SIGCMA-SGC

Rama Judicial del Poder Público

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Atlántico

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO

SALA DE DECISIÓN ORAL “A”

Barranquilla, tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023).

Radicado 08-001-23-33-000-2020-00039-00-CH
Medio de Control. Popular.
Demandante Procuraduría General de la Nación.
Nación – Ministerio de Cultura – Financiera del Desarrollo
“Findeter” – Departamento del Atlántico – Distrito Especial,
Demandado
Industrial y Portuario de Barranquilla – Corporación Parque
Cultural del Caribe.
Magistrado Ponente Dr. Cristóbal Rafael Christiansen Martelo.

La Procuraduría General de la Nación, ha instaurado demanda en ejercicio de la

acción popular contra la Nación – Ministerio de Cultura – Financiera del Desarrollo
“Findeter” – Departamento del Atlántico – Distrito Especial, Industrial y Portuario de
Barranquilla – Corporación Parque Cultural del Caribe, por la presunta violación de los
derechos e intereses colectivos relacionados con la defensa del patrimonio público; la
defensa del patrimonio cultural de la Nación, en concordancia con los artículos 44, 63,
70, 71, 72 de la Constitución política de Colombia 1991; Los derechos de los
consumidores y usuarios, los cuales según señala han sido vulnerados por las
accionadas.

1. PETITUM:

La entidad accionante lo expone de la siguiente manera:

“1.). Conceder el amparo de los derechos e intereses colectivos consagrados

en la ley 472 de 1998 literales e) La defensa del patrimonio público; f) La
defensa del patrimonio cultural de la Nación, en concordancia con los artículos
44, 63, 70, 71, 72 de la Constitución Política de Colombia 1991;) Los derechos
de los consumidores y usuarios; y cualesquiera otros derechos colectivos
definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de
Derecho internacional celebrados por Colombia.

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico

Dirección: Vía 40 #73-50
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Barranquilla-Atlántico. Colombia
SC5780-4-2
Medio de Control: Popular.
Demandante: Procuraduría General de la Nación.
Demandado: Nación – Ministerio de Cultura – Financiera del Desarrollo “Findeter” –
Departamento del Atlántico – Distrito Especial, Industrial y Portuario de
Barranquilla – Corporación Parque Cultural del Caribe.
Radicación: 08-001-23-33-000-2020-00039-00-CH.

SEGUNDO. Que consecuencialmente se impartan las siguientes órdenes:

2.1. Ordenar a las entidades accionadas que ejecuten las obras faltantes, doten
y adecúen, y pongan en funcionamiento al servicio de la comunidad local,
regional y nacional el denominado MUSEO DE ARTE MODERNO DE
BARRANQUILLA "MAMB", en cumplimiento del contrato interadministrativo No.
2008 del 23 de diciembre de 2014 entre MINCULTURA y FINDETER, y el
convenio de asociación No. 13 celebrado el 13 de mayo de 2015 entre la CPCC
y FINDETER, así como el Convenio de Asociación número 0084 del 30 de
diciembre del año 2019, suscrito entre la FINANCIERA DE DESARROLLO
TERRITORIAL S.A. y la CORPORACIÓN PARQUE CULTURAL DEL CARIBE.

2.2 Ordenar en la sentencia las medidas que sea adecuadas, sea por mandato
judicial o adoptadas voluntariamente, para que las entidades accionadas
cumplan, en caso de mandato judicial, o que estudien, diseñen, realicen,
celebren y ejecuten los mecanismos jurídicos necesarios y que sean conforme
a derecho para garantizar la protección del patrimonio público involucrado en
el denominado proyecto MMBQ.

2.3. Adoptar todas las medidas que fueren necesarias para hacer cesar la
amenaza o vulneración de tales derechos, en las cuales se incluyan las
órdenes de hacer o no hacer que considere pertinentes la autoridad judicial, de
conformidad con el caso concreto."

2. HECHOS:

Los hechos expuestos por la parte el actor, pueden sintetizarse de la siguiente forma:

- Que el 23 de diciembre de 2014 fue suscrito entre el Ministerio de Cultura y

Findeter el contrato interadministrativo No. 2808, el cual tiene por objeto
“servicio de asistencia técnica y administración de recursos para el desarrollo
de la infraestructura cultural a nivel Nacional en los Municipios y para los
proyectos viabilizados por el Mincultura.”, el cual estableció entre las
clausulas el proyecto MAMBQ destinando para ello un presupuesto de
$9.999.528.935.

- Que con ocasión del contrato interadministrativo 2008 de 2014, Findeter

suscribió el 13 de mayo de 2015, convenio de asociación No. 13 de 2015, con
la Corporación Parque Cultural del Caribe-CPCC, por valor de
$11.874.528.935 estableciéndose como objeto “Aunar esfuerzos entre las

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Demandante: Procuraduría General de la Nación.
Demandado: Nación – Ministerio de Cultura – Financiera del Desarrollo “Findeter” –
Departamento del Atlántico – Distrito Especial, Industrial y Portuario de
Barranquilla – Corporación Parque Cultural del Caribe.
Radicación: 08-001-23-33-000-2020-00039-00-CH.

partes para construir la nueva sede del Museo de Arte Moderno de

Barranquilla (MAMBQ) que hace parte del Parque Cultural del Caribe con
base en los planos de construcción, especificaciones técnicas y presupuesto
previamente aprobados por Findeter” contemplando un plazo inicial hasta
diciembre de 2015, el cual fue prorrogado mediante otro si No. 01 por el
termino de 7 meses hasta el 31 de julio de 2016.

- Que, en el acta de inicio de actividades suscrito entre las partes del convenio
de asociación, el 21 de diciembre de 2015 se estableció “El plazo de ejecución
hasta el 31 de julio de 2016. No obstante, el plazo de duración del convenio
podrá ser prorrogado y/o modificado de mutuo acuerdo entre las partes Que
de acuerdo al PARAGRADO PRIMERO del presente Convenio, et (sic) plazo
está supeditado a la vigencia del plazo del Contrato Interadministrativo No.
2808 de 2014 suscrito entre el MINISTERIO DE CULTURA Y FINDETER de
fecha 23 de diciembre de 2014 Para tal efecto se suscribe la presente acta
de inicio entre las partes (…)”

- Que, fue suscrito el adicional No. 01 con la finalidad de “Prorrogar el plazo de

ejecución del convenio de asociación hasta el treinta y uno (31) de octubre de
2016." Así mismo, se Suscribió el Adicional No. 02, con el objeto de "Prorrogar
el plazo de ejecución del convenio de asociación hasta el Quince (15) de
diciembre de 2016."

- Que, mediante acta de suspensión de fecha 13 de diciembre de 2016, del

indicado convenio de asociación No. 13 de 2015, las partes acordaron suspender
el Convenio desde la Citada fecha (inclusive), hasta el día 16 de enero de 2017,
y Posteriormente, fue Suscribieron el Adicional No. 3, a través del cual se
prorrogó el plazo de ejecución del señalado convenio, hasta el 30 de marzo de
2017; y, el Adicional No. 4, con el cual se prorrogó el Citado convenio hasta el 31
de mayo de 2017, por último, Con el Adicional No. 05, fue prorrogado el plazo
del indicado convenio hasta el 15 de agosto de 2017.

- Que mediante el adicional No. 05, fueron modificadas las siguientes cláusulas
del convenio de asociación:

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Demandante: Procuraduría General de la Nación.
Demandado: Nación – Ministerio de Cultura – Financiera del Desarrollo “Findeter” –
Departamento del Atlántico – Distrito Especial, Industrial y Portuario de
Barranquilla – Corporación Parque Cultural del Caribe.
Radicación: 08-001-23-33-000-2020-00039-00-CH.

