El papel de la Policía en la protección de los Derechos Humanos

Introducción :
Antes de abordar el tema referido a la Organización Policial en el Perú, en relación
directa a su innegable vinculación con los derechos fundamentales del ser
humano, debemos reparar en lo que dicha Institución constituye dentro del vasto
universo del aparato estatal. Debemos recordar ante todo que la Policía en un
Estado, no solamente ocupa un espacio funcional destinado exclusivamente a
guardar y mantener el Orden Público e Interno de su ámbito, sino que
principalmente, se erige como uno de los elementos imprescindibles del esquema
orgánico del propio Sistema Penal, entendido éste según la definición expresada
por ZAFFARONI como "El control punitivo institucionalizado" .. De ahí que su
directa relación con la protección a los derechos inherentes de la persona humana
tenga una importancia de primer orden; más aún, si tenemos en cuenta, que
justamente estos derechos constituyen el centro y la verdadera razón de ser
dentro de dicho sistema jurídico penal. No olvidemos que la propia Declaración
Universal de Derechos Humanos afirma en el tercer de su preámbulo, el carácter
esencial de que "los derechos humanos sean protegidos por un régimen de
Derecho, a fin de que el hombre no se vea compelido al supremo recurso de la
rebelión contra la tiranía y la opresión". Dentro de un Estado de Derecho, como el
que vive actualmente el Perú, el engranaje de su Sistema Penal está constituido
fundamentalmente por el Organo Jurisdiccional encargado de administrar justicia,
esto es el Poder Judicial; sin embargo la actividad policial ocupa para ese mismo
sistema, la función primaria, directa e inmediata de trato cotidiano con la
ciudadanía, de control del órden público, así como de prevención y persecución
del delito, entre otras.
Por ello dicha actividad debe ser revestida permanente y necesariamente bajo
principios de respeto defensa de los derechos humanos, como pilares
primigenios de su propia función. Todo esto tiene como único pero irrefutable
sustento, el hecho de que –como sabemos- estamos tratando sobre los derechos
que son anteriores y superiores al Estado.
Debemos pues los Estados latinoamericanos - por nuestra común realidad
histórica y por los propios vaivenes de la política, que no nos son ajenos- observar
el desenvolvimiento de nuestras Fuerzas Policiales desde una óptica crítica que
pesca factores evaluativos determinados. Uno de los criterios para observar la
eficacia de la Policía, debe partir estableciendo la medida coque la Institución
Policial contribuye al respeto de los derechos humanos por parte de la ciudadanía,
el medio que le corresponde, es decir, restringir los derechos de algunos pocos
para preservar los de la mayoría.
Existe además otro criterio de igual importancia, pero a veces poco meditado; y es
el de determinar la medida en que el propio accionar policial respeta los derechos
fundamentales del hombre, pues como dice ALDERSON: "Cuando la policía se
considera como al margen de la ley, o toma la costumbre de no tenerla en cuenta,
en países democráticos, terminará por destruir la confianza y el respeto mismo
para quienes su eficacia se nutre gracias al apoyo publico.

Esto no es del todo exacto, pues si bien es cierto que en efecto la actividad policial
implica necesariamente una restricción eventual del ejercicio de los derechos
inherentes de la persona humana no deja de ser cierto también que las funciones
policiales están íntimamente ligadas a la práctica regular y activa de respeto y
protección de los derechos humanos. Este último punto
tiene una imperiosa relevancia desde el momento que ha surgido la consciente
necesidad del Estado de regular expresa. concreta e indubitablemente las
funciones de la actividad policial, dentro de un marco en las que ellas se
estructuren sobre la base de un rol activo y directo en el reconocimiento, cautela y
defensa de los derechos fundamentales de la persona humana.
Policía Nacional
Como producto de aquello ,el Gobierno del Perú, en la actualidad se encuentra
reformulando la nortividad relativa a la función policial. Mediante Ley N11 24949,
de fecha 6 de noviembre del afio pasado, el Congreso de la República del Perú
modificó algunos artículos de la Constitución Política referentes a la estructura de
la Institución de la Fuerzas Policiales ahora denominada Policía Nacional. Dentro
del marco de nuestro principal cuerpo de Leyes, la Policía Nacional tiene por
finalidad primordial, "garantizar, mantener y restablecer el orden interno, debiendo
prestar ayuda y protección a las personas y a la sociedad; garantizar el
cumplimiento de las leyes, la seguridad de los patrimonios públicos y privados;
prevenir y combatir la delincuencia; vigilar y controlar las fronteras nacionales".
