UNIDAD N° XV: SERVICIOS PÚBLICOS – DOMINIO PÚBLICO

1. Antecedentes. Concepto. Alcances. Régimen Jurídico.

El Estado centró históricamente sus actividades más en el desarrollo de su poder de regulación que en los servicios
estatales. En verdad, estos nacen en el siglo XIX (por ejemplo, la enseñanza pública y la seguridad social) y,
particularmente, en el siglo XX con el propósito de suplir las iniciativas privadas (por caso: los ferrocarriles, la
electricidad y las comunicaciones, entre otros).

LOS DIFERENTES PERÍODOS DEL RÉGIMEN DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

A grandes rasgos, la situación de los servicios públicos en la Argentina puede dividirse en cuinco grandes etapas, que
se corresponden con la menor o mayor injerencia estatal en los servicios públicos.

A) Primera etapa
Abarca desde fines del siglo XIX hasta la década del 40. La nota común que caracterizó a esta etapa radica en el
hecho de que la casi totalidad de los servicios públicos eran prestados por empresas privadas de capital
primordialmente extranjero a través de las clásicas concesiones regidas por el Derecho Administrativo. Así ocurrió con
los servicios de gas, teléfonos, electricidad, ferrocarriles y subterráneos. Hubo, empero, dos importantes excepciones
en el caso de los servicios de agua y de correos —que no se hallaban dados en concesión.

B) Segunda etapa
El comienzo de este período puede situarse hacia mediados de la década del 40 y se caracteriza por la
nacionalización, salvo alguna excepción, de todos los servicios públicos cuya titularidad y gestión asumió el Estado.
En algunos ejemplos puntuales, la operación nacionalizadora resultó inconveniente para las finanzas del país (tal
fue el caso de la nacionalización de los ferrocarriles que explotaban capitales británicos, cuya concesión vencía al año
siguiente de que se operara la renacionalización mediante compra por el pago de un precio).

C) Tercera etapa
Hacia el final de los años 80 la explotación de los servicios públicos por parte de empresas estatales condujo a una
situación de emergencia económica que fue declarada en el art. 1º, ley 23.696, y que dio lugar a la privatización de las
empresas enumeradas en sus anexos. Esa emergencia se hallaba signada por una significativa falta de inversión en los
diversos sectores, especialmente los de producción de gas y generación eléctrica, y una grave anquilosis empresarial
que se traducía en gestiones de baja calidad e ineficientes, que iban acumulando abultados déficits crónicos.
Si bien durante el gobierno del presidente Alfonsín aparecieron distintas proyectos, iniciativas y dictámenes
tendientes hallar una solución a tal situación, fue recién en el año 1989, cuando, tras la sanción de la Ley de Reforma
del Estado 23.696, se forjaron las bases legales que permitieron ejecutar una vasta operación privatizadora, al
declararse sujetas a privatización las principales empresas de servicios públicos y actividades comerciales o industriales
que explotaba el Estado.

Aun a riesgo de no precisar un catálogo completo sobre las notas principales que caracterizaron a la vasta operación
privatizadora llevada a cabo en esta etapa, dicha operación revela la configuración de una serie de rasgos, que se
proyectan al plano tanto político y económico como jurídico:
I. la amplia publicidad y difusión de las distintas convocatorias efectuadas para conseguir la mayor cantidad
posible de oferentes en los diferentes procesos licitatarios;
II. la celeridad de la decisión legislativa inicial que declaró a una gran parte de las empresas estatales sujetas
a privatización.
III. el plan fue generalizado, incluyendo a las principales empresas del sector público, sin prevalecer el objetivo
recaudatorio.
IV. en casi todos los casos se realizaron estudios previos que contaron con el asesoramiento de entidades
financieras internacionales de primera línea, con participación del Banco Mundial.
V. no hubo privatización que no incluyera la transferencia del control de la empresa al capital privado
reservándose el Estado, en algunos supuestos, una porción minoritaria de capital que, por lo general, no
superó el 30%.
VI. el proceso de información y de consultas formales e informales por parte de los interesados, en torno a la
elaboración de los pliegos de las respectivas licitaciones públicas.
VII. la segmentación de los mercados e introducción de competencia en aquellas actividades en que ello era
posible, a través de la creación de mercados disputables.
D) Cuarta etapa
La crisis gestada en el año 2000, provocada fundamentalmente tanto por erróneas políticas monetarias y fiscales
como por la falta de equidad en la distribución del ingreso y la ausencia de medidas tendientes a paliar la desocupación
generada por el proceso privatizador, hizo eclosión en la primavera de 2001, culminando con la sanción y
promulgación de la Ley de Emergencia 25.561, la cual marcó el comienzo de una cuarta etapa del servicio público.
Como característica general, puede advertirse que un aspecto neural de toda prestación de un servicio público —
el tarifario— se encontró durante mucho tiempo congelado (art. 8º, ley cit.) mientras duren las prórrogas de la citada
ley declarativa de la emergencia, si bien se han reconocido algunos aumentos en los últimos años.

E) Quinta etapa
El proceso de reestatizaciones. A partir del año 2003 es posible advertir la decisión del Estado de reasumir actividades
y servicios. En este contexto, el Estado tomó directamente la gestión de ciertos servicios públicos (ya sea por
deficiencias del mercado o por incumplimiento de los concesionarios), a cuyo efecto creó órganos estatales o
sociedades específicas.

En síntesis, existen básicamente dos concepciones. Por un lado, el servicio público es la actividad de titularidad estatal
(esto es, el Estado decide guardar para sí ciertas actividades con exclusión de los demás), de modo que la gestión por
terceros (concesión) es un proceso de transferencia de competencias desde el Estado (concedente) al concesionario.

Respecto a los servicios públicos podemos determinar dos conceptos según su amplitud:
• Amplio: Acción o prestación realizada por la administración pública, activa directa o indirectamente para la
satisfacción concreta de necesidades colectivas y para asegurar esa prestación por el poder de policía.
• Restringido: prestación obligatoria individualizada y concreta de cosas o servicios para satisfacer necesidades
colectivas y primordiales de la comunidad, sea directamente por la administración, sea por medio de
particulares, bajo régimen de derecho público.
Hay cuatro (4) servicios públicos que tienen rango constitucional: Educación, Salud, Seguridad y Justicia.

¿Cómo se retribuyen los servicios púlicos? Con impuestos (sin retribución directa), tasas (retribución por servicios
obligatorios), tarifas (retribución por servicios medidos), y precios (retribución por servicios facultativos a elección).

Régimen Jurídico.
El régimen jurídico del servicio público es el siguiente: 1) el marco constitucional; y 2) el modelo legislativo.
En ese contexto, cabe reconocer el poder estatal de ordenación y regulación (expreso o implícito), con sustento en los
derechos de los usuarios.

