UNIDAD II:
El Gasto Público: Naturaleza y Clasificación:
1. Aspectos conceptuales del gasto público.
La conceptualización de los gastos públicos ha cobrado extraordinario interés en los estudios
modernos de las finanzas públicas.
Raul Rios y Mario Fornaciari reproducen en su libro "Finanzas Públicas" una cita del
Profesor Guillermo Ahumada que dice: "Podemos definir el gasto público diciendo que él
consiste en una erogación monetaria realizada por una autoridad competente, en virtud de una
autorización legal y destinada a fines de interés colectivo."
Por su parte, Dino Jarach en su libro "Finanzas Públicas: Esbozo de una Teoría general",
presenta el siguiente concepto de gasto público: "Los gastos públicos constituyen las
erogaciones que efectúa el Estado para adquirir bienes instrumentales o intermedios y
factores para producir bienes y servicios públicos; para adquirir bienes de consumo a
distribuir gratuitamente o contra el pago de una retribución directa a los consumidores; o bien
para transferir el dinero recaudado con los recursos a individuos o empresas, sin ningún
proceso de producción de bienes y servicios."
Ambas definiciones coinciden en afirmar que el gasto público corresponde a erogaciones
gubernamentales destinadas a obtener o producir bienes y servicios públicos con los que se
tratará de satisfacer necesidades a individuos y empresas de la colectividad.
2. Clasificación del gasto público de acuerdo con las diferentes técnicas
presupuestarias.
Existen diversos criterios para clasificar el gasto público. Los desembolsos gubernamentales
se ordenan tomando en consideración elementos y características que a su vez originan
diferentes clasificaciones.
Clasificación Clásica o Desde el Punto de Vista de la Administración.
En la visión clásica tradicional de las Finanzas Públicas, el gasto público se clasifica en
Gastos Ordinarios y Gastos Extraordinarios, lo cual responde a un criterio puramente
administrativo.
Gastos Ordinarios:
Son aquellos que se destinan a cubrir las actividades y operaciones de carácter normal y
periódico en las instituciones públicas; por ejemplo, los gastos de sueldos y salarios.
Gastos Extraordinarios:
Son aquellos desembolsos que se realizan de manera no habitual ni periódica por una entidad
en determinadas circunstancias; por ejemplo, los originados por guerras, catástrofes naturales
y desastres.
La principal diferencia entre los gastos Ordinarios y los Extraordinarios está determinada por
el carácter de periodicidad, es decir, que los gastos ordinarios son de carácter periódicos,
permanentes y se presentan en cada ejercicio presupuestario para la misma actividad
funcional, mientras que los gastos extraordinarios carecen de periodicidad y por tanto no
aparecen siempre para la misma actividad operativa en cada ejercicio fiscal.
Clasificaciones Modernas del Gasto Público y sus objetivos básicos.
Las clasificaciones contenidas en este estudio son solo algunas de las tantas que han sido
elaboradas y utilizadas con diferentes propósitos en los últimos tiempos. En este apartado se
tratan aquellas consideradas de mayor importancia para el análisis económico-financiero,
tales como:
1. Institucional
2. Funcional
3. Económica
4. Por Programas
Analicemos el contenido operativo de cada una de ellas, a fin de identificar con propiedad sus
objetivos básicos e importancia para las finanzas públicas.
3. Los clasificadores presupuestarios.
El Sistema Presupuestario Dominicano, contiene tres componentes fundamentales, los
Ingresos, los Gastos y el Financiamiento. El primero de ellos se refriere a las estimaciones de
los recursos que el Estado espera percibir o recaudar, el segundo, a la utilización de estos
Ingresos para cubrir diversos conceptos, y el último, representa los recursos, que en términos
netos, han sido necesarios para completar los requerimientos de disponibilidades financieras,
constituidas por los desembolsos de la Deuda Pública, interna y externa (préstamos, bonos,
letras, facilidades crediticias y otros pasivos) y las Aplicaciones Financieras (amortizaciones
de capital, redención de bonos, letras y otros pasivos).