Además de ello, participa con las Fuerzas Armadas en la defensa nacional, tal
como lo prescribe el artículo Nll 277 de la Constitución Política del Perú,
encontrándose subordinada al Poder Constitucional conforme al artículo 278 del
mismo cuerpo legal.
La intención del legislador, en esta modificación constitucional estriba en integrar
la Dirección de las Fuerzas Policiales creando un cuerpo organizado con
funciones delimitadas, que buscará soslayar las experiencias y dificultades vividas
anteriormente que originaron en la policía problemas funcionales en su actividad -
como veremos más adelante. Por ello el Ministerio del Interior ha constituido
comisiones integradas por especialistas, a fin de que modifiquen o derogan la
legislación vigente que reglamenta el artículo constitucional antes seftalado,
relativo a las Fuerzas Policiales.
Actualmente, se encuentra aún vigente la Ley de Bases de las Fuerzas Policiales,
hoy Policía Nacional; en dicha norma, Decreto Legislativo N° 371, se alude al
espíritu mismo de la Institución Policial: el artículo 3 expresa que ésta constituye el
elemento fundamental que posee el Estado para proteger a las personas y
mantener el orden interno, estando al servicio de la comunidad. Observamos una
implícita alusión a los derechos humanos, si interpretamos la definición de orden
interno acogida por el legislador constituyente de 1979. Esta definición expresa
que el orden interno significa "la convivencia pacífica y el respeto de los derechos
ciudadanos".
La ley de Bases, consecuente con la Carta Constitucional, transcribe la finalidad
fundamental de la Policía Nacional expresada anteriormente. El artículo 10 de
dicha ley orgánica establece como funciones básicas de la policía, entre otras,
varias relacionadas directa o indirectamente con la producción y vigencia de los
derechos humanos, tales como : prestar ayuda y protección a la sociedad;
prevenir, investigar y denunciar la comisión de delitos y faltas; mantener y
restablecer el orden público e interno; detener al autor o autores de los delitos
flagrantes y ponerlos de inmediato a disposición del órgano competente; investigar
la desaparición de las personas, etc. El artículo 45 inciso a) de esta ley,
establece como obligación fundamental del personal de la Fuerzas Policiales, el
cumplir fielmente con la Constitución, leyes, reglamentos y órdenes superiores,
supeditando de esta forma. la actuación policial al Estado de Derecho, entendido
como "la forma política en la cual el poder se halla sometido a un sistema de
normas jurídicas, de manera real, con el fin de proteger los derechos humanos"
(PERRERO R. RAUL). Justamente el sustento de lo que entendemos como orden
público debe recaer en el sometimiento al Estado de Derecho, bajo el principio de
que "nadie está sobre la ley, sobre todo la policía que ha sido designada para
preservarla" (ALDERSON,J. 1984).
A tenor de lo dispuesto por este artículo, encontramos expresamente la sujeción
absoluta de la policía a la Constitución y a las Leyes, y por ende a los Tratados
Internacionales, en especial en materia de derechos humanos, los cuales de
acuerdo a la legislación interna peruana, según el artículo 105 de la Constitución,
poseen jerarquía constitucional, en lo que a sus preceptos se refiere.
La Guardia Civil
normada hasta la fecha por el Decreto Legislativo 373, ha pasado a ser
denominada como la Policía General. Tiene como funciones específicas
principales, las de preservar y mantener el orden interno y el orden público;
proteger la vida y los bienes de la personas, prevenir la comisión de delitos;
prevenir, investigar y denunciar las faltas, mantener la libre circulación de la vía
pública y controlar el tránsito vehicular; detener a los sospechosos de hechos
delictuosos; entre otros.