Respecto al régimen:
(a) La potestad de regulación del Estado comprende básicamente el poder de fijar las reglas sobre: el acceso de los
usuarios en condiciones de continuidad e igualdad; los términos de prestación del servicio (en especial los
estándares sobre calidad); y el precio de este. Es decir, el Estado por medio de tales regulaciones debe garantizar
los derechos de los usuarios.
(b) El poder de regulación en el marco de los monopolios. El inc. 18 del art. 75, CN, dice que corresponde al Congreso
"proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de
la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la
construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la
introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de
los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas
de estímulo".
Por su parte, el art. 42, CN, establece que "las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la
educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al
control de los monopolios naturales y legales, a la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución
de asociaciones de consumidores y de usuarios".
Es decir, el texto constitucional prevé expresamente el carácter excepcional de los monopolios y —además— el
control sobre estos. Por eso, en este contexto, el Estado debe regular más y más profundamente con el mismo
propósito, esto es, garantizar los derechos de los usuarios.
(c) El control sobre los servicios públicos. Este es simplemente el corolario de los puntos anteriores.
(d) El poder estatal de rescindir el contrato de concesión del servicio por razones de incumplimiento contractual, o
de revocarlo por ilegitimidad o inoportunidad. En este último caso, el Estado debe indemnizar al prestador, según
el marco jurídico vigente (es decir, el daño emergente y no así el lucro cesante).
(e) Por último, el poder estatal implícito —en el marco de los monopolios— de rescatar el servicio (extinguir la
concesión y prestar el servicio por sí mismo) y revertir los bienes (transferencia de los bienes al Estado). En ambos
casos, como instrumentos necesarios para continuar con el servicio y garantizar así el derecho de los usuarios.

2. Caracteres jurídicos de los Servicios Públicos. Clasificación.

Los Servicios públicos ofrecen una serie de notas características o elementos constitutivos que son los siguientes:
• Continuidad: el servicio debe prestarse en forma continua, de forma absoluta siempre debe estar) o relativa
(estando cuando se lo necesite)
• Regularidad: el servicio debe prestarse con regularidad, lo que significa conforme a las reglas, normas y
condiciones que hayan sido prestablecidas para este fin.
• Uniformidad: el servicio debe prestarse en igualdad de condiciones, lo que no impide que se establezcan
diversas categorías de usuarios.
• Generalidad: el servicio público debe ser general, lo que implica el reconocimiento de qué todos los habitantes
tienen derecho el servicio sin que se puedan llegar a unos lo que se concede a otros.
• Obligatoriedad: la administración tiene la obligación de prestar el servicio, pero no así el usuario de usarlo.

Clasificación.
1. Según quién es el sujeto titular del servicio, se puede hacer una primera clasificación entre los servicios públicos
a cargo del Estado-Nación y los servicios o prestaciones a cargo de entidades locales. Tendríamos, entonces, los
servicios nacionales, provinciales y municipales.

2. Según la necesidad de su prestación pueden ser clasificados en obligatorios o voluntarios, según que la
Administración esté obligada o no a su establecimiento. Serán obligatorios si para el Estado su organización y
funcionamiento están impuestos normativamente, ya sea por precepto constitucional (art. 75, inc. 14, C. Nac.) o
legal. Mientras que serán voluntarios aquellos servicios que si bien el Estado no está obligado a establecer, tiene
que crearlos por razones de conveniencia, necesidad y oportunidad.

3. Según el carácter de la prestación, se los divide en esenciales y no esenciales o secundarios. Los primeros son
aquellos que atienden a la satisfacción de necesidades básicas, tanto para los individuos como para la comunidad
(la justicia, la policía, la defensa nacional). Mientras que los secundarios responden a necesidades no esenciales,
condicionadas por el grado de desarrollo técnico y cultural que haya alcanzado una determinada comunidad
política; por ejemplo: los trasportes, las comunicaciones.

4. Según la forma de su ejercicio se distinguen los servicios públicos concurrentes, es decir, cuando las prestaciones
administrativas pueden efectuarse en régimen de concurrencia con los particulares, y exclusivos, que son aquellas
que sólo el Estado puede tener a su cargo.

5. Según la utilización de los servicios públicos se relaciona directamente con los usuarios, y pueden ser servicios de
utilización necesaria y facultativa. En los primeros, los usuarios se ven forzosamente obligados a utilizarlos, por así
imponerlo el interés general (v.gr., el servicio de educación primaria, el de obras sanitarias, etc.). Mientras que los
segundos son aquellos que pueden o no ser utilizados por el público, según su arbitrio (v.gr., el trasporte de
pasajeros, las telecomunicaciones, etc.).

6. Según la necesidad que se trate de satisfacer sea permanente o accidental o intermitente. De esta forma, los
permanentes son forzosamente continuos (trasporte, comunicaciones, etc.); mientras que los accidentales
dependen, en cuanto a su organización, de circunstancias más o menos previsibles (terremotos, siniestros). Por
último, los intermitentes, si bien no funcionan permanentemente, tienen una organización previa a sus funciones,
es decir, que producido el evento para el cual han sido creados y organizados, dichos servicios funcionan (servicios
contra incendio, de defensa agrícola).
7. Según quiénes son los posibles beneficiarios, los servicios públicos pueden ser "uti universi" o "uti singuli". Los
primeros tienen como destinatario a la población en general y en su conjunto, es decir, a la colectividad, siendo
los usuarios indeterminados (defensa nacional). En cambio, los segundos están destinados a individuos
específicamente determinados.

8. Según sean propios e impropios o virtuales. Los primeros son los prestados por el Estado, ya sea directa o
indirectamente por intermedio de concesionarios. En cambio, los impropios son aquellos prestados por personas
privadas pero bajo el control y la regulación de la administración.

9. Según la naturaleza del servicio, la doctrina los clasifica en servicios públicos administrativos, industriales y
comerciales, empresas nacionalizadas y servicios públicos de naturaleza corporativa.

3. Concesión de Servicio Público.

Hemos dicho que el servicio puede ser prestado por el propio Estado o los particulares. En este último caso, el vínculo
entre el Estado y el particular es el contrato de concesión del servicio público (concedente y concesionario). Cabe
aclarar que, excepcionalmente, el servicio público es prestado por terceros por medio de licencias otorgadas por el
Estado.

Pues bien, el servicio debe ser otorgado por contrato de concesión y, particularmente, con carácter temporal porque
su traslado supone la delegación de potestades estatales y, con mayor razón, en el caso de los servicios prestados en
situaciones monopólicas.

La concesión es, entonces, el contrato que tiene por objeto transferir la gestión del servicio público a los particulares
(trátese de personas físicas o jurídicas). El núcleo del acuerdo consiste en que el concesionario asume la obligación de
prestar el servicio en determinadas condiciones y, al mismo tiempo, adquiere, entre otros, el derecho a cobrar el
precio por el servicio prestado.

La concesión de servicio público como contrato administrativo presenta todas las características que son propias de
los contratos de esa clase:
1. bilateral y sinalagmático, porque ambas partes se obligan recíprocamente;
2. oneroso, puesto que las ventajas que reporta a una de las partes, le son concedidas a ésta sobre la base
de una prestación que esa parte ha hecho o prometido a la otra;
3. consensual, ya que queda concluído con la manifestación de voluntad de las partes, no incidiendo en esto
el hecho de que la concesión se otorgue, por lo común, en forma escrita, ya que este recaudo se refiere a
la prueba, y no a la existencia del contrato, salvo disposición legal en contrario;
4. nominado, por ser un contrato designado e individualizado por la doctrina y también por las leyes
administrativas que lo regulan;
5. conmutativo, ya que todas las prestaciones comprendidas y establecidas en él, son ciertas y pueden ser
objeto de apreciación inmediata, no dependiendo su determinación de acontecimiento incierto alguno;
6. de ejecución sucesiva, puesto que sus prestaciones se llevan a cabo de manera continuada, en la forma
convenida por las partes;
7. "intuitu personae", porque la concesión debe ser ejercida personalmente por el concesionario por su
cuenta y riesgo, no pudiendo trasferirse o cederse dicho contrato sin autorización del concedente.

