Las reformas tributarias en Colombia: 2022 (Reforma tributaria para la

igualdad y la justicia social) y 2016 2021

Jose Silva Ruiz
Profesor Titular de Planta, ESAP

Resumen

El déficit fiscal aproximado de $94,6 billones en 2020, superior en 64% a lo contemplado en el

Marco Fiscal de Mediano Plazo, MFMP, lo que llevo la deuda pública al 65% del PIB ($648
billones / $1,023 billones en 2020) y superior al promedio de América Latina (60%). La
explicación principal es causada por la pandemia Covid19: reducción del recaudo y de los
ingresos, aumento del gasto para salud, subsidios para los hogares pobres y a la nómina de las
empresas, el gasto para las vacunas y para financiar el plan de inversiones orientado a la
reactivación de la economía en el año 2021. Otras razones de importancia del Déficit Fiscal
actual y acumulado son las altas tasas de evasión y elusión, y los altos índices de corrupción en
casi todos los contratos de obras públicas y en la prestación de bienes y servicios. La
financiación del desequilibrio fiscal apunta hacia una tercera reforma tributaria del gobierno
Duque, que en esencia descansa en las personas naturales y no en las personas jurídicas:
ampliación de la base tributaria del IVA y del impuesto a la renta, eliminación de los productos
exentos de IVA de la canasta familiar, eliminación de exenciones y deducciones a las personas
e impuesto a las pensiones y salarios superiores a los siete millones de pesos..

Palabras clave: Economía Pública, impuestos, gasto público, deuda pública

Códigos JEL: H0, H2, H5, H6

1. Introducción
El gobierno del presidente Iván Duque (2018-2022) denomina a las reformas de 2019 y 2021,
no tributarias sino de financiación (2019) y de inversión social (2021), en la realidad tienen la
doble connotación: tributarias porque implican reformar para incrementar algunos impuestos,
ampliar la base tributaria (a la clase media y a los sectores populares) y eliminar algunas
exenciones y deducciones (en esencia también a la clase media); y financiera porque su objetivo
es la financiación del déficit fiscal (que ha oscilado entre el 4% y 8.2% del PIB anual entre 2016
y 2020) y de la deuda pública bruta total, cercana al 65% del PIB en 2020.

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Lo decisiones en relación con las finanzas públicas, la economía pública, bienes públicos,
presupuestos públicos, y en general, los asuntos públicos, en última instancia se toman a través
de procesos políticos (elector primario u órganos de representación -Congreso, Asamblea
Regional, Concejo municipal o la junta directiva de una organización pública-), esto fue
planteado desde finales del siglo XIX por Pantaleoni (1883) quién señala dos aspectos centrales
en la discusión y aprobación del presupuesto: 1) en últimas, las decisiones sobre bienes y
servicios públicos, y sobre impuestos (tributación) y gasto público son de tipo político y se
resuelven en el parlamento, y 2) la presencia del análisis marginal en la discusión presupuestal;
Wicksell (1896) resalta que “un proceso político de determinación presupuestal por votación,
combinada con una sanción legal de su cumplimiento, se requiere para que las preferencias sean
reveladas. Para Lindahl (1919, p.174) “Los conflictos por los aportes entre ricos y pobres podrán
resolverse de manera satisfactoria para todos sólo si existe una distribución igualitaria del poder
político. Lo cierto es que las dos categorías supuestas de contribuyentes no tienen el mismo
poder político; y el presupuesto refleja la capacidad que tienen ciertos interesados por defender
sus intereses mejor que los otros interesados. El movimiento resultante desde la posición
estándar de equilibrio de las finanzas públicas está en proporción directa con ciertas
preponderancias de poder”.

Lo que sucede en la sociedad, se refleja en el parlamento, allí se imponen los grupos de poder y
en el poder, pues estos, están en mejor capacidad de defender, impulsar y publicitar sus propios
intereses. Si el grupo o grupos dominantes son conservadores, se parte de un supuesto
económico que puntualiza que son los ricos (capitalistas y empresarios), los que tienen
capacidad de ahorro y de inversión y de generar el crecimiento económico a través de la
producción y el empleo y un mayor consumo y demanda; en consecuencia, no se les debe gravar
con mayores impuestos que afecten la demanda agregada, la producción y el empleo. Por el
contrario, los trabajadores, no tienen capacidad de ahorro (viven al débito) y tampoco de
inversión, por lo tanto, deben contribuir con mayores impuestos para financiar (autofinanciar)
el gasto público social que ellos reciben a través de subsidios, exenciones y deducciones; el
impuesto al IVA sería el ideal para este propósito, el más regresivo, por cuanto los pobres
terminan pagando porcentajes de impuestos más alto que los ricos; al no diferenciar entre la
capacidad de pago del rico y del pobre, todos pagan el mismo porcentaje de impuesto al
momento de facturar y pagar. Adicionalmente, se pretende reducir la base de tributación del
impuesto de renta, para que más población contribuya a financiar el gasto social del gobierno
ocasionado por la pandemia; además se eliminan exenciones y deducciones a las clases medias
y populares; y por el otro lado, el recorte al gasto público (social). Este es el panorama que pinta
la reforma tributaria 2021 en Colombia.

Además, como bien lo argumentan Stiglitz y Rosengard (2015), en economías donde imperan
los monopolios como la colombiana y de bienes y servicios de baja elasticidad, los empresarios
terminan transfiriendo los impuestos asignados, hacia adelante, a los consumidores vía precios,

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o hacia atrás, a sus trabajadores (menores salarios y condiciones de estabilidad laboral) e incluso
a los socios en empresas de acciones (sociedades anónimas, por ejemplo).

Cuando los grupos en el poder son de tendencia más liberal, social o populistas de izquierda, la
tendencia es la contraria, se prefieren impuestos más progresivos: renta, herencias, dividendos,
patrimonio, en incluso al capital (la propuesta de Piketty, 2014), etc. Esta práctica, al decir del
otro extremo, desestimula la inversión y el capital.

La economía colombiana atraviesa por un periodo de desaparición de medianas pequeñas

empresas, alto nivel de desempleo, un producto interno bruto negativo, una inflación e intereses
bajos, un alto incremento del déficit fiscal y de la deuda pública del gobierno nacional central,
GNC.

El déficit fiscal se financia tradicionalmente con base en tres mecanismos: incremento de

impuestos, reducción del gasto público y/o recurriendo a la deuda pública, a la combinación de
los dos primeros, o de los tres a la vez, el gobierno colombiano ha optado por este último. En
Colombia, por restricción de la constitución política de 1991, resulta complejo recurrir al emisor
(Banco de la República) para financiar el déficit, aunque, además de sus utilidades que se
transfieren al presupuesto nacional, parte de las reservas internacionales e intereses se monetizan
para estimular la demanda agregada vía préstamos a los bancos comerciales, para que estos a su
vez realicen préstamos a las empresas a bajas tasas de interés, que el banco procedió a reducir
en el año 2020.

El incremento del gasto público como consecuencia del despilfarro y la corrupción permanente,
y en 2020 para atender la pandemia Covid-19; la disminución de los ingresos del gobierno por
el bajo recaudo de los impuestos nacionales 2015-2020 a causa de la ineficiencia, la evasión, las
exenciones a algunos sectores económicos y empresariales, las deducciones, y los bajos precios
del petróleo y de la minería, aunado al confinamiento por la pandemia Covid19 en 2020, trajo
como consecuencia déficits sistemáticos en el periodo de análisis, con mayor incremento en el
año 2020, donde la deuda pública está cercana al setenta por ciento del PIB, generando un
desequilibrio en las finanzas del gobierno (servicio de la deuda -amortización e intereses- de
75,8 billones de pesos, equivalente al 25% del presupuesto del año 2021, apropiado en 314
billones), lo cual se constituye en un alto riesgo para la estabilidad macroeconómica del país al
destinar elevados recursos para la amortización de la deuda (62,92% interna y 37,08% externa).

Debido a esta situación, la mayoría de los gobiernos utilizaron como salvavidas el mecanismo
de las reformas tributarias, cada vez más frecuentes para saldar los déficits sistemáticos del
sector público, y a la venta de los mejores activos del estado (lo poco que queda).

La recaudación tributaria y de los ingresos por recursos de capital en Colombia, constituyen la

principal fuente de financiamiento del gasto público. En este contexto se hace necesario definir

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los conceptos de reforma tributaria y de reforma tributaria estructural. La reforma tributaria se
presenta cuando cambia uno o varios aspectos de la estructura tributaria buscando aumentar o
disminuir la recaudación que recibe el gobierno por concepto de impuestos. Mientras que la
reforma tributaria estructural es aquella que cumple con los principios de equidad,
progresividad, eficiencia, unidad de materia, legalidad y certeza. Durante el periodo
comprendido entre los años 2016 y 2019 se han realizado tres reformas tributarias es decir una
por cada año, las cuales ameritan un análisis de sus aspectos más relevantes.

En este texto se tratan cuatro aspectos, la reformas tributarias anteriores al año 2021: 1) ley 1819
de 2016: 2) ley 1943 de 2018 -declarada inexequible por la Corte Constitucional, por fallas de
trámite-, pero se implementa en el año 2019, pues la Corte ordena volver a tramitar la reforma
ante el Congreso a finales del año; 3) el gobierno presenta de nuevo una reforma y aprovecha la
ocasión para hacer cambios, y la denomina “Reforma de crecimiento económico” y esta es
aprobada el 28 de diciembre de 2019 (ley 2910) para su implementación en el año 2020, con la
cual el gobierno esperaba recaudar cerca de 15 billones de pesos. Sin embargo, el primer caso
de Covid19 se evidencia el en marzo 6 de 2020, y el primer confinamiento se decreta a partir de
19 de marzo, con posteriores confinamientos casi permanentes durante el año que generaron la
situación económica que se relata en el punto 4, y que de paso obliga al gobierno a una nueva
reforma en 2021 (punto 5), cuyo proyecto se anuncia para finales del mes de marzo. 4) Las
propuestas de reforma tributaria de analistas colombianos y extranjeros; 5) el “informe de la
Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios”; 6) El proyecto de reforma presentado y
retirado por el gobierno Duque; 7) las propuestas para un nuevo proyecto de reforma.

2. Reforma tributaria, Ley 1819 de 2016.

En el año 2014, a través de la Ley 1739 (artículo 44) se crea la comisión de expertos (designados
por el gobierno nacional ad honorem), con el fin de revisar la normatividad tributaria y presentar
las recomendaciones pertinentes. En diciembre de 2015 la comisión presento el informe al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y conjuntamente con las sugerencias y comentarios
del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, del monitor para Colombia del Fondo Monetario
Internacional, FMI, del Banco mundial y de expertos de la Organización para el desarrollo
económico; OCDE, el gobierno del presidente Santos diseño y expidió a expensas del Congreso
una nueva reforma tributaria, denominada estructural según la Ley 1819 de 2016, cuyo objetivo
principal es fortalecer los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal y la
expedición de otras disposiciones que aumentan la base gravable y extienden la duración de
otros impuestos para continuar reduciendo brechas de todo carácter en Colombia.