La Policía de Investigaciones del Perú
tiene en la actualidad como Ley Orgánica, el Decreto Legislativo N!l374. De
acuerdo a las últimas modificaciones - antes mencionadas - se le denomina
Policía Técnica. su función primordial es la de investigar la comisión de delitos
perseguibles de oficio, de acuerdo a los códigos penales y de procedimientos
penales y leyes especiales, y descubrir a los responsables a fin de denunciarlos a
la autoridad competente (con excepción de los delitos de abigeato, tránsito y robo
de automóviles).
La antes llamada Guardia Republicana ha pasado a denominarse Policía de
Seguridad, justamente debido a que sus funciones primordiales -entre otras cosas-
, son las de vigilancia y control de las fronteras nacionales; la vigilancia exterior y
custodia de los establecimientos penales del país, así como el traslado de los
inculpados y sentenciados; la custodia y seguridad de las sedes de los Poderes
Públicos, Ministerios, Prefecturas, bienes y servicios públicos de carácter
estratégico y otros que disponga el Ministerio del Interior de acuerdo a las
circunstancias. En suma, estas tres Fuerzas del Orden (La Policía General, la
Policía Técnica y la Policía de Seguridad) integran lo que actualmente en el Perú
denominamos como Policía Nacional, de acuerdo al texto del artículo 277 de la
Constitución Política.
Función Policial y Derechos Humanos
Hemos revisado sus cinta mente la finalidad primordial y las funciones básicas de
las tres Fuerzas del Orden que constituyen la Policía Nacional del Perú. ¿Cuál es
la conexión directa de éstas con la vigencia de los derechos humanos en la
sociedad peruana?
Dicha conexión la podemos encontrar revisando la actividad funcional de la policía
en relación con los derechos que mayormente deben ser manejados y aplicados
por ésta para el cabal desempel'lo de sus obligaciones. Nos estamos refiriendo a
los llamados derechos de la Primera Generación, es decir, los derechos civiles y
políticos inherentes a la persona humana, expresamente reconocidos en la Carta
Fundamental del Estado Peruano, que fueran previamente consagrados en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado en el seno de la
Organización de Naciones Unidas y ratificado constitucionalmente por el Perú.
Dentro de todo este espectro que estructuran los derechos humanos de la primera
generación, de acuerdo a la clasificación universalmente aceptada, nos
limitaremos a referirnos a aquellos que con mayor frecuencia se presentan como
principios permanentes en la diaria actuación policial" Podemos englobarlos - para
efectos didácticos- en tres denominaciones: los derechos individuales, la igualdad
ante la Ley y las libertades personales. Todos ellos amparados por las garantías
constitucionales erigidas en las acciones de Habeas Corpus y de Amparo.
"El reconocimiento de la dignidad inherente a todos y a cada uno de los miembros
de la familia humana constituye la columna vertebral desde donde se desprenden
sus propios derechos iguales e inalienables". Esta premisa inspirada en el
preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, encuentra su
correlato dentro de la legislación interna peruana, en el primer artículo
constitucional que a la letra expresa: "La persona humana es el fin supremo de la
Sociedad y del Estado. Todos tienen la obligación de respetarla y protegerla".
La Policía Nacional toma como mástil normativo de su actuación funcional, este
precepto. En efecto la ley de bases de la Fuerzas policiales, establece en su
artículo 3 que éstas constituyen el elemento fundamental que posee el Estado
para proteger a las personas; y específicamente, el artículo 277 de la Constitución
Política determina entre las finalidades fundamentales de la Policía Nacional, la
ayuda y protección a las personas y a la sociedad.
Partiendo entonces de la idea de la persona humana, como núcleo esencial de la
meta social y estatal, encontramos como derecho humano primigenio el derecho a
la vida, pues sin él los derechos de la persona humana consecuentes carecerían
de sentido. Este derecho, es recogido por el inciso 1 del artículo segundo de la
Constitución, en concordancia con el artículo 6 del citado Pacto Internacional, y se
traduce como un principio en todo el accionar policial, desde que las Fuerzas del
Orden tienen como primera misión, la protección de la vida y de la integridad física
y además el respeto de ella que implica el hecho de evitar privar de la vida
humana en el ejercicio de sus funciones, salvo el caso de legítima defensa o de
peligro inminente de que se perpetre un delito que sacrifique otra vida, sin poder
impedirlo de otro modo.
