Revista 2019 Editorial

Neogranadina

Prolegómenos Vol. 22(43)

Enero-junio 2019 ■ ISSN: 0121-182X ▪ ISSN-e: 1909-7727 ■ pp. 109-124

DOI: https://doi.org/10.18359/prole.3211

Elección de gobernadores regionales y

descentralización territorial en Chile*
Eduardo Guillermo Castillo Vigouroux**

Fecha de recepción: 12 de diciembre de 2017

Fecha de evaluación: 31 de Agosto de 2018

Fecha de aprobación: 3 de octubre de 2018

Artículo de reflexión

Resumen: La modificación de la Constitución chilena, que establece la elección de los gobernadores

regionales, por sufragio popular y directo, no implica per se la alteración de la posición de los go-
biernos regionales en la estructura de la administración del Estado. A diferencia de lo sostenido en
la doctrina administrativa, en este artículo se llega a caracterizarlos como servicios públicos ter-
ritorialmente desconcentrados. Se concluye que el ejercicio efectivo de la potestad reglamentaria
y el proceso de transferencia de competencias desde el nivel central al regional transformarán a
los gobiernos regionales en organismos descentralizados administrativamente que no dependerán
jerárquicamente del presidente de la República.

Palabras clave: descentralización administrativa; desconcentración territorial; elección de gober-

nadores.

Cómo citar: Castillo, E. (2019). Elección de gobernadores regionales y descentralización territorial en

Chile. Revista Prolegómenos, 22(43), 109-124.

* Artículo de reflexión con base en la investigación realizada para optar al grado de magíster en Derecho
por la Università Degli Studi di Genova y la Universidad Católica de Temuco, año 2011, y a la monografía
“Descentralización y proceso constituyente en Chile” de este autor, 2016, presentada en Seminario Proceso
Constituyente en Chile: Reflexiones desde las Regiones, organizado por la Asociación de Universidades
Regionales – aur, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – pnud, Academia Parlamentaria –
Cámara de Diputados y el Centro de Extensión del Senado.
** Académico de la Facultad de Ciencias Jurídicas en la Universidad Católica de Temuco (Temuco, Chile).
Abogado licenciado en la Universidad de Chile (Santiago, Chile). Magíster en Derecho Universidad Católica
de Temuco – Università degli Studi di Genova (Génova, Italia). Correo electrónico: [email protected] Código
Orcid: 0000-0002-4864-1611.

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Election of Regional Governors and Territorial Decentralization in

Chile

Abstract: The amendment of the Chilean Constitution, which establishes the election of regional gov-

ernors by popular and direct votes, does not per se imply any modification to the position of regional

governments within the administrative structure of the State. As opposed to the administrative doc-

trine, in this paper, these regional governments are characterized as territorially decentralized public

services. Within this context, the author concludes that the effective exercise of regulatory power

and the transfer of powers process from the central to the regional level shall eventually transform

regional governments into administratively decentralized bodies that will not report hierarchically to

the President of the country.

Keywords: Administrative Decentralization; Territorial Deconcentrating; Governor Elections..

Eleição de governadores regionais e descentralização territorial no

Chile

Resumo: A emenda da Constituição chilena, que estabelece a eleição de governadores regionais por

meio de votos populares e diretos, não implica, per se, qualquer modificação na posição dos gover-

nos regionais dentro da estrutura administrativa do Estado. Ao contrário da doutrina administrativa,

neste artigo esses governos regionais são caracterizados como serviços públicos territorialmente

descentralizados. Nesse contexto, o autor conclui que o exercício efetivo do poder regulador e do

processo de transferência de poderes do nível central para o regional acabará transformando os

governos regionais em órgãos administrativamente descentralizados, que não responderão hierar-

quicamente ao Presidente do país.

Palavras-chave: descentralização administrativa; desconcentração territorial; eleições de governador.

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Introducción Por ello los objetivos de este artículo son dilu-

cidar la naturaleza jurídica de los gobiernos regio-
En Chile el régimen de administración interior del
nales en Chile y, a partir de ello, desarrollar sus
Estado, en el nivel regional, ha sido modificado por
elementos definitorios como servicios territorial-
la reciente reforma constitucional introducida por
mente desconcentrados y determinar los atributos
la Ley n.° 20.990, del año 2017, que crea una nueva
o poderes que pueden transformar a los gobiernos
autoridad regional denominada “gobernador re-
regionales en servicios descentralizados.
gional”, quien será elegido por sufragio universal
La doctrina administrativista chilena ha soste-
en votación directa (artículo 111 de la Constitu-
nido que los gobiernos regionales son organismos
ción de 1980).
descentralizados territorialmente o bien autóno-
La vigencia del artículo 111 de la Constitución,
mos, cuestiones de las que me ocuparé más adelan-
en sus incisos 4° y 5°, que establecen la elección del
te. ¿Es esa la naturaleza jurídica de los gobiernos
gobernador regional, quedó supeditada a la pro-
regionales? Responder esta pregunta no es baladí.
mulgación del proyecto de ley que regula el proce-
Como toda la administración del Estado está ra-
dimiento de transferencia de competencias1 desde
dicada en el presidente de la República (art. 24 de
los ministerios y servicios públicos a los gobiernos
la Constitución de 1980) hay, en este aspecto, una
regionales contemplada en el artículo 114 de la
carencia de un sistema de distribución de compe-
misma Carta. Esta condición quedó plasmada en
tencias, más aún cuando la Carta Fundamental
la Disposición Vigésimo Octava Transitoria de la
señala que Chile es un Estado unitario. Analizan-
Constitución Política. Se encuentra en trámite otra
do la transferencia de competencias, actualmente
modificación a la Ley n.° 19.175, Orgánica Consti-
inexistente, desde los ministerios y servicios nacio-
tucional de Gobierno y Administración Regional
nales a los gobiernos regionales, y la potestad regla-
(en adelante, locgar) para adecuarla a la nueva
mentaria de estos últimos se llega a identificarlos
nomenclatura que elimina la existencia del inten- como servicios desconcentrados territorialmente.
dente regional entregando las funciones de gobier- Luego se expondrán las condiciones que son
no a un delegado presidencial regional (art. 115 bis necesarias para que se instale en la administración
de la Constitución) y las funciones de administra- chilena una descentralización regional de carácter
ción de la región al Gobierno Regional, encabeza- territorial basada en el principio de subsidiariedad
do por un gobernador regional electo. vertical expresado en el reparto de competencias
La caracterización del Estado chileno, y con- administrativas, al menos entre los niveles nacio-
secuentemente de su gobierno y administración, nal y regional, y en el fortalecimiento de la potestad
como un caso extremo de centralización puede o reglamentaria que tienen los gobiernos regionales.
no sufrir modificaciones sustanciales con la vigen- El problema planteado se analiza desde la pers-
cia de esta reforma. ¿Se convertirán los gobiernos pectiva del Derecho Administrativo y, en con-
regionales en servicios públicos descentralizados? secuencia, no aborda otras facetas del fenómeno
La pregunta parte de la base de que hoy día no lo como la perspectiva de la elaboración y gestión de
son, cuestión que se analizará, y la respuesta per- políticas públicas o la dimensión política, que in-
mitirá definir la relación de este servicio con el dudablemente está presente en todo lo que atañe
presidente de la República, es decir, una relación a la organización y poderes del Estado, cuestiones
jerárquica, en el caso de seguir siendo un servi- que corresponden a la ciencia de la administración
cio desconcentrado, o bien una relación de tutela y a la ciencia política.
o supervigilancia, y por tanto un mayor grado de Para los efectos de este artículo, se trabajará so-
autonomía administrativa, en el caso de ser efecti- bre el texto de la Constitución vigente al momento
vamente descentralizados. de redactar estas líneas, es decir, el texto anterior
a la modificación constitucional introducida por la
1 “Proyecto de Ley de Fortalecimiento de los Gobiernos Ley n.° 20.990 pues, al momento de escribir este
Regionales”. (Boletín 7.963-06). artículo, esta última todavía no entra en vigencia

