En las últimas décadas del siglo XX se produjeron, a nivel latinoamericano, un conjunto de
procesos políticos y sociales, tales como la completa redemocratización de los países
sudamericanos, la concreción de los acuerdos de paz en Centroamérica y la ofensiva de las
corrientes neoliberal (en lo económico) y neoconservadora (en lo político), que vinieron
acompañados de la reconceptualización de los derechos humanos y la democracia, a la
luz del reconocimiento normativo de nuevos sujetos y la identificación e incorporación de
problemáticas sociales antes inexistentes en las agendas y programas de gobierno
El concepto de derechos humanos en la región estuvo inicialmente orientado hacia la
imposición de límites y obligaciones (libertades negativas) a los Estados a favor de evitar la
reedición de las violaciones sistemáticas ocurridas en las décadas de los setenta y ochenta.
Recientemente, el desarrollo del derecho interamericano (y universal) tiende a reconocer
no sólo lo que el Estado debe abstenerse de realizar, sino también aquello que está
obligado a hacer (libertades positivas) en aras de permitir la plena realización de los
derechos.
Sin embargo, las brechas sociales que marcan la desigualdad y la exclusión han impedido
el ejercicio pleno de los derechos humanos por el conjunto de la población, y en especial,
por los sectores más pobres. En respuesta a esta situación, en su mayor parte las políticas
públicas no han logrado incluir el lenguaje y la lógica de los derechos. La evidencia parece
mostrar que la baja institucionalidad que caracteriza a los países latinoamericanos, y que
se manifiesta a través de la poca transparencia en la gestión pública, el clientelismo político
y la ausencia de mecanismos de participación y de rendición de cuentas, no permite el
desarrollo de puntos de encuentro y vinculación entre las políticas públicas y los derechos
humanos.
Frente al panorama social que caracteriza a las sociedades latinoamericanas se hace
imperativo avanzar en la elaboración de políticas basadas en la obligación del Estado de
garantizar el disfrute de los derechos desde una visión integral, trascendiendo enfoques
cuya rigidez no permite contemplar las especificidades de los grupos más vulnerables de la
población, al establecer criterios homogéneos de atención frente a realidades heterogéneas
que se ocultan tras indicadores agregados nacionales. Con el término «elaboración de
políticas» se abarcan todas las fases del ciclo de la política pública y no sólo la
formulación. Se parte de la idea de que el enfoque de los derechos humanos debe estar
presente no sólo en esa fase de diseño, sino también en la gestión, el monitoreo y la
evaluación. Por tanto, un conjunto de políticas públicas que tengan como objetivo alcanzar
el bienestar social bajo la perspectiva de los derechos deben orientarse en el ámbito
jurídico por el reconocimiento explícito del marco normativo internacional de los derechos
humanos, y en el ámbito operacional por criterios de universalidad, integralidad y
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progresividad que favorezcan el fortalecimiento de la equidad, la no discriminación, la
participación y el empoderamiento.
Este conjunto de desafíos sociopolíticos, técnicos y prácticos plantea la necesidad de
avanzar desde enunciados éticos, plasmados en instrumentos jurídicos que reconocen
los derechos y sus titulares, hacia políticas públicas con influencia real sobre el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población. En tal sentido, el objetivo de esta
materia es presentar algunas apreciaciones teóricas que permitan una mejor comprensión
del enfoque de los derechos humanos como marco referencial para la formación,
implementación y evaluación de políticas públicas en general, y en particular de
aquellas asociadas con el ejercicio de los derechos sociales.
¿Qué son los derechos humanos?
Las necesidades humanas son anteriores a cualquier norma escrita; no obstante, alcanzan
el estatus de derechos desde el momento en que «se objetivan, se institucionalizan y se
traducen en normas y leyes, convirtiéndolas en aspiraciones, y éstas, en obligaciones» En
consecuencia, los derechos son «valores no negociables» que representan un producto
social o histórico derivado de las luchas sociales. Los derechos positivos han sido
ampliados desde la antigua concepción de los derechos clásicos (básicamente civiles y
políticos) a una amplia variedad que, además de los anteriores, incluye otros de naturaleza
económica, social, cultural y ambiental.
En los inicios del Estado moderno los derechos sólo valían en el ámbito de la ley; sin
embargo, en la actualidad, la relación se ha invertido y las leyes tienen validez en el ámbito
exclusivo de los derechos, es decir, que sólo pueden crearse instrumentos jurídicos en el
marco de los derechos humanos. De tal manera que las políticas públicas, entendidas
como «un producto del Estado que viene envuelto en formas legales y
técnico-administrativas, reflejo de un proceso previo de complejas relaciones de poder»
deben ser orientadas por un marco normativo y operacional que favorezca y promueva el
ejercicio universal, integral y progresivo de los derechos humanos. Las políticas públicas
comprenden tanto decisiones como cursos de acción en los cuales participan diversos
actores «y en donde predomina la incertidumbre, los problemas no estructurados, las
limitaciones y asimetrías de información y, por ello, el resultado previsto inicialmente por los
promotores y decisores no se encuentra garantizado en absoluto».
