IX.
Las reformas a la Constitución durante el período
pseudoparlamentario y el parlamentarismo en Chile
Tras el triunfo de las fuerzas parlamentarias en la Guerra Civil de 1891
se impuso el predominio de los partidos políticos a través del Congreso sobre
la figura del Presidente de la República, el que es despojado de sus facultades
efectivas y quedó reducido a un papel más bien honorifico. Pero este cambio de
régimen institucional no se dio a través de profundas reformas a la Constitución,
si no por medio de prácticas extraconstitucionales, entre las que destaca
principalmente la exigencia que impusieron los partidos políticos de que los
Ministros de Estados contaran con la confianza de la mayoría parlamentaria
para permanecer en su puesto. Este período se caracteriza por:
Interpretación de hecho de la Constitución de 1833. La Constitución de
1833, pese a ser en su origen presidencialista, poseía también rasgos
parlamentaristas. Fueron estos, los que mediante reformas
constitucionales se fueron acentuando, logrando imponer en este período
un régimen en donde el Congreso prevalecía por sobre el Presidente de
la República.
Falta de una reforma sustancial a la Constitución para tal fin, siendo no
sustanciales las efectuadas al texto. Faltó un elemento básico, la
posibilidad de disolución del Congreso y varias condiciones de tradición
histórica necesarias para la existencia de un sistema propiamente
parlamentario.
Anulación de la autoridad presidencial y neutralidad de los Presidentes
de la República (excepto Arturo Alessandri), lo que facilitó el predominio
del Congreso en forma absoluta. Esto se manifestó en el ejercicio
frecuente del sistema de censuras a los gabinetes y la consiguiente
Rotativa Ministerial. Los números son claros: entre 1831 y 1886 hubo 31
Ministerios, y entre 1891 y 1924 hubo 121.
Existe una disminución en la actividad gubernamental, la mayoría de los
gobiernos son estériles, esto producto de la falta de política continuada
de gobierno.
Desatención frente a la aparición y desarrollo de conflictos económico-
sociales.
El profesor Campos señala que “Los vencedores de la revolución de 1891
no hicieron lo que los pelucones después de Lircay, que “cosecharon el fruto
de su siembra al estructurar a Chile, en la Constitución de 1833, de acuerdo
con sus doctrinas políticas”. Los vencedores de Concón y La Placilla no irán
a realizar, en la letra de la ley, el pensamiento que los inspira. Las reformas
introducidas a partir de 1891 en nuestra Constitución son de carácter
secundario y no conducen hacia las bases en que debe cimentarse un gobierno
parlamentario”1.
Este desdoblamiento entre la Constitución escrita y la práctica de facto
marcó todo el período. Fueron años de gran actividad política, pero de poca
eficacia para reconocer y enfrentar los problemas reales que estaba enfrentando
la nación. Como señala el profesor Bravo Lira: “Durante este período Chile
mantiene su estabilidad política y goza de un alto grado de libertades públicas,
no alcanzado ni antes ni después, hasta el punto de que el gobierno sólo
recurrió a las facultades extraordinarias transitoriamente en 1893 y en 1919 y
al estado de sitio en 1894.
El régimen realizó en gran medida el ideal parlamentario, al menos en
cuanto a resolver los asuntos de gobierno mediante la negociación, el acuerdo
y el compromiso entre diversos partidos. Pero este impecable juego de los
partidos dio mayor importancia a los intereses electorales y doctrinarios de los
mismos partidos que a los grandes problemas del país, como el deterioro de la
unidad nacional originado por el laicismo y el surgimiento de la cuestión social
n los grandes centros urbanos y mineros”2.
Pero hay autores que tienen una visión más negativa de la época, como
el profesor Julio Heise, quien dirá que "nuestro pseudoparlamentarismo
significó sencillamente la dictadura irresponsable del Parlamento. Mal
aplicado produjo un desquiciamiento total de la administración pública"3.
1. Ley de 12 de Diciembre de 1891 (Gobierno Jorge Montt)
La Comisión Conservadora puede convocar sesiones extraordinarias al
Congreso
El nombramiento de los agentes diplomáticos se hará previo acuerdo del
senado o de la comisión conservadora si aquel se encuentra en receso.
2. Ley de 7 de Julio de 1892 (Gobierno Jorge Montt)
1
Campos Harriet, Fernando; “Historia Constitucional de Chile”; Editorial Jurídica; 7ª edición; 1999;
Santiago; p. 284.
2
Bravo Lira, Bernardino; De Portales a Pinochet. Gobierno y Régimen de Gobierno en Chile: Editorial
Jurídica-Andrés Bello; 1985; Santiago; pp. 45 y 46.