En definitiva, la concesión es básicamente un contrato, sin perjuicio de que ciertos elementos de ese vínculo estén
alcanzados directamente por disposiciones reglamentarias y legales. Es decir, el nexo es contractual y —a su vez—
fuertemente reglamentario.

Asimismo, el marco jurídico del servicio público otorgado en concesión debe prever especialmente las siguientes
reglas:
(a) el principio de transparencia en la gestión de este;
(b) el reconocimiento de los derechos de los usuarios actuales y futuros por medio de tarifas justas y
razonables;
(c) el principio de solidaridad social (por ejemplo, las tarifas sociales);
(d) la libre competencia en el intercambio de los servicios, salvo monopolio (excepcional y temporal).
En cuanto al marco jurídico específico del contrato de concesión de los servicios públicos, debe señalarse que está
regido por el decreto delegado 1023/2001 (contrataciones del Estado) y excluido del ámbito de aplicación del decreto
reglamentario 1036/2016.

¿Quién debe otorgar las concesiones? Creemos que el Poder Legislativo es quien debe hacerlo, según el mandato
constitucional. En verdad, el legislador debe estatizar, privatizar, contratar y renegociar los contratos de los servicios
públicos. Sin embargo, el Congreso delegó esas potestades en el Poder Ejecutivo. A su vez, los marcos reguladores
reconocen en los entes ciertas facultades en este aspecto. Por caso:
(a) determinar las bases para otorgar las licencias;
(b) intervenir en el proceso de elaboración de las bases y condiciones de selección;
(c) intervenir en el proceso de adjudicación, modificación, renegociación, prórroga o rescisión de los
contratos;
(d) asesorar al Poder Ejecutivo.

El procedimiento de selección del concesionario es la licitación pública y, a su vez, el contrato debe adjudicarse al que
haga el ofrecimiento más conveniente, teniendo en cuenta el precio, la calidad y las demás condiciones de la oferta,
así como la idoneidad del oferente.

¿Cuáles son las obligaciones y derechos básicos del concesionario?

Por un lado, el concesionario debe:
a) prestar el servicio de modo continuo y regular, garantizando el acceso general e igualitario a los usuarios;
b) ejecutar el contrato por sí;
c) cumplir las prestaciones en todas las circunstancias, salvo caso fortuito o fuerza mayor —ambos de carácter
natural—, o actos o incumplimientos de autoridades públicas nacionales o de la contraparte pública, de tal
gravedad que tornen imposible la ejecución del acuerdo.

Por otro lado, los derechos del concesionario son, entre otros:
a) obtener un beneficio económico razonable, sin perjuicio de que el riesgo empresario deba ser asumido por él;
b) en ciertos casos, el derecho de recomponer y rescindir el contrato.

¿Cuáles son losderechos y obligaciones básicas del concedente (Estado)?

Entre los derechos cabe mencionar:
(a) regular el servicio y modificar el contrato de conformidad con el marco normativo;
(b) aprobar las tarifas;
(c) controlar la prestación del servicio por sí o por medio de los entes reguladores (en este contexto, el Estado puede
aplicar sanciones y, en su caso, rescindir el contrato por incumplimientos del concesionario);
(d) revocar el contrato por razones de oportunidad, mérito o conveniencia; y, finalmente,
(e) en caso de monopolio, rescatar anticipadamente el servicio y revertir los bienes. A su vez, el Estado está obligado
a garantizar el precio y recomponerlo, según las modalidades y circunstancias.

Por último, la extinción tiene lugar por:

1) vencimiento del plazo de concesión o cumplimiento del objeto;
2)revocación por razones de ilegitimidaddel contrato, en cuyo caso el concesionario no tiene derecho a ser
reparado;
3) revocación por razones de oportunidad; es decir, el Estado extingue el vínculo anticipadamente y debe, por
tanto, indemnizar al concesionario;
4) rescisión, esto es, cuando el concesionario no cumple con sus obligaciones;
5) rescisión por incumplimiento del Estado de sus obligaciones contractuales; y, finalmente,
6) resolución del vínculo de común acuerdo entre las partes.
4. Dominio Público. Concepto. Caracteres. Clasificación. Dominio Privado del Estado. Diferencias con el Dominio
Público.

El artículo 17 de la CN propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud
de sentencia fundada en ley. Y LA CORTE SUPREMA concluyó que: “el término 'propiedad', cuando se emplea en los
artículos 14 y 17 de la constitución o en otras disposiciones de ese estatuto comprende, como lo ha dicho esta
corte, 'todos los intereses apreciables que un hombre pueda poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y de su
libertad'.
El CCyCN “Regula la propiedad bajo el nombre de derecho real de dominio. El nuevo texto no define el dominio como
sí lo hacía el anterior, al establecer que “el dominio es el derecho real en virtud del cual una cosa se encuentra sometida
a la voluntad y acción de una persona.

El dominio público es un conjunto de bienes que, de acuerdo al ordenamiento jurídico, pertenecen a una entidad
estatal, hallándose destinados al uso público directo o indirecto de los habitantes” (Gordillo). En virtud de ello, se
encuentran sometidos a un régimen jurídico especial de derecho público.

Diferencia: la distincion entre el dominio publico y el domino privado del estado, repsonde escencialmente a las
circunstancias de que el regimen juridico regimen juridico aplicabla a ambas categias de bienes es diferente.
asi el dominio publico es inalinable e imprescritible, mientas que el domino privado se halla sujeto a las reglas
ordinarias de la propiedad privada, con algunas modificaciones resultantes de la condicion del sujeto que lo posee y
la finalidad que debe dàrsele.

Corresponde advertir que el dominio público no es creación de la naturaleza; no hay bienes públicos naturales o por
derecho natural. El dominio público es un concepto jurídico; su existencia depende de la voluntad del legislador. Sin
ley que le sirva de fundamento, ningún bien o cosa tendrá carácter dominial.
Son cuatro los elementos que concurren a determinar la noción conceptual y jurídica del dominio público:
• Elemento Subjetivo. Hace a quién recae la titularidad del dominio público. Existen dos teorías: una que
considera que el titular es el Estado o una entidad estatal, y la otra que predica que el titular es la comunidad
política o pueblo. Ahora bien, si entendemos que el dominio público es un derecho subjetivo, debe concluirse
necesariamente que su titular es el Estado (nacional, provincial, municipal, entidades autárquicas y empresas
estatales). Ello en tanto el pueblo o comunidad, al carecer de personería jurídica, no podría nunca ser titular
de un derecho subjetivo. Distinto sería si se considerara al dominio como una potestad, tal como sucede con
la soberanía, que sí puede ser predicada del pueblo.

• Elemento Objetivo. Hace a cuáles son los bienes de derecho público. Integran el dominio público cualquier
tipo de cosas o bienes que podrían ser objeto de derecho privado. Es decir que todos los bienes que, en
principio, pueden ser objeto de propiedad privada, pueden también ser objeto de dominio público, siempre
que reúnan determinados requisitos. Los inmuebles, los inmuebles por accesión física, los bienes muebles y
una nueva categoría que es la de los bienes inmateriales, como el supuesto del espacio aéreo. Los bienes de
dominio público se encuentran enumerados en el artículo 235 del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación.

