) las corrientes sociales, con el desarrollo de las

relaciones laborales y d) el nuevo papel del empleado en la organización.

Una definición mínima de gestión de recursos humanos “incluye un amplio

conjunto de decisiones y acciones que afectan la relación entre una organización

y sus empleados, y pretende adecuar la actuación de los empleados a la misión

62
Villoria, Manuel. “La Gestión de las Personas en las Administraciones Públicas Postburocráticas: un Enfoque Estratégico”.
Bañon, Rafael y Carrillo, Ernesto (comps.) La Nueva Administración Pública. Madrid, Alianza Editorial, 1997, p. 125.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 425
José Juan Sánchez González

y a las estrategias de la empresa o institución”.63 Así, la gestión de personal debe

ser una herramienta al servicio de la eficacia organizativa. Su principal razón de

ser es ayudar a la organización pública a alcanzar su objetivos. Para ello, la

gestión de recursos humanos impulsa acciones dirigidas a desarrollar la

motivación y el compromiso de los empleados, a fortalecer la cultura común y a

mejorar sus competencias profesionales.

Villoria (1997) considera que las tendencias generales y algunas de las

implicaciones que para la gestión de recursos humanos que se presentan son:

1. Una mayor diversidad de la fuerza de trabajo;

2. Buscar el equilibrio entre la responsabilidad en el trabajo y las necesidades

familiares;

3. Globalización, con la consiguiente competencia en el marco de una

economía mundial, frente a los requerimientos de cada país;

4. En un entorno complejo, diverso y en constante cambio, se precisa la

expansión de la planificación estratégica de recursos humanos como columna

vertebral de la gestión estratégica de los mismos;

5. Mayor participación y capacitación del empleado, siguiendo la tendencia

de poner al empleado en el centro de las decisiones de la organización y

considerarlo como el principal activo, conlleva la tendencia a una mayor

63
Cisternas, Xavier. “Los Recursos Humanos en las Administraciones Públicas: un Enfoque de Gestión”. En Losada Marrodán,
Carlos. ¿De Burócratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestión Aplicadas a la Administración del Estado. Washington, Banco
Interamericano de Desarrollo, 1999, p. 291. Algunos autores señalan que toda organización que quiera sobrevivir en este
entorno globalizado, competitivo y de conocimiento debe: a) invertir en capital humano; b) formar e instruir a los recién
llegados al puesto o la organización; c) instruir a todos en la resolución de problemas para mejorar la calidad; d) capacitación
específicamente a los directivos.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

426 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

participación de éste y a una capacitación (empowerment) del mismo para tomar

decisiones;

6. La naturaleza cambiante del trabajo futuro: formación y desarrollo para

una fuerza de trabajo basada en el conocimiento, pero que no puede perder de

vista los valores esenciales de lo público;

7. El crecimiento de expectativas del empleado y la necesidad de equilibrar

demanda y coste;

8. El crecimiento de las expectativas de la sociedad con respecto al servicio

público.

Para abundar más sobre el punto de colocar al empleado como centro de la

organización, deben considerarse las implicaciones que esta tendencia tiene

para la gestión de recursos humanos como son: a) la necesidad de promocionar

el trabajo de equipo frente al individualismo; b) el desarrollo de grupos de trabajo

semiautónomos y, en general, de nuevas formas de microestructuras organizativas;

c) la búsqueda de mecanismos para premiar y reconocer a los grupos de trabajo;

d) la generación y desarrollo de habilidades transversales en los empleados; e) el

eficaz uso del rediseño de puestos con la consiguiente variedad de habilidades y

la preocupación por el enriquecimiento de tareas y responsabilidades; f) la

necesidad de permitir al empleado ver la identidad de su tarea en el marco de la

organización, y el significado de la misma; g) reforzar la posibilidad de una

coherente rotación en puestos de trabajo que favorezca el mantenimiento de la

capacitación del empleado; h) promover la autonomía del empleado, de manera

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 427
José Juan Sánchez González

que tenga libertad para seleccionar las respuestas propias al entorno; i) favorecer

los sistemas de retroalimentación, de forma que el empleado goce de la posibilidad

de conocer la eficacia de su esfuerzo; k) desjerarquizar las organizaciones y

aplanar las estructuras, favoreciendo la responsabilidad y el diálogo.64 Aunque

debe considerarse la diferencia entre gestión pública y privada:

Una gestión de los recursos humanos de la administración como si fueran los de

una empresa privada podría colisionarse gravemente con el Estado de Derecho

e incluso con la propia democracia, que requiere siempre una administración

objetiva, imparcial y garantista de los procedimientos colectivamente

establecidos.65

La gestión de personal de la administración pública necesita una profunda

reconfiguración, pero sin olvidar los ineludibles lazos de las organizaciones

públicas con los valores democrático-constitucionales. Y ello porque la gestión

de recursos humanos en la administración pública no ha de tener como simple

objetivo, auxiliar en la dirección eficaz y eficiente de una gran empresa, sino

algo que incluye lo anterior y lo enriquece: ha de sostener y profundizar la

democracia. Sea cual fuere el nuevo modelo de gestión pública, no puede

olvidarse que la administración pública debe servir con objetividad los intereses

generales de la sociedad.

64
Ibid, p. 247.
65
Ibid, p. 250.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

428 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

En el ámbito de los servicios públicos, darle importancia a las personas parece

incuestionable, cualquiera que sea el enfoque utilizado. Por lo que no es de

extrañar que los reformadores de la administración pública acentúen, casi sin

excepción, la necesidad de revisar y potenciar las políticas y prácticas de la

gestión pública de los recursos humanos.66

Para mejorar la gestión de recursos humanos pueden dirigirse cuatro ejes

fundamentales: 1) descentralizar la gestión de personal y cambiar el papel del

departamento de recursos humanos; 2) planificar los recursos humanos en función

de la estrategia; 3) flexibilizar la gestión de recursos humanos para responder a

las necesidades de los servicios y 4) desarrollar prácticas de gestión de recursos

humanos para aumentar la productividad y para fortalecer el compromiso de los

empleados.67 Esto se debe que hay que reconocer que los recursos humanos son

decisivos para el éxito de cualquier organización. Las capacidades de una

organización no son otras, que las propias de las personas que en ella trabajan.
Se puede comprar o copiar la mejor tecnología o los sistemas de trabajo más

avanzados, pero si no se cambia la forma en que las personas piensan y se

comportan, no se conseguirán resultados cualitativamente diferentes.

Para Longo (1990) cabe preguntarse hasta qué punto la orientación a la flexibilidad

sintetiza en realidad orientaciones plausibles de mejora en cualquiera países o

66
Longo Martínez, Francisco. “Modernizar la Gestión Pública de las Personas: los Desafíos de la Flexibilidad”. V Congreso
del CLAD. www.clad.org.ve.
67
Cisternas, Xavier. “Los Recursos Humanos en las Administraciones Públicas: un Enfoque de Gestión”. Op cit. p. 293.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 429
José Juan Sánchez González

entornos. Parece en principio que la expresión resultaría aplicable sobre todo a

contextos en los que las prácticas de personal adolecieran de una rigidez

normativa y procedimental. Éste sería el caso de buena parte de los modelos

profesionalizados, basados en sistema de mérito –si empleamos el léxico

anglosajón- de función pública –si optamos por la terminología de Francia y

España-, o de servicio civil –como se hace en Iberoamérica. Por el contrario, si

habláramos de modelos que siguen la lógica del spoil system o botín político,

como es el caso en buena parte de los países latinoamericanos, sería dudoso que

las prioridades pasaran por flexibilizar. De hecho, la combinación de elementos

rígidos y flexibles, en proporciones por determinar en cada caso, caracteriza un

diseño correcto de las políticas de gestión pública de los recursos humanos.