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en virtud de la citada Disposición Vigésimo Octa- reafirmó la idea que la descentralización adminis-
va Transitoria de la Constitución. trativa se entiende como transferencia de compe-
tencias desde el nivel central a entes jurídicamente
La situación actual diferenciados y no subordinados a aquel.
Nada de lo que previó el constituyente deriva-
El año 1991 se reformó la Constitución de 1980
do se ha cumplido. En efecto, no ha habido trans-
creándose un nuevo ente de administración inte-
ferencia de competencias y la autoridad ejecutiva
rior consistente en los gobiernos regionales, ser-
del ente administrador de la región, el intendente y
vicios públicos territoriales, atribución que con
ejecutivo del Gobierno regional, es una autoridad
anterioridad a la reforma estaba radicada en el
de exclusiva confianza del presidente de la Repú-
intendente regional. Para ello se modificó el en-
blica y por tanto subordinado a la máxima auto-
tonces Capítulo XIII de la Constitución (hoy Ca-
ridad del Estado. En Colombia, Jiménez (2011),
pítulo XIV) incorporando en la normativa sobre
basándose en la Constitución de 1991 —país que se
gobierno y administración interior del Estado a los
declara como una república unitaria, descentrali-
gobiernos regionales (Ministerio del Interior, Ley
zada (artículo 1°)—, distingue entre la descentrali-
n.° 19.097).
zación territorial y la descentralización “concebida
En el nuevo texto se establece que “para el ejer-
como mera técnica de gestión ligada al principio
cicio de sus funciones, el gobierno regional goza-
decimonónico de ‘centralización política y descen-
rá de personalidad jurídica de derecho público y tralización administrativa’, propia del Estado uni-
tendrá patrimonio propio” (art. 100, inc. 3°). En tario-centralista” (p. 260).
cambio, en el artículo 107, inc. 2°, señala que las Como ya se adelantara en la introducción de
municipalidades “son corporaciones autónomas este artículo, la pregunta que surge es si los gobier-
de derecho público, con personalidad jurídica y nos regionales son servicios públicos autónomos,
patrimonio propio”. Es útil recurrir al debate par- descentralizados o bien desconcentrados, y por lo
lamentario para ilustrar los conceptos en juego. tanto expresión de una “una técnica de gestión”,
El Congreso otorgó significado al concepto de como señala Jiménez en la idea recién citada. En
“descentralización administrativa”, el cual debe los párrafos siguientes argumentaré por qué no son
entenderse como una transferencia de competen- servicios autónomos ni descentralizados, como lo
cias desde el nivel central a entes jurídicamente sostiene la mayoría de la doctrina, sino que se trata
diferenciados, es decir, con personalidad jurídica de servicios desconcentrados.
y patrimonio propio, y que no le están jerárquica-
mente subordinados (Comisiones Unidas del Se-
nado, p. 41). Los gobiernos regionales no
La inclusión de la “desconcentración” se debe son órganos autónomos
a que no todo se descentraliza, pues se pueden Es evidente que las observaciones que siguen están
asignar atribuciones a un órgano inferior que tie- referidas a la autonomía administrativa y no a la
ne competencia para resolver determinadas ma- autonomía política, que, según Cordero Quinza-
terias, manteniéndose la supeditación jerárquica cara (2012), “es la que se predica de aquellos Es-
al superior (Comisiones Unidas Cámara de Dipu- tados compuestos…. Estado federal y los Estados
tados, p. 365). federales, Estado central y regiones. Son casos que
Varas y Mohor (1992), en referencia a la discu- también se comprenden bajo la denominación de
sión parlamentaria, señalan que los procesos de descentralización política” (p. 16).
descentralización y desconcentración se harán “en Pantoja (2004) sostiene que los gobiernos re-
conformidad a la ley”, de tal manera que la Cons- gionales son autonomías constitucionales porque
titución deja al legislador establecer cuáles funcio- fueron creados por la propia Constitución que,
nes y atribuciones serán objeto de descentralización además, fijó sus funciones y atribuciones, que
o desconcentración. La Cámara de Diputados cuenta con un consejo conformado por miembros

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elegidos por los concejales de la respectiva región2 No comparto con los autores, ni con el transcri-
y que “el Presidente de la República carece de las to pronunciamiento de la Contraloría, que señalan
potestades jerárquica y de supervigilancia que ejer- que los gobiernos regionales son entes autónomos,
ce sobre los servicios descentralizados” (p. 301). por las siguientes razones:
Profundizando en este aspecto, Pantoja seña- Por de pronto, ni la Constitución ni la Ley Or-
la que las autonomías constitucionales nacen de gánica Constitucional de Gobierno y Administra-
la Constitución, se rigen por disposiciones que ción Regional n.° 19.175 les otorgan tal carácter.
aquella establece y por sus propias leyes especia- El hecho de que un organismo público sea
les y “están al margen de los vínculos jurídico-ad- creado por la Constitución no trae como conse-
ministrativos establecidos por la doctrina clásica: cuencia necesaria que se trate de un órgano au-
escapan a la línea jerárquica y no admiten sobre tónomo, sin vínculo alguno con el presidente de
ellos el ejercicio de facultades de supervigilancia o la República, que es quien tiene a su cargo el go-
tutela” (p. 312). Igual consideración hace respecto bierno y la administración del Estado, según el
de las municipalidades, con la salvedad de que las artículo 24 de la Constitución. Desde luego, hay
autoridades superiores municipales —alcalde y organismos creados por la Constitución dotados
concejo municipal— son elegidas en forma directa de autonomía que no son entes descentralizados,
por los ciudadanos de la comuna, “de modo que el como la Contraloría General de la República y el
Jefe de Estado no tiene sobre las municipalidades Ministerio Público (Cordero Quinzacara, 2012).
los poderes jurídicos que le asisten sobre los servi- También hay órganos o servicios que forman
cios públicos nacionales” (pp. 301-302). parte de la administración —de acuerdo con el
El mismo autor (Pantoja 2008) señala que las artículo 1°, inciso 2°, de la Ley n.° 18.575, Or-
funciones administrativas de orden regional y co- gánica Constitucional de Bases Generales de la
munal son tales per se y los servicios que las eje- Administración del Estado (en adelante, locb-
cutan —gobiernos regionales y municipios— “son gae)— que, teniendo un tratamiento especial en
autónomos en su acción, encontrándose al margen la Constitución, son centralizados, como ocurre
de la esfera potestativa que representaba el Jefe de con las Fuerzas Armadas y con las Fuerzas de Or-
Estado como centro de la función administrativa den y Seguridad Pública.
en todo el país” (p. 195). Caracterizar a un órgano público como au-
La Contraloría General de la República seña- tónomo, sobre los cuales el presidente de la Re-
la que la ley orgánica de gobiernos regionales “no pública carece de las potestades de jerarquía y de
hace más que concretar el principio de descentra- supervigilancia, significa que su “relación con el
lización administrativa contenido en el artículo poder central o las máximas autoridades guberna-
3° de la Constitución Política”, agregando que la tivas es tenue o casi inexistente” (Cordero Quin-
Constitución: zacara, 2012, p. 16), lo que equivale a un poder de
ha confiado a los gobiernos regionales la administra- decisión independiente de toda otra autoridad. Por
ción superior de la región respectiva, confiriéndoles lo demás, es la locbgae la que coloca a los gobier-
el carácter de órganos autónomos, con personalidad nos regionales como integrantes de la Administra-
jurídica y patrimonio propios, es inconcluso que por ción del Estado (arts. 1° y 21°) y, concordante con
mandato del constituyente tales entes cuentan con la ello, el artículo 105 de la Ley Orgánica Constitu-
autoridad e independencia suficiente para cumplir, cional de Gobierno y Administración Regional, n.°
cabal y eficientemente, con dicho cometido (Dicta- 19.175, dispone que “los gobiernos regionales y los
men n.° 3.714 del año 2002). intendentes se relacionarán con el Presidente de
la República a través del Ministerio del Interior”,
fórmula usada para denotar la supervigilancia
2 Al momento de publicarse el libro de Pantoja esa era la forma de que la máxima autoridad del país tiene sobre estos
elección de los consejeros regionales. organismos.