"Cláusula SEXTA. VALOR DEL CONVENIO: el valor del presente Convenio de

Asociación es por la suma global de ONCE MIL NOVECIENTOS TREINTA Y
OCHO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS
CINCUENTA Y UN PESOS ($11.938.972.851) MICTE, correspondientes:

A- APORTE DE LA CORPORAC/ON: MIL SESENTA Y CUATRO MILLONES

CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS DIECISEIS
PESOS ($1.064.443.916) MICTE, representados en recursos que serán
invertidos en obra y la suma de OCHOCIENTOS SETENTA Y CINCO
MILLONES DE PESOS ($875.000,000)
M/C TE, representados en los estudios y diseños.

B- APORTE ADMINISTRADO POR FINDETER. NUEVE MIL NOVECIENTOS

NOVENTA Y NUEVE MILLONES QUINIENTOS VEINTIOCHO MIL
NOVECIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS ($9.999.528.935) MICTE,
provenientes del Convenio Interadministrativo No 2808 de 2017, suscrito entre
FINDETER y EL MINISTERIO DE CULTURA, de los cuales se destinarán para
la realización de las obras, OCHO MIL TRESCIENTOS SETENTA Y SIETE
MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL CUA TROCIENTOS
CINCO PESOS ($8.377.899.405) MICTE y el valor restante, por la suma de MIL
SEISCIENTOS VEINTIÚN MILLONES SEISCIENTOS VEINTINUEVE MIL
QUINIENTOS TREINTA PESOS ($1.621.629.530) MICTE quedarán en el
patrimonio autónomo - asistencia técnica FINDETER - administrado por
Fiduciaria Bancolombia, los cuales estarán destinados a realizar los pagos a la
interventoría contratada para el efecto y a los servicios de asistencia técnica
prestados por FINDETER. "

- Que Posteriormente, a través del Adicional No. 06, se prorrogó el plazo de

ejecución del señalado convenio de asociación No. 13 de 2015, hasta el 30 de
septiembre de 2017, e igualmente se ajustó la CLAUSULA SEXTA del citado
convenio, en el sentido que, /a CPCC asumiría los costos de administración bajo
la figura de administración delegada, los cuales serían cubiertos por la misma
hasta el 30 de septiembre de 2017.

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Barranquilla – Corporación Parque Cultural del Caribe.
Radicación: 08-001-23-33-000-2020-00039-00-CH.

- Que mediante Adicional No. 07, fue prorrogado el plazo de ejecución del indicado
convenio, hasta el 30 de noviembre de 2017; aunado a lo anterior, se modificó la
CLAUSULA SEXTA del Citado Convenio en lo siguiente:

"B APORTE ADMINISTRADO POR FINDETER. NUEVE MIL NOVECIENTOS

NOVENTA Y NUEVE MILLONES QUINIENTOS VEINTIOCHO MIL
NOVECIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS ($9.999.528.935) MICTE,
provenientes del Convenio Interadministrativo No. 2808 de 2017, suscrito entre
FINDETER y EL MINISTERIO DE CULTURA, de los cuales se destinarán para
la realización de las obras, OCHO MIL TRESCIENTOS ONCE MILLONES
SETECIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y SIETE
PESOS ($8.311.764.837) M/CTE y el valor restante, por la suma de MIL
SEISCIENTOS OCHENTA Y SIETE MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y
CUATRO MIL NOVENTA Y OCHO PESOS ($1.687.764.098) M/CTE, quedarán
en el patrimonio autónomo - asistencia técnica FINDETER - administrado ahora
por Fiduciaria Bogotá S.A., los cuales estarán destinados a realizar los pagos a
la intetventoría contratada para el efecto y a los servicios de asistencia técnica
prestados por FINDETER.

PARAGRAFO: De acuerdo a lo definido en Acta de Comité del 18 de septiembre

de 2017, la CORPORACIÓN realizará el debido descuento al sub-contratista
COVEIN por valor total de $122.364.858, los cuales se reflejarán en la liquidación
del respectivo contrato. Del anterior valor, la suma de $53.300.000, se destinará
para cubrir la mayor permanencia de la interventoría contratada por el P.A.
Asistencia Técnica FINDETER y el valor restante, será para corregir los defectos
del trabajo realizado por el Sub-Contratista COVEIN. Por lo anterior, el alcance
de las obras correspondientes a la I Etapa del Museo no se modificará quedando
de la siguiente manera:
(…)

PARAGRAFO SEGUNDO.' LA CORPORACIÓN asumirá los costos de

administración que se causen desde el 1 de octubre hasta el 30 de noviembre de
2017, según comunicado de la CPCC No. 137 del 19 de septiembre de 2017, y
no se cargarán al proyecto.

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Barranquilla – Corporación Parque Cultural del Caribe.
Radicación: 08-001-23-33-000-2020-00039-00-CH.

- Que, a través del adicional No. 8 se realizó una nueva prórroga al plazo de
ejecución del convenio hasta el 15 de diciembre de 2017, al igual que se realizó
una modificación a la cláusula sexta del contrato la cual consistió en lo siguiente:

“PARAGRAFO SEGUNDO: LA CORPORACIÓN asumirá los costos de

administración que se causen desde eh 1 de octubre hasta e115 de diciembre
de 2017, según comunicado de la CPCC No. 173 del 20 de noviembre de 2017,
y no se cargarán al proyecto.”

- Que finalmente el Contrato interadministrativo No. 2808 de 2014 suscrito entre

el Ministerio de Cultura y Findeter, al igual que el convenio de asociación No. 13
de 2015 realizado entre Findeter y la Corporación Parque Cultural del Caribe
terminaron el 15 de diciembre de 2017, sin que la totalidad del proyecto se
hubiese concluido como se indicó por parte del supervisor del proyecto en la
visita realizada el 25 de enero de 2018 en la cual se señaló lo siguiente:

"Las obras que se relacionan a continuación fueron ejecutadas con recursos del
convenio 2808-2015 suscrito con el Ministerio de Cultura.

- Obras de cimentación: se encuentra ejecutado el 100%.

- Estructura en concreto: se encuentra ejecutado el 100%.
- Estructura metálica: se encuentra ejecutado el 100%.
- Contra piso: Estructura en Steel deck
- Acabados: Muros arquitectónicos verdes y cubierta en concreto verde
(penachos) 100%

Las actividades que faltan por ejecutar con recursos de la Corporación Parque
Cultural del Caribe-CPCC, son las siguientes:

- Suministro e instalación de ventanería en cubierta.

- Suministro e instalación recubrimiento de dorados en cubierta.

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Las actividades antes descritas deben ser ejecutadas con recursos de la

Corporación, de acuerdo con la obligación contenida en la cláusula sexta del
Convenio de Asociación No. 132015 (modificada en el Adicional No. 5 de 25 de
mayo de 2017).

En consecuencia, se entiende que las obras con cargo a los recursos de la

CPCC,
no fueron concluidas a la finalización del convenio..."

3. CONTESTACION DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS.

3.1. Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla.

Solicita la entidad demandada que se nieguen las pretensiones invocadas por el actor
popular, a efecto de lo cual señala que el Distrito de Barranquilla como se evidencia
de en la misma demanda no ha sido parte dentro de los convenios de asociación
suscritos entre Findeter y la Corporación Parque Cultural del Caribe para la
construcción de la edificación del MAMBQ, por lo tanto considera no son los llamados
a garantizar la culminación de las obras.

3.2. Departamento del Atlántico.

En sentido similar se manifiesta el Departamento del Atlántico, oponiéndose a las

pretensiones de la demanda, argumentando que no hace parte de la realización de
las obras señaladas en la demanda, por lo cual considera la existencia de la falta de
legitimación en la causa por pasiva.