Esta reforma introdujo modificaciones al sistema de determinación del impuesto de las personas
naturales, bajo justificaciones como insuficiencia del recaudo, falta de progresividad en la
tributación, complejidad del sistema y dificultades en su administración, derivadas de la

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coexistencia de sistemas de determinación del impuesto con características y condiciones
diferentes como en el caso del IMAN, IMAS y el sistema ordinario.

A continuación, se destacan algunos elementos de la Ley 1819 de 2016 en cuanto a personas

naturales y jurídicas se refiere. En primer lugar, para las personas naturales se resaltan los
siguientes elementos: en 2016, de un total de 2.479.147 personas declarantes de renta con
ingresos de $3.471.183 se pasaría en 2018 a 2.768.977 declarantes de renta con ingresos
mensuales de $2.479.417 y quienes recibían dividendos pagarían un impuesto de 10% para
montos superiores a $29,7 millones al año y un 5% para dividendos entre $17,8 y $29,6
millones. En segundo lugar, con relación a las personas jurídicas se les otorga los siguientes
beneficios: el impuesto de renta que estaba en 34% en 2018 bajó al 33% y las rentas exentas del
impuesto de renta, pero que pagaban CREE, continuaron gravadas con una tarifa preferencial
del 9% en materia de renta.

En la reforma tributaria se consideraron incentivos en materia de renta para generar empleo y

desarrollo económico en las zonas afectadas por el conflicto armado en el país. Pues, la reforma
estableció para las micro y pequeñas empresas que no pagaran impuesto de renta en el periodo
entre el año 2017 al 2021. Y entre 2022 y 2024 el 25% de la tarifa general de renta. Mientras
que para empresas medianas y grandes señaló que pagaran el 50% de la tarifa general de renta
hasta el año 2021.

2.1 Impuesto al Valor Agregado (IVA). Sobre el impuesto al valor agregado se destaca:
productos sin IVA como carne, pollo, leche, queso fresco, huevos, ganado bovino, pescado,
cerdo, cuadernos y libro, animales vivos, medicamentos, educación, abonos, transporte público
y edificaciones de menos de 800 millones deducible de renta; 2) impuesto al consumo de datos
en telefonía celular con una tarifa del 4% que se distribuiría en un 60% para el deporte y un 40%
para cultura; 3) la tarifa general del IVA pasó del 16 al 19%, y tarifas del 5% y del 0%. Tarifas
de impuesto al consumo: 4% (telefonía celular) y 8% (franquicias de restaurantes).

2.2 Impuesto Verde. Con el fin de apalancar el cumplimiento de los compromisos adquiridos
por Colombia, en el marco de la COP21, y reducir la contaminación, y apoyar el Fondo de
Sostenibilidad, la Reforma propone la implementación de varias medidas; establece el impuesto
a los combustibles fósiles para el consumo nacional, creó el impuesto a las bolsas plásticas. La
tarifa comenzó en 20 pesos y luego pasó a 50 pesos.

2.3 Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF). Estaba previsto que la tarifa se
comenzaría a desmontar a partir del año 2019 hasta desaparecer en el año 2022. Sin embargo,
la Ley 1819 mantiene de manera permanente la tarifa en el 4x1000 eliminando así su desmonte.

2.4 Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). La Ley 1819 de 2016 señaló que
había que fortalecer la DIAN para mejorar la lucha contra la evasión de impuestos; mejorar el

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sistema informático y tecnológico, para que la entidad pueda cumplir las metas de recaudo
tributario; aumentar el número de auditores e inspectores, reducir al máximo la evasión y
castigar a los grandes evasores; establecer cárcel para los evasores de impuestos superior a 5
mil millones de pesos con una condena de 4 a 9 años; y potenciar el uso de la factura electrónica
e impulsar adicionalmente el intercambio de información automática con cientos de países en
el mundo.

3. Ley de Financiamiento de 2018 (Ley 1943 del 28 de diciembre)

El 28 de diciembre de 2018 se expidió la Ley 1943 conocida como “Ley de Financiamiento” o
Reforma Tributaria, que entra en vigencia a partir de la fecha de promulgación, y consta de
ciento veintidós (122) artículos, con la cual el gobierno pretendía balancear el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia 2019, aumentar el crecimiento económico, avanzar en la
progresividad, simplificar el sistema tributario y garantizar la sostenibilidad del país y, en suma,
pretendía ingresos por $14 billones de pesos; no obstante, con las modificaciones que se
efectuaron en el trámite legislativo, se estima un recaudo de cerca de $8 billones.

En realidad, el objetivo principal perseguido por el gobierno con la actual Ley de financiamiento
es el de solventar el déficit fiscal de una deuda pública de más de 44 billones de pesos, justificado
en gran parte por la baja del precio del petróleo.

Con esta reforma, en primer lugar, se contempla la obtención de mayores recursos con la
creación de nuevos impuestos al patrimonio y a los dividendos, una nueva normalización
tributaria, las modificaciones a la estructura cedular del impuesto de las personas naturales y
nuevas medidas de conciliación de procesos tributarios; en segundo lugar, un paquete de
medidas incluye disposiciones para combatir la evasión y el abuso en materia tributaria,
destacándose la creación del nuevo tipo penal de evasión o defraudación fiscal, y el gravamen
a las ventas indirectas de activos colombianos; en tercer lugar, encontramos medidas que
pretenden la reactivación económica con la creación del régimen simple de tributación simple
y nuevos incentivos tributarios para las mega inversiones, las rentas exentas de la economía
naranja y las inversiones en el sector agrícola y las modificaciones al esquema de las ZOMAC
(Las nuevas empresas y sociedades, que desarrollen todo el proceso productivo en los 344
municipios que conforman las Zonas más Afectadas por el Conflicto Armado, tendrán
beneficios tributarios durante un periodo de 10 años), finalmente se efectúan importantes
modificaciones al procedimiento tributario.

Dentro de las medidas para reactivar la economía se crea un marco tributario que busca hacer
frente a la informalidad, la baja productividad y necesidad de impulsar el crecimiento:
- Se reduce la tarifa de renta para las empresas de 33% a 30% en los próximos cuatro años.

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- Respecto al IVA, se grava la mayoría de los artículos de la canasta familiar, devolución de 3
UVT bimensualmente a las unidades familiares que devenguen ingresos inferiores a un salario
mínimo.
- Se grava con IVA plurifásico a las cervezas y gaseosas.
- A partir del 1 de enero de 2020 se requerirá factura electrónica (FE) para procedencia de
impuestos descontables costos y gastos deducibles de conformidad a los siguientes porcentajes
(2020 30% 2021 20% 2022 10% sin soporte FE).
- Se crea el mecanismo de tributación SIMPLE a través del cual se facilita el cumplimiento de
las obligaciones tributarias de las micro y pequeñas empresas. En un único formulario podrán
liquidar sus obligaciones tributarias de renta e ICA, reduciendo sus costos y promoviendo la
formalización.

Además, a través de este impuesto se entiende que las tiendas pequeñas, minimercados, micros
mercados y peluquerías han cumplido con sus obligaciones de IVA.
- Se introducen mecanismos para fomentar el emprendimiento de la economía naranja y del
sector agropecuario, lo que facilitará su desarrollo y consolidación.
- El sector financiero se grava con 4% y 3% adicionales en renta por los próximos tres años.
- En los próximos 3 años se elimina la renta presuntiva de manera gradual.
- Formalización tributaria a capitales en el exterior, por activos omitidos o pasivos inexistentes
al 1 de enero de 2019, la tarifa del impuesto será del 13%.

En cuanto al tema de la equidad, ciudadanos de más ingresos tributarán más. El impuesto a la

renta de personas naturales sufrió los siguientes cambios:
- Impuesto de renta para las personas naturales que van del de 0% al 39% y se amplía la base
gravable de declarantes con ingresos mensuales promedio, mayores a $40 millones.
- Las personas naturales con patrimonios superiores a $5.000 mil millones contribuirán al
impuesto al patrimonio, el cual se les redujo del 1.5% al 1%.
- Los dividendos superiores a $10,3 millones serán gravados a una tarifa marginal de 15%. Y
una retención en la fuente de 7.5%.
- Se crea el impuesto al consumo del 2% por la compra de bienes inmuebles, cuyo valor supere
las 26.800 UVT (2019 $918.436.000).

3.1 Medidas para combatir la evasión y el abuso en materia tributaria.

Para bienes inmuebles no se acepta precio de venta inferior al costo, avaluó catastral, ni
autoavalúo o valor comercial adicionado en todas las sumas para su adquisición, las partes
deberán declarar bajo juramento que el precio incluido en la escritura es real. En la enajenación
de acciones o cuotas de interés social que no se coticen en bolsa de valores de Colombia se
presume que el precio de enajenación no puede ser inferior al valor intrínseco incrementado en
un 30% (antes 15%). Sanción penal según art 434 A Ley 599 de 2000 privativa de la libertad de

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48 a 108 meses y multa del 20% de los activos omitidos o del valor de los pasivos inexistentes
con dolo por cuantías superiores a 5.000 SMMLV (2019 $4.140580.000) antes 7.250 SMMLV.

Además de esto, dentro de las medidas para frenar la evasión la reforma considera la
defraudación tributaria que impone sanciones como la pena privativa de la libertad de 36 a 60
meses y multa del 50% del mayor valor del impuesto a cargo para contribuyentes dolosos que
no declaren, omitan ingresos o incluya costos inexistentes, o reclame créditos fiscales
retenciones; y la responsabilidad solidaria que responden con el contribuyente por el pago del
impuesto a las personas o entidades que hayan sido parte en negocios con propósitos de evasión
o de abuso por los impuestos, intereses y sanciones dejados de recaudar por parte de la
administración tributaria.

3.2 Procedimiento Tributario.

La DIAN y UGPP podrán notificar a los contribuyentes todos los actos administrativos por
medios electrónicos que haya informado voluntariamente el contribuyente a la DIAN mediante
su registro único tributario (RUT), la impugnación del acto se surte cinco días a partir del recibo
del correo electrónico. Anexo de la renta por el renglón de otras deducciones para obligados a
llevar contabilidad, formulario con firma de Contador Público o Revisor Fiscal (pendiente
reglamentación DIAN, resolución). Devolución automática de saldos a favor en renta e IVA,
aplica a contribuyentes y responsables que no representen riesgo alto según sistema de análisis
de la DIAN; Cuando más del 85% de los costos o gastos y/o impuestos sobre las ventas
descontables provengan de proveedores que emitan facturas electrónicas (pendiente
reglamentación Gobierno Nacional).