Elección de gobernadores regionales y descentralización territorial en Chile 113

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No sucede lo mismo con las municipalidades, superior de la región y ellas son el desarrollo social,
que constitucionalmente son organismos autó- cultural y económico de aquella. No se indican las
nomos. Pero aun así, según los dictámenes n.os funciones ni las atribuciones de los gobiernos re-
20.943 y 21.248, ambos de 1993 de la Contralo- gionales, pues lo que señala el texto constitucional
ría General de la República, las municipalidades, son las atribuciones del intendente, en cuanto eje-
como corporaciones autónomas de derecho pú- cutivo de aquel (coordinación, supervigilancia y
blico, son servicios descentralizados que integran fiscalización de los servicios públicos que operen
la administración del Estado. En los dictámenes en la región) y las atribuciones del consejo regional
18642N92, 34.631N93 y 14.066N98, se señala que (que son normativas, resolutivas y fiscalizadoras).
“la autonomía municipal constituye un principio Tanto en el caso del intendente como del consejo
de descentralización administrativa”, lo que fue ra- regional, la Constitución deja al legislador deter-
tificado por las leyes n.° 19.097 (reforma constitu- minar las atribuciones de ambos órganos —inten-
cional del año 1991), n.° 19.526 (reforma consti- dente y consejo regional— y la forma en que las
tucional del artículo 121 de la Constitución, año ejercerán, con la salvedad de que para el caso del
1997) y, más recientemente, por la Ley n.° 20.922, consejo regional esas disposiciones deben ser or-
que permite a las municipalidades crear sus pro- gánicas constitucionales.
pias plantas de funcionarios. Finalmente, ha sido el propio legislador el que
Que la autonomía, en este caso la municipal, ha dado a los gobiernos regionales un tratamiento
constituya “un principio de descentralización distinto al que se da a los órganos autónomos. Así,
administrativa” plantea a la descentralización la Ley n.° 20.285 sobre Acceso a la Información Pú-
administrativa un estándar no apreciado suficien- blica, en su artículo 2°, excluye de la aplicación de
temente sobre todo tratándose de servicios des- sus disposiciones a la Contraloría y al Banco Cen-
centralizados territorialmente. En este sentido, la tral, salvo mención expresa, porque son órganos
autonomía es un elemento constitutivo de la des- autónomos, aunque parte de la Administración
centralización territorial. del Estado, pero incluye a los gobiernos regionales.
Tampoco la Constitución confiere a los go-
biernos regionales el carácter de órganos autó- Los gobiernos regionales no
nomos y solo señala que “para el ejercicio de sus
funciones” contarán con personalidad jurídica de son órganos descentralizados
derecho público y patrimonio propio, pero ello territorialmente
no es suficiente para señalarlos como autónomos. La Constitución, por lo tanto, no reconoce a los
Cuando el constituyente o el legislador quieren gobiernos regionales el atributo de autónomos y
dotar de autonomía constitucional o legal a un parte importante de la doctrina los ha caracteri-
organismo hacen declaración expresa de ello, ya zado como órganos descentralizados territorial-
sea en la propia Constitución o en la ley que crea mente. Así, Ferrada (1999) señala a los gobiernos
el respectivo servicio público, porque la Consti- regionales como órganos descentralizados territo-
tución establece las formas que debe adquirir la rialmente y con vínculo de tutela o supervigilancia
administración y ellas son la descentralización y del presidente de la República. En el mismo sentido
la desconcentración, ya sea funcional o territorial se manifiestan Verdugo, Pfeffer y Nogueira (1994),
(artículo 3°, inc. 2°), lo que es ratificado posterior- Verdugo y García (2010), y Silva Cimma (1995).
mente por la locbgae en su artículo 29, que solo Más recientemente, sostiene la misma opinión
contempla que los servicios públicos son centrali- Sandra Ponce de León (2015).
zados o descentralizados. Las características de los órganos descentra-
En los artículos 112 y 113 de la Carta Funda- lizados territorialmente que señala Enrique Silva
mental se señalan las finalidades del Gobierno Cimma (1969) resumidamente son los siguien-
regional como responsable de la administración tes: órganos creados por el legislador o la propia

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Constitución, dotados de personalidad jurídica de administración en la región, ambos radicados en