La cuestión resulta menos simple de lo que parece, por las tres siguientes razones:

1) los sistemas de botín político no excluyen la existencia de elementos de rigidez

(la libre adscripción por lealtades políticas existentes en algunos países

latinoamericanos); 2) también en los países dotados de un sistema de méritos es

necesario desarrollar y perfeccionar los sistemas de garantías, para evitar riesgos

de politización y 3) la migración de los modelos del primer tipo a los del segundo,
no tienen porque hacerse al precio de copiar elementos disfuncionales existentes

en éstos últimos.

A este respecto, se afirma que existen dos visiones diferentes del mismo problema.

La primera de estas visiones de la flexibilidad se basa en una percepción

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

430 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

dominante de las personas como restricción y pone el acento en la reducción

de los costes de personal. Enlaza con los discursos empresariales de la reingeniería,

el downsizing, las competencias clave y la empresa red, orientándose a la

detección y eliminación de excedentes, así como de una inspiración eficientista.

La segunda visión tiende a percibir a las personas más bien como oportunidad, y

pone el acento en la flexibilidad de la gestión pública de recursos humanos

como apoyo a la creación de valor por parte de las personas. Sintoniza con los

discursos empresariales de calidad total, prácticas de alto rendimiento, y con las

orientaciones de la modernización administrativa más basadas en la idea servicio

público, de mejora de la receptividad, o de conversión del administrado en cliente.

Por ello, se requiere orientar la gestión pública de recursos humanos a la

flexibilidad, lo que supone afrontar algunos desafíos trascendentes que afectan

a: 1) la gestión del empleo (incorporación de personas idóneas para las tareas

que deben realizarse es la primera de las exigencias); 2) la planificación y

organización del trabajo (la mejora del aprovechamiento de los recursos

humanos); 3) la gestión del rendimiento (el estímulo a las mejoras en el

rendimiento de los empleados públicos constituye uno de los principales desafíos

de la gestión pública); 4) la gestión del desarrollo y aprendizaje (la adquisición y

desarrollo de capital intelectual que constituye un activo principal que debe ser

gestionado) y 5) a la propia organización de recursos humanos (el principal

protagonista es el directivo de línea, llamado a recibir de la organización

atribuciones y responsabilidades ).68 La gestión de las personas ha cambiado

68
Ibidem.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 431
José Juan Sánchez González

radicalmente, por lo que es necesario mostrar sus implicaciones en la gestión

pública.

Por lo tanto, debe destacarse el ámbito de la gestión de los recursos humanos

como uno de los elementos centrales de los procesos de transformación de la

gestión pública para generar mayores capacidades en las administraciones

públicas, así como para desarrollar los nuevos modelos de relaciones para la

prestación de servicios públicos.69

6.2.5 Gestión del conocimiento

Otra de las orientaciones más importantes en la gestión pública, particularmente

en España, es la gestión del conocimiento. Este concepto se encuentra ligado a

la teoría del capital intelectual y a la utilización de Tecnologías Informáticas (TI).

En una perspectiva más amplia, dentro del Estado se encuentran las empresas,
las familias de los empleados y los empleados como sujetos, de manera que la

incorporación de conocimientos debe ser una función del gobierno que debe

comenzar en los inicios con los sujetos. Son ellos los que trasladan esta cultura
de aprendizaje permanente en su entorno y son las empresas, entre otras, las que

capitalizan los conocimientos que depositan los empleados para crecer y

desarrollar el país.70

69
Salvador Serna, Miguel. “El Papel de las Instituciones en la Gestión de las Administraciones Públicas”. Reforma y Democracia.
Venezuela, CLAD, No. 20. junio de 2001, p. 76.
70
Belly, Pablo. “El Estado como Generador de Conocimientos”. Belly Knowledge Management. 2001.
www.gestiondelconocimiento.com.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

432 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

La gestión del conocimiento no es un concepto de moda,71 sino que encierra

una amalgama de estrategias que provienen básicamente de la experiencia con

la gestión empresarial, la psicología, los recursos humanos, y el conocimiento

que se ha de tener sobre cado uno de los componentes de una organización: sus

trabajadores, sus clientes y sus proveedores.72

La gestión del conocimiento es el proceso mediante el cual adquirimos,

generamos, almacenamos, compartimos y utilizamos conocimiento, información,

ideas y experiencias para mejorar la calidad en el cumplimiento y desarrollo de

la misión de la organización.

Gestión del conocimiento para evitar perderlo, para aprender de él, para mejorar
la toma de decisiones, como riqueza de crecimiento personal y también

organizacional, capitalizando el potencial de los recursos humanos, empoderando

a los sujetos a los con los que estamos trabajando y mejorando la calidad en
nuestro trabajo. En definitiva, gestionar bien para crecer todos. Compartir para

aprender. Aprender y, nuevamente compartir; compartir para volver de nuevo a

prender y alimentar, una y otra vez, la espiral interminable del conocimiento.73

71
Otras definiciones son: “Gestión del Conocimiento es el proceso de administrar continuamente conocimiento de todo
tipo para satisfacer necesidades presentes y futuras, para identificar y explorar recursos de conocimiento tanto existentes
como adquiridos y para desarrollar nuevas oportunidades”. Ann Macintosh propone: “La Gestión del Conocimiento envuelve
la identificación y análisis del conocimiento tanto disponible como el requerido, la planeación y control de acciones para
desarrollar activos de conocimiento con el fin de alcanzar los objetivos organizacionales”. Benki von Roth, Andrea. “Gestión
del Conocimiento y la Competitividad”. Mastermind Global Information, 2000. www.gestiondelconocimiento.com.
72
Flores Vivar, Jesús. “Gestión del Conocimiento: ¿Nueva Estrategia Empresarial o Simple Concepto de Moda”. Nakua
Technologies, 2000. www.gestiondelconocimiento.com.
73
Gradillas Reverté. María. “Propuesta para la Formulación de una Estrategia de Gestión del Conocimiento”. Ayuda en
Acción, 2000. www.gestiondelconocimiento.com.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 433
José Juan Sánchez González

Udaondo (2000) considera que en castellano, debe entenderse por Gestión del

Conocimiento la suma de los dos conceptos (Knowledge Management) que es la

capacidad que tiene la organización para administrar el acervo de conocimientos

del que actualmente dispone.74 Este concepto es complementario al de Learning

Organization (la organización que aprende, también traducido como

“organización inteligente”) que se refiere a la capacidad que tiene la empresa de

aprender, es decir, de generar nuevos conocimientos. La gestión del conocimiento

como el esfuerzo de una organización por conseguir, organizar, distribuir y

compartir los conocimientos entre todos los empleados.

En realidad, recientemente se ha descubierto que en las organizaciones el primero

y principal de los activos disponibles, es el capital intelectual que poseen las

personas que las constituyen. Por ejemplo, en la antigüedad el único activo era

la tierra, después en las industrias los activos eran las máquinas, en la actualidad

el principal activo de las organizaciones (públicas o privadas) son las personas.