3
Heise G., Julio; “Historia Constitucional de Chile”; Santiago, 1954, página 117.
Profundiza la reforma liberal del 13 de agosto de 1874 sobre
incompatibilidades entre las funciones parlamentarias y los empleos públicos
que pueden crear una cierta dependencia del Ejecutivo:
Se establece que el cargo de diputado es gratuito y se amplían las
incompatibilidades entre el cargo de Diputado y los empleos públicos a todo
empleo público retribuido, sea o no de nombramiento exclusivo del
Presidente de la República. Si la persona electa está contratada por el
Estado, debe optar entre el cargo que desempeña y la función de diputado.
Y sólo seis meses después de terminado su mandato puede asumir algunas
de esas funciones incompatibles (Art. 21).
Se señala que “Lo dispuesto en el artículo 21 respecto de los Diputados,
comprende también a los Senadores”. Las nuevas normas también se
aplican a éstos.
3. Ley N°43 de fecha 26 de junio de 1893 (Gobierno Jorge Montt)
Amplia la supresión del veto suspensivo, que en 1882 se aplicó a los
proyectos de ley de reformas de la Constitución, a todo proyecto de ley:
Se suprime el veto absoluto (suspensivo) que podía ejercer el Presidente en
el proceso de formación de la ley y se remplaza por un veto ordinario.
Originalmente el Presidente podía vetar absolutamente un proyecto de ley
propuesto por el Congreso y se tenía por no presentado; con la reforma sólo
podrá sugerir modificaciones y si el Congreso insiste en su propuesta por 2/3
se tendrá por aprobado.
4. Ley 3.330 de 1° de Diciembre de 1917 (Gobierno Juan Luis Sanfuentes
Establece la forma de elección de segundo grado del Presidente de la
Republica mediante electores.
Establece que cada votación deberá hacerse en 2 listas, una para el Cabildo
de la capital de provincia respectiva y otra para el Senado.
5. Ley 4004 de 26 de febrero de 1924 (Gobierno de Arturo Alessandri Palma)
Se establece que la discusión de los proyectos de esta reforma se
clausurarán como máximo en la tercera sesión y que luego se votarán
inmediatamente.
Incorpora una nueva atribución a la Cámara de Diputados que es manifestar
a los ministros si gozan o no de su confianza.
Entrega una atribución al Presidente de la República. En el art. 82 le da la
facultad de disolver por una vez, durante los primeros cuatro años de su
mandato, la Cámara de Diputados. Una vez disuelta ella debe convocar a
nuevas elecciones entre los 30 y 60 días siguientes. La nueva Cámara dura
en sus funciones el tiempo que falta a la que acaba de disolverse.
Afecta a las atribuciones de los Diputados y Senadores. El art. 37 consagra
una remuneración.
Modifica quórum para sesionar: 1/5 en la cámara de Diputados, ¼ para el
Senado.
Establece la incompatibilidad entre el cargo de ministro y de diputado.
Cuando un senador o diputado fuere nombrado ministro del despacho, debía
solicitar a su provincia o departamento que lo ratifique en su cargo
parlamentario. En los treinta días siguientes debía verificarse una nueva
elección si acepta el cargo de ministro o mantenerse en su cargo de
parlamentario, si no lo acepta (art. 23)
La publicación y denominación de las Leyes
Durante el período liberal y pseudoparlamentario se modificó el modo de
denominar las leyes, fijando el sistema que rige hasta la actualidad. Para
ejemplificar las distintas formas en que se denominaban las leyes, fijarse en el
nombre de las mismas leyes que consagran las distintas reformas
constitucionales.
En una primera época republicana se publicaban en el Boletín de Leyes
y Decretos del Gobierno, y las más importantes en el Periódico “El Araucano”.
En una segunda etapa se publican en el Diario Oficial. Éste es creado el día 15
de noviembre de 1876 y su primer ejemplar se emitido el 1° de marzo de 1877.
Finalmente, con el objeto de citar las leyes con mayor precisión, se decide
enumerarlas por Decreto de 8 de febrero de 1893 según el orden en que las
despache el Consejo de Estado. Se comenzó esta enumeración con leyes
anteriores al decreto, quedando como Ley n°1 una del 11 de enero de 1893, que
trata sobre la prórroga por diez años de la prohibición de adquirir terrenos de
indígenas4.
El parlamentarismo en Chile: Principales diferencias con el modelo clásico
4
Cfr. Alessandri R., Arturo , Vodanovic H., Antonio, y Somarriva U., Manuel; “Tratado de Derecho Civil,
Partes Preliminar y Primera”; Tomo I; Editorial Jurídica; 1ª edición; 1998; Santiago; p. 116.