derecho público y patrimonio propio, sin subor- el intendente regional.
dinación al poder central, pero sometidos a la su- El tema que nos interesa resaltar es que no se
pervigilancia de aquel, sus autoridades nombran puede sostener que las municipalidades —según
directamente su personal, tienen autonomía abso- su conformación, atribuciones, organización in-
luta en el manejo e inversión de su patrimonio, es- terna y origen de sus autoridades— eran en aque-
tán sujetos a fiscalización y “sus autoridades son lla época entes descentralizados. Por el contrario,
propias y se generan directamente por elección po- eran instituciones fuertemente centralizadas, lo
pular; delegatarias de la ciudadanía” (p. 130). que se expresó en el nombramiento y remoción
Conceptos similares expresa Bermúdez (2014), del alcalde por el presidente de la República, a
al señalar que los elementos distintivos de la des- propuesta del intendente regional, siendo un car-
centralización territorial son go de confianza de la máxima autoridad nacional;
la competencia en asuntos propios especificados en la subordinación del alcalde al gobernador pro-
en la ley (…) personalidad jurídica de derecho vincial, salvo en las atribuciones privativas de la
público y patrimonio propio (…) control de tu- municipalidad3.
tela o supervigilancia, (…) la autoridad debe ser De allí que la personalidad jurídica y patrimo-
representativa de la localidad, (…) debe ser un re- nio propio es un elemento esencial de una institu-
presentante local y no un representante de la Ad- ción descentralizada, en este caso territorialmente,
ministración (pp. 372-373). pero no es un elemento definitorio de su natura-
leza jurídica pues, como ya vimos, pueden existir
entes con personalidad jurídica propia y no ser
Detengámonos en algunos elementos de los ór-
descentralizados. La personalidad jurídica es, por
ganos descentralizados territorialmente: perso-
tanto, un atributo incuestionable de los gobiernos
nalidad jurídica y patrimonio propio, la forma
regionales, pero ello no basta para señalarlos como
de generación de las autoridades del órgano des-
organismos descentralizados.
centralizado y la relación de tutela o supervigi-
Pareciera ser que el hecho de que un órgano
lancia que tienen respecto del presidente de la
cuente con personalidad jurídica y patrimonio
República.
propio lo hace automáticamente un órgano descen-
tralizado. Sin embargo, ¿qué razonamiento puede
Personalidad Jurídica
llevar a esa conclusión? Lo único es determinar a
y patrimonio propio priori que esa característica —tener personalidad
Con la reforma introducida a la Constitución de jurídica y patrimonio propio— es la esencial y
1925 por el Decreto Ley n.° 573 y por el Decreto única que distingue a un órgano descentralizado
Ley n.° 575, ambos del año 1974, lo que se hizo territorialmente.
fue ordenar un mecanismo de centralización bajo Esencial, porque sin personalidad jurídica y pa-
la forma de desconcentración de los servicios pú- trimonio, separados del ente central, no hay órga-
blicos. En efecto, las ideas de planificación, regio- no descentralizado, toda vez que no podrá actuar
nalización e integración eran componentes del en la vida jurídica —judicial y extrajudicialmen-
fortalecimiento del poder central y no de despren- te, sino amparado en la personalidad jurídica y
dimiento de potestades hacia los niveles inferiores, el patrimonio fiscal—, aunque tenga atribuciones
como las regiones y comunas principalmente. y cierta autonomía para determinar sus planes y
Estas reformas permitieron la creación de un
nuevo estatuto de gobierno y administración in-
terior del Estado modificando la división política
3 El año 1976 se dictó el Decreto Ley n.° 1.289, Ley Orgánica de Mu-
y administrativa del país en regiones, provincias y
nicipalidades, señalando que éstas “son instituciones de De-
comunas. Además, dieron forma al gobierno y la
recho Público, funcional y territorialmente descentralizadas”.

Elección de gobernadores regionales y descentralización territorial en Chile 115

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programas, para nombrar su personal o para eje- desconcentrados. Este último caso es el de los go-
cutar su presupuesto. Ello indudablemente es así. biernos regionales.
Es única porque el órgano descentralizado
no tendría otras características que no fuera el Autoridades propias
contar con personalidad y patrimonio propios, generadas por la ciudadanía
separados del ente central. Ello claramente no
La generación de sus propias autoridades es una
es así porque además debe caracterizarse por te-
característica señalada como un elemento esencial
ner cierta autonomía para determinar sus polí-
de los órganos descentralizados territorialmente
ticas, planes y programas, no estar subordinado
(Silva, 1995, pp. 213-214). Según este criterio, en
jerárquicamente a otro ente del poder central y
Chile el único órgano descentralizado territorial-
administrar sus recursos tanto humanos como fi-
mente es la municipalidad, pues cumple con todos
nancieros, incluyendo la recaudación de recursos
los requerimientos de este tipo de entes, especial-
propios, atribución que en Chile está conferida
mente con la generación por voluntad popular de
solo a las municipalidades.
sus autoridades4 .
Por ello la existencia de un organismo con per-
La reforma constitucional que sustituyó el artí-
sonalidad jurídica y patrimonio propio no es si-
culo 113 de la Constitución, contemplando la elec-
nónimo de organismo o servicio descentralizado
ción de los consejeros regionales mediante sufragio
territorialmente. Soto Kloss (1992) indica que la
universal, no cambió el carácter de los gobiernos
desconcentración no solamente es una radicación
regionales, toda vez que la máxima autoridad y el
por ley de atribuciones en un órgano inferior en
órgano ejecutivo del gobierno regional siguió sien-
los servicios centralizados, sino que también puede
do el intendente, quien mantiene la iniciativa en
aplicarse en los servicios regionales como los servi-
todas las materias que son competencia del órgano.
cios de vivienda y urbanismo y en los servicios de
Si la existencia de autoridades propias genera-
salud regionales, los cuales cuentan con personali-
das por elección popular es un elemento esencial
dad jurídica (p. 120).
de un órgano descentralizado territorialmente,
Ambos servicios cuentan con patrimonio y
la caracterización que de los gobiernos regiona-
personalidad jurídica propia y tienen competencia
les hacen los diversos autores citados es errónea,
en un territorio determinado —la región o parte de
pues aquellos no cuentan todavía con autoridades
ella en el caso de los Servicios de Salud—, por lo que
elegidas por la ciudadanía. Por el contrario, si tal
podría decirse que son organismos descentraliza-
elemento no es esencial, perfectamente podríamos
dos territorialmente. Sin embargo, y concordando
estar en presencia de un organismo descentraliza-
con Soto Kloss, aquellos son organismos descon-
do territorialmente.
centrados expresando la voluntad del legislador de
Como las autoridades del gobierno regional no
propender a la regionalización y a la eficiencia de la
son elegidas por sufragio popular, cabe preguntar-
gestión administrativa.
se quién o quiénes las designan. En el caso de los
Lo mismo ocurre con los gobiernos regionales
consejeros regionales, son elegidos por sufragio
los que, teniendo personalidad jurídica y patrimo-
universal y en votación directa. Pero el órgano eje-
nio propio, persiguen desconcentrar la adminis-
cutivo, que es el intendente regional, es designado
tración del fndr, regionalizando la decisión de su
por el presidente de la República, de quien es su
inversión y el proceso de aprobación de algunos
instrumentos de planificación territorial.
En lo medular, interesa dejar establecido que las
4 El artículo 119 de la Constitución señala que los concejales
propiedades personalidad jurídica y patrimonio no
serán elegidos por sufragio universal, pueden ser reelegidos
son atributos exclusivos del ente central y de los ór- y que la ley determinará la forma de elegir al alcalde. Según
ganos descentralizados, sino que también pueden la Ley n.° 18.695, artículo 57, los alcaldes son elegidos por
serlo, aunque excepcionalmente, de los órganos sufragio universal.