• Elemento Teleológico. Hace a cuál es el fin al que están destinados los bienes de dominio público. Algunos
autores consideran que solo son de dominio público aquellos bienes destinados a satisfacer el uso público
directo de la comunidad, tal como sucede, por ejemplo, con una plaza, un puente, una calle, entre otros;
mientras que otros incorporan también aquellos bienes destinados a un uso indirecto, tal como sucede, por
ejemplo, con la universidad, cuyo uso por el alumnado es indirecto porque se da a través de un servicio
público: la enseñanza. Otro ejemplo sería un hospital público o el transporte público. Esta última concepción
es la seguida por la jurisprudencia de nuestro máximo tribunal de la nación y se encuentra receptada también
en el nuevo Código Civil y Comercial, el que establece en el inciso f del artículo 235: “Las calles, plazas, caminos,
canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común.

• Elemento Normativo. Indica a través de qué normas determinados bienes se incorporan al dominio público.
No debe perderse de vista que no hay bienes públicos por naturaleza, sino que tal carácter es otorgado por
una ley, tal como sucede con los bienes enumerados en el artículo 235 del Código Civil y Comercial. Por otra
parte, no existen por imperativo constitucional bienes que sí o sí deban pertenecer al dominio público. Por lo
 tanto, el carácter viene asignado por ley, en el caso de la República Argentina, por el Código Civil. El órgano
competente para asignar tal carácter a un bien es el Estado, a través del Congreso

ARTICULO 235.- Bienes pertenecientes al dominio público. Son bienes pertenecientes al dominio público,
excepto lo dispuesto por leyes especiales:
a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y la legislación especial,
sin perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma
continental. Se entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo;
b) las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas marítimas; se entiende por
playas marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y desocupan durante las más altas y más bajas
mareas normales, y su continuación hasta la distancia que corresponda de conformidad con la legislación
especial de orden nacional o local aplicable en cada caso;
c) los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales, los lagos y lagunas navegables,
los glaciares y el ambiente periglacial y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos
de interés general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho
del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a las
disposiciones locales. Se entiende por río el agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la
línea de ribera que fija el promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el
agua, sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma manera que los ríos;
d) las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica exclusiva, la plataforma
continental o en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas navegables, excepto las
que pertenecen a particulares;
e) el espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la Nación Argentina, de
conformidad con los tratados internacionales y la legislación especial;
f) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o
comodidad común;
g) los documentos oficiales del Estado;
h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos.

ARTICULO 236.- Bienes del dominio privado del Estado. Pertenecen al Estado nacional, provincial o municipal,
sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales:
a) los inmuebles que carecen de dueño.
b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra de interés similar, según lo
normado por el Código de Minería;
c) los lagos no navegables que carecen de dueño;
d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto los tesoros;
e) los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o municipal por cualquier título.

Caracteres del dominio público.

El Artículo 237 establece que “los bienes jurídicos del estado son inajenables, inembargables e imprescriptibles. Las
personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y locales”.

• Inenajenabilidad: Supone la imposibilidad de vender o transferir estos bienes, así como la de constituir sobre ellos
hipotecas, darse en usufructo o locación. Estos bienes se encuentran fuera del comercio y solo pueden ser objeto
de contratos administrativos, como la concesión de uso y el permiso de uso.

• Inembargabilidad: Supone la imposibilidad por parte de los acreedores del Estado de atacar estos bienes, debido
a la finalidad de uso público que poseen. Los acreedores cuentan con los bienes de dominio privado del Estado
para garantizar sus acreencias.

• Imprescriptibilidad: Importa la imposibilidad de ejercer sobre dichos bienes la posesión con ánimo de dueño para
la usucapión.

Forma de adquisición y transferencia.

El carácter de dominio público de un bien no se encuentra en su naturaleza, sino que es conferido por ley. Esa
disposición de la ley por la cual se determina la naturaleza jurídica de un bien (público o privado) se denomina
asignación. Por el contrario, la afectación es el acto o hecho estatal por el cual se produce la incorporación de un bien
determinado al uso y goce de la comunidad. Si se trata de bienes naturales, como un río, por ejemplo, afectación y
asignación coinciden en el mismo acto. En cambio, cuando se trata de bienes artificiales, como sucede con una calle,
un camino o un puente, por ejemplo, resulta necesario que se los afecte al uso público mediante ley, acto
administrativo o hecho administrativo. Dicha afectación requiere para su validez.

El asentimiento de una autoridad administrativa competente puede ser expreso o implícito, pero debe estar presente
y sin vicios que lo invaliden. El carácter de implícito no obsta a que sea inequívoca. El bien que se afecta ya debe estar
en el patrimonio del Estado, es decir, debe haber ingresado al poder del Estado mediante título traslativo de dominio,
ya sea una compraventa, donación o expropiación, por ejemplo. El acto por el cual se realiza debe ser efectivo y actual.
La desafectación es una declaración de voluntad efectuada en sentido contrario a la afectación y realizada por el
mismo órgano estatal que afectó un bien al dominio público. Es la declaración de voluntad realizada de manera
inequívoca por el Estado, a través de una ley, un acto administrativo o un hecho administrativo, respecto a que el bien
deja de estar afectado al uso público. Esta exclusión del uso público, por regla, debe ser realizada por la misma
autoridad que afectó el bien y por el mismo medio (ley, acto o hecho administrativo).

Tener en cuenta:
〆 Casos de Permiso: El permiso de ocupación es un acto administrativo que otorga un uso especial del dominio
público que se caracteriza por ser precario y revocable, generalmente sin derecho a indemnización.
〆 Casos de Concesión de Uso: La concesión de uso constituye un contrato por el que se otorga derechos especiales
de uso sobre dependencias del dominio público. No tiene carácter precario. La revocación por razones de interés
público dará derecho a una indemnización.

Clasificación del Dominio Público.

¿Cómo se da el uso en los bienes de dominio público?

Se han aceptado diferentes clasificaciones en cuanto a las posibilidades del uso del dominio público.
La primera, y al mismo tiempo la más importante y predominante, es la que distingue entre el uso común o general y
el uso especial o privativo. El uso común o general es aquel que le corresponde y lo ejerce todo el pueblo
colectivamente, en forma anónima o impersonal. El uso especial o privativo, en cambio, es el que le corresponde o lo
ejerce en forma exclusiva o individual una sola persona, importando una reserva concreta de una parte del dominio
público en favor del usuario.

El uso puede ser también directo o indirecto, y en ambos casos individual o colectivo. El uso directo es aquel que
tiene lugar en forma inmediata, utilizando el usuario el bien de que se trate conforme a su naturaleza y destino. Así
ocurre, por ej. con quien transita por una calle o viaja por un camino. El uso directo puede ser individual cuando ha
mediado un permiso o concesión de uso en favor de determinada persona, o colectivo como en el supuesto de los
ejemplos citados. El uso indirecto es el que tiene efecto de manera mediata, tal como ocurre cuando los bienes están
destinados a un servicio público, o sirven a la utilidad, bienestar o comodidad común.

Puede ser, igualmente, individual o colectivo, lo que podrá responder al carácter o naturaleza del bien dominial.
El uso de los bienes del dominio público es, por regla común, gratuito, pero como esta condición no constituye un
elemento esencial de su conceptualización, también puede darse el caso de que ese uso sea oneroso, como sucede
con el pago de peaje para transitar por ciertos caminos o autopistas.
Esa onerosidad debe resultar o fundarse en ley, para que sea realmente válida.