3.3. Ministerio de Cultura.

El Ministerio de Cultura, por conducto de apoderado judicial se opone a las
pretensiones de la demanda señalando que no le asiste responsabilidad por el
incumplimiento de las partes dentro del convenio suscrito para la construcción del
MAMBQ en la ciudad de Barranquilla, en razón al contrato interadministrativo suscrito
entre esa entidad y Findeter, siendo obligación de esta ultima la escogencia del
contratista, así las cosas no fue el ministerio quien administro los recursos destinados

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para la construcción del museo, y por lo tanto no se asiste obligación respecto de las
pretensiones de la demanda.

3.4. Financiera del Desarrollo “Findeter”.

Por su parte, Findeter igualmente se opone a la presente acción popular manifestando

que todas las actuaciones adelantadas por la entidad van encaminadas a garantizar
los derechos colectivos alegados, en particular la suscripción del convenio de
asociación No. 084 de 2019, mediante el cual se prevé la culminación de las obras
con recursos del CPCC, dentro de un término perentorio, el cual establece la
posibilidad de hacer efectivo la indemnización por perjuicios ante el incumplimiento de
la contraparte.

4. ACTUACIÓN PROCESAL

La acción popular de la referencia fue presentada ante la Oficina de servicios de los

Juzgados Administrativos de Barranquilla el día 28 de enero de 2020, siendo repartida
en la misma fecha ante este Tribunal Administrativo, correspondiéndole su
conocimiento al Magistrado ponente Dr. Cristóbal Christiansen; el cual a través de
auto de fecha 24 de febrero de 2020 admitió la demanda, ordenando entre otras cosas
notificar personalmente a las entidades accionadas y remitir copia de la demanda y
del auto admisorio a una emisora de amplia difusión.

A fin de dar cumplimiento a lo anterior, mediante actuación del 9 de octubre de 2020,

se requirió a la parte demandante para que diera cumplimiento a lo ordenado en auto
admisorio, para lo cual se allegó por parte de los actores la constancia de la
correspondiente publicación.

Posteriormente, mediante agencia especial No. 0108 del 30 de octubre de 2020 fue
designado el Doctor Manuel Mariano Rumbo Martínez en calidad de Procurador 43
Judicial II en Asuntos Administrativos como agente del ministerio público para el
presente proceso.

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El 9 de febrero de 202, se requirió a las entidades accionadas remitieran informe en

el término de 10 días en el cual manifestaran si presentaban o no formula de pacto de
cumplimiento respecto de los derechos colectivos invocados en la demanda, dicho
terminó fue prorrogado a solicitud de una parte por un periodo igual mediante auto del
18 de marzo de 2021, una vez recibidos los informes mencionados, por actuación del
12 de enero de 2022, se resolvió prescindir de la realización de la audiencia de pacto
de cumplimiento, en atención a que las partes de forma previa manifestaron no
formular formula de pacto de cumplimiento.

Surtida la etapa de pacto de cumplimiento, a través de auto del 18 de abril de 2022,

una vez advertido que no existía prueba que decretar, se resolvió prescindir del
periodo probatorio, y se corrió traslado para alegar de conclusión.

5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el Agente del Ministerio Público

delegado ante este Tribunal Administrativo a través de agencia especial, rindió
concepto, mediante el cual señala que se debe acceder a las suplicas de la demanda,
expresando, que tanto el Ministerio de Cultura, Findeter y la Corporación Parque
Cultural del Caribe son responsables por la salvaguarda del derecho colectivo a la
defensa del patrimonio público respecto de las sumas de dinero que ya fueron
invertidas en la Construcción del MAMBQ.

En este sentido, expone que las acciones desplegadas por Findeter no garantizan la
culminación de la obra, en razón a que se basan en hechos inciertos como lo es la
obtención de recursos por parte de CPCC provenientes de una actuación
administrativa que aún no ha concluido, así las cosas, considera como omisiva la
actuación de la entidad frente al deterioro de la infraestructura del proyecto, lo cual
conlleva al detrimento del patrimonio público.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Encontrándose la Sala dentro de la oportunidad a que se refiere el artículo 34 de la

Ley 472 de 1998 procede a fallar previa las siguientes consideraciones:

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Radicación: 08-001-23-33-000-2020-00039-00-CH.

Sea lo primero decir que la Acción Popular tiene por objeto la defensa del patrimonio
público (literal E Art 4 Ley 472 de 1998), defensa del patrimonio cultural y de la nación
(literal F Art 4 Ley 472 de 1998), y los derechos de los consumidores y usuarios (literal
N Art 4 Ley 472 de 1998. La Jurisdicción competente para conocer de las conductas
provenientes de acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas
privadas que desempeñen funciones administrativas es la de lo Contencioso
Administrativa (artículo 15 de la ley ibídem). Tiene como finalidad la acción popular la
de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o
agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuere posible (artículo 2º de la ley ibídem).

El Artículo 88 de la Constitución Nacional estableció las acciones populares, las cuales

están orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses
colectivos.

En consecuencia, los deberes que la Constitución y la ley imponen al Estado implican

derechos correlativos de los usuarios a beneficiarse de la atención prioritaria de sus
necesidades.

La Acción Popular tiene un carácter especial, el cual la diferencia de todas las demás
acciones, idea que se ha establecido por el legislador desde el momento de expedición
de la ley 472 de 1998. El carácter de la controversia entre las partes otorga
peculiaridades a la acción popular, ya que la condición pública de tal acción y por el
derecho colectivo que busca su protección es singular, en el sentido de que no se
persigue la protección de derechos subjetivos.

La Procuraduría General de la Nación, ha instaurado demanda en ejercicio de la

acción popular contra la Nación – Ministerio de Cultura – Financiera del Desarrollo
“Findeter” – Departamento del Atlántico – Distrito Especial, Industrial y Portuario de
Barranquilla – Corporación Parque Cultural del Caribe, a fin de que se protejan los
derechos colectivos incoados, que en su sentir se encuentran vulnerados, debido a la
falta de terminación de la edificación del Museo de Arte Moderno de la ciudad de
Barranquilla.

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Procede esta corporación judicial a analizar el material probatorio allegado al

expediente contentivo de la acción popular de referencia:

- Copia del oficio No. 038 del 15 de marzo de 2019 suscrito por el señor Orlando
Carvajal Director Ejecutivo de CPCC y sus anexos que contienen los siguientes
documentos:
 Estudios de pre factibilidad de la obra, necesidad y planeación, tipología
de contratación; antecedentes, Necesidad, Descripción e inversión de
recursos del proyecto.
 Convenio de asociación, número 13 de 2015, suscrito entre Findeter y
la Corporación Parque Cultural del Caribe.
 Balance financiero del contrato y presupuesto estimado para la
culminación de la obra.
 Cronograma del contrato y presupuesto estimado para la culminación
de la obra.
 Cronograma del contrato.
 Informe de interventoría.

- Respuesta de Findeter del 27 de marzo de 2019, al requerimiento de

información de la nueva sede del Museo de Arte moderno de Barranquilla.

- Respuesta del D.E.I.P. de Barranquilla del 28 de octubre de 2019, al

requerimiento previo de acción popular.

- Respuesta del Ministerio de Cultura del 31 de octubre de 2019, al requerimiento

previo de acción popular.

- Respuesta de Findeter de Cultura del 1 de noviembre de 2019, al requerimiento

previo de acción popular.

- Contrato interadministrativo 2808 de 2014 suscrito entre el Ministerio de Cultura

y Findeter.

- Convenio de Asociación No. 013 de 2015 suscrito entre Findeter y la

Corporación parque Cultural del Caribe.

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- Concepto de supervisión del contrato de interventoría para el contrato de obra

PAF-ATF-012-201.

- Informe de la Gerencia de infraestructura de Findeter.

- Convenio de asociación No. 0084 de 2019 suscrito entre Findeter y la

Corporación Parque Cultural del Caribe.