4. Reforma tributaria de 2019 (Ley 2010 de Crecimiento económico)

El congreso de la República aprobó la Ley de Crecimiento Económico, la cual, con base en la
Ley 1943 de 2018 (Ley de Financiamiento) que fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional por vicios de procedimiento a finales del año 2019, lo cual no impidió su
ejecución durante ese año. Los principales cambios que se dieron partir de la norma
anteriormente mencionada son:

4.1 Impuesto a las ventas.

- Se extiende la lista de bienes excluidos del impuesto a las ventas del artículo 424 del E.T.,
venta de bienes inmuebles y bicicletas eléctricas, entre otros.
- prestadores de servicios desde el exterior, sin residencia fiscal en Colombia, no estarán
obligados a expedir factura o documento equivalente por la prestación de los servicios
electrónicos o digitales.
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- el monto de las consignaciones bancarias, depósitos o inversiones financieras para considerar
a una persona natural como responsable del impuesto debe provenir de actividades gravadas con
el impuesto sobre las ventas.
- No serán responsables del impuesto sobre las ventas los contribuyentes del Régimen
SIMPLE cuando únicamente desarrollen una o más actividades a través de tiendas pequeñas,
minimercados, y peluquerías.
- Los tratamientos de belleza y cirugías estéticas quedaran exceptuados del impuesto a las
ventas en tanto se eliminó la referencia que impedía considerarlos como servicios de salud.
- Se modificó la lista de bienes exentos para incluir, entre otras, partidas arancelarias referentes
a medicamentos y preparaciones y artículos farmacéuticos.
- Se crea el mecanismo de compensación del impuesto a las ventas a favor de la población más
vulnerable.
- Se crea una exención especial de periodo para determinados bienes enajenados dentro del
territorio nacional. de tres días al año, fijados por la Dirección de Impuestos Nacionales.

4.2 Impuesto nacional al consumo

- Se eliminó el impuesto nacional al consumo en la venta de bienes inmuebles

4.3 Tributación de renta personas naturales

- Se estableció un porcentaje del 25% como renta exenta para los jueces de la república. Se
considerará que el 50% del salario de los Jueces de Tribunales y sus Fiscales corresponde a
gastos de representación.
- Se extendió el beneficio de considerar la prima especial y la prima de costo de vida como
exentas a servidores públicos de las plantas en el exterior que, aunque presten sus servicios fuera
de Colombia, sean residentes fiscales en el país.
- Se estableció la posibilidad de restar los costos y los gastos asociados a rentas de trabajo
provenientes de honorarios o compensaciones por servicios personales, en desarrollo de una
actividad profesional independiente.
- Las primeras 12.500 UVT derivadas de indemnizaciones por seguros de vida serán
consideradas ganancia ocasional exenta.
- Dividendos y participaciones, se disminuyó la tarifa marginal aplicable a dividendos no
gravados a partir de 300 UVT del 15% al 10%, recibidos por personas naturales residentes.
- Se incrementó la tarifa aplicable a dividendos distribuidos en calidad de no gravados del7.5%
al 10% a sociedades extranjeras, personas naturales no residentes y establecimientos
permanentes en Colombia de sociedades extranjeras.

4.4 Impuesto de normalización

Frente al impuesto de normalización se incrementó la tarifa en un punto porcentual, pasando del
14% al 15%; el impuesto tendrá las mismas bases sentadas en la Ley de Financiamiento y será
pagadero el 25 de septiembre de 2020.

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4.5 Impuesto sobre la renta. En el régimen de enajenaciones indirectas se estableció que cuando
se realice una posterior enajenación indirecta, el costo fiscal será el valor proporcionalmente
pagado por las acciones, participaciones o derechos de la entidad del exterior que posee los
activos subyacentes ubicados en Colombia, y se estableció que en el caso de fusiones y
escisiones entre entidades extranjeras que involucren una enajenación indirecta se aplicarán las
disposiciones del artículo 319-8 del Estatuto tributario.

Se adicionó el alcance de la expresión “Beneficiario efectivo” para efectos de las disposiciones

relativas a fondos de capital privado y fondos de inversión colectiva, y se creó el Registro Único
de Beneficiarios Efectivos, Finales o Reales que estará a cargo de la Administración Nacional
de Impuestos.

4.6 El Régimen SIMPLE

- continuará sobre las bases planteadas en la Ley de Financiamiento, pero tendrá algunas
modificaciones en cuanto a tarifas respecto de servicios profesionales, de consultoría y
científicos en los que predomine el factor intelectual sobre el material, incluidos los servicios
de profesiones liberales.
- Para la continuidad del Régimen SIMPLE se estableció que quienes a la entrada en vigencia
de la Ley hayan cumplido con los requisitos para optar por el Régimen SIMPLE y se hayan
inscrito dentro de los plazos establecidos para el efecto, no tendrán que volver a surtir dicho
trámite para el año 2020.
- Dentro de las novedades del régimen SIMPLE, se señaló que los contribuyentes que opten
por este Régimen deberán adoptar el sistema de facturación electrónica dentro de los dos meses
siguientes a su inscripción en el Registro Único Tributario.

4.7 En cuanto al Régimen de Mega Inversiones

se incrementó el número de empleos a generar para poder optar a los beneficios del Régimen de
250 a 400, se aclaró que el contribuyente tendrá 5 años para efectuar la inversión, que serán
contados a partir de la aprobación del proyecto. Se aclaró que podrán existir proyectos de Mega
Inversiones en Zonas Francas, pero se limitó la posibilidad de acceder al régimen para
inversionistas que ejecuten proyectos relacionados no solo con la evaluación y exploración, sino
también con la explotación de recursos naturales no renovables.

4.8 Frente a Obras por Impuestos.

Se aclaró que las empresas dedicadas a la exploración y explotación de minerales e
hidrocarburos, y las calificadas como grandes contribuyentes dedicadas a la actividad portuaria,
no podrán desarrollar proyectos de infraestructura física que tengan relación de causalidad con
su actividad generadora de renta. De igual manera se adujo que las referencias del Plan Nacional
de Desarrollo frente al mecanismo de Obras por Impuestos se entendían realizadas al artículo.

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Se crea la deducción del primer empleo según la cual los contribuyentes del impuesto de renta
tendrán derecho a deducir el 120% de los pagos que realicen por concepto de salario, en relación
con los empleados que sean menores de 28 años, siempre y cuando se trate del primer empleo
de la persona, en cuyo caso la deducción no podrá exceder de 115Unidades de Valor Tributarias
mensuales.

Se aprobó la disminución de un punto porcentual en la tarifa para determinar la renta presuntiva

para el año 2020. Así, para esta vigencia, la tarifa será del 0.5% y no del 1.5%. Tal como lo
planteaba la Ley de Financiamiento, el porcentaje será 0% a partir del 2021.

Dentro de las rentas exentas del artículo 235-2 del Estatuto Tributario, se reconocen las de los
artículos 126-1 y 124-4 referentes a las contribuciones a fondos de pensiones y a los depósitos
en cuentas de Ahorro para el Fomento de la Construcción, las cuales habían sido omitidas por
la Ley de Financiamiento.

Se elimina el requisito para acceder al Incentivo tributario para el desarrollo del campo
colombiano referente a que las sociedades tuvieran su domicilio principal y sede de
administración y operación en el municipio o municipios en los que realicen las inversiones que
incrementen la productividad del sector agropecuario. A su vez se adicionó un requisito de
mínimo de empleos directos para el acceso a esta renta exenta y se disminuyó el monto de
inversión de 25.000 a 1.500 UVT.

Se incluyó la Sobretasa del impuesto de renta para las instituciones financieras y se estableció
que estará sujeta a un anticipo del 100% del valor de la misma.

Se eliminó el artículo 256-1 del Estatuto Tributario, referente al Crédito Fiscal para inversiones
en proyectos de investigación, desarrollo tecnológico e innovación o vinculación de capital
humano de alto nivel.

Las empresas de servicios públicos que sean objeto de intervención por parte de la
Superintendencia de Servicios Públicos y como parte de dicho proceso creen nuevas sociedades
cuya finalidad sea la preservación de la continuidad en la prestación del servicio público, podrán
aportar a estas nuevas sociedades el derecho a compensar el saldo de las pérdidas fiscales que
la empresa intervenida no hubiera compensado en periodos fiscales anteriores.

4.9 Declaración de activos en el exterior

- Se señaló que a obligación de presentar declaración de activos en el exterior únicamente opera
cuando el valor patrimonial de los activos del exterior poseídos a 1 de enero de cada año sea
superior a dos mil (2.000) UVT.

4.10 GMF (gravamen a los movimientos financieros)

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- Se aclaró que los desembolsos o pagos a terceros por conceptos tales como nómina, servicios,
proveedores, adquisición de bienes o cualquier cumplimiento de obligaciones se encuentran
sujetos al GMF, salvo la utilización de las tarjetas de crédito de las cuales sean titulares las
personas naturales, las cuales continúan siendo exentas.
- También señaló que se encuentran exentos los desembolsos efectuados por las compañías de
financiamiento o bancos, para el pago a los comercializadores de bienes que serán entregados a
terceros mediante contratos de leasing financiero con opción de compra.
- Se modificó la exención del Gravamen a los Movimientos Financieros del numeral 21 del
artículo 879 del Estatuto Tributario, relativa a actividades de factoring, compra o descuento de
cartera, estableciendo que para el efecto las personas y/o entidades que realicen tales
operaciones podrán marcar como exentas del GMF hasta 10 cuentas corrientes, de ahorro
depósitos electrónicos, cuentas de ahorro electrónicas, cuentas de ahorro de trámite
simplificado, cuentas de recaudo, cuentas de patrimonios autónomos, cuentas de encargos
fiduciarios, cuentas de o en fondos de inversión colectiva, y cuentas de o en fondos de capital
privado destinadas única y exclusivamente a estas operaciones, cuyo objeto sea el recaudo,
desembolso y pago del fondeo de las mismas.
- De igual forma se adicionó una exención del GMF relativa a los traslados y retiros totales o
parciales del auxilio de cesantías y los intereses sobre cesantías que se realicen mediante abono
en cuenta de ahorro, efectivo y/o cheque de gerencia.

4.10 Aspectos procedimentales.

Para efectos de la notificación electrónica se estableció que los términos legales para el
contribuyente, responsable, agente retenedor, declarante o su apoderado para responder o
impugnar en sede administrativa, comenzarán a correr transcurridos 5 días a partir, el recibo
como lo establecía la Ley de Financiamiento, sino de la entrega del correo electrónico.

Se estableció la posibilidad de efectuar corrección de las declaraciones tributarias dentro de los

3 años siguientes al vencimiento del plazo para declarar y antes que se haya notificado
requerimiento especial o pliego de cargos.

Se adicionan reglas especiales para la procedencia de la solicitud de devolución de saldos a

favor en el impuesto a las ventas, dependiendo de la clase de bienes comercializados o servicios
prestados por el responsable.