5. Limitaciones administrativas a la propiedad. Expropiación. Noción Conceptual. Fundamento. Elementos. Norma

Constitucional.
Las limitaciones impuestas en interés público inciden directamente sobre lo absoluto, lo exclusivo y lo perpetuo de la
propiedad.

Lo que atempera lo absoluto se denomina restricción administrativa o pública, lo que desmiembra la propiedad se
denomina servidumbre administrativa y lo que tiene por objeto la extinción de la propiedad, expropiación .

El reconocimiento expreso del derecho de la propiedad en los respectivos ordenamientos constitucionales,

indispensable para el desarrollo de la personalidad humana, se encuentra sujeto —como toda especie de prerrogativa
conforme a la relatividad de los derechos— a las reglamentaciones que el Estado considere necesarias (artículo 14
Primera Parte Constitución Nacional Argentina —CN—), respetando el estándar de razonabilidad que exige nuestro
ordenamiento constitucional (conf. artículo 28 CN).

En el contexto reseñado es donde se asientan las limitaciones al dominio (propiedad) por razones de interés público.
Al encontrarse comprometidas las potestades estatales en función de las requisitorias colectivas —trascendiendo los
meros intereses particulares— su regulación le compete preponderantemente al derecho administrativo.

En este marco introductorio corresponde destacar que las limitaciones a la propiedad trasuntan un concepto genérico,
dentro del cual quedan incluidas diversas especies, entre éstas las llamadas restricciones administrativas, las
servidumbres administrativas, las requisiciones, el decomiso la ocupación temporánea, y la expropiación.

Las distinciones entre las clases de limitaciones estarán dadas fundamentalmente por el grado de intensidad con el
que se manifiestan en la propiedad privada, afectando —según los casos— a algunos o a todos los caracteres
inherentes al dominio.

Algunas Limitaciones.
• MERAS RESTRICCIONES ADMINISTRATIVAS. No son otra cosa que condiciones legales del ejercicio del derecho
de propiedad. Se dice que es meramente una tolerancia que el propietario debe soportar, que no existe un
sacrificio particular o especial del propietario sino que esa restricción es general, es decir, que todos los
propietarios la sufren en igual medida. No hay en ella tampoco un desmembramiento de la propiedad. En cierto
modo están ínsitas en la existencia misma del derecho; las restricciones nacen con el nacimiento del derecho de
propiedad, son pues de su naturaleza, de su esencia, por lo mismo que no existen derechos absolutos.
Ejemplo → altura máxima de construcción

Caracteres:
1º) Son generales, constantes y actuales, a diferencia por ejemplo de la expropiación y de la servidumbre, que son
especiales y potenciales;
(a) la restricción es general para todos los propietarios en igualdad de condiciones; la servidumbre o
expropiación es especial: Se aplica sólo a determinadas bienes;
(b) La restricción es actual, está en este momento para todos; la expropiación y la servidumbre son
potenciales: muchos no la sufren ahora;
(c) Finalmente, la restricción es constante, está impuesta siempre; con todo, la servidumbre y la expropiación
si bien en principio no existen sobre cada propiedad, una vez que se concretizan están también impuestas
en forma permanente.
2º) La segunda característica es que son ilimitadas en número y clase, significa que cualquier tipo de restricción
que el adelanto pueda concebir, puede en principio ser impuesta, y que por más que su número sea grande, ello
no es de por sí una objeción a su aplicación. Pero estos principios tienen un límite genérico y es que ni por su
número ni por su clase deben llegar a desmembrar el derecho de propiedad, es decir, a restringir de tal forma su
uso y goce que lleguen a afectar la plenitud del derecho.

3º) Una tercera característica es que imponen principalmente obligaciones de “no hacer” y de “dejar hacer.” Se
diferencia así el mero no hacer del “dejar hacer,” el cual sería “permitir” o tolerar.” Esta distinción es por cierto
algo sutil: Mientras que el “no hacer” parece estar dirigido exclusivamente al individuo que está obligado, por
ejemplo a rió elevar un edificio a más de determinada altura, el “permitir” supone una relación entre dos sujetos,
uno que va a hacer algo sobre mi propiedad y yo que voy a tener que dejar que lo haga.
No es muy común, en cambio, que la restricción signifique la creación de obligaciones de hacer. (Ejemplos… de
obligaciones de no hacer: Prohibición de edificar a más de cierta altura; obligaciones de permitir: soportar que
fijen una chapa en la esquina indicando la nomenclatura de la calle; que fijen unas grampas para pasar el hilo del
teléfono, que asienten un poste telegráfico, o que coloquen una caja telefónica. Obligaciones de hacer: En un
edificio, construir una escalerilla de incendio, una salida de incendio, etc.)

4º) En cuarto lugar, no se indemnizan, salvo los daños que culposamente pueda ocasionar la administración al
ejecutar los trabajos en que se materializa la restricción. (Por el hecho de que en mi casa coloquen una caja que
va a servir a todos los teléfonos de la manzana, no tengo derecho a ninguna indemnización, pero si al colocarla
rompen un pedazo de la pared, la agrietan, etc., sí tengo derecho a indemnización. )

5º) Una quinta característica es que son ejecutorias, es decir, que la administración puede hacerlas cumplir, si es
necesario, por el auxilio de la fuerza pública. Ello ocurrirá, con todo, sólo sí la ley lo autoriza expresamente.6 El
particular no tendrá en tal caso derecho a interponer acciones negatorias que puedan paralizar los trabajos, y en
general sólo le quedará el derecho a una acción de daños y perjuicios, no pudiendo tampoco, por supuesto, resistir
de hecho la imposición de la restricción. Lo antedicho es de aplicación cuando se trata de restricciones de poca
importancia (fijación de carteles indicadores de la dirección del tránsito, del nombre de la calle etc.) y siempre que
la ley lo autorice; cuando, en cambio, se trata de obligaciones o restricciones de más importancia, parece dudoso
que la administración pueda aplicar directamente la coerción para cumplimentar la restricción (por ejemplo, si se
construye un edificio a más altura que la permitida, destruir el exceso) y deberá en buenos principios pedirla
judicialmente.

6º) En sexto lugar, generalmente recaen sobre inmuebles, aunque por excepción pueden recaer sobre muebles,
por ejemplo objetos artísticos o históricos a cuya venta se impongan ciertas limitaciones: Que antes de venderlo
al extranjero haya que consultar a la administración para que ésta tome las medidas eventuales para expropiarlos
o comprarlos si lo desea. Esta especie de consulta previa sería una mera restricción, pues todavía no entraría en
la categoría de servidumbre ni de expropiación.

7º) Por fin, si bien las meras restricciones se establecen en favor de la administración, generan de todos modos
un derecho de los vecinos, que pueden exigir su cumplimiento. En algunos casos, este derecho puede ser un
auténtico derecho subjetivo, aunque en otras ocasiones constituirá tan sólo un interés legítimo.

Límites de las restricciones administrativas

1) En primer lugar la restricción debe ser adecuadamente proporcional a la necesidad administrativa que con ella
se debe satisfacer; la proporcionalidad está dada en relación a la necesidad que se va a satisfacer, no es una
medida fija sino que varía según el caso.
Por ejemplo, si la necesidad que se va a satisfacer es que el público sepa cuáles son las calles, y para esa finalidad
colocan un cartel de tal tamaño que obstruye la vista de una ventana en la casa en que es ubicado, entonces existe
una evidente desproporcionalidad entre el medio que se emplea y el fin o la necesidad que se va a satisfacer.
Cuando exista esa desproporcionalidad, la restricción es antijurídica.