El derecho a la propiedad consagrado en el inciso 14 del artículo segundo de la
Constitución del Estado Peruano, conforma, en unión con el derecho a la vida, los
dos preceptos fundamentales de derechos humanos que guían el accionar policial
en el Perú.
Particularmente, la Policía General o Guardia Civil del Perú, tiene entre sus
funciones específicas, el proteger la vida y los bienes de las personas, conforme lo
establece el artículo tercero, inciso b) de su ley orgánica (recordemos que la
Policía Nacional del Perú, está dividida por tres fuerzas con distintas funciones
distribuidas en ellas, y cuya denominación recientemente ha sido modificada: La
Guardia Civil, llamada ahora Policía General; La Policía de Investigaciones,
denominada Policía Técnica; y la Guardia Republicana o Policía de Seguridad).
Subsidiariamente, la Policía Técnica y la Policía de Seguridad tienen también la
función de cautelar dichos derechos, en la medida que la Policía Técnica investiga
la comisión de delitos contra la vida, el cuerpo y la salud, y los delitos contra el
patrimonio- entre otros-, y tiene la misión de descubrir a los responsables de la
conculcación de dichos derechos, a fin de denunciarlos ante la autoridad
competente. Asimismo, la Policía de Seguridad, tiene como función primordial la
custodia y resguardo de los locales, bienes y servicios públicos.
En segundo lugar, podemos observar que los derechos a la inviolabilidad de
domicilio, y de correspondencia o de todo tipo de comunicaciones privadas, que
se encuentran establecidos en los incisos 7 y 8 del artículo 2 de la Constitución
Política del Perú, en concordancia con la disposición decimoséptima del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se presentan como principios de
limitación en ta actuación policial, salvo mandato judicial en ambos casos, o de
flagrante delito o peligro inminente de su perpetración, en el caso de inviolabilidad
de domicilio.
Las mencionadas normas expresan lo siguiente: "Toda persona tiene derecho: A
la inviolabilidad de domicilio. Nadie puede ingresar en él ni efectuar
investigaciones o registros sin autori7-ación de la persona que lo habita o por
mandato judicial, salvo el caso de flagrante delito o peligro inminente de su
perpetración. Las excepciones por motivo de sanidad o de grave riesgo son
reguladas por la ley.
" Asimismo, "toda persona tiene derecho: a la inviolabilidad y el secreto de papeles
privados y de las comunicaciones. La correspondencia sólo puede ser incautada,
interceptada o abierta por mandamiento motivado del juez, con las garantías
previstas en la ley". Se guarda secreto de los asuntos ajenos al hecho que motiva
su examen.
El mismo principio se observa con respecto a las comunicaciones telegráficas y
cablegráficas. Se prohíbe la interferencia y la intervención de la comunicación
telefónica.
"Las cartas y demás documentos privados obtenidos con violación de este
precepto no tiene efecto legal. Los libros, comprobantes y documentos de
contabilidad están sujetos a inspección o fiscalización de la autoridad competente,
de conformidad con ley".
Como es de verse, el texto constitucional es bastante claro y detallista lo que hace
que la norma ti vidad policial se remita a él. De esta forma, encontramos que el
inciso 3 del artículo de los Decretos Legislativos 372,373 y 374 que constituyen las
leyes orgánicas que regulan las actividades de la Guardia Republicana o Policía
de Seguridad, Guardia Civil o Policía General y Policía de Investigaciones o
Policía Técnica respectivamente, establecen como atribución de ellas: "practicar
registros de domicilios de personas, vehículos, naves, aeronaves y objetos, con
autorización de la autoridad competente".
"detener a los sospechosos de hechos delictuosos y proteger los objetos
probatorios para poner los a disposición de la autoridad encargada de la
investigación".
De esta forma se ha estado el espíritu del texto constitucional y se estuvo abriendo
el camino para legalizar detenciones que de acuerdo a aquel precepto tienen el
calificativo de arbitrarias y que se encuadrarían dentro de la prohibición
establecida por el artículo 9° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos. Asimismo, se han detectado normas internas de actuación de la Policía
de Investigaciones, denominada Policía Técnica que no han interpretado
adecuadamente los lineamientos constitucionales, en tomo al derecho humano de
la libertad individual, extendiendo sus atribuciones a la detención de las personas
no sólo a los casos de resolución judicial y flagrante delito sino "como
consecuencia de un proceso investigatorio policial o cuando la naturaleza de las
investigaciones lo hagan necesario", función que como sabemos, en el Perú está
reservada al Poder Judicial.