116 ■ E. G. Castillo Vigouroux

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representante natural e inmediato en la región, por cabe preguntarse cómo una autoridad que, según
lo que además es de su exclusiva confianza. el artículo 11 de la Constitución, tiene relaciones
Es decir, en el lenguaje de Silva Cimma (1969), de subordinación jerárquica, como representante
su máxima autoridad no es “propia” ni “se gene- natural e inmediato del presidente en la región en
ra directamente por elección popular; delegata- el primer caso, y de tutela en el otro, y en ambos ca-
rias de la ciudadanía” (pp. 129-130). Esto hace que sos del presidente de la República, puede abstraer-
los gobiernos regionales sean desconocidos por la se de las instrucciones u orientaciones del gobierno
ciudadanía que los identifica con la intendencia y central al ejercer su función de administración de
por tanto como un servicio que depende jerárqui- la región. En otras palabras, la administración su-
camente y representa al presidente de la República puestamente descentralizada está en función de
en la región. la actividad gubernativa encomendada constitu-
cionalmente al presidente de la República, con la
La relación de supervigilancia colaboración de sus ministros (artículo 33 de la
con el presidente de la República Constitución) y de su representante natural e in-
La forma de generación de la autoridad que enca- mediato en la región, que es el intendente regional.
beza la administración de la región pone, además, Esta relación jerárquica, según Sayagués Laso
en entredicho la supuesta supervigilancia que el (1963), otorga al jerarca todos los poderes propios
presidente tendría sobre el gobierno regional. La de la función administrativa y además la dirección
supervigilancia se manifiesta principalmente en y control de los órganos y funcionarios que depen-
“la designación de las autoridades superiores de den de él.
tales órganos” (Bermúdez, 2014, p. 380), citando
como ejemplo de órgano descentralizado territo-
rialmente a los gobiernos regionales, pues su auto-
Los gobiernos regionales son
ridad, el intendente, es designado por el presidente órganos desconcentrados
de la República. Es decir, en este aspecto los go- territorialmente
biernos regionales, y su autoridad máxima, el in-
La desconcentración es caracterizada como una
tendente y ejecutivo, tendrían el mismo estatus y
variante dentro del órgano centralizado (Silva
relación con el presidente que un servicio público
Cimma, 1969, p. 127) mediante la cual se separan
descentralizado funcionalmente, quedando sujeto
ciertas competencias o decisiones para que sean
a la supervigilancia de aquel.
ejercidas por subordinados jerárquicos; es decir, se
Es difícil concebir que el intendente regional
da al interior del mismo órgano sin crear una per-
pueda depender directamente y seguir las ins-
sona jurídica nueva o separada del órgano que se
trucciones presidenciales para el gobierno de la
región y a la vez ser la autoridad máxima del ente desconcentra. Las potestades o poderes jurídicos
administrador regional descentralizado teniendo son “atribuidas en forma exclusiva y excluyente a
solo la supervigilancia de su superior jerárquico, dicho órgano, que viene a poseerlas como propias”
el presidente de la República. No hay que olvidar (Soto, 1992, p. 118). Esas potestades son sustraídas
que el intendente regional es el jefe superior del del superior jerárquico. En Chile, la desconcentra-
servicio público denominado gobierno regional ción también se puede dar dentro de un órgano
—que administra la región— y es a la vez quien descentralizado que goza de personalidad inde-
ejerce las funciones del presidente de la República pendiente del poder central (Soto, 1992). Sandra
en la región, de acuerdo con las leyes y las “órdenes Ponce de León (2015) señala que “no es un sistema
e instrucciones del Presidente” (artículo 111 de la de organización administrativa, sino que constitu-
Constitución). ye un mecanismo legal de transferencia de funcio-
Si ya se hace cada vez más difícil distinguir los nes administrativas que opera dentro del sistema
actos de gobierno de los actos de administración centralizado, como en el descentralizado” (p. 75).

Elección de gobernadores regionales y descentralización territorial en Chile 117

 Revista Prolegómenos. ■ Vol. 22 (43)

Soto Kloss (1992) señala que la desconcentra- ley”, es decir, la Constitución prescribe que sea un
ción puede tener dos finalidades, para agilizar la organismo que en su organización se desconcentre
gestión en el ámbito nacional “pero también lo en la forma que determine la ley.
podrá hacer como mecanismo para concretar la Dicho lo anterior, señalo a continuación los
regionalización, esto es a propender a una más ágil fundamentos para considerar a los gobiernos re-
gestión administrativa territorial” (p. 120), citando gionales como órganos desconcentrados.
los casos ya mencionados de los Serviu regionales y En primer lugar, Silva Cimma (1995) señala que
de los servicios de salud5. en algunos casos excepcionales la ley dota a un ser-
De la Vallina Velarde (como se citó en Ponce, vicio público de personalidad jurídica de derecho
1986) señala que todas las funciones administrati- público cuando la afectación de bienes es de mayor
vas no se pueden realizar “a través de los órganos trascendencia y se requiere mayor independencia
centrales superiores, sino que se hace necesario un para administrarlos, y cita como ejemplos la Di-
reparto de competencias públicas entre los órga- rección General de Crédito Prendario, Dicrep, y la
nos centrales y otros entes y órganos que desarro- Dirección de Aprovisionamiento del Estado, este
llan su actividad en zonas concretas del territorio último organismo ya desaparecido. En dichas en-
nacional” (p. 107). tidades, en su concepto, concurren varios de los
La Constitución chilena, en su artículo 3°, inci- caracteres de la administración central desconcen-
so 2°, atribuye solo a la ley la decisión de desconcen- trada. En el caso de la Dicrep, la Ley n.° 4.785 del
trar, territorial o funcionalmente, lo que concreta año 1928 estableció: “Créase en Santiago la Caja de
el artículo 33 de la Ley n.° 18.575, Orgánica Consti- Crédito Popular, con personalidad jurídica, con el
tucional de Bases Generales de la Administración objeto de atender al ahorro y a préstamos”. Agregó
del Estado. Pero nada obsta que sea la propia Cons- la ley que en la medida que lo permitan los fondos
titución la que disponga la desconcentración de un podrá abrir sucursales. Es decir, la citada institu-
servicio público, aunque ello no es usual, como ción nació para administrar un fondo y por eso se
lo hace el artículo 94 bis, agregado por la refor- le otorgó personalidad jurídica, sin ser un servi-
ma constitucional contenida en la Ley n.° 20.860, cio descentralizado. Hoy tiene patrimonio propio,
del año 2015, que otorga rango constitucional al otras atribuciones y su ley orgánica la caracteriza
Servicio Electoral como un organismo autónomo, como una institución autónoma.
con personalidad jurídica y patrimonio propio. El También es el caso de los gobiernos regionales,
artículo dispone en su inciso final que “su forma porque sus inicios se remontan al Decreto Ley n.°
de desconcentración, las plantas, remuneraciones 575, que en su artículo 24 dispuso: “Sin perjuicio
y estatuto del personal serán establecidas por una de los fondos que se asignen sectorialmente a las
regiones, existe en el Presupuesto de la Nación un
5 Los Servicios de Vivienda y Urbanismo creados por el Decreto Fondo Nacional de Desarrollo Regional, al cual se
Ley n.° 1.305 del año 1976, en cada una de las regiones del le destinará a lo menos un 5 % del volumen total de
país, tienen una clara subordinación jerárquica al Ministerio los ingresos”.
a pesar de que su artículo 25 señala que contarán con A partir de 1976 el fndr fue incorporado
“personalidad jurídica, con patrimonio distinto del Fisco”, anualmente en la Ley de Presupuestos del Sector
pero agrega que son “ejecutores de las políticas, planes y Público en la partida del Ministerio de Planifica-
programas que ordene directamente el Ministerio o a través
ción Nacional, Mideplan, y era administrado en
de sus Secretarías Ministeriales”, que su artículo 29 dispone
cada región por la Secretaría Regional Ministerial
que en la asignación y transferencia de vivienda se regirán
de Planificación y Coordinación, Serplac, corres-
por los reglamentos e instrucciones del Ministerio, y que el
pondiendo la decisión final de las inversiones al
artículo 38 dispone que la provisión de las vacantes de la
intendente regional (Decreto Ley n.° 575, artículo
planta nacional de personal, que comprende al Ministerio,
a las Seremi y a los Serviu regionales, “será hecha por el
5, número 3).
Ministerio”.