El capital intelectual75 en una empresa se encuentra compuesto por cuatro

componentes: 1) los activos del mercado (marca, clientes, distribución, etc.);

2) los activos de propiedad intelectual (productos del “know how” propiedad de

la empresa); 3) los activos de infraestructura, centrados en el individuo (lo que la

gente sabe hacer); y 4) los activos centrados en la gestión y cultura corporativa

74
Udaondo Durán, Miguel. “La Gestión del Conocimiento”. Airtel Movil, 2000. www.gestiondelconocimiento.com.
75
El capital intelectual es aquel conjunto de esos activos intangibles que suponen la generación de una mayor valoración de
la organización.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

434 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

(lo que nuestra organización y la forma de hacer las cosas es capaz de generar

de cara al futuro).76 Mientras que para otros autores, el capital intelectual se

encuentra conformado por: el Capital Humano (información sobre el empleado,

sus aptitudes, habilidades, capacidad de aprendizaje, etc.), el Capital Estructural

(información sobre la cultura de la organización, características, estructuras y

filosofía de trabajo), y por el Capital Relacional (relativo a los contactos con

entornos externos a la organización).

La gestión del conocimiento es el conjunto de procesos y sistemas que permiten

que el capital intelectual de una organización aumente en forma significativa,

mediante la gestión de sus capacidades para resolver los problemas en forma

eficiente (en el menor espacio de tiempo posible), con el objeto final de generar
ventajas competitivas sostenibles en el tiempo. Gestionar el conocimiento

significaría la gestión de todos los activos intangibles que aportan valor a la

organización en el momento de conseguir capacidades, o competencias

esenciales y distintivas.77

Para alcanzar la gestión del conocimiento se requieren tres conceptos: las perso-
nas, la tecnología y la comunicación. Esto que genera una nueva riqueza que se

denomina competencias. Para gestionar estas competencias, las organizaciones

orientadas a la gestión del conocimiento se mueven en torno al ciclo de creación

del conocimiento, cuyo valor es generar valor agregado.

76
Ibid, p. 4.
77
Carrión, Juan. “Introducción Conceptual a la Gestión del Conocimiento”. www.gestiondelconocimiento.com.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 435
José Juan Sánchez González

Desde el punto de vista de la empresa privada, frente a la visión tradicional de la

empresa centrada en el producto, surge una nueva visión que organiza todos los

procesos de la compañía pensando en la satisfacción del usuario. Este cambio

de enfoque no es producto de la casualidad o el capricho de los gestores, surge

como una respuesta a la necesidad de adquirir, retener y fidelizar usuarios en un

mercado intensamente competitivo en el que el cliente dispone de una variedad

de opciones entre las que se puede elegir y es el único en toma la decisión final.

En el caso de la administración pública aunque las circunstancias sobre la

competitividad no sean las mismas que en el entorno puramente empresarial,

existe un necesidad semejante fomentada por la marcha de personal propio, así

como la existencia de contratación de personal de asistencia técnica cuya rotación

en estos últimos tiempos es muy elevada. Con este propósito surgió el concepto

de gestión del conocimiento que estaría constituido por todas aquellas actividades

y procesos que permiten generar, buscar, difundir, compartir, utilizar y mantener

el conocimiento de una organización, con el fin de incrementar su capital

intelectual y aumentar su valoración dentro de su entorno de mercado.78

Por su parte, para Enebral (2000) la gestión empresarial ha evolucionado desde

las últimas décadas y mucho más si nos remontamos al comienzo del siglo.79

Desde Taylor y Fayol que iniciaron una etapa de gestión científica basada en la

78
Lozano, Mercedes Ma. “Aproximación a la Gestión del Conocimiento. Una Visión Práctica”. Gerencia Informática de la
Seguridad Social, 2000. www.gestiondelconocimiento.com.
79
Enebral Fernández, José. “Cien Años de Management”. Formación y Consultoria, S.A., 2000.
www.gestiondelconocimiento.com. Aquí se toman algunos argumentos de este apartado.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

436 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

mejora de la productividad. Después del experimento de Hawrthorne con Elton

Mayo, Mary Parker Folleerr y Chester Barnard que apuntaban a una gestión al

lado humano de la organización. En la década de 1950, McGregor, Maslow y

Herzberg, insistieron en el potencial disponible en los trabajadores y aportaron

valiosas ideas en torno al tema de la motivación. Para 1954 Peter Drucker

publicaba The Practice of Management, un clásico de la literatura en el que

impulsaba una gestión empresarial.

En la década de 1960, aparecía El Lado Humano de la Empresa (The Human

Side of Enterprise) de Douglas McGregor en el que formulaba sus conocidas

teorías “X”, e “Y” (alineando la primera al taylorismo y revolucionaria la segunda)

relativas al comportamiento de los trabajadores. Otros autores que contribuyeron

a la evolución del management fueron: Likert, Levitt, Kotler, Allen, Mintzberg,

Burns, Schon, Argyris y McClelland.80

En la década de los ochenta se comenzó a predicar el enfoque de calidad, que

ya había empezado en la años de 1950 con Deming y Juran en Japón. La gestión

occidental comenzaba a prestar más atención al modelo japonés y esto quedó

patente en algunos libros como el de Pascale y Athos (The Art of Japanese Man-

agement, 1981) o el de Ouchi (Theory Z, 1981). Pero quizá la obra más importante

apareció en 1982 fue En Busca de la Excelencia (In Search of Excellence) de

Peter y Waterman que contribuyó a la difusión de este tipo de literatura y en

80
Ibid, p. 3.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 437
José Juan Sánchez González

particular, a sensibilizar sobre aspectos de la gestión cuya importancia se había

olvidado.

Peter Senge insistió, al comienzo de la década de 1990, en el concepto de

learning organization en su importante obra The Fiffth Discipline. Texto que

postula la necesidad del pensamiento sistémico dentro de las organizaciones y

del que puede decirse que ha alimentado el debate en beneficio de la evolución

del management. Hammer hablaría por su parte de la reingeniería de los procesos

y que constituye una de las vetas actuales de la gerencia empresarial.

Para este autor, la gestión por competencias se abre paso porque efectivamente

había personas cuyos perfiles no encajaban del todo en los puestos que ocupaban.
La gestión del conocimiento sería uno de los últimos eslabones del manage-

ment, en el sentido de que reconoce que el conocimiento no resulta de una

consecuencia inmediata de la información. La gestión del conocimiento

representa una propuesta iberoamericana dentro de la gestión pública, enfatizando

la importancia de activos intangibles que enriquecen a cualquier organización.

6.3 Futuros alternativos de la gestión pública

Los futuros alternativos de la gestión pública son variados. Se pueden identificar

variados futuros específicos. El primero construido por Dunleavy y Hood (1995)

que afirman que al observar el paso de la Administración Pública Progresiva

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

438 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

desde la óptica de la teoría cultural a la Nueva Gestión Pública (NGP) permite

entender las críticas presentes, así como los futuros de la NGP. Parece poco

probable que estas críticas desaparezcan. Cada una de ellas enraiza con una
visión válida, internamente coherente e históricamente recurrente de la gestión

pública.81

Como una clara oposición a las opiniones de Osborne y Gaebler (1992), según

las cuales existe un movimiento inevitable y global hacia un único modelo de

Nueva Gestión Pública, estos autores sugieren que los posibles escenarios del
futuro son múltiples y variados. También defienden que las reformas del sector

público incorporan asuntos que van más allá de las más inmediatas

consideraciones de costo y calidad, que alcanzan una naturaleza constitucional.

Cuadro No.6.1
Futuros alternativos para la gestión pública

Nivel bajo de separación Nivel alto de separación

público-privado público-privado

Alto grado de generalización Modelo de reja cerrada Estado burocrático

de las reglas Proveedores privados, manuales de Extender la provisión pública a
procedimientos (juridificación), sin través de organizaciones públicas
mediación política. específicas.
Ejemplo: la sanidad americana en Ejemplo: el estilo tradicional del
los ochenta. sector público alemán.