Todo esto ha originado que se presenten en algunas oportunidades, excesos que
son producto de la incongruente regulación interna policial en relación con los
principios constitucionales. Esto es uno de los principales motivos que han llevado
al Gobierno del Perú a iniciar un proceso de reformulación normativa de la
organización y funciones de la actividad de la Policía Nacional.
Para el caso de violación o amenaza de violación de los derechos fundamentales
contemplados en la Constitución Política del Perú, encontramos las denominadas
garantías constitucionales detalladas en el artículo 29511 del mismo cuerpo de
leyes concordantes con el tercer párrafo del artículo 211 del Pacto de Derechos
Civiles y Políticos. Nos estamos refiriendo a las acciones de Habeas Corpus y de
Amparo. Dichas acciones de garantía han sido reguladas por la Ley que en su
artículo 12 establece los casos en que procede la acción de Habeas Corpus, los
mismos que - en síntesis - se presentan cuando se vulneran o amenazan
derechos que afecta a la libertad individual, entre ellos los casos de detención
arbitraria por parte de las Fuerzas Policiales, en los que el Juez dispondrá que "en
el día, la autoridad responsable presente al detenido y explique su conducta". Si
comprueba la detención arbitraria pondrá inmediatamente en libertad al detenido,
de acuerdo al artículo 16 de la Ley y si al concluir el procedimiento, se ha
identificado al responsable de la agresión, se mandará abrir instrucción conforme
el artículo 11 de la misma. La acción de amparo procederá en defensa de los
demás derechos fundamentales, que se encuentran establecidos en el artículo 24
de dicha Ley.
Pasando a otro punto, existen casos en que la ley faculta en situaciones
excepcionales a que la policía tenga mayor campo de acción suspendiendo
determinadas constitucionales. En el Perú, los regímenes de excepción se
encuentran establecidos en el artículo 231 de la Constitución, en concordancia
con lo dispuesto en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos. Los estados de excepción que se contemplan son: El Estado de
Emergencia, en caso de perturbación de la Paz o del orden interno, de catástrofe
o de ves circunstancias que afecten la vida de la Nación; y el Estado de Sitio, en
caso de invasión, guerra exterior o guerra civil o peligro inminente de que se
produzcan. A nadie le es ajeno el conocimiento de que desde fines de 1980, el
clima de paz hasta entonces existente en el Perú, se ha visto perturbado por
acciones terroristas que tienen como amparo el poder del narcotráfico; estos
atentados han cobrado ya más de 14,000 muertos de los cuales un gran
porcentaje pertenece a los miembros de las fuerzas policiales, los mismos que han
pasado constituir el gran sujeto pasivo de una gran cantidad de violaciones a los
derechos humanos por parte de estos grupos armados subversivos. Asimismo las
pérdidas económicas de estos actos demenciales han sobrepasado los 12,000
millones de dólares.
Como efecto de esta situación actualmente se encuentran en el Perú, en estado
de emergencia varias provincias de los departamentos de Apurímac,
Huancavelica, San Martin ,Junin, Paseo, Ayacucho, Huanuco y Lima. Donde las
fuerzas armadas asumen el control del orden interno en dichas localidades pero la
Policía Nacional mantiene sus atribuciones mientras no se disponga lo contrario.
En las zonas de emergencia el Comando Político Militar asume la Dirección de las
Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales que se encuentran en su jurisdicción,
conforme lo dispone el inciso a) del artículo 511 de la Ley 24150. Dicha norma fue
promulgada en Junio de 1985 con el objeto de regular las funciones del Comando
Político Militar, cuando el Presidente de la República dispone que las Fuerzas
Armadas asuman el control del orden interno en los casos de estado de
excepción.