118 ■ E. G. Castillo Vigouroux

Revista Prolegómenos. ■ Vol. 22 (43)

Por su parte, el texto original del artículo 102 de modalidad de encomendamiento de funciones que
la Constitución de 1980 estableció la existencia de algunos ministerios han hecho a los gobiernos re-
un consejo regional de desarrollo, órgano asesor del gionales mediante la suscripción de convenios.
intendente regional en su función de administrar la Hay dos ejemplos de utilización de esta fórmu-
región. Entre otras atribuciones que el texto consti- la, uno antes de la reforma al art. 114, del año 2009,
tucional entrega a dicho consejo está la de “resolver y otro posterior a ella. El primero de ellos es la
la distribución del fondo regional de desarrollo”. transferencia de las competencias de planificación
En su calidad de órganos administradores su- desde el ex-Ministerio de Planificación a los go-
periores de la región (art. 111, inciso 2°, de la Cons- biernos regionales representados por la Subsecre-
titución), los gobiernos regionales administran el taría de Desarrollo Regional y Administrativo. El
fndr, pero sin autonomía respecto del órgano cen- Convenio respectivo fue aprobado por Resolución
tral tutelar, el presidente de la República. Exenta n.º 215, del 2 de febrero de 2007, de la Sub-
En consecuencia, la principal fuente de recur- secretaría de Desarrollo Regional y Administrati-
sos de los gobiernos regionales no es propia, sino vo, Subdere. Como se aprecia, el Convenio no está
que proviene del fndr, que es un fondo de inver- suscrito por ninguna de las personas jurídicas de
sión centralizado y el rol de aquellos es ejecutar derecho público denominadas “gobiernos regiona-
ese fondo de conformidad con la normativa que les”, los que actuaron representados por el órgano
anualmente establece la Ley de Presupuestos, prin- central, la Subdere. Definitivamente, esto es propio
cipalmente a través de las glosas presupuestarias, de un órgano desconcentrado territorialmente.
y en conformidad con las normas que regulan la El segundo ejemplo es el “Convenio de Coope-
inversión pública aplicadas por el Ministerio de ración Para la Ejecución de Procesos de Ordena-
Desarrollo Social, antes Mideplan, y el Ministerio miento Territorial Por los Gobiernos Regionales”,
de Hacienda. suscrito entre las subsecretarías de Obras Públi-
En otras palabras, se ha regionalizado la admi- cas, la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo y
nistración del fndr otorgando a los gobiernos la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Admi-
regionales —intendente y consejo regional— la nistrativo, el 30 de julio de 2010 y aprobado por
atribución de decidir a qué proyectos destinan sus Resolución Exenta n.º 3288, del 28 de septiembre
fondos. Esto hizo mucho más eficiente y eficaz la de 2010, del Ministerio del Interior.
utilización de los recursos del fndr en cada región En ambos casos, no se trató de un convenio en-
y descongestionó a la administración centralizada tre un gobierno regional y un ministerio, como lo
liberándola de la administración de esos recursos. exige el artículo 107 de la Ley n.° 19.175, Orgáni-
Eso es desconcentrar. ca Constitucional de Gobierno y Administración
Concuerdo con Sandra Ponce de León (2015) Regional, sino que la Subdere “actuó en represen-
cuando señala que la desconcentración es un me- tación” de todos los gobiernos regionales del país.
canismo legal de transferencia de funciones admi- Tanto es así que en la resolución de la Subdere que
nistrativas, pues ello coincide plenamente con la aprueba el convenio no se cita disposición alguna
naturaleza de las atribuciones de los gobiernos de la ley de gobiernos regionales.
regionales que son, sustancialmente, administrar No cabe duda de que esto es expresión de de-
el fndr y aprobar instrumentos de planificación pendencia y no de descentralización.
territorial, solo que en este caso el constituyente En tercer lugar, otra consideración merecen las
derivado y el legislador les otorgaron personalidad atribuciones de dictar normas de carácter regla-
jurídica y patrimonio propio. Pero ya vimos que mentario. Los gobiernos regionales tienen potes-
estos elementos también pueden ser atributos de tad normativa emanada de la propia Constitución
un órgano desconcentrado. que, en el artículo 113, señala que el consejo regio-
En segundo lugar, refuerza la tesis de la des- nal “será un órgano de carácter normativo, reso-
concentración que hemos tenido hasta hoy una lutivo y fiscalizador, dentro del ámbito propio de

Elección de gobernadores regionales y descentralización territorial en Chile 119

 Revista Prolegómenos. ■ Vol. 22 (43)