5.1. Sobre los derechos colectivos objeto de amparo.

5.1.1. Defensa del Patrimonio Público.

La noción ampliamente aceptada por la jurisprudencia respecto del patrimonio público

determina que “cobija la Totalidad de Bienes, derechos y obligaciones, que son
propiedad del Estado y que se emplean para el cumplimiento de sus atribuciones de
conformidad con el ordenamiento normativo.1”, así las cosas se parte de la premisa
que el patrimonio público no solamente comprende los bienes materiales o tangibles,
sino que abarca un espectro mucho más amplio de elementos que lo conforman, en
este sentido se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 13 de
febrero de 20182 en la cual se manifestó:

1. “Igualmente ha precisado que este concepto también se integra por

«[…] bienes que no son susceptibles de apreciación pecuniaria y que,
adicionalmente, no involucran la relación de dominio que se extrae del derecho
de propiedad, sino que implica una relación especial que se ve más clara en su
interconexión con la comunidad en general que con el Estado como ente
administrativo, legislador o judicial, como por ejemplo, cuando se trata del mar
territorial, del espacio aéreo, del espectro electromagnético etc., en donde el
papel del Estado es de regulador, controlador y proteccionista, pero que
indudablemente está en cabeza de toda la población […]».3

2. Respecto a su naturaleza se ha sostenido que el patrimonio público

tiene una doble naturaleza en el ordenamiento jurídico. La primera es la
dimensión subjetiva, la cual le otorga el calificativo de derecho, y la segunda,

1
Consejo de Estado. Sección Tercera. Radicación: 25000-23-26-000-2005-01330-01(AP). Actor: Fernando García Herreros
Castañeda.
2
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. DR. William Hernández Gómez, fecha: 13 de febrero
de 2018, Radicado No. 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU)

3
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 21 de febrero de 2007. Exp. AP 2004-00413 Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de mayo de 2008. Exp. 01423-01.

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una dimensión objetiva o de principio, que se traduce en la obligación de las

entidades públicas de gestionarlo de acuerdo con los postulados de eficiencia
y transparencia contemplados en el artículo 209 de la Constitución Política y
cumpliendo la legalidad presupuestal vigente.4

3. Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-479 de 1995

señaló que «[…] Por patrimonio público, en sentido amplio se entiende aquello
que está destinado, de una u otra manera a la comunidad y que está integrado
por los bienes y servicios que a ella se le deben como sujeto de derechos […]».

4. Ahora bien, es importante resaltar que la Constitución de 1991 al

referirse al patrimonio cultural, histórico y arqueológico de la Nación, entiende,
por su esencia, que este también forma parte del patrimonio público.5 En efecto,
el concepto tradicional de la composición del patrimonio público se ha
enriquecido con nuevas expresiones o valores que son integrados a la vida
jurídica dada la importancia sociopolítica o económica de dichos
componentes.6”

Resulta diáfano advertir que al agrupar un sin número de elementos dentro del
patrimonio Público en cabeza de la nación, entre los que se encuentra bienes
materiales, inmateriales, derechos entre otros, entre los cuales para el caso en estudio
resalta Patrimonio cultural siendo este en sí mismo un derecho colectivo, el cual se
procede a desarrollar a continuación.

5.1.2. Defensa del Patrimonio Cultural de la Nación.

En desarrollo del literal F del artículo 4 de la ley 472 de 1998 tanto la ley como la
jurisprudencia se han encargado de establecer el alcance y elementos del derecho
colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la nación, el cual se procede a
exponer.

Se tiene entonces que A través de la jurisprudencia se ha establecido una

diferenciación respecto de la protección del derecho colectivo del patrimonio cultural
de la nación, partiendo de la naturaleza de quien ejerce el derecho del dominio sobre
los bienes, esto es: (i) el dominio privado y (ii) el dominio público. El primero, previsto

4
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 25 de febrero de 2016. Rad. 25000232400020120065601.
5
Castellanos V. Gonzalo. «Régimen Jurídico del Patrimonio Arqueológico en Colombia». Instituto Colombiano de Antropología
e Historia. Imprenta Nacional de Colombia. 2003.
6
Carrillo Ballesteros, Jesús María Del patrimonio público una aproximación al concepto y a su contenido En: Prolegómenos.
Derechos y Valores, vol. IX, núm. 17, enero-junio, 2006, pp. 23-34 Universidad Militar Nueva Granada Bogotá, Colombia.

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en el artículo 58 de la Constitución Política, en cuanto garantiza la propiedad privada

y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Y en cuanto el dominio
público, el artículo 102 de la Constitución Política consagra que “el territorio, con los
bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”.

Ahora bien, indistintamente de la naturaleza de quien ejerce el derecho de domino, la

a Constitución reconoce la existencia de unos bienes de interés cultural para la nación
al respecto, el artículo 72 de la Carta, establece:

“(…) ARTICULO 72. El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección

del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman
la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables
e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos
cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos
especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de
riqueza arqueológica (…)”.

Con fundamento en la citada norma, el Legislador profirió la Ley 397 de 1997,

modificada por la Ley 1185 de 20087, en la cual definió los objetivos de la política
estatal en materia de protección del patrimonio cultural y arqueológico de la Nación;
creó el Ministerio de la Cultura, como órgano rector en la materia; y desarrolló, de
manera específica, el régimen de los bienes que hacen parte del “Patrimonio Cultural
de La Nación”, estipulando al respecto, lo siguiente:

“Artículo 1°. Modifíquese el artículo 4° de la Ley 397 de 1997 el cual quedará,

así:

Artículo 4°. Integración del patrimonio cultural de la Nación. El patrimonio

cultural de la Nación está constituido por todos los bienes materiales, las
manifestaciones inmateriales, los productos y las representaciones de la cultura
que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la lengua
castellana, las lenguas y dialectos de las comunidades indígenas, negras y
creoles, la tradición, el conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las
costumbres y los hábitos, así como los bienes materiales de naturaleza mueble
e inmueble a los que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico,
artístico, científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico,
arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual,
fílmico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico o
antropológico.

7
Ley 1185 de marzo 12 de 2008 “Por la cual se modifica y adiciona la Ley 397 de 1997 –Ley General de Cultura– y se dictan
otras disposiciones”.

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La norma definió los lineamientos de la política estatal en relación con el patrimonio

cultural de la Nación, indicando como objetivos principales, la salvaguardia,
protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación del mismo, con el
propósito de que sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el
presente como en el futuro8.

Ahora bien, en cuanto a la definición sobre bienes de interés cultural en el ámbito

internacional la Organización Internacional para la Educación, la Ciencia y la Cultura
-UNESCO en la “Convención para la Protección de los Bienes Culturales en caso de
Conflicto Armado y Reglamento para la aplicación de la Convención 1954”9, los ha
definido de la siguiente manera:

“Artículo 1. Definición de los bienes culturales

Para los fines de la presente Convención, se considerarán bienes culturales,

cualquiera que sea su origen y propietario:

a. Los bienes, muebles o inmuebles, que tengan una gran importancia para el
patrimonio cultural de los pueblos, tales como los monumentos de arquitectura,
de arte o de historia, religiosos o seculares, los campos arqueológicos, los
grupos de construcciones que por su conjunto ofrezcan un gran interés histórico
o artístico, las obras de arte, manuscritos, libros y otros objetos de interés
histórico, artístico o arqueológico, así como las colecciones científicas y las
colecciones importantes de libros, de archivos o de reproducciones de los
bienes antes definidos;

b. Los edificios cuyo destino principal y efectivo sea conservar o exponer

los bienes culturales muebles definidos en el apartado a. tales como los
museos, las grandes bibliotecas, los depósitos de archivos, así como los
refugios destinados a proteger en caso de conflicto armado los bienes
culturales muebles definidos en el apartado a.;

c. Los centros que comprendan un número considerable de bienes culturales

definidos en los apartados a. y b., que se denominarán «centros monumentales
[…]”10.