Las estadísticas de estos Ingresos, Gastos y Financiamientos, correspondientes al Período
Fiscal del Gobierno, el cual se inicia el primero de enero y concluye el 31 de diciembre de
cada año, son registradas, clasificadas y ordenadas dentro de un Sistema Integrado de
Administración Financiera del Estado (SIAFE), el cual utiliza como herramienta
fundamental, al Sistema de Información de la Gestión Financiera (SIGEF), compatible con
los registros contables que se realizan paralelamente dentro del mismo.
Estos Sistemas aportan los datos necesarios para los análisis, evaluaciones y toma de
decisiones por parte de las autoridades, en materias presupuestarias, utilizando diversas
clasificaciones para estas informaciones estadísticas.
En primer lugar, ha venido trabajando con la técnica de los presupuestos por programas desde
el 1966 y es indudable el avance obtenido en materia de formulación, programación y control
de los recursos estatales.
PRESUPUESTO DE INGRESOS:
El Presupuesto de Ingresos se inicia con la proyección de los mismos correspondientes al
próximo año, teniendo como base los supuestos macro económicos de las principales
variables, fundamentalmente, los objetivos de crecimiento y nivel del Producto Interno Bruto
(PIB), en términos reales y nominales, la tasa de inflación esperada, así como, de la tasa de
cambio. Se toma en consideración además, las estimaciones realizadas por las entidades
recaudadoras (Tesorería Nacional, Dirección General de Impuestos Internos y la Dirección
General de Aduana).
Está clasificado de múltiples formas, atendiendo a varios puntos de vistas, también diferentes.
En primer lugar, está el criterio de la “periodicidad (o permanencia), previsibilidad y
naturaleza económica” del ingreso mismo como del tipo de gasto qué pretende financiar.
PRESUPUESTO DE GASTOS:
Los presupuestos de gastos comprenden cinco clasificaciones básicas, y varias adicionales,
como combinación de ellas. Las clasificaciones básicas son: 1) clasificación de los gastos por
programas; 2) clasificación de los gastos por función; 3) clasificación de los gastos por
instituciones; 4) clasificación económica de los gastos; 5) clasificación por objeto del gasto.
FORMULACIÓN PRESUPUESTARIA:
Es la primera fase del proceso presupuestario en el cual las entidades públicas elaboran los
anteproyectos de presupuesto bajo los cuales se debe especificar el grado de cumplimiento de
la política presupuestaria, los programas y proyectos priorizados previamente por el
Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo, la demanda o población a ser atendida,
los resultados y metas físicas a alcanzarse durante el ejercicio presupuestario, los medios de
verificación de cada producción y su relación con los recursos previstos, así como el
organigrama y la estructura y cantidad de cargos.
DISCUSIÓN Y APROBACIÓN:
Es la segunda etapa del ciclo presupuestario, llevada a cabo por el Congreso Nacional, luego
del sometimiento por parte del Poder Ejecutivo, del Proyecto de Ley de Presupuesto General
del Estado, correspondiendo el acto por el cual el Congreso Nacional, luego de su análisis y
ponderación, fija legalmente el total de gasto, los ingresos estimados y el financiamiento
previsto a ejecutarse en el año fiscal.
Los Presupuestos de las Empresas Públicas no Financieras, son aprobados por sus Consejos
Directivos, previa conformidad del Ministro de Estado a las cuales están adscritas y remitidos
a la Dirección General de Presupuesto.
Los Presupuestos de los Ayuntamientos de los Municipios y del Distrito Nacional, deben ser
aprobados por sus respectivas Salas Capitulares y remitidas a más tardar el 15 de enero de
cada año a la Dirección General de Presupuesto, al Ministerio de Economía, Planificación y
Desarrollo, a la Contraloría General de la República, así como a la Cámara de Cuentas.
EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA:
Etapa del proceso presupuestario en la que se perciben los ingresos y se atienden las
obligaciones de gastos, de conformidad con los créditos presupuestarios (apropiaciones),
autorizadas en la Ley de Presupuesto General del Estado, aprobada anualmente por el
Congreso Nacional.
SEGUIMIENTO:
Es el monitoreo que realiza la Dirección General de Presupuesto, de los niveles de ejecución
de los Egresos (Gastos y Financiamientos), con respecto a los créditos presupuestarios
(apropiaciones), autorizados por la Ley Anual de Presupuesto General del Estado y las
modificaciones que transcurren durante el proceso de ejecución presupuestaria.