2º) Un segundo límite, es que ella debe tener algún tipo de justificación plausible, debe responder realmente a
una necesidad administrativa.
 3º) En tercer lugar, se exige que no altere, desintegre o desmiembre la propiedad. En cualquiera de estos casos
corresponderá establecer una servidumbre o hacer la expropiación, pero no será válida la mera restricción no
indemnizada.

4º) En cuarto lugar, que sea válida en su forma, competencia, objeto y voluntad. Estos cuatro aspectos se refieren
a los elementos de todos los actos administrativos, resultando de aplicación sus principios generales; pero hay
algunos principios que es necesario mencionar en lo referente a las restricciones administrativas en especial.
Así, en lo que se refiere a la competencia, es de hacer notar que no cualquier ente u órgano administrativo tiene
atribuciones legales para imponer restricciones administrativas a los particulares. La competencia puede dividirse
en primer lugar en razón del territorio, y en consecuencia la Nación no podrá imponer estas restricciones en
jurisdicción provincial, y viceversa; en segundo lugar, la competencia se divide a veces, dentro del ámbito
municipal, entre el Departamento Ejecutivo y el Concejo Deliberante.
• REQUISA. La progresión, en este caso, de la pandemia que padece el mundo y su diverso impacto en los Estados
pueden dar lugar a la aplicación de instrumentos o mecanismos que impacten de un modo más intenso en el
derecho de propiedad. Así las cosas, la escasez de productos ocasionada por una saturación de la demanda o por
actitudes reñidas con la solidaridad y el esfuerzo compartido que se exige en estos momentos puede generar
escenarios sumamente delicados que darían sustento fáctico a herramientas que en tiempos normales no tendrán
acogida o, mejor dicho, no aparecerían como razonables.

La requisición o requisa es conceptualizada como la ocupación o adquisición coactiva de un bien por el Estado, a
efectos de satisfacer exigencias de utilidad pública originadas por una situación general, que afecta a toda la
sociedad o a un sector de ella. Esta modalidad de limitación produce la extinción del dominio, quedando asimilada
en este aspecto a la expropiación por causa de utilidad pública.

Como bien lo indica la definición transcripta, la característica saliente de esta herramienta —como presupuesto
de legitimidad— es que aquella responda a una coyuntura general y, por tanto, deberá afectar —en menor o
mayor medida— a la totalidad de los componentes de una comunidad determinada. Esta situación de necesidad
pública general es la que hará procedente la utilización de la requisa.

Estas causas obedecen a motivaciones circunstanciales y variables, tales como un conflicto bélico (actual o
potencial), la cooperación con un salvamento o la extinción de una plaga en general o epidemia. Esta limitación
comprende dos especies, la requisa en propiedad o la de uso y, asimismo, puede abarcar:
1) la prestación de servicios;
2) la adquisición de cosas muebles,
3) la utilización de inmuebles y semovientes.

• OCUPACIÓN TEMPORÁNEA. “La ocupación temporánea es un desmembramiento de la propiedad en virtud del

cual un ente estatal adquiere en forma provisional el uso y goce de un inmueble de una persona no estatal”.
Si bien constituye una potestad ablatoria ejercida por el Estado sobre el derecho de propiedad privada de un
particular, se diferencia de esta en que la limitación al derecho de dominio es parcial, ya que afecta el uso y goce
y no la nuda propiedad. Además, por cuanto la limitación es –como su nombre lo indica– transitoria. El punto en
común que posee con la expropiación es que, al igual que esta, requiere de una ley que declare la ocupación de
utilidad pública y el derecho al pago de una indemnización.

“Ninguna ocupación temporánea normal puede durar más de dos años”. En caso de que la ocupación sea anormal,
no da derecho al pago de indemnización alguna, pero sí al resarcimiento de los daños o deterioros causados a la
cosa. “Ninguna ocupación temporánea normal puede durar más de dos años”.

La ocupación temporánea normal puede establecerse por avenimiento o podrá ser requerida judicialmente por la
autoridad administrativa. Se aplican las disposiciones relativas al procedimiento judicial de expropiación. Por el
contrario, “la ocupación temporánea anormal puede ser dispuesta directamente por la autoridad administrativa…
ninguna ocupación temporánea anormal tendrá mayor duración que el lapso estrictamente necesario para
satisfacer la respectiva necesidad”

Las acciones que posee el propietario del bien ocupado para exigir el pago de la indemnización o para requerir la
devolución del bien prescriben a los cinco años. En el primer caso, computados desde que el ocupante tomó
posesión del bien, y en el segundo, desde que el ocupante debió devolver el bien.
• COMISO-DECOMISO. La pérdida definitiva de la propiedad en favor del Estado, de bienes relacionados con la
comisión de un delito, por decisión de la administración. Esa definitividad es precisamente lo que distingue al
decomiso de las medidas cautelares que pueden ser adoptadas sobre determinados bienes al inicio o durante la
sustanciación de un proceso, las cuales por definición poseen carácter asegurativo y no causan estado. Las
cuestiones relativas al decomiso de bienes de origen ilícito adquiere especial relevancia, cuando el accionar de las
organizaciones delictivas dedicadas al tráfico ilícito de drogas, trata de personas, tráfico ilícito de armas,
contrabando, etc. (que operan cada vez más en función de esquemas corporativos aprovechando las ventajas que
ofrece una economía mundial globalizada) genera cuantiosas ganancias, que además del beneficio directo que
representan para sus integrantes, contribuyen a continuar financiando actividades ilícitas a gran escala.

• EXPROPIACIÓN. Importa la pérdida lisa y llana del derecho real que se tenga sobre una cosa, ello debido a una
causa de utilidad pública. En virtud de ella, el antiguo propietario cesa en su derecho real y adquiere como
contrapartida un derecho personal al pago de una indemnización derivada de la desapropiación.

La expropiación es un acto por el cual el Estado priva a un particular de su derecho real de dominio sobre un bien,
fundado en una causa de utilidad pública declarada por ley y previo pago de una indemnización integral del valor
del bien. Tal instituto importa la pérdida del derecho de propiedad sobre un bien o cosa por parte de un particular
y como corolario de dicha pérdida nace para él un derecho personal al cobro de una indemnización.

Si bien mucho se ha discutido acerca de la naturaleza jurídica de la expropiación, la doctrina mayoritaria sostiene
que se trata de un instituto íntegramente regido por el derecho público.
A diferencia de lo que sucede con las simples limitaciones o restricciones al dominio que no importan un
menoscabo al derecho subjetivo de su titular, sino la imposición de condiciones para su ejercicio, la expropiación
produce –lisa y llanamente– la privación o eliminación del derecho real de dominio.

El derecho de propiedad privada queda en este caso extinguido, con miras a un interés público, siendo sustituido
por un derecho de carácter personal, esto es, el pago de una indemnización. Importa a su vez, para el expropiado,
la imposición de un sacrificio especial, en tanto debe soportar o tolerar la pérdida de un bien propio por una causal
de utilidad pública.

Esto diferencia a la figura de las limitaciones al dominio, ya que las últimas importan una delimitación abstracta
del contorno de un derecho que se extiende por igual a todos los titulares que se encuentran en la misma
condición.
Este sacrificio especial en el que se coloca a determinados sujetos en pos de beneficiar a la comunidad toda es el
que impone al Estado el deber de compensarlo con una indemnización, a fin de que ese sacrificio no se convierta
en una carga pública para ser soportada por el titular del derecho real de dominio que quedó suprimido. La
indemnización viene, entonces, a garantizar que la carga pública que supone la extinción de la propiedad se
distribuya en toda la colectividad.