El término de firmeza de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios de los

contribuyentes que determinen o compensen pérdidas fiscales, o que estén sujetos al Régimen
de Precios de Transferencia se reducirá al termino de 5 años.

Se estableció que los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos

nacionales, deudores solidarios o garantes, los usuarios aduaneros y del régimen cambiario que
decidan acogerse a la conciliación contencioso-administrativa o a la terminación por mutuo

12
acuerdo en materia tributaria, aduanera o cambiaria, o que soliciten la aplicación del principio
de favorabilidad en la etapa de cobro, podrán suscribir acuerdos de pago, los cuales no podrán
exceder el término de 12 meses contados a partir de la suscripción del mismo.
El beneficio de auditoría será procedente respecto de la liquidación del impuesto sobre la renta
y complementarios de los años 2020 y 2021. Respecto de este benefició se protegieron los
intereses de los contribuyentes que se hubieren acogido a él durante el año gravable 2019 bajo
la Ley de Financiamiento.

Se redujeron las sanciones de extemporaneidad en la presentación de la declaración de activos

en el exterior. EL porcentaje por cada mes de retardo se reduce de 1.5% a 0.5% cuando se
presenta antes del emplazamiento, de 3% a 1% si se presenta después del emplazamiento, pero
antes de la resolución final y por último se modifica el umbral del que no podrá exceder la
sanción del 25% de los activos poseídos en el exterior al 10% de los mismos. También se agrega
un parágrafo transitorio con tarifas aún menores para quienes liquiden y paguen la sanción por
extemporaneidad correspondiente a declaraciones de 2019 o anteriores, a más tardar el 30 de
abril de 2020.

Se adicionó una causal al artículo 657 del Estatuto Tributario, que consiste en clausurar por un
término de tres días, cuando se establezca la no adopción o el incumplimiento de sistemas
técnicos de control de la actividad productora de renta, el cual sería aplicable solo para algunos
contribuyentes. Se creó el Órgano Especial Defensor del Contribuyente con el fin de garantizar
el respeto a los derechos de los contribuyentes, responsables, agentes de retención, declarantes
y usuarios aduaneros.

4.12 Otros
- En cuanto a la comisión de estudio del sistema tributario territorial, se estableció que debía
entregar sus propuestas en un plazo máximo de 6 meses contados a partir de la entrada en
vigencia de la Ley, y, que las disposiciones reglamentarias que se habían expedido referentes a
dicha comisión continuarán vigentes.
- Frente al impuesto con destino al turismo como inversión social, se aclaró que el hecho
generador será la compra de tiquetes aéreos de pasajeros, en transporte aéreo de tráfico
internacional, cuyo viaje incluya el territorio colombiano y su origen sea el exterior; igualmente
se aclaró que la generación del impuesto se daría con la compra del tiquete.
- Se creó la comisión de estudio de beneficios tributarios con el objeto de evaluar su
conveniencia y proponer una reforma orientada a mantener los beneficios tributarios que sean
eficientes y permitan la reactivación de la economía.

5. Reforma tributaria de 2021 (Ley 2155 de Inversión Social)

Al detectarse los primeros casos de contagio, el Gobierno Nacional declaró el Estado de
Emergencia Sanitaria, invocando el artículo 215 constitucional para declarar el Estado de
13
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional (Decretos 417 del 17
de marzo y 637 del 6 de mayo de 2020), adoptando medidas de aislamiento preventivo
obligatorio y distanciamiento social, para hacer frente a la crisis y prevenir el desabastecimiento
alimentario de la población y para crear condiciones mínimas para el restablecimiento de la
actividad productiva y del empleo. Esto obligó a la reorientación de los recursos hacia gastos no
previstos inicialmente, pero indispensables, en caso de profundizarse o prolongarse los efectos
de la pandemia.

La pandemia modificó por completo el panorama económico y fiscal esperado para 2020, 2021
y siguientes: el contenido y distribución del presupuesto, la planeación financiera y presupuestal
que se presenta en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, MFMP 2020, y en el Marco de Gasto de
Mediano Plazo (MGMP 2021-2024), han sido formulados en medio de una situación de
imprevisibilidad e incertidumbre.

5.1 La Propuesta Tributaria de la ANDI y de los Gremios

Objetivo: Recaudo 2022 (más de $12 billones).

Concepto Recaudo estimado

Aplazamiento de reducción de Renta a las Personas Jurídicas del
33% a 30% (proyecto del gobierno) $6,2 billones
Suspensión de descuento del ICA $5,2 billones
Impuesto al Patrimonio (1% a partir de $5.000 millones). $1 billón
Nota: Si se incrementará al 2% sería $2billones
Subtotal: $12,4 billones
Permanente:
- Reducción de la evasión
- IVA a productos suntuarios $3 billones
Total: $15,4 billones

5.2 Los aspectos esenciales de la Reforma: Ley 2155 de 2021

5.2.1 Medidas en materia de ingreso

- Impuesto sobre la renta y complementarios
El artículo 7 modifica el artículo 240 del Estatuto Tributario (en adelante, E.T.), para establecer
que la tarifa del impuesto sobre la renta a partir del año gravable 2022 será del 35%, esto
implica el aumento en la carga fiscal de las personas jurídicas, toda vez que la tarifa prevista
para el año 2022 y siguientes sin reforma sería del 30%.

14
 Renta Gravable de Tarifa Tarifa con sobretasa
institución financiera marginal 2022-2025
0 a 120.000 UVT 35% 35%
120.000 UVT en adelante 35% 38%

- Distribución de dividendos gravados en cabeza del accionista:

En atención al cambio de la tarifa del impuesto sobre la renta, la distribución de utilidades

gravadas en cabeza de los accionistas de los años 2017 en adelante, estarían sujetas a retención
en la fuente a título de renta a la tarifa del 35%.

- Descuento tributario por industria y comercio:

El artículo 65 de la Ley de Inversión Social, contempla las derogatorias, elimina la posibilidad
de que a partir del año 2022 se pueda incrementar el descuento tributario por el impuesto pagado
de industria y comercio, razón por la cual continuará como está actualmente, esto es, solo se
permitirá restar el 50% de lo efectivamente devengado y pagado.

- Impuesto de normalización tributaria complementario al impuesto sobre la renta para

el año 2022:
Es aplicable a los contribuyentes del impuesto sobre la renta o regímenes sustitutivos que tengan
activos omitidos o pasivos inexistentes en Colombia o en el extranjero a partir a partir de enero
01 de 2022.
Se causa por la posesión de activos omitidos o inclusión de pasivos inexistentes a 1º de
Hecho
enero del año 2022.
Generador
Se determina por el valor del costo fiscal histórico de los activos omitidos o los pasivos
inexistentes, o el auto avalúo comercial que establezca el contribuyente con soporte
técnico, el cual deberá corresponder, como mínimo, al del costo fiscal de los activos
omitidos.
Base Gravable Las fundaciones de interés privado del exterior, trust del exterior, seguro con componente
de ahorro material, fondo de inversión o cualquier otro negocio fiduciario del exterior se
asimilan a derechos fiduciarios poseídos en Colombia y se encuentran sujetas al nuevo
impuesto de normalización tributaria. En consecuencia, su valor patrimonial se
determinará con base en el costo fiscal histórico de los activos omitidos.
La tarifa será del 17%. No obstante, cuando el contribuyente normalice activos en el
Tarifa exterior y repatrié los recursos y los invierta con vocación de permanencia en Colombia,
la base gravable se reducirá al 50%.

15
 Cuando los contribuyentes tengan declarados sus activos diferentes a inventarios, objeto
Saneamiento de las normalizaciones tributarias consagradas en las leyes 1739 de 2014, 1943 de 2018 o
de activos 2010 de 2019, por un valor inferior al de mercado, podrán actualizar su valor incluyendo
las sumas adicionales como base gravable del impuesto de normalización a la tarifa del
17%.
Plazo para El impuesto complementario de normalización se declarará, liquidará y pagará en una
declarar declaración independiente, que será presentada hasta el 28 de febrero de 2022. Dicha
declaración no permite correcciones o presentación extemporánea.
Quienes se acojan a la normalización, no tendrán inconvenientes por la generación de
Otras inconsistencias en la comparación patrimonial, pero tienen la obligación de declarar los
consideraciones activos en la declaración de renta del año 2022.
Tampoco generará sanciones en el impuesto sobre la renta, IVA, régimen de precios de
transferencia ni en información exógena.

5.2.2 Mecanismo de lucha contra la evasión

• Inscripción del RUT

El artículo 12 modifica el parágrafo segundo del artículo 555-2 del E.T., determina que la
inscripción del RUT deberá cumplirse en forma previa al inicio de la actividad económica ante
las oficinas competentes de la DIAN, de las cámaras de comercio o de las demás entidades que
sean facultadas para el efecto.

Tratándose de personas naturales que por el año anterior no hubieren estado obligadas a declarar
de acuerdo con los artículos 592 y 593 del Estatuto Tributario y que en el correspondiente año
gravable adquieren la calidad de declarantes, tendrán plazo para inscribirse en el RUT hasta la
fecha de vencimiento prevista para presentar la respectiva declaración. Lo anterior, sin perjuicio
de la obligación de registrarse por una calidad diferente a la de contribuyente del impuesto sobre
la renta.

La DIAN se abstendrá de tramitar operaciones de comercio exterior cuando cualquiera de los

intervinientes no se encuentre inscrito en el RUT, en la respectiva calidad de usuario aduanero.

• Modificación del sistema de facturación

El artículo 13 de la ley realiza una modificación estructural al sistema de facturación vigente a

saber, se propone que el sistema de facturación comprenda la factura de venta y los documentos
equivalentes, así como los demás documentos electrónicos determinados por la DIAN, que
puedan servir para el ejercicio del control fiscal y aduanero, y de soporte para las declaraciones
tributarias y aduaneras, y los diferentes trámites que se realizan frente a la DIAN.

16
Así, todos los documentos electrónicos que hacen parte del sistema de facturación, en lo que sea
compatible con su naturaleza, deberán cumplir con las condiciones establecidas en el E.T., y en
las resoluciones proferidas por la DIAN.

La factura de talonario o de papel, solo tendrá validez en los casos en que el sujeto obligado a
facturar presente inconvenientes tecnológicos que le imposibiliten facturar electrónicamente.

• Sanciones por incumplimiento en la normatividad el sistema de facturación electrónica

- La no transmisión en debida forma de los documentos del sistema de facturación dará lugar a
la sanción establecida en el artículo 651 del E.T.1.

La expedición de los documentos que hacen parte del sistema de facturación sin los requisitos
establecidos dará lugar a la sanción establecida en el artículo 652 del E.T.2.

• Requisito adicional para que la factura sea soporte fiscal.