Bajo grado de generalización Estado mínimo-comprador Modelo descabezado

de las reglas Máxima presencia corporativa, el Sector público específico pero
Estado como “consumidor turbulento, sin gestores
inteligente”. responsables.
Ejemplo: el gobierno de los Ejemplo: las universidades
Ángeles. británicas.

Fuente: Tomado de Dunleavy y Hood, Op. cit. p. 110.

81
Dunleavy, Patrick y Hood, Christopher. “De la Administración Pública Tradicional a la Nueva Gestión Pública. Ensayo
sobre la Experiencia Modernizadora de Diversos Países Desarrollados”. Gestión y Análisis de Políticas Públicas, Madrid,
INAP, No. 3, mayo-agosto 1995, p. 110.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 439
José Juan Sánchez González

Dos de los escenarios de futuro plasmados en el cuadro No. 6.1, (los cuadrantes

bajo-izquierda y alto derecha) ya nos son familiares. El de arriba de la derecha,

que se denomina Estado burocrático (public bureaucracy state) se asocia a un

sector público específico, con unas competencias básicas y con formas de operar

distintas y bien definidas. El escenario de abajo a la izquierda, llamado Estado

mínimo-comprador (minimal purchasing state), representa un mundo donde las

tareas del gobierno consisten en contratar y donde las grandes empresas privadas

dominan la provisión de los servicios públicos, de forma parecida a lo que ha

sucedido con los negocios de la comida rápida.82

El “modelo descabezado” (beadless chicken model) supone que los servicios

públicos son a la vez gestionados en exceso y en defecto. Son excesivamente

gestionados a nivel de las organizaciones individuales, pero conjuntamente sub-

gestionados, ya que no existe un sistema de dirección. Las reglas generales que

se aplican al sector público se relajan o abandonan. Nadie reconoce su propia

posición en el sistema.

El “modelo descabezado” comporta una estructura donde no existe un responsable

identificable de la gestión pública, lo cual es muy común en algunas fragmentadas

organizaciones gubernamentales. Las organizaciones públicas existentes efectúan

maniobras dentro de su terreno de juego, en función de una racionalidad indi-

vidual, pero no prestan ninguna atención a la racionalidad colectiva de las

82
Ibid, p. 111.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

440 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

estrategias del sector público, ya que no existen normas claras que delimiten

responsabilidades y marquen las pautas de trabajo. El gran riesgo en este modelo,

es la transformación gradual de la calidad y los problemas relacionados con la

inestabilidad, la sobreposición y confusión de responsabilidades, circunstancias

que han guiado la reforma de los centros de las metrópolis británicas y americanas

en el pasado.

El “modelo descabezado” es únicamente una posibilidad abstracta y teórica.

Algunas de las reformas contemporáneas del sector público tienden a situarnos

precisamente en ese sector del cuadro No. 6.1. A pesar de que oficialmente se

promociona el cuadrante bajo de la izquierda (Estado mínimo-comprador), en la

práctica fuerzas múltiples presionan en esta dirección. De aquí que de hecho los
cuerpos públicos permanezcan tan estables a pesar de la retórica de su apertura,

incluso en Estados con aspiraciones de reforma tan radicales como Nueva

Zelanda.

Para Dunleavy y Hood (1995) la reforma de la gestión pública es propensa al

“modelo descabezado”, al menos siempre que se produzca el abandono de una

burocracia uniforme e inclusiva. El continuo desarrollo de fuerzas en poderes

rivales dentro del sector público puede exacerbar las tendencias mencionadas.

Lo que no está tan claro es si el “modelo descabezado” es una posibilidad

permanente para la gestión pública o si se trata únicamente de un estilo de

gestionar que debe dejar paso a otros.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 441
José Juan Sánchez González

Igualmente interesante es el cuadro alto de la izquierda, al que se ha denominado

el “modelo de la reja cerrada” (grid lock model). En el estilo de la “reja cerrada”

no se da una distinción estricta entre los proveedores privados y los públicos:

incluso muchos de los servicios públicos pueden ser prestados por corporaciones

privadas. Sin embargo, al mismo tiempo, se desarrollan normas de procedimientos

fuertes y tendencialmente completas, de tal manera que la provisión efectiva de

los servicios queda muy delimitada por las reglas.

Tal como sucede con el “modelo descabezado”, tampoco es demasiado

complicado identificar las tendencias que conducen la gestión pública hacia el

“modelo de la reja cerrada”. El aumento de los litigios asociado a las normas de

los seguros de todo riesgo, el incremento de la presión reguladora ejercida tanto

desde la Unión Europea como desde los propios Estados, y la proliferación de

códigos de conducta gubernamentales podrían estar provocando el efecto práctico

de alterar la libertad de gestión que reclaman las reformas de la administración

pública actuales, provocando la ubicación del sistema de gestión en la zona del

“modelo de la reja cerrada”.83

Tanto el “modelo descabezado” como el de la “caja cerrada” tienen

potencialidades y debilidades. La virtud más obvia del “modelo descabezado”

es su capacidad potencial para liberar fuerzas dinámicas y emprendedoras

83
Ibid, p. 112. Aunque también existen debilidades, como es el caso del “modelo descabezado” que puede provocar
duplicaciones, errores de precio muy elevado y la tendencia a la baja de los estándares de calidad que nos alejan de las
buenas prácticas de la gestión pública. Por su parte, los aspectos reglamentarios más estrictos del “modelo de la reja cerrada”
pueden provocar cierta rigidez y limitaciones, así como costos desmesurados y un elevado número de disputas sin resolver.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

442 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

reprimidas, para golpear estructuras anquilosadas y, en definitiva, para incorporar

disposiciones de innovación y de competitividad que estaban ausentes de las

aproximaciones tradicionales de gestión pública. En contraste, el “modelo de la

reja cerrada” es capaz de evitar las arbitrariedades y los caprichos que un poder

de gestión desenfrenado puede incorporar.

Un análisis realista de las dinámicas de la gestión pública debería alejarnos de

una comparación exclusivamente teórica entre las ventajas y los inconvenientes

de los mercados o de las jerarquías y, en cambio, llevarnos a considerar también

los menos examinados casos intermedios. Como sucede con todos los caminos

hechos con la mejora de las intenciones, la ruta hacia el estilo de gestión más

mercantil puede desembocar en situaciones inesperadas y desagradables.84

El segundo futuro de la gestión pública, es el que diseñan Emmert, Crow y

Shangraw (1993) 85 quienes a partir de estudios futurólogos presentan una versión

diferente a la de Dunleavy y Hood (1995). A partir de la idea de que el arte del

futurista es conocer lo que, por esencia, es inconocible: la tarea es sumamente

compleja. Emmert, Crow y Shangraw identifican ocho corrientes futuras:

1. La complejidad social y organizacional: La mayoría de los futuristas cree

que las estructuras y los procesos organizacionales y sociales se volverán cada

84
Ibidem.
85
Emmert, Mark A., Crow, Michael y Shangraw, R.F. Jr.. “La Gestión Pública en el Futuro: la Postortodoxia y el Diseño de la
Organización”. Barry Bozeman (coordinador). La Gestión Pública. Su Situación Actual. México, Colegio Nacional de Ciencias
Políticas y Administración Pública, Universidad Autónoma de Tlaxcala, F.C.E., 1998, pp. 455-474.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 443
José Juan Sánchez González

vez más complejos. Esta complejidad es producto de varias fuerzas, incluyendo

una creciente interdependencia entre organizaciones y sectores, el cambio

tecnológico, mayores demandas a las organizaciones y la globalización de las

interacciones. La mayor interdependencia entre niveles de gobierno, diversas

dependencias, los sectores públicos y privados y hasta entre naciones-estados

añadirá un nivel expansivo de complejidad en las organizaciones públicas. De

hecho, las organizaciones gubernamentales resultarán anacrónicas, ya que se

constituyeron para satisfacer necesidades de una sociedad mucho más sencilla.