Como explica la doctrina en general, la expropiación se encuentra inspirada en el propio texto constitucional, que
consagra la inviolabilidad del derecho de propiedad, al tiempo que prescribe cuatro principios esenciales que lo
garantizan:
a) necesidad de una sentencia por la cual se prive a un sujeto de su derecho de dominio;
b) necesidad del dictado de una ley que declare la utilidad pública que sirve de fundamento a la sentencia;
c) necesidad de que el sacrificio especial creado por la expropiación sea satisfecho mediante indemnización; y
d) que esta sea previa.

Acción de Retrocesión de las Expropiaciones: Este procedimiento se encuentra regulado a partir del artículo
35 de la Ley 21499. Cassagne (2014) define a la retrocesión como el derecho que permite al expropiado obtener
el reintegro a su patrimonio del bien objeto de la expropiación cuando a este último se le diere un destino
distinto del previsto en la ley expropiatoria o cuando no se le asignare destino alguno.

Se trata de una acción real administrativa que es procedente en dos ocasiones:

o Cuando al bien expropiado se le diere un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria,
o Cuando no se le diere destino alguno en un lapso de dos años computado desde que la expropiación
quedó perfeccionada en la forma prevista en el artículo 29.
 En el primer supuesto, Cuando al bien no se le hubiere dado destino alguno dentro del plazo mencionado en
el artículo 35, a efectos de la acción de retrocesión el expropiado deberá intimar fehacientemente al
expropiante para que le asigne al bien el destino que motivó la expropiación; transcurridos seis meses desde
esa intimación sin que el expropiante le asignara al bien ese destino, o sin que hubiere iniciado los respectivos
trabajos, los que deberá mantener conforme a los planes de obra aprobados, la acción de retrocesión quedará
expedita, sin necesidad de reclamo administrativo previo.

Si al bien se le hubiere dado un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria, deberá formularse el
reclamo administrativo previo.

Esta acción puede iniciarse incluso cuando la expropiación hubiese tenido lugar por avenimiento. Además,
esta acción “corresponde únicamente al propietario expropiado y a sus sucesores universales”. Son
legitimados pasivos el expropiante y los terceros a quienes se hubiese transferido el bien.

Si se hiciera lugar a la retrocesión, el expropiado deberá reintegrar el importe que obtuvo en concepto de
indemnización, con la actualización que establezca el juez.

La acción por retrocesión prescribe a los tres años, computados desde que, habiendo quedado perfeccionada
la expropiación en la forma prevista en el artículo 29, al bien se le dio un destino ajeno al que la determinó, o
desde que no habiéndosele dado al bien destino alguno, hubieren transcurrido los plazos previstos en los
artículos 35 y 39.

Caso Expropiación irregular: Consiste en la posibilidad que la ley le otorga al expropiado de iniciar el proceso
expropiatorio. Su fundamento radica en la garantía constitucional de inviolabilidad de la propiedad privada
consagrada en el artículo 17 de la Constitución Nacional.

La expropiación irregular procede en los siguientes casos:

a) Cuando existiendo una ley que declara de utilidad pública un bien, el Estado lo toma sin haber
cumplido con el pago de la respectiva indemnización.
b) Cuando, con motivo de la ley de declaración de utilidad pública, de hecho una cosa mueble o inmueble
resulte indisponible por evidente dificultad o impedimento para disponer de ella en condiciones
normales.
c) Cuando el Estado imponga al derecho del titular de un bien o cosa una indebida restricción o
limitación, que importen una lesión a su derecho de propiedad.

Para el inicio de esta acción, no resulta necesario iniciar reclamo administrativo previo. Debe tenerse en cuenta
que la acción de expropiación irregular prescribe a los cinco años, computados desde la fecha en que tuvieron
lugar los actos o comportamientos del Estado que tornan viable la referida acción de Expropiación irregular.

• SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS. Como puede observarse, en el ámbito civil, la servidumbre constituye un

derecho real sobre un inmueble ajeno. Supone, por ende, la existencia de dos inmuebles, uno que recibe el
nombre de dominante y el otro, de sirviente. El propietario del inmueble sometido a servidumbre está obligado a
“no hacer” o a “permitir” que se haga en él algo en beneficio de otra persona o cosa. Importa una limitación al
carácter exclusivo del derecho de propiedad. Esto la diferencia de las meras restricciones, ya que importan una
limitación al carácter absoluto de la propiedad.

Ahora bien, la servidumbre administrativa “es un derecho público real constituido por una entidad estatal sobre
un inmueble ajeno, con el objeto de que éste sirva al uso público”. También afecta el carácter de exclusivo, en
tanto se constituye como un derecho público real sobre un bien ajeno, con el objeto de que este sirva al uso
público. La primera gran diferencia que posee, entonces, la servidumbre administrativa en relación con la
servidumbre civil está dada por la inexistencia en la primera de un fundo dominante. En la servidumbre
administrativa, el beneficio es para la comunidad o colectividad y no para un inmueble determinado. Dada la
finalidad de uso público con que se constituye, la servidumbre, no el bien sujeto a servidumbre, integra el dominio
público. Asimismo, la servidumbre administrativa puede constituirse tanto sobre bienes del dominio público como
sobre bienes del dominio privado.
Formas de constitución de las servidumbres.
Para determinar la creación de servidumbres administrativas. Corresponde la exigencia de “ley previa” estipulada
por nuestro ordenamiento constitucional hace indispensable la necesidad de una ley formal emanada del Poder
Legislativo nacional o provincial según el caso, específica o general.
En el caso de que los organismos administrativos correspondientes cuenten con la competencia específica para el
caso, y cumplimenten con el debido procedimiento previo.
Los medios principales por los cuales opera la constitución de servidumbres administrativas son los siguientes:
(a) Ley formal.
(b) Acto administrativo fundado en ley.
(c) Por contrato/convenio: la constitución de servidumbres administrativas (con o sin basamento legal previo)
podrá tener cabida mediante la celebración de contratos de naturaleza pública entre el Estado y los
titulares de dominio.
(d) Cabe aclarar que existen otros medios.

Indemnización por servidumbres.

El grado de intensidad que revisten las servidumbres administrativas, al alterar el carácter “exclusivo” del derecho
real de dominio, generan, en principio, un sacrificio especial en el derecho de propiedad. Si bien el titular de
dominio conserva las facultades inherentes al ejercicio del derecho de propiedad, al constituirse la servidumbre,
y por añadidura, al afectarse el bien para cumplir con la finalidad requerida, trae aparejado una privación del
derecho mencionado.
La protección que recibe el derecho de propiedad tanto en la Constitución Nacional como en la Provincial, justifica
la procedencia, como regla general, de la indemnización en materia de servidumbres administrativas.

〆 Servidumbres administrativas: Las servidumbres en estudio pueden tener su fuente en una ley, un
acto administrativo, un acuerdo de la administración con el particular, o bien, pueden ser constituidas
por accesión y por usucapión. Para algunos autores, la última de las formas mencionadas (constitución
por usucapión) solo sería posible en el supuesto de que existiera una servidumbre privada y que esta
sí podría, en el transcurso del tiempo, constituirse en servidumbre pública.