La factura constituya soporte de costos, deducciones e impuestos descontables en las

operaciones de crédito o en las que se otorgue un plazo, que en su calidad de adquirente remita
al emisor (i) el mensaje electrónico de confirmación de recibido de la factura electrónica de
venta y (ii) el mensaje electrónico del recibido de los bienes o servicios adquiridos. Se advierte
que sin estos requisitos la factura no constituirá soporte fiscal para el adquirente.
El mensaje de confirmación del recibo de la factura y el mensaje de recibo de los bienes y
servicios constituyen requisitos obligatorios para la inscripción de una factura al RADIAN.

• Sobre la reglamentación de los sistemas de facturación

La DIAN reglamentará los sistemas de facturación establecidos en este artículo 616-1 del
Estatuto Tributario, entre otros, determinando sus requisitos especiales, las definiciones,
características, condiciones, obligaciones formales e información a suministrar, términos y
mecanismos técnicos y tecnológicos aplicables, la interacción de los sistemas de facturación con
otros inventarios, sistemas de pago, impuestos y contabilidad e información tributaria
legalmente exigida, así como los calendarios para su implementación.

• Regulación del RADIAN

La plataforma de factura electrónica de la DIAN incluirá el registro de las facturas electrónicas

consideradas como título valor que circulen en el territorio nacional y permitirá su consulta y
trazabilidad. Las entidades autorizadas para realizar actividades de factoraje tendrán que
desarrollar y adaptar sus sistemas tecnológicos a aquellos de la DIAN.

17
Para efectos de que se materialice la transferencia de derechos económicos contenidos en una
factura electrónica que sea un título valor, el enajenante, cedente o endosatario deberá inscribir
en el Registro de las Facturas Electrónicas de Venta administrado por la DIAN – RADIAN la
transacción realizada.

• Determinación oficial del impuesto sobre la renta y complementarios mediante

facturación

El artículo 14 adiciona el artículo 616-5 del E.T., con un mecanismo novedoso, por el cual se
establece que la DIAN podrá facturar el impuesto sobre la renta y complementarios de los
contribuyentes, de forma tal que este mecanismo se constituya en la determinación oficial del
tributo y preste mérito ejecutivo.

La base gravable, así como los elementos para la determinación y liquidación del tributo, se
establecería por parte de la DIAN conforme a la información obtenida de terceros, el sistema de
facturación electrónica y demás mecanismos previstos en el E.T.

La notificación de esta factura se realizará mediante inserción en la página web de la DIAN u

otro mecanismo que se disponga y según la información disponible de contacto.
En el evento en que el contribuyente no esté de acuerdo con la factura del impuesto, estará
obligado a declarar y pagar el tributo, dentro de los dos (2) meses siguientes contados a partir
de su notificación.

Si el contribuyente no presenta la declaración dentro del término, la factura del impuesto sobre
la renta y complementarios quedará en firme y prestará mérito ejecutivo. Mientras se
implementa y entra en aplicación la factura del imporenta y complementarios continuará vigente
el deber de declarar.

• Intercambio automático de información

El artículo 15 modifica el artículo 631-4 E.T., facultando a la DIAN para definir los sujetos
obligados a suministrar información a efectos de cumplir con los compromisos internacionales
en materia de intercambio automático de información (CRS y FATCA), así como la información
que se debe suministrar y los procedimientos de debida diligencia.

Asimismo, se propone que la función de fiscalización de los procedimientos de debida diligencia

esté en cabeza de la DIAN.

• Registro Único de beneficiarios finales (P.N. o Representante Legal)

18
Mediante el artículo 17 se modifica el artículo 631-6 E.T. para la creación del registro único de
Beneficiarios Finales - RUB, el cual hará parte integral del RUT, cuyo funcionamiento y
administración estará a cargo de la DIAN, el cual será reglamentado por la DIAN.

Se aplicará la sanción señalada en el artículo 658-3 E.T. cuando el obligado a suministrar

información no la suministre, la suministre erróneamente o incompleta, o no la actualice.
Finalmente, se creará el Sistema de Identificación de Estructuras Sin Personería Jurídica cuyo
funcionamiento y administración estará a cargo de la DIAN.

• IVA – Devolución automática

El artículo 18 propone crear una nueva causal para la devolución automática de saldos a favor,
aplicable a los productores de bienes exentos señalados en artículo 477 del ET.
La devolución sería bimestral en los términos establecidos en el Artículo 481, siempre y cuando
el 100% de los impuestos descontables que originan el saldo a favor y los ingresos que generan
la operación exenta se encuentren debidamente soportados mediante el sistema de facturación
electrónica.

5.2.3 Reactivación económica

• Ampliación de la vigencia del Programa de Apoyo al Empleo Formal PAEF

Se otorga la posibilidad de ampliación del apoyo al empleo formal PAEF únicamente para
aquellos potenciales beneficiarios que para el periodo de cotización de marzo de 2021 hubiesen
tenido un máximo de cincuenta (50) empleados, ampliando desde mayo de 2021 hasta el mes
de diciembre de 2021 con opción de extenderlo hasta el 2022.

Es importante aclarar que si al momento de la postulación el empresario tiene más de 50

empleados no se limitará el acceso al beneficio, pero solo será beneficiario hasta por 50
empleados, igual la norma trae algunas limitaciones y requerimientos para acceder al programa.

• Incentivo a la creación de nuevos empleos

Este incentivo está dirigido a los empleadores que generen nuevos empleos mediante la
contratación de trabajadores adicionales en los términos a que hace referencia este artículo.

Trabajadores adicionales que correspondan a jóvenes entre 18 y 28 años de edad, el empleador

recibirá como incentivo un aporte estatal equivalente al veinticinco por ciento (25%) de un (1)
SMLMV por cada uno de estos trabajadores adicionales.

En caso de que la contratación no sea de jóvenes, recibirán el 10% de un SMLMV por cada
trabajador, siempre que devenguen un máximo de 3 SMLMV.

19
Si la contratación obedece a trabajadoras adicionales (mujeres mayores de 28 años) que
devenguen hasta 3 SMLMV el aporte estatal será del 15% de 1 SMMLV por cada trabajadora
adicional. La vigencia de este incentivo será desde la promulgación de la ley hasta agosto de
2023.

• Apoyo a empresas afectadas por el paro nacional

Se otorga a los empleadores personas jurídicas, personas naturales, consorcios, uniones

temporales y patrimonios autónomos un aporte estatal para contribuir al pago de obligaciones
laborales de mayo y junio de 2021.

• Apoyo a los sistemas de transporte masivo

El artículo 28 consagra que la nación y las entidades territoriales podrán establecer esquemas
de cofinanciación del déficit de los sistemas integrados de transporte masivo. Monto máximo
de cofinanciación 50% del déficit certificado por cada gestor de sistema de transporte masivo
verificado por Mintransporte.

• Modificaciones al Régimen de Obras por Impuestos

La reforma contempla que adicionalmente a los territorios ya establecidos , accederán a los
beneficios de la Ley los territorios que tengan altos índices de pobreza de acuerdo con los
parámetros definidos por el Gobierno Nacional, los que carezcan, total o parcialmente, de una
infraestructura para la provisión de servicios públicos domiciliarios (servicios de energía,
acueducto, alcantarillado, gas, entre otros), aquellos que estén localizados en las zonas no
interconectadas y las Áreas de Desarrollo Naranja (ADN) definidas en el artículo 179 de la Ley
1955 de 2019.

• Días sin IVA

Se extiende la posibilidad al Gobierno Nacional, que mediante decreto determine tres días al
año en los cuales se producirá una exención de este impuesto a los bienes cubiertos determinados
por esta normativa.

- Es posible pagar en efectivo u otro medio electrónico.

- Operaciones realizadas de forma presencial y/o a través de medios electrónicos. Entregar el
bien cubierto hasta en dos (2) semanas contados a partir de su facturación.
- Se debe facturar la operación en el mismo día de la operación, si es por comercio electrónico
antes de las 11:59 pm.
- Únicamente aplica para ventas a consumidor final.
- Limitado a tres unidades del mismo bien cubierto (mismo género).

20
- Los vendedores de los bienes cubiertos deben disminuir del valor de venta al público el valor
del -IVA a la tarifa que les sea aplicable.

Tipo de bien Limite Limite COP$ 2021

UVT (sin incluir IVA)
Vestuario y complementos 20 726.160
Electrodomésticos, computadores y equipos de 80
comunicaciones
2.904.640
Elementos deportivos 80 2.904.640
Juguetes y juegos 10 363.080
Útiles escolares 5 181.540
Bienes e insumos para el 80
sector agropecuario 2.904.640

• Modificaciones al Régimen Simple

El artículo 41 de la ley, establece una modificación a los requisitos para acceder al Régimen
SIMPLE relativa a que en el año gravable anterior hubieren obtenido ingresos brutos, ordinarios
o extraordinarios, inferiores a 100.000 UVT.

Las personas que desean acogerse al Régimen SIMPLE deberán hacerlo mediante la
actualización del RUT, hasta el último día hábil del mes de febrero del año gravable para el que
ejerce la opción. Para quienes se inscriban por primera vez en el RUT podrán hacerlo en
cualquier momento.

Se presentan modificaciones a las tablas de tarifas del Régimen SIMPLE con el propósito de
alinearse al incremento del tope de 100.000 UVT de ingresos.

• Renta Exenta Economía Naranja

Para empresas de Economía Naranja, disminuyendo su término de exención de siete (7) a cinco
(5) años. Adicionalmente, amplía hasta el 30 de junio de 2022 la fecha para constituirse e iniciar
su actividad económica.

• Apoyo al sector comercial e industrial

Por el año 2022, no serán responsables del impuesto sobre las ventas -IVA- los contribuyentes
del impuesto unificado bajo el Régimen Simple de Tributación -SIMPLE cuando únicamente
desarrollen actividades de expendio de comidas y bebidas de las que trata el numeral 4 del
artículo 908 del Estatuto Tributario.

Por el año 2022, no serán responsables del Impuesto Nacional al Consumo el servicio de
expendio de comidas y bebidas preparadas en restaurantes, cafeterías, autoservicios, heladerías,

21
fruterías, pastelerías y panaderías para consumo en el lugar, para ser llevadas por el comprador
o entregadas a domicilio, los servicios de alimentación bajo contrato, incluyendo el servicio de
catering, y el servicio de expendio de comidas y bebidas alcohólicas para consumo dentro de
bares, tabernas y discotecas, siempre y cuando sean contribuyentes del impuesto unificado bajo
el Régimen Simple de Tributación y únicamente desarrollen actividades de expendio de comidas
y bebidas de las que trata el numeral 4 del artículo 908 del Estatuto Tributario.

10. Conclusiones
Ninguna de las tres reformas anteriores (2016, 2018 y 2019) se pueden catalogar como
estructurales, sino simplemente de financiación de los déficits fiscales y del consecutivo
aumento de la deuda pública desde el año 2015, pues buena parte del recaudo adicional se
alcanza con el incremento de los tres puntos porcentuales del IVA que paso del 16% al 19%.