EVALUACIÓN:
Fase del proceso presupuestario en la cual se realizan las mediciones de los resultados
obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y financieras observadas, con relación a las
aprobadas en la Ley de Presupuesto General del Estado.
4. La distribución institucional del gasto.
Esta clasificación ordena los desembolsos gubernamentales en base a la
institución que los realiza. Su propósito fundamental es identificar la institución
del Estado que dentro del sector público ejecuta o efectúa determinado gasto.
Tiene por objeto facilitar la gestión administrativa y generar información
estadística para la programación y análisis de las actividades del Gobierno en
cada periodo Fiscal.
5. La distribución funcional del gasto.
Esta clasificación agrupa los gastos de las instituciones públicas atendiendo a los grandes
propósitos o funciones básicas del Estado a que se destinar dichos recursos. Es decir, agrupa
el gasto público según el tipo de servicio en que es utiliza educación, defensa, seguridad,
salud, administración financiera, justicia, y otros.
En la administración pública es normal que un organismo cumpla con una o más funciones y
que por otra parte, una misma función sea realizada por varios organismos a la vez. La
clasificación funcional tiene como propósito básico corregir esa dispersión de funciones, y su
correspondiente cuantificación en términos de gastos, agrupando los gastos públicos en
cuatro categorías de servicios:
1. Servicios Generales. (Gastos de Administración general, policía, justicia, defensa).
2. Servicios Sociales. (Comprende gastos netos y formación de capital en educación, salud,
trabajo, asistencia social y otros).
3. Servicios Económicos. (Incluye Gastos Netos, y formación de Capital en agricultura,
industria, comercio, transporte, energía, comunicaciones, turismo).
4. Servicios Financieros. (Comprende gastos por concepto de Deuda Pública interna y
externa, servicios de banco, seguros y otros).
La clasificación funcional además sintetiza las erogaciones gubernamentales con arreglo a
objetivos inmediatos a corto plazo, y por tanto no considera el impacto que dichos gastos
puedan tener en el mediano y largo plazo, ni su incidencia en el crecimiento de la economía.
La principal utilidad de esta clasificación es que proporciona información general sobre la
magnitud y naturaleza de las grandes funciones o propósitos del Gobierno por cada período
Fiscal, cuantificando la proporción de los gastos públicos que se destina a dichas funciones.
Las informaciones que proporciona esta clasificación son de alto interés para ponderar
direccionalidad y destino del gasto en relación a la formulación, aprobación y ejecución del
presupuesto público por Ejemplo: Si se desea saber cuánto gasta el Estado durante un año en
los servicios de educación y salud, se debe consultar la clasificación funcional del gasto
público, y no al clasificación institucional como podría parecerle a cualquier ciudadano poco
entendido en asuntos presupuestarios gubernamentales.
6. La distribución objetal del gasto.
Esta clasificación ordena los gastos públicos de acuerdo a su objeto o naturaleza, teniendo en
cuenta la naturaleza de los distintos bienes y servicios que el sector público adquiere para la
realización de sus actividades.
El propósito principal de esta clasificación es asegurar el control contable o financiero de los
egresos públicos, pues los conceptos de gastos son uniformes para todos los organismos
públicos en el sistema de contabilidad que debe llevar el gobierno Central, lo cual constituye
un mecanismo de control financiero para garantizar que los montos desembolsados se
apliquen efectivamente para los fines y propósitos previamente determinados.
En la clasificación objetal existen once (11) grupos de gastos de naturaleza diferente en el
sector público dominicano, los cuales se subdividen a su vez en subcuentas de acuerdo a las
necesidades de información y control.
Las cuentas agrupadas por naturaleza del gasto en la Clasificación Objetal son las siguientes:
1. Servicios personales (Sueldos y salarios del personal temporero y contratado).
Servicios no personales (Comunicación, publicidad, viáticos).
2. Materiales y suministros. (Egresos para material gastable).
3. Maquinaria y equipos. (Gastos para adquisición).
4. Adquisición de inmuebles (Compras de terrenos, edificios).
5. Construcción de obras de fomento agropecuario. (Gastos para edificación obras de
infraestructura).