Por tanto, la gestión pública será mucho más compleja y diversificada.

2. La privatización y la interacción entre los sectores público y privado. Los

futuristas consideran que continuará la tendencia hacia una mayor interacción

entre los sectores públicos y privados, y la dependencia cada vez mayor de

soluciones del sector privado a problemas públicos. Puede que continúe la

eliminación de las fronteras de separación entre los sectores públicos y privados

afectando a los fines, medios y técnicas de la gestión pública.

3. La continuación del cambio tecnológico. Hay consenso ente los futuristas

de que el ritmo del cambio tecnológico se intensificará y que las innovaciones

tecnológicas tendrán efectos significativos para las organizaciones. Casi todos

los futuristas ven a la tecnología como el motor del cambio. El avance tecnológico,

por un lado, exigirá mayores calificaciones técnicas a la fuerza laboral, la habilidad

de incorporar cambios a las estructuras organizativas, y por otro lado, una

capacidad de generar recursos para aprovechar las tecnologías y responder a los

problemas que broten de ellas.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

444 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

4. Recursos y desarrollo limitados del sector público. Toda la bibliografía

futurista predice un crecimiento modesto del tamaño del gobierno y de los recursos
de que disponga. Hasta los que esperan auges económicos, no creen que el
gobierno crezca en forma considerable. En realidad, muchos predicen una relativa
contracción del tamaño y función del gobierno. Como resultado de estos recursos
limitados, se extenderán los esfuerzos por aumentar la productividad tanto en el
sector público como en el privado, según Drucker (1986). Se pedirá a los
administradores públicos que encuentren maneras más eficientes de prestar
servicios y de enfrentarse a cuestiones públicas.
5. Diversidad de la fuerza de trabajo y la clientela. Todos los futuristas
convienen que la fuerza laboral y la ciudadanía de los países desarrollados
continuarán haciendo más diversa su composición. Esta diversidad adoptará
muchas formas, incluso la racial, étnica y cultural. A esta conformación se le ha
llamado “sociedad mosaico”. Esta diferenciación complicará la prestación de
servicios y las demandas que se hagan a las organizaciones públicas, requiriendo
soluciones hechas a la medida de condiciones laborales, en lugar de soluciones
universales.
6. El individualismo y la responsabilidad personal. Gran parte de los futuristas
predice una mayor independencia de la persona respecto de las grandes
instituciones, en particular de las instituciones gubernamentales, a favor de la
autoconfianza y la aceptación de mayor responsabilidad personal. Habrá una
redefinición general de las funciones de las personas y la sociedad, con énfasis
en las distinciones individuales y no en la homogeneidad. Se supone que esta
tendencia acelerará el avance hacia la privatización y el voluntarismo. Los usuarios

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 445
José Juan Sánchez González

del sector público se mostrarán menos tolerantes de las instituciones que no

están orientadas hacia el servicio.
7. La calidad de la vida y el ambientalismo. Existe consenso entre los futuristas
en el sentido de que el interés en la calidad de vida se intensificará, y que éste
movimiento incluirá una mayor preocupación por la calidad del ambiente. Se
dará por resultado una reducción de la importancia del trabajo como interés
central de la vida, conduciendo a ciertos cambios en las actitudes del trabajador.
Las preocupaciones por la calidad de vida echarán mayores cargas sobre las
dependencias gubernamentales para que aseguren que sus actividades sean
“ambientalmente neutrales”.
8. Transiciones, continuidad y no revolución. Todos los futuristas ven en el
futuro cambios importantes y hasta espectaculares. Sin embargo, casi todos dicen
que estas transformaciones ocurrirán dentro de los marcos generales de nuestras
estructuras sociales, políticas e institucionales. Ninguno de los futuristas considera
cambios revolucionarios.

Para Emmert, Crow y Shangraw (1993) la teoría y la práctica administrativas y de

las organizaciones actuales están desfasadas con la naciente dinámica de nuestra
sociedad, y muy mal equipadas para el futuro. Estos principios sirvieron dentro
de un medio estable y benévolo, pero muchos han perdido su utilidad.86

86
Ibid, p. 473. A partir de estas tendencias y tomando en cuenta las políticas llevadas a cabo por uno de los programas más
modernos, como es el programa Environmental Restoration and Waste Management (o programa EM) del Departamento de
Energía de los Estados Unidos de América, los autores proponen un diseño futurista con las siguientes características: 1)
incorporar supervisión y responsabilidad externas como premisa, no como reflexión ulterior; 2) diseñar límites y estructuras
organizacionales que se parezcan a una amiba, no a una pirámide; 3) integrar “asociados” externos en la fase de diseño; 4)
establecer un compromiso parar resolver problemas y aprender, no para aplicar soluciones; 5) unir los procesos de planeación
estratégica y de aplicación; 6) hacer que la adquisición, análisis y distribución de información estratégica sea una actividad
central; 7) unir la planeación estratégica y la presupuestación en forma significativa; 8) los diseños de la organización
deberán estar centrados en el cliente y 9) hacer que los sistemas de personal responsan a las necesidades de los empleados
y la organización.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

446 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

Contrastando con la opinión de Dunleavy y Hood (1995) estos autores establecen

tendencias que pueden modificar el futuro de la gestión pública.

El tercer futuro de la gestión pública es el que propone Peters (1997) quien prefiere
sugerir seis alternativas futuras de la administración pública.87 La construcción
de cada escenario se caracteriza por los siguientes elementos:

1. Continúa el statu quo (diagnóstico-agotamiento): la opción más lógica

para el futuro de la administración pública es una continuación del presente y
con eso la continuada incoherencia resultante de varias décadas de extensa
actividad en la reforma administrativa;
2. La alternativa del mercado (diagnóstico-monopolio): para hacer funcionar
mejor al gobierno teniendo el análisis de mercado de las dificultades en juego,
la estrategia obvia es la de eliminar el monopolio y crear una competencia para
los servicios públicos.
3. Participación en el gobierno (diagnóstico-jerarquía): mejorar la
participación en las organizaciones es una alternativa a las reformas basadas en
el modelo de mercado. El concepto de participación se utiliza para reformar el
personal y las funciones gerenciales del gobierno.
4. El Estado flexible (diagnóstico-permanencia): si la permanencia es el
problema para el gobierno, entonces la solución obvia es desarrollar los medios
para reducir el grado de permanencia tanto de las organizaciones como de los
contratos laborales de los individuos.
87
Peters, Guy. “Futuras Alternativas para la Administración Pública”. Gestión y Análisis de Políticas Públicas, Madrid, INAP,
No. 7-8, septiembre 1996-abril 1997, pp. 6-10.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 447
José Juan Sánchez González

5. Gobierno desregulado (diagnóstico-demasiadas reglas): otro argumento

muy conocido del gobierno es que muchas de las aparentes disfunciones del

sector público surgen de la existencia de demasiadas reglas, que se suponen

como inherentes al gobierno. Estas reglas limitan la capacidad del gobierno para

responder a las condiciones cambiantes y hacen que el suministro de servicios a

través del sector público resulte más caro de lo que sucede en el mercado.
6. Vuelta al statu-quo (diagnóstico-erosión valorativa): una opción para

reaccionar frente a las numerosas reformas de las últimas décadas es volver a

algunos de los valores y procedimientos tradicionales del gobierno que existían

antes de que estas reformas comenzaran. Estas reformas han producido un cierto

número de resultados beneficiosos para el gobierno y para el público, pero

también han impuesto costes sustanciales.