El gobierno y los analistas señalan el alto déficit fiscal, el elevado nivel de la deuda (cercano al
70% del PIB en 2021), el alto monto del gasto público social (subsidios a la pobreza), y del
déficit pensional (deuda con Magisterio, Fuerzas Militares y otros diferentes a Colpensiones),
pero no mencionan la alta erogación del servicio de la deuda en el presupuesto del año 2022 de
$78.3 billones ($38 billones en intereses y $40.3 billones en amortización), en sólo intereses
superior a los presupuestos de educación y salud juntos.

Una nueva reforma Reforma Tributaria no debe basarse en la Reforma del IVA, su aumento
tendrá efectos recesivos. Las exenciones y deducciones para el año 2022 se relacionan en $66
billones, con tan sólo disminuirlas a $50 billones se evitaría por lo menos dos reformas
tributarias.

22
6. Reforma tributaria 2022 (Igualdad y justicia Social)
Aquí se toman algunos extractos de “La exposición de motivos de Reforma tributaria para la
Igualdad y la justicia social”, presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
contine seis puntos:
0. Introducción: Reforma tributaria para la igualdad y la justicia social
1. El papel de la política tributaria para mejorar la dignidad humana
2. La estabilidad fiscal como pilar de la política económica
3. Diagnóstico de la estructura tributaria de Colombia
4. Propuesta de reforma tributaria
5. Efectos fiscales. macroeconómicos y sociales de la reforma

0. Introducción.

El Estado colombiano tiene una deuda social histórica. Los niveles de pobreza y desigualdad
han sido altos y persistentes. El hambre se ha convertido en un aspecto que resalta en medio de
la tragedia social que viven millones de colombianos. No hay justicia social cuando esto ocurre,
y menos cuando simultáneamente existen privilegios, gabelas tributarias injustificadas y
mecanismos que facilitan la evasión y la elusión de las obligaciones fiscales.

Este proyecto de reforma tributaria tiene como objeto avanzar fundamentalmente en dos
dimensiones. Primero, en disminuir las exenciones inequitativas de las que gozan las personas
naturales de más altos ingresos y algunas empresas, así como cerrar caminos para la evasión y
la elusión tributaria. Segundo, en lograr la consecución suficiente de recursos para financiar el
fortalecimiento del sistema de protección social. Lo anterior se alcanza a través de ajustes al
sistema tributario, que permiten avanzar en materia de progresividad, equidad, justicia,
simplicidad y eficiencia.

La reforma se centra en reducir sustancialmente las exenciones que existen en el régimen del
impuesto de renta de personas naturales, y que benefician fundamentalmente a los
contribuyentes de más altos ingresos. También contempla un tratamiento más equitativo entre
los distintos tipos de rentas líquidas, en aras de lograr una mayor simplicidad del sistema, así
como el establecimiento de un impuesto al patrimonio de la población más privilegiada. Estas
medidas, junto con la eliminación de exenciones y descuentos que generan asimetrías
injustificadas en sectores productivos, permite la consecución de más fuentes de ingresos para
el gasto social, a través de disposiciones que propenden por una asignación más eficiente de los
recursos económicos. Estas medidas se alinean con la priorización que se hará de algunos
sectores estratégicos de acuerdo con el plan de Gobierno, como por ejemplo la educación, la
salud, la protección del medio ambiente, la transición energética, el desarrollo productivo, y la
economía popular.

23
Además de elevar los ingresos para abordar la pobreza, la reforma busca mitigar externalidades
negativas en la salud y el medio ambiente. En esta materia, resaltan la modificación al impuesto
al carbono, y el establecimiento de impuestos a los plásticos de un solo uso, bebidas azucaradas
y alimentos ultraprocesados.

La reforma incluye una serie de medidas para combatir la evasión y la elusión de impuestos. Lo
anterior, en el entendido de que un Estado legítimo y justo no es consistente con un sistema que
no cuenta con los instrumentos suficientes para evitar que ciertos actores evadan o eludan sus
obligaciones fiscales.

6.1 El papel de la política tributaria para mejorar la dignidad humana

La reforma tributaria se construye sobre los principios constitucionales de la equidad, eficiencia

y progresividad, y tiene como propósito contribuir a reducir la deuda social histórica que tiene
el Estado colombiano con sus habitantes. Erradicar el hambre, reducir la pobreza y la
desigualdad, disminuir los tratamientos tributarios que por décadas han privilegiado a una
minoría y la necesidad de mantener la estabilidad fiscal motivan en esencia este Proyecto de
Ley.

6.1.1 Un sistema tributario progresivo, equitativo, eficiente y suficiente

La política fiscal está al servicio de objetivos económicos y sociales, en los que debe primar el
bienestar general. Como parte de esta política, la tributación es un mecanismo para garantizar
la viabilidad del gasto público, la distribución equitativa de los ingresos y la asignación eficiente
de los recursos de la economía (incluida la mitigación de externalidades económicas). Estos
elementos deben estar en sintonía con la estabilidad económica y el adecuado desempeño de la
actividad productiva. En materia tributaria, la equidad debe ser vertical y horizontal. La primera
garantiza que aquellos con mayores ingresos y riqueza contribuyan más al recaudo tributario,
como proporción de sus ingresos. La segunda, que las personas con una misma capacidad de
pago paguen contribuciones similares. La equidad tributaria es justicia social.

Asimismo, los sistemas tributarios deben ser eficientes para propiciar un correcto desempeño
de la actividad económica. Por ejemplo, algunas asimetrías en los beneficios tributarios de los
impuestos corporativos son un factor de distorsión que induce una asignación ineficiente de los
factores de producción y una reducción de la productividad total (Roca, 2010). Lo anterior
resulta en un desincentivo a la inversión y la generación de empleo por parte de las empresas,
generando efectos adversos sobre su productividad.

Por último, una extensa literatura sostiene que los tributos también pueden generar ganancias
de eficiencia, mitigando externalidades negativas. Es el caso de los impuestos a actividades
económicas que deterioran el medio ambiente y a productos que afectan la salud pública. Por
ejemplo, a nivel internacional, se han usado impuestos para desincentivar el consumo de
24
productos perjudiciales para la salud, como el tabaco, las bebidas azucaradas y los alimentos
ultraprocesados (OMS, 2017, Sandoval, et al, 2021, UNICEF, 2021), así como bienes que
generan afectaciones sobre el medio ambiente, como el carbono y los plásticos de un solo uso
(KPMG, 2021; Fanelli, Jiménez, & López, 2015).

6.1.2 Tributación para la justicia social en un contexto de pobreza, desigualdad e

inseguridad alimentaria

La progresividad, equidad, eficiencia y suficiencia de la política tributaria adquiere aún mayor

importancia en un contexto de pobreza, desigualdad e inseguridad alimentaria, como el que
enfrenta hoy en día el país. El sistema tributario colombiano debería abordar estas problemáticas
sociales con contundencia, propendiendo por el bienestar general.

En 2021, la pobreza monetaria extrema, que mide el porcentaje de la población que no cuenta
con los ingresos suficientes para acceder a un mínimo de alimentación que les permita llevar
una vida saludable, se ubicó en 12,2%, equivalente a 6,1 millones de personas, 2,8 millones
menos que los registrados en 2020 durante la pandemia, pero 1,4 millones superior al registro
de 2019. Asimismo, según la CEPAL, en 2021, la pobreza extrema en Colombia fue mayor a la
observada en algunas economías de la región como Ecuador (10,5%), Costa Rica (6,3%), Perú
(4,1%) y Paraguay (3,9%)

Una de las consecuencias más adversas de la pobreza monetaria extrema es la inseguridad

alimentaria. En Colombia, entre los meses de enero y febrero de 2022, se presentaron 3.156
casos de desnutrición en niños, reflejando un aumento de 42% frente a los casos registrados en
el mismo periodo de 2021 (2.224). Asimismo, a julio de 2022, las muertes por desnutrición en
Colombia en niños menores a cinco años ascendieron a 184, aumentando en 44% frente al
registro con corte al mismo mes del año pasado y en 7 casos más frente a las muertes que se
presentaron en todo 2021 (177) (Instituto Nacional de Salud, 2022). Además, según la ONU, la
inseguridad alimentaria es un problema creciente a nivel mundial, asociado, principalmente, a
la pandemia y al reciente incremento observado en el nivel de precios de los alimentos.

6.1.3 La política tributaria juega un rol fundamental en el combate de la pobreza y de la

desigualdad

Colombia tiene una deuda social histórica con su población vulnerable. Una de cada ocho
personas en el país no cuenta con los ingresos suficientes para adquirir una canasta de alimentos
que garantice un mínimo de calidad alimenticia, porcentaje que aumenta a uno de cada tres en
departamentos como los de La Guajira y el Chocó. En 2021, dos de cada cinco personas contaron
con ingresos insuficientes para acceder a una canasta de bienes y servicios necesarios para
satisfacer sus necesidades más básicas, y una de cada seis personas se encontró en pobreza
multidimensional, es decir, estaba privada de una parte importante de los factores necesarios

25
para alcanzar un proyecto de vida digno. Finalmente, la desigualdad es persistentemente alta, y
es una de las mayores a nivel mundial, lo que refleja cómo la mayor riqueza del país no está
beneficiando necesariamente a las personas más vulnerables.

La prioridad en los próximos cuatro años en materia económica será la de erradicar la pobreza
extrema y el hambre, reducir la pobreza, tanto monetaria como multidimensional, y reducir la
desigualdad, de forma que el mayor crecimiento se traduzca en bienestar para una parte
significativa de la población que ha estado sistemáticamente desatendida. En este contexto, la
política tributaria juega un rol fundamental, a través de su rol redistributivo y de su capacidad
de promover la creación de riqueza.

6.2. La estabilidad fiscal como pilar de la política económica

La atención de las demandas de gastos social mencionadas requieren estabilidad de las finanzas
públicas. De hecho, la sostenibilidad fiscal, y más concretamente, de la deuda pública, es una
condición necesaria para que el Estado pueda proveer bienes para reducir de forma sostenida la
deuda social histórica. Para ello, es necesario que exista una correspondencia estructural entre
los ingresos y gastos, pues solo así se pueden evitar sendas inmanejables de los pasivos de la
Nación.

En circunstancias en que los gastos superan los ingresos y la deuda está en niveles altos
(acentuados por la pandemia), el ajuste fiscal deber ser tenido en cuenta como parte del contexto
de la reforma tributaria para la igualdad y la justicia social. En la coyuntura actual, hay riesgos
fiscales. La deuda neta del Gobierno Nacional Central se ubicó en 60,8% en 2021, 12,4pp por
encima del nivel de 2019 y 26,4pp mayor que la observada hace una década. Más aún, el nivel
de déficit fiscal es elevado, situación que, de mantenerse, implicaría presiones mayores sobre
los pasivos del Gobierno. De acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022, el déficit
fiscal en 2022 cerrará en 75,6 billones de COP, equivalente a 5,6% del PIB, sustancialmente
superior al promedio de los últimos 20 años (3,8% del PIB).