6. Aportes Corrientes (Pensiones, Jubilaciones, Subsidios, otros).
7. Aportes de Capital (Aportes a colegios y Universidades y a Instituciones
descentralizadas y autónomas).
8. Deudas Públicas (Intereses y amortizaciones).
9. Desembolsos financieros (Préstamos del gobierno central a municipios y empresas
públicas).
10. Asignaciones globales (Egresos de contrapartidas de préstamos, reservas para
imprevistos).
En síntesis, la clasificación por objeto de gasto contempla tres (3) niveles de información. El
primero, se denomina objeto, y agrupa los gastos de naturaleza similar en once grandes
categorías, para el segundo, cada una de las categorías se subdivide en cuentas y en el tercero
aparecen las subcuentas, de acuerdo a las necesidades de información y control que se
establezcan en la formulación y ejecución presupuestaria.
7. La clasificación del gasto en R.D.
Según la clasificación económica del gasto, éste se clasifica en dos: gastos corrientes, que
cubren las operaciones del gobierno; y gastos de capital, que comprenden las inversiones de
éste.
Durante los últimos años, el gasto de capital del gobierno dominicano se ha incrementado
más lentamente que el gasto corriente. Durante los últimos 27 años, el gasto corriente se
incrementó en 26.4 veces su monto de 1990, mientras que el gasto de capital se incrementó
7.8 veces su monto. Es decir, cada vez es más costoso el mantenimiento del sector público
dominicano en detrimento del gasto destinado al mantenimiento y expansión de las
infraestructuras públicas.
8. Evolución del gasto público: efectos económicos.
Un breve examen de la evolución del gasto público dominicano, según la clasificación
económica permite conocer la variación de la política de gastos manejada por los gobiernos.
En tal sentido se observa que para 1991, el gasto público ascendió a RD$11,048.4 millones,
de los cuales el 47.6%, representó el Gasto Corriente, y de éstos, la partida más importante
fue la de Sueldos y Salarios común 18.7%, seguida de los aportes corrientes con 13.8%. Por
su parte; los Gastos de Capital fueron de RD$5,791.5 millones que representaron el 52.4%.
En este renglón, Aportes de Capital fue la partida más importante con un 26%, seguida por
las construcciones de obras y plantaciones agrícolas no el 129%. Situación que cambia
sustantivamente para 1996, cuando el monto del gasto público fue de RD$28,178.0 millones,
de los que el 53.1% correspondió a la partida de los gastos corrientes, dentro de los cuales el
renglón sueldos y salarios incrementó su participación hasta 21.7% y por su parte; los gastos
de capital representaron e l 46,9% de los cuales la partida más importante fue construcciones
de obras y plantaciones agrícolas, cuyo monto ascendió a RDS8,171.7 millones que
corresponde al 29.0% del gasto público total, mientras los aportes de capital sólo alcanzaron
un 9.8%.
Durante los últimos 27 años, el gasto público del Gobierno central de República Dominicana
experimentó un notable crecimiento, superior, en términos reales, al crecimiento de la
economía del país. En particular, desde el año 2000 a la fecha, el comportamiento del gasto
público refleja una política fiscal que prioriza su crecimiento por encima del de los ingresos
públicos. Como consecuencia, en los últimos 17 años se han registrado déficits fiscales todos
los años, con excepción del 2007.
Gasto público crece más
En comparación a la economía dominicana, el gasto público creció, en términos reales, 2.4
veces más rápido que la economía dominicana entre los años 1991 y 2017. Mientras el
producto interno bruto (PIB) real se incrementó en 3.96 veces su valor durante el período
analizado, el gasto real del gobierno central se incrementó en 9.53 veces.
Como consecuencia de su acelerado crecimiento, el gasto público más que duplicó su
participación en el PIB de República Dominicana: de representar el 7.3% del PIB en el año
1991, pasó al 18.2% del PIB en el año 2017.
Crecimiento del gasto
Durante los 27 años analizados, los ingresos del gobierno también se han incrementado
significativamente, pero más lento que el gasto público. Expresados en dólares, los ingresos
del Gobierno central de República Dominicana se incrementaron 14.2 veces su valor del año
1990. Por otro lado, los gastos, también expresados en dólares, crecieron 17.9 veces su valor
del año 1990.