Concluye el autor que lo que se puede predecir con certidumbre es que el

conjunto de reformas actuales del sector público no será el último. La experiencia

de los profesionales del gobierno es que cada reforma engrenda la próxima ronda

de reformas. Así, la reforma vuelve a seguir a la próxima reforma.88 Incluso las

reformas pueden ser explicadas analizando la naturaleza de las presiones, el

tamaño y espectro del sector público tradicional, las ambiciones de los gobiernos,

las estructuras de la política doméstica y la oportunidad administrativa. Los

programas de reforma que se persiguen en varios países están caracterizados por

distintas contradicciones y numerosas paradojas.89
88
Ibid, p. 11.
89
Wright, Vincent. “Redefiniendo el Estado: las Implicaciones para la Administración Pública”. Gestión y Análisis de Políticas
Públicas, Madrid, INAP, No. 7-8, septiembre 1996-abril 1997, p. 27.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

448 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE
Capítulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestión Pública

Por último, hay quien considera que mediante la revisión de las técnicas que se
están utilizando en la gestión privada se pueden establecer las tendencias futuras
de la gestión pública (Olías, 2001). Entre las técnicas más recurrentes se
encuentran: el ABC (Actividad Basada en los Costes); Benchmarking; el EVA
(Economía del Valor Añadido); Calidad Total; Reingeniería y Gestión de
Proyectos.90 Todas estas técnicas, que a su vez comprenden otros muchos
instrumentos de gestión, no pueden adaptarse a la gestión pública por su propia
naturaleza pública. Sin embargo, representan orientaciones dentro del sector
público.

Tomadas en conjunto se pueden establecer las tendencias en la Nueva Gestión

Pública: 1) el peso creciente otorgado al entorno y a los clientes; 2) la búsqueda
de una visión de conjunto; 3) la selección rigurosa de objetivos y especialización;
4) la preocupación por el futuro o la prospectiva; 5) la importancia de los costes
y 6) la consideración del personal como factor crítico. En realidad, el futuro de la
gestión pública depende, en primera instancia, de sus propias transformaciones
internas y en segundo lugar, de los cambios realizados en el entorno del propio
gobierno.

Asimismo, sólo en la medida que se agudice el ingenio, la reforma de la gestión

pública irá acompañada del desarrollo de teorías nuevas y originales de gestión
en el futuro próximo. Los problemas con que se enfrenta el Estado son tales que
éste se convertirá en el vivero de la innovación en el terreno de la gestión.

90
Olías de Lima, Blanca. (coord.) La Nueva Gestión Pública. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 29.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 449
José Juan Sánchez González

Pero para poder pasar de la imitación a la innovación, la gestión pública requiere

de nuevos cimientos teóricos. La función de la gestión pública es hacer frente a

los problemas estructurales en el plano superior, a diferencia de la gestión privada

que se ocupa de gestionar el cambio incremental en un nivel más inferior.91 La

labor crucial de la gestión pública es reconocer la aparición de estos problemas

y emprender acciones de alcance general para ponerles remedio y evitar la

turbulencia que se produciría en caso contrario.

91
Metcalfe, Les. “La Gestión Pública: de la Imitación a la Innovación”. Op. cit., pp. 65-66.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

450 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 Conclusiones

La Gestión Pública es una orientación dentro de un objeto

de estudio mayor: la Administración Pública. Para explicar

su origen, desarrollo y estado actual sólo es posible cuando

se asocia a la disciplina que en el campo de estudio donde

surge. Se trata de una orientación reciente que proviene de

la voz inglesa management, que se caracteriza por

investigaciones empíricas basadas en estudios de casos

“exitosos” de los cuales se extraen recomendaciones de tipo

generalizables aplicables al ámbito público.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 451
José Juan Sánchez González

A pesar de lo que afirman los gestores privados, la gestión nace en el sector

público y no en la empresa comercial. La primera aplicación sistemática de la

gestión se realiza en el ejército de los Estados Unidos. Incluso, tanto en el ejército

como en la universidad moderna, la gestión es aplicada de manera consistente.

Aunque es necesario aclarar, que su mayor desarrollo se realiza en la gestión

privada, durante el desarrollo del siglo XX.

Por ello, coincidimos por lo señalado por Peter Drucker (1999), en el sentido

que de manera general existen tres revoluciones: 1) la revolución industrial; 2) la

revolución de la productividad y 3) la revolución de la gestión. La diferencia

entre cada una de ellas depende de la importancia del conocimiento y su

aplicación. En la revolución de la gestión, el saber se aplica de manera directa al

saber mismo. Después de la Segunda Guerra Mundial la gestión, comienza abrirse

camino como una orientación propia en la Administración Privada para ser

traslada posteriormente en la Administración Pública.

En el nivel teórico, el origen primogénito de la gestión pública se encuentra

asociado a la voz management. Omar Guerrero (1999) sostiene acertadamente

que la palabra management proviene del siglo XVIII cuando significaba “manejo

o doma de caballos”, luego se convierte en sinónimo de manejo o administración;

en francés era sinónimo de governer y administration; en el Reino Unido la voz

management se usaba como una categoría gubernamental, mientras que en

España y Francia se prefería el uso del vocablo administración.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

452 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE

La Gestión Pública tiene como método de estudio de manera predominante el

estudio de caso. A partir del análisis de un caso específico, los investigadores

extraen conclusiones que se pretende se conviertan en generalizaciones y que

de acuerdo a este criterio tendrían que convertirse en teorías. Esta situación resulta

controversial debido a que los estudios de caso, no pueden aplicarse de manera

universal y no se pueden aplicar todos los conocimientos que supuestamente se

han adquirido. Como sea, se trata de una método práctico que tiene todavía

serias deficiencias cognoscitivas, epistemológicas y teóricas.

La Gestión Pública no es una ciencia independiente, debido a que tiene un

objeto de estudio que comparte con la Administración Pública y el estudio del

objeto es reciente, empírico, factual y de carácter institucional. En realidad, se

trata de un conjunto de técnicas que pueden aplicarse al sector público, con las

consiguientes limitaciones y especificaciones en cada caso. Para que la Gestión

Pública pueda lograr un mayor rigor científico requerirá de estudios con mayor
consistencia y argumentación, que permitan alcanzar conocimiento acumulable

y aplicable a la Administración Pública.

En el nivel práctico, la gestión pública ha transitado de una gestión pública

tradicional, a una gestión eficientista (gerencial) y después a una gestión de

calidad. En este contexto, algunos países como Australia, Reino Unido y Nueva
Zelanda comienzaron a realizar un conjunto de políticas con orientación al

cliente, la búsqueda de mejorar la eficiencia y eficacia, mayor poder a los gestores

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 453
José Juan Sánchez González

públicos y una gradual separación de organizaciones que toman decisiones y de

organizaciones operativas. Entonces nace la New Public Management (Nueva

Gestión Pública), también impulsada por la OCDE y el Banco Mundial, entre

otras. El soporte teórico de la Nueva Gestión Pública proviene de la elección

pública (public choice) y las teorías gerencialistas privadas que consideran que

dichas aplicaciones pueden ser implementadas de manera automática en el sec-

tor público.