En tanto las servidumbres afectan el uso exclusivo de la propiedad, deben ser indemnizadas. De esta
forma, la indemnización viene a reparar el desmembramiento del derecho de propiedad. Esta
consecuencia constituye una diferencia fundamental entre las servidumbres y las meras restricciones
o limitaciones al dominio. Finalmente, cabe mencionar que la constitución de la servidumbre no altera
la condición legal del propietario del bien.

La constitución de una servidumbre puede ser temporánea o perpetua, lo cual diferencia la figura de
la ocupación temporánea, ya que esta no puede nunca durar más de dos años.

Las causales de extinción de las servidumbres en estudio son: la ley, voluntad de parte por
desafectación de la heredad dominante o por la afectación al dominio público de la heredad sirviente
o por destrucción de la heredad sirviente.

En nuestro ordenamiento jurídico existen servidumbres en general, como la servidumbre de paso o el

camino de sirga, pero también existen servidumbres especiales, tales como la servidumbre ferroviaria,
la servidumbre aeronáutica, la servidumbre de bienes históricos, la servidumbre de acueducto o la
servidumbre arqueológica.

〆 Servidumbres especiales (Servidumbre de electroducto): Se encuentra regulada por la Ley 19522. El

artículo 2 de dicha norma la define como “todo sistema de instalaciones, aparatos o mecanismos
destinados a transmitir, transportar y transformar energía eléctrica”.
Se trata de un derecho administrativo de carácter real, constituido por los concesionarios de
estaciones eléctricas o de transporte y distribución de energía eléctrica, sometidos a jurisdicción
nacional, por el cual se les permite instalar determinados mecanismos dentro de un terreno de
propiedad de un tercero, necesarios para posibilitar la transmisión, transporte y transformación de la
energía eléctrica. Estos mecanismos pueden ser torres, columnas, cables, cámaras o cualquier aparato
que sirva a los fines deseados.
 La referida servidumbre importa para el beneficiario la facultad de afectar el terreno sometido a
servidumbre para los fines establecidos en la ley y la de ejercer todas las acciones necesarias para
instalar, mantener y utilizar los sistemas involucrados.

Para la constitución de la servidumbre, el concesionario deberá presentar un proyecto y un plano de

la obra por realizar, el que deberá ser aprobado por la autoridad competente. La aprobación por dicha
autoridad importa la afectación del predio a la servidumbre, debiendo anotarse la constitución en
Catastro y en el Registro de la Propiedad... El propietario del predio afectado por la servidumbre
tendrá derecho a una indemnización que se determinará teniendo en cuenta:
a) El valor de la tierra en condiciones óptimas en la zona donde se encuentre el inmueble gravado;
b) La aplicación de un coeficiente de restricción que atienda al grado de las limitaciones impuestas por
la servidumbre, el que deberá ser establecido teniendo en cuenta la escala de valores que fije la
autoridad competente. En ningún caso se abonará indemnización por lucro cesante.

El juez federal competente, para entender en las acciones relacionadas con la servidumbre en estudio,
es el del lugar en donde se encuentra el inmueble. Este puede intervenir a pedido del titular de la
servidumbre, para requerirse que libre mandamiento a fin de permitirle el ingreso al predio para
realizar las obras necesarias.

En el supuesto en que la servidumbre impida al predio sirviente un destino económico racional, el

propietario puede demandar al titular de la servidumbre por expropiación inversa.
Los terceros ocupantes del predio, con anterioridad a la notificación de la constitución de la
servidumbre, pueden demandar al titular por daños y perjuicios. Esto constituye una clara diferencia
con lo que sucede en casos de expropiación.

6. Poder de Policía. Noción.

el poder de policía es la potestad de ordenación y regulación estatal, es decir, el poder estatal de limitar los derechos.
En este terreno el punto más controvertido es quizás el equilibrio entre, por un lado, ese poder y, por el otro, el deber
estatal de no interferir en el espacio autónomo de las personas y respetar los derechos fundamentales.

Por su parte, no nos apartamos del criterio adoptado por Julio Rodolfo Comadira en tanto ha expresado que la amplia
gama de las actividades que cumple la Administración pública tiene por objeto, como ya sabemos, satisfacer en forma
directa e inmediata las necesidades colectivas y el logro de los fines del Estado, dentro del orden jurídico y con arreglo
a este. Para alcanzar esa finalidad, y entre otros muchos cometidos, corresponde a la Administración preservar la
seguridad de las personas, la propiedad, la salubridad, la paz y la tranquilidad públicas, y, en general, todo aquello que
atañe al bienestar general, al interés público, al bien común.

La actividad de policía de la Administración pública, o policía administrativa, ha sido definida como el conjunto de
medios coactivos utilizables por parte de la Administración, a fin de que los particulares ajusten sus actividades a una
finalidad o exigencia de interés público o, más concretamente, como la actividad de la Administración que esta
despliega en ejercicio de sus propias potestades, para garantizar el mantenimiento del orden público, del interés
público, limitando o restringiendo las libertades y los derechos individuales, mediante el ejercicio, en su caso, de la
coacción sobre los administrados.

En síntesis, dos criterios se presentan respecto del poder de policía: el restringido (narrow) y el amplio (broad and
plenary). El primero, seguido por la doctrina europea continental y especialmente por la francesa e italiana, limita el
objeto de la policía a la seguridad, la salubridad y la moralidad públicas; el segundo, seguido por la doctrina y
jurisprudencia norteamericanas, cuya influencia ha sido predominante en la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema,
presenta un amplio alcance, no solamente comprende el mantenimiento de la seguridad, la salubridad y moralidad
públicas, sino también el bienestar general de la comunidad y la regulación de su vida económica.

Comadira, entiende que los elementos caracterizantes de la policía administrativa serían, en consecuencia, los
siguientes:
a) Es una actividad administrativa, es decir, una actividad consistente en un conjunto complejo de hechos, actos
y procedimientos, realizados por la Administración, enderezados al logro de las finalidades que le son propias.
Es una actividad concreta, singular, y también operativa.

b) Como tal actividad administrativa, está subordinada al orden jurídico, o sea, que no es eminente ni superior,
sino regida y regulada, en su organización y desarrollo, por el ordenamiento normativo vigente.
Ello no quita, como es obvio, que la actividad discrecional de la policía administrativa cubra un campo
realmente amplio, exigido por la propia índole de su cometido.

c) Es una actividad de limitación o restricción de las libertades y los derechos individuales, que produce un
cercenamiento de ellos, fundado en la ley, y que mientras se mantenga dentro de sus límites debidos, no
genera para el Estado ningún tipo de responsabilidad ni, consiguientemente, indemnización alguna a su cargo.

d) Es una actividad que utiliza, como técnica principal, la de la coacción, ya sea mediante el poder conminatorio
de la sanción prevista, ya sea por medio de la imposición de ellas a quienes transgreden o violan las
restricciones y el ordenamiento fijado; o, más frecuentemente, por medio de una acción material coercitiva
no sancionatoria.

e) Es una actividad teleológica, como toda actividad administrativa, ya que, adecua, limita y armoniza las
libertades y los derechos individuales, en procura de finalidades relativas al interés público, al bienestar
general.

f) La Administración pública, al cumplir su accionar en materia de policía administrativa, dentro del orden
jurídico previsto, actúa en ejercicio de potestades propias, debiendo mantenerse dentro de la zona de reserva
de la Administración, sin pretender excederse o trasponerla.