Esta diferencia entre ingresos y gastos, la cual se hace más significativa a partir del 2008, ha
sido la principal causa de los déficits fiscales que se registran cada año. Entre el 2000 y el
2017, se han registrado déficits fiscales todos los años con la excepción del año 2007.
Gastos del Gobierno
Según la clasificación económica del gasto, éste se clasifica en dos: gastos corrientes, que
cubren las operaciones del gobierno; y gastos de capital, que comprenden las inversiones de
éste.
Durante los últimos años, el gasto de capital del gobierno dominicano se ha incrementado
más lentamente que el gasto corriente. Durante los últimos 27 años, el gasto corriente se
incrementó en 26.4 veces su monto de 1990, mientras que el gasto de capital se incrementó
7.8 veces su monto. Es decir, cada vez es más costoso el mantenimiento del sector público
dominicano en detrimento del gasto destinado al mantenimiento y expansión de las
infraestructuras públicas.
Nómina pública
El gasto en remuneraciones a empleados públicos, que representa el 29.6% del gasto total del
gobierno central y el 36.9% del gasto corriente, se ha incrementado significativamente en los
últimos 27 años. En dicho período, el gasto en remuneraciones y contribuciones se ha
incrementado en 21.3 veces respecto al año 1990. Es importante resaltar como en los últimos
7 años (2010-2017) el gasto en remuneraciones y contribuciones se duplicó, pasando de
US$1,963.2 millones a US$4,048.9 millones.
Mayores déficits fiscales
Debido a los constantes déficits fiscales, la deuda pública se incrementa año tras año. Junto a
la amortización de la deuda, el gobierno también debe pagar intereses a sus acreedores.
Durante los últimos 27 años, el pago de intereses de la deuda del Gobierno central se ha
incrementado, de manera exponencial, en 70.9 veces respecto al año 1990, evidenciando los
crecientes compromisos que tiene el Gobierno central con sus acreedores.
La deuda pública se mantuvo relativamente estable por los primero diez años del período
analizado, siendo el 2001 el punto de partida del crecimiento significativo de la deuda pública
tras la emisión de bonos soberanos del mismo año, y es también el punto cuando los intereses
de la deuda empiezan a incrementarse de forma exponencial.
Conclusión
El gasto del Gobierno central ha evidenciado un alto crecimiento en los últimos 27 años, en
especial durante los últimos ocho años, priorizándose el gasto corriente por sobre el gasto de
capital. El incremento del gasto ha sido consecuencia de una política fiscal expansiva. Esto ha
dado como resultado déficits fiscales año tras año desde el 2000 a la fecha con la única
excepción del año 2007, cuando se registra un superávit fiscal.
Es importante resaltar que estos déficits no se han debido a una reducción en los ingresos del
gobierno, ya que los mismos se han mantenido creciendo durante todo el período analizado.
Ante esta tendencia de las finanzas públicas, desde CREES consideramos necesaria la
implementación de una Reforma Fiscal Integral que comprenda una Ley de Responsabilidad
y Transparencia Fiscal, y una Reforma Integral al Código Tributario. Estas políticas públicas
son necesarias para garantizar la sostenibilidad fiscal a largo plazo y facilitar que el país
mantenga un desarrollo económico sostenible. De igual manera, es necesario realizar una
reforma del Estado que reduzca duplicidades e ineficiencias en el gasto público.
9. Ejercicio sobre el gasto público.
El ejercicio del gasto público municipal comprende el manejo y aplicación de los recursos
para dar cumplimiento a los objetivos y metas de los programas aprobados, que realicen las
unidades responsables. Este debe ajustarse a las partidas y montos presupuestales
autorizados.
El gasto público en República Dominicana en 2021, disminuyó 488,9 millones, un 3,2%,
hasta un total de 14.788,2 millones de euros 17.502,2 millones de dólares. Esta cifra supone
que el gasto público en 2021 alcanzó el 18,48% del PIB, una caída de 3,61 puntos respecto a
2020, cuando el gasto fue el 22,09% del PIB.