Tanto, Christoher Hodd (1991, 1994), Aucoin (1990, 1995), Moore (1995), Lynn
(1998), así como Guerrero (1999), Bozeman (1987, 1993), Goodsell (1993) y

Frederickson (1993) han criticado la mayoría de los argumentos que sustentan la

Nueva Gestión Pública, particularmente los trabajos de Osborne y Gaebler (1992)

y de Barzelay (1992). La Nueva Gestión Pública no es una teoría administrativa,

sino más bien una filosofía administrativa. Presenta grandes deficiencias teóricas

que muestran que la Nueva Gestión Pública no es un modelo universal y aplicable

a todos los países en sus sistemas de gobierno, por el contrario, tienen enormes

limitaciones y obstáculos en su implementación. Mientras que en la

Administración Pública Progresiva (APP) se señalan las deficiencias del modelo

burocrático y de la intervención del Estado, en la Nueva Gestión Pública se

identifican los errores del gerencialismo y el supuesto modelo posburocrático y

del mercado. En realidad, la Nueva Gestión Pública es una moda pasajera que
ya forma parte del cementerio de enfoques dentro de la Administración Pública.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

454 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE

El uso del concepto de gestión pública presenta una complejidad problemática.

Mientras que su primer uso –gestión- corresponde a un reconocimiento de esta
voz en el campo de la Administración y la Administración Pública. En las
siguientes utilizaciones –gestión privada, gestión empresarial y gestión de calidad-
se muestra la influencia del gerencialismo, la elección pública y el neoliberalismo
como franco ataque al papel del Estado y su maquinaria de intervención: la
administración pública. Un uso que pretende desenmascar el contenido real de
la gestión pública por la excesiva influencia de la Nueva Gestión Pública es el
propuesto por Guerrero (1999) que la denomina la “endoprivatización”, es decir,
la privatización de la gestión pública. A partir de este planteamiento y de otros,
han surgido nuevos argumentos teóricos y trabajos críticos a la Nueva Gestión
Pública, que permiten dar surgimiento a un uso más adecuado de la gestión
pública como una verdaderamente “gestión pública”. Es probable, que este sea
el germen para darle a la gestión pública su carácter “público” y “político” como
nos refiere Moore (1995).

La Nueva Gestión Pública en acción (como actividad y práctica) se encuentra

enmarcada en los supuestos establecidos por la OCDE. Puede afirmarse que la
primera generación de políticas públicas provienen del Consenso de Washing-
ton, que muestran el ataque más directo al Estado. Políticas como la privatización
de empresas públicas, la desregulación económica, el achicamiento del aparato
público, el saneamiento de las finanzas públicas y la búsqueda de un “gobierno
mínimo” muestran los instrumentos para desmantelar al Estado de Bienestar o
Interventor.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 455
José Juan Sánchez González

Para tratar de compensar los efectos perversos y el debilitamiento del Estado,

surge la segunda generación de políticas públicas bajo el Consenso de la OCDE.
Estas propuestas enfatizan la eficiencia y la eficacia con legitimidad, mayor
descentralización y un contenido ético en la función pública. Aunque esta etapa
no logra garantizar la capacidad de respuesta del Estado, frente a profundas y
estructurales demandas de la sociedad en los países latinoamericanos. Por tanto,
se debe impulsar una nueva generación de políticas públicas basadas en el
Consenso del CLAD, que tiene como prioridades: alcanzar un desarrollo
económico sostenido; combate frontal a la pobreza y la desigualdad de
oportunidades; atacar la corrupción y las prácticas desleales en el interior de la
administración pública; y en general, generar una Nueva Gestión Pública
aplicable a las características y necesidades de los países de la región. Las políticas
de la Nueva Gestión Pública, en este contexto, sólo representan una más de las
opciones para mejorar la función pública, además de aquellas que fueron
probadas exitosamente durante la ola de reformas administrativas en las décadas
de 1970 y 1980.

Con la Nueva Gestión Pública la ciencia de la administración pública ha sido

reducida de ciencia social a un paradigma singular, que tiende a ser descalificado
a favor de una denominación que tradicionalmente era parte de su definición y
alcance de estudio: public management. Asimismo, la irrupción del paradigma
New Public Management (Nueva Gestión Pública), es una reminiscencia añeja
que incorpora las técnicas privadas a la administración pública, pero ahora se
realiza mediante la vía de la economía neoclásica (Guerrero, 2000).

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

456 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE

Este desconcierto, ha provocado que la Ciencia de la Administración Pública

sea reducida a un mero paradigma. Se trata de una campaña difamatoria a través
de muchos instrumentos, aunque los argumentos utilizados en su contra no
cuentan con los sustentos teóricos necesarios. En realidad, los académicos y
practicantes de la Nueva Gestión Pública lo refieren como público, cuando por
su naturaleza y propósitos más bien se trata del manejo privado de lo público.
Una solución a este problema es el redescubrimiento de la voz Administración
Pública, reivindicando su utilidad conceptual, sin menosprecio alguno del uso
que puedan ofrecer nuevos o renovados paradigmas.

El estudio de la Administración Pública, titular formal del poder público y elemento

del sistema político, es de por sí un estudio político, como lo es también el
estudio de su funcionamiento y de la gestión pública que realiza. Aunque existen
aportaciones sobre el limite entre la política y la administración, no resuelven el
problema central de la Ciencia Administrativa ya que no supone la construcción
científica sobre la gestión administrativa que, además se encuentra ensamblada
con las decisiones políticas y su estudio (Baena del Alcazar, 2000).

La Nueva Gestión Pública se empeña en suprimir a la política como fuente del

Estado y de tal manera situarlo alrededor del concepto técnico de manejo. Manejo,
no policy, sugieren sus promotores. En realidad, este es una de sus mayores
debilidades debido a que la Nueva Gestión Pública se encuentra basada en la
política, pues como público todo manejo que concierne al Estado está involucrado
de manera inevitable con la política (Guerrero, 2000).

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 457
José Juan Sánchez González

Si son válidas las evaluaciones recientes (Kraemer y Perry, 1989) de la

investigación y la teoría de la Nueva Gestión Pública, entonces esta “disciplina”

aún no está capacitada para ocupar un lugar junto a las Ciencias Sociales más
maduras y teóricamente ricas en conocimiento. Como campo de estudio, la

gestión pública se ha descrito de modo diverso; se dice que está del lado “blando”

(el análisis de políticas está del lado “duro”) y se le considera más como un
oficio que como una disciplina (Liebman, 1963). En realidad, la investigación y

la teoría de la gestión pública han recibido mejores calificaciones por su aspecto

práctico y su utilidad (Graciano y Rehfuss, 1974)

Para resolver el problema de la supuesta cientificidad de la gestión pública, una

de las formas en que se puede avanzar en la teoría de la gestión pública y mantener

una relación saludable con la práctica y la aplicación consiste en seguir

empleando una definición vaga del término teoría, lo cual no resuelve el carácter

empírico de la gestión pública (Bozeman 1993).

Ajena a las presiones del mercado, la Administración Pública no había

experimentado la misma urgencia por atender a los dictados de economía,

eficiencia y eficacia. Sus principios de organización y funcionamiento se

orientaban a satisfacer el imperativo burocrático de la aplicación universal y

uniforme de las normas, sin reparar demasiado en recursos ni resultados. Esta es

una razón para entender la dificultad de trasladar el bagaje conceptual y práctico

del management hacia la Administración Pública (Echevarría y Mendoza 1999).

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

458 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE

El problema era su interpretación perversa y restringida, se tendió a considerar el

management como un conjunto de técnicas universales, igualmente aplicables

a todo tipo de organizaciones, al tiempo que se le relacionaba casi exclusivamente

con la racionalización de estructuras y procedimientos, la depuración técnica

de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de

los empleados públicos. A partir de la aplicación de los postulados de la Nueva

Gestión Pública se puede constatar las limitaciones de los mecanismos de mercado

y de redes, lo que conduce a una revalorización y reconceptualización del rol

del Estado (Narbondo y Ramos, 2001).