Las principales diferencias entre el modelo original y el parlamentarismo
aplicado en Chile se pueden graficar en el siguiente cuadro comparativo:
Régimen Parlamentario Clásico Parlamentarismo a la Chilena
1.- Ejecutivo Bicéfalo El Presidente de la República era a la vez
Jefe de Estado: Rey o Presidente Jefe de Estado y de Gobierno. Pero en la
de la República. práctica el rol de Jefe de Gobierno lo
Jefe de Gobierno: Primer asume el Ministro del Interior, que debe
Ministro que posee poder sobre loscontar con el apoyo del Congreso. Este
demás ministros del gabinete sistema buscó anular la voluntad del
Presidente (R. Barros Luco cercano a los
80 años, G. Riesco miembro del Poder
Judicial).
2.- Gabinete homogéneo, estable, Los Gabinetes no eran homogéneos sino
responsable solidariamente (renuncian que transitorios, así, en 33 años van a
todos los Ministros cuando el Primer haber 530 ministros, 121 cambios de
Ministro pierde la confianza). gabinete, cuya duración promedio será de 3
meses debido a una gran Rotativa
Ministerial. Se suma a esto el hecho que
los ministros no son responsables
políticamente por lo que las renuncias
muchas veces eran parciales, de un
Ministro o de parte del gabinete.
3.- En el parlamento existe una sola En Chile existían dos Cámaras Políticas el
cámara política, la otra es de Senado y la Cámara de Diputados, lo que
reflexión. da mayor inestabilidad al sistema.
4.- Fuerzas Políticas organizadas: Desorganización y multiplicidad de
pocos Partidos Políticos que hacen partidos (ver evolución). Los partidos
posible una mayoría estable en el políticos se estructuran en dos grandes
Parlamento. bloques inestables y transitorios, que
tendrán como partidos polos al
Conservador (Coalición) y al Radical
(Alianza). Estas coaliciones se reflejaran
en la composición del Congreso Nacional y
en la integración del gabinete.
5.- Ante una situación de crisis, En el sistema creado en Chile el Poder
ambos poderes tienen herramientas Ejecutivo no contaba con la facultad de
para solucionar los conflictos. disolución y el Congreso si contaba con la
- Parlamento: Puede aprobar una moción de censura.
moción de censura o rechazar una
cuestión de confianza (voto de
adhesión solicitado por el Gobierno).
El efecto en ambos casos es la
responsabilidad individual y solidaria
de los ministros los que deben dimitir.
- Jefe de Estado: Facultad para
disolver por una vez en el mandato la
cámara política y llamar a nuevas
elecciones para Jefe de Gobierno.
Resuelve por tanto el conflicto la
ciudadanía.
El único punto presente en ambos sistemas, el clásico y el de Chile, era la
compatibilidad entre los cargos de ministro y parlamentario. Pero en el sistema
chileno, al no existir los mecanismos correspondientes de contrapeso, generó una
gigantesca rotativa ministerial.
Hay que añadir que a lo ya señalado, el Congreso ejercía abusivamente las
denominadas: “Prácticas parlamentarias” que desequilibraron más el sistema,
entregando de hecho el poder al Congreso Nacional:
A) Rotativa Ministerial: el sistema estaba diseñado para que los ministros fueran
funcionarios de la exclusiva confianza del Presidente de la República. Sin
embargo, el sistema se altera, ya que el ministro se mantiene en el cargo mientras
cuente con la confianza del Congreso. Es así como el Congreso a través del Juicio
Político produjo una fuerte rotativa ministerial.
B) Calificación de los Mandatos: el órgano encargado de calificar las elecciones
era el propio Congreso Nacional. El Presidente ya no es el gran elector, sino que lo
es el Congreso, lo que se prestaba a diversos abusos.
C) Prácticas Electorales: el control de las elecciones pasa a los partidos políticos
los cuales imprimían los votos a falta de Registro Electoral. Las prácticas más
habituales eran: el COHECHO o retribución de los votos; el FRAUDE o alteración
del resultado de una elección (en las ciudades los liberales y radicales, en el campo,
los conservadores); CACIQUISMO se da en el campo y consiste en que personas
influyentes debían influir en la votación de las personas que estaban a su cargo.
D)Paralización de los Proyectos de Ley u Obstrucción Parlamentaria: los
parlamentarios podían paralizar la función legislativa, esto debido a que no existía
Clausura del Debate, se suma a esto las Sesiones Fantasmas y el hecho de que el
número de Indicaciones posibles a cada proyecto de ley era indefinido.