8
Ley 1185 de 2008, artículo primero que modificó el artículo 4°, literal a).
9
La Haya, 14 de mayo de 1954.
10
http://portal.unesco.org/es/ev.php-URL_ID=13637&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html

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La declaratoria de un bien como de Interés Cultural (BIC) se encuentra reglamentada

en Colombia por las leyes 1185 de marzo 12 de 200811 y 397 de agosto 7 de 199712.
Dichos bienes de interés cultural pueden ser de diferentes ámbitos: nacional,
departamental, distrital, municipal o de los territorios indígenas o de las comunidades
negras.

Al respecto, la Ley 1185 de 2008 en el artículo ya citado establece lo siguiente:

“Artículo 4°. Integración del patrimonio cultural de la Nación.

La declaratoria de un bien material como de interés cultural, o la inclusión

de una manifestación en la Lista Representativa de Patrimonio Cultural
Inmaterial es el acto administrativo mediante el cual, previo cumplimiento
del procedimiento previsto en esta ley, la autoridad nacional o las
autoridades territoriales, indígenas o de los consejos comunitarios de las
comunidades afrodescendientes, según sus competencias, determinan que
un bien o manifestación del patrimonio cultural de la Nación queda
cobijado por el Régimen Especial de Protección o de Salvaguardia previsto en
la presente ley.

La declaratoria de interés cultural podrá recaer sobre un bien material en

particular, o sobre una determinada colección o conjunto caso en el cual la
declaratoria contendrá las medidas pertinentes para conservarlos como una
unidad indivisible.

Se consideran como bienes de interés cultural de los ámbitos nacional,

departamental, distrital, municipal, o de los territorios indígenas o de las
comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993 y, en consecuencia,
quedan sujetos al respectivo régimen de tales, los bienes materiales
declarados como monumentos, áreas de conservación histórica,
arqueológica o arquitectónica, conjuntos históricos, u otras
denominaciones que, con anterioridad a la promulgación de esta ley,
hayan sido objeto de tal declaratoria por las autoridades competentes, o
hayan sido incorporados a los planes de ordenamiento territorial”.

Así las cosas, la propiedad de estos bienes puede ser tanto de la Nación, o de entes
públicos o privados y de personas naturales como jurídicas.

11
Ley 1185 de 2008 “Por la cual se modifica y adiciona la Ley 397 de 1997 –Ley General de Cultura– y se dictan otras
disposiciones”.
1212
Ley 397 de 1997 “Por la cual se desarrollan los Artículos 70, 71 y 72 y demás Artículos concordantes de la Constitución
Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la
Cultura y se trasladan algunas dependencias”

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Sobre el patrimonio cultural de la Nación, la Corte Constitucional se ha pronunciado

en el siguiente sentido:

“(…) la Constitución Política de Colombia protege el Patrimonio Cultural de la

Nación, entendiendo éste como una expresión de la identidad de un grupo
social en un momento histórico, es decir, que “constituye un signo o una
expresión de cultura humana, de un tiempo, de circunstancias o modalidades
de vida que se reflejan en el territorio, pero que desbordan sus límites y
dimensiones”13. Por lo tanto, el Estado tiene la obligación “de asegurar la
conservación y recuperación de los bienes que conforman dicho patrimonio
cultural”14 […]”15.

5.2. Caso concreto.

La presente demanda de acción popular, procura por el amparo de los derechos

colectivos a la defensa del patrimonio público, defensa del patrimonio cultural de la
nación y el derecho de los consumidores y usuarios, los cuales presuntamente han
sido transgredidos por las entidades accionadas con la realización de una obra que
se encuentra inconclusa, que tiene como finalidad la construcción del Museo de Arte
Moderno de Barranquilla “MAMBQ”.

Señala el actor popular, que la obra realizada con ocasión del convenio de asociación
No 13 de 2015, suscrito entre Findeter y la Corporación Parque Cultural del Caribe el
cual tiene como objeto “Aunar esfuerzos entre las partes para la construir la nueva
sede del Museo de Arte moderno de Barranquilla (MAMBQ), que hace parte del
Parque Cultural del Caribe con base en los planos de construcción, especificaciones
técnicas y presupuesto previamente aprobados por FINDETER”, se encuentran
inconclusas, haciendo falta entre otras cosas el cerramiento de la obra, lo cual ha
permitido que los elementos de la naturaleza afecten de forma grave la construcción,
percibiéndose deterioro en la estructura metálica de la edificación, además existe alto
riesgo de deterioro según informe técnico realizado, todo esto aun sin haber sido
puesta al servicio de la comunidad, lo cual conlleva a un detrimento del patrimonio
público que fue invertido en el proyecto.

13
Corte Constitucional, Sentencia C-742 de 2006.
14
Corte Constitucional, Sentencia C-082 de 2014.
15
Citado en Sentencia C-224/16. Referencia: expediente D-11015. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8º de la
ley 1645 de 2013, “por la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la Nación la Semana Santa de Pamplona, departamento
de Norte de Santander, y se dictan otras disposiciones”. Accionante: Lizeth Susana Valencia González. Magistrados Ponentes:
Alejandro Linares Cantillo - Jorge Iván Palacio Palacio. Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil dieciséis (2016).

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Pues bien, advirtiendo que las pretensiones de la demanda tienen origen en una
relación contractual entre un ente público con una persona jurídica de derecho
privado, observa la Sala que, del material probatorio allegado al proceso, se evidencia
que inicialmente entre el Ministerio de Cultura y Findeter se suscribió el contrato
interadministrativo No. 2808 de 2014, el cual entre otras cosas destinó para la
construcción del MAMBQ un presupuesto de $9.999.528.935, que, con la finalidad de
ejecutar dicho presupuesto, se suscribió el convenio de asociación No. 13 de 2015
entre Findeter y la Corporación Parque Cultural del Caribe (persona Jurídica de
derecho privado) mediante el cual se acordó la construcción del MAMBQ con para lo
cual Findeter asumiría la construcción de la primera etapa de la obra y el restante la
CPCC.

Igualmente está acreditado en el proceso que luego de iniciada la ejecución del

convenio de asociación, el mismo fue objeto de modificaciones y ajustes mediante
adicionales suscritos, entre los cuales se resalta el adicional No. 05 que realizó un
ajuste en el valor total del convenio señalando la suma de $11.938.972.851 que sería
distribuida de la siguiente manera:

- La Corporación Parque Cultural del Caribe se comprometió a aportar

$1.064.443.916 destinados para ser invertidos en la obra y $875.000.000 con
la finalidad de sufragar los estudios y diseños.
- Por su parte Findeter se comprometió a suministrar la suma de $9.999.528.935
provenientes del Ministerio de Cultura de los que se destinarían $8.377.899.405
igualmente para la realización de la obra y $1.621.628.530 para el pago de la
interventoría que debía contratarse, sumas que fueron modificadas mediante
el adicional No 07 en los montos $8.311.764.837 y $1.687.764.098
respectivamente.

Posterior a lo expuesto, el convenio de asociación No 13 de 2015 luego de haber sido

suscritas 8 adiciones al convenio inicial, las cuales contemplaron distintas
ampliaciones o prorrogas para la culminación de las obras, así como la modificación
de los límites de las etapas del convenio, en particular los alcances de la etapa 1,
finalmente dicho convenio finalizó el 15 de diciembre de 2017, cuanto también lo hizo
el contrato interadministrativo No 2808 de 2014 suscrito en entre el Ministerio de

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Cultura y Findeter, como estaba estipulado en el propio convenio de asociación, así

mismo, resulta evidente que a esa fecha las obras del museo no había sido
culminadas en su totalidad.