competencia del gobierno regional”. La locgar El tema está radicado en la potestad normativa
n.º 19.175, en su artículo 16 señala las funciones de los entes a los cuales la ley otorga ese poder, en-
generales de los gobiernos regionales y en su letra tre ellos los gobiernos regionales. En el caso de las
d) establece que una de ellas es la de “dictar nor- municipalidades, la Ley n.° 18.695, en su artículo
mas de carácter general para regular las materias 12, inc. 2°, contempla la atribución municipal de
de su competencia, con sujeción a las disposiciones dictar “normas generales y obligatorias aplicables
legales y a los decretos supremos reglamentarios”. a la comunidad”.
Según la misma disposición, estas normas están Según Cordero Vega (2015), no es contrario a
sujetas a toma de razón por parte de la Contraloría la Constitución que un servicio tenga atribuciones
General de la República y deben ser publicadas en normativas, pero con ellas no puede sobrepasar
el Diario Oficial. las que el ordenamiento constitucional otorga al
Pero luego, en su artículo 20, la locgar seña- presidente y al Congreso, empero su tratamiento
la las atribuciones de los gobiernos regionales y la del tema está construido bajo la perspectiva de las
primera de ellas está dedicada a esta materia en normas contenidas en circulares e instrucciones,
los siguientes términos: “a) Aprobar y modificar emanadas de organismos fiscalizadores (superin-
las normas reglamentarias regionales que le enco- tendencias) y otros entes que regulan alguna acti-
mienden las leyes, no pudiendo establecer en ellas, vidad como el Tribunal de Defensa de la Libre
para el ejercicio de actividades, requisitos adicio- Competencia, el Consejo para la Transparencia,
nales a los previstos por las respectivas leyes y los el Servicio de Impuestos Internos, el Servicio de
reglamentos supremos que las complementen”. Aduanas, todos los cuales emiten circulares e ins-
De acuerdo con el artículo 24, letra g), de la cita- trucciones que deben sujetarse a las normas legales
da ley, es atribución del intendente y ejecutivo del y reglamentarias.
Gobierno Regional presentar y someter a aproba- Por su parte, Cordero Quinzacara (2010) señala
ción del consejo regional tales reglamentos “que que en la Constitución la potestad reglamentaria no
regulen materias propias de la competencia del está entregada exclusivamente al presidente de la Re-
gobierno regional, en conformidad a las leyes y a pública y que por lo tanto el legislador puede otorgar
los reglamentos supremos correspondientes”. Por esta atribución a órganos administrativos inferio-
su parte, el artículo 36, letra b), señala que corres- res, ya sea centralizados o descentralizados. Precave
ponde al consejo regional “aprobar los reglamen- que si hay conflicto prevalecerá el instrumento re-
tos regionales”. glamentario dictado por el presidente. Silva Cimma
Estas disposiciones cumplen a cabalidad con el (2009) plantea la derivación de esta facultad de la po-
concepto de potestad reglamentaria de ejecución testad entregada por el art. 24 de la Constitución al
que reconoce la doctrina. El Tribunal Constitu- presidente de la República, aunque trata de manera
cional en la sentencia del Rol 325, considerando diferenciada la potestad reglamentaria municipal.
5° (como se cita en Cordero Vega, 2015), acotando Se ha discutido si la potestad reglamentaria de
el contenido de esta potestad, la definió señalando los gobiernos regionales está o no sujeta a una ha-
que es la “destinada a facilitar, a dar debida aplica- bilitación del legislador o bien puede ser ejercida
ción a la ley y cuya causa directa es esta y su origen discrecionalmente. Cordero Quinzacara (1999) da
inmediato en la Carta Política” (p. 147). Agrega cuenta de los argumentos en uno y otro sentido y
Cordero Vega que los reglamentos “desarrollan, sostiene que los gobiernos regionales tienen un po-
pormenorizan o complementan una ley, facilitan- der normativo “limitado” y da las razones de ello.
do la aplicación de los mandatos legales, pero que Por su parte, Ferrada (2002) señala que la po-
no pueden innovar y vulnerar el contenido norma- testad reglamentaria de los gobiernos regionales
tivo entregado por la ley”, señalando los casos en no está sujeta a habilitación legal siempre que se
que el reglamento “no ejecuta la ley, sea por exceso regulen materias propias de dichos entes. En mi
o insuficiencia” (pp. 147-148). opinión, según el citado artículo 20, letra a), de

120 ■ E. G. Castillo Vigouroux

Revista Prolegómenos. ■ Vol. 22 (43)

la locgar, los gobiernos regionales pueden dic- de sus habitantes”, como reza el artículo 108, letra
tar “las normas reglamentarias regionales que le a) de la locgar, o las que se han dictado han sido
encomienden las leyes” y a iniciativa del inten- sobre materias que no implican conductas de las
dente regional, según lo dispone el artículo 24, personas, como son aquellos reglamentos que esta-
letra g), de la locgar. La potestad de dictar re- blecen los símbolos y emblemas de la región, entre
glamentos como normas generales y obligatorias ellos los de La Araucanía y de Magallanes.
aplicables a la comunidad regional no está den- Al contar excepcionalmente con habilitacio-
tro de las competencias del gobierno regional, nes legales y la iniciativa exclusiva del intendente
sino que solamente aquella que se corresponde regional —representante natural e inmediato del
con sus atribuciones señaladas en el citado artí- presidente de la República en la región—, deja a los
culo 20 de la locgar y siempre que se trate de gobiernos regionales sin ejercer la gran cantidad
“materias propias de la competencia del gobier- y diversa índole de funciones que le asigna su ley
no regional”, según reza el artículo 24, letra g), orgánica constitucional en sus artículos 16 a 19 en
de la locgar. Un ejemplo de esta habilitación la el ámbito del ordenamiento territorial, del fomen-
encontramos en la misma locgar, que otorga a to de las actividades productivas y del desarrollo
los gobiernos regionales la atribución de apro- social y cultural. El único medio para lograr el
bar los instrumentos de planificación territorial desarrollo de la región es la atribución de distri-
contemplados en la Ley General de Urbanismo y buir los recursos del fndr y otros otorgados por
Construcciones 6 . la Constitución8 o la ley, y la aprobación de los ins-
Otra habilitación legal, de carácter anual, en el trumentos de planificación territorial, según ya se
que la ley encomendó a los gobiernos regionales ha señalado.
dictar reglamentos fue el contemplado en las Leyes
de Presupuesto n.os 20.407, 20.481 y 20.557, de los Hacia la descentralización
años 2010, 2011 y 2012, respectivamente7. Así las
En toda relación entre dos entes administrati-
cosas, no es de extrañar que tampoco existan re-
vos, uno central y otro territorial, surge la ne-
clamos de ilegalidad en contra de los gobiernos re-
cesidad de determinar cuáles son los poderes
gionales. No se ha utilizado este recurso por cuanto
de uno y otro. Loo (2009) señala la utilidad del
los gobiernos regionales no han dictado resolucio-
principio de subsidiariedad para resolver esta
nes que afecten el “interés general de la región o
cuestión, entendiendo que en este aspecto el
principio deja de atender a la relación Estado/
6 Los gobiernos regionales tienen la facultad de aprobar o ciudadano y se ocupa, más bien, de la relación
rechazar las ordenanzas contenidas en los Planes Reguladores “entre las distintas articulaciones del poder pú-
Metropolitanos e Intercomunales, los Planes Comunales blico, mirando a la distribución de competencias
de comunas no reguladas por Planes Intercomunales o
al interior de su estructura política” (Loo, 2009,
Metropolitanos (artículo 36, letra c, locgar).
p. 406). Aplicada a la estructura administrativa
7 Estas leyes establecieron que algunos recursos del fndr
el principio de subsidiariedad vertical, según
(2 % para actividades culturales y el Fondo Regional de
el cual tiene competencia la estructura admi-
Iniciativas Locales) debían ser asignados mediante procesos
nistrativa más cercana a la comunidad, significa
transparentes y competitivos establecidos en un reglamento.
abordar el tema de la repartición de las compe-
El Dictamen n.° 60.632/2012 de la Contraloría señaló que
tencias (Loo, 2009).
estos reglamentos debían cumplir con el trámite de toma de
Esto puede aplicarse a la distribución del po-
razón y ser publicados en el D. O., según lo indica el artículo
der político, como en los Estados federales y en los
16, letra d), de la locgar. Por ello, a partir de la Ley n.° 20.641,
de Presupuestos Para el Sector Público año 2013, la exigencia
de regular la asignación de esos recursos por reglamento se 8 Véase el artículo 115, inc. 3° de la Constitución Política, el
reemplazó por instructivos, y así se ha mantenido hasta la contempla las inversiones sectoriales de asignación regional,
Ley n.° 20.981 de Presupuestos 2017. isar.