Dado que muchos de los .problemas están aparentemente conectados con el
control total del mando político militar en las zonas en las que se aplica la Ley de
Emergencia, el Gobierno del Perú está estudiando la sustitución de la Ley
Nl'24150 por un estatuto que determine una responsabilidad compartida de las
autoridades civiles y militares en las zonas de emergencia, limitando la función de
las fuerzas armadas a las cuestiones de orden interno, afín de contribuir a
establecer un ambiente más adecuado para el respeto de los derechos humanos.
Existen otras leyes especiales que regulan la actividad policial en defensa de los
derechos humanos, como por ejemplo la Ley 24 700 que establece el
procedimiento para la investigación policial, la instrucción y juzgamiento de delitos
cometidos con propósitos terroristas. dicha norma dispone la obligación de la
autoridad policial, de inmediato y por escrito al fiscal de tumo, de la detención de
una persona por delito de terrorismo. Asimismo, establece que en caso de ser
indispensable la incomunicación del detenido para el esclarecimiento del delito,
ésta no impedirá las conferencias en privado entre el abogado defensor y el
detenido, las cuales no podrá ser prohibidas por la autoridad policial, en ningún
caso.
Dificultades de la Policía en la Aplicación de los Derechos Humanos
Finalmente, es necesario algunas de las dificultades principales por las que
atraviesa la Policía Nacional en el Perú:
En primer lugar, existen factores coyunturales que obstaculizan el buen
desempeño de la labor policial, partiendo por el hecho de que la policía tiene, una
negativa imagen ante la población, pues las funciones para su actividad, son
apreciadas por ésta más como instrumento de dominación y represión por parte
del Estado, que de servicio a la sociedad; imagen negativa que las autoridades
tratan de superar por todos los medios posibles, principalmente, destacando la
profesionalización en aumento de los miembros de la Policía Nacional en todos
sus niveles. No obstante, un factor desalentador es el hecho que la Institución
Policial no es ajena a la crisis económica y al proceso inflacionario por el que está
atravesando el Perú, lo que ha originado dificultades de implementación y de
material logístico. Problemas que acarrea a 37 veces la imposibilidad de
enfrentamiento en igualdad de condiciones ante los ataques subversivos.
El terrorismo, además, ha creado una confusión en cuanto a los sujetos del delito
pues es muy difícil delinear entre miembros de un movimiento subversivo y un
movimiento reivindicatorio. Esta confusión se ve en el comportamiento de la
Policía, la cual depara a veces igual trato a miembros de un movimiento
subversivo y un movimiento reivindicatorio. Esta confusión se ve en el
comportamiento de la Policía, la cual depara a veces igual trato a miembros de
ambos grupos, manteniendo un elemento de tensión, que difícilmente permite un
trato imparcial y justo al detenido.
Por último, la falta de regulación expresa y determinante de atribuciones policiales
y que además recoja los preceptos de derechos humanos, trae como
consecuencia, que el ejercicio de las facultades de que goza la Policía se
encuentre librado a su criterio y discrecionalidad. Esto se agrava por el hecho de
que las Fuerzas Policiales en el Perú, no han sido educadas en su totalidad, en el
conocimiento profundo de la materia de derechos humanos y en la vigencia de los
tratados Internacionales de la materia, cuyos preceptos tienen fuerza
constitucional en el país. La Policía debe actuar dentro de lo que se ha delimitado
como su ámbito y revestir sus actos de juridicidad, a través del uso de la normas
legales que los fundamenten.
Las circunstancias enunciadas anteriormente no han permitido que exista
cohesión en las tres fuerzas de la Policía Nacional, ya sea a nivel de grupos
funcionales o de interrelaciones estratégicas. Lo que ha originado que no pueda
promoverse un espíritu de institución que permita la solidez orgánica de la Policía.
Por todo ello, el Gobierno de la República del Perú, se encuentra reformulando la
normatividad funcional de la Policía Nacional y particularmente, el Consejo
Nacional de Derechos Humanos, organismo encargado del asesoramiento al
Poder Ejecutivo, ha diseñado un programa de capacitación en esta materia, para
todos los miembros de la Institución Policial en el Perú, a fin de que no solamente
conozcan a cabalidad los derechos fundamentales de la persona, sino que
además los interioricen dentro de su propio accionar, para lograr de esta forma
una policía más eficaz, al servicio de la sociedad peruana.

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