Una vez terminado el convenio, se realizó la visita por parte del supervisor de la obra
el 25 de enero de 2018, en la cual advirtió lo siguiente:

"Las obras que se relacionan a continuación fueron ejecutadas con recursos del
convenio 2808-2015 suscrito con el Ministerio de Cultura.

- Obras de cimentación: se encuentra ejecutado el 100%.

- Estructura en concreto: se encuentra ejecutado el 100%.
- Estructura metálica: se encuentra ejecutado el 100%.
- Contra piso: Estructura en Steel deck
- Acabados: Muros arquitectónicos verdes y cubierta en concreto verde (penachos)
100%

Las actividades que faltan por ejecutar con recursos de la Corporación Parque Cultural
del Caribe-CPCC, son las siguientes:

- Suministro e instalación de ventanería en cubierta.

- Suministro e instalación recubrimiento de dorados en cubierta.

Las actividades antes descritas deben ser ejecutadas con recursos de la Corporación,
de acuerdo con la obligación contenida en la cláusula sexta del Convenio de Asociación
No. 132015 (modificada en el Adicional No. 5 de 25 de mayo de 2017).

En consecuencia, se entiende que las obras con cargo a los recursos de la CPCC,
no fueron concluidas a la finalización del convenio..."

Así mismo se tiene que la obra fue entregada y recibida a satisfacción por Findeter,
según se observa en el acta de entrega de 27 de diciembre de 2017, señalándose en
ese documento que las obras que faltan por ejecutarse en esta etapa del proyecto
corresponden al suministro e instalación de ventanería en cubierta y suministro e

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instalación recubrimiento de dorados en cubierta, actividades que debían ser

realizadas con recursos de la CPCC, obras que no fueron realizadas.

También se encuentra acreditado, que Findeter en el mes de agosto de 2019, realizó

un informe y visita técnica a la obra en la cual se advierte del deterioro y la afectación
que está sufriendo la estructura por la falta de culminación en el cerramiento que debía
realizarse con los aportes de la Corporación Parte Cultural del Caribe.

Así mismo se tiene que a manera de mitigación del deterioro Findeter y la Corporación
Parque Cultural del Caribe suscribieron un nuevo convenio de asociación No. 084 de
2019 en el cual se estableció los planes y acciones para el mantenimiento y corrección
de las obras, supeditando el aporte oneroso del CPCC a recursos futuros provenientes
de una actuación administrativa que para ese momento adelantaba el D.E.I.P. de
Barranquilla, respecto de dicho convenio además vale decir que prevé un término de
ejecución de 6 meses, en caso de su incumplimiento se acordaron el pago de
perjuicios a cargo de CPCC.

Por último, se acredita en el proceso un nuevo incumplimiento por parte de CPCC

respecto del convenio de asociación No. 084 de 2019, lo cual desencadeno en la firma
en el mes de febrero del 2021 acta de acuerdo de inicio y presentación de pólizas de
cumplimiento, y la instauración por parte de Findeter de demanda de controversia
contractual en contra de CPCC por el incumplimiento tanto del convenio 13 de 2015 y
8 adiciones, como del convenio 084 de 2019 y 1 otro sí suscrito, dicha demanda fue
presentada ente esta jurisdicción el 1 de marzo de 2021.

Pues bien, de lo acreditado en el proceso, resulta incuestionable el incumplimiento de

la Corporación Parque Cultural del Caribe respecto del convenio de asociación de 13
de 2015 suscrito con Findeter, no obstante, en la presente acción popular al ser una
acción de índole constitucional, no es su objeto determinar las consecuencias de dicho
incumplimiento, si no, se procura determinar si este incumplimiento o las actuaciones
desarrolladas por las partes contratantes o el contrato mismo, han constituido una
afectación directa o indirecta a los derechos colectivos invocados en la demanda, y
en caso de encontrarse probada la afectación, determinar las medidas que sean
necesarias para evitar que sigan siendo conculcados los intereses colectivos.

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En el anterior sentido, considera la Sala que ciertamente en el presente caso existe

una vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, la cual es
producto del convenio de asociación No. 13 de 2015, resultando evidente que los
recursos públicos provenientes del Ministerio de Cultura no fueron debidamente
invertidos, esto teniendo en cuenta que su finalidad era la construcción y puesta en
servicio de la comunidad el Museo de Arte Moderno en la Ciudad de Barranquilla,
situación que más de siete años desde la suscrición del convenio no se ha cumplido,
inclusive de los informes y visitas técnicas realizadas a la obra se acredita que la
edificación ya presenta deterioro por la falta de mantenimiento e instalación del
cerramiento requerido, lo que lleva a determinar un detrimento al patrimonio público,
siendo que hasta este punto la inversión realizada se encuentra a cargo de Findeter
únicamente.

Quiere decir lo anterior que el incumplimiento por parte de CPCC al convenio 13 de

2015 a afectado el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, por cuanto
la falta de inversión en la obra y los constantes incumplimientos a los acuerdos
realizados con Findeter, han impedido el desarrollo de la inversión pública realizada,
que no es otra cosa que la puesta en servicio a la comunidad el Museo de Arte
Moderno en la Ciudad de Barranquilla.

Ahora bien, en cuanto a la violación del patrimonio público con ocasión de la

celebración de un contrato en el que sean invertidos recursos públicos y como
resultado se obtenga la construcción parcial de una obra pública, el H. Consejo de
Estado16 en pronunciamiento reciente en un caso similar a la discusión planteada en
esta demanda popular señaló en cuanto a los fines del Estado, el rol y responsabilidad
de la entidad pública participante del contrato lo siguiente:

“La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que el patrimonio

público comprende todos los bienes, derechos y obligaciones propiedad del
Estado, que sirven para el cumplimiento de los fines esenciales, como son,
servir a la comunidad y promover la prosperidad general, bajo el estricto
cumplimiento de los principios que rigen la función administrativa, entre los que
se encuentra la moralidad, la eficacia y la economía. Así, la protección del
patrimonio público consistente en garantizar que los recursos del Estado

16
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Jaime Enrique
Rodríguez Navas, 22 de noviembre de 2021, Rad. 66001-23-31-000-2010-00240-01.

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sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme a lo

dispuesto en el ordenamiento jurídico, y que se preserven y usen para el
propósito que motivó la actuación de la administración17.

[L]a regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una

finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses
colectivos, en consecuencia, toda actividad pública está sometida a dicho
control y si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos,
podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular. El
derecho a la defensa del patrimonio público busca asegurar no sólo la eficiencia
y transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos sino
también la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial,
con la finalidad social del Estado. En tal virtud, si la administración o el particular
que administra recursos públicos los manejó indebidamente, ya sea porque lo
hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los destinó a gastos diferentes
a los expresamente señalados en las normas, afectaron el patrimonio público
y, por ende, su protección puede proceder por medio de la acción popular”18.

En concordancia con lo anterior, cuando la consecución de los fines del

Estado requiere de la celebración de contratos estatales, la actuación de
la administración debe atender tanto los principios propios de la función
administrativa, como los de transparencia, economía y responsabilidad
que rigen la contratación pública, las reglas de interpretación en esa materia,
los principios generales del derecho y las normas que regulan la conducta de
los servidores públicos19. Así, la jurisprudencia de esta Corporación ha
reiterado que, “la defensa del patrimonio público conlleva a que los recursos
del Estado sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable,
de acuerdo con las normas presupuestales, evitando con ello el detrimento
patrimonial. Por ello, se concluye que la afectación del patrimonio público
implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad
administrativa”20.