Elección de gobernadores regionales y descentralización territorial en Chile 121

 Revista Prolegómenos. ■ Vol. 22 (43)

autonómicos, y a la distribución del poder de admi- que correspondan a la Administración Pública na-
nistración, como en el Estado unitario. Los auto- cional, en todo lo que expresamente no haya sido
res Martínez y Aguiló (1982) sostienen que hay encomendado a los gobiernos regionales”. Esta dis-
tres modelos de distribución. En el primero, todo posición, de rango legal, refuerza el sistema de dis-
lo no atribuido expresamente a la competencia tribución de competencias existente al radicarlas
del poder central (se listan las competencias del todas en el nivel de la administración central, salvo
nivel central) permanece en los Estados miem- que la misma ley de gobiernos regionales contem-
bros; el segundo usa el mecanismo inverso, es de- ple una excepción expresa, la cual también debe
cir, se listan las competencias de las provincias, sujetarse a las leyes y reglamentos nacionales.
de manera que todo lo que no esté señalado como Sin embargo, estimo que tal inconveniente ha
competencia exclusiva de los entes provinciales y sido, en parte, removido por el artículo 114, al es-
las no incluidas pertenecen al poder central. En tablecer que el presidente de la República transfe-
estos dos sistemas se presenta el problema de las rirá “a uno o más gobiernos regionales” una o más
competencias residuales que quedan en las pro- competencias en materias de ordenamiento terri-
vincias y en el poder central, respectivamente. torial, fomento productivo y desarrollo social y
En el tercer sistema, además de las exclusivas del cultural9, y actualmente está en tramitación el pro-
nivel central y de la provincia, aparecen las mate- yecto de ley que “determinará la forma y el modo”
rias compartidas entre el nivel central y el provin- (art. 114 de la Constitución) en que el presidente
cial, donde el primero fija las normas generales y transferirá dichas competencias10.
el segundo las complementa y/o aplica. En otras El autor Delooz (2015) señala que el sistema ini-
palabras, en el campo administrativo los entes ciado el año 1974 con la creación de las regiones
subnacionales (regiones, provincias, estados, de- “no es más que una desconcentralización” (p. 107).
partamentos) tienen facultades de ejecutar vía Para ello señala que tal sistema es una desconcen-
reglamento las leyes que el poder central dicta en tración como forma de adaptación a la centraliza-
las materias compartidas. El elemento común a ción; en suma, fue la desconcentración aplicada al
estos tres sistemas es que ellos están establecidos nivel regional (Delooz, 2015). Señala el autor que
en la Constitución. “la apariencia de descentralización apenas disi-
La Constitución de 1980 no estableció un sis- mula fenómenos de desconcentración, entonces de
tema de distribución de competencias entre los centralización” (Delooz, 2015, p. 111).
órganos nacionales y regionales porque todas las Concuerdo con esa opinión, solo que la intro-
competencias están radicadas en la administra- ducción de un nuevo vocablo —la desconcentra-
ción central bajo la fórmula del artículo 3º (Chi- lización— puede prestarse a confusiones aplicado
le es un Estado unitario) y del artículo 24, que a la realidad chilena, que en el artículo 3° de la
prescribe que “el gobierno y la administración Constitución Política y en la Ley n.° 18.575, Orgá-
del Estado corresponden al Presidente de la Re- nica Constitucional de Bases Generales de Admi-
pública, quien es el Jefe del Estado”. En conse- nistración del Estado, reconoce la administración
cuencia, todas las competencias están radicadas centralizada y descentralizada y, en ambos casos,
en él. Ponce de León (2015) señala que el artículo con órganos desconcentrados.
24 citado reconoce el principio de unidad admi-
nistrativa, en virtud del cual “toda la Adminis-
tración del Estado está confiada al Presidente de 9 La Ley n.° 20.990 incluyó una modificación en que se reemplaza
la República” (p. 73). la expresión “el Presidente de la República podrá transferir”,
Concordante con lo anterior, la Ley n.º 19.175 por “transferirá”.
locgar, en su artículo 106, señala que “las com- 10 En el Proyecto de Ley de Fortalecimiento de los Gobiernos
petencias atribuidas por esta ley a los gobiernos re- Regionales se propone que sea mediante Decreto Supremo
gionales no afectarán las funciones y atribuciones del presidente de la República.

122 ■ E. G. Castillo Vigouroux

Revista Prolegómenos. ■ Vol. 22 (43)

Queda por dilucidar cómo evoluciona la trans-

Conclusiones ferencia de competencias prevista en el artículo 114
¿Por qué resulta posible concluir que los gobiernos de la Constitución desde los ministerios o servicios
regionales buscarán constituirse como organismos públicos a los gobiernos regionales y si se fortalece
descentralizados administrativamente después de la potestad de los gobiernos regionales para dictar
que la Reforma Constitucional introducida por la reglamentos, ambas atribuciones asentadas en que
Ley n.° 20.990 entre en vigencia? sus autoridades —gobernador regional y consejo
La Ley n.° 20.990 reformó la Constitución en dos regional— serán representantes de la ciudadanía,
sentidos. En primer lugar, separó el cargo de inten- por lo que contarán con legitimidad para dictar
dente del cargo de intendente y ejecutivo del gobierno normas de carácter general en su región (Corde-
regional reemplazándolos por el delegado presiden- ro, 1999). Estimo que son dos atribuciones básicas,
cial regional y el gobernador regional, respectiva- además de la elección del gobernador regional,
mente. En segundo lugar, la autoridad máxima de para avanzar en la descentralización administra-
la administración regional, el gobernador regional, tiva regional, superando así la desconcentración
será elegido por sufragio universal y directo por los administrativa como técnica de gestión adminis-
electores de la región, y presidirá el consejo regional, trativa territorial.
órgano también electo por sufragio universal.
Se elimina así del texto de la Constitución el
vocablo “intendente”, autoridad creada en las pos- Referencias
trimerías de la Colonia (Bocksang, 2015, p. 90), y Bermúdez, J. (2014). Derecho administrativo general. San-
tiago de Chile: Editorial Thomson Reuters.
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trio de Chile. En: G. Bocksang Hola y J. L. Lara Arroyo
Estas modificaciones son sustanciales porque la
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administración regional no dependerá jerárquica- sobre descentralización y desconcentración administra-
mente del presidente de la República y, si se mantie- tivas (pp. 89-106). Santiago de Chile: Editorial Thom-
nen las disposiciones actuales de la Ley n.° 19.175, son Reuters.
en especial el artículo 105, el gobernador regional Comisiones Unidas del Senado (s. f.). Historia de la Ley n.°
se relacionará con aquel a través del Ministerio del 19.097. Primer Informe. Biblioteca del Congreso Na-
Interior. En tal condición, es preciso resolver si es- cional.
tará o no sometido a su supervigilancia, teniendo Comisiones Unidas Cámara de Diputados (s. f.). Historia
presente que el artículo 106 de la citada ley orgá- de la Ley n.° 19.097. Informe. Biblioteca del Congreso
nica señala que las competencias de los gobiernos Nacional.
regionales “no afectarán las funciones y atribucio- Cordero, E. (2010). Las normas administrativas y el siste-
nes que correspondan a la Administración Públi- ma de fuentes. Revista de Derecho de la Universidad
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Elección de gobernadores regionales y descentralización territorial en Chile 123

 Revista Prolegómenos. ■ Vol. 22 (43)

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124 ■ E. G. Castillo Vigouroux