Por ello, la administración pública constituye el canal de responsabilidad (ac-

countability) ante los representantes políticos, y a través de ellos ante la ciudadanía

en su conjunto, por la formulación e implementación de las políticas públicas.

Este rol del Estado en la elaboración de las políticas públicas, se basa en que aún

en el proceso más negociado, éste no es un actor más, sino que es el único actor
que puede desarrollar la capacidad de tener una visión de conjunto y expresar el

interés general.

Asimismo, la Nueva Gestión Pública ha tenido una influencia en la agenda de

los países en desarrollo, pero tiene un alto grado de retórica en la práctica. La

Nueva Gestión Pública es solo una de los tipos de reformas que se pueden
implementar en dichos países. Esto se debe a que la Nueva Gestión Pública es

inapropiada para los países en desarrollo debido a sus problemas de corrupción

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 459
José Juan Sánchez González

y su incapacidad administrativa de apego a la ley. Algunos casos en realidad son

historias de fracaso donde sus políticas no pudieron llevarse a cabo. Las iniciativas

de la Nueva Gestión Pública en dichos países, requieren tomar en cuenta los

factores de contingencia, y en general, las características nacionales de cada

país. Las reformas a la administración pública necesitan determinar sus propias

prioridades y guiarse por las necesidades de cada situación específica. Las reformas
bajo la Nueva Gestión Pública- son mucho más que las tres “E” (economía,

eficiencia y eficacia), por lo que sugiere incluir dos más: experimentación y

eclecticismo. La búsqueda de soluciones a los problemas de gobierno en los

países en desarrollo requieren de una visión más amplia que permita apegarse y

adecuarse a las necesidades específicas y particulares de cada nación.(Polidano,

1999).

Se presenta a la Nueva Gestión Pública como un fenómeno internacional, por lo

que sus principales políticas pueden aplicarse a cualquier país sin importar su
grado de desarrollo. Sin embargo, en los hechos los países implementan diferentes

reformas a la administración pública en distintos momentos y por diferentes

razones. (Hughes y O’Neil).

No hay un solo management, sino muchos, parcialmente complementarios, pero

también contradictorios, fruto de un conocimiento que surge de la experiencia y

que, por lo tanto, es consustancialmente empírico y adaptativo. Hay cosas que

el management puede resolver, y basta buscar los conceptos y técnicas apropiadas.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

460 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE

Sin embargo, el management podría contribuir a resolver, pero sólo si se basa en

la innovación y descubrimiento de conceptos y técnicas adaptadas a los problemas
que enfrenta; no basta con copiar ni descubrir mejores prácticas; existe la
necesidad de una aproximación innovadora en la gestión pública. Finalmente,
el éxito en la aplicación del management consiste en aceptar que muchos de los
problemas que enfrenta la transformación del Estado no se pueden resolver
válidamente mediante recursos de la gestión privada, sino de otras aproximaciones
diferentes.

Por su parte, la governance contribuye a recuperar el elemento político en la

Administración Pública. Mientras que la gestión pública fortalece las capacidades
administrativas del gobierno, la governance intenta mejorar las capacidades
políticas del gobierno. Por ello, la gestión pública requiere del ingrediente político
para alcanzar los objetivos previamente establecidos.

Una propuesta sólida en la que puede mostrarse la importancia de la govern-

ance y la gestión pública es la de Moore (1995). Para este autor, aunque muchas
de las técnicas de la gestión empresarial son igualmente aplicables al sector
público, se plantean de manera errónea ya que el sector público crea valor de
una manera diferente al sector privado. El sector público a pesar de poder crear
valor en la provisión de determinados bienes y servicios que el sector privado no
puede producir, fundamentalmente crea valor en la manera en que produce
dichos bienes, es decir, a través del diálogo comunitario, la participación social
y el respeto a los valores constitucionales y democráticos.

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 461
José Juan Sánchez González

La gestión política debe ser entendida como el esfuerzo por movilizar la autoridad

política y la legitimidad por un propósito, puede ser particularmente importante

para las organizaciones que regulan e imponen la ley. Sin el apoyo público para
ayudarles en la tarea de la imposición, no pueden alcanzar el grado de

conformidad que necesitan para la consecución de sus objetivos.

La governance no es una fórmula mágica, sino tan sólo, una visión y praxis

diferente del gobierno, orientada en función de la sociedad civil y de la

ciudadanía, que utilizará la negociación, el pacto y el consenso, antes que la

jerarquía, la fuerza y la imposición sin diálogo. A partir de esta influencia de la

governance a la gestión pública, el resultado deberá ser un modelo más pluralista,

más abierto, participativo, innovador, creativo, finalista y gerencial. Este modelo

debe estar fundado en la misión y en los valores democráticos a desarrollar, y en

logro de los máximos resultados al servicio del ciudadano (Canales, 2001).

A nuestro parecer, sólo puede entenderse de manera adecuada a la gestión pública

con la vinculación a la governance. De la governance la traducción más usual y

generalizada es la gobernabilidad; pero no es la única. También existe la

gobernación como una función de gobernar; la capacidad de gobernar que se

presenta como opción para entender la gobernabilidad en otra dimensión: no

hay sociedades gobernables e ingobernables, lo que hay son gobiernos con

capacidad o incapacidad de gobierno. La gobernanza que no resulta familiar y

que otros sugieren que es más útil la palabra gobernancia. Incluso, algunas

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

462 (Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas)
 GESTIÓN PÚBLICA Y GOVERNANCE

instituciones como el Banco Mundial sugiere utilizar “buen gobierno” como

alternativa para destacar la importancia de la búsqueda de consensos, acuerdos

y coordinación en la esfera de la gestión pública. Sea cualquiera el uso de la voz

governance, la conclusión será la misma: toda gestión pública es en principio y

al final una gestión política.

A pesar de todo lo expuesto, existe un consenso entre los estudiosos de la mate-

ria en el sentido de que la Gestión Pública tiene un futuro. Primero, a partir de

“atributos” que pueden lograr que la gestión pública sea una gestión pública.
Entre ellos se destacan su dimensión democrática; su dimensión política; su

dimensión económica; la importancia de la legitimidad y credibilidad de la

sociedad; la relevancia de la búsqueda de la innovación y la creatividad en el

ámbito público.

Segundo, nuevos campos de estudio donde la gestión pública intenta priorizar y

destacar su contribución a la Administración Pública. Pueden señalarse entre

otros: la gestión ética que destaca a la ética como fundamento de la gestión

pública; la gestión estratégica como conjunto de herramientas para darle a una

orientación y rumbo a las organizaciones públicas; la gestión interinstitucional

como actividades y tareas propias de la coordinación vertical y horizontal de las

actividades gubernamentales; la gestión de recursos humanos (gestión de

competencias) para revalorar el papel de las personas dentro de las organizaciones

y la gestión del conocimiento como reconocimiento de los activos intangibles

Mención Honorífica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teóricas, y teórico-prácticas) 463
José Juan Sánchez González

de las organizaciones que no se pueden cuantificar, pero que son enormemente

valiosos en la consecución del interés público.

Por tanto, se requiere “publificar” a la gestión pública, es decir, extraer la riqueza

de lo público en las relaciones entre la sociedad y el Estado. La propuesta sostiene

que la sociedad civil debe participar en la democracia para generar mayores

alternativas de participación ciudadana y de control social, para poner como

objetivo de la reforma administrativa posburocrática, la “publificación” donde

las relaciones sociales tienen por escenario la sociedad misma (Cunill, 1997).
Sólo en esa vía, la gestión pública tendrá futuro, rumbo, permanencia, identidad

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