6.3 Diagnóstico de la estructura tributaria de Colombia

Los ingresos tributarios en Colombia son sustancialmente bajos en comparación con otros a
países de Latinoamérica y miembros de la OCDE. Mientras que durante 2019 el recaudo
tributario promedio del gobierno general de Latinoamérica y la OCDE fue de 27,3% y 33,8%
del PIB respectivamente, en Colombia este se ubicó en 19,7%.

6.3.1 Personas Naturales

El recaudo por concepto del Impuesto de Renta de Personas Naturales (IRPN) en Colombia es
el más bajo entre una muestra de 36 países de economías avanzadas y de otras economías de la

26
región. En 2020, los ingresos provenientes del IRPN en el país ascendieron a 1,3% del PIB, 6,2
veces menos que el promedio de la OCDE (8,0% del PIB) e inferior al recaudo de otros países
de Latinoamérica como México (3,8%), Chile (2,0%) o Costa Rica. Este resultado se explica en
parte por: i) excesivas deducciones y rentas exentas, las cuales deterioran la base gravable sobre
la cual se aplica este impuesto; y ii) el tratamiento diferencial que presentan los ingresos por
ganancias ocasionales y dividendos, los cuales se gravan a una tarifa inferior a la tabla de tarifas
marginales de la cédula general, pese a que representan una alta porción de los ingresos de los
contribuyentes más pudientes.

En la actualidad el IRPN toma en cuenta los ingresos de trabajo, honorarios, capital, no laboral,
pensiones, ganancias ocasionales y dividendos. En promedio para los declarantes del IRPN, el
70% corresponden a rentas de trabajo y pensiones (ingresos principalmente laborales), 16,7% a
honorarios y no laborales (ingresos mixtos), y el restante 13,3% a rentas de capital, ganancias
ocasionales y dividendos (ingresos de capital).

En Colombia algunas rentas de capital de las personas naturales, entendidas en un sentido

amplio como las rentas de capital – rendimientos financieros, regalías y arrendamientos-,
ganancias ocasionales –las cuales incluyen herencias y donaciones– y dividendos y/o
participaciones, presentan un tratamiento tributario disímil frente al resto de ingresos, lo que
deteriora la equidad horizontal del IRPN.

Por una parte, las ganancias ocasionales presentan tarifas inferiores a la tarifa marginal máxima
de la cédula general, lo que afecta el principio de equidad. Mientras que la cédula general tiene
una tabla de tarifas marginales con una máxima de 39%, las ganancias ocasionales están
gravadas a tarifas de 10% o 20% dependiendo de su naturaleza2. Este tratamiento diferencial
implica que dos personas con el mismo nivel de ingresos pueden contribuir montos diferentes
por percibir tipos de ingresos distintos, lo que afecta la equidad horizontal del impuesto de renta.

En cuanto a los dividendos, estos presentan un esquema de doble tributación a través de una
modalidad socio–sociedad, en donde una parte del impuesto es pagado en el Impuesto de Renta
de Personas Jurídicas (IRPJ) y otra en el IRPN. En la práctica, la tarifa marginal de 10% para
dividendos después del tramo de 300 UVT gravado a 0% incrementa la tarifa nominal de
tributación sobre las utilidades de 35% en el IRPJ a 41,5% en el esquema conjunto. No obstante,
la tarifa plana de 10% no está alineada con el principio de equidad vertical, toda vez que no se
aplican esquemas tarifarios marginales que aumenten con el nivel de renta (Ávila, 2019).

En el último decil, los ingresos brutos presentan una recomposición de ingresos en favor de
ingresos de capital y mixtos. En este sentido, las ganancias ocasionales y dividendos, al tener
un tratamiento tarifario diferente respecto a la cédula general, ocasionan una disminución de la
tarifa efectiva de tributación en los ingresos más altos. Lo anterior rompe con el principio de
equidad vertical y desconoce la capacidad de pago al reducir el impuesto a cargo de los

27
contribuyentes de mayores ingresos. En particular, para el 0,1% de los declarantes más ricos, el
60,9% de sus ingresos provienen de rentas de capital, 25,6% de ingresos mixtos y el restante
13,5% de ingresos laborales.

6.3.2 Equidad Vertical y Horizontal del IRPN

Los problemas de depuración de los costos de las rentas de capital, honorarios y no laborales,
así como la estructura de rentas exentas y deducciones del IRPN descritos anteriormente,
conllevan a que la Tarifa Efectiva de Tributación (TET) sobre los ingresos brutos sea baja,
especialmente en las personas de mayores ingresos.

En este sentido, el diseño actual del IRPN deteriora la equidad vertical y horizontal del sistema
tributario. Por una parte, reduce la equidad vertical como resultado de un tratamiento disímil en
las tarifas que componen los diferentes tipos de ingresos, así como por las detracciones de costos
y las rentas exentas y deducciones, las cuales reducen en mayor proporción el impuesto a cargo
de los contribuyentes de mayores ingresos. Por otra parte, disminuye la equidad horizontal al
gravar contribuyentes de un mismo nivel de ingreso de manera diferente dependiendo del origen
de sus rentas, al igual que la cantidad de rentas exentas no estándar a las cuales pueden acceder.

En este sentido, al analizar la TET empírica sobre ingresos brutos, calculada con información
de cuantiles de ingreso del año gravable 2020, se observa que, en promedio, los cerca de 4.000
declarantes de mayores ingresos que tienen ingresos mensuales de $125,8 millones tienen una
TET de 16,4% del ingreso bruto8, una tarifa reducida si se consideran las tarifas nominales
consistentes con este nivel de ingreso.

Ahora bien, dado lo anterior, es necesario plantear alternativas vinculadas al IRPN que acentúen
el potencial redistributivo mediante incrementos en la TET de los contribuyentes de mayores
ingresos, mejorando la progresividad del sistema. Para lo anterior, es necesario reconocer el
principio de capacidad de pago y la implicación de este tributo en términos de liquidez para el
contribuyente dado que el hecho generador del impuesto es un stock y no un flujo.

6.3.3 Personas Jurídicas

Como fue explicado anteriormente, los ingresos del Gobierno Central en Colombia como
proporción del PIB son relativamente bajos al compararlos tanto con otros países de América
Latina como con el resto del mundo. Según la OCDE (2022), el bajo recaudo es producto, en
parte, de los reducidos ingresos tributarios de renta provenientes de personas naturales. Por ello,
la inclinación de la carga tributaria sobre las empresas surge como una forma de compensar la
estrecha base tributaria con altas tarifas a aquellas operaciones privadas con dificultades para
evadir el pago de impuestos (Comisión Expertos en Beneficios Tributarios, 2021). Si se compara
el ingreso representado por el impuesto de renta a personas jurídicas (IRPJ) como porcentaje de

28
los ingresos tributarios totales, Colombia se encuentra por encima del promedio latinoamericano
y de los países de la OCDE, lo cual implica que no sería recomendable incrementar la carga
tributaria general de personas jurídicas.

Desde la perspectiva constitucional, la creación de beneficios tributarios sectoriales, esto es, que
aplican a un determinado sector económico contraviene el artículo 355 de la Constitución
Política en tanto desconoce que el gasto público indirecto corresponde realmente a una forma
de gasto que debe estar sometida a la restricción de recursos, así como a la evaluación y
medición constante de resultados.

En ese sentido, la evaluación de los beneficios tributarios debe partir del principio constitucional
de la igualdad desde la óptica del gasto público y debe complementarse con el análisis de la
equidad del sistema tributario.

Otro de los beneficios tributarios con oportunidad de mejora son las Zonas Francas, cuya
finalidad es incentivar la inversión en Colombia y promover las exportaciones del país. Sin
embargo, este objetivo solo se cumple parcialmente dado que el 75% de las compañías que
utilizan este tratamiento especial son nacionales sin vocación exportadora

6.3.4 Zonas Francas

Las Zonas Francas (ZF) corresponden a un área geográfica delimitada dentro del territorio
nacional, en donde se desarrollan actividades industriales de bienes y servicios, o actividades
comerciales. Estas áreas cuentan con una normatividad especial en materia tributaria, aduanera
y de comercio exterior. Actualmente Colombia cuenta con tres (3) tipos de Zonas Francas: i)
Las Zonas Francas Permanentes (ZFP); ii) Zonas Francas Permanentes Especiales; iii) Zonas
Francas Transitorias.

El propósito del tratamiento diferencial a ZF en el IRPJ es el estímulo a la inversión, el fomento

de encadenamientos productivos y la generación de empleos en virtud del desarrollo para
promover la competitividad y la productividad de las regiones en el país. En línea con esto,
mantener el régimen para estas zonas especiales, permite compensar la carga tributaria que causa
el IRPJ tal que las compañías colombianas puedan competir frente a compañías de países
latinoamericanos que se benefician de impuestos corporativos inferiores.

6.3.5 Sobretasa sector financiero

Actualmente existe una sobretasa transitoria aplicable a las entidades financieras de 3pp sobre
la tarifa del impuesto de renta vigente. Dicha sobretasa cuenta con vigencia hasta el año 2025
establecida en la Ley 2155 de 2021 y su aplicación busca equilibrar la balanza entre las

29
compañías con mayores y menores tarifas efectivas de tributación, pues el sector financiero
figura con la segunda tarifa efectiva más baja de la muestra

6.3.6 Impuesto a las exportaciones petróleo, carbón y oro

Una medida que permitiría una redistribución de las ganancias extraordinarias que percibe el
sector minero-energético en épocas de precios altos hacia las familias colombianas más
vulnerables, a través de mayor gasto social, es el establecimiento de un impuesto a las
exportaciones de petróleo, carbón y oro. Según (Piermartini, 2004), este impuesto funciona
como un pago al Gobierno por los derechos a exportar un bien o servicio hacia otro país. Esta
medida, además de permitir destinar mayores recursos de gasto para la población más
vulnerable, ayudaría al país a insertarse más rápidamente en el proceso de transición energética
mundial al reducir la huella de carbono generada por distintas industrias, fomentaría la
industrialización, disminuiría el costo de los insumos locales, e incentivaría las exportaciones
con mayor valor.

En primer lugar, en un contexto de transición energética mundial, motivada por el cambio

climático, los impuestos a las exportaciones de commodities pueden tener un impacto favorable
en la reducción de las emisiones contaminantes, principalmente de dióxido de carbono (CO2).
Lo anterior obedecería a que el impuesto generaría incentivos para que Colombia avance con
mayor rapidez hacia una estructura productiva con menor contribución de la producción minera
y petrolera, lo que a su vez se reflejaría en menores emisiones y en una aceleración de su
transición energética. Ejemplo de lo anterior es el caso de China, en el que, según (Li, Wang y
Zhang, 2012), la implementación de un impuesto a las exportaciones de carbón habría llevado
a un recorte de 3,8% sobre el total de emisiones directas de CO2.