Bajo el marco normativo y jurisprudencial referido, en los eventos de

contratos de obra para la construcción, mantenimiento, instalación y, en
general, para la realización de trabajo material sobre bienes inmuebles, la
finalidad de la celebración y la ejecución del contrato deben estar
enfocadas en la consecución de los fines del Estado que motivaron el

17Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 31 de mayo de 2002, radicación número 2500023
240001999900101 (AP), actor: Contraloría General de la República, demandado: La Nación - Ministerio de
Transporte y la Sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A. DRAGACOL S.A. En igual
sentido, sección primera, sentencia de 4 de octubre de 2018, expediente 2014-00263-01 (AP). Sección Tercera,
Subsección C, sentencias del 8 de junio de 2011, expediente 2004-00540-01 (AP), de 18 de mayo de 2017,
expediente 2010-00026-02 (AP).
18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del veintiuno trece (13)

de febrero de dos mil seis (2006). Radicación: 19001233100020030159401 (AP) C.P. Germán Rodríguez
Villamizar.
19 Ley 80 de 1993, artículos 3, 24 y ss., vigentes para la época de los hechos que se debaten en este contencioso.
20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de octubre de 2006, expediente 2004-00857. En igual

sentido: Sección Tercera, Subsección C, sentencias de 8 de junio de 2011, expediente 2005-01330-01, de 13 de

junio de 2013, expediente 2011-00031-01 y de 25 de febrero de 2016, expediente 2012,00656-01. Subsección B,
sentencia de 16 de marzo de 2017, expediente 00894-01.

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ejercicio de la función administrativa, como son, el servicio para la

comunidad, la prosperidad general y la materialización de la participación
en la vida cultural, entre otros.” (Negrita con subrayado fuera del texto
original)

La jurisprudencia en cita determina las circunstancias en las cuales se ve afectado el

derecho colectivo a la defensa del patrimonio público con ocasión de la realización de
contratos estatales, así mismo reconoce los principios que deben observar las
entidades estatales al momento materializar la relación contractual, entre estos se
contemplan la transparencia, la economía, planificación, servicio a la comunidad,
prosperidad general.

En el caso en comento, considera la Sala que la entidad accionada Findeter no ha

actuado acorde con los principios señalados en precedencia, en particular con el
principio de planeación, sobre esto, el Consejo de Estado a considerado lo siguiente:

“Al respecto, se observa el principio de planeación, cuya ausencia ataca la

esencia misma del interés general, con consecuencias gravosas y muchas
veces nefastas, no sólo para la realización efectiva de los objetos pactados,
sino también para el patrimonio público, que en últimas es el que siempre está
involucrado en todo contrato estatal. Se trata de exigirles perentoriamente a las
administraciones públicas una real y efectiva racionalización y organización de
sus acciones y actividades con el fin de lograr los fines propuestos por medio
de los negocios estatales.

En efecto, los contratos del Estado “deben siempre corresponder a negocios

debidamente diseñados, pensados, conforme a las necesidades y prioridades
que demanda el interés público; en otras palabras, el ordenamiento jurídico
busca que el contrato estatal no sea el producto de la improvisación ni de la
mediocridad”, razón por la cual en todos ellos se impone el deber de observar
el principio de planeación21.”

Se desprende de lo anterior que el principio de planeación es un elemento

fundamental de todo proceso contractual, en el cual las entidades deben adelantar
estudios y análisis técnicos, financieros y jurídicos, de manera que logre determinar

21Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 10 de diciembre de 2015, expediente 2012-00012-
01(51489) y del 23 de octubre de 2017, expediente 2013-00526-01(55855). En igual sentido, sentencia de 7 de
mayo de 2021, expediente 2009-00498-01(43055).

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previo a la suscripción del contrato las calidades, especificaciones y cantidades de la

obra, los costos de estos y la disponibilidad de recursos, entre otros.

Considera el tribunal que Findeter, si bien actuó diligente en la ejecución de los

recursos públicos destinados para la construcción del MAMQ, al igual que con los
diseños y aspectos técnicos de la obra, no hizo lo mismo con el aspecto presupuestal
de la obra, pues no se logró determinar que procurara previo a la suscrición del
convenio 13 de 2015, que la CPCC contara con las partidas presupuestales o la
asignación de los recursos reales para la culminación de la obra, es decir Findeter
contó con distintos mecanismos mediante los cuales pudo haber garantizado que el
contratista hiciera el aporte efectivo al que se comprometió en el contrato, y no
supeditar ese aporte a recurso futuros o meras expectativas de procedimientos
administrativos adelantado por terceras entidades que no pertenecían a la relación
contractual.

Igualmente, de lo probado en el proceso, se puede determinar según los

planteamientos jurisprudenciales expuestos hasta este momento, que el objeto
contractual estipulado por Findeter y CPPC no se ejecutó, pues la obra civil no se
concluyó, debido al incumplimiento de una de las partes por falta de recursos que se
comprometió a destinar, a pesar de que la planeación realizada por la entidad que
administro los recursos públicos invertidos en la obra.

Conforme con lo expuesto, la construcción del Museo de Arte Moderno de la Ciudad

de Barranquilla, contratada por Findeter, presentó serias deficiencias de planeación y
ejecución que impidieron la culminación de la obra, dado que, de acuerdo con lo
acreditado fue necesario 8 adiciones al convenio inicial y uno nuevo convenio después
de 2 años de estar inconclusa la obra, los cuales contemplaron desde ajustes a los
diseños como modificación de los alcances de las etapas del proyecto, y aun así fue
imposible la consecución de su culminación.

En el anterior sentido es posible determinar la responsabilidad de Findeter en la

transgresión del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, siendo evidente
la falta de atención y acatamiento a los principios de la contratación administrativa, los

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cuales tienen como finalidad precisamente la salvaguarda de los recursos públicos y

su correcta destinación al cumplimiento de los fines del estado.

Así las cosas, encontramos la existencia de una corresponsabilidad por parte de los
intervinientes del convenio de asociación No 13 de 2015 esto es Findeter y la
Corporación Parque Cultural del Caribe en la afectación al derecho colectivo señalado.
En este sentido es importante resaltar el concepto del ministerio público delegado a
través de agencia especial a este proceso, quien se pronunció en sentido similar el
cual resulta oportuno citar:

“Resulta claro que el Convenio de Asociación 013 de 2015 terminó sin

que se hubiera cumplido con la totalidad de las obligaciones asumidas
por la Corporación Parque Cultural del Caribe, y en vez de adoptar los
correctivos necesarios para garantizar los fines de la contratación
FINDETER celebró con la Corporación Parque Cultural del Caribe el
Convenio de Asociación 084 de 2019, para con este pretender garantizar
el cumplimiento de las obligaciones que no se ejecutaron en desarrollo
del anterior convenio.

Debe destacarse que con esta acción FINDETER pretende demostrar

que procuraba conjurar la afectación de derechos colectivos, al
incorporarse en el parágrafo de la cláusula quinta del convenio de
asociación 084, lo siguiente: “En caso de que la venta del predio y/o acto
administrativo de pago como consecuencia de la expropiación no se dé
dentro de primeros seis (6) meses del año 2020, la CPCC contará con
seis (6) meses adicionales sin superar la vigencia 2020 para cubrir con
sus propios recursos las obligaciones derivadas del presente convenio;
luego de este plazo, el presente convenio se resolverá con
indemnización de perjuicios conforme a lo estipulado en las Cláusulas
Décimo Segunda y Décimo Tercera”. No obstante lo anterior, no se
allegó prueba alguna de que efectivamente los recursos que se afirmaba
en la contestación de la demanda que estarían próximos a ser girados a
favor de la CPCC efectivamente ingresaron a sus arcas para cumplir con
las obligaciones pactadas, con lo cual resulta diáfano que no se ha

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cumplido con el objeto convenio, ni en el corto o mediano plazo hay

esperanza de que ello ocurra, a tal punto que en los actuales momentos
las obras del MAMBQ continúan relacionadas en el registro de obras
inconclusas, conforme se desprende de la consulta en línea efectuada
en la página web de la Contraloría General de la República.