Cabe resaltar que entender las políticas públicas como decisiones implica incluir no sólo
las acciones sino también las omisiones del Estado; por consiguiente, el concepto
contempla tanto lo que hace como lo que deja de hacer. Sin embargo, con ello «no
estamos afirmando que el no actuar es una política pública, sino que la decisión de no
actuar ante un determinado problema conforma en sí una política pública».
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Volviendo a los derechos humanos, independientemente del énfasis que se le otorgue a
determinados elementos que integran el concepto, estos pueden ser definidos de dos
maneras: en sentido amplio, como atributos «inherentes a la persona que se derivan de la
dignidad humana y resultan fundamentales en un determinado estadio de la evolución de la
humanidad, por lo que reclaman una protección jurídica»; y en sentido estricto «son esos
mismos derechos pero en la medida en que son reconocidos y protegidos en el ámbito
internacional» y que el Estado tiene el deber de respetar, proteger y cumplir.
Los derechos humanos como conjunto comprenden:
1. primera generación: son los derechos civiles y políticos, fueron reconocidos en algunos
países antes que por la comunidad internacional;
2. segunda generación: corresponde a los derechos económicos, sociales y culturales,9
cuyo origen puede identificarse en las luchas y movimientos sociales de fines del siglo XIX;
y
3. tercera generación: concerniente al derecho a la paz, a la autodeterminación, a la
protección ambiental.
La clasificación antes expuesta, si bien conforme a sus críticos atenta contra la
indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos, sirve como una
categorización que permite evidenciar la gama de aspectos que incluyen los instrumentos
jurídicos internacionales respecto a las obligaciones del Estado.
Otras clasificaciones han sido elaboradas. Por ejemplo, las que definen los «derechos
complejos» como propios del siglo XXI, en oposición a los «derechos simples» (civiles,
siglo XVIII; políticos, siglo XIX y sociales, siglo XX).
Entre los primeros destacan, por ejemplo, las transformaciones de los derechos: a la
vivienda (derecho a la ciudad), a la educación (derecho a la formación continuada), al
trabajo (derecho al salario ciudadano), al medio ambiente (derecho a la calidad de vida),
entre otros. El mayor esfuerzo por sistematizar el conjunto de derechos internacionalmente
aceptados ha sido la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) del 10 de
diciembre de 1948, la cual ha sido firmada y ratificada por todos los Estados miembros de
la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
Asumiendo la variedad de definiciones dadas a los derechos humanos, es posible identificar
sus principales características a los fines de una mejor comprensión de sus múltiples
dimensiones:
● innatos o inherentes a las personas porque nacemos con ellos;
● universales, puesto que benefician a todas las personas independientemente de su
condición u origen;
● inalienables e intransferibles porque nadie puede ser privado de sus derechos o
renunciar a ellos;
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● acumulativos, imprescriptibles o irreversibles, dado que pueden irse ampliando con
el tiempo pero nunca caducan;
● inviolables, ya que nadie está autorizado a atentar contra ellos;
● obligatorios, por imponer deberes a las personas y al Estado;
● trascienden las fronteras nacionales, porque son reconocidos por todos los Estados
miembros de la ONU;
● indivisibles, interdependientes, complementarios y no jerarquizables, ya que son
todos inherentes a la dignidad humana y están relacionados entre sí sin ninguna
distinción o comparación;
● naturales, por formar parte de la esencia humana; y
● preexistentes, por ser anteriores a cualquiera de las formas de organización política
de la sociedad.
Las definiciones y características de los derechos humanos constituyen una discusión
inconclusa pero que ha alcanzado ciertos niveles de acuerdo. No obstante, es preciso
señalar que el verdadero debate remite a que, lejos de lo que podría esperarse, la
consolidación de un sistema internacional de derechos humanos no es una realidad
palpable en estos momentos y, por tanto, es una tarea pendiente que impulsa la ONU (a
través de sus distintas agencias), con especial énfasis a partir de su Programa de Reforma
de 1997. Esta propuesta contempla la incorporación del enfoque de derechos en todas las
actividades y programas de la organización, así como la exhortación a los Estados
miembros a respetar la legislación internacional sobre la materia y la paulatina adopción de
políticas públicas orientadas por los derechos humanos.