En segunda instancia, en países con poco poder de mercado en el ámbito internacional, como es
el caso de Colombia, un impuesto a las exportaciones de commodities fomentaría las
exportaciones de mayor valor agregado, como las industriales (Devadoss, Luckstead y Ridley,
2019). Lo anterior se da en un contexto en el que el establecimiento de este impuesto motivaría
un cambio en las preferencias de los productores, que tendrían mayores incentivos a vender su
producción en el mercado interno, dado que percibirían menores ingresos por la actividad
exportadora.

6.3.7 Impuestos ambientales y saludables

6.3.7.1 Impuesto al tabaco y al carbono vigentes en la actualidad

Además de incrementar el recaudo tributario, algunos impuestos indirectos contribuyen a la

mitigación de externalidades negativas, entendidas como los efectos adversos para la sociedad
derivados de actividades de producción y consumo, que no están presentes en sus costos. Según

30
la literatura, los gravámenes que buscan la corrección de externalidades negativas se conocen
como impuestos pigouvianos (e), y su principal motivación es contrarrestar los efectos de dichas
externalidades sobre el bienestar de la población, así como reducir los costos adicionales que
estas puedan traer para el Gobierno en el largo plazo. En general, este tipo de impuestos corrigen
los incentivos de los agentes para que tengan en cuenta la presencia de externalidades y, por lo
tanto, acercan la asignación de recursos al óptimo social, por lo que, además de recaudar
ingresos para el Estado, mejoran la eficiencia económica (Vázquez, 2014). En los últimos años,
Colombia ha avanzado en la implementación de este tipo de impuestos que se encuentran
vigentes en la actualidad, implementándolos al consumo de tabaco y a las emisiones de carbono
por las externalidades negativas que el consumo de estos productos genera.

En el caso del impuesto al consumo de tabaco, este se estableció en 1995 con el fin de disminuir
el consumo de este producto en el país, teniendo en cuenta las externalidades negativas y los
costos que estas representan para el Sistema General de Seguridad Social en Salud. En principio,
este impuesto se estableció como una tarifa ad-valorem (un valor porcentual sobre el valor del
bien) de 55% para los productores, importadores y distribuidores, causada al momento de
distribución, venta, importación o comercialización de cigarrillos y tabaco elaborado11.

Con respecto al impuesto al carbono, se creó en 2016 con el objetivo de desincentivar el

consumo de combustibles fósiles, corregir las externalidades en términos de emisiones de
carbono y asignar de manera más eficiente recursos hacia actividades que emitan menos gases
de efecto invernadero en el marco de los Acuerdos de París12. El impuesto asigna una tarifa
sobre la emisión de carbono, que depende de qué tan contaminante sea el combustible gravado,
y se causa en alguno de los tres momentos de distribución del combustible: cuando se vende en
el territorio nacional, cuando el productor de combustible lo retira para consumo propio, o
cuando el combustible se importa.

A pesar de los avances descritos anteriormente, existen retos pendientes en los que el país puede
avanzar con miras a incorporar impuestos ambientales y saludables de forma más amplia,
permitiendo corregir más decididamente las externalidades negativas en términos de salud y
medio ambiente que generan algunas actividades productivas.

6.3.7.2 Bebidas azucaradas y alimentos ultraprocesados

Colombia es uno de los pocos países de la región que no ha implementado impuestos a las
bebidas azucaradas y los alimentos ultraprocesados. El consumo de bebidas azucaradas es una
de las principales causas asociadas a enfermedades como la diabetes, cardiovasculares, y
algunos tipos de cáncer. Según un reporte de la Cuenta de Alto Costo del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, con corte a 2020, 3 de cada 100 ciudadanos sufría de diabetes.
Además, de acuerdo con la Federación Internacional de la Diabetes (2021), el sistema de salud

31
colombiano incurre en un costo anual de 1.772,8 dólares por cada persona con esta enfermedad
(cifra para 2021).

Por otro lado, los alimentos ultraprocesados, también conocidos como ‘comida chatarra’, han
sido causales de enfermedades crónicas no transmisibles, como la hipertensión, obesidad,
diabetes y algunos tipos de cáncer, generando un gasto al sistema de salud de, aproximadamente,
25 billones de pesos anuales (2,1% del PIB) (Portafolio, 2022). En línea con esto, algunos países
como México y Brasil han regulado la publicidad, promoción y la mercadotecnia de los
alimentos ultraprocesados dirigida a los niños. Además, el plan de acción de la Organización
Panamericana de la Salud (OPS) resalta la necesidad de realizar más intervenciones para lograr
metas cuantificables en la reducción del consumo de este tipo de alimentos.

Una forma de reducir las externalidades negativas asociadas al consumo de las bebidas
azucaradas y los alimentos ultraprocesados es implementar un impuesto sobre el consumo de
estos productos. Este tipo de impuestos corresponden a una medida pigouviana14, y
generalmente se usan para reducir el consumo de algunos bienes que resultan en externalidades
negativas sobre la salud de la población, con el fin de reducir los gastos del sistema de salud
asociados a la incidencia de enfermedades derivadas del consumo de bebidas azucaradas y
alimentos ultraprocesados y mejorar el bienestar de la población.

6.3.8 Régimen Simple de Tributación

El Régimen Simple de Tributación (RST) es un sistema que permite a micro y pequeñas

empresas unificar el pago de sus impuestos en una declaración anual con incentivos para la
formalización laboral y empresarial. El RST pretende ser una alternativa viable para las
empresas de menor tamaño, de tal forma que garantice tarifas efectivas reducidas en
comparación con el régimen ordinario, esto teniendo en cuenta que las tasas de tributación en el
régimen ordinario resultan ser altas en comparaciones internacionales y pueden generar
desincentivos a la generación de empleo y empresa formal en el país.

Sin embargo, el actual RST cuenta con oportunidades de mejora, pues el diseño vigente le
conviene al 93,8% de las microempresas les conviene acogerse al RST, mientras que solo el
9,7% de las pequeñas empresas se benefician al hacer parte del RST (frente al régimen ordinario
de renta), por lo que las tarifas en los rangos superiores del régimen pueden ser modificadas
para que sea conveniente a un mayor número de pequeñas empresas. Adicionalmente, como se
muestra en el Gráfico 13, las tarifas de equilibrio20 del régimen actual son susceptibles a una
mejora con la creación de un nuevo grupo independiente para las actividades de educación y
salud, que tienen una tarifa de equilibrio inferior a las actividades profesionales y
administrativas que se ubican actualmente en una misma agrupación.

32
6.3.9 Medidas que buscan reducir la evasión y la elusión en aras de financiar el gasto social

Con todo lo mencionado hasta este punto, es importante considerar el rol que tiene la
administración tributaria no solo como el agente encargado del recaudo y fiscalización de los
impuestos, sino por el papel que puede llegar a cumplir en la sociedad mejorando la
progresividad del sistema tributario y reduciendo la evasión y elusión fiscal, así como procurar
la prevención general del abuso y el fraude tributario, la doble contabilidad, entre otros.

De esta manera, la administración tributaria contribuirá a la redistribución de los recursos

apelando al principio de solidaridad de los contribuyentes para disminuir la pobreza y la
desigualdad de ingresos, garantizar la cobertura de las necesidades básicas y promover la
movilidad social. Para tal efecto, se ajustan algunos instrumentos que ya se encuentran en el
ordenamiento jurídico, como es el caso de la facturación del impuesto de renta, el cual se
extiende ahora a otros impuestos fiscalizados por la DIAN y se incorporan algunas medidas
nuevas.

6.4 Propuesta de reforma tributaria

El propósito de esta reforma tributaria es el de promover un sistema tributario más justo que
permita generar recursos para atender la deuda social histórica que el Estado tiene con la
población colombiana. En particular, el esquema vigente actualmente ha favorecido a los
segmentos de la población con mayores ingresos, generando un deterioro en la equidad vertical
del mismo. Más aun, los beneficios tributarios no solo han generado distorsiones sobre el
aparato productivo, sino que también han desfavorecido la equidad horizontal del sistema
tributario colombiano. Por tanto, la implementación de las medidas aquí plasmadas se traduciría
en la generación de fuentes para financiar un gasto social orientado a mitigar la pobreza y
desigualdad en el país, al tiempo que desmonta beneficios asimétricos que han impedido una
asignación eficiente de los recursos, promoviendo la equidad, progresividad, eficiencia y
simplicidad del sistema tributario.

6.4.1. Personas naturales

La propuesta de reforma tributaria en la dimensión de personas naturales contiene medidas para

mejorar la equidad horizontal, igualando el tratamiento tributario de las rentas líquidas de los
colombianos, así como también promueve una mayor equidad vertical, eliminando y ajustando
beneficios que han favorecido a los segmentos de la población con mayores ingresos. Asimismo,
estas medidas incorporan un mecanismo para abordar la inequidad histórica del sistema
tributario de Colombia, que se ha derivado de las bajas tarifas efectivas de tributación sobre la
población en el extremo de la distribución de mayores ingresos.

33
6.4.1.1. Equidad horizontal

En la actualidad, el impuesto de renta de personas naturales incluye cuatro componentes: i) la

cédula general, la cual contiene los ingresos de trabajo, capital, honorarios e ingresos no
laborales; ii) la cédula de pensiones; iii) la cédula de dividendos y iv) un tratamiento
independiente para las ganancias ocasionales (GG.OO). Como se evidenció en el capítulo 3
(diagnóstico del estatuto tributario colombiano), el tratamiento disímil para diferentes tipos de
ingreso, específicamente los relacionados con ganancias ocasionales y dividendos, complejiza
el sistema tributario, deteriora la equidad horizontal y puede generar incentivos perversos a la
elusión fiscal, especialmente para las personas de más altos ingresos.

6.4.1.2 Equidad vertical

En línea con la propuesta de unificación de rentas líquidas gravables y el tratamiento de

depuración explicado en la sección anterior, este Proyecto de Ley busca mejorar la
progresividad del Estatuto Tributario, en cumplimiento del principio de equidad vertical del
sistema gracias a la disminución de los topes nominales globales de rentas exentas y deducciones
(beneficios tributarios). En este sentido, se estimaron nuevos límites de forma tal que un
contribuyente del IRPN con ingresos brutos mayores a 10 millones mensuales no pueda tener
una renta exenta superior al contribuyente que se encuentra en este umbral. De esta forma, se
evita que los contribuyentes de mayores ingresos puedan acceder a beneficios tributarios que
erosionen su base y, de esta manera, reducir de manera indiscriminada su impuesto a cargo.

6.4 La reforma tributaria aprobada en cifras

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