Así pues carece de sustento el argumento defensivo expuesto por

FINDETER, en virtud del cual la obtención de los recursos por parte del
CPCC estaba supeditado a circunstancias ajenas a las partes, pues bien
ha podido adoptar los mecanismos para hacer cumplir lo pactado en el
parágrafo de la cláusula quinta del convenio 084, pues se ha vencido en
exceso los plazos allí estipulados, con lo cual queda en evidencia su
actuar negligente, al igual que el de la Corporación.

Les asiste razón a los actores populares al señalar que la Corporación

Parque Cultural del Caribe no cuenta con el flujo de caja o recursos
suficientes y necesarios para terminar la primera fase e iniciar y ejecutar
la segunda fase del proyecto denominado “Construcción del Museo de
Arte Moderno de Barranquilla” constituyéndose esta en una obra civil
inconclusa, que como tal se encuentra inscrita en el registro de que trata
la ley 2020 de 2020.

Para esta Procuraduría la no culminación de las obras del Museo de Arte

Moderno de Barranquilla, vulnera los derechos colectivos relacionados
con la defensa del patrimonio público, en la medida en que la
construcción de la obra pública de interés cultural requirió la inversión de
recursos públicos ($ 9.999.528.935) que fueron girados por el Ministerio
de Cultura para ser administrados por FINDETER, de tal suerte que el
destino natural de esa inversión es cumplir su finalidad, que no es otra
que servir de espacio para la promoción de la cultura, pues los museos
han de estar destinados al “servicio de la sociedad y de su desarrollo” en
la medida en que a través de ellos se logra la conservación,
investigación, comunicación y exhibición del patrimonio material e
inmaterial de la humanidad y de su medio ambiente, y por tanto han de

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estar abiertos al público en general, con fines de estudio, educación,

deleite y esparcimiento.

Si los recursos invertidos en la construcción de una obra pública no

logran su cometido o finalidad por cuanto ésta no resulta funcional y esa
demora en la culminación propicia el deterioro de los recursos que se
hubiere ejecutado, a no dudarlo se compromete el patrimonio público,
razón por la cual en su defensa es posible acudir a la acción popular
para evitar que la obra se convierta en lo que coloquialmente se conoce
como un elefante blanco, de allí que el legislador al expedir la ley 2020
de 2020, impone a la entidad pública contratante la obligación de adoptar
previo análisis o estudio sobre la viabilidad técnica, financiera y jurídica
y según la disponibilidad de recursos compatibles con el marco fiscal de
mediano plazo y la regla fiscal de cada entidad, la decisión sobre la
intervención física de terminación o demolición de la obra civil
inconclusa, reservándose este último escenario para los casos en los
cuales la obra amenace ruina o grave amenaza a derechos
fundamentales o colectivos.

En el subexamine, las pruebas documentales arrimadas dan cuenta que

en el marco del contrato interadministrativo 2808 de 2014 y los convenios
013 de 201 5 y 084 de 2019, la construcción del MAMBQ se inició con
recursos públicos girados por el Ministerio de Cultura, los cuales se
invirtieron y ejecutaron en su totalidad por parte de FINDETER, sin
embargo, se encuentra pendiente la ejecución de unos ítems con cargo
a recursos que debe aportar la Corporación Parque Cultural del Caribe
y cuya demora afecta precisamente los recursos públicos invertidos,
pues se están deteriorando los ítems ejecutados en desarrollo de la
etapa 1 del proyecto.

Como quiera que la omisión en la inversión de los recursos a cargo de

la Corporación Parque Cultural del Caribe para la ejecución de los ítems
restantes, es atribuible a dicha entidad de derecho privado e igualmente
a la Financiera de Desarrollo Territorial-FINDETER, quien tenía a su

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cargo el desarrollo de la ejecución contractual y la interventoría de la

misma, son estas entidades las llamadas a adoptar las medidas
necesarias para culminar las los ítems señalados en las etapas 2 y 3 del
proyecto, a efectos de que la obra pueda cumplir la finalidad para cual
está destinada. Ahora bien, debe indicarse que el Ministerio de Cultura
no resulta ajeno a la problemática planteada, en la medida en que
precisamente producto de su gestión se consiguieron unos recursos, que
en virtud del contrato interadministrativo 2808 de 2014, se giraron a
FINDETER para su administración y para la celebración del contrato de
obra que derivaría en la construcción del Museo de Arte Moderno de
Barranquilla, de tal suerte que para el cumplimiento de la finalidad
perseguida en dicho contrato, es necesario que se adopten por parte de
ese ministerio medidas para mitigar el daño o riesgo de menoscabo a los
recursos que giró.”

En suma, la Sala determina que la falta de terminación y adecuación de la obra civil

del Museo de Arte Moderno de Barranquilla, constituyó una violación del derecho al
patrimonio público, siendo que el fin esencial que motivó el ejercicio de la función
administrativa por medio de la celebración del contrato estatal de obra no se cumplió,
esto debido principalmente a dos razones i) la falta de planeación de la entidad pública
a cargo de administrar los recursos públicos invertidos en el proyecto, y ii) el
incumplimiento del contratista con la materialización de los aportes para la culminación
del proyecto, afirmando que la falta de planificación e imprevisión generó que la obra
civil permanezca inconclusa por más de 5 años, aun a la espera de que los
involucrados cumplan las obligaciones asumidas y actúen como garantes del
patrimonio público.

Es por lo anterior que se establece como responsable de la afectación del derecho

colectivo de defensa al patrimonio público a Findeter y la Corporación Parque Cultural
del Caribe, por la falta de culminación de la obra civil del edificio en el que tendrá cede
el Museo de Arte Moderno de Barranquilla, y por lo tanto son estos los llamados a
adoptar las medidas necesarias de forma solidaria o conjunta para el reinicio de las
labores civiles que permitan la terminación de la edificación y que esta pueda ser

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entregada al servicio de la comunidad, como inicialmente fue previsto en cumplimiento

de la función administrativa a ellos encomendada.

Se dispondrá entonces que Findeter y la Corporación Parque Cultural del Caribe de

forma solidaria o conjunta procedan a adoptar las medidas necesarias en el mes
siguiente a la notificación de la sentencia, que permitan el reinicio de las obras civiles
con el objetivo de culminar la construcción del Museo de Arte Moderno de la Ciudad
de Barranquilla, y así se pueda cumplir con la finalidad de la función administrativa
prevista con los recursos ya invertidos.

En consecuencia, y de conformidad con todo lo expuesto en precedencia, esta

Corporación procederá a ordenar el amparo del derecho colectivo a la defensa del
patrimonio público y consecuentemente conceder las pretensiones de la presente
acción popular.

6.- DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Atlántico, administrando

justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO.- Ampárese el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público de

conformidad con lo señalado en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO.- Ordénese a la Financiera del Desarrollo “Findeter” y al Parque Cultural

del Caribe, que procedan de manera conjunta y solidaria para que dentro del término
de un (1) meses contado a partir de la notificación de esta providencia procedan a
adoptar las medidas necesarias que permitan el reinicio de las obras civiles con el
objetivo de culminar la construcción y puesta en servicio a la comunidad del Museo
de Arte Moderno de la Ciudad de Barranquilla.

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TERCERO.- Notifíquese esta providencia por telegrama o por otro medio expedito que
asegura su cumplimiento, a más tardar al día siguiente de haber sido proferida, tanto al
accionante como a los accionados, de igual manera comuníquese al Procurador Judicial
Correspondiente.

CUARTO.- Una vez ejecutoriada esta sentencia, archívese el expediente.

COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en
sesión de la fecha.

LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO

(Aprobado Electrónicamente)

JUDITH ROMERO IBARRA

(Aprobado Electrónicamente)

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